EEN GROEIPROCES NAAR STRUCTURELE PARTICIPATIE. Participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling inzake integrale jeugdhulpverlening

2004 / 10

EEN GROEIPROCES NAAR STRUCTURELE PARTICIPATIE Participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling inzake integrale jeugdhulpverlening

Valérie Carrette

CBGS - WERKDOCUMENT

2004 / 10

EEN GROEIPROCES NAAR STRUCTURELE PARTICIPATIE Participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling inzake integrale jeugdhulpverlening

Valérie Carrette

CBGS-Werkdocument 2004/10

Redactiesecretaris Dr. Fred Deven, Wetenschappelijk directeur. Deze reeks is voorbehouden voor publicatie van rapporten bestemd voor een beperkte verspreiding. Inhoudelijk omvat ze een grote verscheidenheid aan documenten zoals technische rapporten over onderzoek en enquêtemethodes, beschrijvende rapporten met statistische gegevens, literatuuroverzichten, landelijke rapporten en conferentie-bijdragen. Afleveringen uit deze reeks kunnen op het CBGS worden besteld. De auteurs zijn verantwoordelijk voor de inhoud van hun bijdragen.

Redactieraad Prof. Dr. Thérèse Jacobs, Algemeen directeur van het CBGS Dr. Fred Deven, Wetenschappelijk directeur Dr. Ronald Schoenmaeckers, Wetenschappelijk directeur

Het CBGS geeft verschillende publicatiereeksen uit, i.e. een tijdschrift “Bevolking en Gezin” en de Engelstalige reeks “NIDI/CBGS Publications” (in samenwerking met het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut te Den Haag), een reeks “CBGS Publicaties” (uitgeverij Garant) en een reeks “CBGS-Werkdocumenten”.

Depotnummer: D/2004/3241/305 Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudie (CBGS) Vlaamse Wetenschappelijke Instelling Markiesstraat 1, 1000 Brussel (tel. 02/553.35.69, fax 02/553.35.57) e-mail adres: [email protected]

Samenvatting

De Vlaamse regelgever attendeert in recente regelgeving uitdrukkelijk op de (structurele) participatie van de bevolking of van specifieke doelgroepen aan processen van beleidsplanning en –ontwikkeling. Voorbeelden zijn het decreet houdende de ondersteuning en stimulering van het gemeentelijk, het intergemeentelijk en het provinciaal jeugd- en jeugdwerkbeleid (14 februari 2003), het decreet betreffende het lokaal sociaal beleid (29 maart 2004), en het decreet betreffende de integrale jeugdhulpverlening (5 mei 2004). Concreet voorziet het decreet inzake de integrale jeugdhulpverlening in een vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders in de Regionale Stuurgroep en in de Vlaamse Adviesraad. Hiermee wordt impliciet de idee onderschreven om beleidsontwikkelingsprocessen betreffende de integrale jeugdhulpverlening op een participatieve wijze vorm te geven. Het is echter niet steeds even duidelijk hoe en op basis van welke uitgangspunten structurele participatie van minderjarigen en ouders aan de ontwikkeling en de uitvoering van het beleid inzake integrale jeugdhulpverlening kan gerealiseerd worden. Vanuit deze vaststelling verzocht Marc Morris, de toenmalige directeurgeneraal van de administratie Gezin en Maatschappelijke Welzijn (departement Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur), het Centrum voor Bevolkingsen Gezinsstudie (CBGS) in januari 2004 om wetenschappelijke ondersteuning. De onderzoeksopdracht omvatte de “ontwikkeling van een instrument om structurele participatie van minderjarigen en ouders op een intersectoraal niveau te verwezenlijken, inzonderheid via een Regionale Stuurgroep en een Adviesraad op Vlaams niveau”. Een literatuurstudie en gesprekken met sleutelfiguren vormden de methodologische basis voor de ontwikkeling van een instrument. Zowel de literatuurstudie als de gesprekken met sleutelfiguren geven aan dat er verschillende manieren zijn om (structurele) participatie van minderjarigen en ouders te benaderen en dat de referentiekaders die een legitimatie verschaffen verscheiden zijn. Niettemin stellen we vast dat niet het tot stand brengen van participatie ‘op zich’ van belang is. Participatie dient eerder een wezenlijk aspect van de jeugdhulpverleningpraxis (micro- en mesoniveau) en van processen van beleidsontwikkeling (macroniveau) te zijn, wil deze als kwaliteitsvol omschreven kunnen worden. Het betekent dat minderjarigen en ouders het recht en de ruimte hebben om hun eigen betekenisverlening en zingeving in te brengen ten aanzien van wat ‘het belang van het kind’ is en wat een menswaardig bestaan inhoudt. Gezien de opdracht ligt het accent in het verdere onderzoek op de participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling op een macroniveau.

De sleutelfiguren reiken pistes aan om participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkelingsprocessen op een macroniveau structureel vorm te geven. Volgens meerdere sleutelfiguren is het vertegenwoordigingsmodel een optie, met name de idee van ‘minderjarigen representeren minderjarigen’ en ‘ouders vertegenwoordigen ouders’ wordt frequent genoemd. Hierbij beschouwen de meeste sleutelfiguren een gelijkwaardig partnerschap tussen de leden van i.c. de Regionale Stuurgroep als een essentieel kenmerk en voorwaarde. Het waarmaken van deze gelijkwaardigheid betekent ook dat aan een waaier van randvoorwaarden voldaan moet worden. Bovendien komen vragen aan de orde zoals dient een vertegenwoordiger representatief te zijn dan wel staat de ervaringsdeskundigheid centraal? Moeten niet de meest mondige minderjarigen of ouders aangesproken worden? En, in welke mate zullen of kunnen minderjarigen en ouders zich verbonden weten met de Regionale Stuurgroep? Hebben ze de capaciteit om te participeren aan beleidsontwikkeling op dat niveau? Zien minderjarigen een uitdaging in participatie op dat niveau? Vanuit deze vragen ontwikkelde zich de idee dat het systematisch in beeld brengen van minderjarigen en ouders in beleidsontwikkelingsprocessen mogelijks een alternatieve of aanvullende manier is om structurele participatie op een macroniveau te realiseren. Het betreft niet alleen het in beeld brengen van het perspectief (beleving, ervaringen, verwachtingen) van minderjarigen en ouders omtrent de jeugdhulpverlening, maar het gaat ook over kennisontwikkeling over minderjarigen en ouders (als cliënten van de jeugdhulpverlening). Tegelijkertijd brengt die idee een aantal spanningsvelden — die in vele participatiediscours terug te vinden zijn— met zich mee. Een eerste spanningsveld betreft de vraag naar de verantwoordelijkheid voor het systematisch in beeld brengen van de minderjarige en de ouders: ligt die verantwoordelijkheid bij minderjarigen en ouders of is dit een fundamentele opdracht van de beleids- en politieke verantwoordelijken? Een tweede spanningsveld verwijst naar het in beeld brengen van minderjarigen en ouders op een eenzijdige versus een meerdimensionale wijze. Een derde spanningsveld behandelt de keuze voor een selectieve versus en zo integraal mogelijke benadering van het in beeld brengen van minderjarigen en ouders. Hierbij wordt ook de soms kunstmatig aandoende dualiteit tussen cliënten en nietcliënten ter discussie gesteld. Daarnaast achten verschillende sleutelfiguren een aantal basale randvoorwaarden noodzakelijk om structurele participatiekansen aan beleidsontwikkeling op het niveau van een Regionale Stuurgroep te verwezenlijken of te versterken. Deze zijn: het voorzien in een integraal informatie- en communicatiebeleid, het stimuleren en ondersteunen van zelforganisaties, het ontwikkelen en ondersteunen van initiatieven die minderjarigen, ouders en gezinnen in beeld brengen en het voorzien van een facilitator die de Regionale Stuurgroep ondersteunt.

