EIM
onderdeel van Panteia
Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB)
Onderzoek voor Bedrijf & Beleid
Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB) Onderzoek naar de toepassing van Europese regels voor Diensten van Algemeen Economisch Belang door decentrale overheden
drs. P.Th. van der Zeijden drs. M.J. Overweel Zoetermeer, 16 november 2009
Dit onderzoek is gefinancierd door Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM bv. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM bv. EIM bv aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.
Inhoudsopgave
1
Inleiding
5
1.1
Aanleiding
5
1.2
Doel van het onderzoek en centrale vragen
5
1.3
Opzet van het onderzoek
6
1.4
Opzet rapportage
7
2
Diensten Algemeen Economisch Belang en Europees juridisch kader
9
2.1
Inleiding
9
2.2
Diensten van Algemeen Economisch Belang
2.3
Relevant Europees juridisch kader
11
2.4
Decentrale overheden en publiek belang
14
2.5
Rol van DAEB voor decentrale overheden
14
3
DAEB bij decentrale overheden
17
3.1
Bekendheid met het begrip DAEB
17
3.2
Benadering van DAEB en het DAEB-kader
19
3.3
Inventarisatie van DAEB
21
3.4
Praktijkvoorbeelden van mogelijke DAEB
25
3.5
Toepassing van Europese regels voor DAEB
33
3.6
Informatiebronnen en ondersteuning
34
4
Conclusies
37
9
Bijlagen I
Geïnterviewde partijen
39
II
Interviewleidraad
41
3
1
Inleiding
1.1
Aanleiding Decentrale overheden zorgen voor tal van publieke diensten, zoals am-
Diensten van Alge-
bulancevervoer of het in de lucht houden van een lokale of regionale om-
meen Economisch
roep, die voor een marktpartij niet rendabel zijn. Er is sprake van een
Belang (DAEB) …
Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) als overheden specifieke verplichtingen opleggen aan de organisatie die de dienst aanbiedt en daarbij (eventueel) financieel bijspringen, om ervoor te zorgen dat deze dienst op de gewenste wijze wordt aangeboden. Het financieren van een DAEB kan op diverse manieren plaatsvinden, bijvoorbeeld via directe financiële ondersteuning (subsidies), via het vaststellen van een gemiddeld tarief, of door toekenning van een bijzonder recht. DAEB ontkomen niet aan de mededingingsregels van de Europese Unie.
… bieden decentrale
Overheidsbetrokkenheid of het betalen van een vergoeding is toege-
overheden een mogelijkheid om pu-
staan, maar mag niet leiden tot oneerlijke concurrentie op de interne
blieke taken ‘Euro-
markt. Dan kan sprake zijn van - in beginsel verboden - staatssteun.
paproof’ in te rich-
Niet elke staatssteun is verboden, hiervoor gelden specifieke regels. Het is bovendien in principe aan de overheid zelf om te bepalen welke
ten.
dienst zij ‘van algemeen belang’ beschouwt, en hoe zij deze inricht. Uiteindelijk ligt de verantwoordelijkheid voor het correct inrichten van een DAEB bij de overheid die hem laat uitvoeren. Deze grote discretionaire bevoegdheid, samen met de complexiteit van de materie, maken dat bij decentrale overheden vaak vragen rijzen over de verhouding tussen DAEB en de Europese staatssteunregels. Het is dan ook mede op verzoek van VNG en IPO dat EIM voor het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een onderzoek heeft gedaan naar de wijze waarop decentrale overheden in de praktijk omgaan met DAEB en met de relevante Europese regels. Deze rapportage geeft de resultaten van dit onderzoek weer.
1.2
Doel van het onderzoek en centrale vragen D o e l v a n h e t o n d e r z oe k Het doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de toepassing in de praktijk door decentrale overheden van de Europese regels op het gebied van Diensten van Algemeen Economisch Belang.
C e n tr a l e vr a g e n De centrale vragen voor het onderzoek luiden: − Zijn het relevante Europees juridisch kader alsmede de consequenties hiervan voor de inrichting, organisatie en financiering van DAEB bekend bij decentrale overheden?
5
− Hoe wordt in de praktijk invulling gegeven aan de naleving van Europees-rechtelijke verplichtingen bij de inrichting, organisatie en financiering van een DAEB? Het onderzoek moet een beeld opleveren van de toepassing van de Europese regels op het gebied van Diensten van Algemeen Economisch Belang in de praktijk door decentrale overheden in Nederland, waarbij zo mogelijk onderscheid wordt gemaakt tussen provincies, grote gemeenten, middelgrote gemeenten en kleine gemeenten. Het gaat om een inventariserend onderzoek. Het formuleren van beleidsaanbevelingen vormde geen onderdeel van het onderzoek. De resultaten van het onderzoek vormen dus uitsluitend een neerslag van de feitelijk aangetroffen situatie. Het rapport is neutraal ten aanzien van de methode die overheden kiezen om hun diensten te (doen) verlenen.
1.3
Opzet van het onderzoek Het onderzoek was opgezet in drie stappen: − Stap 1: Projectstart en vooronderzoek, − Stap 2: Interviews met decentrale overheden, − Stap 3: Analyse en rapportage.
S t a p 1 : P r oj e c t st a r t e n v o o r o n de r z o e k In de eerste stap heeft EIM het onderzoeksveld verder verkend en heeft EIM de opzet voor de daadwerkelijke informatieverzameling in stap 2 uitgewerkt. Daartoe hebben de volgende activiteiten plaatsgevonden: − een startbijeenkomst met de begeleidingscommissie, − deskresearch, − gesprekken met VNG, IPO en Europa Decentraal, − gesprekken met enkele gemeenten en provincies, − uitwerking van een opzet voor de interviews met vertegenwoordigers van gemeenten en provincies, − toetsing van deze opzet door de begeleidingscommissie.
S t a p 2 : I n te r vi e w s m e t d e ce n tr a le o ve r h e de n In stap 2 heeft EIM de benodigde informatie verzameld door middel van interviews met decentrale overheden. EIM heeft face-to-face en telefonische interviews gehouden met vertegenwoordigers van provincies en gemeenten. Om een representatieve steekproef van provincies en gemeenten te benaderen voor een interview is een selectie gemaakt van provincies en gemeenten, rekening houdend met de omvang van provincies en gemeenten (verdeling over alle groottes) en regio (verdeling over het land en zowel grens- als niet-grensprovincies en –gemeenten). In bijlage I is een overzicht gegeven van de geïnterviewde provincies en gemeenten. Van de gesprekken zijn gespreksverslagen gemaakt. Deze zijn naar de geïnterviewden gestuurd ter verificatie. Daarbij zijn in veel gevallen enkele aanvullende vragen gesteld. In bijlage II is de interviewleidraad opgenomen. Een eerste versie is voorafgaand aan de interviews beoordeeld door de begeleidingscommis-
6
sie. De leidraad is vervolgens aangepast voor hun commentaar. Tussendoor is de lijst nog aangevuld naar aanleiding van afstemming en discussie met de opdrachtgever. Nadat ongeveer de helft van de interviews had plaatsgevonden heeft EIM een korte rapportage met tussenresultaten opgesteld en deze besproken met de opdrachtgever.
S t a p 3 : A n al y s e e n r a pp o r t a g e In stap 3 heeft EIM de verzamelde informatie geanalyseerd en weergegeven in een conceptrapportage. Deze is vervolgens besproken in de begeleidingscommissie, waarna de rapportage is aangepast voor hun commentaar.
B e g e le i d i n gs c o m m i s s ie Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie, bestaande uit: − Helen Gonzales (Ministerie van Economische Zaken) − Robert-Jan van Lotringen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) − Kees van Duin (Ministerie van Economische Zaken) − Gonnie Verbruggen (Interprovinciaal Overleg) − Annemiek Wissink / Maurice Paulissen (Vereniging van Nederlandse Gemeenten).
1.4
Opzet rapportage In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op het onderzoeksveld, namelijk Diensten van Algemeen Economisch Belang en het relevante Europese juridisch kader. Hoofdstuk 3 gaat in op de praktijk bij decentrale overheden. Er wordt aandacht besteed aan de bekendheid en de benadering van het begrip DAEB bij decentrale overheden. Vervolgens worden voorbeelden gegeven van publieke diensten die mogelijk als DAEB zijn of kunnen worden ingericht. Er wordt aandacht besteed aan de toepassing van Europese regelgeving in de praktijk door decentrale overheden, samenhangend met DAEB. Ten slotte wordt ingegaan op informatiebronnen voor decentrale overheden en gewenste ondersteuning. In hoofdstuk 4 worden conclusies geformuleerd, waarbij antwoord wordt gegeven op de onderzoeksvragen. In de bijlagen is een overzicht van geïnterviewde partijen en de interviewleidraad opgenomen.
7
2
Diensten Algemeen Economisch Belang en Europees juridisch kader
2.1
Inleiding Voor de inkadering van het onderzoek is het van belang om helder te krijgen: − wat Diensten van Algemeen Economisch Belang zijn, − wat het relevante Europese juridisch kader voor DAEB is. In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op (de afbakening van) het begrip ‘Diensten van Algemeen Economisch Belang’. Daarbij komen aspecten aan de orde als definitie, onderscheid met andere begrippen, kenmerken van DAEB, e.d. In de daaropvolgende paragraaf wordt ingegaan op het relevante Europese juridisch kader voor DAEB, waarbij de volgende drie aspecten van de Europese regelgeving centraal staan: − aanbesteding, − staatssteun, − vrij verkeer van diensten. Om de toepassingspraktijk van de Europese regels in het geval van DAEB door de decentrale overheden in kaart te kunnen brengen, is van belang om zicht te krijgen op de relevante aspecten van deze Europese regelgevingsgebieden voor DAEB. Voor het begrippenkader en de juridische kaders in de volgende paragrafen is met name gebruik gemaakt van de informatie op www.europadecentraal.nl.
2.2
Diensten van Algemeen Economisch Belang
2 . 2 . 1 B e g r i p p e n k a d e r D A B , D A E B, N E D A B Diensten van Alge-
Er bestaat geen definitie van ‘diensten van algemeen belang’ in het EG-
meen Belang (DAB)
Verdrag, maar in de jurisprudentie en Commissiedocumenten wordt het
zijn Diensten van
begrip wel gebruikt. 1 De term ‘diensten van algemeen economisch be-
Algemeen Econo-
lang’ komt wel voor in het EG-Verdrag (artikel 16 en 86), maar wordt niet gedefinieerd.
misch Belang
De term ‘diensten van algemeen belang’ (DAB) is een verzamelterm:
(DAEB) of NietEconomische Dien-
hieronder vallen diensten waar een publiek belang mee is gemoeid, die al
sten van Algemeen
dan niet op de markt en onder concurrentie worden aangeboden. De overheden laten deze diensten niet uitsluitend aan het marktmechanisme
Belang (NEDAB).
over en trachten ze tot op zekere hoogte te reguleren en te controleren. Voor een goed begrip van de overkoepelende term DAB moet langs twee lijnen onderscheid worden gemaakt.
1
Zie bijvoorbeeld COM (2007) 725 final
9
O n d e r s ch e id n a a r b o r gi n g a l g e me e n be l a n g Borging van een al-
Diensten van algemeen belang onderscheiden zich van ‘gewone diensten’
gemeen belang on-
door de aanwezigheid van specifieke sturing ter borging van publieke be-
derscheidt DAB van
langen, bijvoorbeeld met betrekking tot kwaliteit, toegankelijkheid en leveringszekerheid.
‘gewone diensten’.
Het begrip DAB wordt in de literatuur ook wel tegenover reguliere economische activiteiten geplaatst. Bij reguliere economische activiteiten is geen sprake van specifieke overheidssturing ter borging van een ‘algemeen belang’. DAB omvatten echter zowel economische activiteiten als niet-economische activiteiten (markt- en niet-marktdiensten) die door overheidsinstanties van algemeen belang worden geacht.
