Een nieuw verdrag, een nieuwe rol voor lokale en regionale overheden
De EU-assemblee van regionale en lokale afgevaardigden
1 De veranderende rol van het Comité van de Regio’s “We zijn de ambassadeurs van Europa in de steden en regio’s en de spreekbuis van de lokale en regionale overheden op EU-niveau. We voeren een directe dialoog met onze medeburgers over de verworvenheden en de toekomstige uitdagingen van Europa, zodat ze met eigen ogen kunnen zien hoe het EU-beleid wordt uitgevoerd en welke resultaten daarbij worden geboekt.”
Sinds zijn oprichting in 1994 heeft het Comité van de Regio’s – de vergadering van lokale en regionale vertegenwoordigers bij de Europese Unie – zich actief ingezet voor een democratischer en transparanter Europa zonder uitsluiting. Het hoofddoel van het Comité is en blijft bouwen aan een Europese Unie die dicht bij de burgers staat en een breed draagvlak geniet. Het Verdrag van Lissabon, dat op 1 december 2009 in werking trad, is een belang rijke stap op weg naar een alomvattende samenwerking tussen de verschillende bestuursniveaus in heel Europa. Het moet ervoor zorgen dat het zogeheten sub sidiariteitsbeginsel meer gewicht krijgt. Volgens dit beginsel moeten besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers (de uiteindelijke doelgroep) worden genomen.
Mission statement van het CvdR In het Verdrag wordt voor het eerst expliciet het principe van lokaal en regionaal zelfbestuur in de lidstaten erkend. Ook krijgen de lokale en regionale bestuurs niveaus in het kader van het subsidiariteitsbeginsel een belangrijkere stem in het kapittel. Bij het Verdrag is vastgelegd dat er bij nieuwe Europese wetgevingsvoorstellen eerst goed wordt gekeken naar de mogelijke gevolgen daarvan op lokaal en regionaal niveau. Bovendien heeft het Comité van de Regio’s nu meer moge lijkheden om in alle fasen van het wetgevingsproces de vinger aan de pols te houden. Het Verdrag biedt de vergadering van lokale en regionale vertegenwoor digers bij de EU meer politieke en juridische instrumenten. Van hoog tot laag, alle overheden in Europa zullen nauwer moeten gaan samen werken. Het Comité van de Regio’s is klaar voor deze nieuwe opgave en graag bereid om de bevoegdheden van de lokale en regionale overheden te helpen versterken. In deze brochure wordt beschreven wat de belangrijkste veranderingen zijn van het Verdrag van Lissabon voor het Comité van de Regio’s en zijn partners.
Een Europese Unie met een sterkere lokale en regionale dimensie – territoriale cohesie • Europa respecteert uitdrukkelijk het principe van lokaal en regionaal zelfbestuur. • Het subsidiariteitsbeginsel kent nu vier niveaus: de EU dient niet alleen rekening te houden met de nationale, maar ook met de lokale en regionale bevoegdheden. • Territoriale cohesie – harmonisering van de economische en sociale ontwikkeling – wordt een van de fundamentele doelstellingen van de EU. • De Europese Commissie dient brede raadplegingen te houden en overleg te voeren met lokale en regionale overheden alvorens nieuwe wetgevingsvoorstellen in te dienen. • De kosten en administratieve rompslomp van nieuwe EU-wetgeving voor lokale en regionale overheden moeten steevast worden doorgelicht en tot een minimum worden beperkt. • Nationale en regionale parlementen oefenen dankzij het “systeem van vroegtijdige waarschuwing” meer controle uit op de EU-wetgeving.
2
De veranderingen van het Verdrag van Lissabon voor het Comité van de Regio’s • De mandaatsperiode van het Comité wordt van vier naar vijf jaar verlengd, zodat die gelijke tred houdt met die van het Europees Parlement. De voorzitter en het bureau worden voor tweeënhalf jaar benoemd. • Het Comité wordt nu bij het hele wetgevingsproces betrokken, aangezien raadpleging niet alleen meer verplicht is voor de Europese Commissie en de Raad van ministers, maar ook voor het Europees Parlement. • Het Comité kan naar het Europees Hof van Justitie stappen om zijn belangen te verdedigen of om nietigverklaring af te dwingen van EUwetgeving die voorbijgaat aan lokale en regionale bevoegdheden en dus indruist tegen het subsidiariteitsbeginsel.