Zowel uit de literatuurstudie als uit de gesprekken met sleutelfiguren blijkt dat structurele participatie van minderjarigen en ouders (aan beleidsontwikkeling) geen evidentie is en dat vele vragen niet zomaar hun antwoord vinden. Het vooropstellen van een blauwdruk of een ‘recept’ als antwoord op de vraag naar een instrument zou tekort doen aan de complexiteit en de verscheidenheid aan manieren waarop participatie van minderjarigen en ouders op een macroniveau kan gerealiseerd worden. Omdat we tijdens het onderzoek vaststelden dat een permanente reflectie over de uitgangspunten, de methodes, de doelstellingen, het participatieproces en de wijze van reflectie zelf misschien wel de belangrijkste basisvoorwaarde is om structurele participatie op een authentieke manier te realiseren, ontwikkelden we een reflectie-instrument. Dit reflectie-instrument bestaat uit zes reflectiekaders omtrent ‘planmatig handelen’, ‘ethiek’, ‘differentiële participatie’, ‘statuut van participatie’, ‘ondersteuning van participatiekansen’ en ‘terugkoppeling’. Met dit instrument hopen we een bijdrage te leveren aan het groeiproces naar structurele participatie van minderjarigen en ouders, en inzonderheid aan hun participatie aan beleidsontwikkelingsprocessen op een macroniveau.

Trefwoorden: structurele participatie, beleidsontwikkeling, minderjarigen, ouders.

i INHOUDSOPGAVE Inleiding

1

1.

Situering onderzoeksvraag

3

2. 2.1. 2.2. 2.2.1. 2.2.2.

Onderzoeksverloop en methodologie Algemeen verloop van het onderzoek en opvolging Methodologie Literatuurstudie Gesprekken met bevoorrechte getuigen / sleutelfiguren

7 7 7 7 8

3.

Participatie van minderjarigen en ouders in de context van de integrale jeugdhulpverlening gesitueerd

12

Legitimatiegronden voor (structuele) participatie van minderjarigen en ouders in en aan de jeugdhulpverlening Recht op participatie Participatie en democratie Participatie, toekomstig burgerschap en empowerment Participatie vanuit gelijkwaardig burgerschap Participatie: een basiskwaliteit van jeugdhulpverlening

16 16 18 18 20 22

4.

4.1. 4.2. 4.2.1. 4.2.2. 4.3. 5. 5.1. 5.1.1. 5.1.2. 5.1.3. 5.2. 5.2.1. 5.2.2. 6. 6.1. 6.2. 6.2.1. 6.2.2.

Structurele participatie van minderjarigen en ouders in en aan de integrale jeugdhulpverlening Een participatieve hulpverleningspraxis Participatieve hulpverlening Participatie van minderjarigen en ouders op voorzieningenniveau Ondersteunen van een participatieve hulpverleningspraxis Participatieve beleidsontwikkelingsprocessen Participatie als beleidsprincipe Participatie als burgerschapsrecht Participatieve beleidsontwikkeling in Regionale Stuurgroepen Over een vertegenwoordigingsmodel … … En het in beeld brengen van minderjarigen en ouders Een kwestie van verantwoordelijkheid Eenzijdigheid, dualiteit en multidimensionaliteit

25 25 26 29 31 32 32 34

36 36 42 44 47

ii 6.2.3. 6.3. 7.

8.

Het spanningsveld tussen een integrale en een selectieve benadering Maar, is het dàt nu?

51 52

Een reflectie-instrument voor structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling

56

Bibliografie

65

LIJST VAN FIGUREN Figuur 1. Figuur 2. Figuur 3. Figuur 4. Figuur 5. Figuur 6.

De ijzeren driehoek Reflectieprocessen Participatiemodellen in beleidsprocessen Voorwaarden van jongeren tot participatie aan beleidsstructuren: Swindon People First Contract De participatiedriehoek Multidimensionele participatiebenadering

13 28 33 38 41 50

1 INLEIDING

Het CBGS - Werkdocument "Een groeiproces naar structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling inzake integrale jeugdhulpverlening" is het resultaat van een onderzoeksvraag die Marc Morris, de toenmalige directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn (departement Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur) in januari 2004 aan het Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudie (CBGS) stelde. Die opdracht kaderde binnen de algemene vraag naar wetenschappelijke ondersteuning met betrekking tot de realisatie van structurele participatie van minderjarigen en ouders aan het beleidsontwikkelingsproces integrale jeugdhulpverlening. Het Werkdocument dient beschouwd te worden als een aanzet, een allerprilste begin van een groeiproces naar structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkelingsprocessen inzake integrale jeugdhulpverlening. Dit groeiproces vraagt een omslag van een beheersingsdenken naar de creatie van open, dynamische processen waarin diversiteit en het leren omgaan met onzekerheid centraal staat. Het veronderstelt dat hulpverleners, voorzieningen, beleidsverantwoordelijken met minderjarigen, ouders, deskundigen, sectorverantwoordelijken samen op weg gaan om een kwaliteitsvolle jeugdhulpverlening te realiseren. Dit zal ongetwijfeld gepaard gaan met samen vallen en opstaan, met beginnen, evalueren en opnieuw beginnen. Om dit groeiproces te ondersteunen ontwikkelden we geen rigide blauwdruk voor structurele participatie van minderjarigen en ouders, maar een reflectie-instrument. Dit instrument biedt handvaten om op een reflectieve wijze aan structurele participatie vorm te geven. De basis voor dit reflectie-instrument ligt in de verschillende delen van dit document. In het eerste deel wordt de onderzoeksopdracht —de ontwikkeling van een instrument om structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkelingsprocessen— gesitueerd in het ontwikkelingsproces inzake integrale jeugdhulpverlening. Een tweede deel omschrijft de methodologie die we aanwendden om de onderzoeksvraag te beantwoorden, met name een literatuurstudie en gesprekken met relevante sleutelfiguren. Het derde deel biedt een beknopte analyse van de verhoudingen tussen minderjarigen en ouders, voorzieningen en de overheid om structurele participatie aan beleidsontwikkelingsprocessen binnen een ruimer kader te situeren. In een vierde deel staan de legitimatiegronden voor structurele participatie centraal. Dit leidt in een vijfde deel tot de vaststelling dat structurele participatie de participatie van minderjarigen en ouders op het micro-, het