O n d e r s ch e id n a a r e c o no m i s c he e n n i e t -e c o n om i s c he a c t iv i t e i ten De economische activiteiten of marktdiensten worden in de context van
Economische activi-
DAB als ‘Diensten van Algemeen Economisch belang’ (DAEB) aangeduid.
teit onderscheidt
Bij een DAEB gaat het dus om een economische activiteit met een pu-
DAEB van NEDAB.
bliek belang. De niet-economische activiteiten of niet-marktdiensten worden in deze context aangeduid met de nieuwe term ‘Niet Economische Diensten van Algemeen Belang’ (NEDAB)1. Het onderscheid tussen DAEB en NEDAB zit in de vraag of er sprake is van economische activiteit. Een ‘economische activiteit’ is iedere activiteit waarbij goederen en/of diensten in concurrentie op een bepaalde markt worden aangeboden. Er is geen Europese regeling waarin bepaald wordt welke diensten van
Overheden kiezen zelf of bepaalde
algemeen belang zijn en op welke wijze deze georganiseerd moeten wor-
diensten worden in-
den. Elke lidstaat heeft een ruime vrijheid in het benoemen van diensten van algemeen belang en de organisatie daarvan. Indien de overheid van
gericht als DAEB.
mening is dat bepaalde diensten in het algemeen belang zijn en het marktmechanisme niet in voldoende mate in deze diensten voorziet of zal voorzien, kan zij besluiten om in deze diensten van algemeen belang te gaan voorzien. Het is dan ook in de eerste plaats aan de decentrale of nationale overheden zelf te bepalen wat zij als DAB beschouwen en hoe deze dienen te worden uitgevoerd.
2 . 2 . 2 C o n c r e t e v o o r b e e l d e n v a n N E D A B e n D AE B Er zijn enkele duide-
NEDAB betreft de groep diensten die worden uitgevoerd door entiteiten
lijke NEDAB …
belast met een publieke taak die niet op de markt worden aangeboden. Op deze diensten zijn de Europese interne markt- en mededingingsregels dan ook niet van toepassing. Voorbeelden van NEDAB in Nederland zijn justitie, politie, rechtspraak en publieke drinkwatervoorziening. Of een dienst een DAEB kan zijn, is afhankelijk van de nationale, decen-
… en er zijn enkele
trale of lokale regelgeving en context. Door het Europese Hof erkende
erkende voorbeel-
voorbeelden zijn onder meer het bevaarbaar houden van een belangrijke
den van DAEB.
waterweg, het verzorgen van televisie-uitzendingen, post- en telecom-
1
10
De term NEDAB werd bij het Protocol van Diensten van Algemeen Belang bij het Verdrag van Lissabon geïntroduceerd.
municatiediensten, arbeidsbemiddeling, ambulancevervoer, audiovisuele diensten, sociale woningbouw en bepaalde zorgdiensten in afgelegen en achtergestelde gebieden. Veel van deze diensten liggen binnen het domein van gemeenten, provincies of waterschappen, zoals de inzameling van huishoudelijk afval, streekvervoer, zout strooien in de winter, bevaarbaar houden van rivieren, sociale woningbouw, regionale en lokale omroep enz.
2 . 2 . 3 H e t b e l a n g v a n o n de r sc h e i d tu s se n D A B e n D A E B Het onderscheid
Het is niet altijd even duidelijk wanneer sprake is van een reguliere eco-
tussen DAB, NEDAB
nomische activiteit, van een NEDAB of van een DAEB. Toch heeft het on-
en DAEB bepaalt de
derscheid invloed op de mate waarin een (decentrale) overheid met Eu-
relevante Europese
ropese regelgeving te maken krijgt. Het onderscheid is van belang aangezien de interne marktregels en de mededingingsregels (in principe)
regelgeving.
van toepassing zijn op DAEB, maar (in principe) niet op NEDAB. Het vaststellen van een algemeen belang en de erkenning van een DAEB heeft voor decentrale overheden gevolgen voor de wijze waarop deze diensten vervolgens georganiseerd en ingericht worden: − DAEB zijn zoals gezegd diensten die een (decentrale) overheid van algemeen belang acht, maar die door de markt niet op de door de overheid gewenste wijze worden aangeboden (met name omdat ze niet rendabel zijn, zoals openbaar vervoer in een afgelegen gebied). Als dergelijke diensten door de overheid aan een onderneming (in Europees-rechtelijke zin) worden opgelegd, mag die overheid de onderneming voor de extra kosten compenseren. Daarbij kan sprake zijn van staatssteun, zeker als meer wordt gecompenseerd dan de extra kosten plus een redelijke winst (zogenaamde overcompensatie). Mogelijke staatssteun moet worden gemeld bij de Europese Commissie, die onderzoekt of er inderdaad sprake is van staatssteun, en zo ja, of deze kan worden toegestaan. − Bij de selectie van de uitvoerder van een DAEB kunnen de Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn. In sommige gevallen moet worden aanbesteed en in andere gevallen is een min of meer ‘onderhandse’ selectie toegestaan. Op het relevante Europees juridisch kader wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan.
2.3
Relevant Europees juridisch kader
Voor DAEB zijn re-
De Europese Unie erkent de speciale status van DAEB, maar wil ook
gels op het gebied
voorkomen dat de overheidsbetrokkenheid bij de uitvoering daarvan leidt
van mededinging, staatssteun, aanbesteding en vrij verkeer van belang.
tot oneerlijke concurrentie op de interne markt. Het betreft een balans tussen enerzijds de toepassing van de interne marktregels en anderzijds de vrijheid van de lidstaten om de eigen publieke belangen te behartigen. Regelgeving die de kaders schept voor de verhouding tussen diensten van algemeen economisch belang en de interne markt ligt op het gebied van mededinging en staatssteun, aanbestedingswetgeving en vrije verkeersbepalingen.
11
Van belang is te beseffen dat DAEB een (extra) instrument vormen om publieke diensten zo in te richten dat ze voldoen aan de (Europese) mededingingsregels. Of een overheid dat instrument gebruikt beslist ze in beginsel zelf, maar het is ook mogelijk dat onbewust wordt voldaan aan de DAEB-kenmerken.
2.3.1 Staatssteun Compensatie voor
Om concurrentievervalsing als gevolg van de financiering van DAEB door
de uitvoering van
de overheid te voorkomen, dienen (decentrale) overheden rekening te
een DAEB mag,
houden met de staatssteunregels. Het beleid van de Commissie met be-
overcompensatie is
trekking tot de financiering van DAEB en staatssteun is, kort samenge-
staatssteun en mag
vat, als volgt: de overheid mag een onderneming een vergoeding verle-
in principe niet.
nen voor zover het een compensatie is voor het verrichten van DAEB, die de overheid aan deze onderneming heeft opgedragen. Om verenigbaarheid met het EG-Verdrag te waarborgen en ongeoorloofde staatssteun te voorkomen, dient deze compensatie aan een aantal strikte voorwaarden te voldoen. Onder meer gaat het om het voorkomen van overcompensatie. Overcompensatie is staatssteun die onder de toepassing van artikel 87 van het EG-Verdrag valt. Wet- en regelgeving Naar aanleiding van het Groenboek en het Witboek voor DAB en het Altmark-arrest (C-280/00) over openbare dienstverplichtingen heeft de Europese Commissie getracht meer rechtszekerheid te scheppen over de beginselen die gelden wanneer overheden compensaties toekennen aan ondernemingen die DAEB verrichten. Op 15 juli 2005 heeft de Commissie een pakket maatregelen (een vrijstellingsbeschikking, een kaderregeling en een wijziging van de Transparantierichtlijn) aangenomen. De vrijstellingsbeschikking bepaalt onder welke voorwaarden compensaties voor ondernemingen die belast zijn met een DAEB verenigbaar zijn met de staatssteunregels en niet hoeven te worden aangemeld bij de Commissie. De beschikking is op 19 december 2005 in werking getreden. De kaderregeling is van toepassing op DAEB die niet onder de beschikking vallen. Deze kaderregeling is onmiddellijk na de publicatie in werking getreden, en geldt zes jaar. Daarnaast is er een richtlijn vastgesteld tot wijziging van de Transparantierichtlijn, waardoor ondernemingen die naast het verrichten van een DAEB ook actief zijn op andere markten, voor een gescheiden boekhouding moeten zorgen. Deze verplichting geldt nu ongeacht de vraag of de vergoeding die de ondernemingen voor het verrichten van een DAEB ontvangen, wel of niet als staatssteun in de zin van artikel 87 lid 1 EG kan worden gezien. Deze verplichting dient concurrentievervalsing door kruiselingse subsidiëring - het inzetten van de compensaties voor DAEB voor de financiering van de andere activiteiten - tegen te gaan. De richtlijn is op 19 december 2005 in werking getreden.
12
Drietrapsraket Bij de relatie DAEB
De Commissie construeert met deze bepalingen voor de beoordeling van
en staatssteun zijn
steun aan ondernemingen voor de uitvoering van diensten van algemeen
relevant: Altmark,
belang een drietrapsraket, met het Altmark-arrest (C-280/00) als basis:
vrijstellingsregeling en kaderregeling.
1
Als de financiering voldoet aan de criteria van Altmark is er sprake van compensatie en niet van staatssteun, en hoeft er niet te worden aangemeld.
2
Als de financiering niet voldoet aan Altmark is er sprake van staatssteun, maar als deze valt onder de vrijstelling voor 'kleine diensten', hoeft er evenmin te worden aangemeld.
3
Als de financiering niet voldoet aan Altmark, en niet valt onder de vrijstelling, dan is er sprake van staatssteun die moet worden aangemeld. De Europese Commissie toetst dan aan de criteria van de kadermaatregel voor 'grote diensten'. Als daaraan wordt voldaan zal de steun worden goedgekeurd.
2 . 3 . 2 A a n b e s te d in g s w e t ge v in g Aanbestedingsregels
Aanbestedingsregels zijn er onder andere om te voorkomen dat de over-
zijn ook voor DAEB
heid een partij bevoordeelt boven een andere partij, waardoor marktver-
van belang …
houdingen verstoord zouden worden. Het Europese aanbestedingsrecht en het Altmark-pakket gelden naast elkaar. De aanbestedingsregels zijn in beginsel ook bij de opdrachtverlening voor de uitvoering van een DAEB van toepassing. In sommige gevallen moet worden aanbesteed en in andere gevallen is een min of meer ‘onderhandse’ selectie toegestaan. De uitvoering van een DAEB kan worden opgedragen aan een onderdeel van de overheid, maar ook aan een private onderneming. Van toepassing zijn de richtlijnen 2004/18/EG voor overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (de ‘klassieke sectoren’) en 2004/17/EG voor ‘speciale’ sectoren. Beide richtlijnen zijn in Nederland geïmplementeerd via het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) en het Besluit aanbestedingen speciale sectoren (Bass). De Handreiking DAEB van het Ministerie van Binnenlandse Zaken noemt twee uitzonderingsgevallen die bij het inrichten van een DAEB van belang kunnen zijn.
… behalve bij bij-
1
Wanneer een concessie voor diensten of verlening van een alleenrecht (uitsluitend recht) wordt toegekend, zoals bij een DAEB vaak
voorbeeld concessie voor diensten of
het geval zal zijn, hoeven Europese aanbestedingsregels niet te wor-
verlening van een
den toegepast. Een min of meer ‘onderhandse’ regeling is dan mogelijk.
alleenrecht.
2
De aanbestedingsregels kunnen ook bij het opdragen van een DAEB via een zogenaamde inbesteding (binnen de eigen organisatie, ook wel ‘in house’-opdracht genoemd) of quasi-inbesteding (binnen de eigen gezagsstructuur), beperkt of niet van toepassing zijn.
2 . 3 . 3 D i e n s te nr i ch t l i j n De dienstenrichtlijn is van zeer beperkte relevantie voor DAEB. Hoewel DAEB niet per definitie zijn uitgesloten van de reikwijdte van de dien-
13
stenrichtlijn, geldt voor veel belangrijke DAEB in Nederland dat deze zijn uitgezonderd van de reikwijdte van de dienstenrichtlijn, omdat de desbetreffende sector in zijn geheel van de dienstenrichtlijn is uitgesloten. Het gaat daarbij onder andere om sociale diensten met inbegrip van sociale woningbouw, vervoersdiensten, diensten in de gezondheidszorg (eerste hulp, ambulancediensten), financiële diensten (bijv. het basispakket van de zorgverzekering), audiovisuele diensten (de publieke omroep), etc. De dienstenrichtlijn respecteert expliciet de vrijheid van de lidstaten om in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht vast te stellen wat zij als diensten van algemeen economisch belang beschouwen, hoe deze diensten moeten worden georganiseerd en gefinancierd en aan welke bijzondere verplichtingen zij onderworpen zijn. Voorschriften die een DAEB definiëren, organiseren en aan deze dienst bijzondere eisen verbinden evenals de financiering daarvan regelen, vallen dus buiten het bereik van de dienstenrichtlijn.