2 Nieuwe verantwoordelijkheden in het Europese wetgevingsproces Met het Verdrag van Lissabon verandert de relatie tussen het Comité van de Regio’s en de andere EU-instellingen. Of het nu om de voorbereiding, de aanpassing of het toezicht op de eventuele gevolgen voor de lokale en regio nale overheden gaat, het Comité zal in alle fasen een grotere bijdrage leveren aan de totstandkoming van Europese wetgeving. De bestuursniveaus die het dichtst bij de burgers staan, krijgen zo meer inbreng in het EU-beleid en het publiek raakt zo nauwer betrokken bij de Europese eenwording. Het Europees Parlement, de Commissie en de Raad – de drie instellingen die over de Europese wetgeving gaan – zullen het Comité voortaan moeten raadplegen, zodra de voorgestelde beleidsmaatregelen regionale gevolgen hebben. Het Comité zal zich in zijn adviezen bezighouden met een aantal nieuwe beleidsterreinen, zoals energie en klimaatverandering. Diensten van algemeen belang (sociale voorzieningen, openbare dienstverlenging en infrastructuur) en het belang daarvan voor lokale en regionale overheden worden in een protocol bij het Verdrag behandeld. Daarnaast beschikt het Comité nu over juridische instrumenten om bij het Europees Hof van Justitie zijn recht op raadpleging af te dwingen. Het kan zijn prerogatieven vrijwaren als die zijns inziens door andere EU-instellingen niet worden gerespecteerd, en Europese wetgeving aanvechten die voorbijgaat aan lokale en regionale bevoegd heden en dus in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel. Hoe het Comité van de Regio’s de lokale en regionale belangen op EU-niveau behartigt Het CvdR voert overleg met lokale en regionale overheden; het CvdR werkt samen met de Commissie aan een effectbeoordeling (samenwerkingsovereenkomst CvdR-EC).
Prelegislatieve fase – de Europese Commissie onderzoekt verschillende beleidsopties en bereidt het wetgevingsvoorstel voor.
De Commissie komt met een wetgevingsvoorstel en moet het CvdR raadplegen
Binnen 8 weken: samen met nationale en regionale parlementen toetst het CvdR het voorstel op naleving van het subsidiariteitsbeginsel (“systeem van vroegtijdige waarschuwing”).
Het CvdR peilt de mening van verenigingen van lokale en regionale overheden en het netwerk subsidiariteitstoezicht; het CvdR stelt een advies op over het wetgevingsvoorstel.
EU-instellingen beginnen hun besprekingen over het wetgevingsvoorstel; het EP en de Raad zijn verplicht om het CvdR te raadplegen.
Het CvdR stelt een beroep in bij het Hof van Justitie als de goedgekeurde wetgeving nog altijd indruist tegen het subsidiariteitsbeginsel. Indien het wetgevingsvoorstel door andere EU-instellingen aanzienlijk wordt gewijzigd,
Het CvdR ziet toe op de uitvoering van EU-wetgeving.
Het Europees Parlement en de Raad keuren de EUwetgeving goed. Uitvoering van de wetgeving: • Circa 70% van de wetgeving wordt door de regio’s en de lokale overheden uitgevoerd. • Regionale parlementen met wetgevende bevoegdheden moeten zelf ook Europese richtlijnen omzetten.
brengt het CvdR een herzien advies uit over het wetgevingsvoorstel.
Nieuwe procedures Raadpleging is verplicht voor alle EU-wetgeving op het gebied van economische, sociale en territoriale cohesie, trans-Europese netwerken, vervoer, telecommunicatie en energie, volksgezondheid, onderwijs en jeugdzaken, cultuur, werkgelegenheid, sociaal beleid, milieu, beroepsopleiding en klimaatverandering. Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie kunnen het Comité op elk ander gebied raadplegen en zijn daar in het geval van grensoverschrijdende samenwerking zelfs toe verplicht. Het Comité kan, in de gevallen waarin het zulks dienstig acht, op eigen initiatief een advies uitbrengen.
Het Comité heeft zijn procedures aangepast aan de juridische veranderingen die het Verdrag van Lissabon met zich meebrengt. • Grotere bijdrage aan het wetgevingsproces van de EU: de commissies van het Comité zullen adviezen kunnen aanpassen, zodat ze snel en adequaat kunnen inspelen op discussies tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad. • Beroep bij het Europees Hof van Justitie: om zijn prerogatieven te vrijwaren en EU-wetgeving die indruist tegen het subsidiariteitsbeginsel, aan te vechten, kan het Comité een beroepsprocedure in gang zetten op basis van een meerderheid van stemmen in de algemene vergadering of, in dringende gevallen, een bureaubesluit.