2 meso- én het macroniveau veronderstelt. Het micro- en mesoniveau hebben betrekking op een participatieve hulpverleningspraxis; het macroniveau op participatieve beleidsontwikkelingsprocessen. Het zesde deel omvat de zoektocht naar de wijze waarop participatieve beleidsontwikkeling in de Regionale Stuurgroepen kan gerealiseerd worden. Tot slot, wordt in een zevende deel een aanzet tot een reflectie-instrument inzake structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkelingsprocessen integrale jeugdhulpverlening gegeven. Graag wil ik nog een woordje van dank formuleren. In de eerste plaats gaat mijn dank uit naar de sleutelfiguren die tijd vrijmaakten voor een gesprek. Zonder de inbreng van hun (ervarings)deskundigheid, suggesties, vragen en bedenkingen, was dit document niet wat het geworden is. Verder wil ik graag Dr. Fred Deven bedanken voor de opvolging van dit onderzoeksproject en de stille aanmoedigingen die daarmee gepaard gingen. Ook Rudi Roose, Kurt De Backer, Johan Bertels en mijn CBGS-collega’s Kim Craeynest en Joost Bronselaer hebben hun steentje bijgedragen door hun kritische reflectie op het ontwerp van dit CBGS-werkdocument.

3 1.

SITUERING ONDERZOEKSVRAAG

In het najaar van 1998 organiseerde het Vlaams Parlement een reeks hoorzittingen omtrent de bijzondere jeugdzorg. Dit resulteerde in een Maatschappelijke Beleidsnota Bijzondere Jeugdzorg en een motie van aanbevelingen. Zowel het Vlaamse regeerakkoord van 13 juli 1999 als de beleidsnota 2000-2004 van de minister van Welzijn, Gezondheid en Gelijke kansen namen deze documenten op. Ze vormden de directe aanleiding voor het ontwikkelingsproces ‘integrale jeugdhulp’ (IJH) dat een aanvang nam in 2000. In een eerste fase van het ontwikkelingsproces werkt een interdepartementale werkgroep een strategisch plan integrale jeugdhulpverlening uit. Dit plan legt de afbakening, de missie, de strategische doelstellingen en de kritische succesfactoren vast. Integrale jeugdhulpverlening betreft de hulpverlening die zich richt tot alle minderjarigen, hun ouders, opvoedingsverantwoordelijken en de betrokken personen uit hun leefomgeving. Integraal verwijst hierbij naar het sectoroverschrijdende karakter van de jeugdhulp. Minstens zes sectoren maken deel uit van de integrale jeugdhulp: de bijzondere jeugdbijstand, het algemeen welzijnswerk, de centra voor leerlingenbegeleiding, de geestelijke gezondheidszorg, Kind en Gezin en het Vlaams Fonds voor Sociale Integratie van Personen met een Handicap. Een tweede fase omvat de conceptuele uitwerking en implementatie van de uitgangspunten en principes. Daartoe wordt voorzien in een centrale commissie, in diverse thematische en ad hoc werkgroepen en een team beleidsondersteuning. De centrale commissie zorgt tijdens dit ontwikkelingsproces voor de algemene aansturing en het formuleren van eindadviezen aan de bevoegde Vlaamse ministers. De thematische werkgroepen bestaan uit deskundigen uit het werkveld en medewerkers van de betrokken administraties. Elke werkgroep is georganiseerd rond een van de bakens die in het Strategisch Plan werden opgenomen. De bakens of strategische doelstellingen zijn: rechtstreeks toegankelijke hulp, modulering, toegangspoort tot de nietrechtstreeks toegankelijke hulp, trajectbegeleiding, en dwang als modaliteit. In 2001 worden twee bakenoverschrijdende ad hoc werkgroepen opgestart: de ad hoc werkgroep Crisishulp en de ad hoc werkgroep Positie van de client. Deze laatste werd in de loop van 2003 gesplitst in een werkgroep Positie van de cliënt en een werkgroep Participatie van de cliënt. Deze ad hoc werkgroepen hebben de uitdrukkelijke opdracht om invulling te geven aan de positie en de participatie van minderjarigen en ouders als een basisprincipe van integrale jeugdhulpverlening. De resultaten van deze werkgroepen

4 zijn te vinden op de website van integrale jeugdhulpverlening: www.jeugdhulp.vlaanderen.be Een derde fase ging omstreeks 2001 van start en verliep parallel aan het conceptueel ontwikkelingsproces van de diverse thematische werkgroepen en de twee ad hoc werkgroepen. In deze fase werden de concepten in de praktijk van drie geselecteerde pilootregio’s uitgetest. Het betreft de gerechtelijke arrondissementen Antwerpen, Gent en Genk – Tongeren. Deze laatste werd op verzoek aangevuld met het gerechtelijke arrondissement Hasselt. Om deze pilootregio’s te laten functioneren dienden een aantal aanpassingen aan de regelgeving te gebeuren. Dit werd mogelijk gemaakt door het decreet van 19 juli 2002 betreffende de integrale jeugdhulp en door het besluit van de Vlaamse regering betreffende de integrale jeugdhulp dat op 13 juni 2003 via een decreet werd bekrachtigd. Dit besluit maakte de start van de pilootprojecten op 1 januari 2003 mogelijk. De einddatum van de projecten werd reeds in het decreet van 2002 vastgelegd op 30 juni 2004. De vierde fase vormt een decretale fase waarin het inhoudelijke en het strategische kader van integrale jeugdhulpverlening, aangepast aan de praktijkervaring, in nieuwe regelgeving worden vastgelegd. Begin mei 2004 worden het decreet betreffende integrale jeugdhulpverlening en het decreet op de rechtspositie van minderjarigen in de jeugdhulpverlening door het Vlaams Parlement goedgekeurd. Belangrijk voor dit document is dat het decreet op de rechtspositie van de minderjarigen het statuut van de minderjarige regelt in de jeugdhulpverlening en dat het decreet betreffende de integrale jeugdhulp in hoofdstuk XI bijzondere aandacht besteed aan het werkingsprincipe participatie aan de jeugdhulpverlening. Het kaderdecreet bepaalt ook dat zowel het Vlaamse als het Regionale beleidsplan een beleidsvisie inzake de positie en participatie van minderjarigen en ouders moet omvatten, én de wijze moet aangeven waarop hun participatie gerealiseerd wordt. In januari 2004 verzocht Marc Morris, de toenmalige directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijke Welzijn (departement Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur), op vraag van de ad hoc werkgroep Participatie van de cliënt, het Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudie (CBGS) om wetenschappelijke ondersteuning ten aanzien van de vraag hoe minderjarigen en hun ouders op een structurele manier kunnen participeren aan de ontwikkeling en uitvoering van de integrale jeugdhulpverlening. De onderzoeksvraag die uit de onderzoeksopdracht volgde, is tweeledig. Het betreft:

5 • de ontwikkeling van een instrument die de leefsituatie en de noden en behoeften van minderjarigen, ouders en gezinnen in kaart brengt in functie van het uitvoeren van een omgevingsanalyse, en • de ontwikkeling van een instrument om structurele participatie van minderjarigen en ouders op een intersectoraal niveau te verwezenlijken, inzonderheid via een Regionale Stuurgroep en een Adviesraad op Vlaams niveau. Dit CBGS - werkdocument behandelt de tweede onderzoeksvraag. Hierbij dienden we rekening te houden met het toenmalige kader van het oktoberseminarie (2003) waarin op basis van de synthese van adviesnota’s van de thematische en ad hoc werkgroepen een aantal keuzes betreffende participatie van minderjarigen en ouders voorop gesteld werden. In de loop van de CBGS - onderzoeksopdracht werkten de ad hoc werkgroep participatie en het beleidsondersteunende team een concept van structurele beleidsgerichte participatie van minderjarigen en ouders uit. Dit resulteerde uiteindelijk in de optie om aan deze structurele beleidsgerichte participatie vorm te geven via vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders in de Adviesraad Integrale Jeugdhulp op Vlaams niveau en in Regionale Stuurgroepen integrale jeugdhulp (decreet IJH, Stuk 2056 - nr. 8). De Adviesraad is minimaal samengesteld uit: • een voorzitter; • een vertegenwoordiging van minderjarigen en van ouders; • per sector, vertegenwoordigers die zijn voorgedragen door de representatieve organisaties van het jeugdhulpaanbod (decreet IJH, Stuk 2056-nr. 8, art. 36). Het Besluit van de Vlaamse regering van 11 juni 2004 vult de vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders concreter in. Het betreft: • twee vertegenwoordigers van minderjarigen: één op voordracht van de Vlaamse Jeugdraad en één op voordracht van de Vlaamse Scholierenkoepel • een vertegenwoordiger vanuit de kinderrechten op voordracht van de Kinderrechtencoalitie; en • drie vertegenwoordigers van ouders: op basis van een kandidaatstelling na een zo ruim mogelijke werving via een openbare oproep en door te schrijven naar een naamlijst van verenigingen (BVR, 11 juni 2004, art. 10 § 1 en §2).

6 Een Regionale Stuurgroep bestaat volgens het kaderdecreet minimaal uit: • per sector, twee vertegenwoordigers die door de jeugdhulpaanbieders van de regio gemandateerd zijn; • een vertegenwoordiging van minderjarigen en van ouders; • één of twee vertegenwoordigers van de toegangspoort en de trajectbegeleiding; • een beleidsmedewerker, die personeelslid is van de Vlaamse Gemeenschap, als voorzitter (decreet IJH, Stuk 2056-nr. 8, art. 46). Het Besluit van de Vlaamse Regering d.d. 11 juni 2004 stelt terzake dat onder voorbehoud van de toepassing van artikel 46 van het decreet Integrale Jeugdhulp een regionale stuurgroep bestaat uit de voorzitter en maximaal vijfentwintig leden onder wie: • minstens één vertegenwoordiger van minderjarigen; • minstens één vertegenwoordiger van ouders; • regioverantwoordelijke bijzondere jeugdbijstand (BVR, 11 juni 2004, art.26). Het is de verantwoordelijkheid van de beleidsmedewerker om bij de representatieve organisaties in de betrokken regio's tot een passende vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders te komen (BVR, 11 juni 2004, art. 26). Bij het uitvoeren van de onderzoeksopdracht beperkten we ons tot het niveau van de Regionale Stuurgroepen.

7 2.

ONDERZOEKSVERLOOP EN METHODOLOGIE

2.1.

Algemeen verloop van het onderzoek en opvolging

Begin januari 2004 engageerde het CBGS zich tot het vervullen van de onderzoeksopdracht. In samenspraak met de directeur-generaal van de administratie Gezin en Maatschappelijk Welzijn en het Beleidsondersteunend Team (BOT) Integrale Jeugdhulpverlening diende het Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudie tegen half juni in een ontwerprapport te voorzien. Een eerste fase die van januari tot eind februari liep bestond uit een literatuurstudie. In een tweede fase die van begin maart tot eind april strekte werden sleutelfiguren geïnterviewd (zie 2.2.). Een laatste fase bestond in het uitschrijven van het ontwerprapport dat de integratie van beide gegevensbronnen en de ontwikkeling van een reflectie-instrument omvatte. Op 7 juli 2004 werd het ontwerprapport aan het BOT en aan de projectleiders van de pilootregio’s voorgesteld. De opmerkingen en kritische reflecties die op dat moment werden geformuleerd zijn meegenomen in het eindrapport. Op 13 oktober 2004 voorzag het CBGS in de voorstelling van het eindrapport “Een groeiproces naar structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling integrale jeugdhulpverlening”. Het gehele onderzoeksproces werd opgevolgd door het Beleidsondersteunend Team (BOT) integrale jeugdhulpverlening, inzonderheid door Dirk Broos als toenmalig teamverantwoordelijke en door Carine De Wilde en Elke Van Roy als stafmedewerkers. Die opvolging gebeurde via tussentijdse overlegmomenten.

2.2.

Methodologie

Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag, maakten we gebruik van een combinatie van literatuuronderzoek en gesprekken met sleutelfiguren.

2.2.1.

Literatuurstudie

Een analyse van de onderzoeksvraag wijst op de relevantie van literatuur betreffende ‘participatie’, ‘(jeugd)hulpverlening’ en ‘beleidsontwikkeling’. Al gauw stelden we vast dat een zoektocht via databanken en het internet naar literatuur betreffende elk van deze thema’s tot een bijzonder grote hoe-

8 veelheid aan informatie leidde. Ook de combinatie van de zoektermen ‘participatie’ en ‘(jeugd)hulpverlening’, of ‘participatie’ en ‘beleidsontwikkeling’ leidde tot een onoverzichtelijke veelheid aan informatie. We stelden ook vast dat deze zoekcombinaties uitmondden in een waaier van literatuur uit uiteenlopende disciplines: van (ped)agogische over communicatiewetenschappelijke tot bestuurskundige literatuur. De beperktheid in tijd maakte dat in het bijzonder deze literatuur werd geselecteerd met directe relevantie voor de onderzoeksvraag en die bij voorkeur in het Nederlandstalige taalgebied, in het bijzonder in Vlaanderen, of mondiaal erkenning geniet.

2.2.2.

