Academiejaar 2011 – 2012 UNIVERSITEIT ANTWERPEN FACULTEIT TOEGEPASTE ECONOMISCHE WETENSCHAPPEN
EEN STABIELER BANKSYSTEEM IN DE EU : DE ARCHITECTUUR VOOR TOEZICHT EN RESOLUTIE
Tom Van Ginneken Lucas Stoops Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van: Master in de Toegepaste Economische Wetenschappen -‐ Bedrijfskunde Promotor: Prof. dr. Marc De Ceuster
Academiejaar 2011 – 2012 UNIVERSITEIT ANTWERPEN
FACULTEIT TOEGEPASTE ECONOMISCHE WETENSCHAPPEN
EEN STABIELER BANKSYSTEEM IN DE EU : DE ARCHITECTUUR VOOR TOEZICHT EN RESOLUTIE
Tom Van Ginneken Lucas Stoops Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van: Master in de Toegepaste Economische Wetenschappen -‐ Bedrijfskunde Promotor: Prof. dr. Marc De Ceuster
Abstract Deze Masterproef onderzoekt de architectuur van banktoezicht en –resolutie in de EU als ondersteuning voor financiële stabiliteit. Omwille van hun essentiële rol in de economie moeten regulering en toezicht zorgen dat negatieve externaliteiten vermeden en consumenten beschermd worden, zodat het sociale welvaartsniveau wordt opgekrikt. De nationaal gerichte architectuur voor banktoezicht tot de Grote Financiële Crisis, de Lamfalussy-‐ procedure, bleek ontoereikend in de geïntegreerde context van de Europese bankenmarkt. Men kon geen gepast antwoord vinden op systeemrisico, waardoor het nut van macroprudentieel toezicht ingezien werd. Het Europese crisismanagement liet grotendeels de wensen over en kreeg te maken met nationale belangen die het oplossen van problemen bij grensoverschrijdende banken bemoeilijkten. De nieuwe Europese structuur voor financieel toezicht is een stap in de goede richting, maar is politiek te afhankelijk. Dit onderzoek pleit voor de oprichting van een European Banking Charter voor Europese grensoverschrijdende banken, waarbij EBA alle toezichthoudende en regelgevende bevoegdheden krijgt over deze banken en enkel dagdagelijkse taken worden gedelegeerd aan de nationale toezichthouders. Ook zou de EBA de bevoegdheid krijgen makkelijker bindende regels op te leggen aan Europese banken. Tevens stelt dit onderzoek de oprichting van een Europese Resolutieautoriteit voor. Dit ERA is bevoegd voor het afwikkelen van grensoverschrijdende systeembanken
en
pakt
incentiveproblemen
aan
bij
afwikkeling.
Lastenverdelingovereenkomsten worden ex-‐ante geformuleerd onder een combinatie van algemene en specifieke verdeelsleutels. De auteurs zien deze evolutie als een logische stap in de Europese bancaire Eenheidsmarkt.
| i
Voorwoord Deze Masterthesis is het sluitstuk van onze opleiding TEW: Bedrijfskunde met een major in Financiering en behandelt de architectuur van bankentoezicht en –resolutie in de EU in het kader van de recente hervormingen hieromtrent. De Grote Financiële Crisis toonde aan dat deze architectuur grondige tekortkomingen had, die inmiddels slechts ten dele zijn aangepakt door de beleidsmakers. Een kritische en grondige analyse van deze tekortkomingen, de nieuwe architectuur en mogelijke verbeteringen hieraan leek ons dan ook op zijn plaats in de actuele context. We bedanken graag Marc Van Caenegem (NBB), Peter De Keyzer (BNP Paribas Fortis), Peter De Proft (EFAMA) en Paul De Grauwe (LSE) voor de interessante inzichten. Ook voor de onvoorwaardelijke steun van familie en vrienden zijn we zeer dankbaar. Een bijzonder dankwoord reserveren we tenslotte voor onze promotor, Prof. Dr. Marc De Ceuster, naar aanleiding van de gegeven vrijheid, sturing waar nodig gedurende de totstandkoming van deze Masterproef en een ontnuchterende blik: “je gaat geen wereldproblemen kunnen oplossen, wees realistisch”. Desondanks hopen we via deze weg toch de nodige bewustmaking op te wekken.
| ii
“Cross-‐border banks are international in life, but national in death” -‐ Charles A.E. Goodhart -‐
| iii
Inhoudsopgave Abstract ......................................................................................................................................... i Voorwoord ................................................................................................................................... ii Lijst van tabellen en figuren ........................................................................................................ vii Lijst van afkortingen ................................................................................................................... viii Inleiding ........................................................................................................................................ 1 1. Financiële stabiliteit, toezicht en resolutie ........................................................................... 3 2. De rol van banken in het financiële systeem ........................................................................ 4 2.1 Asymmetrische informatie en de gedelegeerde monitor rol .......................................... 4 2.2 Het belang van banken in de EU ..................................................................................... 5 2.3 De risico’s van financiële instellingen ............................................................................. 6 2.3.1 Kredietrisico ............................................................................................................. 6 2.3.2 Renterisico ............................................................................................................... 7 2.3.3 Marktrisico ............................................................................................................... 7 2.3.4 Operationeel risico ................................................................................................... 8 2.3.5 Wisselkoersrisico ...................................................................................................... 8 2.3.6 Liquiditeitsrisico ....................................................................................................... 8 2.3.7 Juridisch risico .......................................................................................................... 9 2.3.8 Solvabiliteitsrisico .................................................................................................. 10 3. Financiële regulering en toezicht ........................................................................................ 10 3.1 De nood aan regulering ................................................................................................. 10 3.1.1 Negatieve externaliteiten ...................................................................................... 10 3.1.2 Beschermen van de consument en/of investeerder .............................................. 10 3.2 Het financieel veiligheidsnet ......................................................................................... 11 3.2.1 Liquiditeitsverschaffing – de Lender-‐of-‐last-‐resort ................................................ 11 3.2.2 Depositogarantiesystemen .................................................................................... 13 3.3 Prudentieel toezicht en regulering ............................................................................... 13 | iv
3.3.1 Doelstellingen van prudentieel toezicht en regulering .......................................... 13 3.3.2 Instrumenten voor prudentieel toezicht en regulering ......................................... 15 3.4 Regulering en toezicht in Europa tot 2008 ................................................................... 21 3.4.1 Van crisis tot crisis .................................................................................................. 21 3.5 De architectuur van prudentieel toezicht en regulering in de EU tijdens de vooravond van de Grote Financiële Crisis ................................................................................................ 27 4. De Grote Financiële Crisis: oorzaken en problemen bij regulering en beleidsmakers ........ 32 4.1 Hoe is het zover kunnen komen? .................................................................................. 32 4.2 Financiële paniek .......................................................................................................... 34 4.3 De rol van kredietbeoordelaars .................................................................................... 35 4.4 De rol van beleidsmakers .............................................................................................. 37 4.4.1 De Amerikaanse huizenmarkt ................................................................................ 37 4.4.2 Een Amerikaanse crisis : De impact op Europa ...................................................... 39 4.4.3 Fundamentele problemen in Europa ..................................................................... 41 4.4.4 Belangrijkste tekortkomingen van financiële regulering in de crisis. ..................... 45 4.5 Systeemrisico en de nood aan macroprudentieel toezicht in een geïntegreerd Europa
48 4.5.1 Integratie van de Europese financiële markten ..................................................... 48 4.5.2 Systeemrisico en de nood aan macroprudentieel toezicht .................................... 52
5. Naar een betere architectuur voor banktoezicht en -‐resolutie in de Europese Unie ......... 59 5.1 Het Europees antwoord op de crisis ............................................................................. 59 5.1.1 Globaal crisismanagement in een verdeeld Europa ............................................... 59 5.1.2 De nieuwe Europese toezichthoudende architectuur – ESFS en ESRB .................. 66 Een nieuwe Europese toezichthouder: de European Banking Authority ........................... 70 5.2 Een betere architectuur van bankentoezicht en regulering in de EU ........................... 76 5.2.1 Een nieuw raamwerk voor Europees bankentoezicht en regulering ..................... 78 5.2.2 Crisisresolutie in de EU: het belang van méér coördinatie .................................... 83
| v
CONCLUSIE ................................................................................................................................. 94 BIBLIOGRAFIE ............................................................................................................................. 97 Annex 1 : Vergelijking van belang van banken in EU, Japan en VS ........................................... 105 Annex 2 : Overzicht van financiële regulering in de EU tot 2008 ............................................. 106 Annex 3 : Fusies en overnames in het Europese bankenlandschap tot 2008 ........................... 107 Annex 4 : Staatssteun per land (in % BBP, okt 2008-‐aug 2009) ............................................... 108 Annex 5 : Onafhankelijkheids-‐ en verantwoordingscriteria voor toezichthouders .................. 109
| vi
Lijst van tabellen en figuren Tabel 1 : Vergelijking micro-‐ en macroprudentieel toezicht ...................................................... 57 Tabel 2 : Beleidstructuur van de EBA ......................................................................................... 71 Tabel 3 : Voor-‐ en nadelen van de verschillende resolutieraamwerken .................................... 88 Figuur 1: De geladderde Lamfalussy-‐procedure ......................................................................... 29 Figuur 2 : De Lamfalussy-‐procedure ........................................................................................... 31 Figuur 3 : Houders van US ABS (in 2007) .................................................................................... 40 Figuur 4 : Buitenlandse blootstelling aan US ABS (in 2007) ........................................................ 40 Figuur 5 : Grensoverschrijdende financiële dienstverlening in EU – activa (a) en passiva (b) .... 49 Figuur 6 : Waarde en opdeling van Europese fusies en overnames in de banksector ............... 50 Figuur 7 : Relatief marktaandeel van binnenlandse banken, intra-‐Europese takken en dochterondernemingen en niet-‐Europese takken en dochterondernemingen ......................... 51 Figuur 8 : Fire-‐sale en margespiraal ........................................................................................... 55 Figuur 9: De nieuwe Europees toezichthoudende structuur ...................................................... 68 Figuur 10 : Onafhankelijkheid en aansprakelijkheid van de EBA ................................................ 74 Figuur 11 : Problemen bij toezicht en resolutie in de EU ........................................................... 77 Figuur 12 : Relatie tussen Europese en nationale toezichthouders onder EBA 2.0 .................... 78 Figuur 13 : Internationale samenwerking als prisoner's dilemma .............................................. 85 Figuur 14 : Het financieel trilemma ........................................................................................ 86
| vii
Lijst van afkortingen AIG
American International Group
CBRC
China Banking Regulatory Commission
CDO
Collateralized Debt Obligation
CESR
Committee of European Securities Regulators
CPI
Consumer Price Index
ECON
Economic and Monetary Affairs
EBA
European Banking Authority
EIOPA
European Insurance and Occupational Pensions Authority
ERA
European Resolution Authority
ESA
European Supervisory Authorities
ESFS
European System of Financial Supervisors
ESRB
European Systemic Risk Board
ECB
Europese Centrale Bank
EC
Europese Commissie
EU
Europese Unie
FHA
Federal Housing Administration
FED
Federal Reserve
FCIC
Financial Crisis Inquiry Commission
FSA
Financial Services Agency (Japan)
FSA
Financial Services Authority (UK)
FSB
Financial Stability Board
HOLC
Home Owners' Loan Corporation
IMF
International Monetary Fund
MoUs
Memoranda of Understanding
MOF
Ministry of Finance
MBS
Mortgage-‐Backed Security
RMBS
Residential mortgage-‐backed security
SEC
Securities and Exchange Commission
SIB
Securities and Investment Board
SPV
Special Purpose Vehicle
S&P
Standard & Poor's
| viii
Inleiding De Grote Financiële Crisis sloeg in als een mokerslag en was een van de meest ingrijpende in de geschiedenis. Het ineenstorten van het zeer complexe en verbonden financiële systeem had desastreuze gevolgen en is vandaag de dag nog steeds voelbaar. In de nasleep van de crisis werd duidelijk dat het toenmalige systeem niet meer leefbaar was. Systeemrisico werd een realiteit en moet het hoofd geboden worden. De Europese bankenmarkt, gekenmerkt door integratie en grensoverschrijdende banken, werd volledig door elkaar geschud. Er moesten nooit geziene maatregelen getroffen worden om de banken boven water te houden. Niet enkel het financiële systeem zelf kwam onder druk te staan, ook het financiële toezicht en regulering had te maken met grote tekortkomingen – zowel qua inhoud als qua structuur – en droeg bij aan de schok van de financiële stabiliteit in de EU. Het werd meteen duidelijk dat het bestaande financiële toezicht en de regulering niet bestand waren tegen de nieuwe situatie. Tevens bleek dat samenwerking en coördinatie tussen EU lidstaten geen sinecure is in tijden van crisis. Het crisismanagement in de EU vond geen gepast antwoord op de afwikkeling van pan-‐Europese banken. Er bleek een lacune te zijn tussen de nationale modellen van toezicht en afwikkeling en de steeds meer geïntegreerde en verweven Europese financiële markten. Hervormingen drongen zich op. In deze Masterproef staat de architectuur van banktoezicht en -‐afwikkeling in de EU centraal. De zeer recente hervormingen van de Europese toezichthoudende architectuur in januari 2011 moeten een eerste stap zijn naar een stabieler banksysteem. Als hoofdonderzoeksvraag gaan de auteurs dan ook na of de hernieuwde architectuur hier effectief toe bijdraagt en of ze het hoofd kan bieden aan de bedreigingen van de financiële stabiliteit die we kenden tijdens de Grote Financiële Crisis. Verder doen de auteurs ook suggesties ter verbetering van de stabiliteit van het Europese bancaire systeem. Het doel van deze Masterproef is tweevoudig. Naast de lezer een grondig inzicht in de Europese architectuur van bankentoezicht en -‐ resolutie te verschaffen geeft dit onderzoek ook mogelijke verbeteringen aan ter ondersteuning van de financiële stabiliteit in de EU. Hiervoor baseren we ons op uitgebreid en kwalitatief hoogstaand literatuuronderzoek. De Grote Financiële Crisis dus als case study.
| 1
De structuur van dit onderzoek is als volgt. In Deel 1 wordt het concept financiële stabiliteit gedefinieerd en de plaats van toezicht en resolutie hierin geschetst. In deel 2 behandelen we de rol van banken in het financiële systeem en raakt kort de risico’s aan waarmee banken te maken hebben. De nood aan toezicht en regulering wordt vervolgens geschetst in Deel 3, waar tevens het financiële veiligheidsnet en regulering in de EU tot het uitbreken van de Grote Financiële Crisis aan bod komt. Een korte bespreking van de evolutie van toezicht en regulering moet deze laatste in een juist daglicht stellen. In deel 4 behandelen we de Grote Financiële Crisis en de lessen die hieruit te trekken zijn voor prudentieel toezicht en regulering, met de focus op de geïntegreerde aard van de Europese bancaire markt en de noodzaak voor samenwerking tussen toezichthouders die daaruit voortvloeit. De introductie van een betere architectuur voor bankentoezicht en –resolutie volgt in Deel 5. Hierin wordt allereerst het Europese antwoord op de Grote Financiële Crisis geanalyseerd. Deze omvat het Europese crisismanagement alsook de nieuwe Europese toezichthoudende architectuur, het European System of Financial Supervisors. Centraal in deze discussie staat de European Banking Authority, waarvan de werking dan ook verder uitgelicht wordt. Op basis van de voorgaande analyse van de problemen die zich voordeden tijdens de Grote Financiële Crisis worden vervolgens suggesties gegeven over hoe de stabiliteit van het Europese bancaire systeem nog kan worden versterkt.
| 2
1. Financiële stabiliteit, toezicht en resolutie Alvorens verder te gaan achten de auteurs het nuttig het concept financiële stabiliteit te definiëren en de plaats van prudentieel toezicht en regulering hierin duidelijk te maken. Dit blijkt echter geen makkelijke opdracht te zijn. Andrew Crockett, voormalig hoofd van de Bank of International Settlements en voorzitter van het Financial Stability Forum beschrijft financiële stabiliteit als het afwezig zijn van instabiliteit: “...define financial stability as an absence of instability...a situation in which economic performance is potentially impaired by fluctuations in the price of financial assets or by an inability of financial institutions to meet their contractual obligations. I would like to focus on four aspects of this definition.“Firstly, there should be real economic costs.... Secondly, it is the potential for damage rather than actual damage which matters.... Thirdly, my definition refers...not just to banks but to nonbanks, and to markets as well as to institutions.... Fourth, my definition allows me to address the question of whether banks are special...all institutions that have large exposures—all institutions that are largely interconnected whether or not they are themselves directly involved in the payments system—have the capacity, if they fail, to cause much widespread damage in the system.” Financiële stabiliteit zou aldus kunnen beschreven worden als een toestand waarin de mechanismen voor prijszetting, allocatie en risicobeheer voldoende werken om bij te dragen aan de economie. Een stabiel financieel system zou aldus een system zijn dat de gezondheid en effectiviteit van de economie ondersteunt en zowel economische als financiële schokken kan opvangen zonder deze te versterken (Mohamed et al., 2012; Shinasi, 2004). Prudentieel toezicht en bankresolutie spelen een zeer belangrijke rol in het ondersteunen van financiële stabiliteit. Toezicht dient immers de insolvabiliteit van financiële instellingen te beperken en het effect van systeemschokken op een efficiënte manier af te wenden. Daar waar toezicht er niet in slaagt om faillissementen te vermijden moet het bankresolutieregime ervoor zorgen dat dit ordelijk gebeurt zonder een impact te hebben op de rest van het systeem (C. Borio, 2003). We houden dit dan ook in ons achterhoofd bij het vervolg van dit onderzoek.
| 3
2. De rol van banken in het financiële systeem Een bank of kredietinstelling wordt typisch gedefinieerd als een onderneming die gelddeposito’s of andere terugbetaalbare gelden van het publiek in ontvangst neemt en kredieten voor eigen rekening verleent. Aldus doen banken aan indirecte financiering (Saunders & Cornett, 2008). Banken spelen een essentiële rol in de wereldeconomie: (1) Banken trekken spaargelden aan tegen een rentevergoeding, om deze tegen een hogere rente weer uit te lenen aan individuen of bedrijven met productieve investeringsopportuniteiten. Typische kredietverstrekkers zijn gezinnen en bedrijven, zij kunnen middelen doorsluizen via de geld-‐, obligatie of aandelenmarkt of via financiële tussenpersonen zoals banken. Dit mobiliseren van middelen zorgt aldus voor welvaartscreatie. Typisch transformeren banken korte termijn activa naar lange termijn passiva, de zogenaamde looptijdtransformatie. Er heerst aldus een looptijdverschil tussen haar activa en passiva, dewelke tegelijkertijd de kern is van haar fragiliteit: indien de depositohouders op hetzelfde moment hun geld zou terugvragen, een zogenaamde bank run, kan de bank dit immers niet. Twijfels over de liquiditeit en/of solvabiliteit van banken tijdens de recente financiële crisis hebben menige bank in problemen gebracht. De gevaren van deze looptijdtransformatie zijn infra terug te vinden. (2) Banken verschaffen ook liquiditeit, door consumenten een zeer liquide instrument aan te bieden om te voorzien op in wisselende liquiditeitsvoorkeur en spaargelden aan te leggen om consumptie in de toekomst veilig te stellen. Aansluitend (3) maken banken het mogelijk te beleggen in effecten met een hoge nominale waarde, door deze op te splitsen in certificaten van aandelen, dewelke een deel van de eenheidswaarde van een effect vertegenwoordigen en deze aldus meer liquide maken. Daarnaast zijn banken belangrijk voor (4) de allocatie van krediet en (5) hun rol in het betalingssysteem en voor (6) geldcreatie, dewelke beïnvloed wordt door de reservevereisten opgelegd door de centrale bank. Tenslotte (7) lossen banken informatieproblemen op een efficiënte manier op en vervullen ze de rol als gedelegeerde monitor door haar depositohouders (Allen & Carletti, 2008; Saunders & Cornett, 2008).
2.1
Asymmetrische informatie en de gedelegeerde monitor rol
Asymmetrische informatie is een belangrijke hindernis in het goed functioneren van het financiële systeem. Een situatie van asymmetrische informatie doet zich voor wanneer een partij minder (nauwkeurige) informatie heeft dan haar tegenpartij. Zo ook hebben kredietverstrekkers typisch slechtere informatie betreffende de mogelijke risico’s en
| 4
rendementen van de investeringen die ondernomen zullen worden door ontleners. Typisch treden hierbij twee problemen op: antiselectie en moral hazard. Een probleem dat hieruit ex ante kan voortvloeien is antiselectie, partijen met een hoog kredietrisico zullen meer geneigd zijn leningen aan te gaan met een hoge rentevoet, gezien de kans klein is dat ze deze kunnen terugbetalen. Antiselectie zal daarom gepaard gaan met verificatiekosten. Ex post kan asymmetrische informatie voor moral hazard zorgen, hierbij kan er een belangenconflict ontstaan voor de ontlener om zich risicovoller op te stellen of te investeren in waardevernietigende projecten voor persoonlijke doeleinden, ten nadele van de kredietverschaffer. Om deze moral hazard te verkleinen dienen kredietverschaffers contractueel beperkende clausules in de overeenkomst in te bouwen en de naleving hiervan op te volgen en af te dwingen (Allen & Carletti, 2008; Mishkin, 2001). Volgens onder andere Diamond (1984) en Mishkin (2001) is dit opvolgen en afdwingen echter kostelijk, waardoor er (vooral op de effectenmarkt) personen geen informatie verzamelen en free-‐riden op de informatie verzameld door anderen. Omdat private leningen echter niet publiek verhandeld worden zijn banken en andere kredietverschaffende instellingen, als financiële tussenpersonen, minder vatbaar voor free-‐rider problemen (Allen & Carletti, 2008). Ook zorgen lange termijn klantenrelaties en het aanbieden van meerdere producten aan dezelfde klant ervoor dat banken voordelen hebben bij het verzamelen van informatie en het uitoefenen van een monitorfunctie, waardoor het antiselectie probleem vermindert. Aldus zijn banken gespecialiseerd in het beoordelen van kredietwaardigheid van ontleners en het opvolgen hiervan. Daarnaast hebben banken ook voordelen bij het aanpakken van moral hazard, omwille van schaalvoordelen in de informatieproductie, hun macht om toekomstig krediet te ontzeggen en de mogelijkheid om contractuele bepalingen op te leggen rond onder meer onderpand (Mishkin, 2001). Asymmetrische informatie maakt aldus duidelijk waarom banken zo’n grote rol spelen in het financiële systeem: banken controleren als gedelegeerde monitor investeringen in naam van hun deposanten omwille van kostenvoordelen (Diamond, 1984).
2.2
Het belang van banken in de EU
In ontwikkelde landen is een verschil op te merken in de belangrijkheid van banken, hoewel die in elk geval fundamenteel zijn voor het financiële systeem. In bankgebaseerde financiële systemen zoals deze in continentaal Europa en Japan spelen banken een veel grotere rol bij het mobiliseren van middelen, toewijzen van kapitaal en toezicht houden op de bedrijven en risicomanagement. Bij het Angelsaksische marktgebaseerde systeem vervult de markt hier een even belangrijke rol in. Onderzoekers zijn het oneens over welk systeem nu het best is. Zulke | 5
studie valt ook buiten het bestek van dit onderzoek. De rol van banken is nog groter in groeilanden en transitielanden, waar de informatieasymmetrie groter is en ondernemingen bijgevolg meer problemen ondervinden bij het uitgeven van effecten (Mishkin, 2001). Duidelijk is in elk geval dat de economische activiteit in de EU nog meer rekent op banken. In Annex 1 is het belang van de financieringsfunctie van banken in de EU duidelijk te zien, in vergelijking met deze van de VS en Japan.
2.3
De risico’s van financiële instellingen
Een risico kan gedefinieerd worden als een onvoorspelbare omstandigheid die kan voorvallen en dewelke een inpak heeft op de cashflow van een onderneming. Banken en andere financiële instellingen zijn door de aard van hun activiteiten blootgesteld aan heel wat risico’s. Zoals supra reeds vermeld is het belangrijk voor de gezondheid van het financiële systeem dat financiële instellingen deze risico’s goed beheren. Dit risicobeheer staat aldus centraal in het bankieren, om voormalig Citibank CEO Walter Wriston te citeren: “The fact is that bankers are in the business of managing risk. Pure and simple, that is the business of banking.” (Walter Wriston; The Economist 10 April 1993). In wat volgt raken we kort de voornaamste risico’s aan, met als doel de omgeving waarin banken – en uiteindelijk ook toezichthouders – werken beter te kunnen schetsen en een eerste aanzet te geven naar de Grote Financiële Crisis. Gezien de auteurs niet doelen op het uitwerken van een optimaal instrumentarium aan toezicht en regulering valt een extensieve bespreking van de risico’s buiten het bestek van deze Masterproef.
2.3.1 Kredietrisico Kredietrisico kan omschreven worden als het risico dat een tegenpartij haar verplichtingen tegenover de bank niet kan nakomen of de kans vergroot dat de tegenpartij hier niet meer in staat toe zal zijn. Dit laatste wordt ook migratierisico genoemd, omdat de tegenpartij zou migreren naar een hogere risicoklasse of lagere kredietwaardigheid. Door haar sterk neerwaartse risico, beperkt positief rendement en het feit dat het moeilijk te diversifiëren valt is kredietrisico een zeer asymmetrisch risico. Verder valt deze categorie ook onder te delen in idiosyncratisch of systematisch risico. Zo kan er een correlatie bestaan tussen het kredietrisico van verschillende tegenpartijen, een factor waar vóór de crisis te weinig rekening mee gehouden werd en desastreuze gevolgen had zoals infra vermeld. Om het effect van kredietverliezen in te perken dienen banken voorzieningen aan te leggen, zoals vermeld in IAS 39 gelijk tegen de beste inschatting van deze verliezen op balansdatum. Deze verwachte verliezen worden afgeboekt van de balans en afgeschreven. Recent is ook de risicoloze status | 6
van overheidsobligaties onder vuur gekomen omdat – vooral in de EU – overheden in financiële moeilijkheden belandden. Bovendien kunnen overheden weigeren schulden terug te betalen of ondernemingen verbieden dit te doen. Aldus wordt ook landenrisico geïntroduceerd (Saunders & Cornett, 2008).
2.3.2 Renterisico Door de functie die ze vervullen zijn banken erg blootgesteld aan veranderingen in de rente, die de resultaten kunnen beïnvloeden. Zoals supra vermeld is er op de typische bankbalans een mismatching tussen de looptijd van haar activa en passiva, korte-‐termijn passiva worden aangetrokken om op lange termijn activa uit te geven. Deposito’s zijn immers een zeer goedkope bron van financiering op korte-‐termijn. In zulke situatie is men blootgesteld aan herfinancieringsrisico, een stijging van de korte termijn rente zal immers een negatieve impact hebben op het resultaat. Banken met een typische looptijdmismatching hebben met andere woorden baat bij een stijgende yield curve, omdat men korte termijn-‐financiering kan aangaan om op lange termijn te lenen. Geïnverteerde rentecurves zijn echter nefast voor banken. Ook in een situatie waarbij deze mismatching omgekeerd zou zijn heerst er een herfinancieringsrisico: de bank zou immers niet kunnen profiteren van een daling van de rentevoeten. Verder zijn banken ook blootgesteld aan herbeleggingsrisico en terugbetalingsrisico. Zo kunnen hypotheekleningen bij een daling van de rente herbekeken worden en opnieuw afgesloten tegen deze lagere rentevoet, terwijl de bank dit vrijgekomen bedrag opnieuw moet investeren tegen een in alle waarschijnlijkheid lagere rentevoet. Gezien het rentepeil vastgelegd wordt door de centrale bank is het duidelijk dat deze een grote invloed heeft op banken. Naast de invloed op haar resultaten heeft renterisico ook een invloed op de bankwaarde, door de invloed van duratie wijzigt de waarde van korte-‐termijn effecten immers minder sterk dan deze op lange termijn effecten (Saunders & Cornett, 2008).
2.3.3 Marktrisico Grotere banken of bankgroepen doen typisch ook aan trading. Deze activiteiten vormen niet enkel een bron van inkomsten, ze kunnen ook allerlei problemen met zich meebrengen. Marktrisico kan omschreven worden door de mogelijke negatieve afwijking van de waarde van haar activa en passiva, en aldus ook van haar resultaten, als gevolg van fluctuerende marktprijzen door onder meer renterisico, wisselkoersrisico, prijsrisico van aandelen en andere risico’s (Saunders & Cornett, 2008). Dat marktrisico een bron van verliezen kan zijn werd onder meer geïllustreerd door voormalig trader bij Barings bank Nick Leeson, die door een tradingverlies in indexfutures van maar liefst $1,4 miljard de bank naar het faillissement bracht
| 7
in 1995. Ook het wereldbekende hedge fund Long-‐Term Capital Management, dat bestond uit onder andere Nobelprijswinnaars Scholes en Merton, leden door marktrisico een verlies van $4,6 miljard in 1998. Gezien LTCM enorm verweven was met alle grote financiële instellingen op Wall Street werd gevreesd dat zijn faillissement een kettingreactie kon veroorzaken en het volledige financiële systeem kon verstoren. Als reactie hierop greep de Federal Reserve uiteindelijk in.
2.3.4 Operationeel risico Operationeel risico is het risico dat voortvloeit uit de bedrijfsoefening. De Basel II regelgeving definieert operationeel risico als “het risico op verlies als gevolg van ontoereikende of falende processen, mensen en systemen of externe gebeurtenissen”. Voorbeelden van zulke risico’s zijn onder andere fraude, terrorisme, technologierisico en de zogenaamde ‘fat finger’ waarbij men bij het trading per ongeluk een (paar) nulletjes te veel ingeeft. Door de breedte van het begrip mogen banken hier meer risico’s onder brengen (Saunders & Cornett, 2008).
2.3.5 Wisselkoersrisico Banken die activa en passiva aanhouden in vreemde munt zijn onderhevig aan wisselkoersschommelingen. Wisselkoersrisico kan tevens beïnvloed worden door centrale banken, indien deze een munt kunstmatig goedkoop wensen te houden, en kan ook het gevolg zijn van andere risico’s. Zo kan het wisselkoersrisico van een land in moeilijkheden – lees, met een hoog kredietrisico – hoger zijn, waardoor men weigert dit vreemde schuldpapier te kopen (Saunders & Cornett, 2008).
2.3.6 Liquiditeitsrisico “The word liquidity has so many facets that is often counter-‐productive to use it without further and closer definition” – Goodhart (2008) Financial Stability Review Liquiditeit zoals omschreven door het Basel Committee on Banking Supervision is de mogelijkheid om te voorzien in verplichtingen of posities af te wikkelen als deze vervallen. 1 Daarnaast kan liquiditeit ook omschreven worden als de mogelijkheid om op korte termijn middelen aan te trekken. Het is belangrijk te beseffen dat banken op twee manieren liquiditeiten kunnen aantrekken, in de vorm van deposito’s en op de markt. Een bank kan immers haar activa verkopen, liquiditeit verzorgen door securisatie , beroep doen op de 1
BIS (2008), Basel Committee on Banking Supervision. Liquidity Risk: Management and Supervisory Challenges | 8
interbankenmarkt of door het uitgeven van repurchase agreements. Deze laatste is één van de belangrijkste bronnen van liquiditeit. Verder moet nog vermeld worden dat ook de centrale bank liquiditeit kan verschaffen door middel van open markt transacties. Liquiditeitsrisico is aldus het risico dat een financiële instelling niet in de mogelijkheid is om tegemoet te komen aan haar verplichtingen zonder haar dagelijkse werking en financiële situatie in moeilijkheden te brengen. Hierbij is het belangrijk op te merken dat liquiditeitsproblemen bij een bepaalde instelling makkelijk ook de liquiditeitspositie bij andere instellingen kan beïnvloeden. Ter funding kunnen financiële instellingen immers aangezet worden activa ter verkopen, waardoor de prijs van deze activa kan dalen en er een negatieve spiraal ontstaat bij de andere financiële instellingen. Recente publicaties zoals Nikolaou (2009) delen daarom liquiditeitsrisico op in twee aspecten. Financieringsliquiditeitsrisico heeft betrekking op de mogelijkheid om te voldoen in zijn verplichtingen. Indien de financieringsliquiditeit hoog is kan men makkelijk nieuwe middelen aantrekken. Marktliquiditeitsrisico daarentegen heeft betrekking op de mogelijkheid om posities in grote hoeveelheden te verhandelen zonder de prijs hiervan te verstoren of hiervoor hoge kosten te moeten betalen. Deze twee risico’s zijn van mekaar afhankelijk, door illiquide activa van slechte kwaliteit aan te houden zullen tegenpartijen immers minder geneigd zijn financiering te verlenen, waardoor op zijn beurt een financieringsprobleem kan ontstaan. Het is belangrijk te begrijpen dat in de aanloop van de financiële crisis van 2007 liquiditeitsrisco steeds meer aan belang won. Door een algemene toename van de concurrentie moesten banken genoegen nemen met afgenomen winstmarges. Deze concurrentie liet zich ook voelen in de marktfinanciering van banken. Verder veranderden banken van hun originele business model van intermediatie naar een originate-‐to-‐distribute model, waarbij ze risico’s poolden en overdragen naar investeerders in de vorm van afgeleide producten zoals hypothecair gedekte waardepapieren (of mortgage-‐backed securities) en CDO’s.
2.3.7 Juridisch risico Juridisch risico heeft betrekking op de onzekerheid dat een tegenpartij vanwege haar wettelijke omgeving niet kan toetreden in een contract of het risico dat de regulering zou veranderen tijdens de looptijd van het contract (Saunders & Cornett, 2008).
| 9
2.3.8 Solvabiliteitsrisico Alle voorgaande risico’s kunnen solvabiliteitsrisico veroorzaken. Dit is het risico dat een bank een gebrek heeft aan eigen vermogen om verliezen op te vangen of nieuwe activiteiten uit te voeren (Saunders & Cornett, 2008). Zoals infra beschreven krijgt solvabiliteitsrisico veel aandacht van prudentiële toezichthouders.