2.4
Decentrale overheden en publiek belang Decentrale overheden beslissen in principe zelf welke diensten zij van
Decentrale overheden kunnen zelf pu-
algemeen belang achten. Sommige algemene belangen zijn in de wet er-
blieke belangen er-
kend. In andere gevallen kan een bestuursorgaan ‘ad hoc’ besluiten een activiteit als ‘van algemeen belang’ te erkennen. Daarbij kan ook gebruik
kennen.
gemaakt worden van een toetsingskader dat eerder door het bestuur is vastgesteld. Ook (beleids)documenten (zoals een raadsbesluit, provinciaal besluit, begroting, vergunningsbesluit, etc.) kunnen worden gebruikt om te bepalen of een activiteit geschikt is om aan te merken als van algemeen belang. Hiermee worden vaak ook de uitvoeringsmogelijkheden en de borging van publieke belangen via overheidsorganisatie of via concurrentie beoordeeld.
2.5
Rol van DAEB voor decentrale overheden
Het specifieke
DAEB bieden decentrale overheden een (maar niet de enige) mogelijk-
DAEB-kader kan ge-
heid om publieke diensten ‘Europaproof’ in te richten. Decentrale over-
bruikt worden om
heden kunnen besluiten publieke diensten ‘op afstand te zetten’ dan wel
een DAEB staats-
uit te besteden aan een particulier bedrijf.
steunproof in te richten.
Om DAEB staatssteunproof in te richten kunnen gemeenten gebruik maken van de relevante regels, het specifieke DAEB-kader: − de Altmark-criteria, − de vrijstellingsbeschikking, − de staatssteunmelding conform de kaderregeling. In de Handreiking Diensten van Algemeen Economisch Belang en Staatssteun worden de voordelen van het staatssteunproof inrichten van DAEB weergegeven (zie kader).
14
Wat zijn de voordelen van het staatssteunproof inrichten van DAEB? − er is geen sprake is van (onrechtmatige) staatssteun en dus ook niet van een risico dat onrechtmatig verleende financiële bijdragen teruggevorderd moeten worden; − de overheid is zeker dat de DAEB een goedkeurende accountantsverklaring op de jaarrekening niet zal verhinderen wegens mogelijke staatssteun; − er wordt forse tijdwinst geboekt omdat een dienst meteen verleend kan worden en niet het risico loopt tussentijds stilgelegd te worden wegens het vermoeden van staatssteun; − overheidsmiddelen worden efficiënt ingezet; − de concurrentieverhoudingen worden niet verstoord. Bron: Handreiking Diensten van Algemeen Economisch Belang en Staatssteun
15
3
DAEB bij decentrale overheden
3.1
Bekendheid met het begrip DAEB P r o vi n c ie s
Provincies kennen het begrip DAEB en
Bij de provincies waarmee is gesproken is het begrip DAEB bekend. DAEB staat ook op de agenda van overleg en kennisuitwisseling binnen
enkele provincies
het IPO. Dat wil nog niet zeggen dat alle provincies ook actief gebruik
gebruiken DAEB-
maken van de mogelijkheden van het DAEB-kader. Van de provincie
mogelijkheden.
Noord-Brabant is bekend dat zij actief en bewust bezig is met het inrichten van publieke diensten als DAEB. Enkele andere provincies doen dat in beperktere mate. Andere provincies zijn weliswaar op de hoogte van het DAEB-kader, maar kiezen er niet voor om daar bij het inrichten van publieke diensten gebruik van te maken. Een provincie gaf aan voorlopig bij voorkeur alles via een aanbestedingsprocedure in de markt te zetten, omdat men de mogelijkheden van het DAEB-kader vooralsnog te complex vindt.
G e me e n t e n DAEB is vooral be-
Bij de gemeenten is het begrip DAEB veel minder bekend. Zo’n 60% van
kend bij de grotere
de gesprekspartners bij de gemeenten gaf aan het begrip DAEB te ken-
gemeenten.
nen of er in ieder geval wel eens van gehoord te hebben. Bij de grotere gemeenten (boven de circa 40.000 inwoners) is men over het algemeen beter bekend met het begrip DAEB (circa 80%). Bij de kleinere gemeenten (onder de circa 40.000 inwoners) is de bekendheid minder (circa 40%).
Voor de inrichting van publieke taken als een DAEB zijn meerdere personen binnen gemeenten relevant, zoals …
Tijdens het maken van de afspraken met gemeenten was veelal een zoektocht binnen de gemeente nodig voor het vinden van een geschikte gesprekspartner. Onderwerpen als aanbesteden en staatssteun zijn over het algemeen goed geborgd. Het lijkt logisch dat de betreffende medewerkers ook op de hoogte zijn van de mogelijkheden van DAEB, maar die kennis blijkt vaak (nog) te ontbreken. Over het algemeen is bij de gemeenten gesproken met juridisch medewerkers en/of inkopers/aanbesteders.
… juridische medewerkers en …
Juridische medewerkers zijn in het kader van DAEB relevant omdat zij zich bezighouden met (Europese) regels, onder andere op het gebied van staatssteun. Bij de grotere gemeenten zijn juridisch medewerkers c.q. afdelingen behalve reactief (reageren op vragen en problemen) ook proactief bezig, door bijvoorbeeld: − het opstellen van checklisten of het informeren van medewerkers (vooraf), − het (preventief) toetsen van voorstellen op (Europese) (staatssteun) regels. Juridische medewerkers zijn met name bij de kleinere gemeenten vaker uitsluitend reactief bezig. Zij behandelen een bepaalde onderwerp alleen als er binnen de gemeente vragen komen. Dus, als er geen vragen over DAEB komen, houdt men zich er ook niet mee bezig. Dat neemt niet weg dat ook kleinere gemeenten proactief bezig willen zijn. Echter, door de
17
kleinere omvang van de gemeenten en de daardoor beperkte omvang van de afdeling juridische zaken hebben de kleinere gemeenten hier duidelijk minder mogelijkheden voor. … inkopers/aanbesteders.
Gesprekken met inkopers/aanbesteders bleken bij diverse gemeenten relevant te zijn, omdat het onderwerp DAEB regelmatig werd gekoppeld aan de aanbestedingspraktijk (de inkoop en het aanbesteden van diensten). Bij een geïnterviewde gemeente is de gesprekspartner na het interview uit gaan zoeken of DAEB bekend was. Toen bleek dat vanuit de centrale inkoopfunctie heel nauwlettend in de gaten werd gehouden of er sprake is van een DAEB. De handreiking ‘Diensten van Algemeen Economisch Belang en Staatssteun’ van Europa Decentraal bleek te zijn beland bij de centrale inkoop. Bij inkoop heeft dat aanleiding gegeven om nog meer dan voorheen alert te zijn op de vraag of er in voorkomende gevallen mogelijk sprake zou kunnen zijn van strijd met nationale/Europese regelgeving.
H a n d r e i k i n g D i e n s te n va n A l g e m e e n E c on o m i sc h B e l an g e n Staatssteun In 2008 heeft Europa Decentraal de ‘Handreiking Diensten van Algemeen Economisch Belang en Staatssteun’ opgesteld. Deze is in september 2008 gepubliceerd door Europa Decentraal en het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Daarbij hebben alle gemeenten vijf gedrukte exemplaren ontvangen. De Handreiking DAEB en staatssteun
Aan driekwart van de geïnterviewden is gevraagd of zij de handreiking al kenden of eerder hadden gezien. Ongeveer twee derde daarvan gaf aan
is vooral bekend bij
de handreiking te hebben gezien. Bij de provincies en bij het overgrote
provincies en grote-
deel van de grotere gemeenten (boven de circa 40.000 inwoners) hebben
re gemeenten.
de geïnterviewden de handreiking gezien. Bij de kleinere gemeenten (onder de circa 40.000 inwoners) is dat beduidend minder (zo’n 4 op de 10 geïnterviewden). Bij het overgrote deel van de geïnterviewden die de handreiking hadden gezien is er verder niets mee gedaan. Bij een deel is de handreiking ongelezen gebleven. De handreiking heeft er tot nu toe nauwelijks toe geleid dat de geïnterviewde overheden specifieke aandacht zijn gaan besteden aan de mogelijkheden om publieke taken als DAEB in te richten en gebruik te maken van de mogelijkheden van het DAEB-kader. Een geïnterviewde merkte op: ‘Dergelijke stukken worden wel gezien, maar alleen in relatie met de actualiteit (is het op het moment ergens relevant?).’
I n ve n t ar i s at i e B Z K Bij enkele geïnterviewden was ook de inventarisatie van BZK bekend.
In het najaar van 2008 heeft het Ministerie van BZK een brief naar alle gemeenten en provincies gestuurd in verband met de inventarisatie in het kader van de vrijstellingsbeschikking. De brief bleek bij enkele geïnterviewden bekend te zijn, namelijk bij twee van de vier provincies en bij vijf (grotere) gemeenten (van de 31 geïnterviewde gemeenten).
18
3.2
Benadering van DAEB en het DAEB-kader B e w u s t o mg a a n m e t D A E B e n h e t D A E B - k a d e r
Enkele provincies en
Bij provincies en bij enkele (vooral grote) gemeenten (3 van de 31)
(grotere) gemeenten
wordt bewust omgegaan met het DAEB-kader en de mogelijkheden daar-
gaan bewust om
van. Dat wil niet zeggen dat deze organisaties er ook voor kiezen om de
met het DAEB-
mogelijkheden van het DAEB-kader te gebruiken om publieke diensten in
kader.
te richten. Dat gebeurt bij een beperkt aantal decentrale overheden, bijvoorbeeld bij Noord-Brabant. Wanneer decentrale overheden het begrip wel kennen, bestaat er vaak onduidelijkheid over wat een DAEB nu is en wat de consequenties zijn van DAEB. Men ziet meestal geen aanleiding om zich erin te verdiepen en men ziet veelal de voordelen niet. Hoewel het DAEB-kader dus niet altijd bewust gebruikt wordt, lijken publieke diensten in de decentrale praktijk vaak wel aan de DAEBkenmerken te voldoen, en daarmee de facto Europaproof te zijn. N.B. Wanneer wordt gesproken over ‘publieke diensten die als DAEB zijn ingericht’ gaat het in vrijwel alle gevallen om publieke diensten die niet bewust zijn aangewezen en ingericht als DAEB, maar die door de wijze van inrichting wel de kenmerken hebben van een DAEB. Zoals aangegeven, zijn er enkele decentrale overheden die ervoor hebben gekozen expliciet publieke taken als DAEB in te richten.
G e e n p r i or it e i t v o o r de m o g e l i j k h e d e n v a n h e t D A E B - k a d e r Gebruik van de mo-
De geschetste onbekendheid met DAEB en het DAEB-kader leidt er mede
gelijkheden van het
toe dat het overgrote deel van de geïnterviewde overheden niet kiest
DAEB-kader heeft
voor het gebruik van het DAEB-kader bij de inrichting van publieke ta-
geen prioriteit.
ken. Men geeft aan dat andere onderwerpen momenteel veel aandacht vergen en prioriteit hebben. Zo is men nu bijvoorbeeld druk met de implementatie van de Dienstenrichtlijn. Daarnaast wordt veel aandacht besteed aan de aanbestedingsregels en andere onderwerpen. Een geïnterviewde gaf bijvoorbeeld aan: ‘We proberen eerst het inkoop- en aanbestedingsverhaal op orde te krijgen. Vervolgens de invoering van de Europese Dienstenrichtlijn en ook de subsidies. Daarna kunnen we ons op DAEB gaan richten.’
B e k e n d he i d b i j d e ge ï nt e r v i e w de n Decentrale overheden overzien de mogelijkheden van het DAEB-kader niet.
De relatieve onbekendheid met DAEB leidt er ook toe dat men denkt dat de mogelijkheden die het DAEB-kader biedt niet relevant zijn voor hun organisatie. Men heeft het idee dat men geen DAEB heeft en/of men heeft niet het idee dat het DAEB-kader ook mogelijkheden voor hun organisatie biedt. Een opmerking van een geïnterviewde: ‘DAEB is wel aan de orde geweest. Echter, niemand voelt zich geroepen om het op te pakken. We hebben destijds naar aanleiding van de inventarisatie wel gedacht: “wie zou dat moeten oppakken?”. Voor vrijstellingsmogelijkheden in het kader
19
van staatssteun hebben we op dit moment niet voldoende capaciteit om hiervoor specifieke kennis te vergaren.’ Een opmerking van een andere geïnterviewde: ‘Het begrip DAEB was bekend bij de gemeente. In een juridisch overleg binnen de gemeente van twee jaar geleden is gesproken over DAEB. Echter, niemand had het idee dat zij met DAEB te maken hadden. Er is ook verder geen aandacht aan besteed.’