Gesprekken met bevoorrechte getuigen / sleutelfiguren

Naast literatuurstudie voorzagen we gesprekken met sleutelfiguren, die binnen de vooropgestelde periode van een maand —van 8 maart tot en met 2 april 2004— dienden plaats te vinden. De sleutelfiguren werden primair geselecteerd op basis van hun (ervarings)deskundigheid betreffende integrale jeugdhulpverlening en / of (beleids)participatie van minderjarigen of ouders. Hierbij wilden we de zes sectoren die deel uitmaken van integrale jeugdhulpverlening via een sleutelfiguur vertegenwoordigd zien. Ook de aanspreekpunten ‘participatie’ van de pilootregio’s werden uitgenodigd voor een gesprek. Daarnaast werden sleutelfiguren aangesproken uit belendende sectoren die expertise hebben in participatie met doelgroepen (jongeren, ouders, etnisch-culturele minderheden, armen). Ten slotte selecteerden we nog drie sleutelfiguren die over een bijzondere / aanvullende expertise beschikken met betrekking tot de voorliggende vraagstelling.

• Sleutelfiguren van sectoren die deel uitmaken van de integrale jeugdhulpverlening: 1.

Arteel Paul

2.

De Backer Kurt

3.

Fauré Christine en Degrendele Ragnhild Stas Kristien en Steunpunt Algemeen Welzijnswerk Jac-medewerkster Vanermen An Vlaams Fonds voor de Integratie van Personen met een Handicap

4. 5.

Vlaamse Vereniging Geestelijke Gezondheidszorg Ondersteuningsstructuur Bijzondere Jeugdbijstand Kind en Gezin

9

• Sleutelfiguren verbonden aan een pilootregio 6.

Palmen Liesbeth

7.

Stoops Lotte

8.

Vandeweghe Fransien

aanspreekpunt participatie pilootregio Limburg aanspreekpunt participatie pilootregio Antwerpen aanspreekpunt participatie pilootregio Gent - Meetjesland

• Sleutelfiguren uit belendende sectoren met expertise inzake participatie en /of doelgroepen 9. 10. 11 12. 13. 14. 15. 16. 17.

Bertels Johan De Wachter Griet De Beukeleer Marcel Jorissen Stef en Vancoppenolle Veronique Kimpe Frie Roelandt Hilde en Van Avermaet Nathalie Salmon Paul en Duman Hava Truyens Chris Vanelslander Michèle

In Petto UNICEF – What do you think? Raad van Ouders van de Jeugdhulp Recht-op vzw Steunpunt Leerlingenparticipatie Vlaamse Scholierenkoepel Vlaams Minderhedencentrum Provinciaal Integratiecentrum Vlaamse Jeugdraad Regionaal Instituut voor Samenlevingsopbouw Gent

• Andere expert – sleutelfiguren 18. 19. 20.

Bosmans Jan Roose Rudi Van Gils Jan

Vlaams Welzijnsverbond UGent - Vakgroep Sociale agogiek Onderzoekscentrum Kind en Samenleving

10 De sleutelfiguren werden telefonisch gecontacteerd en uitgenodigd voor een gesprek over structurele participatie van minderjarigen en ouders aan het beleidsontwikkelingsproces integrale jeugdhulpverlening. Alle gecontacteerde personen waren bereid aan een gesprek deel te nemen, met uitzondering van twee personen. Dit zorgde vooral voor een hiaat in de vertegenwoordiging van het CLB in het opzet. Na het telefonische contact werd de gecontacteerde sleutelfiguur per e-mail bedankt voor zijn of haar bereidheid tot deelname en werd de structuur van het gesprek nogmaals kort toegelicht (zie bijlage). Het gesprek had vooral tot doel zicht te krijgen op de visie van de sleutelfiguren op participatie, meer bepaald op zijn of haar invulling van structurele participatie van minderjarigen en ouders (in de jeugdhulpverlening) aan beleidsontwikkeling. Het gesprek bedoelde in eerste instantie zijn openheid te bewaren naar mogelijke visies, uitgangspunten en invullingen die men aan (structurele) participatie kan geven. Daarom vertrokken we van de eigen ervaringen en / of deskundigheid van de gesprekspartner of de organisatie die hij / zij vertegenwoordigt. In het tweede deel peilden we naar de visie en invulling van structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling integrale jeugdhulp. Het was niet de bedoeling door te gaan op de uitgangspunten en de vormgeving van structurele participatie zoals deze in het toenmalige voorstel van decreet werden gesuggereerd, m.n. via een vertegenwoordigingsmodel. De gesprekspartners konden een eigen invulling geven aan structurele participatie van minderjarigen en ouders. Er werden vooraf een beperkt aantal, vrij algemene richtvragen opgesteld. Deze vragen hebben betrekking op de visie, legitimatie, uitgangspunten, vormgeving, en kwaliteitseisen of randvoorwaarden om aan (structurele) participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkelingsprocessen integrale jeugdhulpverlening vorm te geven. Daartoe werd deze korte vragenlijst eerder gebruikt als een leidraad, dan wel als een rigide interviewstructuur: • Invulling / omschrijving: wat betekent structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling integrale jeugdhulpverlening? • Legitimatie / relevantie: wat legitimeert structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling integrale jeugdhulpverle-

11 ning? Is participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling integrale jeugdhulpverlening relevant? • Uitgangspunten: op basis van welke uitgangspunten kan structurele participatie van minderjarigen aan beleidsontwikkeling integrale jeugdhulpverlening vorm krijgen? En van ouders? a) Hoe kan structurele participatie van minderjarigen / ouders aan beleidsontwikkeling op een intersectoraal niveau vorm krijgen? b) Wat zijn de verschillende opties? c) Wat zijn mogelijkheden / beperkingen van deze opties? Bijzondere aandachtspunten? • (Rand)voorwaarden / kwaliteitseisen: aan welke voorwaarden / kwaliteitseisen moet structurele participatie van minderjarigen aan beleidsontwikkeling voldoen? En van ouders? De gesprekken werden binnen het vooropgestelde tijdsbestek uitgevoerd, met uitzondering van vier die op vraag van de sleutelfiguur naar een latere datum in de maand april werden verplaatst. De gesprekken duurden ongeveer anderhalf uur en werden met een cassetterecorder opgenomen. Hierbij werd de vertrouwelijkheid van de inhoud van de gesprekken gegarandeerd. Het geregistreerde materiaal werd integraal uitgetikt. Dit maakt het mogelijk om citaten in de tekst op te nemen, weliswaar anoniem. Citaten waar geen verwijzing naar een auteur is aan toegevoegd, zijn toe te dichten aan een sleutelfiguur. De literatuurstudie en de gesprekken met de sleutelfiguren worden als aanvullend beschouwd. Niettemin ligt in de eerste delen de klemtoon op de literatuurstudie. Vanaf deel 6 worden de resultaten van de gesprekken met de sleutelfiguren uitdrukkelijker in het onderzoeksverslag opgenomen.

12 3.

PARTICIPATIE

VAN MINDERJARIGEN EN OUDERS IN DE CONTEXT

VAN DE INTEGRALE JEUGDHULPVERLENING GESITUEERD

Hoe situeren minderjarigen en ouders zich ten aanzien van voorzieningen (het hulpverleningsaanbod) en de overheid in de context van het ontwikkelingsproces integrale jeugdhulpverlening?