3. Financiële regulering en toezicht 3.1
De nood aan regulering
Banken zijn een van de meest gereguleerde industrieën in de wereld. In de vorige hoofdstukken werd duidelijk dat banken een essentiële rol spelen in het financiële systeem en de economische groei, omdat ze asymmetrische informatie – die leidt tot antiselectie en moral hazard – oplossen door private leningen uit te geven, waarbij het free-‐rider probleem opgelost wordt. Verder zijn de voornaamste risico’s besproken waaraan ze zijn blootgesteld en dewelke ze naar behoren dienen te beheren. De cruciale rol van banken in de algemene economische groei maakt regulering moeilijker, gezien men deze niet wil beperken. Een goede regulering moet aldus steeds een goede kapitaalallocatie als doel stellen (Saunders & Cornett, 2008). In wat volgt worden de voornaamste redenen voor regulering besproken.
3.1.1 Negatieve externaliteiten De uiteindelijke bedoeling van regulering is om de sociale welvaart te maximaliseren, een doel dat niet altijd strookt met de waardemaximaliserende bedoelingen van financiële instellingen. Omdat de publieke kosten bij een financiële crisis veel groter zijn dan de private kosten van een faillissement en de kosten van regulering is regulering dus nodig om het gedrag van financiële instellingen aan te pakken (Mishkin, 2001; Nieto & Schinasi, 2008).
3.1.2 Beschermen van de consument en/of investeerder Hoewel banken geschikt zijn het probleem van asymmetrische informatie op te lossen wijst Mishkin (2001) er op dat dit een nieuw probleem van asymmetrische informatie met zich meebrengt. Depositohouders hebben immers geen informatie over de kwaliteit van deze toegekende leningen. In geval van een faillissement zouden deposanten moeten wachten tot na de liquidering om hun deposito’s terug te krijgen. Er bestaat echter een risico dat de managers zich bezig houden met wanpraktijken, waardoor men minder geneigd zou zijn geld toe te vertrouwen aan banken. Een ander risico mondt voort uit de onduidelijkheid over de
| 10
kwaliteit van de activa, waardoor men soms moeilijk goede of slechte banken kan onderscheiden. Wanneer bij wijze van voorbeeld 20% van de banken verliezen lijden op hun hypotheekleningen is het moeilijk voor deposanten te bepalen welke banken nu deel uitmaken van deze 20% en zullen zij, uit vrees dat ze hun totale deposito’s niet volledig kunnen terugvorderen, deze (gedeeltelijk) willen opvragen. Dit wordt in de hand gewerkt door het systeem van ‘wie eerst komt, eerst maalt’ waarmee banken hun klanten bedienen, waardoor deposanten liever vroeg dan laat zijn. Daarbij komt nog eens dat er een besmettingsgevaar bestaat, waarbij het faillissement van de ene bank dat van de andere bank kan versnellen, bijvoorbeeld door verliezen op uitstaande vorderingen. Een dergelijke bank run, zoals supra reeds beschreven, kan dus betrekking hebben op alle banken ongeacht de risico’s op hun activa.
3.2
Het financieel veiligheidsnet
Omwille van de zonet beschreven negatieve effecten van bankfaillissementen kiezen overheden ervoor een financieel veiligheidsnet op te zetten. Dit veiligheidsnet kan opgesplitst worden in twee componenten. Depositogarantie door de overheid, waarbij particulieren verzekerd zijn dat ze hun deposito’s volledig kunnen terugvorderen (tot een bepaalde limiet), kan deze overtuigen hun middelen in het bankensysteem te injecteren of houden. Hierdoor vermindert het risico op een bank run. Een tweede onderdeel van het financieel veiligheidsnet wordt voorzien door de centrale bank, die de functie kan vervullen van lender-‐of-‐last-‐resort. Deze functie omhelst dat centrale banken liquiditeit kunnen verschaffen aan de hand van open-‐markttransacties en leningen kunnen verschaffen aan banken in moeilijkheden. Ook overheden zelf kunnen ingrijpen door middelen te injecteren of banken te nationaliseren, waardoor
haar
depositohouders
liquiditeitsverschaffing
besproken,
staatsgarantie
waarna
er
dieper
krijgen. ingegaan
Allereerst wordt
wordt op
het
depositogarantiesysteem. Asymmetrische informatie, zoals supra reeds beschreven, is echter de keerzijde van een veiligheidsnet en vormt een groot probleem hierbij (Mishkin, 2001).
3.2.1 Liquiditeitsverschaffing – de Lender-‐of-‐last-‐resort Liquiditeitsverschaffing is een rol van de centrale bank sinds Bagehot (1873), die pleitte dat centrale banken tijdens een crisis liquiditeiten moeten verlenen tegen onderpand aan illiquide maar solvabele banken. Banken die tijdelijk in liquiditeitsproblemen zitten maar nog steeds solvabel zijn worden immers vaak insolvabel ten gevolge van aanhoudende illiquiditeit. De hoofdredenen om dit niet aan de markt over te laten zijn tweeërlei en worden uitvoerig besproken en gemodelleerd in C. A. E. Goodhart en Huang (2005). Financiële markten zelf | 11
kunnen ook verstoord worden. Dit was bijvoorbeeld het geval in de Verenigde Staten na 9/11 in 2001. Bovendien zouden centrale banken, door het uitvoeren van een toezichtsrol, meer informatie ter beschikking hebben dan de markt. Daarnaast wijzen Franklin en Carletti (2008) erop dat er kredietlimieten bestaan voor tegenpartijen, waardoor er gecoördineerde actie nodig is maar geen enkele partij de transactiekosten als coördinator op zich wil nemen. Ook gesloten of verstoorde markten brengen zulke coördinatieproblemen voort, waardoor illiquide maar solvabele banken niet op de markt terug kunnen om liquiditeiten aan te schaffen. Indien de liquiditeitsproblemen te lang aanhouden bestaat er echter besmettingsgevaar, acties van de illiquide bank kunnen het vertrouwen en de marktprijzen drukken, waardoor de liquiditeitspositie en de solvabiliteit van andere banken in het gedrang kunnen komen. Dit besmettingsgevaar is typisch groter bij grote banken, wat aansluit met de too-‐big-‐to-‐fail gedachte die beschreven wordt in Deel 4. Hoewel zulke coördinatieproblemen niet steeds gepaard gaan met besmettingsgevaar en andersom is het duidelijk waarom de centrale banken snel enige coördinatieproblemen in de kiem willen smoren (C. A. E. Goodhart & Huang, 2005). Een ander groot probleem bij het uitvoeren van deze functie heeft betrekking op het macro-‐ niveau en moral hazard. Zoals eerder gesteld zorgt besmettingsgevaar ervoor dat de centrale bank sterk geneigd is haar rol als lender-‐of-‐last-‐resort op te nemen om paniek op de financiële markten te voorkomen. Laat het echter duidelijk zijn dat er moral hazard bestaat ten gevolge van deze liquiditeitsverschaffing. Indien banken weten dat ze een beroep kunnen doen op de lender-‐of-‐last-‐resort hebben deze een incentive meer risico te nemen dan wanneer deze maatregel niet bestaat. Een centrale bank zal aldus moeten afwegen om in te grijpen of niet. C. A. E. Goodhart en Huang (2005) ontwikkelden een model voor de lender-‐of-‐last-‐resort. Zij definiëren een dynamisch model waarbij het risico op besmetting en de kans dat een bank die steun ontvangt insolvabel is, in plaats van illiquide maar solvabel, een functie is van de eerdere acties van de centrale bank, dewelke op hun beurt het gedrag van deposanten en banken beïnvloeden. Zo bewijzen ze dat wanneer banken vaak beroep doen op de lender-‐of-‐last-‐ resort, deze vaak ook meer risicovolle activa zullen aanhouden en aldus ook kwetsbaarder zullen zijn voor insolvabiliteit. Centrale banken moeten hier dan ook mee rekening houden bij het ontwikkelen van een optimale reddingspolitiek. Ondanks moral hazard wordt tussenkomst nodig wanneer het besmettingsgevaar te groot is. In de woorden van Goodhart en Huang: “[…] because moral hazard can be viewed as an unpleasant by-‐product of contagion.”
| 12
3.2.2 Depositogarantiesystemen Supra beschreven depositogarantiesystemen brengen een probleem van asymmetrische informatie met zich mee. Dergelijk systeem zal deposanten minder geneigd maken marktdiscipline na te streven en deposito’s op te vragen als gevolg van te risicovol gedrag door banken. Liedorp et al. (2011) trachtte deze bescherming te modelleren en bevond dat depositobescherming in principe een put-‐optie toekent aan de bank. Inderdaad, door depositobescherming toe te kennen verzekert de overheid een bedrag gelijk aan het minimum van de schulden min de activa, of nul, waardoor de pay-‐off structuur gelijk is aan die van een put-‐optie. Als gevolg van deze optie worden banken echter aangespoord meer risico te nemen, de waarde van een optie neemt immers toe wanneer de volatiliteit (lees: het risico) van de onderliggende waarde toeneemt. Hierdoor kan aldus een probleem van moral hazard ontstaan. Een tweede probleem bij depositogarantiesystemen is antiselectie. Een groot of ongelimiteerd garantiesysteem kan er immers voor zorgen dat men juist die banken aantrekt die het meeste voordeel hebben bij dit systeem en dus meer risico nemen, ten koste van de belastingbetaler, zonder dat haar depositohouders hameren op marktdiscipline. Uit de financiële crisis van 2007 en de aanpak daarvan door de autoriteiten is er groeiende kritiek ontstaan op het financieel veiligheidsnet van de Europese Unie. Deze commentaren zullen uitvoerig besproken worden in Deel 4.
3.3
Prudentieel toezicht en regulering
We bespreken allereerst de mogelijke doelstellingen van prudentieel toezicht en regulering, waarna de instrumenten die de toezichthoudende autoriteiten ter beschikking hebben worden doorgelicht. De bedoeling hiervan is om een algemeen raamwerk te creëren waarin men prudentieel toezicht kan plaatsen en infra kan evalueren in naloop van de recente financiële crisis. Centrale vragen over de organisatie van het toezicht en de problemen hierbij worden besproken in Deel 5, waarin we de huidige architectuur voor prudentieel toezicht en regulering in de Europese Unie evalueren en voorstellen en aanbevelingen formuleren ter verbetering hiervan.
3.3.1 Doelstellingen van prudentieel toezicht en regulering Vooraleer verder te gaan is het belangrijk te beseffen dat prudentieel toezicht niet doelt op het vermijden van faillissementen, deze zijn immers inherent aan een markteconomie als
| 13
onderdeel van het nemen van risico. Prudentieel toezicht heeft echter tot doel de kans op faillissement te verminderen, de impact van deze op de markt te minimaliseren en het ordelijk te laten gebeuren (Basel Committee on Banking Supervision, 2011a). De meest recente formele doelstelling van prudentieel toezicht in de EU wordt beschreven door het ‘High Level Committee on Banking Supervision in the EU’ in J. de Larosière, Balcerowitz, et al. (2009). Zij stellen dat “toezicht moet verzekeren dat alle toepasselijke regelgeving op de financiële sector adequaat geïmplementeerd wordt om de financiële stabiliteit en aldus ook het vertrouwen in het gehele financiële systeem te garanderen en voldoende bescherming te bieden aan consumenten”. Toezichthouders dienen mogelijke problemen op te volgen en in de kiem te smoren met als doel crisissen te vermijden en faillissementen op een correcte manier te laten gebeuren. Eens men in een crisis zit dienen toezichthouders, in samenwerking met de centrale banken en ministers van financiën, deze zo doeltreffend mogelijk aan te pakken om zo de repercussies op de economie en samenleving te minimaliseren. Naast het opleggen van minimumstandaarden op financiële instellingen worden ze ook geacht concurrentieverstoringen en toezichtarbitrage, die voortkomen uit een verschil in toezichthoudende aanpak, te vermijden. In het kader van de Europese Eenheidsmarkt en haar principes van vrijheid van concurrentie, vrijheid van vestiging en vrijheid van kapitaalstromen, is dit des te belangrijker gezien deze de financiële stabiliteit kunnen ondermijnen door een stroom op gang te brengen naar lidstaten met het meest lakse toezicht. Optimale coördinatie en een gemeenschappelijke aanpak tussen de toezichthouders is aldus nodig om een gelijk speelveld te creëren van alle lidstaten. Bij het bewerkstelligen van financiële stabiliteit dienen toezichthouders tevens rekening te houden met de allocatieve functie van de financiële markten en deze op een zo efficiënt mogelijke manier te laten verlopen, ter ondersteuning van economische groei. Aldus kan men, enkel door effectief toe te zien op het vlot functioneren van de financiële markten en een gelijk speelveld te creëren in termen van concurrentie, de vruchten plukken van de Europese Eenheidsmarkt (J. de Larosière, Balcerowitz, et al., 2009). Deze definitie is essentieel in het begrijpen van de rol van toezicht in de EU en aldus ook voor het verdere verloop van ons onderzoek. Mishkin (2001) stelt dat prudentieel toezicht essentieel is voor de gezondheid van het financiële systeem en voortkomt uit het feit dat alle overheden, zij het impliciet of expliciet, een financieel veiligheidsnet opzetten ter bescherming van hun financiële systeem. Zonder toezicht uit te oefenen op de banken zouden deze als gevolg van het veiligheidsnet immers excessieve risico’s nemen. Verder toont Nieto en Wall (2007) aan dat het belang van prudentieel toezicht nóg groter is in de opkomende economieën. Eén van de oorzaken van de | 14
Aziatische crisis van 1997 was immers het zwakke financieel regulerende systeem in Oost-‐Azië, dat het moral hazard probleem naar aanleiding van een impliciet veiligheidsnet niet aan banden kon leggen. Een kredietboom die zijn oorsprong vond in de financiële liberalisering en gevoed werd door een instroom van vreemd kapitaal – dat in alle waarschijnlijkheid ook gedekt zou worden door het veiligheidsnet van de landen zelf of het IMF en op zoek naar hoge rendementen – zorgde ervoor dat banken excessieve risico’s gingen nemen (Nieto & Wall, 2007). Naast het reduceren van asymmetrische informatie op de financiële markten, zoals benadrukt door zowel Mishkin (2001) als Giordano (2009), kan men de doelstelling van prudentieel toezicht en regulering ook opdelen in een zestal ruime categorieën zoals in Basel Committee on Banking Supervision (2011c). Allereerst moeten, vanwege het belang van financiële instellingen, crisissen vermeden en financiële stabiliteit gehandhaafd worden. Om dit te bewerkstelligen kan men onder andere gebruik maken van verplichte openheid van informatie, corporate governance voorschriften en kapitaalvereisten. Ten tweede kan regulering marktimperfecties, zoals asymmetrische informatie en transactiekosten, rechtzetten zodat een efficiënte werking van het financieel systeem nagestreefd kan worden. Daarnaast kan regulering competitie tussen financiële instellingen verhogen of verlagen. Tot op heden zijn auteurs het nog oneens over het effect van competitie op financiële stabiliteit. Zo kan screenen ervoor zorgen dat er minder banken van lage kwaliteit toetreden, terwijl toegangsbarrières tegelijk ook bestaande inefficiënte banken beschermen. Voorbeelden van zulke maatregelen zijn onder andere beperkingen op toegelaten activiteiten en grootte. Een andere belangrijke doelstelling is het beschermen van de consument, bijvoorbeeld door middel van maximumrentevoeten en verplicht openbare informatie. Ook financiële instellingen kunnen echter beschermd worden, door middel van o.a. toegangsbarrières en plafondrentes op deposito’s. Tenslotte kan de overheid, via regulering, banken richtlijnen geven voor kredietverlening waarbij politiek of sociaal wenselijke projecten bevoordeeld worden. In wat volgt wordt het instrumentarium dat toezichthouders en regulatoren ter beschikking hebben uit de doeken gedaan.
3.3.2 Instrumenten voor prudentieel toezicht en regulering Toezichthouders hebben een uitgebreid raamwerk van instrumenten ter beschikking om bovenstaande doelstellingen na te streven. Een opdeling van deze instrumenten is handig bij het evalueren van hun effectiviteit, in vergelijking met wat deze in de realiteit voortbrengen. We baseren ons hiervoor op Mishkin (2001) en de herwerkte versie door White (2009), die
| 15
tevens samengebracht en vergeleken worden in Giordano (2009), alsook Basel Committee on Banking Supervision (2011a) en Lastra (2004). Vervolgens worden empirische resultaten van het effect van de voornaamste instrumenten besproken. a. Restricties en aanbevelingen rond activiteiten en aangehouden activa zijn nodig omdat er zelfs zonder financieel veiligheidsnet een incentive is om de risico’s waaraan depositohouders blootgesteld zijn te reduceren. Nagaan hoeveel risico een bank juist neemt is immers een moeilijke taak voor het publiek. Om die reden kunnen regulatoren beslissen het aanhouden van bepaalde soorten activa en off-‐balance activiteiten te verbieden of diversificatie aan te moedigen. Verder kan men beslissen traditionele bankactiviteiten op te splitsen van de andere activiteiten zoals underwriting, vastgoed, verzekeringen. Deze activiteiten brengen immers inherent extra risico’s met zich mee wat een extra druk betekent voor het financieel veiligheidsnet, en waardoor moral hazard kan vergroten. Barth et al. (2004) wijst ook op het gevaar dat banken ‘too big to discipline’ kunnen worden vanwege hun grote politieke en economische macht. Bovendien kunnen er mogelijk belangenconflicten ontstaan tussen de verschillende activiteiten en zijn dergelijke banken zeer moeilijk op te volgen, vooral wanneer toezichthouders elk een aparte focus hebben2. In de Verenigde Staten werden zo banken en effectenhandel verplicht opgesplitst door de Glass-‐Steagall Act in 1933. Deze werd echter ingetrokken in 1999 met de Gramm-‐Leach-‐Bliley, Financial Services Modernization Act als antwoord op de financiële innovatie die kenmerkend is voor de bankensector. b. Restricties op toegang en schaal omvatten onder andere verplichte licenties, controle op de toegang van de buitenlandse banken en restricties op fusies en overnames en vertakking. Door middel van licenties kan men het management van een bank beoordelen in hun kunde om een gezonde bank te beheren. Hoewel de laatstgenoemde maatregelen de gezondheid van het bankensysteem kunnen verbeteren zal de concurrentie hierdoor afnemen, wat het systeem minder efficiënt zou maken en dus mogelijk duurder voor consumenten. c. Kapitaalvereisten dienen te verzekeren dat banken genoeg kapitaal hebben om de risico’s die ze lopen op te vangen, zonder dat ze daardoor aan kredietrantsoenering hoeven doen. Belangrijk hierbij is een opdeling en definiëring van het kapitaal naar hun mogelijkheid om verliezen te dragen. Kapitaalvereisten dienen op toepasselijke wijze en met de nodige 2
Zoals infra vermeld worden de Europese toezichthouders ingedeeld in respectievelijk toezicht op banken, effectenhandel en verzekeringsmaatschappijen. Het aggregeren van al deze activiteiten maakt uiteraard ook toezicht moeilijker.
| 16
voorzichtigheid gedefinieerd te worden, rekening houdende met de gelopen risico’s door bankactiviteiten en haar markt-‐ en macroeconomische omstandigheden. Door de activa te wegen aan de hierbij gebonden risico’s en daaruit de minimale hoeveelheid aan te houden kapitaal af te leiden daalt de incentive om meer risico te nemen. Kapitaalvereisten zijn vaak herzien en gecorrigeerd door de jaren heen. In 1988 introduceerde het Basel Committee on Banking Supervision (hierna BCBS), onder de vleugel van de Bank of International Settlements, het Basel I akkoord rond minimumkapitaalvereisten. Dit akkoord deelde activa op in vier zeer algemene risicocategorieën, die elk een wegingscoëfficient3 kregen (resp. 0%, 20%, 50% en 100%). In beginsel moest men minimaal 8% van de risico-‐gewogen activa aanhouden. Het simplistische raamwerk ter indeling van het kredietrisico en deels van het marktrisico was meteen ook de zwakte van dit eerste akkoord. Basel II daarentegen, geïntroduceerd in 2004, bood een holistische aanpak met drie zuilen, resp. minimumkapitaalvereisten, toezicht en marktdiscipline. Het Basel II akkoord hanteerde dezelfde minimumkapitaalratio, maar deelde het gewogen risico op in 3 componenten, kredietrisico, operationeel risico en marktrisico, en bood verschillende manieren aan ter berekening van deze eerste twee, afgestemd op de benodigde complexiteit die eigen is aan de respectievelijke bank en waarbij er een groeiend belang werd gehecht aan intern risicobeheer. Ter risicomanagement introduceerde Basel II ook Value-‐at-‐Risk als voornaamste risicomaatstaf en het zogenaamde stress testing, waarbij een bank geacht worden om gedurende 10 dagen, met een betrouwbaarheidsinterval van 99%, verliezen op te vangen met haar eigen vermogen. Hoewel Basel II een stap in de goede richting was kon het niet tippen aan de continue golf van financiële innovatie die de financiële sector kenmerkt, iets wat uiteindelijk resulteerde in de recente financiële crisis. Sommige auteurs menen zelfs dat Basel II de recente financiële crisis aanwakkerde als gevolg van procycliciteit4. Meer over de financiële crisis 3
Voor een overzicht van deze opdeling verwijzen we graag door naar Basle Committee on Banking Supervision (juli 1988). International convergence of capital measurement and capital standards, Bank of International Settlements, 30 blz.
4
Danìelsson et al. (2001) schrijven dat in tijden van recessie de kapitaalbasis van banken waarschijnlijk verkleint door verliezen op
leningen, waardoor haar nog uitstaande debiteuren een lagere rating krijgen en ze dus meer kapitaal moet aanhouden voor haar huidige portfolio aan leningen. Gezien het moeilijk en kostelijk kan zijn om in tijden van recessie nieuw extern kapitaal aan te trekken zal ze minder kunnen ontlenen, wat de recessie nog meer aanwakkert. In Danièlsson, J. et al. (2001). An Academic Response to Basel II, LSE Financial Markets Group, Special Masterproef nr. 130, 17blz.
| 17
en de lessen hieruit voor prudentieel toezicht en regulering infra. In de naloop van de crisis werd
Basel
III
geïntroduceerd
in
2010,
dewelke
onder
andere
de
minimumkapitaalvereisten herziet, een contracyclische buffer en minimum globale liquiditeitsstandaarden voorziet en systematisch risico introduceert. Voor een verdere bespreking van het Basel raamwerk verwijzen de auteurs graag naar Brunnermeier et al. (2009) en Masciandaro et al. (2011). d. Depositogarantiesystemen kunnen zoals supra gesteld moral hazard veroorzaken en een incentive creëren om meer risico te nemen. Door de verzekeringspremiums te linken aan de risicohouding van de bank zou het moral hazard probleem verlicht kunnen worden. Het grote probleem hierbij is de opdeling van de banken, deze vinden immers vaak een manier om toch in de laagste risicocategorie terecht te komen. Een andere mogelijkheid is het stellen van duidelijke limieten op de depositogarantie en hieraan vasthouden. e. Regulering van prijzen zoals het stellen van minimum-‐ en maximumniveaus op de rente voor deposito’s en leningen zijn mogelijk, maar verstoren de concurrentie. f.
Regulering van het verloningsbeleid van financiële instellingen of richtlijnen hier rond kunnen het risicogedrag van managers aan banden leggen. Essentieel hierbij zijn de berekeningsmethoden en compensatievorm. Voorbeelden hiervan zijn verplichte clawback clausules en uitgestelde bonussen.
g. Accountingstandaarden ter waardering van de activa, die periodiek herzien moeten worden, kunnen worden voorgeschreven. Formele definities van bepaalde begrippen kunnen worden vastgelegd. Ook kan de bestuurders gevraagd worden de jaarrekeningen te valideren, waarbij ze hoofdelijk aansprakelijk kunnen gesteld worden indien de bank in failliet gaat omwille van fouten hierin. Zulk systeem is reeds van toepassing in Nieuw-‐ Zeeland en in de Verenigde Staten na de invoering van de Sarbanes-‐Oxley Act in 2002. h. Openbaarheid naar de authoriteiten en het publiek zorgt ervoor dat er een betere informatiegolf is naar de regulatoren en de markt toe. Men kan banken verplichten bepaalde rapporten publiek te maken, wanneer dit moet gebeuren en in welke vorm. Ook worden banken verplicht hun rentevoeten, vergoedingen en voorwaarden duidelijk te communiceren. Tenslotte kunnen toezichthouders een gecertificeerde audit en/of rating verplichten. Essentieel hierbij is de rol en onafhankelijkheid van deze auditors en kredietratingagentschappen, een heikel punt tijdens de recente financiële crisis zoals geïllustreerd wordt in Deel 4. Door het publiek maken van informatie kan er marktdiscipline nagestreefd worden. i.
Toezicht op risicobeheer is essentieel om te verzekeren dat banken aan adequaat en alomvattend risicobeheer doen, rekening houdende met hun risicoprofiel, sytemisch | 18
belang en de macro-‐economische omgeving. De nodige aandacht moet hierbij uitgaan naar het beheer van kredietrisico, marktrisico, concentratierisico, landenrisico’s, renterisico, liquiditeitsrisico en operationeel risico. Verder kunnen regulatoren regels voor interne controle en externe audit opleggen. j.
Toezicht op corporate governance omvat onder andere het opleggen van professionele of andere vereisten voor managers en bestuurders en het verbod conflicterende posities te bekleden. Daarnaast zijn periodieke evaluaties mogelijk van de betrouwbaarheid en kwaliteit van de managementpraktijken, waarbij vooral risico-‐evaluatie een grote rol speelt. Hierbij dient de toezichthouder te verzekeren dat banken goede corporate governance mechanismen in stand hebben rond onder meer compensatie, verantwoordelijkheden, strategische richting, etc.
k. Handhaven van de regulering is een cruciaal onderdeel. Regulatoren moeten immers maatregelen kunnen opleggen indien men de regelgeving niet volgt en opvolging afdwingen. Voorbeelden hiervan zijn onder andere een opschorting van dividenduitkeringen, verplichte veranderingen aan de organisatiestructuur, het intrekken van licenties, beperkingen op bonussen en vergoedingen, een verklaring van insolvabiliteit en schorsing of afzetting van bestuurders. De mate waarin elk van deze instrumenten gebruikt wordt verschilt doorheen de tijd en van land tot land. Traditioneel draaide prudentieel toezicht vooral op het formuleren van regels en restricties omtrent de toegestane activiteiten, kapitaalvereisten en het aanhouden van activa. Mishkin (2001) noemt dit de ‘regelgevende aanpak’. Hoewel deze ten dele een oplossing biedt voor het excessief risicogedrag van banken zijn auteurs het er niet over eens of deze de gezondheid van het financieel systeem ten goede komt. Een grotere vrijheid laat hen immers toe meer te diversifiëren, wat de stabiliteit ten goede zou komen, of deze te ondermijnen door meer risico te nemen. Onder meer Barth et al. (2004) onderzochten de relatie tussen restricties op bankactiviteiten en stabiliteit en vonden een negatieve relatie ten gevolge van verminderde diversificatiemogelijkheden in de inkomstenbronnen. Hierbij leggen ze extra nadruk op restricties op effectenhandel. Chortareas et al. (2011) bewezen op hun beurt met een dataset van 22 Europese banken van 2000 tot 2008 dat restricties op bankactiviteiten een negatief effect hebben op hun efficiëntie. Aanvullend toonde Barth et al. (2004) aan dat efficiëntie stabiliteit ten goede komt als gevolg van een verbeterde kapitaalpositie en inefficiëntie in de toekomst tot meer risico kan leiden. Dit werd ook bevestigd door Fiordelisi et al. (2011) voor Europese banken. Dit alles is in lijn met de bevinding van González (2005), | 19
dat restricties een negatief effect hebben op de waarde van banken. Tevens vindt diezelfde González dat banken met een hoge waarde minder geneigd zullen zijn excessieve risico’s te nemen. Tenslotte toont Barth et al. (2004) aan dat ook in het geval van genereuze depositogarantiesystemen of zwak toezicht restricties geen positieve impact hebben op de stabiliteit van het bankensysteem. González (2005) vindt een positieve relatie tussen depositogarantiesystemen en bankwaarde, ondanks de bijhorende moral hazard incentives. Deze laatste zouden tevens volledig teniet gedaan worden door een kwalitatief juridisch systeem en een verhoogde bankwaarde. Belangrijk hierbij is dat González geen positieve effecten van depositogarantie vindt in het geval regulering endogeen is. Barth et al. (2004) daarentegen vinden dat genereuze depositogarantiesystemen een sterk positieve impact hebben op de fragiliteit van het bankensysteem, waarbij goede toezichthouders, strenge kapitaalvereisten en verhoogd intern toezicht het moral hazard effect niet het hoofd kunnen bieden. Dit effect zou wel enigszins verminderen in een goede juridische en politiek open omgeving, maar wordt nog steeds negatief bevonden. Een regelgevende aanpak bleek aldus niet genoeg in deze wereld van continue financiële innovatie, wat geïllustreerd werd door onder meer het faillissement van Barings Bank5 en de recente financiële crisis. Zoals eerder aangehaald toonden ondermeer Barth et al. (2004) en González (2005) aan dat de kans op een bankencrisis groter is in landen met en strakke regulering. De actuele benadering van prudentieel toezicht is de door Mishkin (2001) beschreven ‘toezichthoudende aanpak’, waarbij de aandacht vooral gevestigd is op correct risicomanagement en –controle. Deze verschuiving wordt zoals supra reeds aangehaald onder meer geïllustreerd door het Basel Committee on Banking Supervision, dat banken toelaat eigen methoden te gebruiken ter modellering van kredietrisico en dewelke de kapitaalvereisten bepalen. Andere essentiële onderdelen zijn corporate governance voorschriften en transparantie. Ook private controle, zoals deze door een externe auditor, heeft hierbij aan belang gewonnen en zou volgens Barth et al. (2004) een significant positief effect hebben op de ontwikkeling van banken. Toch blijft theoretisch gezien het opleggen van regelgeving een belangrijk instrument om excessief risicogedrag te vermijden. De ontwikkeling naar de toezichthoudende aanpak is ook terug te vinden in de ‘Core Principles for Effective Banking 5
Barings Bank geraakte bankroet in 1995 na een verlies van $1,3mld ten gevolge van excessieve en onbevoegde speculatieve tradingpraktijken in futures door toenmalig broker Nick Leeson.
| 20
Supervision’ uitgebracht door het Basel Committee for Banking Supervision, als de facto minimumstandaarden voor prudentiële regulering en toezicht. Vooral in de navolging van de recente financiële crisis nam het belang hiervan enorm toe en stonden ze aan de basis van hervormingen van het financiële systeem.
3.4
Regulering en toezicht in Europa tot 2008
“Het is een foute veronderstelling dat het systeem niet gereguleerd was vóór de crisis, maar er zaten gaten in zo groot als die van een emmentaler kaas. De markt zal altijd sneller zijn dan toezichthouders en politici” (Overtveldt, 2012). In deze topic bespreken we eerst het ontstaan van regulering: Van crisis tot crisis. Daarna gaan we specifiek in op het tot stand komen van financiële regulering. Eerst in een globale context om dan verder te gaan met Europese regulering.