Gebrek aan capaciteit De capaciteit ont-
Een ander aspect voor de beperkte aandacht voor de mogelijkheden van
breekt om zich in de
het DAEB-kader is het gebrek aan tijd en kennis. Met name de kleinere
mogelijkheden van
gemeenten ontbreekt het aan capaciteit om het onderwerp DAEB en de
het DAEB-kader te
mogelijkheden daarvan voor hun gemeente op te pakken. Dat geldt ove-
verdiepen.
rigens ook voor sommige provincies. Diverse gesprekspartners die zich in meer of mindere mate met het onderwerp hebben beziggehouden vinden het complex en onduidelijk. Er wordt dan opgemerkt dat wanneer je je er serieus mee bezig wilt houden, je daar voldoende capaciteit voor vrij moet maken of moet samenwerken met anderen.
D A E B a ls mo g e l i j k he i d o f a l s l a s t Veel decentrale overheden hebben de perceptie dat het DAEB-kader extra regels behelst.
Uit de gesprekken is gebleken dat DAEB op twee verschillende manieren wordt of kan worden benaderd. Enerzijds zijn er geïnterviewden die DAEB beschouwen vanuit de mogelijkheden die het voor hun organisatie biedt of kan bieden. Anderzijds zijn er meer geïnterviewden die DAEB benaderen vanuit de regelgeving. Zij zien het als extra regels waar ze rekening mee moeten houden en zien het derhalve als een last.
O n b e ke n d m e t b e gr i p D A E B, m a a r n u we l ge tr i g g e r d Geïnterviewden ra-
De interviews hebben er bij een aantal gemeenten toe geleid dat men
ken geïnteresseerd
aandacht aan DAEB en de mogelijkheden gaat besteden. Zij waren er
in DAEBmogelijkheden.
voor het interview niet of nauwelijks mee bezig. Maar doordat we de handreiking hadden toegestuurd en door het interview gaf een aantal gesprekspartners aan zich verder in het onderwerp en de mogelijkheden te gaan verdiepen. In sommige gevallen begonnen gesprekspartners zich af te vragen of de inrichting van sommige publieke taken in hun gemeente wel juist was ingevuld en of er wellicht sprake was van DAEB. In enkele andere gevallen raakte men geïnteresseerd in de mogelijkheden van het DAEB-kader voor hun gemeente.
20
3.3
Inventarisatie van DAEB
3 . 3 . 1 I n r ic h t in g va n p u b l i e ke d i e n s te n a ls D AE B b i j d e c e n t r a le o v e r h e den B e w u s t v e r s u s o n be w u s t Veel provincies en gemeenten lijken publieke taken inge-
Een belangrijk aspect van het onderzoek was het zoeken naar voorbeelden van publieke diensten die (mogelijk) als DAEB zijn ingericht. Zoals hiervoor reeds is aangegeven kiezen enkele decentrale overheden ervoor
richt te hebben als
om bewust publieke diensten aan te wijzen als DAEB en gebruik te ma-
DAEB, zonder zich
ken van de mogelijkheden van het DAEB-kader. Verder lijkt bij veel de-
bewust te zijn van
centrale overheden wel sprake te zijn van publieke diensten die kenmer-
de DAEBterminologie.
ken van DAEB hebben. Echter, de onbekendheid met de materie bij de decentrale overheden en de gebleken onduidelijkheden (zie hierna) maken het niet mogelijk om volledig te beoordelen of daadwerkelijk sprake is van publieke diensten die als DAEB zijn ingericht.
W i jz e v a n in v e n t a r is e r e n Mogelijke DAEB zijn
In de gesprekken is geprobeerd na te gaan of sprake is van publieke
in de gesprekken op
diensten die zijn ingericht als DAEB. Aangezien de kennis van DAEB be-
verschillende wijzen
perkt is, konden geïnterviewden over het algemeen niet direct DAEB
geïnventariseerd.
noemen bij hun organisatie. Derhalve is op verschillende manieren geprobeerd te achterhalen of bij decentrale overheden sprake is van publieke diensten die kenmerken van DAEB hebben. Ten eerste is naar de meeste gesprekspartners vooraf de handreiking van Europa Decentraal toegestuurd. Dit gaf bij diverse gesprekspartners aanleiding om zich te realiseren dat verschillende publieke diensten als DAEB zijn ingericht. Daarnaast (zie ook de interviewleidraad in bijlage II) zijn regelmatig voorbeelden genoemd, is gevraagd naar uitbestede diensten, is gebruik gemaakt van verschillende omschrijvingen van DAEB en is gebruik gemaakt van criteria als: − borging van een publiek belang voor burgers (waar dient het voor?) / toegankelijkheid voor burgers − economische activiteit − opgedragen taak − sturing vanuit de overheid (wat wordt door de overheid verlangd?) − besluit van de gemeente om een onderneming met de taak te belasten.
3 . 3 . 2 I n ve n t ar i s at i e o p b a s i s v a n cr i te r ia Criteria zijn op pa-
Op papier lijken de criteria om te bepalen of publieke diensten zijn inge-
pier duidelijk, maar
richt als DAEB helder. Echter, in de gesprekken bleek dat de criteria niet
blijken in de praktijk
altijd helder toepasbaar leken in de praktijk. Soms gaf men zelf reeds
niet altijd eenduidig.
aan moeite te hebben met de interpretatie van de criteria. In andere gevallen bleek bij het zoeken naar publieke diensten die potentieel DAEB zijn dat men of niet goed wist of aan de criteria was voldaan, dan wel dat men moeite had om met behulp van de criteria aan te geven of de inrichting van publieke diensten mogelijk als DAEB is te beschouwen. Per criterium zullen hier voorbeelden worden gegeven van de betreffende vraagtekens.
21
B o r g i n g v an e e n p u b l i e k b e l a n g v o o r b u r ge r s / T o e g a n ke l i j k h e i d v o or bu r g e r s Publiek belang zien
De meeste gesprekspartners gaan er per definitie van uit dat er sprake is
overheden als van-
van borging van een publiek belang. Anders zouden ze de betreffende publieke dienst niet hebben als gemeente of provincie. Men is in die ge-
zelfsprekend.
vallen ook niet op de hoogte of, dan wel waar het publieke belang is vastgelegd. Wanneer bij specifieke publieke diensten wordt doorgevraagd naar het publiek belang, kan meestal wel een logisch publiek belang worden genoemd (zoals aanzien van het groen in geval van het groenonderhoud). Men is meestal op de hoogte van publieke taken die door de centrale overheid worden opgelegd (zoals de inzameling van huisvuil). In dat soort gevallen wordt meestal gereageerd met ‘dat we het moeten’. Het blijkt niet altijd eenvoudig te zijn om onderscheid te maken tussen publiek belang en zuiver sociaal doel. In het geval van een zuiver sociaal doel is er geen sprake van een economische activiteit, en dus niet van een DAEB. Voorbeeld ‘publiek belang of zuiver sociaal doel’ Een gemeente heeft een bedrijf met straatcoaches (met een pedagogische achtergrond) ingeschakeld. Er gaat jaarlijks een bedrag om dat boven de aanbestedingsgrens ligt, maar vanwege de ervaringen met het bedrijf en de intensieve samenwerking is het nooit aanbesteed. Er is sprake van veel sturing van de gemeente. Is hier sprake van een zuiver sociaal doel en een publiek belang? Als het gaat om bijvoorbeeld ‘moeilijke jongeren’ helpen lijkt er sprake van een zuiver sociaal doel. In dat geval is er geen sprake van een DAEB. Als het gaat om de leefbaarheid in de wijk (bijvoorbeeld beveiligingsdiensten) dan lijkt het meer op een publiek belang. Mogelijk dat er sprake is van beide.
E c o n o m i sc h e a c t iv i t e i t Economische activi-
Hoe te beoordelen of sprake is van een economische activiteit blijkt voor
teit is soms niet ge-
de geïnterviewden niet altijd even makkelijk. Toch is de Europese definitie van ‘economische activiteit’ helder: ‘iedere activiteit waarbij goederen
heel duidelijk.
en/of diensten in concurrentie op een bepaalde markt worden aangeboden’. De handreiking DAEB en staatssteun geeft enkele indicaties die er op kunnen duiden dat er sprake is van een activiteit van economische aard: − de aanwezigheid van winstgerichtheid bij de onderneming of instelling die de dienst levert; − een grote vrijheid van de onderneming om haar gedrag door economische motieven te laten leiden (af te leiden bijvoorbeeld uit het recht om eigen prijzen te bepalen); − de aanwezigheid van meerdere aanbieders.1.
1
22
Europa Decentraal, Handreiking Diensten van Algemeen Economisch Belang en Staatssteun, blz. 18.
O p g e d r a ge n t a a k Opgedragen taak lijkt breder dan DAEB te worden geinterpreteerd.
Met name waar publieke diensten via inkoop en aanbesteding in de markt worden gezet blijkt de scheidslijn niet duidelijk tussen opgedragen taak conform het DAEB-begrippenkader en contractvoorwaarden bij een overeenkomst waarbij diensten worden ingekocht. In de gesprekken is bijvoorbeeld een aantal malen onderhoud aan bod geweest. Een gemeente schakelt bijvoorbeeld voor het onderhoud van de wegen telkens voor een klus via een aanbesteding een aannemer in. Er wordt een contract opgesteld met eisen waaraan de werkzaamheden moeten voldoen. Hier is sprake van pure inkoop. Een andere gemeente heeft het onderhoud van de openbare verlichting uitbesteed aan een extern bedrijf. Het bedrijf heeft het onderhoud van de openbare verlichting opgedragen gekregen. Ook hier is sprake van een contract. De gemeente stelt de eisen vast. Het bedrijf is verder vrij in de wijze waarop het het onderhoud uitvoert. Volgens de gesprekspartner is hier sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht.
S t u r in g v a nu i t d e ov e r h e i d Sturing vindt ook
Ook het vaststellen of er sprake is van sturing vanuit de overheid blijkt
plaats bij bijvoor-
in de praktijk vaak niet helder. Ook in het geval van pure inkoop van
beeld inkoop.
diensten vinden veel gesprekspartners dat er sprake is van sturing vanuit de overheid. Zij willen namelijk grip houden op de uitvoering van de diensten.
B e s l u i t v a n d e g e me e n te o m e e n on d e r n e mi n g m e t de t a ak t e belasten Evenals bij het hiervoor genoemde criterium ‘opgedragen taak’ zijn gesprekspartners vaak niet op de hoogte of er sprake is geweest van een duidelijk besluit van de gemeente om een onderneming met een taak te belasten. Ook hier is weer verwarring met de pure inkoop van diensten.
3 . 3 . 3 O n d e r s ch e id s u b s i d i e , i n k o o p v a n d i e n s te n e n D A E B Onderscheid subsidie, inkoop van diensten en DAEB: Het beeld is diffuus.
Op basis van de gevoerde gesprekken gaat het in principe om geldstromen naar marktpartijen. Daarbij is sprake van drie vormen, namelijk: − subsidie; − inkoop (en aanbesteden); − DAEB. Op papier is het onderscheid tussen deze drie vormen duidelijk. Echter, aangezien de verschillende criteria vaak lastig te beoordelen zijn, is vaststellen wat een als DAEB ingerichte publieke dienst is (als die niet expliciet is aangewezen als DAEB) in de praktijk lastig. Ook het onderscheid tussen subsidie, inkoop en DAEB is vaak diffuus. Wanneer is iets een DAEB en wanneer is het subsidie of inkoop? Is bijvoorbeeld een geldstroom aan een museum waarbij bepaalde voorwaarden worden gesteld een subsidie of een DAEB? Is bijvoorbeeld het uitbesteden van het onderhoud van wegen (berijdbaar houden van wegen) pure inkoop van diensten of een DAEB?
23
Verwarrend hierbij is ook dat de keuze van een uitvoerder voor een DAEB via een aanbestedingsprocedure (ofwel inkoop van diensten) kan plaatsvinden. Opvallend is ook dat enkele keren in de gesprekken de redenering naar voren kwam dat wanneer je iets aanbesteedt er geen sprake is van staatssteun en dus niet van een DAEB.