Notredame (1995) biedt met een beschrijvend en strategisch-analytisch schema of 'de ijzeren driehoek(en)' een referentiekader om de positie van minderjarigen en ouders binnen de context van ontwikkelingsprocessen integrale jeugdhulpverlening te situeren. Het schema bestaat uit drie componenten: de bevolking (burger, mens en gebruiker / cliënt), de voorzieningen (werkgever, werknemer, directie) en de overheid (regering, parlement, administratie). Deze actoren staan in interrelatie met elkaar. Bijvoorbeeld een minderjarige en zijn of haar ouders staan als cliënt in relatie met een voorziening of met een hulpverlener op individueel niveau. Hun relatie met de overheid krijgt eerder vorm in de hoedanigheid van hun burgerschap1. Ook de voorzieningen verhouden zich op een bepaalde manier tot de overheid. De manier waarop dit gebeurt wordt in belangrijke mate door wet- en regelgevende kaders bepaald.

1

Hoewel dit bijvoorbeeld in de sector van de Bijzondere Jeugdbijstand niet helemaal correct is. In deze context is dit een bijzonder complex gegeven omdat de minderjarige en zijn ouders beide posities inneemt. De overheid is hierbij zowel regelgever, wat eerder appelleert naar de burgerrol, als verwijzer en aanbieder van jeugdhulpverlening. Dit legt het accent dan weer op de rol van de minderjarige of ouders als cliënt.

13

Figuur 1. De ijzeren driehoek (Notredame, 1995, 71)

OVERHEID

Regering

Parlement

Administratie

1

2

Burger

Initiatiefnemer /Werkgever 3

Mens (Mensenrechten)

Gebruiker Uitvoerend werk / Cliënt / Patiënt Werknemer

BEVOLKING

Directie VOORZIENINGEN

Legende: 1 politieke democratie; 2 verzorgingsbureaucratie; 3 maatschappelijke dienstverlening

De verzorgingsbureaucratie wordt gerealiseerd in de relatie tussen de overheid en voorzieningen. Hierbij staat vooral de afstemming tussen middelen en doelen centraal. Het gaat om het vermijden van versnippering en verzuiling, het bevorderen van samenwerking en overleg tussen voorzieningen, professionalisering, inspectie en controle, enzovoort. De overheid voorziet in regelgeving, erkennings- en subsidiëringmechanismen. Ze kan in haar relatie met voorzieningen controlerend dan wel ondersteunend optreden. Bijvoorbeeld in de context van het jeugdwerkbeleid formuleert de overheid zowel inspannings- als resultaatsverplichtingen. Op die manier creëert een overheid ruimte voor vernieuwende initiatieven en worden dynamische processen ondersteund. Voorzieningen kunnen echter ook een grote invloed uitoefenen op het beleid. Dit is in het bijzonder het geval bij een sterke ver-

14 zuiling van de welzijnsvoorzieningen. In de ontwikkelingen van de integrale jeugdhulpverlening ligt een sterk accent op de verzorgingsbureaucratische dimensie zoals de samenwerking tussen de verschillende sectoren die deel uitmaken van integrale jeugdhulpverlening en de modulering van het aanbod in functie van een meer eenduidige en transparante hulpverlening (zie Notredame, 2002). Roose (2003) duidt deze ontwikkelingen als geïnspireerd op een sociaal technologisch denken. Ook een kwaliteitsdecreet dat voorzieningen moet aanzetten om kwaliteitsvolle hulpverlening ten aanzien van minderjarigen en ouders te realiseren vormt een verzorgingsbureaucratisch element, vooral wanneer de rationele, objectiveerbare en meetbare elementen centraal staan in functie van efficiënte en effectieve hulpverlening (Van Tilt, 2002). Hier wordt kwaliteit eerder ingevuld via organisatorische vereisten, dan wel in termen van de subjectieve relatie tussen minderjarigen / ouders en de hulpverlener of voorziening. Tussen de burger en de voorzieningen concretiseert zich de maatschappelijke dienstverlening. Op deze dimensie vindt een afstemming plaats tussen de vraag en het aanbod. Waar vroeger het aanbod centraal stond, zien we een evolutie —althans in beleidsdoelstellingen— naar een vraaggestuurd aanbod waarbij de behoefte de zorg stuurt (Notredame, 2002). Ook in de integrale jeugdhulpverlening is dit een belangrijke pijler: de jeugdhulpverlening wil door sectoroverschrijdende samenwerking tussen jeugdhulpaanbieders en intersectorale afstemming van het jeugdhulpaanbod, aan minderjarigen, hun ouders, hun opvoedingsverantwoordelijken en betrokkenen uit hun leefomgeving een continuüm van jeugdhulp aanbieden als antwoord op een jeugdhulpvraag of een jeugdhulpbehoefte (decreet IJH, Stuk 2056-nr. 8, art. 3, §1). De mate waarin deze jeugdhulpvragen en –behoeften door de (toekomstige) cliënten, dan wel door de voorzieningen worden geformuleerd, zal uiteindelijk de mate aangeven waarin de behoefte de zorg bepaalt. De relatie tussen de minderjarige en de voorziening wordt geregeld via het decreet inzake de rechtspositie van de minderjarige in de integrale jeugdhulp. Een minderjarige kan zich ten aanzien van voorzieningen die binnen het toepassingsgebied van het decreet vallen, beroepen op de rechten die dit decreet hem / haar toekent. Dit betekent heel concreet dat minderjarigen ten aanzien van voorzieningen die niet binnen dit toepassingsgebied vallen deze rechten niet kunnen afdwingen. Met betrekking tot inspraak en participatie omvat het decreet op de rechtspositie onder meer een recht van de minderjarige op inspraak en participatie en een klachtrecht. Het recht op inspraak en participatie situeert zich op het vlak van de hulpverleningsrelatie tussen de minderjarige en de hulpverlener enerzijds; anderzijds op de participatie van de

15 minderjarige op het voorzieningenniveau (meso-niveau). De positie van de ouders is momenteel nog niet decretaal geregeld, maar wordt voorzien in een volgende fase van het ontwikkelingsproces integrale jeugdhulpverlening. Of decreten die de rechtspositie van cliënten ten aanzien van voorzieningen reguleren een stimulerend dan wel een remmend effect hebben op participatieve hulpverlening is een vraag waar we nog kort op terugkomen. In de relatie tussen de overheid en de burger krijgt de politieke democratie vorm. Het betreft onder meer de vraag naar de participatie van burgers aan beleidsontwikkelingsprocessen, de afdwingbaarheid van voorzieningen in hoofde van de burger die van deze voorzieningen gebruik wenst te maken, openbaarheid van bestuur en democratische controle, (de)centralisatie van het overheidsbeleid (Bouverne-De Bie, 1996). Zoals in de situering werd aangegeven bevat het kaderdecreet integrale jeugdhulpverlening aanzetten tot de realisatie van de dimensie van de politieke democratie via de participatie van burgers aan beleidsontwikkeling. Het kaderdecreet voorziet daartoe in een Regionale Stuurgroep integrale jeugdhulp en in een Vlaamse Adviesraad waarin een vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders wordt opgenomen. Daartoe zijn verschillende legitimatiegronden aan te geven. Deze worden behandeld in het volgende deel.