3.4.1 Van crisis tot crisis De nood aan meer regulering en de creatie van nieuwe regionale, nationale en internationale instellingen ontstaat meestal na een crisis (Bordo, 2006). In deze sectie beperken we ons niet enkel tot regulering van financiële instellingen maar halen we enkele mooie voorbeelden aan waarbij extra toezicht ontstond na een crisis. Als eerste voorbeeld behandelen we Amerika dat van 1837 tot 1862 een vrije bankmarkt had, gevolgd door de National Banking Act die tijdens de burgeroorlog werd geïmplementeerd. Hierdoor ontstond een systeem van nationale banken, zonder een centrale bank. Ook ontwikkelde zich toen het idee om een nationale munt in te voeren. Door enkele bankcrisissen in 1873, 1893 en 1907 werd duidelijk dat het systeem ook niet waterdicht was (Bordo, 2006). Zo werden de eerste stappen gezet om uiteindelijk in 1913 de Amerikaanse centrale bank op te richten, The Federal Reserve (FED). De grote lijnen van dit systeem zijn sinds 1913 nog niet aangepast, maar er zijn wel enkele taken bijgekomen. Zo werd de FED, naast het voorkomen van periodiek terugkerende bankencrisissen, belast met het vaststellen van reservevereisten van banken en de margevereisten van aandelenrekeningen. Tijdens de Grote Depressie handelden regionale overheden niet met een gezamenlijke aanpak en hielden er elk hun eigen beleid er op na. Zo besliste Amerika om investeringsbanken en consumentenbanken te splitsen, Glass-‐Steagall. The World Economic Forum, 1933 Londen, was een flop van formaat. De Amerikaanse economie stortte terug in recessie en het was pas na wereldoorlog II dat de economie zich kon
| 21
herstellen. Na de Grote Depressie en wereldoorlog II begon de overheid meer en meer druk op de economie te zetten en moest de FED meer rekening houden met Washington D.C. (Bordo, 2006). Als tweede voorbeeld bespreken we kort de Aziatische financiële crisis van 1997 die ervoor zorgde dat de G-‐20 het daglicht zag. De Aziatische financiële crisis was een periode van angst getekend door de vrees voor het ineenstorten van de wereldeconomie, die zo afhankelijk van de Aziatische groeilanden is. Problemen stelden zich toen de Thaise bath ineenstortte nadat de Thaise overheid niet anders kon dan de munt van vast (liquiditeitsproblemen) naar fluctuerend om te zetten (Kutan et al., 2012). Thailand had ook een enorm grote buitenlandse schuldenberg, dit in combinatie met verminderde importinkomsten die het gevolg waren van de devaluatie van de bath zorgde voor acceleratie van de problemen. De internationale gemeenschap moest handelen. De crisis verspreide zich verder naar andere landen in de regio, de groeimotor van de wereldeconomie werd bedreigd. De G-‐20 richtte het FSF (Financial Stability Forum) op om zo meer interactie tussen nationale regelgevers te bemoedigen. Na de Aziatische crisis bestempelde het IMF (1999) financiële stabiliteit als een globaal publiek goed. De verbondenheid en snelheid van de financiële markten en het steeds meer globaler worden van de wereldeconomie deed beleidsmakers de ogen openen. Politici werden zich bewust van de problemen die zo’n nieuwe economie met zich meebrengt. Helaas was het pas 12 jaar later dat de eerste serieuze stappen werden gezet naar een internationale financiële structuur die meer veiligheid en stabiliteit kan brengen voor het financieel systeem (Bordo, 2006). Het laatste voorbeeld is de Grote Financiële Crisis van 2007-‐2008. De huizenmarkt in Amerika stortte als een kaartenhuis in elkaar en zorgde ervoor dat de banken, door toxische activa op (of buiten) de balans, in zware problemen kwamen. Na de val van Lehman Brothers was het vertrouwen van de markt weg en stortte de wereldeconomie zich in een zware recessie. Beleidsmakers werden geconfronteerd met de tweede grote crisis op korte tijd na het uiteen spatten van de internetzeepbel. De rente van de centrale banken werd op een historisch laag peil gezet. De ECB (Europese Centrale Bank) vraagt ongeveer 1% rente. Geld lenen bij de FED kan zo goed als gratis met een rente van 0% – 0,25%. De FED kocht ook massaal Amerikaanse overheidsobligaties op om zo geld in het systeem te pompen, dit is bekend onder de naam van QE 1 en QE 2 (quantitative easing) (Aït-‐Sahalia et al., 2012). De ECB kocht ook obligaties op van overheden in Europa, wel vooral van de perifere landen zoals Griekenland, Spanje, Italië… Op 8 december 2011 ging de ECB zelfs nog een stap verder met de aankondiging van het LTRO programma (Longer-‐Term Refinancing Operations). Op 22 december werd voor 489 miljard euro door de banken geleend, en op 1 maart kwam daar nog eens 529 miljard euro bij. Hieruit | 22
volgende het ontstaan van het nieuwe kader voor financiële regulering, hier komen we op terug in Deel 5 (Bordo, 2006). Het ontstaan van financiële regulering in een globaal kader Zoals bij veel zaken in Economie en financiën moeten we de oorsprong van financiële regulering in Amerika zoeken. We bespreken in deze sectie enkele gebeurtenissen die een invloed hadden op financiële regulering van banken. We maken hierbij een onderscheid tussen commerciële banken en investeringsbanken. Commerciële banken, ontvangen van deposito’s om dan terug uit te lenen, kennen al een heel lang bestaan. Investeringsbanken zijn relatief jonger en kenden voor het eerst een opgang van 1890 tot 1925. In die periode waren banken schaars en was de sector een oligopolie met maar enkele spelers zoals J.P. Morgan & Co, Kuhn, Loen & Co, Brown Brothers en Kidder, Peabody & Co.. Er moest geen onderscheid gemaakt worden tussen commerciële banken en investeringsbanken, er was gewoon weinig regulering. Banken probeerden aan zelfregulering te doen maar helaas dook het ene schandaal op na het andere. Vooral transparantie was een probleem, communicatie verliep ook minder snel en gesofisticeerd dan nu (Stowell, 2010). De beperkte regulering was ook staat gebonden. Investeringsbanken moesten zich vóór De Grote Depressie houden aan de Blue Sky Laws. Dat waren regels die elke staat apart oplegde maar waren ongeveer in elke staat hetzelfde met lokale aanpassingen. Financiële regulering kwam pas na de Grote Depressie op nationaal niveau. We bespreken eerst drie belangrijke veranderingen in de wetgeving voor financiële regulering voor banken in Amerika volgens Stowell (2010). Daarna raken we kort Japan, China en de UK aan. Amerika The Securities Act van 1933 Deze wet moest stabiliteit brengen op de kapitaalmarkten en een halt toeroepen aan het manipulatieve en bedrieglijke karakter van de verkoop en distributie van financiële producten in Amerika. ‘Investeerders werden zo wettelijk verplicht meer informatie te krijgen over de financiële producten die ze kochten. En verkopers van financiële producten mochten geen foute of bedrieglijke informatie meer verspreiden. ‘ volgens de SEC. Op zich logisch wanneer we hier vanuit het heden op terugkijken. Toch, voor 1930 was er eigenlijk totaal geen controle en was dat eigenlijk een eerste stap naar nationaal toezicht.
| 23
The Glass-‐Steagall Act van 1933 Deze wet staat vooral bekend voor het splitsten van commercieel bankieren en investeringsbankieren, en voor het oprichten van The Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC). Deze laatste verzekerde depositohouders dat wanneer een bank failliet ging er voor 2500 dollar zeker werd uitbetaald, nu zelfs tot 250 000 dollar. Tijdens de Grote Depressie gingen maar liefst 11000 banken failliet of ze gingen op in een fusie. 1 op de 4 banken die in 1929 actief was bestond niet meer in 1934 (Stowel,2010). Vóór de Glass-‐Steagall Act moesten banken geen onderscheid maken tussen hun commerciële activiteiten en hun investeringsactiveiten. Een bank nam geld van deposito’s en gebruikte dat geld voor haar investeringsactiviteiten. Dat was op zich een riskante operatie, want als de investeringen slecht afliepen was het geld van de deposito’s weg. De FDIC was toen ook nog niet opgericht dus dit zorgde voor veel ongerustheid bij spaarders, de Glass-‐Steagall Act bracht hier verandering in. Banken moesten nu zelfs echt kiezen welke type van activiteiten ze in de toekomst gingen uitvoeren. Commerciële banken mochten bijvoorbeeld maar echt een beperkt type van investeringsactiviteiten nog uitvoeren. Zoals het uitvoeren van underwriting van obligaties voor de staat of ze mochten maximaal 10% van hun inkomen uit transacties van effecten halen. Al deze regels hadden maar één gemeenschappelijk doel: Het geld van spaarders veiligstellen. Securities Exchange Act van 1934 Deze wet is een supplement bij de Securities Act van 1933 en zorgde vooral voor toezicht op uitgifte van nieuwe effecten, de transparantie en rapportering van bestaande effecten en had ook een belangrijke apart sectie ‘Conduct of Exchanges’. The Exchange Act creëerde ook de Securities and Exchange Commission (SEC), collega van de huidig Belgische FSMA. De SEC is verantwoordelijk voor het toezicht op de effectenbeurzen en maakt regels en procedures voor zijn leden die gevolgd dienen te worden. Ook verbiedt het bepaalde transacties en zet het strikte regels op voor short selling en stop-‐loss orders. 4 andere bekende, maar minder belangrijke, veranderingen voor regulering omvatten: Public Utility Holding Company Act. Chandler Act, Maloney Act en de Investment Company Act (Stowell, 2010). Een analyse van deze 4 valt buiten het bestek van de Masterproef. Tussen 1930 en 2000 veranderde er zo goed als niets aan het financieel kader in Amerika. Enkel The Gramm-‐Leach-‐Bliley Act zorgde voor een drastische ommekeer en ontkrachtte The Glass-‐Steagall Act van 1933. Investeringsbanken en commerciële banken hoefden niet langer
| 24
gescheiden te worden. Beleidsmakers brachten twee argumenten naar voor om deze nieuwe wet te verantwoorden: Ten eerste werden de banken minder gevoelig voor de economische situatie omdat ze hun activiteiten meer konden diversifiëren. In slechte economische tijden zouden spaarders meer geld aanhouden en zo steeg de commerciële tak van de bank. Als de economie in vorm is zou de investeringstak het beter doen omdat er meer beursintroducties, overnames en fusies plaatsvinden. Een tweede argument was dat buitenlandse investeringsbanken niet onderhevig waren aan The Glass-‐Steagall Act.. Zo ontstond er een competitief voordeel voor buitenlandse banken, iets waar de Amerikanen geen voorstander van waren. The Sarbanes-‐Oxley Act van 2002 kwam er na wereldwijde schandalen zoals Enron. De nieuwe wet had betrekking op deugdelijke bestuur en transparantie (Stowell, 2010). De hierboven beschreven wetten zijn belangrijk aangezien dit de basis vormde voor de regulering in Japan, China, Uk en Europa. De Amerikanen zijn altijd al de voorloper geweest in zowel economie, financieel systeem als in regulering (Rajan, 2010). Japan Het Japans toezicht op banken toont veel gelijkenissen met het Amerikaans omdat na WOII Amerika veel invloed had op de heropbouw van Japan. Het oosterse land maakte ook een opdeling tussen commerciële banken (City Banks) en investeringsbanken. Vanaf 1947 werd het MOF (Ministry of Finance) opgericht en dat was verantwoordelijk voor het banktoezicht. In 1992 werd het onderscheid tussen commerciële banken en investeringsbanken kleiner omdat ze participaties konden nemen in elkaar via dochterondernemingen. In 1998 startte de deregulering en in 2000 werd de FSA (Financial Services Agency) opgericht en deze instelling is tot op het heden verantwoordelijk voor het banktoezicht. China Het Chinese banklandschap is nog bijzonder jong. De CBRC (China Banking Regulatory Commission) is het agentschap dat verantwoordelijk is voor de banksector, we laten hier Hong Kong buiten beschouwing. Als antwoord op de groeiende schulden, onderkapitalisatie en slechte transparantie van de banken heeft de staat de banken geherkapitaliseerd en daarna de CBRC in 2003 als onafhankelijk bankregulator aangeduid. Het is belangrijk op te merken dat China veel grote staatsbanken heeft en dat er ook een grote markt aan alternatieve financiering is (Allen et al., 2011). De markt is jong, en zo ook de regulering. Aangezien zowel de economische als de militaire markt zich richting het Oosten begeven zal het Chinese banklandschap aan belang winnen in de nabije toekomst.
| 25
UK Tot voor 1986 was werkten de banken op basis van zelfregulering. Hier kwam vanaf 1986 verandering in door de Financial Servies Act. Hier werd het SIB (Securities and Investment Board) opgericht en deze instelling reguleerde de gehele markt. Het SIB werd later omgedoopt tot het FSA (Financial Services Authority ). Sinds 1997 is The Bank of England verantwoordelijk voor de stabiliteit van het systeem, en de FSA heeft het toezicht over de individuele banken en andere financiële instellingen (The Bank of England). We kunnen uit vorig betoog afleiden dat de regelgeving en toezicht voor banken in de hele wereld redelijk verschillend is, maar allemaal grotendeels op het Amerikaans systeem is gebaseerd. Amerika kent een geschiedenis vanaf de jaren ’30, terwijl bijvoorbeeld in China het toezicht redelijk recent is opgericht. Hoe de nieuwe regelgeving valt binnen een internationale context valt buiten het bestek van deze Masterproef. Wel kunnen de auteurs stellen dat een internationaal kader voor financiële regulering en toezicht wel wat problemen met zich meebrengt. Het ontstaan van de toezichthoudende organen kent een verschillende aanpak en maturiteit (González, 2005). Laat ons nu verder gaan met het ontstaan van de Europese regulering en toezicht. Financiële regulering en toezicht in Europa Vanuit dit globaal kader wordt het eenvoudiger het Europees kader te schetsen. Europa is ook altijd al onderhevig geweest aan invloeden vanuit Amerika. Dit geldt ook zeker voor regulering aangezien de Amerikanen trendzetters zijn en altijd al het machtigste banksysteem hadden (Rajan, 2010). Europa heeft het toezicht op zijn banksysteem drastisch hervormd het laatste decennium. Een schets van de wetgeving die een impact heeft gehad op het financiële systeem is te vinden in Annex 2. Hoewel deze indrukwekkende tabel misschien de indruk geeft dat Europa vanaf 1977 meer naar een uniforme regulering werkt, bleek de praktijk uiteindelijk toch anders. Het is inderdaad juist te stellen dat er veel richtlijnen en comités werden opgericht, maar de uiteindelijke eenmaking van regulering bleef uit (Goddard et al., 2007a). Na de Gramm-‐Leach-‐Bliley Act werden Europese banken, net zoals hun Amerikaanse collega’s, agressiever en werd het risicomanagement minder goed uitgevoerd, waardoor het systeem te maken kreeg met meer risico (Rajan, 2010). Gedurende de laatste 2 decennia hebben krachten zoals globalisatie, technologische vooruitgang, deregulering en Europese integratie het Europees banksysteem fundamenteel doen veranderen. Het onderscheid tussen bank en niet-‐bank financiële tussenpersonen is verwaterd (Zingales, 2003). De financiële markten zijn bijzonder complex | 26
geworden en zo dus ook de regulering. Het proces van Europese integratie kan implicaties bevatten voor de stabiliteit van het financieel systeem. Vóór de integratie, was de prestatie van banken normaal positief gecorreleerd met de landelijke economie. Nu de activiteiten van banken grensoverschrijdend zijn geworden is het risico dat een specifiek landenrisico er voor kan zorgen dat een individuele bank, of het gehele systeem, in problemen komt verkleind (Goddard et al., 2007a). Greenspan (2007) verklaarde dat fenomeen door te verwijzen naar de wet van de grote getallen. Het klopt inderdaad dat als een bank blootstelling heeft aan 27 landen en er hiervan één failliet gaat de impact redelijk beperkt zal blijven. Maar de fout in de redenering die hier wordt gemaakt is dat wanneer er zich problemen in één land voordoen, dit meestal een indicatie geeft dat er in de andere landen zich ook problemen gaan voordoen. Stel dat de Nederlandse huizenmarkt helemaal de dieperik in gaat. Dan lijkt het bijzonder onlogisch dat de Franse en Belgische huizenprijzen stabiel blijven of gaan stijgen. Waar rook is, is vuur. De groei van pan-‐Europese banken zorgde voor problemen bij de toezichthouders aangezien deze hoofdzakelijk nationale verantwoordelijkheden droegen, en nu eigenlijk nog steeds. Een interessante discussie is deze van host country control of home country control (Gillian G. H. Garcia & Nieto, 2005b). Host country control houdt in dat de bank onder toezicht is van het land waar het zijn activiteiten in uitvoert, home country control is wanneer de bank onder toezicht valt van het land waar het hoofdkwartier is gevestigd. Het toezicht was, en is nog steeds, onderworpen aan home country control. Fortis was dus bijvoorbeeld onderworpen aan de toezicht van de CBFA voor zijn activiteiten in Frankrijk maar het depositogarantiesysteem is een voorbeeld van host country control. Met andere woorden: De Belgische toezichthouder CBFA behield het toezicht op Fortis, maar toen Fortis failliet ging moest de Franse overheid wel tussenspringen om Franse spaarders een garantie voor te leggen voor hun spaargeld.
3.5 De architectuur van prudentieel toezicht en regulering in de EU tijdens de vooravond van de Grote Financiële Crisis De architectuur van prudentieel toezicht en regulering in De EU tot de recente financiële crisis is gekenmerkt door de zogenaamde Lamfalussy-‐procedure, opgezet in 2001 en genoemd naar de voorzitter van het adviserende ‘Comité van Wijzen’ dat deze bedacht – baron Alexandre Lamfalussy. Deze werd in het leven geroepen ten gevolge van de aanhoudende consolidatie van de financiële industrie en de toename in grensoverschrijdende activiteiten van grote complexe instellingen, terwijl het toezicht en de regulering op diezelfde Pan-‐Europese markt vooral nationaal gericht was. Deze typerende evolutie van complexiteit en verwevenheid
| 27
betekent een gevaar voor de internationale financiële stabiliteit, maar werd voorheen niet opgevangen door het prudentieel toezicht en regulering. Dit is tevens nog belangrijker in de EU, waar een kenmerkende toeneming in financiële integratie, zoals infra aangegeven, de instabiliteit kan bevorderen. Vanwege deze internationale verwevenheid van financiële instellingen nam dan ook de nood aan een Pan-‐Europees raamwerk voor toezicht en regulering ter bevordering van de financiële stabiliteit toe. Een internationale dimensie waarbij er geen veiligheidsnet bestond op hetzelfde niveau en vooral waarbij het toezicht op lokale instellingen gecoördineerd moest worden zonder de juiste incentive-‐structuur en verplichtingen hieromtrent bleek niet opgewassen te zijn tegen falende banken (Gillian G H Garcia & Nieto, 2005a). De Lamfalussy-‐procedure moest aldus een antwoord bieden op hoe een Europees gewenste Eenheidsmarkt ook voor financiële dienstverlening kan werken, in het licht van de toenemende
integratie.
In
zulke
Eenheidsmarkt
zouden
financiële
instellingen
dienstverleningen mogen verstrekken in elke lidstaat en onder gelijke omstandigheden, in een competitieve omgeving en met een geharmoniseerd legaal raamwerk hierrond. Dit laatste was allesbehalve het geval, de toenmalige Banking Richtlijnen lieten immers een grote diversiteit aan regulering en toezicht toe over de lidstaten – dit onder druk van het Europese subsidiariteitsbeginsel waarbij lidstaten een eigen invulling kunnen geven aan de desbetreffende richtlijnen. Het integratieproces voor deze financiële Europese Eenheidsmarkt moest dan ook gesteund worden door een nieuw wetgevend en regulerend raamwerk dat de integratie van de Europese financiële markten ten goede zou komen, de Lamfalussy-‐ procedure. Hoewel deze initieel enkel voor effectenhandel bedoeld was werd deze ook overgenomen voor het wetgevend en regulerend raamwerk voor het bankensysteem en verzekeringsmaatschappijen in 2004 (Darduc & Georgescu, 2008). Heel wat discussie bij het tot stand komen van de Lamfalussy-‐procedure draaide – alweer – rond de nood om toezicht en regulering aan te passen aan de verschillen in de nationale markten, een argument dat achteraf bekeken misschien vooral een politieke invulling had. Hoewel deze een zekere convergentie van toezicht op de Europese financiële markten bewerkstelligde bleek, onder andere uit de Grote Financiële Crisis, deze toch onvoldoende. Lamfalussy et al. (2001) identificeerden in hun rapport vier grote struikelblokken in de financieel regulerende architectuur in de EU. (1) Besluitvorming in de Europese Commissie zelf ging redelijk traag. (2) De Raad van Ministers trachtte keer op keer de voorstellen van de EC complexer te maken zodat het zogezegde eenheidsraamwerk toch op alle nationale wetgevingen zou passen. (3) Besluitvorming in het Europees Parlement verliep stroef, hoewel dit al veel beter ging dan vroeger. (4) Omzetting in de lidstaten zelf ging traag en was vaak
| 28
onvolledig. Dit alles zorgde ervoor dat het systeem te traag, te rigide en te ambigu was in de schaduw van een alsmaar versnellende en integrerende markt waarbij continue innovatie het voortouw neemt. De totstandkoming van prudentieel toezicht en regulering in de EU wordt in de Lamfalussy-‐ aanpak gekenmerkt door een laddersysteem met drie hoofdniveau’s: hoofdprincipes, besluitvorming en samenwerking voor de implementatie– zoals weergegeven in Figuur 1. Een uitwerking hiervan gebeurt op basis van Lamfalussy et al. (2001) en Darduc en Georgescu (2008). Figuur 1: De geladderde Lamfalussy-‐procedure
Bron: Masera (2010)
Allereerst doet de EC een voorstel aan de Raad van Ministers en het Europees Parlement over de politieke kernprincipes en richting en waarbij zij een beeld vormt van de technische maatregelen die genomen kunnen worden op het tweede niveau – waar de kernprincipes praktisch uitgewerkt worden. Door middel van deze procedure zou het wetgevende proces versnellen, omdat de Raad van Ministers, EC en het Europese Parlement initieel enkel onderhandelen over de kernprincipes. Dit is het eerste niveau in de Lamfalussy-‐procedure. Deze kernprincipes stromen door naar het tweede niveau, waar de details rond de implementatie uitgewerkt worden door een netwerk van toezichthouders, de EC, en nieuwe comités. Deze nieuwe onafhankelijke comités, het Committee for European Securities Regulation (CESR), Committee for European Banking Supervisors (CEBS) en Committee for European Insurance and Occupational Pension Supervisors (CEIOPS) voor het toezicht en regulering op respectievelijk de effectenhandel, banken en de verzekeringsmaatschappijen en
| 29
bedrijfspensioenregelingen staan in principe op niveau drie, maar hebben een adviserende rol aan de EC bij het uitwerken van de implementatie van de kernprincipes bepaald op het eerste niveau. Deze niveau-‐3 comités zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de toezichthoudende autoriteiten uit alle lidstaten en kunnen geobserveerd worden door de EC. Het derde niveau zou een betere en hechtere samenwerking tussen de nationale regulatoren omvatten om te verzekeren dat de wetgeving van niveau 1 en 2 op een consistente en gelijke wijze
opgenomen
wordt.
Dit
is
in
de
Lamfalussy-‐procedure
één
van
de
hoofdverantwoordelijkheden van de nationale toezichthouders, waarbij deze samenwerken als netwerk. Gezien hierbij gemeenschappelijke standaarden voor implementatie centraal staan moeten de comités dan ook beslissingen nemen met unanimiteit, iets wat niet altijd voor de hand ligt gegeven de toch verscheidene preferenties en manieren van aanpak van de nationale toezichthouders. Ten doele van dit alles moeten de comités dan ook consistente richtlijnen uitvaardigen rond de aanpassing op nationaal niveau, gezamenlijke interpretatieve aanbevelingen uitvaardigen naar niveau 2, een ‘best practice’ uitwerken en de toezichthoudende praktijken van alle lidstaten vergelijken en opvolgen en deze rapporteren aan de EC. De auteurs merken hierbij nogmaals op dat de comités een louter adviserende rol hebben en dus geen bindende beslissingen kunnen nemen. Het is aldus vooral op het derde niveau dat men een convergentie van toezicht en regulering op de financiële markten in de EU wil bereiken. Hierbij stelt het Comité van Wijzen tevens dat het noodzakelijk is op de langere termijn een meer fundamentele convergentie tussen de toezichthoudende structuren in De EU te bewerkstelligen op verschillende gebieden. Ze benadrukken hierbij de nood aan een grotere autonomie van de toezichthouders en het betrekken van de marktparticipanten in het reguleringsproces. Op het vierde niveau ten slotte concentreert de procedure zich op een betere afdwinging van de gemeenschappelijke regels, hierbij speelt de EC – wiens taak het is naleving de Europese Verdragen te garanderen – een cruciale rol. In dit hele raamwerk zouden brede politieke keuzes op een hoog niveau gemaakt worden, waardoor op de lagere niveaus de technische details van het raamwerk vrij uitgewerkt kunnen worden. Het zou aldus kunnen gezien worden als een eerste, zeer voorzichtige stap van de typisch Europese democratie naar een minieme vorm van technocratie. Figuur 2 geeft een visuele voorstelling van de Lamfalussy-‐procedure.
| 30
Figuur 2 : De Lamfalussy-‐procedure
Europese Commissie
ECOFIN
Europees Parlement
Institutionele setting en politieke sturing
(ter nastreving van grensoverschrijdende convergentie en samenwerking)
Reguleringsraamwerk (EU Richtlijnen en uitvoeringsmaatregelen)
Toezichteisen (gemeenschappelijke standaarden voor de implementatie van EU regelgeving)
Toezichtproces
(Dagdagelijkse toepassing)
Verbeterde grensoverschrijdend toezicht en samenwerking
Gelijker speelveld voor banken
Betere opvolging van en antwoord op grensoverschrijdende crisissen
Bron: Commission of the European Communities
| 31
4. De Grote Financiële Crisis: oorzaken en problemen bij regulering en beleidsmakers In dit hoofdstuk bespreken we eerst de oorzaken van de Grote Financiële Crisis. Hoe is het ooit zover kunnen komen? Zorgde financiële paniek voor een kettingreactie? Wat was nu uiteindelijk de rol van de kredietbeoordelaars? Voorts bekijken we de impact van het ineenstorten van de huizenmarkt in Amerika op Europa en merken we op dat de directe impact eerder beperkt bleef. De indirecte impact was veel groter en zo werden de fundamentele zwakheden van Europa blootgelegd. We bespreken verder de problemen waar Europa specifiek mee te kampen hand.
4.1
Hoe is het zover kunnen komen?
De Grote Financiële Crisis van 2007 kwam voor velen onverwacht. De huizenmarkt in Amerika liet het afweten en nam bijna het gehele financiële systeem met zich mee (Duca et al., 2010). Sommige hefboomfondsen en handelaren van investeringsbanken zetten hun geld in op een ineenstorting van de markt in plaats van aan de alarmbel te trekken (Rajan, 2010). Deregulatie en de ontwikkeling van complexe afgeleide producten zorgden ervoor dat bankiers zelf niet meer begrepen waarin ze handelden. De modellen die ze gebruikten maakten de assumptie dat de Amerikaanse huizenprijs enkel kon stijgen en dat de consument, verantwoordelijk voor 70% van het BBP in Amerika, het niet kon laten afweten (Dash, 2008). Het zwartmaken van bankiers kan voor sommigen misschien voldoening geven, maar daarmee wordt de oplossing van het probleem niet gevonden. De FED heeft een verpletterende verantwoordelijkheid door het te lang uitlenen van goedkoop geld waardoor een zeepbel ontstond, maar de auteurs zijn van mening dat dit grotendeels door politieke druk kwam. Hier komen we infra op terug. Alan Greenspan (Greenspan, 2007) dacht de heilige graal van een crisis te hebben gevonden door telkens de rente drastisch te verlagen wanneer er problemen ontstonden. Zo bracht Greenspan in 2000 toen de dot-‐com zeepbel barstte de rente naar beneden. Zo werd geld lenen weer goedkoper en kon de economische activiteit weer hernemen. Greenspan verlaagde de rente van maar liefst 6,5% in 2001 tot 1% in 2003 volgens de gegevens van de FED. Zo een lage rente was niet meer gezien sinds de jaren 60’ en gaf een sterk signaal aan de economie, en zo ontstond ‘The Greenspan Put’. De term put verwijst naar een putoptie. De koper van zo’n afgeleid product heeft het recht om tijdens de uitoefenperiode een activum te verkopen aan en vooropgestelde prijs, zelfs al daalt de marktwaarde onder deze prijs. Het is met andere woorden een verzekering tegen een sterke prijsdaling, het risico wordt zo geminimaliseerd. | 32
Beleggers gingen er vanuit dat wanneer de markt het moeilijk kreeg Alan Greenspan, de ridder op het witte paard, kwam aangestormd om de rente terug te laten dalen. Zo creëerde Greenspan een appetijt bij beleggers om meer risico’s te nemen, zoals bijvoorbeeld aandelen te kopen. Er werd zo ook meer liquiditeit in het systeem gepompt waardoor het aantal leningen explodeerde. De beslissing van Greenspan om de rente zo laag te houden is grotendeels onder politieke druk gekomen. President George W. Bush deed op 15 oktober 2002 volgende uitspraak: “ We can put light where there’s darkness, and hope where there’s despondency in this country. And part of it is working together as a nation to encourage folks to own their own home”, bij ons beter bekend als ‘The American Dream’. De lage rente zorgde er inderdaad voor dat de huizenmarkt aantrok en dat meer mensen een huis konden betalen door het afsluiten van een goedkope lening. Maar de arbeidsmarkt in Amerika bleef achter, en dat is net wat politiekers en de bevolking graag zien aantrekken. Industriële en dienstenbedrijven bleven werknemers ontslaan, en de nieuwe werkgelegenheid in de huizenmarkt zorgde niet voor een jobcreatie in andere sectoren (Rajan, 2010). De werkloosheid bereikte zijn hoogtepunt pas in juni 2003 op 6,4%, dit was sinds 1994 geleden dat de werkloosheid nog zo hoog was volgens gegevens van de U.S. Bureau of Labor Statistics. De arbeidsmarkt bleef onder druk en de inflatie (CPI) ging ook maar niet van de grond en bleef rond de 1% hangen, ook de verwachte inflatie bleef laag en sterk onder de doelstelling (2%) van de Federal Reserve. Rajan (2010) stelt dat de crisis eigenlijk een gevolg was van ongelijkheid tussen de bevolking. Het zwakke vangnet van de sociale zekerheid in Amerika zorgt ervoor dat politiekers bijzonder gevoelig zijn voor de arbeidsmarktcijfers. De FED heeft ook een dubbele taak, dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de ECB. De FED is zowel verantwoordelijk voor het onder controle houden van de inflatie, als voor de arbeidsmarkt. Amerikanen waren eindelijk allen in staat een huis kopen. Banken gebruikten een lokrente om klanten te winnen (Lewis, 2011). De eerste twee jaar werd een lage vaste rente gebruikt zodat het aantrekkelijk lenen was. Na die twee jaar werd de vaste rente vervangen door een variabele rente en zo ontstonden de problemen, het renterisico werd voor de ontlener. De variabele rente lag een stuk hoger dan de vaste lokrente en de ontleners kwamen in de problemen. Maar geen probleem, er werd een nieuwe lening aangegaan en dit weer tegen een mooie vaste lokrente. Met deze nieuwe lening kon de vorige worden afbetaald. De banken die deze leningen uitgaven voelden dat hier uiteindelijk wel wat risico aan verbonden moest zitten, daarom werden deze leningen van de balans gehaald. Een poel van leningen werd doorverkocht aan een SPV (Special Purpose Vehicle) en deze herverpakte de leningen in de | 33
bekende CDO’s (Collateralized Debt Obligation). Deze CDO’s werden dan verkocht aan investeerders over de gehele wereld, en zo werd het kredietrisico ook verspreid over de hele wereld. Ze brachten een mooi rendement op en waren risicovrij, Althans dat was het verhaal dat de bankiers verkochten (Deng et al., 2011). Hoe ze er bij KBC ooit in geslaagd zijn om een lingerieproducent als Van de Velde een pakket CDO’s te verkopen blijft ons een raadsel. Er heerst in goede economische tijden een illusie dat risico kan verwijderd worden (De Proft, 2012). Ben Bernanke (Bernanke, 2012b) gaf op 13 april 2012 een speech in New York waar hij enkele reactieveroorzakers en kwetsbaarheden van de crisis uitlichtte. Eén van de belangrijkste reactieveroorzakers zijn volgens Bernanke de ontwikkelingen in de huizenmarkt, vooral dan de slechte leningen die werden afgesloten. Voor de kwetsbaarheden verwees hij naar de structurele, en meer fundamentele, zwakheden in het financiële systeem, in de regulatie en in het toezicht, die normaal dienen om fouten in het systeem te detecteren. In de privésector was er de hoge schuldgraad, overdreven afhankelijkheid op onstabiele korte-‐termijn leningen, tekortkomingen in het risicobeheer bij de grote financiële bedrijven en het gebruik van niet-‐ transparante financiële producten die, zonder dat de banken en regulators het beseften. Voor de publieke sector zijn er de tekortkomingen van financieel toezicht waardoor systeem belangrijke bedrijven en totale markten tussen de mazen van het net konden glippen en zo niet onderhevig waren aan streng toezicht. Ook waren toezichthouders niet effectief genoeg in hun handelen en gaven ze niet genoeg aandacht aan mogelijke dreigingen voor het financiële systeem. De impact van de Amerikaanse huizencrisis op Europa was enorm. Maar niet op een directe manier, hier komen we later op terug. Europa bleek met enkel een muntunie niet bestendig te zijn tegen een grote externe shock en stortte zo zelf de dieperik in. Financiële regulering schoot tekort en beleidsmakers reageerden veel te traag, ongecoördineerd en ongestructureerd. In de volgende twee secties lichten we kort de rol van financiële paniek en die van kredietbeoordelaars uit. De auteurs zijn van mening dat deze topics extra aandacht verdienen in deze Masterproef.
4.2
Financiële paniek
Historisch gezien wordt de Tulpenmanie van 1637 als de eerst grote paniekreactie beschouwd. In januari 1637 werden tulpenbollen verkocht voor meer dan tien keer het jaarsalaris van een ervaren vakman, er werd zelfs in opties gehandeld op tulpen. Toen de zeepbel barstte doken de prijzen naar beneden en het eerste paniekverschijnsel in de economische geschiedenis was | 34
een feit. De eerste wereldwijde financiële paniek was die van 1857 en startte in Amerika. De internationale economie kende een zwakke groei en zorgde voor chaos over de hele wereld. Traditionele economische theorieën slagen er wel in om de oorzaken van financiële paniek te identificeren, maar nog geen enkele theorie kan het dynamisch proces van financiële paniek ontmaskeren (Kitamura, 2010). Vóór de Grote Financiële Crisis stelt Bernanke (Bernanke, 2012a) dat de dalende huizenprijzen en het stijgend aantal wanbetalingen de onzekerheid deed toenemen over de waarde van alle afgeleide producten die gelinkt waren aan de huizenmarkt. De Amerikaanse economie belandde officieel in een recessie in december 2007, nadat er al maanden spanning was op de financiële markten. Maar de echte economische problemen ontstonden in de herfst van 2008 door extreme volatiliteit in de markten, financiële paniek. De val van Lehman Brothers gaf het startschot voor een wereldwijde paniekverkoop. Financiële markten droogden helemaal op en de financiële crisis werd een vertrouwenscrisis. Investeerders en banken wilden geen geld maar aan elkaar uitlenen en iedereen kwam in de problemen (Rötheli, 2010). Het meest voorkomende type van financiële paniek is een ‘run on the bank’. Bij dat event komen alle spaarders op hetzelfde moment hun geld van de rekening halen, wat voor de bank natuurlijk niet voorradig is (zie supra). Deze vorm van paniek zal in de praktijk minder voorkomen door het depositogarantiesysteem, de achterpoorten van de centrale banken en de overheden die als het echt te warm wordt in de keuken klaar staan om te blussen (Rajan, 2010). Maar toch, paniek ontstond doordat lange-‐termijn, illiquide activa worden gefinancierd met korte-‐termijn, liquide schulden volgens Bernanke. Investeerders werden bevangen door angst en verkochten liever hun effecten om zo het zekere voor het onzekere te nemen. Markten droogden op en de liquiditeit smolt als sneeuw voor de zon . Effectenprijzen storten ineen en kopers konden niet meer overtuigd worden om in de markt de stappen (Deng et al., 2011).