3 . 3 . 4 M o g e l ij k e D A E B O n b e ke n d h e i d m a a k t z o e ke n n a a r D A E B l as t i g In de gesprekken bij de provincies en gemeenten is gezocht naar publieke taken die als DAEB zijn ingericht. Zoals in het voorgaande is aangegeven blijken de meeste gesprekspartners niet goed op de hoogte te zijn van het begrip DAEB. Daardoor kunnen zij ook niet direct DAEB noemen. Het geven van voorbeelden of het noemen van criteria voor DAEB, levert veelal wel een aantal publieke taken op die mogelijk (onbewust) als DAEB zijn ingericht. Zoals hiervoor aangegeven blijken de criteria voor de gesprekspartners bij de decentrale overheden niet altijd zwart-wit toe te passen op de publieke taken. Daarnaast hebben de gesprekspartners niet op alle criteria zicht, bijvoorbeeld omdat beslissingen in het verleden zijn genomen of dat beslissingen op andere plekken in de organisatie zijn genomen. Gezien het feit dat men niet of vrijwel niet bekend is met DAEB gaat men ook niet bewust om met de criteria. Zo heeft men bijvoorbeeld wel vaak het gevoel dat sprake is van publieke belangen, maar weet men niet of dat ooit ergens is vastgelegd. Of men zegt ‘dat moeten we toch doen’ zonder dat men precies weet waar dat vandaan komt.
P u b l i e k e t ak e n d i e m og e l i j k a l s D A E B z i j n of k u n n e n w or d e n i n g e r i ch t Veel publieke taken
Er is een groot aantal publieke taken genoemd die mogelijk als DAEB zijn
kunnen desgewenst
ingericht.
als DAEB worden ingericht.
Voorbeelden daarvan zijn: − onderhoud openbaar groen − inzameling van huishoudelijk afval − onderhoud natuurgebied − exploitatie van fietsenstalling − exploitatie van parkeergarages / parkeerbeheer − straatcoaches − zorgverlening (in het kader van de WMO) − OV-fiets − regionale omroep − kringloopprojecten − (bepaalde activiteiten van) bureau voor toerisme − (bepaalde) VVV-diensten − taxivervoer voor ouderen − leerlingenvervoer − onderhoud van wegen (berijdbaar houden) − oplossingen voor hangjongeren door een regionale stichting − service-organisatie voor kleine verenigingen van eigenaren − musea
24
− veerpont − openbaar vervoer1.
3.4
Praktijkvoorbeelden van mogelijke DAEB In deze paragraaf worden enkele uitgewerkte voorbeelden beschreven van publieke taken die mogelijk als DAEB zijn of kunnen worden ingericht. Zoals hiervoor aangegeven is, is gebleken dat het op basis van de gesprekken niet mogelijk is volledig zicht te krijgen op de inrichting van de publieke diensten, zodat ook niet met zekerheid kan worden gezegd dat sprake is van DAEB. Opmerking vooraf De voorbeelden hieronder zijn praktijksituaties, zoals die bij de geïnterviewde gemeenten en provincies zijn aangetroffen. De beschreven diensten waren soms expliciet benoemd als DAEB, of beoordeeld aan de hand van de DAEB-regels, maar meestal was dat niet het geval. Daarom is door de onderzoekers per dienst bekeken of aan de DAEB-kenmerken werd voldaan. Naarmate aan meer kenmerken van een DAEB (economische activiteit, inrichting en financiering) wordt voldaan, is de kans groter dat er sprake is van een DAEB – vaak zonder dat geïnterviewde zich daarvan bewust is. In veel gevallen ontbrak echter voldoende informatie om daadwerkelijk vast te stellen dat er sprake was van een DAEB.
3.4.1 Groenonderhoud Gemeenten hebben de taak om de openbare ruimte te onderhouden in het algemeen belang. Voorheen werd het groenonderhoud veelal door de gemeenten zelf uitgevoerd (door de eigen plantsoenendienst). Inmiddels is bij veel gemeenten het groenonderhoud (gedeeltelijk) ondergebracht bij de plaatselijke sociale werkvoorziening. Bij het kiezen en aanwijzen van de sociale werkvoorziening voor de uitvoering van (delen van) het groenonderhoud wordt veelal verwezen naar artikel 17 en/of artikel 19 van het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten. Artikel 17 Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten Dit besluit is niet van toepassing op overheidsopdrachten voor diensten die door een aanbestedende dienst worden gegund aan een andere aanbestedende dienst of aan een samenwerkingsverband van aanbestedende diensten, op basis van een uitsluitend recht dat deze aanbestedende dienst geniet, mits dit uitsluitend recht met het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap verenigbaar is. Artikel 19 Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten 1. Een aanbestedende dienst kan de deelneming aan procedures voor de gunning van overheidsopdrachten voorbehouden aan sociale werkvoorzieningen als bedoeld in artikel 1, onderdeel e, van het Besluit uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken, indien de meerderheid van 1
Voor openbaar vervoer gelden specifieke Europese regels. Zie ook blz. 24 van de Handreiking Diensten van Algemeen Economisch Belang en Staatssteun.
25
de bij de uitvoering van de betreffende overheidsopdracht betrokken werknemers personen met een handicap zijn die wegens de aard of de ernst van hun handicaps geen beroepsactiviteit in normale omstandigheden kunnen uitoefenen. 2. Een aanbestedende dienst vermeldt in de aankondiging dat de overheidsopdracht is voorbehouden aan sociale werkvoorzieningen als bedoeld in het eerste lid. Over het algemeen gaat het bij het uitbesteden van het groenonderhoud aan de sociale werkvoorziening om de eenvoudige werkzaamheden. Andere werkzaamheden van het groenonderhoud houden de gemeenten dan in eigen beheer of besteden zij uit aan marktpartijen.
P r a k t i j kv o or b e e l d 1 : Gr o e n o n d e r ho u d Het groenonderhoud wordt al langere tijd uitgevoerd door de sociale werkvoorziening. Deze sociale werkvoorziening is een samenwerkingsverband van meerdere gemeenten. Jaarlijks wordt een contract opgesteld met de uit te voeren werkzaamheden en de tarieven daarbij. Het algehele budget bij de gemeente is daarvoor richtinggevend. De tarieven worden door de sociale werkvoorziening zelf vastgesteld. Volgens de vertegenwoordiger van de gemeente zijn dit marktconforme tarieven. Hij vergelijkt ze met tarieven uit andere aanbestedingen voor groenonderhoud. Periodiek worden de werkzaamheden gecontroleerd voor de gemeente. Het gaat om een jaarlijks bedrag van ongeveer € 60.000,-. Opmerking: Waarschijnlijk is hier sprake van een langlopend contract, waarbij daarnaast jaarlijks de uit te voeren werkzaamheden en de tarieven worden afgesproken. De dienst heeft een aantal DAEB-kenmerken. Waarschijnlijk wordt met de vergelijking met andere aanbestedingen voor groenonderhoud voorkomen dat er sprake is van overcompensatie.
P r a k t i j kv o or b e e l d 2 : T a k e n Gr o e no n d e r h o u d De gemeente heeft een aantal taken van het groenonderhoud ondergebracht bij een SW-bedrijf. Dit is al langere tijd zo. Maar in 2007 is daar opnieuw naar gekeken en is dat opnieuw in een besluit vastgelegd. Op grond van artikel 17 Bao is een uitsluitend recht verleend aan het SWbedrijf. Gezien de gevoeligheid hiervan is voor het voorstel uitgebreid aandacht besteed aan alle mogelijke juridische risico’s, met name ten aanzien van mogelijke staatssteun. In het voorstel wordt een beroep gedaan op artikel 86 lid 2 van het EG-verdrag (uitzondering op het verbod van staatssteun in verband met diensten van algemeen economisch belang). Daarbij wordt aangegeven hoe de vergoeding aan het SW-bedrijf wordt vastgesteld en hoe dus overcompensatie wordt voorkomen. Opmerking: Hier is sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht.
26
P r a k t i j kv o or b e e l d 3 : Gr o e n v o o r z ie n i n g De groenvoorziening wordt deels uitgevoerd door het SW-bedrijf en deels door medewerkers van de gemeente. Het groenonderhoud wordt aangestuurd door de afdeling Wijkbeheer. De gemeenten houden toezicht op de begroting en jaarrekening van het SW-bedrijf. Opmerking: Mogelijk is hier sprake van een DAEB. Wat het contract tussen het SW-bedrijf en de gemeente inhoudt is echter niet duidelijk. Het in stand houden van een SW is voor een gemeente een sociale doelstelling, die niet aan de mededingingsregels onderhevig is. Zodra het SW-bedrijf echter wordt ingezet voor dienstverlening waarmee het concurreert op de markt, kan die dienstverlening als DAEB worden ingericht.
3 . 4 . 2 I n z a me l in g v a n h ui s h ou d e l i j k a fv al Weinig gemeenten lijken nog zelf de afvalinzameling uit te voeren. Inzameling van huishoudelijk afval is een wettelijke taak die is opgelegd vanuit de Wet Milieubeheer. De vorm die het meest uit de interviews naar voren kwam is die van een gemeenschappelijke regeling en een dienstverleningsovereenkomst1. Meerdere gemeenten richten via een gemeenschappelijke regeling een NV op die zich bezighoudt met afvalinzameling. Soms sluiten andere gemeenten zich later aan bij dergelijke regelingen. De gemeenten zijn aandeelhouders van de betreffende onderneming. Vervolgens sluiten gemeenten dienstverleningsovereenkomsten met de onderneming, waarin de taken, vergoedingen, e.d. worden vastgelegd (opgedragen taak). Controle op overcompensatie zit in het feit dat de gemeenten als aandeelhouders controle uitoefenen op de NV (jaarrekeningen, jaarverslagen, tussentijdse rapportages). Een aantal gemeenten kent de betreffende vorm reeds 10 tot 20 jaar, maar er zijn ook gemeenten die zich recent hebben aangesloten.
P r a k t i j kv o or b e e l d 1 : I n z a me l i n g v a n h ui s h ou d e l i j k a fv al Een kleinere gemeente heeft zich zo’n 10-15 jaar geleden aangesloten bij een gemeenschappelijke regeling. Deze gemeenschappelijke regeling in de vorm van een NV is ooit opgezet door vier grote gemeenten in de buurt. Momenteel zijn circa 10 gemeenten aangesloten, die tevens aandeelhouder zijn (verbonden partij). Het bedrijf voert diverse taken uit, zoals afvalinzameling, milieuparken, afval splitsen, straatvoorzieningen, e.d. Voor de kleine gemeente gaat het jaarlijks om circa € 900.000. Er worden jaarlijks begrotingen en jaarrekeningen opgesteld. Het zijn vaste kosten op basis van inwonertal en kosten voor werkelijke afvaleenheden. Begrotingen worden vastgesteld op basis van BBV (Besluit begroting en
1
Niet in alle gevallen was duidelijk dat er sprake is van een gemeenschappelijke regeling en/of dienstverleningsovereenkomst. Gesprekspartners kenden veelal niet alle ins en outs. Daarnaast lijkt het in sommige gevallen ook om pure inkoop van diensten te gaan.
27
verantwoording provincies en gemeenten). Er worden officiële prijzen gehanteerd (van Essent-milieu). Stijgingen van de kosten worden steeds besproken. Opmerking: Hier is sprake van een DAEB. Niet duidelijk is of met het gebruik van ‘officiële prijzen’ daadwerkelijk overcompensatie wordt voorkomen.
P r a k t i j kv o or b e e l d 2 : I n z a me l i n g v a n h ui s h ou d e l i j k a fv al De gemeente is wettelijk verantwoordelijk voor de inzameling van huishoudelijk afval. De gemeente heeft verschillende taken opgedragen aan een ‘afval-BV’. Het gaat om straatreiniging, ophalen van de grijze en groene containers, exploitatie van een milieustraat (scheiding van afval: groen, glas, puin, blik, etc.). Twee jaar geleden heeft de gemeente besloten niet langer uit te besteden, maar in zee te gaan met de ‘afval-BV’. De reden hiervoor was: ‘invloed willen houden’. In totaal gaat het om een bedrag van € 2,8 miljoen. Er heeft een toetsing op staatssteun plaatsgehad: daar is uitvoerig onderzoek naar gedaan, met betrokkenheid van de huisadvocaat, met als uitkomst dat de gekozen constructie wat dit betreft Europeesrechtelijk voldeed. Opmerking: Hier is sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht. De toetsing op staatssteun leidt er waarschijnlijk toe dat overcompensatie wordt voorkomen.