3
3 Nauwere samenwerking met de Europese Commissie Het Verdrag van Lissabon zorgt voor een nieuwe dynamiek in de samenwerking tussen het Comité van de Regio’s en de Europese Commissie. In het wetgevingsproces zal de Commissie van begin tot eind nauwer over leg voeren met het Comité. Dankzij de bijdrage die het Comité in de vorm van raadplegingen en adviezen levert, zal de Europese wetgeving doeltreffender en coherenter worden en minder regeldruk met zich meebrengen voor lokale en regionale overheden.
“Indien we de grote problemen van de toekomst willen aanpakken, dan moeten alle betrokken partijen in de samenleving – de Europese instellingen, nationale, regionale en lokale overheden, de sociale partners en maatschappelijke organisaties – de handen ineen slaan om vooruitgang in dezelfde richting te kunnen boeken. Alleen samen kunnen we Europa vooruithelpen” Jose Manuel Barroso, voorzitter van de Europese Commissie
In het nieuwe wetgevingsproces vervult het Comité al in de aanloop naar nieuwe voorstellen van de Commissie een proactieve rol. Als schakel tussen lokale en regionale overheden en de Commissie toetst het Comité in die fase de sociale, economische en regionale gevolgen van nieuwe wetgeving. Het kader waarin dit gebeurt, wordt gevormd door de bepalingen uit het Verdrag van Lissabon inzake de intensivering van het overleg en de bestaande samenwerkingsovereen komst tussen de Commissie en het Comité. Het Comité zal samen met nationale, regionale en lokale overheden en verenigin gen van regio’s en gemeenten de lokale en regionale effecten van EU-wetgeving onderzoeken en erop toezien dat lidstaten nieuwe wetgeving correct uitvoeren.
Zodra de Commissie een officieel wetgevingsvoorstel heeft ingediend, zal het Comité in zijn advies daar over vooral proberen te peilen of het voorstel beantwoordt aan het subsidiariteitsbeginsel. Het Comité zal samenwerken met nationale en regionale parlementen en gebruik maken van het netwerk subsidiariteitstoe zicht om de bijdrage van regio’s en lokale overheden in heel Europa in zijn adviezen te kunnen verwerken. Voorts zal het de Commissie vragen om naleving van het recht op hernieuwde raadpleging, mochten voorstel len gedurende het wetgevingsproces inhoudelijk aanzienlijk veranderen. Nu het Comité bij het Europees Hof van Justitie beroep kan aantekenen tegen EU-wetgeving, zal de Commissie in haar voorstellen meer rekening houden met de adviezen van het Comité.
Samenwerking tussen het Comité en de Commissie • In 2007 hebben de Commissie en het Comité in een overeenkomst vastgelegd dat ze nauwer zullen samenwerken en dat lokale en regionale actoren in een zo vroeg mogelijk stadium van het wetgevingsproces zullen worden geraadpleegd. Met het Verdrag van Lissabon kan deze overeenkomst volledig ten uitvoer worden gebracht. • De Commissie legt zijn jaarlijkse werkprogramma aan het Comité voor. Er wordt vastgesteld welke voorstellen betrekking hebben op prioritaire beleidsterreinen (en dus in aanmerking komen voor een verplichte of facultatieve raadpleging). • De Commissie zal het Comité vragen om verkennende adviezen op te stellen over toekomstige beleidsmaatregelen van de EU en om in studies de effecten van wetgevingsvoorstellen te onderzoeken. Soms zal er ook worden gevraagd om een effectbeoordeling van richtlijnen die reeds van kracht zijn.
Het netwerk subsidiariteitstoezicht Het Comité zal gebruik maken van het netwerk voor subsidiariteitstoezicht om ervoor te zorgen dat lokale en regionale overheden worden betrokken bij de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van EU-wetgeving. Dankzij het netwerk, dat in 2005 door het Comité is opgezet, kunnen lokale en regionale overheden, hun verenigingen en nationale parlementen in de hele EU beter informatie uitwisselen over maatregelen en voorstellen van de Commissie die directe gevolgen hebben voor de Europese steden en regio’s. De meer dan 120 aangesloten partners geven hun visie op alle wetgevende en beleidsdocumenten die door het Comité worden bestudeerd.Voor de rapporteurs is dit een waardevolle bijdrage aan de voorbereiding van hun adviezen.
Subsidiariteit: op grond van dit beginsel moeten besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers worden genomen. Op terreinen waar er sprake is van een gedeelde bevoegdheid, moeten er alleen maatregelen op EU-niveau worden genomen als de beleidsdoelstellingen niet of niet voldoende op lokaal, regionaal of nationaal kunnen worden verwezenlijkt. Het subsidiariteitsbeginsel hangt samen met het evenredigheidsbeginsel. Op grond daarvan mogen EU-maatregelen niet verdergaan dan wat strikt noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de in het EU-Verdrag vastgelegde doelstellingen. Indien er meerdere mogelijkheden bestaan, moet de EU die maatregelen treffen die de nationale, regionale en lokale overheden de meeste vrijheid bieden.