4.3
De rol van kredietbeoordelaars
Kredietbeoordelaars hebben het de laatste jaren zwaar te verduren gekregen. Banken met een AAA-‐rating die plots de boeken neerleggen doen enkele vragen rijzen over de betrouwbaarheid en effectiviteit van ratingsbureaus. De drie grootsten zijn Moody’s, Fitch en Standard & Poor’s (S&P). Hoewel kredietbeoordelaars niet tot het directe onderzoeksgebied behoren van deze Masterproef lichten de auteurs toch graag drie zaken uit die aan verandering toe zijn na de financiële crisis.
| 35
Ten eerste is er een groot belangenconflict met de adviserende afdeling van kredietbeoordelaars (Markus Brunnermeier, 2009). Deze afdeling helpt klanten om een gewenste rating te bekomen door advies te geven over welke vorm de schuldstructuur moet aannemen. Het is natuurlijk niet verwonderlijk dat wanneer er dan effectief een rating wordt gevraagd deze meestal verkregen wordt. Daarom is het logischer om een verplichte opsplitsing te maken tussen de adviesafdeling en de kredietafdeling. Beleidsmakers maken op dit gebied wel vooruitgang. Ten tweede staan de kredietbeoordelaars ofwel direct, ofwel indirect op de beurs. Dit zorgt voor druk van externe aandeelhouders op het management met tot gevolg dat winst het centrale thema wordt voor het management. S&P zit onder McGraw-‐Hill. Deze laatste maakte recent bekend dat het zich zal opsplitsen in McGraw-‐Hill Markets en MacGraw-‐Hill Education. Dat is al een stap in de goede richting. Toch, aandeelhouders van buitenaf zetten druk op het management om winst te maken. En in deze omstandigheden moeten de werknemers van S&P dan een ‘eerlijke en objectieve’ analyse maken. Fitch Group is handen van zowel FIMALAC, beursgenoteerd in Parijs, als van Hearst Corporation. Moody’s staat zelf rechtstreeks op de beurs in Amerika. Moody’s kreeg over de jaren heen de steun van Warren Buffet die een groot aandeel in het kapitaal nam. “They made the wrong call” gaf de super belegger toe tijdens een ondervraging voor het FCIC (Financial Crisis Inquiry Commission). Sinds de financiële crisis is Berkshire Hathaway, het investeringsvehikel van Warren Buffet, zijn belang in Moody’s stevig aan het afbouwen (Darcy, 2009). Ten derde bespreken we het concept van de ‘the issuer pays’. Het bedrijf of land dat een rating wil bekomen moet hiervoor zelf betalen. Dit brengt natuurlijk weer een belangenconflict mee voor de kredietbeoordelaar. Hoewel het moeilijk in de praktijk aantoonbaar is kan men zich bij dat proces toch wel enkele vragen stellen. Een logischer systeem, zoals Morningstar dit toepast, is dat het bekomen van een rating gratis kan. En dat de kredietbeoordelaar enkel inkomsten genereert uit het verkopen van rapporten (Darcy, 2009). Na een crisis moeten altijd schuldigen worden aangeduid. Sommige mensen wijzen grootbanken als Goldman Sachs, J.P. Morgan, Citibank,.. als boosdoeners aan. Andere mensen wijzen dan weer met de vinger naar kredietbeoordelaars en regelgevers. Hoe dan ook, kredietbeoordelaars gaan niet vrijuit in het verhaal. Een objectieve en eerlijke analyse gaan nooit hand in hand met belangenconflicten (Brunnermeier et al., 2009).
| 36
4.4
De rol van beleidsmakers
De beleidsmakers en regulators hebben naar mening van de auteurs een verpletterende verantwoordelijkheid in het ontstaan van de Grote Financiële Crisis. De crisis in Europa startte door het ineenstorten van de Amerikaans economie. In volgende sectie bespreken we eerst hoe de Amerikaanse huizenmarkt tot stand is gekomen, hieruit wordt de rol van de overheid/politiek duidelijk in de privémarkt en dat werd zelfs uiteindelijk ook de oorzaak van de crisis. Overheid en politiek hebben een veel grotere invloed op de privémarkt en regulering dan algemeen gedacht (Rajan, 2010). Vervolgens bespreken we of deze doorprikte zeepbel een directe invloed had op Europa. Tot slot bespreken we de zwakheden van Europa zelf.
4.4.1 De Amerikaanse huizenmarkt Voor een beter begrip hoe de problemen in Amerika zijn gestart, en daarna een invloed hadden op Europa, kijken we even terug naar de geschiedenisboeken. Laat ons beginnen met een kort overzicht hoe de financiering van de Amerikaanse huizenmarkt zich heeft ontwikkeld volgens Rajan (2010). We merken hierbij op dat de Amerikaanse overheid vanaf de jaren ’30 constant invloed had op de huizenmarkt. De instituties die het zelf heeft opgericht na de Grote Depressie, waren ironisch genoeg ook de oorzaak van de ondergang in 2007. De periode voor de Grote Depressie van 1930 was een tijd van overvloedige kredietgroei en substantiële inkomensongelijkheid. De hypotheekmarkt werkte toen wel anders dan nu, leningen voor gezinnen werden uitgegeven door banken en ‘thrift companies’ (of ook spaar-‐ en leenbanken genoemd). Hypotheken waren enkel beschikbaar voor de korte termijn van ongeveer 5 jaar en moesten integraal worden terugbetaald op het einde van de periode. Bovendien was de lening met een variabele rente. De ontlener droeg dus het renterisico, vergelijkbaar met wat we in Amerika het vorige decennium hebben gezien. De ontlener nam ook maar voor 50% van de waarde van het huis een lening, waardoor zijn blootstelling aan mogelijke verandering in de huisprijs groter werd. Toen in 1930 de recessie, en zelfs later depressie, van start ging droogden de financiële markten helemaal op. Toegang toch nieuwe kredieten was niet meer mogelijk en het vertrouwen was helemaal weg. 10% van de Amerikaanse huizenmarkt stond te koop door gedwongen verkoop van de banken (zogenaamde Foreclosure). De overheid moest reageren en creëerde de Home Owner’s Loan Corporation (HOLC) en the Federal Housing Administration (FHA) (Rajan, 2010). De taak van de HOLC (Fishback et al., 2010) was om hypotheken met een wanbetaling van banken en thrifts te kopen om ze daarna te herverpakken tot vastrentende instrumenten. De
| 37
overheid besloot vanaf de creatie van het HOLC dat ze niet lang actief wenste te zijn in de huizenmarkt en daarom moest men de vastrentende producten aan privé-‐investeerders doorverkopen. Deze groep van investeerders was natuurlijk risico-‐avers in deze crisis, zeker als het over leningen van lange termijn ging. Als oplossing werd het FHA gecreëerd. Eenvoudig kunnen we stellen dat het FHA de AIG van 1930 was. FHA droeg het risico op wanbetaling door het verzekeren van de hypotheken, het beloven aan kopers van de vastrentende instrumenten dat indien er een wanbetaling ontstond de FHA zou bijspringen (Rajan, 2010). De FHA vroeg hiervoor een verzekeringspremie. De HOLC en FHA was echter geen lang leven toegeschreven en ze zetten een punt achter hun activiteiten in 1936. Toch, het is al duidelijk dat staatsinterventie niet nieuw is voor de Amerikaanse huizenmarkt. Onder druk van de bevolking moeten politiekers ingrijpen als ze de volgende verkiezing willen overleven. Goed wetende dat inmenging van de staat niet de beste oplossing is. In 1938 zag The Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) het licht. Het staatsbedrijf kocht hypotheken van financiële instellingen en wakkerde zo het uitlenen van meer kapitaal aan en zorgde ervoor dat de waarde van de Amerikaanse huizenmarkt werd gedekt door de Amerikaanse overheid. In 1968 werd Fannie Mae gesplitst in zowel een privébedrijf als in een publieke instelling. Het privébedrijf bleef dezelfde taken uitvoeren als daarvoor. De publieke instelling werd the Government National Mortgage Association (Ginnie Mae) en garandeerde de terugbetaling van effecten die werden gedekt door hypotheken voor veteranen en ambtenaren. Om competitie aan te wakkeren en om nog meer leningen uit te geven werd in 1970 The Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddie Mac) opgericht. Rajan is een van de weinige economisten die specifiek de inkomensongelijkheid door de ongelijke toegang tot onderwijs in Amerika als oorzaak van de financiële crisis beschouwt. Door te weinig geschoold te zijn maken mensen minder kans op een goede job en zo op de kans een eigen huis te kopen. Politiekers beseffen maar al toe goed hoe gevoelig het thema van gelijkheid ligt bij de bevolking en rond 1990 starten ze met hier echt werk van te maken. Fannie Mae en Freddie Mac waren hiervoor de ideale kanalen. In 1992 tekende het Amerikaans Congres The Federal Housing Enterprise Safety and Soundness Act. Hierin moedigde The Congress lage-‐inkomens en minderheidsgroepen aan een huis te kopen. Rajan (2010)merkt op dat wanneer het Amerikaans Congres de woorden ‘safety’ en ‘soundness’ gebruikt er de kans bestaat dat exact het tegenovergestelde wordt bereikt. Daar kreeg hij deze keer helaas zeker gelijk in. Volgens de statistieken van de Federal Reserve (Bernanke, 2012b) daalde de waarde van vastgoed in handen van gezinnen van 22,7 triljoen dollar in het eerste
| 38
kwartaal van 2006 tot 20,9 triljoen dollar in het vierde kwartaal van 2007. De waarde van vastgoed zakte dan nog verder weg tot 18,5 triljoen dollar in het derde kwartaal van 2008 en zelfs tot 16 triljoen dollar in het vierde kwartaal van 2011 (Een daling van 29,7% tegenover het eerste kwartaal van 2006). Politici hebben na de grote depressie instellingen in het leven geroepen die de huizenmarkt sterk hebben doen opveren en gezinnen een dak boven het hoofd hebben kunnen bezorgen. Maar het zijn helaas ook die instellingen die de ondergang vormden door het onder politieke druk nemen van te veel risico’s. Kredietstandaarden werden fors verlaagd of deden er zelfs niet meer toe. Te veel Amerikaanse gezinnen kregen leningen voor huizen die ze niet konden betalen. Te veel huizen werden gebouwd en te veel financiële instellingen moesten gigantische verliezen slikken op kosten van de belastingbetaler. We kunnen hieruit afleiden dat er op de Amerikaanse huizenmarkt eigenlijk altijd al politieke druk is uitgeoefend. De laatste 20 jaren werd deze druk nog heviger en dit heeft uiteindelijk tot de ondergang geleid van Fannie Mae en Freddie Mac. Banken werden aangemoedigd om via creatieve manieren meer kredieten te verstrekken aan de bevolking. De lage rente van de FED zorgde voor een overvloed aan kredieten en The American Dream kon voor veel Amerikanen eindelijk werkelijkheid worden. Maar hoe had deze extreme kredietexplosie zo’n invloed op Europa? Stond onze huizenmarkt niet los van de Amerikaanse? Hadden onze banken veel blootstelling aan de gestructureerde producten uit Amerika? Deze vragen beantwoorden we in het volgende gedeelte.
4.4.2 Een Amerikaanse crisis : De impact op Europa De problemen zijn in Amerika gestart en hadden een invloed op de rest van de wereld. Door de globale financiële markten en de eenvoud waarmee financiële producten over de hele wereld kunnen worden verkocht en gekocht, door de enorme winsten die in het begin werden gemaakt en door het ‘gegeven’ dat de Amerikaanse huizenmarkt toch alleen maar kon stijgen kregen onze Europese banken ook veel interesse in de producten die Amerikanen aan het fabriceren waren. Een recente studie van Kamin en DeMarco (2012) onderzoekt de Europese blootstelling aan de Amerikaanse crisis aan de hand van de buitenlandse blootstelling aan Amerikaanse activa en dollarfinanciering.
| 39
Figuur 3 : Houders van US ABS (in 2007)
Andere industriële landen 8% Andere 4%
Hong Kong & Singapore 4%
Offshore 35%
Europese Banken 49%
Bron: Kamin en DeMarco (2012)
Figuur 4 : Buitenlandse blootstelling aan US ABS (in 2007)
Bron: Treasury International Capital System, Beltran et al. (2008)
De blootstelling van buitenlandse investeerders aan de ABS-‐markt lijkt in absolute getallen bijzonder groot. Maar de rol in de Grote Financiële Crisis van buitenlandse blootstelling aan de Amerikaanse ABS-‐markt hoeft niet overdreven te worden. Wanneer er een verliesfactor van 30 % wordt toegepast op bovenstaande gegevens bekomen we een verlies van $770 miljard, dat is natuurlijk veel geld maar is nog steeds minder dan 2% van de buitenlandse obligatiemarkt en ook maar 1/5 van het bankkapitaal van de grote niet-‐Amerikaanse economieën. Alhoewel de Grote Financiële Crisis lijkt ontstaan te zijn uit de Amerikaanse huizenmarkt blijken de verliezen maar voor een klein percentage deel uit te maken van de verliezen door buitenlanders geleden op Amerikaanse activa. De totale verliezen bedroegen $1,3 biljoen voor
| 40
buitenlandse investeerders in Amerikaanse activa, maar ‘slechts’ $160 miljard kwam van effecten gerelateerd met de ABS-‐markt. Het grootste verlies kwam rechtstreeks uit de daling in de aandelenmarkt (Kamin & DeMarco, 2012). Een van de eerste vaststellingen van de Grote Financiële Crisis was het opdrogen van de interbancaire markt en andere korte-‐termijn valutamarkten, vooral deze in dollar. Vermits bijzonder veel activa vooral in dollar genoteerd waren, en nog steeds zijn, was deze munt broodnodig voor alle banken. Grote banken met kantoren in Amerika konden zich nog beroepen op dollars maar voor andere bleef de kraan zo goed als dicht. Kleinere regionale banken werden zo gedwongen om een torenhoge rente te betalen wanneer ze dollars moesten lenen. Als antwoord op dit tekort werkte de FED samen met andere centrale banken om met valuta swaps toch dollars ter beschikking te kunnen stellen. De directe invloed van de crash in de Amerikaanse huizenmarkt bleef eerder beperkt. De indirecte gevolgen waren groter en legde enkele pijnpunten in de EU helemaal bloot (Kamin & DeMarco, 2012).
4.4.3 Fundamentele problemen in Europa De Amerikaanse huizenmarkt kan zeker als reactieveroorzaker voor de Grote Financiële crisis worden beschouwd. Zoals hierboven beschreven was de rechtstreekse impact van blootstelling niet al te groot. De indirecte impact legde enkele pijnpunten van Europa bloot. De Europese huizenmarkt De Europese huizenmarkt reageerde weliswaar iets later als de Amerikaanse maar maakte daarna ook een duikvlucht. De European Mortgage Association (Sciamarelli, 2011) merkt ook op dat er een grote verscheidenheid zit in de huizenmarkt. Begin 2010 trok de vraag in meeste landen terug aan. Maar landen als Spanje, Hongarije, Griekenland, Nederland en Ierland bleven met dalende huizenprijzen zitten. Griekenland zit met structurele problemen waarvoor we de resultaten in 2011 van hebben gezien. Ierland is aan de betere hand maar Spanje blijft het slecht doen. Zo bewijzen ook volgende cijfers:
Spanje
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
20,0
18,3
14,6
10,0
5,5
0,2
-‐7,6
-‐3,6
Bron: OECD, procentuele verandering in huisprijs (nominaal)
| 41
Chaos en nationalisme Zo was er bijvoorbeeld het conflict tussen IJsland aan de ene kant, en de UK en Nederland aan de andere kant over het redden van enkele IJslandse banken met internationale spaargelden (Commission of European Communities, 2009). En natuurlijk dichter bij huis hebben we het Fortis-‐verhaal waarbij de Belgische staat Fortis Bank Belgium nationaliseerde en de Nederlandse staat haar deel nationaliseerde (Pruyt, 2009). De bank werd zo opgesplitst en dit zorgde voor chaos en zelfs tot de val de regering in België. Het IMF drukte eind 2011 zijn bezorgdheid uit over het op eigen basis handelen van enkele landen. De economische groei in Europa kent nu een grotere diversiteit dan voorheen en dat zet druk op gesprekken voor een gezamenlijk aanpak. Het is nu dat Europa zich moet verenigen en krachtdadig met één stem naar buiten komen. Het feit dat elk land zijn eigen regelgever heeft maakt het een bijzonder moeilijke opdracht om een gecoördineerde aanpak aan de man te brengen (Commission of European Communities, 2009). Het Europees antwoord kwam relatief laat en was niet goed afgestemd. Dabrowski (2010) stelt dat in een eerste fase, tot midden 2008, beleidsmakers ontkenden dat er een systeemcrisis zat aan te komen en werd de periodieke liquiditeitsdroogte op de interbancaire markt als een tijdelijk fenomeen beschouwd door problemen in Amerika. De belangrijkste bezorgheden waren de alsmaar sterker wordende euro ten opzichte van de dollar waardoor de vraag vanuit Amerika verzwakte voor Europese goederen, de blijvende inflatiedruk en de huizenmarkt in bepaalde landen die al een eerste teken van problemen weergaf. De echte crash kwam na een melding enerzijds van BNP Paribas dat de bank problemen had om enkele fondsen te waarderen en anderzijds het faillissement van Lehman Brothers. BNP Paribas verstuurde in de zomer van 2007 een persbericht waarin de bank aangaf dat het sommige fondsen niet meer kon waarderen door de complexe gestructureerde producten die erin zaten. Het faillissement van Lehman Brothers op Wall Street deed vooral paniek door de markten spoken (Bernanke, 2012a). Interbankleningen bevroren en beleggers wisten niet waar hun geld te parkeren. De beslissing om Lehman te laten gaan van Henry Paulson, voormalig Minister van Financiën en ex-‐Goldman, viel op zich te begrijpen volgens de auteurs. De Amerikaanse staat kon niet elke bank redden en wou daarom een voorbeeld stellen. Echter, de paniek die deze beslissing veroorzaakte was niet te voorspellen (Rötheli, 2010). Aandelen kelderden en beleggers zochten cash. Paulson reageerde door TARP aan te kondigen (Troubled Asset Relief Program). Ook dit bleek niet voldoende en de markt zette haar klim naar beneden voort om uiteindelijk pas op 9 maart 2009 uit te bodemen volgens data van Bloomberg.
| 42
Hoewel Europese regelgevers en beleidsmakers aan de val van Lehman Brothers relatief weinig konden doen, heeft het alvast de crisis in Europa ook zeker doen versnellen . De beslissingen van beleidsmakers in Europa waren vrij chaotisch en meestal op nationaal niveau genomen, ondanks het feit deze gevolgen hebben over de landsgrenzen heen. Omdat de meeste beslissingen direct of indirect fiscale gevolgen hadden moesten ze wel op nationaal niveau worden genomen doordat er weinig, of eigenlijk geen, fiscale regeling is op Europees niveau (Dabrowski, 2010). Gebrek aan fiscale unie Literatuuronderzoek over fiscale convergentie zelf is schaars. Er is bewijs dat draaiende economieën die aan fiscale convergentie doen meer geneigd zijn om een monetaire unie te worden (Darvas et al., 2005). Dit laatste is inderdaad ook de normale gang van zaken wanneer landen naar elkaar toegroeien. In Europa echter besloten we om eerst een monetaire unie te maken. De Grote Financiële Crisis en de Europese Schuldencrisis leggen duidelijk bloot dat wanneer een monetaire unie geen fiscale unie heeft problemen bijzonder moeilijk opgelost geraken. Gegeven de beperkte literatuur over fiscale convergentie, zeker als we dan nog eens spreken over Europa, is het voor beleidsmakers uitkijken hoe we deze stap moeten nemen (Kocenda ,2008). Hoewel het verdrag van Maastricht ook enkele richtlijnen bevat aangaande fiscaal beleid is er nog veel werk voor de boeg. Beslissingen aangaande fiscaal beleid blijven voorlopig een nationale aangelegenheid. Hoewel Europa meer richtlijnen begint te geven, en landen deze ook meestal opvolgen, is er geen formele kracht vanuit Europa om landen bepaalde zaken op te leggen. Zoals bijvoorbeeld een gezamenlijk fiscaal stimuleringspakket of een gezamenlijke reddingsactie hebben nog steeds de toestemming nodig van elk land individueel omdat de belastingbetaler in dat land verantwoordelijk is voor een bijdrage. Het is ook onmogelijk om van vandaag op morgen voor iedereen dezelfde nieuwe regels op te leggen. Er is een grote divergentie tussen Europese landen gekomen na de Grote Financiële Crisis. Er wordt nu een onderscheid gemaakt dus de zwakke (Portugal, Ierland, Italy, Griekenland en Spanje) en de sterkere landen (Duitsland, Frankrijk, Nederland en België). Dat kan men ook zien aan de rente die de respectievelijke landen moeten betalen op de obligatiemarkt (Dabrowski, 2010). Hoe dan ook, een fiscale unie moet op lange termijn zeker haalbaar zijn stellen de auteurs. Hoe we dat stadium moeten bereiken is buiten het bereik van deze Masterproef. Wat wel al zeker en vast nodig is meer politieke unie.
| 43
Gebrek aan politieke unie “Acroniemen verbergen een begrip achter hoofdletters. Binnen de eurozone verbergen acroniemen het gebrek aan politieke daadkracht.” Peter De Keyzer – Chief Economist BNP Paribas Fortis Het ontbreken van een politieke unie met slagkracht wordt door de financiële markten zwaar op de proef gesteld, dat kunnen we afleiden uit de rente die de zwakke Europese landen moeten betalen op hun obligaties. Merkozy (acroniem voor Angela Merkel en Nicolas Sarkozy) was al een stap in de goede richting omdat Duitsland en Frankrijk samen het beleid bepaalden van de Europese Unie maar noch Duitsland noch Frankrijk waren bereid om te kiezen voor een definitieve oplossing: Een politieke en budgettaire unie. Econoom Peter De Keyzer (Keyzer, 2012) stelt dat de lessen uit de geschiedenis nochtans duidelijk zijn. De Latijnse Monetaire Unie (1865-‐1927), de Scandinavische Monetaire Unie (1873-‐1914) en Bretton Woods (1944-‐1973) zijn voorbeelden uit de geschiedenis hoe het niet moet, binnenkort kunnen we ook allicht de Eurozone in het lijstje opnemen voor de geschiedenisboeken. De Latijnse muntunie ontstond op de conventie op 23 december 1865. Frankrijk, België, Italië en Zwitserland vormden de Latijnse muntunie en wisselden hun nationale munteenheden in voor een standaard van 4,5 gram zilver of 0,29 gram goud. Even later voegden Spanje, Griekenland, Roemenië, Bulgarije, Venezuela, Servië en San Marino zich bij (Bae & Bailey, 2011). De muntunie werd om verscheidene redenen ontbonden maar wat we onthouden is dat de zoektocht naar eenmaking in Europa een proces is dat al heel lang aan de gang is. Wereldoorlog I & II hebben dit proces op pauze gezet maar eind de 20e eeuw was de drang naar méér Europa terug. De monetaire unie werd een feit met de invoering van de euro in 2002. Maar verder dan de euro waren veel landen niet bereid om te gaan. Nationale lidstaten ondervinden moeite controle uit handen te geven aan Europa (Masciandaro et al., 2011). Politieke macht en fiscale autonomie blijft voor regeringsleiders belangrijk, maar dit moet veranderen. Een muntunie werkt niet zonder politieke en fiscale unie (Keyzer, 2012). Integendeel: Normaal is het een politieke federatie die na verloop van tijd een monetaire unie wordt. Zo hebben we voorbeelden als Verenigde Staten, Italië en Duitsland. Dabrowski (2010) stelt dat de belangrijkste blokkering van hervorming politiek blijft. Hoe is het ooit mogelijk dat we met zoveel lidstaten het eens geraken over sommige moeilijke, technische beslissingen? We delen met 17 landen een munt terwijl over de rest van
| 44
economische beleid nagenoeg soeverein beslist kan worden. Elke lidstaat vervult dus individueel een cruciale rol in het systeem. Moral hazard komt dan in het spel, landen weten dat ze cruciaal zijn voor het functioneel werken van het systeem. Hoewel we geen politieke unie zijn zou het zelfs nu al catastrofaal zijn moest bijvoorbeeld Griekenland uit de eurozone vallen, de verkiezingen van begin mei 2012 doen hier alvast geen goed aan. Het banksysteem zou massale afschrijvingen moeten doen en de paniek van 2008 keert helemaal terug naar de financiële markten. Het is net daar waar falen geen optie is en er onder grote druk beslissingen moeten gemaakt worden op korte tijd waar de trein niet mag ontsporen. Volgens een studie in The National Bureau of Economic Research van Mian et al. (2012) is het doorhakken van structurele welvaartsknopen uitgerekend in de nasleep van financiële crisissen extra moeilijk. Het politieke landschap bloedt en populistische partijen krijgen extra aandacht. Dat staat in groot contrast met de opportuniteiten die een crisis schept om hervormingen door te voeren. Het financiële systeem handelt sneller dan de politiek en dat zorgt voor stress op de markten als beleidsmakers geen structurele oplossing kunnen aanreiken. Hoe dan ook, op korte termijn zal er in Europa niet veel kunnen veranderen. Op lange termijn is het wenselijk dat we naar de Verenigde Staten van Europa kunnen toewerken. We trekken in Europa van crisis tot crisis, de markt zet de ECB en de Europese Commissie constant onder druk zolang er geen structurele oplossing uit de bus komt. Merkozy is de eerste stap richting een meer éénduidig beleid. Maar we zijn in Europa helaas met méér dan met twee. Hervormingen moeten nu gestart worden, zodat we klaarstaan wanneer de volgende crisis komt aankloppen.
4.4.4 Belangrijkste tekortkomingen van financiële regulering in de crisis. Om effectief te zijn moet toezicht kordaat, adaptief, proactief, begrijpend en overtuigd zijn. Om dit te realiseren moeten beleid en institutionele omgeving de wilskracht en mogelijkheid om te handelen ondersteunen (Vinals, 2010). In volgende sectie bespreken we het tekort aan financiële consumentenbescherming en het tekort aan toezicht op het risicomanagement. Verder komen de bevindingen van Palmer en Cerruti (2009) naar voor. Tekort aan financiële consumentenbescherming Consumenten hadden te weinig kennis van de producten die ze kochten (Pan, 2010). Zoals reeds in de inleiding van dit hoofdstuk gesteld werd de bevolking rond de tuin geleid met een lokrente (Lewis, 2011). De goedkope vaste rente die werd beloofd voor de eerste twee jaar maakte de consument blind voor de hogere variabele rente die hem uiteindelijk de das heeft omgedaan. Maar niet enkel de huizenmarkt kende dit fenomeen. Beleggers en consumenten kochten producten van banken waarvan ze totaal geen voorkennis hadden (Rajan, 2010). De
| 45
auteurs zijn van mening dat de bevolking over algemeen veel te weinig kennis heeft van de financiële markten en producten, ondanks het feit dat deze zo belangrijk zijn voor iedereen. Het eenvoudigste concept van bijvoorbeeld vaste rente plus een getrouwheidspremie blijkt moeilijk te zijn voor sommigen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat wanneer een charmante bankier winstgevende producten, vooral voor de bank weliswaar, begint te verkopen het een oneerlijk verkoopproces is. Consumenten en private beleggers genieten na de crisis al een betere bescherming maar toch blijven ze blootgesteld aan het vertrouwen van bankiers (Pan, 2010). De consument moet beschermd worden tegen zichzelf. Te weinig prudentieel toezicht op risicomanagement “The fact is that bankers are in the business of managing risk. Pure and simple, that is the business of banking.” (Walter Wriston, CEO Citibank in 1993) Het essentiële probleem is dat de economische en wiskundige modellen zo complex zijn geworden maar zelfs dan nog niet in staat zijn om hele spectrum van de globale economische realiteit te beslaan (Greenspan, 2008). Risicomanagement is bijzonder belangrijk voor banken. Echter, banken wisten niet meer van dag op dag welke blootstelling ze hadden aan bepaalde risico’s in de markt, en regulators nog minder (Rajan, 2010). De economie deed het bijzonder goed en het belang van risicomanagement vervaagde. Zelfregulering bleek niet te werken (Pan, 2010). Er was een geloof van bankiers dat het verleden een goede voorspeller was voor de toekomst en modellen werden hier dan ook op afgestemd. Deze modellen sloten de kans op een scherpe daling in dalende huizenprijzen zo goed als uit (Andersen et al., 2011). Zo hield bijvoorbeeld Citigroup zelfs geen rekening met scenario’s waarbij de huizenmarkt aan waarde zou verliezen, wat inhield dat het risico op de zogenaamde MBS’s (Mortgage Backed Securities) zo goed als gelimiteerd was (Dash, 2008). De beoordeling of een transactie veilig was hoe langer hoe meer niet meer een beoordeling van risicomanagement, maar van aan wie je de transactie ging voorleggen (Andersen et al., 2011). Investeringsbanken deden hun eigen onderzoek minder goed en vertrouwden meer op de rapporten van kredietbeoordelaars (Brunnermeier et al., 2009). Dit gegeven is verwonderlijk aangezien de kredietbeoordelaars niet altijd in staat waren om alle aspecten van het bekomen van een rating vrij te geven (SEC, 2008). Een interessante recente studie (Aebi et al., 2011) toont aan dat wanneer de CRO (Chief Risk Officer) zich rechtstreeks moet verantwoorden aan de Raad van Bestuur, in plaats van aan de CEO, dat het aandeel een betere prestatie kan voorleggen en het rendement van het eigen vermogen ook hoger zal zijn tijdens een crisis.
| 46
Risicomanagement is één van de drie hoofdbekommernissen van een banktoezichthouder, naast compliance en interne audit (Nationale Bank België, 2012). Toezichthouders controleren de risicoprocedures van banken en zijn in staat sancties op te leggen. Dit kan zowel in vorm van het verplicht aanhouden van extra eigen vermogen voor het uitvoeren van bepaalde activiteiten, of het verplicht nemen van provisies voor bepaalde activiteiten. Dit is op zich een sterk beleid, maar schoot het toezicht dan tekort in Europa? Het groot aantal nationale toezichthouders zorgt ervoor dat er arbitrage zal ontstaan en misschien zelfs concurrentie tussen de verschillende regelgevers. Internationale banken plaatsen hun risicovollere activiteiten daar waar het toezicht het meest gunstig is (Carbo-‐ Valverde, 2009). Hoewel de Europese toezichthouder van banken (nu EBA) een coördinerende rol heeft, blijken nationale toezichthouders toch niet perfect op elkaar gestemd. En wat als deze laatste uit 27 aparte delen bestaat? Verder verwijzen we naar Palmer en Cerruti (2009) die 10 pijnpunten identificeerden in het prudentieel toezicht, dit vormt volgens de auteurs een mooi samenvatting: Palmer en Cerruti stellen dat er een verschillende aanpak was van beleidsmakers inzake innovatie, dit sluit ook aan bij de verschillende snelheden van economische groei die we in de EU kennen. Het kuddegedrag van beleggers zorgde voor een uitvergroting van bepaalde effecten. Wanneer enkele invloedrijke spelers hun effecten beginnen te verkopen en wanneer de massa deze actie volgt, dan krijg je een uitvergroting van marktsentimenten omdat iedereen in dezelfde richting gaat. Ook is er druk van de markt en politiek op de toezichthouders, Masciandaro et al. (2011) tonen later in deze Masterproef ook aan dat de onafhankelijkheid van de nieuwe toezichthouder (EBA) zelfs bijzonder klein is. Er was ook een zwak en ontoereikend beleid van toezichthouders waardoor arbitrage mogelijk werd. Toezichthouders begrepen ook niet exact waar de financiële instellingen mee bezig waren, deze opmerking werd ook gegeven door Rajan (2010). Toezichthouders werkten ook niet genoeg samen en er was te weinig afstemming met de centrale banken.