P r a k t i j kv o or b e e l d 3 : T a k e n v an d e P l a n t s oe ne n d i e n s t e n v a n d e A l g e me ne D i e n s t e n R e in i g i n g De gemeente heeft besloten om de taken van de Plantsoenendienst en van de Algemene Dienst en Reiniging uit te besteden aan een private organisatie, maar zelf de regie in handen te houden. Het publieke belang betreft onder andere het beheer van de openbare buitenruimte en de inzameling van afval. De taken zijn opgedragen aan een extern bedrijf. Aan het keuzeproces hebben meerdere bedrijven meegedaan. Het geselecteerde bedrijf is een private organisatie die voor meerdere gemeenten in de regio huisvuil ophaalt. Dit bedrijf gaat in de gemeente onder andere het huisvuil inzamelen, plantsoenen e.d. onderhouden en de klachtenlijn (voor bijvoorbeeld melding van losse tegels) verzorgen. De gemeente treedt tot de Holding van het bedrijf toe. Hiertoe is een overeenkomst gesloten. Daarnaast is een dienstverleningsovereenkomst gesloten. De dienstverleningsovereenkomst, waarin onder andere kwaliteitseisen en eisen aan de verantwoording zijn opgenomen, heeft een looptijd van 5 jaar. Er is ook afgesproken dat het personeel van de betreffende afdeling van de gemeente overgaat naar het bedrijf. Opmerking: Hier is sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht. Niet duidelijk is op welke wijze overcompensatie wordt voorkomen.
28
3.4.3 Andere voorbeelden P r a k t i j kv o or b e e l d 1 : P a r k e e r b e h e e r Het handhaven van het parkeerbeleid binnen de gemeente werd voorheen door de politie gedaan. Men heeft besloten het geheel van het beheer van parkeergarages en het handhaven van het parkeerbeleid weg te zetten bij een externe dienstenleverancier middels een aanbesteding. Er vindt sturing door de gemeente plaats. De gemeente is verdeeld in ringen: een intensievere ring waar veel gecontroleerd wordt en minder intensieve ringen. Als er sprake is van parkeeroverlast, kan de gemeente parkeerbeheer sturen om op bepaalde plaatsen strakker te handhaven. De sturing vindt plaats via de afdeling verkeer. Het contract loopt drie jaar. Het bedrijf heeft personeel overgenomen. Het bedrijf legt verantwoording af in de vorm van een driemaandelijkse rapportage, een jaarlijkse evaluatie en een financiële verklaring. Opmerking: Hier is sprake van een DAEB. Er is sprake geweest van een openbare aanbesteding, waardoor overcompensatie wordt voorkomen.
P r a k t i j kv o or b e e l d 2 : O v e r e e n k o m st m e t e e n SW - b e d r i jf De gemeente heeft een overeenkomst met een SW-bedrijf. De diensten (groenonderhoud en schoonmaak en facilitaire diensten voor gemeentegebouwen) die het SW-bedrijf levert worden uitsluitend uitgevoerd door mensen met een achterstand op de arbeidsmarkt (eigenlijk mensen die niet gewoon aan de bak komen). Deze diensten zijn middels een raadsbesluit aanbesteed als Diensten van Algemeen Economisch Belang. Deze diensten voldoen aan artikel 17 van de Bao regelgeving. Opmerking: Hier is waarschijnlijk sprake van een publieke taak die is ingericht als DAEB, voor zover het gaat om het groenonderhoud.
P r a k t i j kv o o r b e e l d 3 : L e e r l i n g e n v e r v o e r De gemeente is verplicht om voor een goede voorziening voor het vervoer van leerlingen te zorgen1. Je kunt dat aan de ouders overlaten door hen een bepaald bedrag te geven. De gemeente regelt het vervoer zelf. De uitvoering gebeurt door een bedrijf dat is geselecteerd na een aanbestedingsprocedure waar 4 of 5 partijen op hadden ingeschreven. Er is een contract met de voorwaarden. De gemeente heeft zelf de opstapplaatsen vastgelegd. Het bedrijf dient deze opstapplaatsen steeds langs te gaan.
1
Wet gemeentelijke regelingen leerlingenvervoer. In de wet krijgt de gemeenteraad de opdracht om een verordening vast te stellen voor het vervoer van leerlingen naar scholen voor basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs. Het betreft raamwetgeving, waarin enerzijds de rechten van leerlingen en ouders worden vastgelegd en anderzijds de vrijheid van gemeenten om bepaalde zaken naar eigen inzicht te regelen. Zie www.leerlingenvervoer.net.
29
Opmerking: Hier is waarschijnlijk sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht. Er is sprake geweest van een openbare aanbesteding, waardoor overcompensatie wordt voorkomen.
P r a k t i j kv o or b e e l d 4 : St r a a t c o a c h e s Een gemeente heeft een bedrijf met straatcoaches (met een pedagogische achtergrond) ingeschakeld. De straatcoaches spreken groepen overlastgevende jongeren aan en zij brengen jonge kinderen die nog laat op straat zijn naar huis. Er gaat jaarlijks een bedrag om dat boven de aanbestedingsgrens ligt, maar vanwege de ervaringen met het bedrijf en de intensieve samenwerking is het nooit aanbesteed. Er is sprake van veel sturing van de gemeente. Opmerking: Hier is sprake van een publiek belang (jongerenoverlast te lijf gaan), maar mogelijk ook van een sociaal doel (aanspreken van jongeren). Hier is mogelijk sprake van een publieke taak die kenmerken van een DAEB heeft’
P r a k t i j kv o or b e e l d 5 : Z o r g v e r le n ing i n he t k ad e r v an d e W M O Het is een wettelijke taak van de gemeenten om mensen die dat nodig hebben te ondersteunen. Dit is centraal opgelegd aan de gemeenten. De gemeente heeft een WMO-loket ingericht waar mensen die hulp behoeven zich kunnen melden. De huishoudelijke hulp wordt verricht door een drietal zorginstellingen. De keuze van de bedrijven is gemaakt via een Europese aanbesteding (in 2006). Voor de huishoudelijke hulp wilde de gemeente keuzemogelijkheden voor de cliënten (Patiëntgebonden Budgetten). Daarom wilde men in zee gaan met drie organisaties. Vijf organisaties hebben ingeschreven. Op basis van prijs- en kwaliteitscriteria is een keuze gemaakt. Er zijn contracten afgesloten voor 2 jaar met 2 maal een jaar verlenging. In 2010 komt er een nieuwe aanbestedingsprocedure. Opmerking: Hier is waarschijnlijk sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht. Door de Europese aanbesteding wordt verstoring van de mededinging hoogstwaarschijnlijk voorkomen.
P r a k t i j kv o o r b e e l d 6 : O n d e r h o u d v a n n a t u u r ge b i e d e n Het onderhoud van de gemeentelijke natuurgebieden (vennen, bossen en schaapskuddes) is uitbesteed aan een particulier bedrijf. Vroeger werd het onderhoud door de gemeente zelf gedaan. De voordelen van uitbesteden zijn vermindering van risico’s voor de gemeente (zoals ziekte), minder overhead, etc. De selectie van de uitvoerder is verlopen via een aanbesteding (ongeveer 4 jaar geleden). Er zijn drie offertes gevraagd. Er is een contract afgesloten voor 5 jaar. De compensatie is vastgesteld door middel van een aanbestedingsprocedure. De werkzaamheden vinden vrijwel kostenneutraal plaats. De kosten worden vrijwel volledig goedgemaakt uit de opbrengsten (namelijk van het hout).
30
Opmerking: Hier is sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht.
P r a k t i j kv o o r b e e l d 7 : O n d e r h o u d op e n b a r e ve r l i c ht i n g Het onderhoud van de openbare verlichting (inclusief verkeerslichten) wordt al ruim 10 jaar door een bedrijf uitgevoerd. Er is sprake van een publiek belang voor iedere burger, namelijk veiligheid. Het bedrijf heeft als opgedragen taak: zorgen dat er verlichting is. De eisen daarvoor zijn door de gemeente geformuleerd, maar het bedrijf is vrij in de keuze van de vorm waarop het het onderhoud van de openbare verlichting uitvoert. Er wordt momenteel over nagedacht en over gesproken om het onderhoud van de openbare verlichting aan te passen. Daarbij wordt uiteraard naar de huidige relevante regelgeving en mogelijkheden gekeken. Opmerking: Hier is sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht.
P r a k t i j kv o or b e e l d 8 : R e - i n te g r a t ie Eén van de re-integratietrajecten bij de gemeente is een test- en trainingstraject gericht op het activeren/onderhouden van arbeidsritme en vaardigheden. Dit traject is ondergebracht bij het SW-bedrijf door middel van verlening van het uitsluitend recht. De overige re-integratietrajecten zijn via een aanbesteding in de markt gezet. Het verlenen van het uitsluitend recht, en dus afzien van een (Europese) aanbesteding is geheel juridisch onderbouwd. Een element van de onderbouwing is dat overheden deze dienst zelf kunnen uitvoeren (omdat zij een algemeen belang dienen) of kunnen laten uitvoeren door ondernemingen. Het Europese Hof van Justitie heeft vastgesteld dat diensten op het gebied van arbeidsbemiddeling aan te merken zijn als een DAEB. Bovendien heeft het aangegeven dat het uitvoeren van een DAEB vaak gepaard gaat met het vestigen van een exclusief of uitsluitend recht. De gemeente wil het traject blijven inzetten voor aanvragers van een Wwb-uitkering om twee redenen: − Met de indicatie van de arbeidsmogelijkheden kan een gerichter reïntegratietraject worden voorgesteld; − Bevorderen van een snelle terugkeer naar de arbeidsmarkt door middel van het activeren en onderhouden van arbeidsritme en vaardigheden. Het SW-bedrijf wordt voor de uitvoering van het traject voor twee jaar gecontracteerd met een optie tot verlenging van tweemaal een jaar. In de overeenkomst zijn de eisen vermeld. De gemeente stuurt in deze het SW-bedrijf aan. In de overeenkomst staat een trajectbedrag vermeld. Een trajectbedrag is het bedrag dat per aangedragen klant na prestatie in rekening kan worden gebracht. Voor dit traject heeft een staatssteuntoets plaatsgevonden. Opmerking: Hier is sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht.
31
P r a k t i j kv o or b e e l d 9 : B u r e a u v o or t o e r is m e Het Bureau voor toerisme heeft als opgedragen taak: Kennis & Innovatiecentrum, Projectencentrum en Routecentrum. Het publiek belang voor de burgers wordt door de provincie als volgt geformuleerd: een provinciebrede promotiecampagne voor de eigen burgers, maar ook om anderen te bewegen naar de provincie te komen en de regie te voeren op toeristische en recreatieve ontwikkelingen. De uitvoerder is gekozen o.b.v. ervaring, kennis van de provincie en het feit dat het geen commerciële instelling betreft. De wijze van aansturing door de provincie is opgenomen in het activiteitenplan van de instelling die deel uitmaakt van het aanwijzingsbesluit en de jaarlijkse subsidiebeschikking. De financiële compensatie voor de taken wordt vastgesteld op basis van de meerjarenbegroting, in te dienen door de instelling, waarin de kosten aan de activiteit worden toegerekend in de vorm van een uurprijs. Het gaat per jaar om een financiële bijdrage van ongeveer € 500.000,-. Aan het einde van het jaar/begin van het volgende jaar wordt een ‘nieuwe’ meerjarenbegroting ingediend, waarin de verantwoording van het vorige jaar ook is opgenomen dan wel is bijgevoegd. Indien blijkt dat er te veel gesubsidieerd is, wordt dat in het volgende jaar verrekend, dan wel teruggevorderd. Opmerking: Alleen als een promotiecampagne gezien kan worden als een publiek belang (en niet als een economische activiteit, waarbij zich marktfalen voordoet), is er daadwerkelijk sprake van de uitvoering van een DAEB door het betreffende bureau voor toerisme.
P r a k t i j kv o o r b e e l d 1 0 : R e g i o n a l e pu b l i e k e o m r o e p De regionale omroep heeft als doel om met zijn omroepprogramma te voldoen aan de maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke behoeften in de provincie. Deze taak wordt uitgevoerd door de publieke omroep binnen de provincie t.b.v. de inwoners van de provincie. Deze omroep is aangewezen tot en met april 2013. De wijze van aansturing is opgenomen in de subsidiebeschikking, in het aanwijzingsbesluit en in het activiteitenprogramma van de stichting die deel uitmaakt van de besluitvorming. De financiële compensatie voor de taken wordt vastgesteld door middel van toerekening van de kosten aan de activiteiten. Het gaat jaarlijks om een financiële bijdrage van ongeveer 14 miljoen euro. Jaarlijks vindt door middel van de meerjarenbegroting en verantwoording van het jaar ervoor de financiële afwikkeling plaats. Opmerking: Hier is sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht.