4
4 Een meer politieke relatie met het Europees Parlement Als gekozen vertegenwoordigers van de Europese burgers verlenen de leden van het Europees Parlement en het Comité van de Regio’s de Europese Unie meer democratische legitimiteit. Het Verdrag van Lissabon leidt tot een nauwere en beter geformuleerde relatie tussen de twee instellingen. Het grote publiek zal zich daardoor meer verbonden voelen met de Europese Unie en meer vertrouwen hebben in het democratische karakter daarvan. De belangrijkste verandering die het Verdrag met zich meebrengt, is dat het Europees Parlement het Comité verplicht moet raadplegen over voorstellen op uiteenlopende beleidsterreinen. Tot dusver gold die verplichting alleen voor de Europese Commissie en de Raad.
“We hebben regionale input nodig in het Europese wetgevingsproces, aangezien wetgeving vaak ten uitvoer moet worden gelegd op lokaal en regionaal niveau”.
Jerzy Buzek, Nu het Comité de mogelijkheid wordt geboden om bij aanpassingen in voorzitter van het Europees Parlement wetgevingsvoorstellen zijn adviezen te herzien, kan het de politieke discussies in het Parlement op de voet volgen, advies uitbrengen aan diens rapporteurs en onmiddellijk inspelen op politieke ontwikkelingen. Hierdoor zal de relatie tussen het Comité en het Parlement concreter worden en een meer politiek karakter krijgen. Dankzij het nieuwe systeem van vroegtijdige waarschuwing kan het Europees Parlement met een gewone meerderheid van stemmen wetgevingsvoorstellen tegenhouden als een meerderheid van de nationale parlementen van oordeel is dat het subsidiariteitsbeginsel in gedrang komt. Indien het Comité de bezorgdheid van de nationale parlementen deelt, zal het erop toezien dat het Europees Parlement daar rekening mee houdt. De Raad heeft min of meer dezelfde bevoegdheid om voorstellen te verwerpen.
5
5 Samenwerking met nationale parlementen: een EU die dichter bij de burgers staat “De nationale parlementen, die evenals het Comité over het recht beschikken om zich tot het Hof te wenden, worden uitgenodigd een permanente dialoog met het Comité op te starten om gemeenschappelijke strategieën voor de efficiënte tenuitvoerlegging van het subsidiariteitsprotocol te ontwikkelen en op nationaal niveau de vertegenwoordigers van het lokaal en regionaal bestuur te consulteren en vooral de […] raadpleging van de regionale parlementen met wetgevende bevoegdheid effectief en transparant vorm te geven”. CvdR-advies over De richtsnoeren inzake de toepassing van en de controle op de naleving van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel (2005)
Dankzij het Verdrag van Lissabon krijgen nationale parlementen nu een stem in het EU-wetgevingsproces. Op grond van het nieuwe systeem van vroegtijdige waarschuwing inzake het subsidiariteitstoezicht legt de Commissie wetgevingsvoorstellen eerst aan nationale parlementen voor, voordat het wetgevingsproces wordt voortgezet. In zeven van de dertien lidstaten met een bicameraal stelsel zijn de lokale en regionale overheden in een van de kamers vertegenwoordigd. Regionale parlementen met wetgevende bevoegdheden moeten door het nationale parlement worden geraadpleegd. Gedurende de acht weken die er voor het systeem van vroegtijdige waarschuwing staan, zal het Comité nauw samenwerken met de nationale en regionale parlementen om onderling informatie uit te wisselen, het territoriale effect van de Commissievoorstellen te analyseren en na te gaan of behandeling op nationaal, regionaal of lokaal niveau niet beter is. Het netwerk subsidiariteitstoezicht, waarbij talrijke regionale en verschillende nationale parlementen zijn aangesloten, zal de spil vormen van deze politieke werkzaamheden. In zijn adviezen zal het Comité de bezwaren van nationale parlementen kunnen bestrijden of ondersteunen en de Commissie vragen om haar voorstellen door te zetten of te heroverwegen. Ook zal het zijn oorspronkelijke advies op grond van de resultaten van het systeem van vroegtijdige waarschuwing kunnen aanpassen. Indien het Comité eveneens van oordeel is dat het voorstel van de Commissie indruist tegen het subsidiariteitsbeginsel, kan het het Europees Parlement en/ of de Raad vragen om de wetgevingsprocedure stop te zetten. Het Comité kan zich achter het beroep tot nietigverklaring scharen dat een nationaal parlement – of een van zijn kamers – bij het Hof van Justitie instelt in verband met de schending van het subsidiariteitsbeginsel.