| 47
4.5
Systeemrisico en de nood aan macroprudentieel toezicht in een
geïntegreerd Europa 4.5.1 Integratie van de Europese financiële markten “Er bestaat geen eenduidige definitie van het begrip financiële integratie. In het algemeen kan een perfect geïntegreerde markt gezien worden als een markt waar prijzen voor gelijke goederen en diensten convergeren over de grenzen heen en waarbij consumenten meteen reageren op grensoverschrijdende verschillen in prijzen. Hierdoor zouden alle marktparticipanten financiële instrumenten kunnen kopen en verkopen met dezelfde karakteristieken en onder dezelfde omstandigheden, ongeacht de locatie. Dit alles zou meer mogelijkheden geven voor diversificatie, kapitaaltoewijzing en een hogere economische groei.” (European Commission, 2007) Financiële integratie kan volgens de ECB (2012) gezien worden als één van de sleutels naar een meer efficiënt en competitief Europa. Het integreren van de Europese financiële markten zou meer mogelijkheden bieden voor diversificatie en grotere en meer liquide markten creëren, waardoor er schaalvoordelen ontstaan en de beschikbare investeringsmiddelen zouden toenemen. Verder komt deze ook de competitie en uitbreiding van markten ten goede, waardoor financiële ontwikkeling gestimuleerd wordt, allocatie van kapitaal efficiënter kan gebeuren en de productiviteit kan verhogen. Dit alles zou leiden tot een sterkere economische groei. Zoals reeds aangehaald wordt het bankensysteem in de EU gekenmerkt door een convergentie in regulering en toezicht. Belangrijk hierbij is op te merken dat het opheffen van de juridische belemmeringen – voorzien door de Single European Act van 1986 – in vele landen pas in 1990 effectief doorgevoerd werd, waardoor er ook dan pas een interne bankenmarkt ontstond. De eerste stapjes naar een level playing field werden gezet bij het invoeren van de twee Banking Directives. Vooral de Second Banking Directive van 1993 droeg enorm bij tot de integratie van het Europese bankensysteem, met onder andere het introduceren van wederzijdse erkenning van banklicenties, minimumstandaarden voor harmonisatie en home-‐coutry control – waarbij buitenlandse takken van banken ook gesuperviseerd zouden worden door de toezichthouder van het thuisland. Europa werd zo één van de meest open bankensystemen ter wereld ten opzichte van buitenlandse concurrentie (Buch & Heinrich, 2003). De toegenomen convergentie van de Europese financiële infrastructuur vormde de broedgrond voor een toeneming van de integratie van de financiële markten in Europa en een | 48
internationalisering van banken in de EU. De financiële integratie in de Eurozone is te merken in Figuur 5, dewelke de Europese grensoverschrijdende financiële dienstverlening in de Eurozone weergeeft uitgedrukt in procent van de totale financiële dienstverdeling. Hierbij willen de auteurs meteen opmerken dat dit tijdens de Grote Financiële Crisis is afgenomen omwille van een fundamenteel vertrouwensprobleem in tegenpartijen, waarover later meer. De retailmarkt bleef echter gefragmenteerd. Figuur 5 : Grensoverschrijdende financiële dienstverlening in EU – activa (a) en passiva (b)
Bron: ECB
Eenzelfde conclusie over de toegenomen integratie van het Europees bancaire systeem is te nemen bij het observeren van de waarde van grensoverschrijdende fusies en overnames door Europese banken in de EU. Figuur 6 geeft de waarde weer van deze fusies en overnames in miljard euro en verdeelt deze in binnenlandse (domestic), grensoverschrijdende intra-‐EU (cross-‐border) en grensoverschrijdende buiten-‐EU (inward indien overnemer buiten EU komt, outward indien het target buiten de EU ligt) deals. De auteurs merken hierbij op dat de waarde van M&A deals enorm is toegenomen in 2008, dit voornamelijk ten gevolge van de uit de crisis voortgevloeide overname van ABN Amro door Royal Bank of Scotland, Fortis en Santander, dewelke 90% van de aangegeven grensoverschrijdende deals uitmaakt. Wel kenmerkend is dat het aantal grote deals tussen Europese banken gestegen is. Een overzicht van de fusies en overnames in het Europese bankenlandschap tot 2008 is te vinden in Annex 3.
| 49
Figuur 6 : Waarde en opdeling van Europese fusies en overnames in de banksector
Bron: ECB
Tenslotte kan het nuttig zijn de situatie voor de nieuwe lidstaten (hierna: NLS) te bekijken. Berger (2007) toont in zijn onderzoek immers aan dat ongeveer 70% van de banken in deze NLS in handen zijn van banken uit de oude lidstaten van de EU. Deze opmerkelijke bevinding vindt onder andere zijn oorsprong in het feit dat buitenlandse banken in de NLS comparatieve voordelen hebben ten opzichte van lokale banken in termen van expertise en ervaring, toegang tot kapitaalmarkten, onderhandelingsmacht, goed doordachte business plannen, etc. Hoewel verschillen in economische omgeving, taal en cultuur de efficiëntie kunnen verminderen en interne informatiestromen kunnen beïnvloeden zijn buitenlandse banken er toch nog steeds doorgaans efficiënter. Onder andere de informatie-‐ en wetgevende systemen
| 50
in deze landen waren dan ook soortgelijk aan deze van de andere lidstaten, waardoor het ook makkelijker was deze markt te betreden. In vele van de NLS zorgde het liberaliseren van de bankenmarkt ervoor dat er een gat ontstond dat enkel opgevuld kon worden door buitenlandse banken. Het is aldus belangrijk op te merken dat ook de NLS deel uitmaken van het financiële integratieproces en dat bij gevolg ook zij het slachtoffer kunnen worden van infra beschreven besmettingseffecten. Het relatieve marktaandeel van binnenlandse banken, Europese takken of dochterondernemingen en takken of dochterondernemingen van banken buiten de EU (respectievelijk domestic CI, branches en subsidiaries EU en branches en subsidiaries RoW) in alle 27 EU-‐lidstaten is te vinden in Figuur 7. Figuur 7 : Relatief marktaandeel van binnenlandse banken, intra-‐Europese takken en dochterondernemingen en niet-‐Europese takken en dochterondernemingen
Bron: ECB
Financiële integratie en de wens naar een bancaire Eenheidsmarkt in De EU vormen aldus de spil van de evolutie naar convergerende raamwerken van toezicht en regulering. Langs de andere kant zorgt een geïntegreerd financieel systeem ervoor dat de kans groter is dat problemen in een land oversijpelen naar andere landen ten gevolge van een besmettingseffect, waardoor risico’s makkelijker over het financiële systeem verspreid worden indien er iets fout gaat. De toegenomen grootte en spreiding van Pan-‐Europese financiële groepen zorgde er dan ook voor dat de Grote Financiële Crisis in bijna de gehele EU te voelen
| 51
was. Het effect van financiële integratie op financiële stabiliteit is aldus niet eenduidig: hoewel deze toelaat risico beter de verdelen en de competitiviteit te vergroten is de kans op besmetting tegelijk groter. Welke van de twee de bovenhand krijgt hangt dan ook af van het risicobeheer en het raamwerk van regulering en toezicht – waarbij de grensoverschrijdende samenwerking van deze laatste essentieel is, iets wat in het licht van de Grote Financiële Crisis sterk te kort schoot.
4.5.2 Systeemrisico en de nood aan macroprudentieel toezicht Systeemrisico en systemische crisissen Zoals supra gesteld doen banken in de eerste plaats aan risicobeheer. Geïsoleerde problemen bij een bank hebben slechts een zeer beperkt effect op de stabiliteit van het financiële systeem. Dé reden waarom een initieel lokale huizenmarktcrisis in de VS echter is uitgegroeid tot een probleem voor de gehele financiële sector is te wijten aan de verbondenheid van financiële instellingen met elkaar. Zware systemische verstoringen op de financiële markten kunnen een impact hebben op financiële instellingen. Een eenduidige algemene definitie van systeemrisico is moeilijk te vinden. Schwarcz (2008) omschrijft het begrip als het risico waarbij een bepaalde gebeurtenis, bijvoorbeeld een bankfaillissement of economische schok, een kettingreactie veroorzaakt op de markt en/of bij andere instellingen. Ten gevolge hiervan kunnen ook deze instellingen te kampen krijgen met problemen enzovoorts. Een klassiek voorbeeld van systeemrisico is de reeds aangehaalde bankrun: depositohouders zijn onzeker over de gezondheid van hun bank indien er andere banken in solvabiliteitsproblemen komen en zullen sneller geneigd zijn hun deposito’s terug te trekken. Door deze ‘massahysterie’ kan aldus het gehele bancaire systeem geraakt worden: aanhoudende liquiditeitsdruk op banken kan er zo toe leiden dat vele banken met kapitaalvernietiging te maken krijgen. Ergungor en Thomson (2005) stellen drie criteria voor een besmettende bankrun. Ten eerste hebben vele depositohouders geen goede informatie over de kwaliteit van de activa van de bank, waardoor het onderscheiden van gezonde en probleembanken moeilijker wordt. Ten tweede zorgt het ‘eerst komt, eerst maalt’ principe zoals supra reeds uitgelegd ervoor dat men liever vroeg dan laat is bij het opnemen van deposito’s. Men kan dan ook stellen dat bankruns het gevolg zijn van rationeel gedrag, uitgelokt door een gebrek aan informatie. Tenslotte stellen ze dat een gebrek aan private, en in laatste instantie publieke, mechanismen ter liquiditeitsverschaffing aan solvabele
| 52
instellingen een liquiditeitsprobleem kan omzetten in een solvabiliteitsprobleem. Zulke besmettelijke bank runs zijn echter niet de oorzaak van de voorbije bankencrisissen of de Grote Financiële Crisis. Zoals reeds vermeld bestaan er immers meestal expliciete of impliciete depositogarantiesystemen, dewelke de grootschalige terugtrekking van deposito’s tegengaan. Onder andere Ergungor en Thomson (2005) stellen dat vooral incentiveproblemen bij banken, toezichthouders en andere marktparticipanten tot systemische crisissen leiden. Zij geven aan dat er typische kenmerken zijn bij de voorbije systemische bankencrisissen. Deze doen zich vooral voor na periodes van expansieve monetaire politiek, deregulering en vrijmaken van de financiële markten, zoals ook de Grote Financiële Crisis voorgegaan werd door financiële deregulering. Kortzichtigheid en overmoed bij sommige banken zorgt er echter ook voor dat banken die wel voldoende aan risicomanagement doen niet kunnen concurreren. Deze trend in combinatie met een expliciet of impliciet financieel veiligheidsnet zorgt voor supra vermelde moral hazard, waarbij banken meer risico nemen op zoek naar hogere rendementen. Wanneer de interestmarges verkleinen en wanbetalingen zich opstapelen anticiperen banken aldus een redding door de overheid, gegeven de ongewenste gevolgen van een ineenzakken van het financiële systeem. Kuddegedrag bij banken, waarbij de risico’s op hun balans sterk gecorreleerd zijn met elkaar en bijgevolg elkaars financiële situatie beïnvloeden, kan aldus een veiligheid bieden in anticipatie op een verplichte drastische inmenging van de overheid – het zogenaamde ‘Too-‐Many-‐To-‐Fail’ principe, waarbij toezichthouders minder geneigd zijn falende banken over te nemen of te sluiten. Toezichthouders tenslotte hebben de opdracht banken op te volgen en zodoende de gezondheid van het bancaire systeem te vrijwaren. Brown en Dinç (2011) vonden uit hun dataset bestaande uit de tien grootste banken van 21 opkomende industrieën voor een periode van januari 1994 tot december 2000 dat toezichthouders te toegevend en geduldig worden wanneer het gehele bancaire systeem zwak is. Dit werd ook duidelijk in de Grote Financiële Crisis: Bear Stearns werd snel ontbonden vroeg in de crisis, maar eens sectorbrede problemen optraden in oktober werd het TARP of Troubled Asset Relief Program geïntroduceerd. Uit hun empirisch onderzoek vinden ze dat het Too-‐Many-‐To-‐Fail effect meer speelt bij grote en zwakke banken. Beslissingen van toezichthouders zijn aldus niet enkel afhankelijk van de kenmerken van de respectievelijke bank. Brown en Dinç beargumenteren zo dat overheden nalatig zijn bij het nemen van drastische (en dure) beslissingen. Hierbij merken ze wel op dat ook minder ingrijpende maatregelen zoals het opkopen van niet-‐renderende activa, liquiditeitsondersteuning en andere korte termijn maatregelen het systeem ten goede kunnen komen. Tot nog toe echter richten er zich geen empirische onderzoeken zich op ex ante kuddegedrag van banken ten gevolge van het Too-‐ Many-‐To-‐Fail effect, de auteurs kijken dan ook uit naar toekomstige bevindingen hieromtrent. | 53
Honohan en Klingebiel (2003) onderzochten echter wel de fiscale gevolgen van een strikte dan wel toegefelijke aanpak in tijden van crisis aan de hand van een dataset van 40 bankencrisissen van 1970 tot 2000 en vonden dat open liquiditeitsondersteuning, toegefelijkheid en globale garanties voor schuldeisers en deposanten elk significante fiscale meerkosten met zich meebrengen. Verder zouden deze ook het economisch herstel niet bevorderen, berekend als de grootte en duur van de vermindering in BBP – deze zou zelfs dieper en langer zijn bij het introduceren van grootschalige liquiditeitsondersteuning. Hoewel zowel de auteurs als wij opmerken dat een exacte aanpak in alle omstandigheden niet voor te schrijven valt aan de hand van ‘simplistische’ modellen duidt het resultaat wel dat een strikte aanpak doorgaans te verkiezen valt. Hoewel men vaak meent dat een meer toegevende en afwachtende aanpak makkelijker het vertrouwen van deposanten kan herstellen, tijd kan winnen opdat de situatie zich uit zichzelf zou herstellen en aldus een lagere fiscale kost met zich mee zou brengen speelt moral hazard hier aldus een grote rol in termen van fiscale meerkosten. Financiële besmetting wordt tevens gekenmerkt door een grote verbondenheid op de interbancaire markt. Een groot deel van de bankfinanciering werd immers op deze markt gehaald. De ineenstorting van de interbancaire markt tijdens de Grote Financiële Crisis ten gevolge van fundamentele vertrouwensproblemen was dan ook één van de hoofdoorzaken van haar besmettende karakter. Onderzoek van Iyer en Peydró (2011) wijst bovendien uit dat besmetting ten gevolge van interbancaire blootstelling sterker is wanneer een bank zwakke grondslagen heeft. Aan de hand van Brunnermeier et al. (2009) illustreren we hoe liquiditeitsproblemen bij een individuele instelling tot systemische schokken kunnen leiden, zoals ook het geval was bij de Grote Financiële Crisis. Dit inzicht is essentieel om de juiste aanpak van toezicht en regulering te kaderen. Het verdwijnen van liquiditeit gebeurt typisch doordat financiële instellingen ten gevolge van het looptijdverschil op hun activa en passiva liquiditeit zoeken maar deze niet meer vinden tegen een schappelijke prijs op de geldmarkt of door hun activa te verkopen – respectievelijk financierings-‐ en marktilliquiditeit zoals eerder gedefinieerd. Dit financieringsliquiditeitsrisico is het gevolg van het looptijdverschil op activa en passiva en kan zijn oorsprong vinden in (1) het risico dat marges en zogenaamde haircuts verhogen – waardoor de instelling minder kan ontlenen tegen dezelfde prijs, (2) doorrolrisico – waarbij het risico bestaat dat het onmogelijk of duurder wordt om korte termijn leningen door te rollen en (3) het risico dat deposanten of zelfs aandeelhouders hun middelen terugtrekken. Eerder werd reeds gewezen op de verbondenheid van deze twee begrippen: door illiquide activa van slechte kwaliteit aan te houden zullen tegenpartijen immers minder geneigd zijn financiering | 54
te verlenen, waardoor op zijn beurt een financieringsprobleem kan ontstaan. Maar ook prijsveranderingen op zich kunnen systemische schokken met zich meebrengen ten gevolge van marktprijswaardering, waarbij een (verplichte) verkoop van activa in een bepaalde instelling de prijs ervan kan laten dalen en op haar beurt verliezen genereren bij andere instellingen. Gezien hierdoor voor vele instellingen de financieringsliquiditeit zal verslechteren moeten deze nog meer activa verkopen, etc. Deze neerwaartse spiraal van activaprijzen en bijhorende verliezen wordt versterkt als vele marktparticipanten hierin betrokken zijn en wordt ook een ‘fire-‐sale’ genoemd. Dit effect wordt grafisch weergegeven in Figuur 8. Het prijseffect wordt op zijn beurt versterkt door een margespiraal, waardoor instellingen bijkomend hun hefboom moeten verlagen en aldus meer activa moeten verkopen, en gezien lagere activaprijzen zich vertalen in hogere risicomaatstaven en bijhorende hefboomafbouw zullen marges op hun beurt weer stijgen, etc. Dit is ook exact wat er gebeurde tijdens de Grote Financiële Crisis. Zo droogde bijvoorbeeld de door activa gedekte commercial Masterproef markt volledig op in augustus 2007. Het groeiende belang van financiering via de kapitaalmarkten, zelfs voor klassieke depositobanken, zorgde er dan ook voor dat de Grote Financiële Crisis zo wijdverspreid werd. Figuur 8 : Fire-‐sale en margespiraal
Bron: Brunnermeier et al. (2009)
| 55
Bovenop de negatieve externaliteiten ten gevolge van fire-‐sales en verwevenheid is er het probleem dat een geanticipeerde overheidsborg moral hazard met zich meebrengt, banken zullen immers meer kans hebben deze overheidsborg te verkrijgen als ze groot of verbonden genoeg zijn om systeemrisico te creëren. Dit stemt overeen met de zogenaamde ‘Too-‐Big-‐To-‐ Fail’ of ‘Too-‐Interconnected-‐To-‐Fail’ gedachte. Bovendien heeft het veiligheidsnet een negatief effect op het nastreven van marktdiscipline, de instellingen werden toch gered. Het gehanteerde model tijdens de Grote Financiële Crisis bevoordeelde in zekere zin dus banken die negatieve externaliteiten oplegden aan anderen, en beïnvloede op die manier ook hun gedrag (Basel Committee on Banking Supervision, 2011b). Zoals bleek uit de Grote Financiële Crisis werd er door toezichthouders onvoldoende aandacht gehecht aan systeemrisico en de implicaties hiervan. Toezicht en regulering schoten tekort met enkel microprudentieel toezicht – lees toezicht op individueel bankniveau – zonder de verbondenheid van het systeem in rekening te brengen. Al snel werd men met de neus op de feiten gedrukt dat ook toezicht op macroniveau noodzakelijk is (Basel Committee on Banking Supervision, 2009). Macroprudentieel toezicht als antwoord Uit de Grote Financiële Crisis bleek op een harde wijze dat een microprudentiële aanpak van prudentieel toezicht en regulering – waarbij men het kostelijk falen van een enkele instelling wil vermijden – niet genoeg is in een financieel systeem dat omwille van zijn interne verbondenheid kan falen en dat de nodige aandacht moet uitgaan naar de macroprudentiële kant. Tabel 1 geeft de voornaamste verschillen weer tussen microprudentieel en macroprudentieel toezicht. J. de Larosière, Balcerowitz, et al. (2009) beschrijven in het de Larosière-‐rapport de hoofddoelen van beide toezichtsvormen. Microprudentieel toezicht heeft tot doel “het opvolgen van individuele financiële instellingen en het beperken van hun financiële moeilijkheden, en daarbij het beschermen van de klanten van de instelling in kwestie” alsook het vermijden van ingrijpende faillissementen. Macroprudentieel toezicht daarentegen heeft tot doel de financiële moeilijkheden van het globale systeem te minimaliseren zodat de reële economie niet lijdt door significante schokken in output. Beide toezichtvormen zijn essentieel om de financiële stabiliteit van het systeem veilig te stellen (J. de Larosière, Balcerowitz, et al., 2009).
| 56
Tabel 1 : Vergelijking micro-‐ en macroprudentieel toezicht
Macroprudentieel toezicht
Microprudentieel toezicht
Limiteren van financieel
Limiteren van paniek bij
systeemrisico
individuele instellingen
Direct doel
Vermijden van BBP-‐kosten Uiteindelijke doel
verbonden aan financiële
Consumentenbescherming
instabiliteit
Karakteristieken van
Verbonden met afhankelijkheid
risico
van het collectief gedrag
Verbonden als onafhankelijk van individuele agenten gedrag
Correlaties en gezamenlijke
Belangrijk
Irrelevant
Instellen van
In termen van systeemrisico;
In termen van individueel
prudentiële controle
Top-‐Down
risico; Bottom-‐Up
blootstelling tussen instellingen
Bron: C. Borio (2003)
Hanson et al. (2011) wijzen er op dat financiële instellingen die in de problemen zitten sterke incentives hebben om (1) hun activa te verlagen in tijden van crisis in plaats van nieuw kapitaal, omdat winsten uit de verhoogde activa toch naar schuldeisers zouden doorvloeien, en (2) te opereren met te lage kapitaalbuffers indien korte termijn schulden goedkoop zijn – zoals het geval was voor de crisis – omdat ze geen rekening houden met de kans op en kosten van een crisis. In de schaduw van de crisis wordt er dan ook belang geacht aan macroprudentieel toezicht. Het concept is echter niet nieuw, het Basel Committee on Banking Supervision (1979) wijst reeds op het belang van geaggregeerd toezicht op de gehele activiteiten van grote internationale banken. Macroprudentieel toezicht tracht aldus de gezondheid van het financiële systeem in zijn geheel veilig te stellen door rekening te houden met potentieel
| 57
systeemrisico. Een macroprudentiële aanpak van toezicht en regulering moet aldus het financiële systeem dichter bij zijn sociaal welvaartsoptimum brengen (Basel Committee on Banking Supervision, 2009). Om bovenstaande redenen introduceerde het Basel Committee on Banking Supervision (2011b) dan ook het begrip ‘systemisch belangrijke banken’ of systeembanken als banken die omwille van hun grootte, complexiteit, grensoverschrijdende activiteiten en verbondenheid negatieve externaliteiten kunnen meebrengen voor het gehele financiële systeem, en dewelke omwille van hun mogelijke grensoverschrijdende repercussies, op globale wijze opgevolgd moet worden. Macroprudentieel toezicht moet aldus de financiële stabiliteit verbeteren door enerzijds het installeren van een globale focus op het systeem en anderzijds het opvolgen van potentieel destabiliserende effecten van het gedrag van instellingen (C. E. Borio & Drehmann, 2009).
| 58
5. Naar een betere architectuur voor banktoezicht en -‐resolutie in de Europese Unie “Met het versnellen van de bankintegratie in de EU zou het wel eens tijd worden om het paard vóór de wagen te spannen en reddingsbevoegdheden en toezichthoudende bevoegdheden naar een Europese autoriteit over te dragen vóór het proces van bankintegratie is voltooid.” (Dermine, 2006) Om de aangehaalde tekortkomingen in prudentieel toezicht en regulering die aan het licht kwamen tijdens de Grote Financiële crisis het hoofd te bieden en de Europese structuur voor toezicht en regulering meer in lijn te krijgen met de geïntegreerde Europese financiële markten werd de ‘High Level Group on Financial Supervision in the EU’, onder voorzitterschap van Jacques de Larosière, de opdracht gegeven de tekortkomingen in de schaduw van de Grote Financiële Crisis op te sporen en aanbevelingen te doen rond een nieuwe, verbeterde architectuur van prudentieel toezicht en regulering in de EU (J. de Larosière, Balcerowitz, et al., 2009). In wat volgt wordt de recente hervorming van deze architectuur onder de loep genomen en de voornaamste pijnpunten hiervan blootgelegd. Ook het crisismanagement op Europees niveau krijgt de nodige aandacht, waarbij grote aandacht uit gaat naar ontbindingsmechanismen van grensoverschrijdende financiële instellingen en de coördinatie van depositogarantiesystemen doorheen de Europese Unie.
5.1
Het Europees antwoord op de crisis
5.1.1 Globaal crisismanagement in een verdeeld Europa De architectuur voor crisismanagement binnen de Europese Eenheidsmarkt lag al langer onder vuur, terwijl onder andere Honohan en Klingebiel (2003) reeds het belang van goed crisismanagement benadrukten teneinde de fiscale kosten van een crisis te verminderen. Lamfalussy (2004) wees reeds op het suboptimale toezicht-‐ en crisisraamwerk in De EU. Daarnaast duidden Gillian G H Garcia en Nieto (2005a) nog voor de Grote Financiële Crisis op mogelijke problemen rond de samenwerking tussen de verschillende lidstaten in tijden van crisis – vooral omwille van informatieasymmetrieën – en de nood aan een betere coördinatie van depositogarantiesystemen. We bestuderen de crisismanagementaanpak van de EU tijdens de Grote Financiële Crisis van 2007-‐2009 in het kader van de literatuur hieromtrent. Om de crisismanagementaanpak van de EU in de juiste context te kunnen plaatsen wordt allereerst de algemene architectuur van crisismanagement in de EU geschetst tot 2009, deze wordt
| 59
klassiek opgedeeld in liquiditeitsverschaffing, depositogarantiesystemen en crisisoplossing. Vervolgens evalueren we de effectieve bestrijding en problemen die zich hierbij voordeden. Belangrijk hierbij is steeds de geïntegreerde aard van de Europese financiële markten in het achterhoofd te houden, dewelke supra reeds besproken werd. De crisismanagementarchitectuur in de EU tijdens de Grote Financiële Crisis Typerend was het feit dat de uiteindelijke verantwoordelijkheden voor financiële stabiliteit en crisismanagement bij de lidstaten lagen – de nationale autoriteiten en nationale depositogarantiesystemen, als gevolg van het Europese subsidiariteitsbeginsel dat zegt dat hogere instanties enkel moeten doen wat niet succesvol door de lagere instanties kan worden gedaan (European Union, 1992; Hardy & Nieto, 2011). Hoewel enige Europese organen en coördinatieprocedures bestonden om het geheel van nationale regels toch te harmoniseren bleken deze niet voldoende om zonder interne problemen de Grote Financiële Crisis aan te pakken zoals zal blijken uit de verdere uiteenzetting. De verantwoordelijkheid voor liquiditeitsverschaffing aan banken ligt in de eerste plaats bij de centrale bank van het land in kwestie. Bij grensoverschrijdende banken ligt deze bevoegdheid bij het gastland, ongeacht de vorm waarin ze deze buitenlandse activiteiten uitoefent – zij het als tak of als dochteronderneming. Gezien het toezicht op deze instellingen echter in de eerste plaats wordt uitgeoefend door het thuisland, als gevolg van het home country control-‐principe, is het duidelijk dat samenwerking en informatie-‐uitwisseling in tijden van crisis de basis zijn van dit systeem. Deze worden gebaseerd op zogenaamde Memoranda van Overeenstemming (hierna: MoU), intentieovereenkomsten om samen bepaalde acties te ondernemen zonder juridisch bindend karakter en zodoende niet afdwingbaar6 (Gillian G H Garcia & Nieto, 2005a). De inhoud van de MoU van maart 2003, dewelke algemene principes vastlegt voor de informatieoverdracht en samenwerking tussen toezichthouders tijdens een crisissituatie is niet vrijgegeven, maar zou volgens de ECB (2003) principes en procedures aangeven voor het aanduiden van de verantwoordelijke autoriteit voor crisismanagement, informatiestromen tussen de autoriteiten en praktische omstandigheden voor het delen van informatie tussen de lidstaten (Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Eenzelfde systeem van nationale liquiditeitsverschaffing is ook van toepassing in de Eurozone, het Verdrag van Maastricht geeft de ECB immers geen formele verantwoordelijkheid voor de rol van lender-‐of-‐last-‐resort. Ook haar
6
In essentie is een MoU aldus niet meer dan een formeler Herenakkoord.
| 60
verantwoordelijkheid in crisismanagement en preventie wordt niet gedefinieerd7 (Lamfalussy, 2004). Daarnaast is de ECB via haar rol als observator in de CEBS ook afhankelijk van de lidstaten inzake informatieoverdracht. ECB (2000) stelt wel dat er mechanismen zijn die een voldoende informatiestroom in de Eurozone garanderen met als doel nationale liquiditeitsverschaffing in lijn te brengen met haar monetaire beleidskoers. Tenslotte is de ECB wel in zekere zin verantwoordelijk voor de liquiditeitsverschaffing van de Eurozone in haar geheel. De nationale schatkisten daarentegen zijn verantwoordelijk voor het oplossen van solvabiliteitsproblemen. Crisisoplossing is aldus volledig aangewezen op de nationale schatkamers, ook voor problemen bij grensoverschrijdende banken. De samenwerking hiervoor verloopt via de Raad ECOFIN – samengesteld uit de Ministers van Financiën en Begroting van alle EU lidstaten, maar wordt gekenmerkt door een schrijnend gebrek aan ex ante crisismanagementovereenkomsten. Het MoU van mei 2005 zou de principes en procedures vermelden over de informatiestroom tussen de toezichthouders, centrale banken en Ministers van financiën maar heeft uitdrukkelijk een niet-‐bindend karakter en schrijft geen lastenverdelingovereenkomst voor tussen nationale schatkisten (Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Depositogarantiesystemen tenslotte zijn volledig nationaal geregeld en zijn vooral onafhankelijk van elkaar ontwikkeld. De enige vorm van minimumharmonisatie van depositogarantiesystemen is de Europese Richtlijn 94/19/EC, dewelke elke bank verplichtte onder een depositogarantiesysteem te vallen en het minimum niveau van depositogarantie voor deposanten op €20.000 vastlegt. Verder zijn lidstaten aldus volledig vrij in het bepalen van hun dekkingslimiet, uitzonderingen, co-‐assurantiemechanismen, etc. (Gillian G H Garcia & Nieto, 2005a; Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Vóór de Grote Financiële Crisis op gang kwam was het aldus al duidelijk dat de architectuur van crisismanagement in de EU, gebouwd op samenwerking die gebaseerd was op niet-‐ bindende intentieovereenkomsten rond procedures, de versnellende Europese integratie niet kon volgen. Deze aanpak van marktintegratie vóór beleidsintegratie wordt ook benadrukt in Pisani-‐Ferry en Sapir (2011). Hardy en Nieto (2011) wijzen er tevens op dat een gebrek aan volledige harmonisatie een degelijke coördinatie tussen toezichthouders en andere instanties 7 Vedrag van Maastricht, Art. 105/5 zegt dat: “De ECB bij zal dragen tot een volt verloop van het beleid gevoerd door de competente autoriteiten omtrent het prudentieel toezicht van kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële systeem”. (vertaling door de auteurs)
| 61
in het gedrang brengt, vooral wat betreft de informatiestroom, en dat nationale beleidsmakers geen rekening houden met de positieve effecten van coördinatie – lees: grotere financiële stabiliteit. Holthausen en Rønde (2004) modelleren de incentives van toezichthouders om informatie uit te wisselen en vinden dat toezichthouders in de eerste plaats naar het welvaren van de eigen economie kijken in plaats van naar het algemene welvaren bij het al dan niet sluiten van banken en dat de incentive om samen te werken groter wordt naarmate hun belangen convergeren en vica versa. Crisismanagement tijdens de Grote Financiële Crisis Het Europese antwoord op de crisis was vaak dubbel, de auteurs menen dan ook dat de nodige aandacht moet uitgaan naar hoe het crisismanagement in de EU is verlopen en welke lessen hieruit te trekken zijn ter ondersteuning van een grotere financiële stabiliteit. De noodzaak aan goede informatie en deze uit te wisselen tussen toezichthouders en beleidsmakers verdient nogmaals benadrukt te worden in het kader van een snelle en effectieve aanpak in tijden van crisis – vooral bij het aanpakken van problemen bij grensoverschrijdende Europese financiële instellingen – die tevens transparant dient te zijn tegenover de markt en andere beleidsmakers (Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Deze informatie zou ondermeer liquiditeits-‐ en solvabiliteitsproblemen bij specifieke financiële instellingen omvatten alsook de systemische gevolgen van een faillissement van deze instelling. J. de Larosière, Balcerowitz, et al. (2009) wijzen er echter op dat deze informatieoverdracht onvoldoende tot niet tot stand is gekomen en spreken zelfs over een wegvallen van wederzijds vertrouwen tussen de toezichthouders, waardoor ook voor het redden van grensoverschrijdende banken niet elke partij dezelfde informatie had. Ook de werking van de ECB moest gebeuren onder informatieasymmetrieën: dankzij het addertje onder het gras in haar statuten (zie supra) kon de ECB toch de verantwoordelijkheid opnemen om de nodige liquiditeitssteun verschaffen aan het geschokte financiële systeem vanaf augustus 2007, alhoewel ze geen toegang had tot de beoordelingen over de gezondheid van banken door nationale toezichthouders en aldus een tekort aan informatie had om optimaal te kunnen handelen desondanks haar positie als observator in de CEBS (Holthausen & Rønde, 2004; Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Zodoende had de ECB ook onvoldoende informatie om te beoordelen dat enkel solvabele banken van de liquiditeitssteun konden genieten, terwijl supra Bagehot (1873) er reeds op wees dat liquiditeitsondersteuning van centrale banken aan insolvabele instellingen niet wenselijk is en Art. 101 van het Verdrag van de EC uitdrukkelijk verbiedt liquiditeitsondersteuning te geven aan potentieel insolvabele instellingen. Toch was
| 62
de ECB de eerste centrale bank die succesvol inspanningen leverde bij de liquiditeitsopdroging op de interbancaire markt, in nauwe samenwerking met vooral de Federal Reserve, ondanks het gebrek aan formele akkoorden hieromtrent. Tenslotte kon ze ook snel reageren om het toegestane onderpand te verruimen en via swaps de nodige dollarliquiditeit te voorzien voor de banken, en dit alles zonder aanpassing van haar procedures en raamwerk (Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Haar reactie op de liquiditeitsschok ten gevolge van de val van Lehman Brothers was wel innoverend. De beslissing om haar herfinancieringoperaties ook aan vaste rente en met volledige toewijzing te doen en tevens de benodigde kwaliteit voor activa in onderpand te verlagen bracht meer vertrouwen in de markt en verminderde tegelijk de liquiditeitskost voor de banken (ECB, 2009). De ontbinding of redding van falende banken daarentegen was volledig toegewezen aan de nationale autoriteiten en hun veiligheidsnet. Financiële stabiliteit was een nationale verantwoordelijkheid. De Grote Financiële Crisis bewees dan ook dat coördinatie van toezicht en reddingen als antwoord op problemen bij grensoverschrijdende banken geen sinecure was in het huidige systeem, met zelfs verwarring en rivaliteit tussen de lidstaten tot gevolg (Hardy & Nieto, 2011). De MoU van juni 2008 verving deze van mei 2005 en schreef procedures voor om de coördinatie sterk te verbeteren, waarbij landen met een heftige blootstelling aan eenzelfde grensoverschrijdende financiële instelling aangespoord werden vrijwillige maar duidelijke samenwerkingsovereenkomsten op te stellen en grensoverschrijdende stabiliteitsgroepen op te richten om crisismanagement en crisisoplossing te ondersteunen. Toch was men nog ver van een Europees raamwerk voor crisismanagement, terwijl de schrijnende omstandigheden er om schreeuwden en de val van Lehman Brothers in september 2008 op punt stond de financiële markten stevig door mekaar te schudden (Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Aansluitend na de val van Lehman Brothers kwam de crisis in een stroomversnelling en geraakten heel wat banken in solvabiliteitsproblemen. De eerste Europese systeembank die redding nodig had was Fortis op 27 september, met een gezamenlijke actie van de Belgische, Luxemburgse en Nederlandse overheid. Drie dagen later was Dexia aan de beurt, ditmaal gered door de Belgische, Luxemburgse en Franse overheid. Deze overheidssteun viel onder de Europese concurrentiewetgeving op basis van de standaardregels voor reddings-‐ en herstructureringssteun8 (Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Aan de verleende overheidssteun waren echter voorwaarden verbonden. Anekdotisch bewijs wijst er 8
Art. 87-‐3(b) van het verdrag van de Europese Unie stelt dat “[…] steun ten doele heftige verstoringen in de economie van een lidstaat op te vangen compatibel is met de Eenheidsmarkt.” (vertaling door de auteurs)
| 63
volgens Pisani-‐Ferry en Sapir (2011) op dat banken aangezet werden te blijven lenen aan binnenlandse klanten, een stap die financiële fragmentering in de hand zou kunnen werken. De gehele coördinatie van deze reddingsplannen gebeurde ad hoc zonder dat deze legaal afdwingbaar was, en zolang de naleving op de concurrentiewetgeving werd gerespecteerd. Hoewel de Europese Commissie initieel alle reddingsplanningen liet doorvoeren heeft ze het recht deze binnen de zes maanden te herzien met een doortrekking, stopzetting of doortrekking met verplichte herstructurering. Ze legde dan ook op 29 juni 2010 een verplichte herstructurering op aan Dexia, KBC, Landesbank Baden Württemburg en ING (Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Depositogarantiesystemen in de EU zijn veelal op onafhankelijke wijze ontwikkeld met een minimumgarantie van €20.000 voor elke depositohouder zoals beschreven in Europese Richtlijn 94/19/EC. De legale, unilaterale beslissing van de Ierse Minister van Financiën, op dezelfde dag als de redding van Dexia, voor een onbeperkte depositogarantie op alle deposito’s en schulden van zes Ierse banken was een nationalistisch initiatief dat het bancaire systeem in de EU in gevaar kon brengen. Er werd gevreesd dat dit gebrek aan coördinatie depositostromen naar banken met uitgebreide depositogarantiestelsels teweeg kon brengen, een vorm van reguleringsarbitrage. De Raad ECOFIN besloot echter al snel de minimumgarantie op te trekken tot €50.000, maar kwam voor de rest niet verder dan een intentieverklaring om negatieve externe effecten te vermijden (Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). De Verklaring van Parijs op 15 en 16 oktober was een eerste aanzet tot een gezamenlijk actieplan in de Eurozone en werd gesteund door alle EU lidstaten. Dit actieplan omvatte de ondertekende verbintenis om verdere liquiditeitsverschaffing te verlenen, banken in moeilijkheden te herkapitaliseren en overheidsgaranties te verstrekken (European Council, 2008). Hieruit ontstond een eerste raamwerk voor de redding en herstructurering van Europese banken aan de hand van drie documenten, de Banking Communication van oktober 2008, Recapitalization Communication van december 2008 en Impaired Assets Communication van februari 2009, die voorwaarden stellen voor respectievelijk staatsgaranties binnen de Europese regels voor staatssteun, het herkapitaliseren van banken ter ondersteuning van de leningverstrekking aan de economie en het opruimen van toxische activa en slechte leningen van de balans. Het voornaamste doel van de Banking Communication was concurrentieverstoring en kapitaalstromen naar landen met een groter beschermingsnet te vermijden (European Commission, 2008, 2009a, 2009b). Richtlijn 94/19/EC verfijnde de Europese depositogarantiesystemen verder in 2009 met een optrekking van de minimumgarantie naar €100.000. Pisani-‐Ferry en Sapir (2011) wijzen er wel op dat de | 64
Europese autoriteiten wel snel een antwoord hebben geboden vanaf najaar 2008, waarbij de Europese Commissie de goedkeuring gaf aan een totaal van €3,5 biljoen staatssteun aan financiële instellingen – bijna 44% van het BBP van de Eurozone, waarvan €1,5 biljoen ook effectief uitgegeven werd – bijna 12% van het BBP van de EU. Een overzicht van goedgekeurde en doorgevoerde staatssteun per land ten opzichte van het BBP in deze periode is te vinden in Annex 4. Na afloop van de Grote Financiële Crisis bleven er grote vraagtekens. Na de ravage in het Europese bancaire landschap was er grote onduidelijkheid over mogelijk verdere afschrijvingen, wat gepaard ging met grote onrust bij markten en economen. Het uiteindelijke opmeten van de schade bleef echter lange tijd uit. Toezichthouders keken de kat uit de boom in de hoop dat goedkope liquiditeitssteun door de ECB het kapitaalprobleem zou oplossen en stonden initieel weigerachtig tegenover een samenwerking om de onduidelijkheid het hoofd te bieden. Dit vertaalde zich in de uitoefening van wat een globaal en vergelijkbaar geachte stress test moest zijn aan de hand van nationaal uitgevoerde assessments onder de koepel van de CEBS van september 2009, waarbij slechts enkele banken in acht werden genomen, de methodologieën tussen de toezichthouders verschilden en geen informatie vrijgegeven werd over de staat van individuele banken (Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Aanhoudende marktdruk naar aanleiding van een tekort aan informatie in combinatie met de ontwikkeling van de Europese Schuldencrisis leidde uiteindelijk toch tot uitgebreide stress tests door de nationale toezichthouders onder gemeenschappelijke assumpties en methodes, waarvan de resultaten gepubliceerd in juli 2010 de markten in zekere zin gerust stelden en waardoor er eindelijk een eerste globale opmeting van de schade plaatsvond (Commission of European Banking Supervisors, 2010). Het Europese crisismanagement in reactie op de Grote Financiële Crisis verliep aldus allesbehalve vlot. De grote vraag naar afgestemde acties bij het aanpakken van problemen bij Pan-‐Europese banken werd grotendeels in de wind gezet en ex ante fiscale afspraken en transfers voor de redding van deze banken werden viel in dovemansoren. Dit alles vertraagde dan ook de reactietijd op de noodsituatie (Glaessner, 2011). Uiteindelijk kan men wel stellen dat de Europese reactie op de crisis beter was dan verwacht door velen, al is dit veelal te wijten aan het feit dat er amper tot geen gecoördineerde crisismanagementprocedures bestonden tot de crisis volop zijn tol eiste (Glaessner, 2011; Pisani-‐Ferry & Sapir, 2011). Tenslotte willen de auteurs nog kort het bekende Landsbanki verhaal aanraken. De IJslandse bank mocht in de vorm van takken operen in de Europese Unie – de Europese Eenheidsmarkt
| 65
geldt immers ook voor IJsland als lid van de EEG – waardoor ze viel onder het principe van home country-‐control. Toen de bank failliet ging in oktober 2008 viel de depositobescherming van de EU takken onder het IJslandse depositogarantiesysteem en haar begroting, dewelke onvoldoende bleken en het land deed aftsevenen op een faillissement. Lord Turner (2009) verkondigde dan ook op de persconferentie van de Turner Review dan ook dat de huidige aanpak voor toezicht op de Europese Eenheidsmarkt “niet houdbaar en onveilig is” en kwam tot een duidelijk besluit: “[…] of er komt meer Europese coördinatie, of alles gebeurt op nationaal niveau – meer Europa of minder Europa – er moet iets veranderen.” Vanwege de aangehaalde argumenten en de positieve effecten voor de Europese bancaire Eenheidsmarkt menen de auteurs dat de eerste keuze de juiste is.