P r a k t i j kv o or b e e l d 1 1 : S e r v i ce o r g an i s a t ie v o or V e r e n i g i n ge n v an E i g e n ar e n Serviceorganisatie VVE’s: Betreft kleine VVE’s (bijvoorbeeld drie eigenaren) in een bepaalde wijk die te klein zijn om effectief te kunnen functioneren, met name voor het ontwikkelen van een planning voor de langere
32
termijn. De Stichting heeft de taak gekregen om ze hierin te ondersteunen, en de gemeente subsidieert de Stichting met dit doel. Het is denkbaar dat bijvoorbeeld makelaars deze dienst kunnen aanbieden, maar er zijn tot op heden geen signalen dat dit een reële optie is: de markt bood de service niet. Zou dat in de toekomst alsnog gebeuren, dan zal de gemeente overwegen om deze dienst alsnog aan te besteden. Het publieke belang is het voorkomen van verloedering in de betreffende wijken. Dit is vastgelegd in nota’s en in de beschikking. De Stichting is onder overwegend overheidstoezicht door diezelfde overheid in het leven geroepen. Opmerking: Hier is waarschijnlijk sprake van een publieke taak die als DAEB is ingericht. Niet duidelijk is hoe overcompensatie wordt voorkomen. Echter, de betreffende gemeente is zeer alert op staatssteun, zodat verwacht mag worden dat het voorkomen van overcompensatie goed is geregeld.
3.5
Toepassing van Europese regels voor DAEB W e l ke r e ge ls ? Als we kijken naar de toepassing van Europese regels voor DAEB dan is het eerst relevant vast te stellen dat decentrale overheden nauwelijks kiezen voor het gebruik van het DAEB-kader voor de inrichting van publieke diensten. Dit is uitvoerig in het voorgaande aan de orde geweest. Daarnaast zijn er bij decentrale overheden publieke diensten die waarschijnlijk (onbewust) als DAEB zijn ingericht, maar dan zonder dat ervoor wordt gekozen om gebruik te maken van het specifieke DAEB-kader (de Altmarkcriteria, de vrijstellingsbeschikking en de kaderregeling).
Decentrale overheden zijn zich zeer bewust van de Europese regels op het gebied van staatssteun en aanbesteden.
Of gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die een DAEB, biedt is aan de gemeenten en provincies zelf. De onbekendheid met het DAEBkader wil dan ook niet zeggen dat de decentrale overheden verkeerd omgaan met de Europese regels. Vrijwel alle geïnterviewde decentrale overheden geven aan dat zij zich bewust zijn van de regels op het gebied van staatssteun en op het gebied van aanbesteden, en die ook toepassen. De mogelijkheden van het DAEB-kader worden (nog) weinig gebruikt. In hoofdstuk 2 zijn drie aspecten van de Europese regelgeving besproken die relevant zijn voor het juridisch kader voor DAEB, namelijk: − aanbesteding − staatssteun − vrij verkeer van diensten.
T o e p a s si n g v a n a a n b e st e d i n g sr e ge l s Toepassing van
In de afgelopen jaren is de ervaring met het toepassen van de Europese
aanbestedingsregels
aanbestedingsregels door decentrale overheden aanzienlijk toegenomen.
is de afgelopen ja-
Decentrale overheden zijn zich zeer bewust van de Europese aanbeste-
ren sterk toegeno-
dingsregels en proberen deze ook zo goed mogelijk toe te passen.
men, …
33
In het voorgaande hoofdstuk is reeds aan de orde geweest dat het on-
… ook voor het in-
derwerp DAEB regelmatig wordt gekoppeld aan de aanbestedingspraktijk
richten van publieke
(de inkoop en het aanbesteden van diensten). Sowieso worden in veel
taken als DAEB.
gevallen aanbestedingsprocedures gehanteerd om een bedrijf te selecteren voor het uitvoeren van (publieke) diensten. Daarbij kan het gaan om pure inkoop van diensten, maar ook om het selecteren van een bedrijf voor het uitvoeren van een DAEB. Voor de inkopers is dit verschil kennelijk niet relevant. Zij proberen door middel van een aanbestedingsprocedure overheidsmiddelen zo doelmatig mogelijk te besteden. Door het gebruik van aanbestedingsprocedures bij het (bewust dan wel onbewust) inrichten van publieke diensten als DAEB wordt marktconformiteit gewaarborgd en overcompensatie voorkomen, waardoor veel DAEBvoorwaarden worden vervuld.
T o e p a s si n g v a n s t a a t sst e un r e g e ls De meeste decen-
Decentrale overheden kijken bij geldstromen naar private partijen of zij
trale overheden
waar voor hun geld krijgen (het gaat immers om publieke middelen) en
houden rekening
of er geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun. De procedures die dan worden gevolgd zijn soms zwaarder dan de Europese regels. Onge-
met staatssteunre-
acht de vorm van de geldstromen zeggen decentrale overheden over het
gels bij geldstromen
algemeen alert te zijn op de staatssteunregels, dus ook bij de compensa-
naar private partij-
tie van kosten voor publieke taken (compensatie voor het uitvoeren van
en.
DAEB). Met het naleven van de regels op het gebied van staatssteun bij het (bewust dan wel onbewust) inrichten van publieke diensten als DAEB wordt marktconformiteit gewaarborgd en overcompensatie voorkomen, waardoor veel DAEB-voorwaarden worden vervuld. Over het algemeen zeggen de decentrale overheden duidelijk de risico’s
Provincies en grote-
van staatssteun te beseffen. Met uitzondering van enkele kleinere ge-
re gemeenten heb-
meenten gaven de gesprekspartners bij provincies en gemeenten aan dat
ben eigen staats-
zij rekening houden met de staatssteunregels. De wijze waarop dit ge-
steuntoets.
beurt verschilt. Er zijn grotere organisaties (provincies en gemeenten) die zelf handreikingen en checklists hebben opgesteld voor het toetsen van voorstellen op mogelijke ongeoorloofde staatssteun. Bij een checklist van een grote gemeente en een van een provincie werd ook gerefereerd aan de mogelijkheden van het DAEB-kader (de Altmarkcriteria, de vrijstellingsbeschikking en de kaderregeling). Daarnaast zien we bij vooral de grotere organisaties een beleid dat erop gericht is om in een zo vroeg mogelijk stadium voorstellen te toetsen op mogelijke ongeoorloofde staatssteun.
3.6
Informatiebronnen en ondersteuning Bronnen
Decentrale overheden gebruiken di-
In de gesprekken is gevraagd van welke bronnen men gebruik maakt voor informatie van en ondersteuning bij onderwerpen als Europese re-
verse bronnen voor
gelgeving. Daaruit kwamen de volgende bronnen naar voren:
informatie op Euro-
− Europa Decentraal (website, documentatie en bijeenkomsten)
pese regelgeving.
− VNG (vakliteratuur en berichten) − IPO − advocaten (in specifieke cases)
34
− congressen, cursussen (waaronder de cursus ‘gemeentejurist’) en trainingen − coördinatiepunt Decentrale Overheden − website van het Ministerie van Economische Zaken − collega-provincies en –gemeenten (kleinere gemeenten die bijvoorbeeld gebruik maken van de kennis van grotere gemeenten) − PIANOo − juristenpanels.
D e h a n d r e ik i n g ‘ D ie n s te n v an A l ge m e e n E c o n om i s c h Be l an g e n Staatssteun’ De Handreiking DAEB en staatssteun
In 2008 is de handreiking ‘Diensten van Algemeen Economisch Belang en Staatssteun’ van Europa Decentraal gepubliceerd en naar de decentrale
is beter toegankelij-
overheden gestuurd. Zoals in het voorgaande is aangegeven was de
ke voor juristen dan
handreiking niet bij iedereen bekend en ook niet door iedereen gelezen.
voor andere mede-
Voorafgaand aan de gesprekken is de handreiking naar de gesprekspart-
werkers van provin-
ners gestuurd, zodat de gesprekspartners de gelegenheid kregen om de
cies en gemeenten.
handreiking alsnog te lezen. De gesprekspartners die de handreiking hadden gelezen, is gevraagd naar hun oordeel hierover. Het beeld dat daaruit naar voren komt is dat de handreiking goed te lezen en te gebruiken is voor juristen, maar dat de handreiking moeilijk leesbaar en moeilijk toegankelijk is voor anderen, zoals bestuur, beleidsambtenaren en aanbesteders. Medewerkers van de provincies en gemeenten worden derhalve meestal niet door de handleiding getriggerd om iets met DAEB en de mogelijkheden van het DAEB-kader te gaan doen.
G e w e n s te on d e r st e u n i ng Er is vooral behoefte aan praktische ondersteuning.
In de gesprekken is gevraagd welke ondersteuning op het gebied van DAEB gewenst zou zijn. Daaruit kwamen de volgende suggesties: − een (beknopte) handreiking die ook toegankelijk is voor niet-juristen, met checklist (populaire versie van de handreiking) − informatie over: − interpretatie van de regelgeving − de situaties waarbij je te maken kunt hebben met DAEB − de verplichting en de consequenties voor gemeenten/provincies − de mogelijkheden en voordelen van het DAEB-kader − voorbeelden van diensten die als DAEB kunnen worden ingericht − een overzicht van publieke taken die als DAEB (blijken te) zijn ingericht. Een gesprekspartner maakte een vergelijking met aanbestedingen en gaf dat als volgt weer: ‘Een lijst van dagelijkse DAEB zou handig zijn. Het blijft een ‘ver van mijn bed show’. Het zou meer handen en voeten moeten krijgen. Vgl. aanbestedingsrecht: inmiddels is het besef van de noodzaak hier goed mee om te gaan verbeterd. Het heeft inmiddels handen en voeten gekregen. Er zijn kennispunten ingericht m.b.t. aanbestedingen. Risico’s kunnen worden ingeschat. Het besef van het wegzetten van risico’s is nu aanwezig. Aanbesteding is een proces dat je moet doorlopen. Inmiddels zijn voldoende praktijkvoorbeelden voorhanden. Personeel is op cursus geweest. Er zijn checklisten/structuren vastgesteld. Dit zal in de toekomst ook gebeuren met betrekking tot DAEB. Vanuit de mi-
35
nisteries kan begonnen worden met informatie te geven wanneer er aandacht moet worden besteed aan DAEB, in welke omstandigheden, wat de consequenties zijn van niet-naleving, waar moet op getoetst worden? De gedachte is dat pas wanneer men met de consequenties geconfronteerd wordt, men wakker wordt. De borging moet op gang gebracht worden.’
36
4
Conclusies
In deze rapportage is verslag gedaan van onderzoek om inzicht te krijgen in de toepassing in de praktijk door decentrale overheden (provincies en gemeenten) van de Europese regels op het gebied van Diensten van Algemeen Economisch Belang. Twee vragen stonden daarbij centraal: − Is het relevante Europees juridisch kader alsmede de consequenties hiervan voor de inrichting, organisatie en financiering van DAEB bekend bij decentrale overheden? (bekendheid DAEB) − Hoe wordt in de praktijk invulling gegeven aan de naleving van Europees rechtelijke verplichtingen bij de inrichting, organisatie en financiering van een DAEB? (toepassing Europese regels)
Bekendheid DAEB-kader Het begrip DAEB is
Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de bekendheid met het be-
bij veel decentrale
grip DAEB en met de mogelijkheden van het DAEB-kader (de Altmarkcri-
overheden bekend, het specifieke DAEBkader is minder bekend.
teria, de vrijstellingsbeschikking en de kaderregeling) bij decentrale overheden beperkt is. De bekendheid is het grootst bij de provincies en bij de grotere gemeenten. Dat wil nog niet zeggen dat er bij deze provincies en gemeenten ook daadwerkelijk voor gekozen wordt om gebruik te maken van de mogelijkheden die het DAEB-kader biedt. Het aantal provincies en gemeenten dat bewust publieke diensten aanwijst als DAEB en daarbij gebruik maakt van de mogelijkheden van het DAEB-kader is beperkt. Bij provincies en gemeenten lijken wel publieke diensten onbewust te zijn ingericht als DAEB. Dit blijkt in de praktijk echter niet volledig te beoordelen. De criteria om vast te stellen dat een publieke dienst als DAEB is ingericht blijken in de praktijk of niet volledig bekend of niet helder.