16 4.

LEGITIMATIEGRONDEN

VOOR (STRUCTUELE) PARTICIPATIE VAN

MINDERJARIGEN EN OUDERS IN EN AAN DE JEUGDHULPVERLENING

Welke zijn de legitimatiegronden voor de participatie van minderjarigen en ouders in de context van de jeugdhulpverlening? Participatie van minderjarigen en hun ouders aan integrale jeugdhulpverlening wordt vanuit verschillende referentiekaders gelegitimeerd. Deze benaderingen zijn gerelateerd aan een bepaald kind- of mensbeeld waarin de (in)competentienotie vaak centraal staat.

4.1.

Recht op participatie

Een humanistisch geïnspireerde benadering gaat ervan uit dat participatie een (mensen)recht is: mensen hebben het recht betrokken te worden bij beslissingen die op hen betrekking hebben (Black & Gregersen, 1997). Het uitgangspunt is dat mensen over de vaardigheden beschikken die nodig zijn om te participeren. Het recht op vrije meningsuiting inzake beslissingen die personen rechtstreeks aanbelangen is met andere woorden een fundamenteel mensenrecht. Dit betekent dat minderjarigen en ouders minstens het recht hebben hun mening te uiten in zaken die hen rechtstreeks aanbelangen. Echter, binnen de context van de jeugdhulpverlening stellen we grote verschillen vast tussen de sectoren in het benoemen van de cliënt, en bijgevolg in de mate waarin de betekenisverlening van minderjarigen of van ouders ten aanzien van de hulpverlening mee in rekening wordt genomen. Het decreet op de rechtspositie van de minderjarige in de jeugdhulpverlening omzeilt de discussie over wie de cliënt is door de verschillende actoren apart te omschrijven: de minderjarige, de ouders, de opvoedingsverantwoordelijken en de leefomgeving. Door de erkenning van deze verscheidenheid, biedt het decreet ruimte om de betekenisverlening van al deze actoren in de hulpverlenings- en beleidsontwikkelingsprocessen in te brengen. De effectuering van het recht op vrije meningsuiting is ten aanzien van minderjarigen niet evident gebleken, ondanks de omschrijving ervan als een mensenrecht. Een adultocentrisch georiënteerde samenleving waarin minderjarigen in een moratorium (Verhellen, 1997) of een ‘jeugdland’ worden geplaatst, ligt aan de basis van het niet erkennen van dit recht. Het moratorium uit zich meer bepaald in een ‘not yet’ (Qvortrup e.a., 1994) of ‘nog-niet’ benadering van minderjarigen (Verhellen, 1997) —minderjarigen zijn ‘nogniet’ competent en ‘nog-niet’ handelingsbekwaam— waardoor ze als nog-

17 niet volwassene of volwaardige burgers beschouwd worden. Volgens Cockburn (1998, 107) leidt “this constant referencing of children to their future potentials and possibilities belittles their present actions”. Tijdens de jaren negentig droeg het Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind (1989) —door België geratificeerd in 1992— in sterke mate bij tot een paradigmawissel in de benadering van minderjarigen (Verhellen, 1997; Alderson, 2000; Ochaíta & Espinosa, 2002). Het kinderrechtenverdrag erkent minderjarigen niet alleen als sociale actoren die op een autonome manier betekenis verlenen aan verschillende aspecten van hun leefomgeving (Qvortrup e.a., 1994; Woodhead & Faulkner, 2000), maar ook als subject van rechten. Vooral de in het verdrag omschreven participatierechten2 in combinatie met artikel 3 inzake het ‘belang van het kind’ dragen bij tot een andere positie van minderjarigen in de samenleving. Deze rechten benadrukken de status van minderjarigen als individuen met fundamentele mensenrechten (Hodgkin & Newell, 1998). Artikel 12 omschrijft het recht van minderjarigen op een eigen mening en de vrije uiting ervan: “De Staten die partij zijn, verzekeren het kind dat in staat is zijn of haar eigen mening te vormen, het recht die mening vrijelijk te uiten in alle aangelegenheden die het kind betreffen, waarbij aan de mening van het kind passend belang wordt gehecht in overeenstemming met zijn of haar leeftijd en rijpheid. Hiertoe wordt het kind met name in de gelegenheid gesteld te worden gehoord in iedere gerechtelijke en bestuurlijke procedure die het kind betreft, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van een vertegenwoordiger of een daarvoor geschikte instelling, op een wijze die verenigbaar is met de procedureregels van het nationaal recht” (IVRK, art.12, §1 en §2). Artikel 12 omvat zowel een substantieel als een procedureel recht (Lansdown, 2001). Minderjarigen zijn sociale actoren die moeten kunnen deelnemen aan beslissingen die hen betreffen. Maar, zo stelt Lansdown, participatie is geen doel op zichzelf. Het is een middel tot rechtvaardigheid, 2

In het Verdrag worden drie soorten rechten onderscheiden, de zogenaamde ‘drie P’s’: Provisierechten: rechten die minderjarigen toegang verlenen tot bepaalde goederen en diensten; Protectierechten: rechten die minderjarigen beschermen tegen bepaalde activiteiten; Participatierechten: rechten die minderjarigen erkennen in hun autonomie om zelf bepaalde handelingen te stellen en deel te hebben aan de besluitvorming over zaken die de eigen leefsituatie en die van de gemeenschap betreffen (Verhellen, 1997).

18 om beslissingen te beïnvloeden en machtsuitbuiting bloot te stellen. Met andere woorden: participatie is eveneens een procedureel recht dat minderjarigen toelaat te reageren op overtredingen of de negatie van hun rechten en hun rechten te beschermen. Via hun participatierechten zoals omschreven in het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind hebben minderjarigen het recht om aan het ‘belang van het kind’ - zoals omschreven in artikel 3 - mee vorm te geven. Vanuit dit perspectief is het uitvoeren van periodiek en systematisch (wetenschappelijk) onderzoek over thema’s die minderjarigen aanbelangen een wezenlijk aspect van de implementatie van het kinderrechtenverdrag (Melton & Limber, 1992). Het betekent dat we ook in wetenschappelijk onderzoek naar de leefwereld van minderjarigen of van specifieke doelgroepen (kansarmen, etnisch - culturele minderheden) een evolutie zien naar participatief onderzoek. In participatief onderzoek nemen doelgroepen deel aan verschillende fases van het onderzoek. Dit varieert van betrokkenheid bij de probleemdefiniëring, over het zelf doen van veldwerk tot deelname aan de interpretatie en voorstelling van de onderzoeksresultaten (zie bijvoorbeeld Deven e.a., 2003; Carrette, 2003a, 2003b). Artikel 12 daagt de onderscheiden overheden op de verschillende niveaus (lokaal, regionaal, nationaal en internationaal) uit om minderjarigen te betrekken in besluitvormingsprocessen die op hen betrekking hebben (Lansdown, 2001). De uitoefening van deze rechten gaat echter verder dan het recht om gehoord te worden in zaken die de minderjarige aanbelangen. Het betreft een recht van minderjarigen op vrije meningsuiting en het hebben van een stem inzake materies die hen als een sociale categorie aanbelangen (Melton & Limber, 1992). Een stem die gelijkwaardig is aan deze van andere betrokken actoren.