5.1.2 De nieuwe Europese toezichthoudende architectuur – ESFS en ESRB In volgende sectie bespreken we de bevindingen van het De Larosière rapport. We bespreken verder de nieuwe structuur van het ESRB (European Systemic Risk Board) en het ESFS (European System of Financial Supervisors) : Bestaande uit de ESAs (European Supervisory Authorities), met hierbij een focus op de EBA (European Banking Authority). ESRB is het nieuwe orgaan dat zal instaan voor macroprudentieel toezicht, en de ESAs zijn verantwoordelijk
voor
microprudentieeltoezicht.
Het de Larosière rapport De architectuur van prudentieel toezicht en regulering in Europa tot vóór de recente financiële crisis is gekenmerkt door de zogenaamde Lamfalussy-‐procedure, zoals supra gesteld. Deze procedure werd ingeroepen ten gevolge van de aanhoudende consolidatie van de financiële industrie en de toename in grensoverschrijdende activiteiten van grote complexe instellingen, terwijl het toezicht en de regulering op diezelfde pan-‐Europese markt vooral nationaal gericht was. In dit hele raamwerk zouden brede politieke keuzes op een hoog niveau gemaakt worden, waardoor op de lagere niveaus de technische details van het raamwerk vrij uitgewerkt kunnen worden. Het zou aldus kunnen gezien worden als een eerste, zeer voorzichtige stap van de typisch Europese democratie naar een minieme vorm van technocratie, zoals supra gesteld. Het raamwerk van Lamfalussy bleek niet opgewassen tegen de Grote Financiële Crisis. Als opvolger van Lamfalussy kwam de Larosière. In oktober 2008 werd Jacques de Larosière door de Europese Commissie gevraagd om een adviesgroep te leiden die zich over de toekomst van financiële regulering en toezicht in Europa zou buigen. Het hoofddoel van de groep was om de bestaande structuur te onderzoeken en
| 66
pijnpunten te identificeren. Hieruit zou de groep conclusies trekken en zelf voorstellen doen om regulering en toezicht te verbeteren. Ook werd de adviesgroep gevraagd om een orgaan te creëren dat vroegtijdig problemen of risico’s voor het hele systeem zou detecteren. Het rapport werd publiekelijk gemaakt op 25 februari 2009 en doet een voorstel aan de Europese Commissie voor een nieuw kader van financiële regulering in de EU. De nadruk werd gelegd op betere coördinatie tussen de verschillende toezichthouders, en deze werden ook allemaal in een nieuw jasje gestoken. Het rapport hecht veel belang aan beter macroprudentieel toezicht, en ziet graag enkele bevoegdheden overgeheveld worden naar Europees niveau. Het rapport schuift 3 doelstellingen naar voor. Ten eerste pleit de adviesgroep voor het herzien van de taken van toezichthouders: een vermindering van risico en het verbeteren van risicomanagement, het verbeteren van de buffer voor systeemgebeurtenissen, het verminderen van procyclische versterkers, meer en betere transparantie en het aanpassen van het verloningsbeleid in de financiële sector aan te passen. Ten tweede is er de nood aan een sterkere coördinatie van toezicht, zowel op micro-‐ als macroprudentieel toezicht, die verder gaat op de bestaande structuren na herziening. Veel sterkere coördinatie met betrekking tot toezicht van alle financiële actoren in de Europese Unie is wenselijk volgens het rapport, en dit met gelijke regels en standaarden voor iedereen zodat we eerlijke concurrentie kunnen bekomen. Wanneer we in Europa van een Eenheidsmarkt spreken is het ook beter als we regulering en toezicht op één niveau kunnen trekken. Als derde en tot slot stelt het rapport voor dat er een betere procedure voor crisismanagement moet komen. Zodat alle deelstaten hun investeerders, hun depositohouders en hun bevolking in het algemeen zeker kunnen zijn dat de Europese Unie klaar staat in geval van nood. Laat ons nu even verder kijken naar de nieuwe structuur. We merken hierbij op dat veel aanbevelingen van de adviesgroep zijn gevolgd, maar helaas niet allemaal.
| 67
Figuur 9: De nieuwe Europees toezichthoudende structuur
Bron: Europese Commissie
De nieuwe structuur voor toezicht en regulering in de EU Het ESFS (ESAs) en het ESRB vormen de nieuwe institutionele architectuur voor financiële regulering in de Europese Unie. Het ESRB werd opgericht op 16 december 2010 en staat in voor macroprudentieel toezicht van het financiële systeem in de Europese Unie en dus vooral om systeemrisico’s te identificeren. Het ESRB is een onafhankelijk orgaan van de Europese Unie en wordt voorgezeten door de voorzitter van de Europese Centrale Bank. Het ESRB zorgt voor het goed werken van de interne markt om zo de bijdrage van de financiële sector aan economische groei te garanderen. Het ESRB heeft ook het recht om aan vergaderingen mee te doen van de Joint Committee van de ESAs (zie infra). Het ESRB zal ook een rol krijgen in enkele internationale organen die instaan voor de financiële stabiliteit van de hele wereld, we denken hier dan vooral aan het IMF (International Monetary Fund) en het FSB (Financial Stability Board). De ESA’s zijn drie instellingen die elk hun eigen deelgebied hebben en verantwoordelijk zijn voor het microprudentiële luik van regulering en toezicht. Ten eerste hebben we de EIOPA (European Insurance and Occupational Pensions Authoriy) die de opvolger is van de CEIOPS (Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors), ze heeft haar | 68
kantoren in Frankfurt am Main in Duitsland. Ten tweede hebben we ESMA (European Securities and Markets Authority) die de opvolger is van het CESR (Committee of European Securities Regulators) en die heeft haar kantoren in Parijs, Frankrijk. Ten derde hebben we EBA (European Banking Authority) die de opvolger is van het CEBS (Committee of European Banking Supervisors), die heeft haar gebouwen in Londen, UK. De ESA’s hebben dus de instellingen die voortkwamen uit het Lamfalussy (EIOPA, CEIOPS en CEBS) vervangen. De hoofdtaken van de ESAs zijn het ontwikkelen van standaarden voor regulering en toezicht, het toezicht houden op de nationale regelgevers of die zich wel aan de Europese wetgeving houden, het uitvoeren van bindende beslissingen in geval van een noodsituatie en het toezicht houden op bepaalde instellingen zoals bijvoorbeeld kredietbeoordelaars (door ESMA). Een grafisch overzicht van de nieuwe architectuur is te vinden in Figuur 9. De totstandkoming van de nieuwe architectuur Hoewel we het technische proces in deze Masterproef niet verder zullen behandelen staan we graag even stil bij enkele aspecten van de totstandkoming van deze nieuwe architectuur. Het Europees Parlement, de Europese Commissie en de Raad van de Europese Unie waren alle drie betrokken bij het ontstaan van het ESFS en het ESRB. Voor de Raad van de Europese Unie waren het de Ministers van Economie en Financiën die verantwoordelijk waren voor de gesprekken (Ook wel ECOFIN genoemd). Voor het Europees Parlement kwam ECON (Economic and Monetary Affairs) in actie. Pointner en Wolner-‐Rößlhuber (2011) stellen dat het redelijk snel duidelijk werd dat sommige gesprekken toch moeilijker bleken te vorderen dan verwacht. De benoeming van de voorzitter van het ESRB zorgde al voor de nodige discussie. ECOFIN geraakte het eerst niet eens over volgende drie punten eens te zijn: Of onenigheden tussen nationale toezichthouders moest worden opgelost door een bindend advies van de ESAs, Of ESAs de directe verantwoordelijkheid kregen voor bepaalde pan-‐Europese instellingen en of de ESAs de macht hebben om in noodsituaties bepaalde beslissingen te nemen voor alle landen. Alhoewel de meeste staten voor deze aanpak waren kwam er toch tegenstand van enkelen. De nee-‐stemmers hadden schrik dat die maatregelen hun fiscale beleid in de war kunnen brengen. Zoals gesteld in Pan (2010) blijft de vraag natuurlijk: “Wie zal er betalen wanneer banken moeten worden gered?”. De hele totstandkoming van de uiteindelijke vorm valt buiten het bestek van deze Masterproef, maar geeft al aan dat men het proces niet zonder slag of stoot is doorgekomen. Om het in één zin samen te vatten: Landen willen geen bevoegdheden overhevelen naar het Europese niveau die een eventuele impact op hun fiscale soevereiniteit kunnen hebben.
| 69
Nieuwe taken voor ESAs Het creëren van richtlijnen en maken van aanbevelingen behoorden al tot de taken van de niveau-‐3 comités, net zoals het opzetten van collegiale toetsingen. Maar zoals supra gesteld waren de verantwoordelijkheden van CEIOPS, CEBS en CESR eerder beperkt. De nieuwe niveau-‐3 comités kregen extra bevoegdheden: Als eerste kwam er de bevoegdheid om technische standaarden te ontwikkelen voor alle nationale toezichthouders, The Single Rulebook. Zoals we infra bespreken met een voorbeeld van EBA is er een groot verschil inzake technische definities tussen de nationale toezichthouders. Ten tweede moeten de ESAs er op toezien dat de Europese wetgeving gerespecteerd wordt. Verder zal het ook instaan voor het oplossen van geschillen tussen toezichthouders. De nationale toezichthouders blijven in de nieuwe architectuur een bijzonder belangrijke rol spelen, dus lijkt het niet onlogisch dat er conflicten zullen ontstaan. EBA zal dan een bemiddelende functie op zich nemen en na een lange procedure, die buiten het bestek van deze Masterproef valt, eventueel het recht hebben zelf het geschil op te lossen. Ook vervullen de ESAs nu een belangrijke rol in macroprudentieel toezicht, ze staan in wisselwerking met het ESRB en monitoren zo mee het hele financiële systeem.
Een nieuwe Europese toezichthouder: de European Banking Authority Voor deze Masterproef krijgt de EBA een belangrijke focus. Hoewel de ESA’s allemaal in wisselwerking staan met elkaar heeft EBA voor deze Masterproef een belangrijke rol in het toezicht op financiële regulering omdat het banktoezicht onder haar verantwoordelijkheden valt. De EBA is in werking getreden op 1 januari 2011 en wordt voorgezeten door Andrea Enria. We bespreken kort de periode vóór EBA, vervolgens lichten we de huidige architectuur toe en kijken we waar EBA zich het eerste jaar heeft op gefocust. Daarna bespreken we de governance structuur van EBA waar we de pijnpunten aanraken. Tot slot maken de auteurs aanbevelingen voor een beter financiële regulering en toezicht. EBA als opvolger van het CEBS De EBA is de opvolger van het CEBS, deze laatste schoot tekort in vele gevallen. Er was zo goed als geen oog voor macroprudentieel toezicht en de financiële sector werd vanuit een microprudentieel oogpunt bekeken. Er waren geen mechanismen ter beschikking om vroegtijdig problemen te detecteren, deze rol wordt nu vervuld door de ESRB. Toezichthouders kwamen nooit met een gezamenlijke oplossing en stemden weinig met elkaar af, de coördinatie en coöperatie was zo goed als onbestaande. Dat was op zich ook minder nodig omdat het Europese banklandschap minder geïntegreerd was, maar hier kwam verandering in | 70
(Chortareas et al., 2011). Er was competitie tussen toezichthouders en sommige landen hadden zwakkere regulering dan andere waardoor er arbitrage ontstond. De beleidstructuur van de EBA De organisatie bestaat uit enkele onderdelen met elk hun eigen samenstelling en bevoegdheden, we overlopen ze kort. Al snel wordt duidelijk dat de samenstelling complex is en dat in de belangrijke organen eigenlijk alle lidstaten zetelen. De coördinerende rol van EBA wordt volgens de auteurs zo bemoeilijkt doordat het orgaan dat moet coördineren eigenlijk uit alle actoren bestaat. Een overzicht van de beleidsstructuur van de EBA is te vinden in Tabel 2. Tabel 2 : Beleidstructuur van de EBA
Bron: European Banking Authority
| 71
Werking van de EBA In wat volgt maken we een analyse op basis van ‘Regulation (EU) No 1093/2010 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 24 November 2010 establishing a European Supervisory Authority (European Banking Authority), amending Decision No 716/2009/EC and repealing Commission Decision 2009/78/EC’. Dat is de stichtende tekst , met de taken en macht van EBA formeel in beschreven. De EBA, die in de tekst de benaming ‘The Authority’ krijgt, heeft als hoofddoel het beschermen van de bevolking op korte, middellange en lange termijn door stabiliteit en efficiëntie van het financiële systeem te waarborgen. Deze opdracht zal ze proberen te vervullen door het verbeteren van de Europese markt en een beter toezicht/regulering op de financiële instellingen. Ze heeft als taak de integriteit, transparantie, efficiëntie en goed werken van de markten te garanderen. Op internationale niveau wil EBA ook meer coördinatie tussen de toezichthouders, het FSB (Financial Stability Board) is hier al een goed voorbeeld van. Arbitrage door verschillende aanpak in toezicht kan ook niet meer volgens EBA en ze tracht hier aan te werken door goed af te stemmen met de nationale toezichthouders. EBA werkt bijzonder nauw samen met het ESRB om risico’s in het systeem te definiëren en aan te pakken. Richtlijnen maken en aanbevelingen doen aan de nationale toezichthouders behoort tot de kerntaken van EBA. De effectieve slagkracht is eerder aan de beperkte kant, zo mag EBA zo goed als enkel bindende beslissingen opleggen in een noodgeval (Masciandaro et al., 2011). Een goede coördinatie en coöperatie tussen de verschillende nationale toezichthouders is essentieel voor een goed werkend systeem stelt EBA. EBA tracht ook een gemeenschappelijk cultuur te vormen bij de nationale toezichthouders. Zo organiseert EBA conferenties waaraan toezichthouders van over de hele EU deelnemen en tracht ze voor alle landen dezelfde regels en standaarden op te leggen. Hier gaat de EBA er vanuit dat landen de richtlijnen implementeren om zo tot een Single Rulebook te komen (Enria, 2012). In 2011, jaar van oprichting, heeft de EBA al een mooi parcours achter de rug stellen de auteurs. In de eerste helft van 2011 organiseerde de EBA stress tests om de banken te testen indien de economische omstandigheden zouden verslechteren. Deze testen focusten op krediet-‐ en marktrisico ( betekenis zie supra) maar hielden ook rekening met een stijging in de financieringskost voor banken. Enria (2012) spreekt van een succes over de stress tests maar erkent dat het vertrouwen in de banken verre van hersteld is door de problemen met de periferielanden. Dias (2012) stelt dat de Europese Schuldencrisis in de EU niet enkel voor de
| 72
banken een probleem vormen maar voor de gehele unie zelf. Ook de euro, de munt van Europese banken, kreeg het zwaar te verduren in 2011 en zorgde voor een groot wisselrisico (zie supra) bij banken (Hui & Chung, 2011). Banken werden verplicht zich te herkapitaliseren om schokken in de toekomst te kunnen opvangen, volgens data van de EBA gaat het over 115 miljard euro. De EBA werkte in 2011 volgens Enria (2011) vooral naar een Single Rulebook waarbij het naar eenmaking streeft van Europese regels en standaarden. Een mooi voorbeeld waarom dit belangrijk is kwam uit stress tests van 2011: EBA maakte een eenvoudige oefening bij het verzamelen van de gegevens over banken. De kapitaalvereisten voor dezelfde bank werd eerst volgens de minst strenge en daarna volgens de strengste benadering berekend. En dat op de 4 gebieden waar het verschil tussen toezichthouders het grootst is, technische details over de berekening laten we hier buiten beschouwing. Het verschil was maar liefst 300 basispunten tussen de twee benaderingen (Enria, 2012). De vooruitgang die wordt geboekt op het Single Rulebook is enorm voor een eerste jaar maar er is nog veel werk aan de winkel. Echter, de auteurs van deze Masterproef stellen dat het Single Rulebook een eerste stap in de goede richting is maar het ontbreken aan formele, bindende kracht van EBA kan in crisissituaties voor problemen zorgen (Schoenmaker, 2012). In wat volgt bespreken we de governance van EBA aan de hand van de bevindingen van Masciandaro et al. (2011). Governance van de EBA De bevindingen van Masciandaro et al. (2011) vormen een mooie analyse van de governance van EBA zoals voorgesteld in het de Larosière rapport, we merken hierbij echter op dat deze niet volledig strookt met de effectief geïmplementeerde vorm van EBA zoals supra reeds aangegeven. De paramaters vallen enerzijds uiteen in het meten van onafhankelijkheid (institutionele, regulatie/toezicht en budgettaire) en anderzijds in het meten van aansprakelijkheid (politiek, rechterlijk en transparantie). Een grafische weergave van de EBA op al deze vlakken is te vinden in Figuur 10. Voor de concrete invulling van deze paramaters verwijzen de auteurs door naar Annex 5.
| 73
Figuur 10 : Onafhankelijkheid en aansprakelijkheid van de EBA
Bron: Masciandaro et al. (2011)
Masciandaro et al. (2011) maken een assessment van EBA op basis van het de Larosière rapport en kwamen tot volgende besluiten: Institutionele onafhankelijkheid krijgt een score van 67%. Hoewel EBA redelijk onafhankelijk is op dat gebied maken de auteurs enkele interessante opmerkingen. Ten eerste bestaat het orgaan uit de nationale toezichthouders, wat voor een belangenconflict kan zorgen met het Europese mandaat. Vervolgens is er geen procedure voor het afzetten van de voorzitter en ook de immuniteit van de bestuurders is niet helemaal duidelijk genoeg gezien de mandaten van EBA. Tot slot is het ook een vreemde situatie dat de Europese Commissie ook in het bestuur zit, maar wel zonder stemrecht. De onafhankelijkheid van regulatie en toezicht krijgt een magere score van 17%. EBA heeft de macht om tussen te komen in het nationaal proces, maar dat gaat vooral over het zetten van technische standaarden en aanbevelingen zoals bijvoorbeeld het Single Rulebook. EBA heeft maar weinig slagkracht omdat de richtlijnen van technische standaarden en aanbevelingen niet direct kunnen worden opgelegd. De voorstellen moeten eerst nog verder uitgewerkt worden in samenspraak met het Europese Parlement, de Europese Commissie en de Raad van de Europese Unie. En de Europese commissie moet zelfs apart nog zijn fiat geven voordat EBA effectief iets kan opleggen. Een laatste belangrijke opmerking is dat EBA de gegevens van
| 74
financiële instellingen enkel via de nationale toezichthouders kan bekomen, en dus niet rechtstreeks via de banken zelf. Voor budgettaire onafhankelijkheid scoort EBA 60% volgens de analyse van Masciandaro et al. (2011). Het grootste deel van de inkomsten komt uit het algemene budget van de Europese Unie en bijdrage van de nationale toezichthouders op basis van hun stemrechten in het bestuur. Ook valt het budget van EBA onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan waar alle nationale toezichthouders in zetelen zodat de financiële onafhankelijkheid van EBA ook gereduceerd wordt. Voor aansprakelijkheid maakt EBA een goede beurt. Maar deze is wel bijzonder hoog wanneer we dit vergelijken met de onafhankelijkheid. EBA voldoet aan alle voorwaarden voor politieke en juridische verantwoordelijkheid. Uit de analyse van Masciandaro et al. (2011) blijkt dat EBA een belangrijke rol in zake coördinatie zal spelen. Het is duidelijk dat de slagkracht van EBA bijzonder pover is en dat de politiek (Europese Commissie, Raad van Ministers en het Europees Parlement) veel invloed en macht hebben op het ‘onafhankelijke’ orgaan. De auteurs stellen dat nationalistische incentives niet bijdragen tot een stabiel Europees financieel systeem, hier komen we later op terug. De EBA is nu een afhankelijk van de politiek. Ze is in deze moeilijke economische tijden aan een helse opdracht is begonnen, en dan nog wel een zonder enige echte vorm van slagkracht. De auteurs stellen dat verandering nodig is, de herziening van het ESFS en ESRB in 2014 lijkt daar het ideale moment voor.
| 75
5.2
Een betere architectuur van bankentoezicht en regulering in de EU
Bankentoezicht is niet los te denken van bankafwikkeling. In de eerste plaats moet goed toezicht immers de nood aan bankafwikkeling door de autoriteiten, naar aanleiding van de systemische aard van de bank, verminderen door gepaste maatregelen te nemen. Preventie vormt aldus de eerste verdedigingslinie. Pas wanneer het banken van systemische aard zijn zullen autoriteiten willen ingrijpen om de negatieve externaliteiten op de economie in te perken, aldus kan bankafwikkeling gezien worden als een laatste toevlucht. Het algemene doel hierbij is financiële stabiliteit en vertrouwen in banken te waarborgen, verliezen voor de maatschappij te minimaliseren en de interne bancaire markt te versterken op een gelijk speelveld (Commission of the European Communities, 2009). Bovendien stellen Claessens et al. (2010b) dat het begrijpen van bankresolutie als ‘eindspel’ cruciaal is om op een rationele manier te beslissen wie door wie opgevolgd dient te worden en welke impact de financieringskeuze voor grensoverschrijdende afwikkelingen heeft op de incentives voor de toezichthouders, waarop later teruggekomen wordt (Schoenmaker, 2012). Zoals supra gesteld waren er echter heel wat problemen bij de uitoefening van toezicht en het afwikkelen van banken, dewelke de financiële stabiliteit in de EU ondermijnen. Figuur 11 geeft ter inleiding een korte samenvatting van deze problemen en de gevolgen die ze met zich meebrengen. In wat volgt presenteren we kritisch aanbevelingen omtrent verbeteringen aan de huidige suboptimale architectuur van banktoezicht en –afwikkeling, met het oog op een verhoogde financiële stabiliteit in De EU zonder hierbij afbreuk te doen aan de positieve gevolgen van de Eenheidsmarkt. Hiervoor baseren de auteurs zich op uitgebreid literatuuronderzoek.
| 76
Figuur 11 : Problemen bij toezicht en resolutie in de EU
Bron: Commission of European Communities (2009)
| 77
5.2.1 Een nieuw raamwerk voor Europees bankentoezicht en regulering Zoals we eerder in deze Masterproef aantoonden is het beleid van bankentoezicht en bankenredding meestal op nationale niveau gebeurd. Claessens et al. (2010a) stellen dat het internationaal model van banken onder druk staat: bankreddingen werden op nationaal niveau uitgevoerd terwijl de banken activiteiten uitvoeren op een internationale schaal. Het toezicht valt onder home country control, een model dat in deze vorm niet langer houdbaar is (Gillian G H Garcia & Nieto, 2005a). Zoals Nieto en Schinasi (2007) al stelden: “Thus, the ongoing discussions in Europe to cooperate more closely and to share information can be seen as first steps in an EU iterative process to internalize some of the potential negative externalities associated with the integration of national financial systems.” Op basis van suggesties in de literatuur en rekening houdende met voorgaand discours stellen de auteurs dat er verbetering nodig is aan het huidige systeem, en beter vroeg dan laat. EBA 2.0 Volgens de statuten van EBA dient het orgaan een evaluatie te ondergaan in 2014. Dat lijkt ons de ideale kans om enkele structurele aanpassingen te maken. EBA moet meer bevoegdheden krijgen en nationale toezichthouders gaan een meer informerende rol uitoefenen, in lijn met Schoenmaker (2012). Figuur 12 geeft de nieuwe verhouding weer van de Europese toezichthouder en de nationale toezichthouder volgens de auteurs. Figuur 12 : Relatie tussen Europese en nationale toezichthouders onder EBA 2.0
Bron: Schoenmaker (2008)
| 78
Nationale toezichthouders behouden bevoegdheden over binnenlandse banken Voor niet pan-‐Europese banken zijn de auteurs van mening dat het toezicht op nationaal niveau kan blijven. Uniform Europees toezicht beantwoordt niet aan de noden van kleinere, lokale instituties. We denken hier dan vooral aan de co-‐operatieve ondernemingen en spaarbanken. Als er geen rekening wordt gehouden met de specifieke business models van deze bedrijven kan dit een negatieve invloed hebben op de financiering van gezinnen. Maar internationale en complexe instellingen werken nauw samen met deze kleinere spelers dus een harmonisatie van de regels en procedures lijkt zeker opportuun. Toch stelt Andrea Enria dat er plaats moet blijven voor een minder strikte toepassing van de algemene regels voor kleinere, traditionele instellingen. Bijvoorbeeld: Wanneer er een uniform kader wordt gecreëerd voor rapportering aan toezichthouders, is het nodig dat iedereen dezelfde regels toepast maar dat er wordt gekeken naar de complexiteit van de instellingen voor de vereisten vast te leggen (Enria, 2011). Op zich is er voor de nationale banken dus geen verschil met het huidige systeem. Pan-‐Europese banken moeten rechtstreeks onder toezicht van EBA vallen Quintyn et al. (2007) stellen dat solide governance afspraken voor prudentieel toezicht nodig zijn – op basis van afspraken over onafhankelijkheid, integriteit, transparantie en verantwoording – als start voor goed prudentieel toezicht. Maar nationale toezichthouders maken onvermijdbaar prioriteit van hun eigen belangen (Herring, 2007). Deze belangen zijn het bewaken van het eigen financiële systeem en het minimaliseren van de kosten voor belastingbetalers wanneer banken geherkapitaliseerd moeten worden, of zelfs failliet gaan. Schoenmaker en Oosterloo (2008) stellen dat nationale toezichthouders enkel rekening houden met externaliteiten binnen hun eigen financieel systeem terwijl grensoverschrijdende externaliteiten buiten beschouwing worden gelaten. Wanneer de belangen van landen uit elkaar groeien, kan het verlangen naar samenwerking verminderen (Schoenmaker, 2012). Zoals supra reeds gesteld zijn niet-‐bindende MoUs in crisissituaties niet voldoende. De literatuur stelt dat landen eigenbelang naar voor schuiven in crisissituaties zonder rekening te houden met de andere landen. Er moet op korte tijd, op gezamenlijke basis gehandeld kunnen worden. Anders dreigt paniek de markten de afgrond in te duwen. Traditionele economische theorieën slagen er wel in om de oorzaken van financiële paniek te identificeren, maar nog geen enkele theorie kan het dynamisch proces van financiële paniek ontmaskeren (Bernanke, 2012a; Kitamura, 2010).