Een aantal provin-
Het onderwerp DAEB en het DAEB-kader worden door decentrale overhe-
cies en gemeenten
den meer benaderd vanuit de regels dan vanuit de mogelijkheden. Men
zien de mogelijkhe-
ziet het als extra regels waar men zich aan moet houden en ziet dat als
den van het DAEB-
een last. Daarbij blijkt dat de regels vaak gekoppeld worden aan inkoop
kader.
en aanbesteden van diensten. Een beperkt aantal provincies en gemeenten zien het DAEB-kader als een mogelijkheid om publieke diensten in te richten. Anderen die wel het begrip DAEB kennen zijn onvoldoende op de hoogte van de voordelen van het gebruik van het DAEB-kader bij het inrichten van publieke diensten.
T o e p a s si n g E u r o pe se r e g e l s Aanbestedings- en staatssteunregels
Voor de inrichting van publieke diensten als DAEB zijn met name de aanbestedingsregels, de staatssteunregels en het vrij verkeer van diensten
worden over het al-
relevant. Vrijwel alle geïnterviewde decentrale overheden geven aan dat
gemeen door decen-
zij zeer alert zijn op aanbestedingsregels en staatssteunregels. Daarmee
trale overheden
wordt impliciet bijgedragen aan het vrije verkeer van diensten.
goed toegepast, …
37
… ook bij de inrichting van publieke diensten als DAEB.
De aanbestedings- en staatssteunregels worden toegepast in het kader van geldstromen naar private organisaties (inkoop en aanbesteden, subsidies en compensatie voor het uitvoeren van DAEB), dus ook bij het (bewust dan wel onbewust) inrichten van publieke taken als DAEB. In enkele gevallen wordt bij toetsing verwezen naar de DAEBmogelijkheden en –regels.
S a m e nv a t t e n d − DAEB is geen algemeen bekend begrip voor decentrale overheden. − Weinig decentrale overheden overzien de mogelijkheden van het DAEB-kader om publieke diensten staatssteunproof in te richten. − Decentrale overheden kiezen nauwelijks voor de mogelijkheden van het DAEB-kader om publieke diensten ‘Europaproof’ in te richten als DAEB. − Decentrale overheden kiezen meestal voor aanbestedingsprocedures om publieke diensten staatssteunproof in te richten. − Decentrale overheden zijn actief bezig met aanbestedingsregels en staatssteunregels, al wordt dat zelden bewust gekoppeld aan de inrichting van publieke diensten als DAEB. − Met het naleven van de aanbestedings- en staatssteunregels bij het (bewust dan wel onbewust) inrichten van publieke diensten als DAEB wordt vaak al marktconformiteit gewaarborgd en overcompensatie voorkomen. − Er lijken wel veel publieke diensten bij decentrale overheden kenmerken van DAEB te hebben. − De criteria om vast te stellen of er sprake is van een DAEB zijn niet altijd helder, niet volledig bekend of worden als complex ervaren. − Bij decentrale overheden wordt het DAEB-kader meer gezien als een last (extra regels) dan als mogelijk instrument. − Het DAEB-kader wordt (ten onrechte) soms gezien als een extra rechtsgebied, naast bijvoorbeeld aanbesteden en staatssteun (die verplicht geïmplementeerd moeten worden). − Meer praktische informatie over (de mogelijkheden en de voordelen van) DAEB en het DAEB-kader kan decentrale overheden helpen bij het door private partijen uit laten voeren van publieke taken zonder de markt daarbij te verstoren.
Kortom Decentrale overheden houden zich aan aanbestedings- en staatssteunregels bij het uitbesteden van allerlei publieke taken aan private organisaties of bij de inrichting van publieke taken als DAEB. Veel decentrale overheden overzien nog niet de extra mogelijkheden die het specifieke DAEB-kader (de Altmarkcriteria, de vrijstellingsbeschikking en de kaderregeling) biedt.
38
BIJLAGE I
Geïnterviewde partijen
In de oriëntatiefase: − Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) − Interprovinciaal Overleg (IPO) − Europa Decentraal (ED) − Provincie Groningen − Gemeente Enschede − Gemeente Putten
In de interviewfase: − provincies: − Drenthe − Noord-Brabant − Zeeland − Zuid-Holland − Gemeenten: − Alkmaar − Andijk − Arnhem − Assen − Boekel − Boskoop − Breda − Bunschoten − Den Haag − Dronten − Epe − Goes − Graafstroom − Grave − Harenkarspel − Heerenveen − Heerlen − Hoogeveen − Lisse − Margraten − Menaldumadeel − Oldebroek − Ridderkerk − Rotterdam − Schijndel − Simpelveld − Utrecht − Valkenswaard − Wijdemeren − Winschoten − Zwolle
39
40
BIJLAGE II
Interviewleidraad
EIM 2 juni 2009 Intro Blok 1: Achtergrondinfo Blok 2: Zoeken van publieke diensten die als DAEB zijn ingericht Blok 3: Praktijkvragen aan de hand van concrete DAEB Blok 4: Ondersteuning Blok 5: Knelpunten in de praktijk Intro − Doel: het onderzoek is gericht op het verzamelen van feiten over de toepassing van DAEB-regels in de decentrale praktijk. Of er een vervolg aan wordt gegeven hangt mede af van de resultaten van het onderzoek, daar is nu nog niets over te zeggen. Er bestaan wel twijfels over de praktische toepasbaarheid van de regels, maar onduidelijk is of dat aan de regels zelf of aan de uitleg daarover ligt. − Gespreksverslag naar opdrachtgever, geen individuele gegevens in de rapportage − gespreksverslag wordt eerst ter toetsing gemaild
Blok 1: Achtergrondinfo Geïnterviewde − Wat is uw functie binnen de provincie of gemeente? − Wat is uw betrokkenheid bij publieke diensten c.q. DAEB? − Wat is uw betrokkenheid bij Europese regelgeving? Gemeente/provincie − In hoeverre is DAEB een bekend begrip? − Indien Ja: − Gaat de provincie of gemeente bewust om met de mogelijkheden van DAEB? − Zo nee: waarom niet? − Zo ja: Op welke wijze? Waarom? Met welk resultaat? − Hoe wordt over het algemeen rekening gehouden met Europese regelgeving (jurist, juridische afdeling, financiele afdeling, rollen, verantwoordelijkheden, e.d.). − Hoe komt u aan informatie over DAEB? − Indien Nee: Verder
Blok 2: Zoeken van publieke diensten die als DAEB zijn ingericht Zoeken naar publieke diensten die DAEB kunnen zijn. Voorbeelden: − groenvoorziening die wordt uitbesteed aan een hoveniersbedrijf; − regionale omroep waarbij de decentrale overheid het van publiek belang vindt dat er een regionale omroep is en deze taak opdraagt aan een omroepbedrijf;
41
− bewaakte fietsenstalling waarbij de decentrale overheid het van publiek belang acht dat er een bewaakte fietsenstalling is tegen betaalbare tarieven. Dit komt niet in de markt tot stand. Daarvoor is financiering vanuit de decentrale overheid nodig. De decentrale overheid draagt een bedrijf op om de fietsenstalling te runnen en zorgt voor compensatie zodat acceptabele tarieven nodig zijn. Per (publieke) dienst Check of sprake is van DAEB. Aan de volgende voorwaarden moet worden voldaan. − Welk publiek belang voor burgers wordt geborgd? (waar dient het voor?) − Is er sprake van een economische activiteit? Ofwel is de dienstverlener wat betreft deze activiteit een onderneming? − Is er sprake van een opgedragen taak? Verder: − Is er grip/sturing vanuit de overheid: wat wordt door de overheid verlangd? − Is de dienst toegankelijk voor burgers (t.b.v. gebruikers) − Is er een besluit van de gemeente (bijvoorbeeld gemeenteraad) om een onderneming met de taak te belasten? Andere checkvragen/omschrijvingen voor het zoeken naar publieke diensten die als DAEB zijn ingericht: − Geldstromen van de gemeente/provincie in het kader van de uitvoering van publieke diensten door ondernemingen. − Bij een DAEB gaat het er enerzijds om dat ondernemingen daadwerkelijk verplichtingen opgelegd worden om bepaalde diensten te leveren die – zonder overheidsingrijpen - niet door de markt zouden worden en dat anderzijds alle gebruikers toegang moeten hebben tot die diensten. (noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets) (Indien bij een gemeente/provincie bewust wordt omgegaan met DAEB, kan worden uitgegaan van de door de gemeente/provincie benoemde DAEB) (Deze lijst van publieke diensten, die alle mogelijk, afhankelijk van de specifieke inrichting een DAEB zouden kunnen zijn, achter de hand houden indien niet vanzelf DAEB worden genoemd) Publieke diensten: − Groenvoorziening − Lokale en regionale openbaarvervoervoorziening − Regionale/gemeentelijke omroepvoorziening − Bevaarbaar houden waterwegen − Beheer van afvalstoffen − Parkeerbeheer − VVV’s (afhankelijk van dienst/activiteit) − Boodschappendienst (voor ouderen)
42
Blok 3: Praktijkvragen aan de hand van concrete DAEB Selecteer enkele DAEB, bijv. verschillend ingerichte DAEB. Per DAEB Algemeen − De dienst: − Wat houden de dienst en de verplichtingen in? − Hoe en waar zijn de dienst en de verplichtingen omschreven? − Interne organisatie decentrale overheid: − Hoe ziet de interne organisatie m.b.t. de dienst eruit? − Wie (of welke afdelingen of bestuursorganen) is/zijn verantwoordelijk? − Samenwerking met andere (decentrale) overheden: − Wordt in uw gemeente of provincie samengewerkt met andere gemeenten of provincies voor de voorziening in deze dienst? − Waarom wel/niet? − Op welke wijze? − Wat is het voordeel/nadeel? Uitvoering − Wie voert de publieke dienst uit, en waarom? − Op welke wijze is deze uitvoerder gekozen, en waarom? − Zijn bij de keuze buitenlandse aanbieders betrokken? − Welke criteria zijn daarbij gehanteerd, en waarom? − Voor welke periode voert de aangewezen partij de dienst uit? Inrichting − Context van het publieke belang: − Wat is het publieke belang? − Hoe is het publieke belang vastgesteld / vastgelegd (rijk, toetsingskaders, beleidsnota’s, bestuurlijke convenanten, provinciale of gemeentelijke structuurvisies e.d.) − Aansturing: − Welke sturing vindt er vanuit de overheid plaats, en waarom? − Hoe is deze sturing geregeld? − Hoe vindt de sturing plaats? − Wijze van financiering/compensatie: − Op welke wijze is/wordt de financiering/compensatie vastgesteld? − Welke criteria zijn daarbij gehanteerd, en waarom? − Om welk bedrag gaat het ongeveer per jaar? − Is getoetst of er sprake is (of kan zijn) van staatssteun? − Zo ja, hoe, zo nee waarom niet? − Toezicht en verantwoording: − Hoe is het toezicht op de uitvoering geregeld? − Hoe vindt verantwoording door de uitvoerder plaats? − Hoe vaak vindt verantwoording door de uitvoerder plaats? − Waar wordt op getoetst en op welke wijze? − Hoe wordt toegezien dat geen overcompensatie plaatsvindt, c.q. dat compensatie marktconform is?
(Eventueel kun nog worden gevraagd in hoeverre de inrichting van andere DAEB verschilt van de uitgevraagde DAEB)
43
Blok 4: Ondersteuning − Externe bureaus: − Wordt u door externen ondersteund bij de inrichting en uitvoering? − Zo ja: door wie (Europa Decentraal, IPO, VNG, juridisch adviseurs (consultancybureaus, advocatenkantoren etc.), andere instellingen)? Op welke terreinen? Structureel/ad hoc? Waarom? − Verwacht u (meer) ondersteuning op het gebied van DAEB, en zo ja, van wie? − Is ondersteuning op het gebied van DAEB goed te vinden? − Gebruik van eigen en/of externe handleidingen/checklisten: − Maakt u bij de inrichting/uitvoering gebruik van handleiding/checklisten? − Zo ja: welke? Op welke terreinen? Waarom?
Blok 5: Knelpunten in de praktijk − Bent u geconfronteerd met knelpunten/dilemma’s bij de inrichting en uitvoering van DAEB in relatie tot EU-regels? − Zo ja, op welke wijze is hiermee omgegaan en is eventueel verdere ondersteuning gewenst?
44
EIM
onderdeel van Panteia
Onderzoek voor Bedrijf & Beleid
BREDEWATER 26
T. 079 343 02 00
POSTBUS 7001
F. 079 343 02 02
2701 AA ZOETERMEER
E.
[email protected] WWW.EIM.NL