Subsidiariteit en nationale, regionale en lokale overheden • In het Verdrag wordt, voor het eerst, expliciet gewezen op lokaal en regionaal zelfbestuur en de lokale en regionale dimensie van subsidiariteit. • In het Verdrag luidt de bepaling inzake het subsidiariteitsbeginsel als volgt: “Krachtens het subsidiariteitsbeginsel treedt de Unie op de gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt”. • Systeem van vroegtijdige waarschuwing: nationale parlementen hebben acht weken om bij het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een advies uit te brengen waarin ze aangeven waarom de voorgestelde EU-wetgeving volgens hen indruist tegen het subsidiariteitsbeginsel. Elk nationaal parlement bepaalt zelf welke regionale parlementen en vergaderingen het zal raadplegen. - Indien een derde van de nationale parlementen vindt dat een voorstel in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel, zal de Commissie haar voorstel opnieuw bekijken. Ze is evenwel gerechtigd om dat te handhaven. - Indien een gewone meerderheid van de nationale parlementen bezwaar aantekent, zal de Commissie haar voorstel opnieuw bekijken. Ze is overigens gerechtigd om bij haar voorstel te blijven. In dat geval kan de Raad of het Europees Parlement (met een 55%-meerderheid van de Raadsleden of een meerderheid van stemmen in het EP) besluiten dat het voorstel niet beantwoordt aan het subsidiariteitsbeginsel en het vervolgens intrekken.
6
6 Sterkere positie van het Comité dankzij de mogelijkheid van beroep bij het Europees Hof van Justitie Het Verdrag verleent het Comité het recht om EU-wetgeving aan te vechten bij het Europees Hof van Justitie als het van oordeel is dat er niet voldoende rekening wordt gehouden met de lokale of regionale aspecten of als de instellingen het recht op raadpleging van het Comité hebben geschonden. Met dit juridisch instrument achter de hand kan het Comité zijn recht op raadpleging beter doen gelden en meer invloed uitoefenen op de besluitvorming. Dit moet leiden tot meer raadplegingen in een vroeger stadium van het wetgevingsproces. Het Comité hoopt uiteraard dat het de gang naar het Hof van Justitie niet hoeft te maken. Het recht van beroep zal er ook voor zorgen dat het Comité opnieuw wordt geraadpleegd als de Commissie, het Europees Parlement of de Raad tijdens het wetgevingsproces de inhoud van een voorstel aanzienlijk wijzigen. Indien de Commissie zulke verstrekkende wijzigingen doorvoert dat er in feite een nieuw voorstel op tafel komt, kan het Comité verklaren dat het voorstel niet meer hetzelfde is als dat waarover het oorspronkelijke advies is uitgebracht.
In principe zijn er twee situaties waarin het Comité in beroep kan gaan bij het Europees Hof van Justitie: • als EU-wetgeving indruist tegen het subsidiariteitsbeginsel en met name lokale en regionale bevoegdheden doorkruist; • als de Europese instellingen het Comité tijdens het wetgevingsproces passeren en diens institutionele rechten negeren.
© bilderbox - fotolia.com
7
Regionale en lokale democratie in Europa • Meer dan 90.000 lokale en regionale overheden in de hele EU, waaronder 75 regionale vergaderingen met wetgevende bevoegdheden. • 70% van alle EU-wetgeving wordt door lokale en regionale overheden ten uitvoer gelegd. • Zij vertegenwoordigen: 16% van het bbp van de EU-27; 56% van de werkgelegenheid in de publieke sector; 1/3 van de overheidsuitgaven; 2/3 van alle overheidsinvesteringen.
Het Comité van de Regio’s in cijfers Het CvdR – de vergadering van lokale en regionale vertegenwoordigers bij de Europese Unie – is in 1994 opgericht en telt 344 leden uit alle 27 lidstaten. Deze leden zijn gekozen vertegenwoordigers op lokaal of regionaal niveau. Er zijn 15 beleidsterreinen waarover het Comité verplicht moet worden geraadpleegd. Deze beleidsterreinen zijn verdeeld over 6 vakcommissies. Jaarlijks houdt het Comité 5 zittingen en brengt het 50 tot 60 adviezen uit.
8
Belliardstraat, 101_1040 Brussel _ BELGIË Tel. +32 25468202_Fax +32 22822085 http://www.cor.europa.eu/