| 79
Maar waarom doen lidstaten, zelfs na de Grote Financiële Crisis, zo verschrikkelijk moeilijk over het overhevelen van bevoegdheden? Jacques de Larosière, Baclerowicz, et al. (2009) drukten hier al grote bezorgdheid over uit in opmerking 231 van het de Larosière rapport: “In order to address the serious supervisory failures experienced in the past, strengthened international collaboration in the supervision of large complex cross-‐border financial groups is of crucial importance”. De auteurs sluiten zich in dat opzicht bij Pointner en Wolner-‐Rößlhuber (2011) aan die stellen dat sommige partijen bezorgd zijn over de impact op hun fiscaal beleid. Het is een logische redenering dat een land het toezicht op banken niet uit handen wil geven als het nog wel verantwoordelijk is voor de bailout. Het proces van fiscale integratie loopt moeizaam, op lange termijn is een fiscale unie wenselijk en de fundamenten zijn aanwezig om een fiscale unie te bereiken (Kočenda et al., 2008). Zoals supra gesteld is volgens Darvas et al. (2005) een logisch proces om van een fiscale unie naar een muntunie te gaan, echter in Europa werken we omgekeerd. De muntunie heeft zeker zijn voordelen, maar kan niet langer in de vorm blijven bestaan zonder fiscale ondersteuning. De auteurs zijn van mening dat er een European Banking Charter moet komen, in lijn met de bevinden van Schoenmaker (2012). Alle pan-‐Europese banken worden EBA banken en vallen direct onder toezicht van EBA. Ook zal EBA de gegevens van banken rechtstreeks kunnen opvragen in plaats van de nationale toezichthouders alles te bekomen. In lijn met Masciandaro et al. (2011) stellen we dat er meer onafhankelijkheid moet komen voor EBA. De aansprakelijkheid die EBA heeft is in verhouding te groot met de onafhankelijkheid die het orgaan kan genieten. De auteurs stellen dat alle pan-‐Europese banken verplicht vanaf 2014 onder het toezicht van EBA vallen. De Single Rulebook, zoals supra gesteld, is al een eerste mooie stap in de goede richting, het Banking charter lijkt de auteurs dan ook een mooi vervolg. EBA moet zelf de aanbevelingen en richtlijnen kunnen opleggen, zonder goedkeuring te vragen aan de politiek Zoals de studie van Masciandaro et al. (2011) aantoonde doet het EBA het bijzonder slecht inzake onafhankelijkheid op gebied van regulatie en toezicht. De Europese Commissie moet elke richtlijn of aanbeveling goedkeuren die door EBA wordt gemaakt, met andere woorden: de directe slagkracht van EBA is bijzonder pover. De auteurs zijn van mening dat EBA meer directe en formele macht moet krijgen. Dat zou ook perfect passen binnen de huidige ontwikkeling: EBA werkt verder aan de Single Rulebook dat tegen 2014 geoptimaliseerd moet zijn volgens Andrea Enria. Van zodra de banken met dezelfde standaarden werken is het eenvoudiger voor één overkoepelend orgaan om een beleid te voeren. De auteurs vrezen
| 80
echter dat politiek hier wel eens een stokje voor kan steken. Nationale toezichthouders staan ook niet te springen om meer bevoegdheden over te hevelen naar Europa omdat ze zo zelf aan kracht verliezen en niet meer in staat zijn het nationale financiële systeem ten aller tijden te ondersteunen (Herring, 2007). EBA zou in staat moeten zijn direct regels en standaarden op te leggen aan de nationale toezichthouders. Ze heeft nu enkel dit recht wanneer we spreken van een ‘noodsituatie’. Dit brengt ons ineens bij het volgende punt van verbetering. Het instellen van een ‘noodsituatie’ is veel te omslachtig en moet versneld worden Indien het European Banking Charter niet haalbaar is op korte termijn pleiten de auteurs in elk geval voor een herziening van de ‘noodsituatie’. Het proces is in de huidige vorm te omslachtig: Het ESRB of EBA moet een vertrouwelijke vraag stellen aan de Raad van Minister waarin het duidelijk weergeeft waarom een noodsituatie van kracht zou moeten zijn. Het opstellen van deze documenten neemt even in beslag en wanneer we een echt noodsituatie hebben is tijd schaars (Masciandaro et al., 2011). De Raad van de Europese Unie zal zich dan buigen over het inlassen van een vergadering. Indien de feiten zwaar genoeg doorwegen zal een ‘noodsituatie’ worden afgekondigd en kan het EBA zelf beslissingen opleggen aan de nationale toezichthouders. Dit werkt veel te traag stellen de auteurs. Het klinkt in theorie misschien mooi dat he ESRB of EBA via een ‘korte’ procedure de nationale toezichthouders kan overstijgen. De praktijk, zie supra, leert echt dat op zeer korte termijn handelen noodzakelijk is, hetgeen moeilijk kan wanneer er eerst nog een hele procedure moet gevolgd worden. Joint Board of Appeal, het zoveelste orgaan waaraan verantwoording wordt afgelegd EBA, EIOPA en ESMA zetelen samen in de Joint Board of Appeal. Dit orgaan is verantwoordelijk voor het ontkrachten van beslissingen van één van de drie organen. Als bijvoorbeeld ESMA een richtlijn uitvaardigt die bijzonder nadelig is voor EBA, dan kan EBA de beslissing van ESMA in de Joint Board of Appeal ontkrachten (Masciandaro et al., 2011). Beslissingen zelf kunnen voor Europese Hof van Justitie worden aangevochten. De auteurs pleiten ervoor dat de Joint Board of Appeal rechtstreeks onder het ESRB komt, waar trouwens de 3 ESAs in zetelen. Zo hebben de ESAs directe verantwoording af te leggen aan het orgaan voor macroprudentieel toezicht in plaats van zich eerst onder elkaar uit te spreken. Ook stellen de auteurs dat het een sterk gegeven is dat de ESRB wordt voorgezeten door de voorzitter van de ECB. Zo blijft het toezicht in lijn met de monetaire politiek.
| 81
Samenvatting van de suggesties De auteurs stellen dat binnenlandse banken onder toezicht mogen blijven van de nationale toezichthouders in lijn met de bevindingen van Enria (2012). Voor pan-‐Europese banken, in lijn met Schoenmaker (2012), moet er een European Banking Charter komen. EBA krijgt in 2014 alle bevoegdheden over deze banken en laat enkel de dagdagelijkse taken over aan de nationale toezichthouders. Belangrijk hierbij is op te merken dat EBA de gegevens rechtstreeks van de banken zal krijgen en ook meer bevoegdheden heeft om beslissingen bindend op te leggen. Het Single Rulebook dat volgens Andrea Enria vorm begint te krijgen tegen 2014 zou alvast een ideale voorbereiding zijn. Indien het European Banking Charter er niet komt zijn stellen de auteurs in lijn met Masciandaro et al. (2011) dat het instellen van een noodsituatie veel te omslachtig is. EBA zal in elk geval in bepaalde zaken zelf moet kunnen handelen en regels opleggen, zonder daarvoor een heel parcours af te leggen. De Joint Board of Appeal is in staat een beslissing van EBA te ontkrachten nog vóór ze bij de Commissie komt (Masciandaro et al., 2011).
| 82
5.2.2 Crisisresolutie in de EU: het belang van méér coördinatie Crisismanagement als ondersteuning voor financiële stabiliteit Een goed crisismanagement dient ertoe financiële stabiliteit veilig te stellen tegen zo laag mogelijke fiscale kost, waarbij tegelijk de moral hazard die gepaard gaat met een financieel veiligheidsnet geminimaliseerd wordt. Publieke middelen dienen zo enkel ingezet te worden wanneer de sociale baten van het vermijden van een mogelijke bankencrisis de kosten van herkapitalisering met belastinggeld overtreffen (Commission of the European Communities, 2009; C. A. Goodhart & Schoenmaker, 2006). Onder andere Kudrna (2011) stelt dat grensoverschrijdende systeembanken de kern vormen van de financiële infrastructuur ter ondersteuning van de dagdagelijkse economie – in de vorm van kredietverlening, betalingsverwerking en monetaire transmissie, waardoor ze omwille van deze elementaire functie en geïntegreerde aard niet simpelweg geliquideerd kunnen worden. Een toenemend geïntegreerde financiële markt vereist echter een interventie op Europees niveau voor het aanpakken van grensoverschrijdende banken (Nieto & Schinasi, 2008). Hardy en Nieto (2011) wijzen er zo op dat in de geïntegreerde natuur van de Europese financiële markten beslissingen makkelijker een weerslag kunnen hebben in andere lidstaten, wat een incentive met zich meebrengt om samen te werken. Om diezelfde reden beschrijven Nieto en Schinasi (2008) financiële stabiliteit als een Europees – in plaats van nationaal – openbaar goed en benadrukken ze de nood collectieve actie te ondernemen, met als einddoel een Europees sociaal welvaartsoptimum. Al deze maatregelen moeten bovendien de Europese bancaire Eenheidsmarkt ondersteunen (Dabrowski, 2010). Pijnpunten tijdens de Grote Financiële Crisis De Europese crisismanagementarchitectuur liet veelal te wensen over tijdens de Grote Financiële Crisis zoals supra reeds te lezen was. Vooral het Europese antwoord op de afwikkeling van grensoverschrijdende banken vraagt verder onderzoek. Deze was traag en in tijden ongecoördineerd, terwijl in crisissituatie snelheid en effectiviteit van uitvoering juist cruciaal zijn. Er was sprake van een lacune in de wetgeving tussen geïntegreerde grensoverschrijdende banken en de beperkte integratie van toezicht en regelgeving, gekenmerkt door nationaal georiënteerde afwikkelingsregimes (Kudrna, 2011). Een bespreking van nationale faillissementsregelingen valt echter buiten het bestek van deze Masterproef. Nieto en Schinasi (2008) schetsen de situatie bonding doch krachtig: “de centralisatie van operaties en risicobeheer van grote complexe Europese financiële instellingen loopt ver voor op de institutionele architectuur die hier toezicht op houdt in de pan-‐Europese financiële
| 83
markten”. Dit probleem werd geïllustreerd door het Fortis debacle: ondanks haar systemische belang in de Benelux en de hechte samenwerking tussen deze landen werd er niet in geslaagd een multilaterale afwikkeling met grensoverschrijdende coördinatie te bewerkstellingen. De plotse Ierse beslissing om onbeperkte depositogarantie te verlenen leidde tot depositoverhuis van vooral het VK naar Ierland, waardoor andere autoriteiten verplicht werden deze ook op ongecoördineerde wijze op te trekken om uitstromen te vermijden én de solvabiliteit van Ierland in vraag gesteld werd – wat leidde tot een steunpakket van maar liefst 85 miljard euro vanwege de EU en het IMF, met bijhorende herstructureringsmaatregelen voor de Ierse banken (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2009; Kudrna, 2011). Ook het supra vermelde Landesbanki voorval zette het Europese crisismanagement stevig onder druk. Dabrowski (2010) spreekt hierbij van protectionistische en nationalistische beslissingen. Men is dan ook op de harde manier te weten gekomen dat vrijwillige MoU’s onvoldoende incentive geven om samen te werken ter oplossing van grensoverschrijdende crisissen, iets wat in een amper geïntegreerde markt ook niet nodig was (C. A. Goodhart & Schoenmaker, 2006). Claessens et al. (2010b) merken dan ook terecht op dat methoden om de coördinatie te sturen niet garanderen dat nationale autoriteiten effectief zullen samenwerken en duiden hierbij op het belang van incentives tot samenwerking. Er is immers sprake van een principaal-‐agent probleem bij toezicht op grensoverschrijdende banken tussen enerzijds de toezichthouder van het thuisland – dewelke onder home-‐country control toezicht moet uitoefenen over de activiteiten van de bank en optreedt als agent van de belastingbetaler van het gastland, en de belastingbetalers van het gastland als principaal anderzijds – dewelke mogelijk mee de herkapitalisering van de bank moeten financieren. Deze problemen worden nog versterkt indien de principaals geen directe autoriteit hebben over de agent en de acties van een toezichthouder verliezen kunnen optekenen voor de belastingbetaler in andere landen. Toezichthouders zijn dan ook geneigd de belangen van de eigen bevolking naar de voorgrond te schuiven, gezien zij wel directe autoriteit hebben op de toezichthouder (Nieto & Schinasi, 2008). Nationale autoriteiten hebben dan ook de incentive deze kosten door te schuiven naar andere landen, ter vrijwaring van de eigen schatkist (Kudrna, 2011; Nieto & Schinasi, 2008; Schoenmaker, 2012). Deze auteurs, evenals C. A. Goodhart en Schoenmaker (2006), wijzen erop dat nationale autoriteiten enkel een incentive hebben om samen te werken indien hun belangen convergeren, lees: indien de bank systemisch belang heeft in elk van de landen en hierbij negatieve grensoverschrijdende externaliteiten met zich kan meebrengen. Gezien samenwerking en coördinatie aan de hand van MoU’s echter niet afdwingbaar is wijzen Kudrna (2011) en Nieto en Schinasi (2008) erop dat de situatie uiteindelijk neerkomt op het prisoner’s dilemma. Zonder uitdrukkelijk afdwingbare samenwerking belandt men in een | 84
suboptimaal Nash-‐evenwicht, terwijl het Pareto-‐optimum van multilaterale samenwerking bij de afwikkeling van banken gewenst is in haar geïntegreerde context. Een grafische representatie van het bijhorende prisoner’s dilemma is te vinden in Figuur 13. Figuur 13 : Internationale samenwerking als prisoner's dilemma
Bron: Kudrna (2011)
Bovendien krijgt men in een situatie waarbij collectieve goederen zoals financiële stabiliteit gemoeid zijn vaak te maken met het vrijbuiterprobleem, waarbij landen kunnen genieten van de prudentiële inspanningen van anderen, terwijl ze zelf minder middelen investeren in financiële stabiliteit dan wat normaliter optimaal zou zijn. Bovenstaande punten bevestigen dan ook de conclusie van J. de Larosière, Balcerowitz, et al. (2009) dat de crisisresolutie in de EU fundamentele problemen kende. In de woorden van Goodhart: “cross-‐border banks are international in life but national in death”. De ontoereikende veranderingen aan het raamwerk voor bankafwikkeling Uit voorgaande analyse werd duidelijk dat de verbintenis tot samenwerking vanwege nationale autoriteiten voor het afwikkelen van grensoverschrijdende banken geen sinecure was. Het voorstel van de Europese Commissie hierop hield in het besluitvormingsproces voor de afwikkeling van deze banken te verhuizen naar een Europese autoriteit, waardoor men verplicht zou moeten samenwerken, en de afwikkeling te financieren met ex post lastenverdelingschema’s. Vijandigheid vanwege de Raad van Ministers omwille van het opleggen van bindende plichten op nationale toezichthouders en het gebrek aan acceptabele lastenverdelingovereenkomsten zorgde er echter voor dat deze verbeteringen afgeschoten werden, ter promotie van een veelal uitgestelde en geleidelijke hervorming. Drastische hervormingen worden verschoven tot minstens 2014, wanneer zoals supra aangegeven ook de werking van de ESFS herzien wordt (Kudrna, 2011). Tot dusver zijn bovenstaande pijnpunten niet aangepakt en prefereert men het status quo boven een werkelijke Europese bancaire Eenheidsmarkt. Het simpelweg coördineren van nationale reddingspakketten en interventies wordt tegengewerkt doordat fiscale beslissingen binnen de prerogatieven van de nationale
| 85
autoriteiten, grenzen opgelegd zijn omtrent de omvang van het begrotingstekort en de schuldgraad en de verschillende capaciteiten om leningen aan te trekken (Dabrowski, 2010). Dabrowski (2010) geeft dan ook terecht aan dat deze beperkingen de incentive doen opwakkeren nationale fiscale stimuli te richten op de eigen economie en belastingbetaler, zonder te kijken naar potentieel negatieve externe effecten hiervan en wijst op het gebrek aan fiscale capaciteit en afwikkelingsfaciliteiten op Europees niveau. Deze thematiek wordt samengevat door het financieel trilemma van Schoenmaker (2011) – weergegeven in Figuur 14, hetwelke aan de hand van een theoretisch model stelt dat globale stabiliteit, grensoverschrijdende financiële integratie en het behouden van nationale autoriteit niet allen te bereiken zijn en er één doelstelling moet buigen. Figuur 14 : Het financieel trilemma
Bron: Schoenmaker (2011)
Er zijn 2 mogelijke oplossingen. Ten eerste kan men de graad van financiële integratie terugschroeven en grensoverschrijdende activiteiten terugschroeven door enkel te werken met nationale dochterondernemingen met hun eigen kapitaal, waarbij de voordelen van de Europese Eenheidsmarkt wegvallen, toezicht in elk land afzonderlijk gebeurt en het gevaar bestaat dat reputatierisico er toch toe leidt dat verbonden banken zich inmengen in elkaars activiteiten. Een tweede mogelijkheid is het verhuizen van bevoegdheden naar Europees niveau, zowel rond stabiliteit als toezicht en regulering zoals geopperd in J. de Larosière, Balcerowitz, et al. (2009), waarbij dus ook crisismanagement op dit niveau geregeld zou worden (Claessens et al., 2010b; Commission of the European Communities, 2009; Schoenmaker, 2011, 2012). Een vergelijking van de voor-‐ en nadelen van beide oplossingen is te vinden in Tabel 3, alsook de situatie bij het behouden van het status quo. Zoals infra aangegeven zijn wij, evenals onder andere J. de Larosière, Balcerowitz, et al. (2009), | 86
voorstander van een Europese oplossing. Schoenmaker (2012) en Claessens et al. (2010b) wijzen tevens op het belang van het aligneren van samenwerking door middel van bij wet bindende
mechanismen
voor
bankafwikkeling,
inclusief
bindende
lastenverdelingovereenkomsten – immers, wie betaalt bepaalt. Een elementair probleem hierbij is echter het verbod op inmenging in de fiscale politiek van de lidstaten vanwege deze beslissing van de Europese Raad op 19 juni 2009, zoals supra reeds aan bod kwam bij de bespreking van het ESFS (European Council, 2009). Hoewel er in de literatuur algemene consensus is dat ex-‐ante lastenverdelingovereenkomsten gewenst en zelfs nodig zijn in het geval van de EU is het aldus zeer onduidelijk hoe deze ontwikkeld zullen worden en wie deze verantwoordelijkheid op zich zal nemen, wetende dat ex-‐post coördinatie onvoldoende werkte en lidstaten vooral nationale belangen naar voren schuiven. De Commission of the European Communities (2009) benadrukt dan ook dat het onwaarschijnlijk is dat deze verantwoordelijkheden overgeheveld worden naar Europees niveau vooraleer er robuuste lastenverdelingovereenkomsten zijn ontwikkeld tussen alle lidstaten. In tussentijd onderzoekt het DG Interne Markt en Diensten van de Commissie wel mogelijke technische details voor een Europees resolutieraamwerk, ter voorbereiding van mogelijke hervormingen in 2014 (DG Internal Market and Services, 2011b). In wat volgt werken de auteurs een Europese oplossing voor bankenafwikkeling uit en komen we kort terug op mogelijke lastenverdelingschema’s.
| 87
Tabel 3 : Voor-‐ en nadelen van de verschillende resolutieraamwerken
Bron: Commission of European Communities (2009)
| 88
Een Europese oplossing: een European Resolution Authority Een supranationale autoriteit voor grensoverschrijdende bankresolutie in de EU Ten gevolge van bovenstaande evaluatie stellen de auteurs dat een Europese oplossing voor grensoverschrijdende bankresolutie in de EU meer dan wenselijk is. Kudrna (2011) en het Financial Stability Forum (2009) stellen vier belangrijke kenmerken van een Europees resolutieregime. Allereerst moeten formele regels de communicatie en samenwerking tussen alle betrokken nationale autoriteiten vastleggen. Verder dienen bestuursregelingen de besluitvorming en implementatie van de resolutiestrategie te ondersteunen in alle relevante jurisdicties. Ten derde zorgen financieringsregelingen voor voldoende fiscale middelen als nodig. Als laatste vereisten dient de resolutieregeling gekenmerkt te worden door zeer snelle besluitvorming en het aanhouden van deze beslissingen, gegeven het doorgaans onvoorspelbare karakter van crisissen en de onmetelijke snelheid waarmee ze inslaan. De Europese politiek van ad hoc afspraken tijdens het uitbreken van de Grote Financiële Crisis en het maken van ex post overeenkomsten was zoals supra bleek geen goede manier van aanpak. Een supranationale European Resolution Authority (hierna: ERA), zou aan al deze vereisten kunnen voldoen (Commission of the European Communities, 2009; Fonteyne et al., 2010; Posen & Véron, 2009; Schoenmaker, 2012). De ERA zou als enige de bevoegdheid hebben over het afwikkelen van grote grensoverschrijdende banken onder de European Banking Charter, de supra vernoemde EBA banken. Banken onder deze European Banking Charter moeten aldus voldoen aan een volledig en harmonieus legislatiepakket omvat in een enkele Verordening, dat alles behandelt omtrent het toekennen van vergunningen aan, regulering en toezicht op, en afwikkeling van de desbetreffende banken (Fonteyne et al., 2010; Kudrna, 2011). De afwikkeling, zij het herkapitaliseren of liquideren van de respectievelijke bank, zou gebeuren op Europese schaal met als doel Europese financiële stabiliteit na te streven en tegelijkertijd te voorzien in een Europees sociaal welvaartsoptimum zoals supra beschreven uit Nieto en Schinasi (2008) en een verdere stap te zetten naar een Europese bancaire Eenheidsmarkt (Posen & Véron, 2009; Schoenmaker, 2012). Ingrijpen zal de ERA pas doen wanneer de private sector er niet in slaagt de problemen op te lossen en de baten opwegen tegen de kosten voor de Europese belastingbetaler. Dan komt het bij wet bindende afwikkelingsproces van de gehele pan-‐Europese instelling in actie (Schoenmaker, 2012). Bij wet verplichte samenwerking tussen de bevoegde nationale autoriteiten en volledige transparantie naar de ERA leiden ertoe dat deze laatste een ware
| 89
informatiecentrale wordt en incentives tot multilaterale samenwerking gealigneerd worden ten bate van de financiële stabiliteit van de gehele EU – waardoor men uiteindelijk bij het Pareto-‐optimum voor de EU van Nieto en Schinasi (2008), beschreven in Figuur 13, uitkomt (DG Internal Market and Services, 2011a; Fonteyne et al., 2010). Financieringspolitiek voor de resolutie van grensoverschrijdende EU banken Een apart fonds dient opgericht te worden met als uitdrukkelijk doel de beslissingen van de ERA te financieren ter ondersteuning van de financiële stabiliteit9 (Schoenmaker, 2012). Gezien depositogarantiepremia er niet toe dienen grote klanten van falende banken te beschermen roepen Nieto en Garcia (2012) op hierin te voorzien met een nieuwe financieringsbron. De Commission of the European Communities (2009) stelde supra reeds dat de mate waarin robuuste ex ante lastenverdelingovereenkomsten ontwikkeld kunnen worden tussen de lidstaten de hoeksteen vormt van zulk systeem – een stelling die tevens gedragen wordt door de literatuur (Nieto & Schinasi, 2008). Ex ante lastenverdeling blijft echter de achilleshiel van een nodige doortastende hervorming op Europees niveau (Claessens et al., 2010b; Kudrna, 2011). In wat volgt trachten de auteurs dan ook de kenmerken van een passende lastenverdelingovereenkomst te typeren, de technische uitwerking valt buiten het bestek van deze Masterproef. Om moral hazard te minimaliseren dient het fonds voor de efficiënte reorganisatie of afwikkeling in de eerste plaats gefinancierd te worden door de instellingen die de eerste kosten voor het fonds zouden meebrengen – aan de hand van een heffing op de systemische aard van de bank, waardoor de kosten van de negatieve externaliteiten die ze meebrengen ook op hun schouders terecht komt (DG Internal Market and Services, 2011a; Nieto & Garcia, 2012). Een mogelijke methodologie hiervoor wordt voorgesteld in Basel Committee on Banking Supervision (2011b) en valt buiten het bestek van deze Masterproef, doch vermeld moet worden dat het ex ante bepalen van de systemische aard van financiële instellingen zeer moeilijk is. Nieto en Garcia (2012) merken hierbij tevens op dat een systeem waarbij de overheden deze financiering voorschieten en later opeisen in de vorm van belastingen meer gevoelig kan zijn aan moral hazard. Zoals uit de crisis echter bleek zijn er niet altijd oplossingen waarbij de private sector betrokken is.
9
Art. 125 van het Verdrag van de Europese Unie, de zogenaamde no-‐bailout clausule stelt immers dat “de Unie niet aansprakelijk zal zijn voor doch zal aannemen van verplichtingen van overheden, regionale, locale of andere publieke autoriteiten, andere rechtspersonen onder publiek recht of de publieke ondernemingen van eender welke lidstaat […]” (vertaling door auteurs)
| 90
Zoals we supra reeds aanhaalden is het cruciaal dat afwikkelingsmechanismen gepaard gaan met passende ex ante lastenverdelingovereenkomsten. C. A. Goodhart en Schoenmaker (2006) identificeren twee mogelijke schema’s. Een algemeen fonds kan opgezet worden om de afwikkelingskosten te dragen, waarbij deze ex post wordt gefinancierd door middel van seigniorage vanwege de ECB die hiervoor obligaties uitgeeft tijdens de crisis – de in tussentijd alom bekende eurobonds zoals ook beschreven in Dabrowski (2010). De kosten hiervan worden gedragen door alle lidstaten op basis van een verdeelsleutel10. Ze merken hierbij wel op dat een dergelijk systeem de bereidwilligheid van landen tot solidariteit kan overschatten en mogelijk antiselectie en moral hazard met zich mee kan brengen. Een tweede schema in C. A. Goodhart en Schoenmaker (2006) stelt dat enkel landen in dewelke de bank in moeilijkheden actief is de afwikkelingslast dragen, aan de hand van een sleutel die de aanwezigheid van een bank in een respectievelijke lidstaat kwantificeert. De techniek tot het berekenen van deze sleutel valt buiten het bestek van deze Masterproef, maar moet de kosten op de reële economie alsook de impact op het globale financiële systeem minimaliseren. Bij zulke specifieke verdeling zijn er tevens amper nationale transfers en worden de toezichthouders aangemaand tot goed toezicht vanwege de fiscale autoriteiten. Problemen hierbij zijn dat er een bankconcentratie bestaat in bepaalde lidstaten zoals het VK, dat lidstaten geneigd kunnen zijn om druk uit de oefenen op de banken om zo hun aandeel in de lasten te verlagen naar de verdeelsleutel en dat deze methode geen oplossingen biedt voor niet Europese banken die hier opereren. De afweging tussen overwegend algemene of specifieke schema’s is afhankelijk van de globale aard van de voordelen die met de afwikkeling verbonden zijn (Nieto & Schinasi, 2008; Schoenmaker, 2012). Claessens et al. (2010b) stellen dat omwille van de geïntegreerde aard van de Europese financiële markten een overweging van het algemene schema wenselijk is. Hoewel ex ante overeenkomsten wenselijk zijn dien men wel op te merken dat enige flexibiliteit nodig is om de afwikkeling succesvol door te voeren (Spreyer & Walter, 2007). Elke crisis is immers anders. Bovendien stelt Glaessner (2011) dat een fiscale unie moeilijk te bewerkstelligen zal zijn rekening houdende met de diversiteit tussen de verschillende lidstaten. Bestuursmechanisamen van de ERA Onder andere Spreyer en Walter (2007) benadrukken de neutrale instelling van de ERA. C. A. Goodhart en Schoenmaker (2006) zien tevens het nut in van een afstemming met de ESRB en 10
Een mogelijke verdeelsleutel is de bijdrage van het nationale BBP tot het gehele EU BBP en het relatief bevolkingsaantal.
| 91
EBA over de ernst van de problemen, om zo de beslissingen van de ERA op een gepaste manier in de juiste Europees bancaire context te plaatsen. Hoewel de EBA reeds het informatiecentrum wordt omtrent deze pan-‐Europese banken merkt Kudrna (2011) immers terecht op dat het uitbouwen van het ERA onder de hoede van de EBA belangconflicten met zich kan meebrengen, waardoor de onafhankelijkheid van de ERA in het gedrang komt. Nationale toezichthouders zijn immers ook vertegenwoordigd in de EBA en zijn zoals beschreven in onder andere Schoenmaker (2012) geneigd om “nationale kampioenen” naar voren te schuiven ter ondersteuning van de eigen economie. Bovendien brengt het toekennen van resolutiekrachten aan een toezichthouder die deze moet voorkomen de incentive mee toegevend te zijn (DG Internal Market and Services, 2011a; Nieto & Garcia, 2012). In een tweede stap beslist de ERA of er een herkapitalisatie zal plaatsvinden en stemt ze met de ECB af omtrent liquiditeitsondersteuning. Een volledige uitwerking van de partijen in de besluitvorming en de besluitvorming zelf laten de auteurs over aan het DG Interne Markt en Diensten en ligt buiten het bestek van deze Masterproef. Gezien de intergouvernementele aanpak duidelijk gefaald heeft tijdens de crisis zoals supra reeds aangekaart stelt Schoenmaker (2012) dat er een politieke tegenhanger van de bankautoriteiten moet komen op Europees niveau, waaraan deze verantwoording moeten afleggen – een Europese Minister van Financiën, zoals ook geopperd door onder andere Trichet. Dit zou een verdere stap zijn naar een politiek en fiscale unie in Europa. Voor een verdere uiteenzetting over deze functie wijzen de auteurs graag door naar C. Goodhart en Schoenmaker (2011) en Trichet (2011). Het DG Internal Market and Services (2011b) is onder de Commissie momenteel een Europese mal aan het ontwikkelen voor nationale resolutieregimes. De auteurs stellen dat dit een goed moment is om de stap naar een ERA te onderzoeken. Gezien een pan-‐Europees resolutieregime toegepast zou moeten worden op de totale operaties van banken dient deze evolutie vastgelegd te worden in Regulering, zodat deze op consistente wijze doorheen de gehele EU nageleefd wordt (Schoenmaker, 2012). De weg naar grotere financiële stabiliteit Gezien het Europese raamwerk voor bankentoezicht opnieuw geëvalueerd wordt in 2014 lijkt dit de auteurs de perfecte kans om ook te voorzien in de oprichting van een Europese Resolutie Autoriteit. In tussentijd onderzoekt het DG Interne Markt en Diensten van de Commissie wel mogelijke technische details voor een Europees resolutieraamwerk, ten voorbereiding op mogelijke hervormingen in 2014 (DG Internal Market and Services, 2011b).
| 92
De oprichting van de EBA zou verlopen volgens dezelfde procedure als die van het ESFS (Schoenmaker, 2012). Bankresolutie is echter slechts een gedeelte van het veiligheidsnet, dat ook depositogarantiesystemen bevat. Ook voor deze laatste werd supra duidelijk dat coördinatie niet vanzelfsprekend is, maar gezien een verdere bespreking van de nodige harmonisering
van
Europese
depositogarantiesystemen
en
een
Europees
depositogarantieregime voor pan-‐Europese banken ons te ver zou leiden verwijzen de auteurs graag naar Schoenmaker (2012), Hardy en Nieto (2011) en (Fonteyne et al., 2010). De auteurs willen nogmaals benadrukken dat een Europees crisisresolutieregime absoluut cruciaal is in het bewaren van de Europese financiële stabiliteit. Een aantal landen hebben reeds hun wetten aangepast rond de resolutie van banken, een Europees antwoord laat tot dusver echter nog altijd op zich wachten en komt er beter vroeg dan laat (Nieto & Garcia, 2012; Posen & Véron, 2009).
| 93
CONCLUSIE Banken spelen een cruciale rol in het financiële systeem en de wereldeconomie, en moeten dus op een correcte wijze worden beheerd. Prudentieel toezicht en regulering moet er op toezien dat dit daadwerkelijk gebeurt, zonder dat het financiële systeem in gevaar komt of banken als gevolg van het financiële veiligheidsnet excessieve risico’s nemen. De Grote Financiële Crisis begon in Amerika en had een relatief beperkte directe impact. Ze legde echter grote pijnpunten bloot in het Europese systeem van banktoezicht en –resolutie. Het de Larosière-‐rapport moest deze identificeren en mogelijke oplossingen voorleggen. Zowel de architectuur van banktoezicht en regulering als voor bankresolutie vertoonden grote lacunes. Een toezichthoudende en afwikkelingsstructuur die voornamelijk nationaal gefocust was bleek ontoereikend in de geïntegreerde context van de Europese bancaire markt – gekenmerkt door een groot aantal belangrijke grensoverschrijdende banken – en dreigde de Europese Eenheidsmarkt in het gedrang te brengen. De Lamfalussy-‐procedure, hoewel een eerste stap in de goede richting, bleek een te kleine stap. Samenwerking en informatieoverdracht tussen toezichthouders en afwikkelingsautoriteiten verliep te traag en onvolledig. Uit het de Larosière-‐rapport volgde de oprichting van het European System of Financial Supervisors en de European Systemic Risk Board, die een antwoord moesten bieden op de problemen tijdens de crisis. De European Banking Authority – als onderdeel van het ESFS – speelt een coördinerende rol tussen de nationale toezichthouders en werkte tot nu toe vooral aan de harmonisatie van de Single Rulebook. In bepaalde omstandigheden heeft de EBA de bevoegdheid beslissingen van nationale toezichthouders te overrulen, nationale toezichthouders geven immers niet graag hun ‘nationale kampioenen’ uit handen. Toch is de EBA politiek te afhankelijk en heeft ze weinig tot geen beslissingskracht daar waar het echt nodig is. Ondanks dat ook deze architectuur een verdere stap in de goede richting is blijft het slechts één stap naar een juiste architectuur in het Europese verweven en geïntegreerde banklandschap. Ook het Europese crisismanagement tijdens de Grote Financiële Crisis bleek ongecoördineerd en gedomineerd door nationale belangen, zoals onder meer geïllustreerd door de plotse onbeperkte depositogarantie van Ierland en de afwikkeling van Fortis. De afwikkeling van buitenlandse takken gebeurde door het gastland, hoewel het thuisland – onder het principe van home country control – verantwoordelijk was voor het toezicht hierop. Samenwerking en coördinatie tussen de verantwoordelijke nationale autoriteiten werd slechts weerspiegeld in niet-‐bindende intentieverklaringen en bleken niet genoeg. Belangenconflicten waren dan ook onvermijdelijk in deze context. Wel nam de Europese Centrale Bank met succes de rol van liquiditeitsverschaffer op zich – hoewel deze niet formeel beschreven stond in haar statuten – | 94
en voorzag zij op deze manier de nodige middelen om de liquidititeitschok op te vangen, hoewel ook dit onder informatieasymmetrieën moest gebeuren. Tot nog toe zijn er nog geen verregaande stappen overwogen om het Europees crisismanagement efficiënt en gecoördineerd te laten verlopen en werd de beslissing verlaat naar 2014, wanneer de nieuwe structuur van toezicht en regulering geëvalueerd wordt en mogelijk voorts aangepast waar nodig. De auteurs zochten verbeteringen voor de nieuwe Europese architectuur voor banktoezicht en regulering en stellen dat de EBA meer bevoegdheden moet krijgen om het toezicht op grensoverschrijdende banken nog beter te coördineren. Allereerst stellen de auteurs de invoering van een European Banking Charter voor, waaronder alle pan-‐Europese banken zouden vallen. De EBA zou alle toezichthoudende en regelgevende bevoegdheden krijgen over deze banken, waarbij enkel dagdagelijkse taken worden gedelegeerd aan de nationale toezichthouders. Tevens zou ze de bevoegdheid krijgen bindende regels op te leggen aan Europese banken daar zij dat nodig acht en in coördinatie met de andere Europese toezichthoudende organen, zonder dat nationale belangen de kop opsteken. Dit zou ook een oplossing zijn om de lage graad van toezichthoudende afhankelijkheid waarmee de EBA momenteel te kampen heeft te verhogen. Ook wat betreft de architectuur voor bankresolutie – als onderdeel van crisismanagement – stellen de auteurs verbeteringen voor. Zij geloven sterk in het opstellen van een coördinerende supranationale instelling voor bankafwikkeling van banken onder de European Banking Charter, de Europese Resolutie Autoriteit. Europese grensoverschrijdende banken zouden aldus onder een volledig en harmonieus legislatiepakket vallen, omvat in één enkele Verordening, die alles behandelt omtrent het toekennen van vergunningen aan, regulering en toezicht op, en afwikkeling van de desbetreffende banken. De afwikkeling, zij het herkapitaliseren of liquideren van de respectievelijke bank, zou gebeuren op Europese schaal. Bij wet verplichte samenwerking tussen de bevoegde nationale autoriteiten en volledige transparantie naar de ERA zou incentives tot multilaterale samenwerking alligniëren ten bate van de financiële stabiliteit van de gehele EU. Het financieren hiervan gebeurt eerst en vooral door een heffing op systeembanken naar hun systemisch karakter. Ex-‐ante lastenverdelingovereenkomsten doelen op het verder verdelen van de kosten tussen de lidstaten en zijn een combinatie van financiering door de gehele EU en door de betrokken lidstaten. De auteurs zijn van mening dat op deze manier faillissementen van grensoverschrijdende Europese banken beter aangepakt kunnen worden zonder het financiële systeem hierbij in gevaar te brengen.
| 95
Deze voorstellen lijken de auteurs de logische verdere stap in de Europese bancaire Eenheidsmarkt. Daar waar het subsidiariteitsbeginsel stelt dat hogere instanties niets moeten doen wat niet door lagere instanties kan worden gedaan heeft de Grote Financiële Crisis duidelijk gemaakt dat het gebrek aan gecoördineerde reactie op Europees niveau nefaste gevolgen had. Uiteindelijk komt alles neer op de vraag naar soevereiniteit, of van de lidstaten, of van Europa. De auteurs hopen dan ook dat de Grote Financiële Crisis de ogen van de beleidsmakers heeft opengetrokken en dat er ruimte komt voor meer Europese bevoegdheden en een verbeterde Europese financiële stabiliteit. Een EBA 2.0 met meer bevoegdheden en een Europese Resolutieautoriteit kunnen hier een cruciale rol in spelen.
| 96
BIBLIOGRAFIE Aebi, V., Sabato, G., & Schmid, M. (2011). Risk management, corporate governance, and bank performance in the financial crisis. Journal of Banking & Finance(0). doi: 10.1016/j.jbankfin.2011.10.020 Aït-‐Sahalia, Y., Andritzky, J., Jobst, A., Nowak, S., & Tamirisa, N. (2012). Market response to policy initiatives during the global financial crisis. Journal of International Economics, 87(1), 162-‐177. doi: 10.1016/j.jinteco.2011.12.001 Allen, F., & Carletti, E. (2008). The Role of Banks in Financial Systems. In A. N. Berger, P. Molyneux & J. O. S. Wilson (Eds.), Oxford Handbook of Banking. Allen, F., Qian, J., Zhang, C., & Zhao, M. (2011). China s Financial System: Opportunities and Challenges. SSRN eLibrary. doi: 10.2139/ssrn.1945259 Andersen, L. B., Häger, D., Maberg, S., Næss, M. B., & Tungland, M. (2011). The financial crisis in an operational risk management context—A review of causes and influencing factors. Reliability Engineering & System Safety(0). doi: 10.1016/j.ress.2011.09.005 Bae, K.-‐H., & Bailey, W. (2011). The Latin Monetary Union: Some evidence on Europe's failed common currency. Review of Development Finance, 1(2), 131-‐149. doi: 10.1016/j.rdf.2011.03.001 Bagehot, W. (1873). Lombard Street: A Description of the Money Market: Cambridge University Press. Barth, J. R., Caprio Jr, G., & Levine, R. (2004). Bank regulation and supervision: what works best? Journal of Financial Intermediation, 13(2), 205-‐248. doi: 10.1016/j.jfi.2003.06.002 Basel Committee on Banking Supervision. (1979). Consolidated supervision of banks' international activities: Bank of International Settlements. Basel Committee on Banking Supervision. (2009). Strengthening the resilience of the banking sector: Bank for International Settlements. Basel Committee on Banking Supervision. (2011a). Core Principles for Effective Banking Supervision: Bank of International Settlements Basel Committee on Banking Supervision. (2011b). Global systemically important banks: assessment methodology and the additional loss absorbency requirement: Bank for International Settlements. Basel Committee on Banking Supervision. (2011c). Principles for the Supervision of Financial Conglomerates: Bank of International Settlements. Beltran, D. O., Pounder, L., & Thomas, C. P. (2008). Foreign Exposure to Asset-‐Backed Securities of U.S. Origin. SSRN eLibrary. doi: 10.2139/ssrn.1292406 Berger, A. N. (2007). Obstacles to a global banking system: “Old Europe” versus “New Europe”. Journal of Banking & Finance, 31(7), 1955-‐1973. doi: 10.1016/j.jbankfin.2007.01.005 Bernanke, B. S. (2012a). Fostering Financial Stability (pp. 14). New York, New York. Bernanke, B. S. (2012b). Some reflections on the crisis and the Policy Response (pp. 16). New York, New York: The Federal Reserve.
| 97
Bordo, M. D. (2006). Review of A History of the Federal Reserve. Volume I (2003) by Allan H. Meltzer. Journal of Monetary Economics, 53(3), 633-‐657. doi: 10.1016/j.jmoneco.2005.11.001 Borio, C. (2003). Towards a Macroprudential Framework for Financial Supervision and Regulation? CESifo Economic Studies, 49(2), 181-‐215. doi: 10.1093/cesifo/49.2.181 Borio, C. E., & Drehmann, M. (2009). Towards an Operational Framework for Financial Stability: 'Fuzzy' Measurement and Its Consequences. SSRN eLibrary. doi: 10.2139/ssrn.1458294 Brown, C. O., & Dinç, I. S. (2011). Too Many to Fail? Evidence of Regulatory Forbearance When the Banking Sector Is Weak. Review of Financial Studies, 24(4), 1378-‐1405. doi: 10.1093/rfs/hhp039 Brunnermeier, M. K., Crockett, A., Goodhart, C. A., Persaud, A., & Shin, H. S. (2009). The Fundamental Principles of Financial Regulation. Paper presented at the Geneva Report on the World Economy 11. Buch, C. M., & Heinrich, R. P. (2003). Financial Integration in Europe and Banking Sector Performance The Incomplete European Market for Financial Services. In P. Cecchini, F. Heinemann & M. Jopp (Eds.), (Vol. 19, pp. 31-‐64): Physica-‐Verlag HD. Carbo-‐Valverde, S., Kane,Edward J., Rodriguez-‐Fernandez, F. (2009). Evidence of Regulatory Arbitrage in Cross-‐Border Mergers of Banks in the EU. National Bureau of Economic Research Working Paper Series, No. 15447. Chortareas, G. E., Girardone, C., & Ventouri, A. (2011). Bank supervision, regulation, and efficiency: Evidence from the European Union. Journal of Financial Stability, In press. doi: 10.1016/j.jfs.2011.12.001 Claessens, S., Herring, R. J., & Schoenmaker, D. (2010a). A Safer World Financial System: Improving the Resolution of Systemic Institutions 12 th Geneva Report on the World Economy, Londen: CEPR. Claessens, S., Herring, R. J., & Schoenmaker, D. (2010b). A Safer World Financial System: Improving the Resolution of Systemic Institutions. Paper presented at the The Future of Regulatory Reform, London, UK. Commissie van de Europese Gemeenschappen. (2009). Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Europees Hof van Justitie en de Europese Centrale Bank: Een EU-‐kader voor grensoverschrijdende crisisbeheersing in de banksector. Commission of European Banking Supervisors. (2010). Aggregate outcome of the 2010 EU wide stress test exercise coordinated by CEBS in cooperation with the ECB. Retrieved from http://stress-‐test.c-‐ebs.org/documents/Summaryreport.pdf. Commission of European Communities. (2009). Impact assessment accompanying the communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Commitee, the European Court of Justice and the European Central Bank on an EU Frameworkfor Cross-‐border Crisis Management in the Banking Sector.
| 98
Commission of the European Communities. (2009). Impact assessment accompanying the communication from the commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the European Court of Justice and the European Central Bank on an EU Framework for Cross-‐border Crisis Management in the Banking Sector. Dabrowski, M. (2010). The global financial crisis: Lessons for European integration. Economic Systems, 34(1), 38-‐54. doi: 10.1016/j.ecosys.2010.01.002 Darcy, D. (2009). Survey: Credit Rating Agencies and the Credit Crisis: How The "Issuer Pays' Conflict Contributed and What Regulators Might Do About it. Columbia Business Law Review. Darduc, N., & Georgescu, E. (2008). "Lamfalussy Architecture" – A Model for Consolidating the Financial Markets’ Supervision Theoretical and Applied Economics, 8(525), 63-‐72. Darvas, Z., Rose, A. K., & Szapáry, G. (2005). Fiscal Divergence and Business Cycle Synchronization: Irresponsibility is Idiosyncratic. National Bureau of Economic Research Working Paper Series, No. 11580(published as Zsolt Darvas, Andrew K. Rose, Gyorgy Szapary. "Fiscal Divergence and Business Cycle Synchronization: Irresponsibility is Idiosyncratic," in Jeffrey Frankel and Christopher Pissarides, editors, "NBER International Seminar on Macroeconomics 2005" MIT Press (2007)). Dash, E. (2008). Citigroup Saw No Red Flags Even as It Made Bolder Bets, The New York Times. de Larosière, J., Baclerowicz, L., Issing, O., Masera, R., Mc Carthy, C., Nyberg, L., . . . Ruding, O. (2009). The High-‐Level Group on Financial Supervision in the EU -‐ de Larosière report. de Larosière, J., Balcerowitz, L., Issing, O., Masera, R., Mc Carthy, C., Nyberg, L., . . . Ruding, O. (2009). The High-‐Level Group on Financial Supervision in the European Union -‐ de Larosière Report. De Proft, P. (2012). [Waar liggen de opportuniteiten in deze nieuwe wereldeconomie?]. Deng, Y., Gabriel, S. A., & Sanders, A. B. (2011). CDO market implosion and the pricing of subprime mortgage-‐backed securities. Journal of Housing Economics, 20(2), 68-‐80. doi: 10.1016/j.jhe.2010.10.001 Dermine, J. (2006). European Banking Integration: Don’t Put the Cart before the Horse. Financial Markets, Institutions & Instruments, 15(2), 57-‐106. doi: 10.1111/j.0963-‐ 8008.2006.00114.x DG Internal Market and Services. (2011a). Discussion paper on the debt write-‐down tool – bail-‐ in. European Commission Retrieved from http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/crisis-‐ management/funds/com2010_254_nl.pdf. DG Internal Market and Services. (2011b). Technical details of a possible EU framework for bank recovery and resolution. European Commission Retrieved from http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2011/crisis_management/co nsultation_paper_en.pdf. Diamond, D. W. (1984). Financial Intermediation and Delegated Monitoring. The Review of Economic Studies, 51(3), 393-‐414. Dias, J. (2012). Sovereign debt crisis in the European Union: A minimum spanning tree approach. Physica A: Statistical Mechanics and its Applications, 391(5), 2046-‐2055. doi: 10.1016/j.physa.2011.11.004 | 99
Duca, J. V., Muellbauer, J., & Murphy, A. (2010). Housing markets and the financial crisis of 2007–2009: Lessons for the future. Journal of Financial Stability, 6(4), 203-‐217. doi: 10.1016/j.jfs.2010.05.002 ECB. (2000). Annual Report. Frankfurt Am Mein. ECB. (2003). Memorandum of Understanding on high-‐level principles of co-‐operation between the banking supervisors and central banks of the European Union in crisis management situations, from http://www.ecb.int/press/pr/date/2003/html/pr030310_3.en.html ECB. (2009). The implementation of monetary policy since August 2007. Monthly Bulletin of the ECB, July, 77-‐89. ECB. (2012). Financial Integration in Europe: European Central Bank. Enria, A. (2011). Banking Supervision: towards an EU Single Rulebook. Paper presented at the Belgian Financial Forum, Brussels, Belgium. Enria, A. (2012). Developing a Single Rulebook in banking. Paper presented at the Financial regulation -‐ thinking about the future, Central Bank of Ireland -‐ Stakeholder Conference. Ergungor, O. E., & Thomson, J. B. (2005). Systemic Banking Crises Policy Discussion Papers (Vol. 9): Federal Reserve Bank of Cleveland. European Commission. (2007). European Financial Integration Report: Commission of the European Communities. The application of the State aid rules to measures taken in relation to financial institutions in the context of the current global financial crisis (2008). The recapitalization of financial institutions in the current financial crisis: limitation of the aid to the minmum necessary and safeguards against undue distortions of competition (2009a). The treatment of impaired assets in the Community banking sector (2009b). European Council. (2008). Paris Declaration. Retrieved from http://www.eu2008.fr/PFUE/lang/en/acceuil/PFUE-‐10_2008/PFUE-‐ 12.10.2008/sommet_pays_zone_euro_declaration_plan_action_concertee.html. European Council. (2009). Presidency Conclusions of the Brussels European Council. Council of the European Union. European Union. (1992). Treaty on European Union. Financial Stability Forum. (2009). FSF Principles for Cross-‐border Cooperation on Crisis Management. Retrieved from http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_0904c.pdf. Fiordelisi, F., Marques-‐Ibanez, D., & Molyneux, P. (2011). Efficiency and risk in European banking. Journal of Banking & Finance, 35(5), 1315-‐1326. doi: 10.1016/j.jbankfin.2010.10.005 Fishback, P. V., Flores-‐Lagunes, A., William C. Horrace, W. C., Kantor, S. J., & S.J, T. (2010). The Influence of the Home Owners' Loan Corporation on Housing Markets Dureing the 1930s. Revieuw of Financial Studies, 24(6), 1782-‐1813. Fonteyne, W., Bossu, W., Cortavarria-‐Checkley, L., Giustiniani, A., Gullo, A., Hardy, D., & Kerr, S. (2010). Crisis Management and Resolution for a European Banking System. IMF.
| 100
Franklin, A., & Carletti, E. (2008). The Roles of Banks in Financial Systems. In A. Berger, P. Molyneux & J. Wilson (Eds.), Oxford Handbook of Banking. Garcia, G. G. H., & Nieto, M. J. (2005a). Banking crisis management in the European Union: Multiple regulators and resolution authorities. Journal of Banking Regulation, 6(3), 206-‐226. Garcia, G. G. H., & Nieto, M. J. (2005b). Banking crisis management in the European Union: Multiple regulators and resolution authorities. J Bank Regul, 6(3), 206-‐226. Giordano, C. (2009). Prudential Regulation and Supervision Instruments and Aims: A General Framework: Bank of Italy, Economic Research and International Relations Area. Glaessner, T. (2011). Comments on 'The European Union and the management of the banking crisis' by Jean Pisani-‐Ferry and André Sapir. In J. Pisani-‐Ferry, A. Posen & F. Saccomanni (Eds.), An ocean apart? Comparing transatlantic responses to the financial crisis (pp. 216-‐227): Bruegel/Peterson Institute for International Economics. Goddard, J., Molyneux, P., Wilson, J. O. S., & Tavakoli, M. (2007a). European banking: An overview. Journal of Banking & Finance, 31(7), 1911-‐1935. doi: 10.1016/j.jbankfin.2007.01.002 Goddard, J., Molyneux, P., Wilson, J. O. S., & Tavakoli, M. (2007b). European banking: An overview. Journal of Banking & Finance, 31(7), 1911-‐1935. doi: 10.1016/j.jbankfin.2007.01.002 González, F. (2005). Bank regulation and risk-‐taking incentives: An international comparison of bank risk. Journal of Banking & Finance, 29(5), 1153-‐1184. doi: 10.1016/j.jbankfin.2004.05.029 Goodhart, C., & Schoenmaker, D. (2011). The Political Endgame for the Euro-‐Crisis. DSF Policy Briefs, No. 9. Goodhart, C. A., & Schoenmaker, D. (2006). Burden Sharing in a Banking Crisis in Europe. Sveriges Riksbank Economic Review, No. 2, pp. 34-‐57, 2006. Goodhart, C. A. E., & Huang, H. (2005). The lender of last resort. Journal of Banking & Finance, 29(5), 1059-‐1082. doi: 10.1016/j.jbankfin.2003.11.003 Greenspan, A. (2007). Een turbulente tijd. Een leven in dienst van de economie. (M. S. e. M. v. Horn, Trans.). New York: The Penguin Press. Greenspan, A. (2008). We will never have a perfect model of risk, The Financial Times. Hanson, S. G., Kashyap, A. K., & Stein, J. C. (2011). A Macroprudential Approach to Financial Regulation. The Journal of Economic Perspectives, 25(1), 3-‐28. doi: 10.1257/089533011798837819 Hardy, D. C., & Nieto, M. J. (2011). Cross-‐border coordination of prudential supervision and deposit guarantees. Journal of Financial Stability, 7(3), 155-‐164. doi: 10.1016/j.jfs.2010.01.003 Herring, R. (2007). Conflicts between Home and Host Country Prudential Supervisors. In D. Evanoff, J. Raymond & G. Kaufman (Eds.), International Financial Instability: Global Banking & National Regulation (pp. 201-‐220). Singapore: World Scientific. Holthausen, C., & Rønde, T. (2004). Cooperation in International Banking Supervision. SSRN eLibrary.
| 101
Honohan, P., & Klingebiel, D. (2003). The fiscal cost implications of an accommodating approach to banking crises. Journal of Banking & Finance, 27(8), 1539-‐1560. doi: 10.1016/s0378-‐4266(02)00276-‐5 Hui, C.-‐H., & Chung, T.-‐K. (2011). Crash risk of the euro in the sovereign debt crisis of 2009– 2010. Journal of Banking & Finance, 35(11), 2945-‐2955. doi: 10.1016/j.jbankfin.2011.03.020 Iyer, R., & Peydró, J.-‐L. (2011). Interbank Contagion at Work: Evidence from a Natural Experiment. Review of Financial Studies, 24(4), 1337-‐1377. doi: 10.1093/rfs/hhp105 Kamin, S. B., & DeMarco, L. P. (2012). How did a domestic housing slump turn into a global financial crisis? Journal of International Money and Finance, 31(1), 10-‐41. doi: 10.1016/j.jimonfin.2011.11.003 Keyzer, P. D. (2012). Monetaire liquiditeit, politiek kapitaal Kitamura, T. (2010). A model on the financial panic. Physica A: Statistical Mechanics and its Applications, 389(13), 2586-‐2596. doi: 10.1016/j.physa.2010.02.037 Kočenda, E., Kutan, A. M., & Yigit, T. M. (2008). Fiscal convergence in the European Union. The North American Journal of Economics and Finance, 19(3), 319-‐330. doi: 10.1016/j.najef.2008.06.003 Kudrna, Z. (2011). Regulatory aftermath of banking rescues: More Europe or business as usual? Paper presented at the EUSA Twelfth Biennial International Conference, Boston, Massachusetts. Kutan, A. M., Muradoglu, G., & Sudjana, B. G. (2012). IMF programs, financial and real sector performance, and the Asian crisis. Journal of Banking & Finance, 36(1), 164-‐182. doi: 10.1016/j.jbankfin.2011.06.015 Lamfalussy, A. (2004). Central Banks and Financial Stability. Paper presented at the Pierre Werner Lecture, Central Bank of Luxembourg. Lamfalussy, A., Herkströter, C., Rojo, L. A., Ryden, B., Spaventa, L., & Walter, N. (2001). Final Report of the Commitee of Wisemen on the Regulation of European Securities Markets: European Commission. Lastra, R. M. (2004). The Governance Structure for Financial Regulation and Supervision in Europe. Columbia Journal of European Law, 10, 49-‐68. Lewis, M. (2011). The Big Short: De geheime winnaars van de kredietcrisis: Van Gennep. Liedorp, F. R., Mosch, R. H., Cruijsen, C. v., & Haan, J. d. (2011). Transparency of Banking Supervisors. SSRN eLibrary. doi: 10.2139/ssrn.1951841 Markus Brunnermeier, A. C., Charles Hoodhart, Martin Hellwig, Avinash D. Persuad, Hyun Shin. (2009). The Fundamental Principles of Financial Regulation. [Preliminary Conference Draft]. ICMB, CIMB, 66. Masciandaro, D., Nieto, M. J., & Quintyn, M. (2011). Exploring governance of the new European Banking Authority—A case for harmonization? Journal of Financial Stability, 7(4), 204-‐ 214. doi: 10.1016/j.jfs.2011.03.001 Mian, A. R., Sufi, A., & Trebbi, F. (2012). Resolving Debt Overhang: Political Constraints in the Aftermath of Financial Crises. National Bureau of Economic Research Working Paper Series, No. 17831.
| 102
Mishkin, F. S. (2001). Prudential Supervision: Why is it Important and What are the issues? In M. F. S (Ed.), Prudential Supervision: What Works and What Doesn't (pp. 368): National Bureau of Economic Research. Mohamed, A., Saidi, A., & Zakaria, F. (2012). Financial Stability: Definitions, Theoretical Foundations and Roles of the Central Banks. International Research Journal of Finance and Economics(84). Nationale Bank België. (2012). Europees systeem voor financieel toezicht Retrieved 04/05/2012, from http://www.nbb.be/pub/cp/eu_framework.htm?l=nl Nieto, M. J., & Garcia, G. G. H. (2012). The Insufficiency of Traditional Safety Nets: What Bank Resolution Fund for Europe? LSE Financial Markets Group Paper Series, Special Paper 209. Nieto, M. J., & Schinasi, G. J. (2008). EU Framework for Safeguarding Financial Stability: Towards an Analytical Benchmark for Assessing its Effectiveness. Banco de España Nieto, M. J., & Wall, L. D. (2007). Preconditions for a Successful Implementation of Supervisors' Prompt Corrective Action: Is There a Case for a Banking Standard in the EU? SSRN eLibrary. doi: 10.2139/ssrn.965365 Nikolaou, K. (2009). Liquidity (Risk) Concepts: Definitions and Interactions. ECB Working Papers Series, No 1008. Overtveldt, J. V. (2012). Waar liggen de opportuniteiten in deze wereldeconomie. Capitant. Universiteit Antwerpen. Palmer, J., & Cerruti, C. (2009). Is there a need to rethink the supervisory process? Reforming Financial Regulation and Supervision: Going Back to Basics. Madrid, June 15, 2009: International Conference. Pan, E. J. (2010). Four Challenges to Financial Regulatory Reform. Villanova Law Review 55 (Cardozo Legal Studies Research Paper No. 280). doi: 10.2139/ssrn.1521504 Pisani-‐Ferry, J., & Sapir, A. (2011). The European Union and the management of the banking crisis. In J. Pisani-‐Ferry, A. Posen & F. Saccomanni (Eds.), An ocean apart? Comparing transatlantic responses to the financial crisis (pp. 190-‐215): Bruegel/Peterson Institute for International Economics. Pointner, W., & Wolner-‐Rößlhuber, K. (2011). European Financial Supervision: The Long Road to Reform MONETARY POLICY & THE ECONOMY Q3/11 (pp. 62-‐81): Oësterreichische Nationalbank. Posen, A. S., & Véron, N. (2009). A Solution For Europe's Banking Problem: Peterson Institute for International Economics. Pruyt, E. (2009). Saving a Bank? Crack the case of the Fortis Bank. 18. Quintyn, M. G., Ramirez, S., & Taylor, M. W. (2007). The Fear of Freedom: Politicians and the Independence and Accountability of Financial Sector Supervisors IMF Working Papers (Vol. 7/25): International Monetary Fund. Rajan, R. (2010). Fault Lines: How Hidden Fractures Still Threaten the World Economy. New Jersey: Princeton University Press. Rötheli, T. F. (2010). Causes of the financial crisis: Risk misperception, policy mistakes, and banks’ bounded rationality. Journal of Socio-‐Economics, 39(2), 119-‐126. doi: 10.1016/j.socec.2010.02.016
| 103
Saunders, A., & Cornett, M. M. (2008). Financial Institutions Management. A Risk Management Approach: McGraw-‐Hill. Schoenmaker, D. (2008). A New Financial Stability Framework for Europe. The Financial Regulator, 13(3). Schoenmaker, D. (2011). The financial trilemma. Economics Letters, 111(1), 57-‐59. doi: 10.1016/j.econlet.2011.01.010 Schoenmaker, D. (2012). Banking Supervision and Resolution: The European Dimension. SSRN eLibrary. doi: 10.2139/ssrn.1982168 Schoenmaker, D., & Oosterloo, S. (2008). Financial Supervision in Europe: A proposal for a New Architecture. In L. Jonung, C. Walkner & M. Watson (Eds.), Building the Financial Foundations of the Euro (pp. 337-‐354). London: Routledge. Schwarcz, S. L. (2008). Systemic Risk. Duke Law School Legal Studies Paper No. 163. Sciamarelli, A. (2011). Quarterly Statistics SEC, S. S. a. E. C. (2008). Summary report of Issues identified in the commisiion Staff's Examinations of Select Credit Rating Agencies. http://www.sec.gov/news/studies/2008/craexamination070808.pdf. Shinasi, G. J. (2004). Defining Financial Stability. IMF Working Paper, WP/04/187. Spreyer, B., & Walter, N. (2007). Towards a new stucture for EU financial supervision. EU Monitor, 48. Stowell, D. (2010). An Introduction to Investment Banks, Hedge Funds, and Private Equity: The New Paradigm: Academic Press; 1 edition (March 2, 2010). The Bank of England. Memorandum of Understanding between HM Treasury, the Bank of England and the Financial Services Authority Trichet, J.-‐C. (2011). Building Europe, Building Institutions. Paper presented at the Karlspreis, Aachen. Turner, A. (2009). The Turner Review. Paper presented at the Turner Review press conference, 18 March, Financial Services Authority: London. Vinals, J., J. Feichter, et al. . (2010). The Making of Good Supervision: Learning Say "No"." IMF Staff Position Note SPN/10/08. White, E. E. (2009). Lessons From The History of Bank Examination and Supervision in the United States, 1863-‐2008. Paper presented at the Financial Market Regulation in the Wake of Financial Crises: The Historical Experience, Banca D'Italia. Zingales, R. G. R. L. (2003). The Changing Character of European Finance. University of Chicago & NBER.
| 104
Annex 1 : Vergelijking van belang van banken in EU, Japan en VS
Number of banks Total assets of banks (€ trillion) Total assets of top 6 banks (€ trillion) Total assets of top 10 banks (€ trillion) Concentration: top 6 banks’ assets as % of total bank assets Concentration: top 10 banks’ assets as % of total bank assets Assets per bank (€ billion) Assets per bank of the top 10 banks (6 for Japan) (€ billion) Bank assets, % of GDP Top 10 banks' assets (6 for Japan), % of GDP Total Bank Deposits (€ trillion) Total Bank Loans (€ trillion) Bank deposits to GDP (%) Bank loans to GDP (%) Bron: European Banking Federation
EU-‐27 6825 42.92 10.44 15.01 24.3% 35.0% €6.29 € 1500 349% 122% €17.1 €17.7 139% 144%
VS 6530 8.56 4.24 4.80 49.6% 56.1% €1.31 € 480 78% 44% €6.5 €4.9 59% 45%
Japan 204 7.15 3.75 -‐ 52.4% -‐ €35.07 € 625 174% 91% €5.6 €3.9 137% 96%
| 105
Annex 2 : Overzicht van financiële regulering in de EU tot 2008 Bron: Goddard et al. (2007b)
| 106
Annex 3 : Fusies en overnames in het Europese bankenlandschap tot 2008
Bron: Europese Commissie
| 107
Annex 4 : Staatssteun per land (in % BBP, okt 2008-‐aug 2009)
Bron: Europese Commissie en Pisani-‐Ferry en Sapir (2011)
| 108
Annex 5 : Onafhankelijkheids-‐ en verantwoordingscriteria voor toezichthouders Criteria van onafhankelijkheid Institutionele onafhankelijkheid Het agentschap heeft een juridische structuur De wet schrijft voor dat de instelling onafhankelijk is De voorzitter en het senior management worden verkozen door twee takken van de overheid Het beslissingsorgaan is niet één persoon maar een groep Het hele agentschap heeft immuniteit voor beslissingen die ter goeder trouw zijn gedaan Er zijn geen parlementsleden in het beleidsorgaan van het agentschap De wet geeft de ministers van financiën niet het recht om tussen te komen in beslissingen die gemaakt worden door het agentschap
Onafhankelijkheid van supervisie en toezicht Het agentschap kan autonoom bindende prudentiële regels opleggen Het agentschap is de enige met het recht om licenties uit te geven Het agentschap is de enige met het recht om licenties in te trekken Het agentschap heeft alleen het recht om sancties op te leggen aan instellingen die onder haar toezicht vallen Het agentschap heeft de kracht om sancties zelf op te leggen
Budgettaire onafhankelijkheid Het agentschap bekomt financiering door vergoedingen van instellingen onder haar toezicht Het agentschap hoeft haar begroting niet te laten goedkeuren door de overheid Het agentschap kan autonoom beslissingen nemen over verloning Het agentschap kan autonoom mensen aannemen Het agentschap kan autonoom de interne structuur opstellen
| 109
Criteria voor verantwoording Politieke verantwoording Het mandaat van het agentschap wordt beschreven in de wetgeving Wanneer er meerdere mandaten zijn, wordt er een prioriteit gegeven aan bepaalde mandaten Er is een verplichting van de wet om een jaarverslag te publiceren voor de wetgevers De wet biedt de kans voor hoorzittingen De verantwoording wordt niet gedelegeerd naar de Minister van Financiën Er is een verplichting van de wet om het jaarverslag voor te stellen aan het uitvoerend bestuur De wet biedt de mogelijkheid voor een briefing aan de ministers van financiën De wet biedt de kans voor ad hoc hoorzittingen
Juridische verantwoording Instellingen die onder het toezicht vallen hebben het recht om in beroep te gaan bij het gerecht Duidelijke processen zijn klaar om geschillen op te vangen Gespecialiseerde rechters ontfermen zich over de in beroepstelling De wet voorziet sancties voor fouten in toezicht Bron: Masciandaro et al. (2011)
| 110
Verklaring op woord van eer Ik verklaar dat ik deze aan de Faculteit TEW ingediende masterproef zelfstandig en zonder hulp van andere dan de vermelde bronnen heb gemaakt. Ik bevestig dat de direct en indirect overgenomen informatie, stellingen en figuren uit andere bronnen als zodanig aangegeven zijn in overeenstemming met de richtlijnen over plagiaat in de masterproefbrochure. Ik bevestig dat dit werk origineel is, aan geen andere onderwijsinstelling werd aangeboden en nog niet werd gepubliceerd. Ik ben mij bewust van de implicaties van fraude zoals beschreven in artikel 18 van het onderwijs-‐ en examenreglement van de Universiteit Antwerpen. (ww.ua.ac.be/oer) Datum : 30 mei 2012 Naam: Tom Van Ginneken Handtekening ..……………………………………………………..
| 111
Verklaring op woord van eer Ik verklaar dat ik deze aan de Faculteit TEW ingediende masterproef zelfstandig en zonder hulp van andere dan de vermelde bronnen heb gemaakt. Ik bevestig dat de direct en indirect overgenomen informatie, stellingen en figuren uit andere bronnen als zodanig aangegeven zijn in overeenstemming met de richtlijnen over plagiaat in de masterproefbrochure. Ik bevestig dat dit werk origineel is, aan geen andere onderwijsinstelling werd aangeboden en nog niet werd gepubliceerd. Ik ben mij bewust van de implicaties van fraude zoals beschreven in artikel 18 van het onderwijs-‐ en examenreglement van de Universiteit Antwerpen. (ww.ua.ac.be/oer) Datum 30 mei 2012 Naam: Lucas Stoops Handtekening .……………………………………………………..
| 112
| 113