4.2.

Participatie en democratie

4.2.1.

Participatie, toekomstig burgerschap en empowerment

Participatie van minderjarigen en democratie worden —vooral van overheidswege— aan elkaar gelieerd. De redenering is dat de promotie van participatie van minderjarigen zowel hun kennis van en inzicht in politieke processen als hun interesse en betrokkenheid bij een democratisch georiënteerde samenleving bevordert. Onderzoek naar de interesse van minderjarigen voor informatie en participatie op politiek vlak vormt het bewijsmateriaal dat ze méér willen participeren aan politieke structuren en aan democrati-

19 sche processen (vb. Lansdown, 2004). Indien minderjarigen in dergelijke participatieprojecten betrokken worden, beoogt men veelal een stimulans te bieden tot een toekomstig actief burgerschap. Participatie is in deze een leerproces in functie van een actief burgerschap wanneer minderjarigen volwassen zijn. Heel wat participatie-initiatieven die vanuit het oogpunt van actieve burgerschapsvorming worden opgezet zijn bedoeld om minderjarigen kennis te laten maken met democratische processen. Het uitgangspunt is dat minderjarigen —de burgers van de toekomst— moeten oefenen in de effectuering van hun rechten. Er wordt vanuit gegaan dat minderjarigen zich via een leerproces —dat veelal deel uitmaakt van een participatie-initiatief— déze vaardigheden moeten eigen maken om —later— als een actief en bewust burger deel te nemen aan de democratische samenleving en haar structuren. Dit vinden we ook terug bij de Winter e.a. (1999): enerzijds beschouwt hij minderjarigen als actieve betekenisverleners wiens basisrecht het is om inspraak te hebben ten aanzien van wat hen aanbelangt. Tegelijkertijd blijft hij hen als ‘citizens-to-be’ benaderen die moeten ‘leren’ participeren in het kader van actieve burgerschapsvorming en benadrukt hij de preventieve waarde hiervan. De creatie van omgevingen waarin minderjarigen een stem hebben is essentieel voor hun welbevinden en welzijn: “…a very important aspect of promoting children’s well-being is helping to create developmental environments which give children a voice, which consider them as citizens-to-be in need of a significant and meaningful social role” (de Winter e.a., 1999, 21-22). Minderjarigen bevinden zich hier in een duidelijke nogniet positie: ze zijn nog geen volwaardige burgers die overtuigd zijn van de waarde van democratisch burgerschap en die over de nodige vaardigheden beschikken om aan dit actief burgerschapsideaal vorm en inhoud te geven. Eén van de belangrijkste kritieken binnen het huidige participatiedebat is dan ook gericht op de idee dat minderjarigen vanuit hun ‘nog–niet’ positie moeten ‘leren’ participeren. De kritiek behelst inzonderheid het mensbeeld van waaruit participatie wordt opgezet en het uitgangspunt dat minderjarigen moeten ‘leren’ participeren. Een zelfde redenering geldt echter ook voor maatschappelijk kwetsbare doelgroepen (vb. armen, etnisch-culturele minderheden). Ook zij worden als onmondig beschouwd en moeten —in het kader van ‘empowerment’— allerhande leerprocessen doorlopen alvorens ze mogen / kunnen participeren aan (maatschappelijke) besluitvormingsprocessen. Het resultaat is een continue disempowerment van de geviseerde doelgroepen in naam van empowerment.

20 Checkoway (s.d., 7) stelt het als volgt: “It is common to view empowerment as a process in which a person or community gives or gets power from another. Such a notion holds that power originates outside the person or community, and is received or taken from another. Another view of empowerment holds that power is a present or potential resource in every person or community. There is always another person or community that can become empowered”. In een ‘leren om te participeren’ - benadering staat de incompetentie van de doelgroepen centraal. Het betreft vaak een leerproces gericht op participatie binnen door volwassenen / ‘deskundigen’ gedefinieerde structuren op een door volwassenen / ‘deskundigen’ bepaalde wijze. De kenmerken van het systeem of de bestaande participatiestructuren die minderjarigen, ouders of ruimer gezien burgers als incompetent benaderen worden niet ter discussie gesteld (Wildemeersch & Berkers, 1997). Participatie heeft in dit soort benadering vaak een sterk instrumenteel karakter: het fungeert als een middel tot integratie van minderjarigen of maatschappelijke kwetsbare groepen. Participatieve besluitvormingsprocessen geïnspireerd vanuit een democratische benadering beschouwen participatie eerder als een instrument, dan wel als een mensenrecht (Black & Gregersen, 1997). Participatie wordt aangewend als een middel tot ‘betere’ beleidsvoering. Vooral het gegeven dat minderjarigen of maatschappelijk kwetsbare doelgroepen hierbij benaderd worden als (nog-)niet volwaardige burgers betekent vaak dat de authenticiteit van participatie-initiatieven zoals beschreven door Hart (1992) in vraag kan worden gesteld. Ten aanzien van dit soort benadering kunnen we ook vragen stellen over de mate waarin participatie van minderjarigen of andere maatschappelijke kwetsbare groepen wordt gebruikt ter (verdoken) legitimatie van genomen beslissingen of van bestaande structuren en beleid.

4.2.2.

Participatie vanuit gelijkwaardig burgerschap

Een alternatieve, meer authentieke benadering van het realiseren van de link tussen participatie en (actief) burgerschap houdt in dat minderjarigen ook in hun ‘kindertijd’ als volwaardige sociale actoren en betekenisverleners worden beschouwd. Het gaat er dan niet om minderjarigen als toekomstige burgers te laten ‘oefenen’ in actief burgerschap, maar om een ‘rethinking of citizenship’ (Roche, 1999, 479) waarbij minderjarigen als burgers een legitieme en volwaardige stem hebben in debatten en discours die hun belang en welzijn betreffen. Participatie is “the process of sharing decisions which affect one’s life and the life of the community in which one lives. It is the means by which democracy is built and it is a standard against which de-

21 mocracies should be measured” en is bijgevolg “the fundamental right of citizenship” (Hart, 1992, 5). Het gaat om “children’s citizenship”, met name een incrementeel proces “by which they (the children) develop skills, understanding and values to influence public decision making and outcomes at the local, national and international levels in an environment that recognizes them as competent social actors” (Save the Children, 2003, 14). Dit betekent dat er “mogelijkheden worden voorzien waarbij ze (minderjarigen) hun stem kunnen laten horen, hun inbreng kunnen doen en hun ideeën werkelijk kunnen laten meetellen in het vorm geven van onze samenleving” (Vettenburg e.a., 2003, 54). Het houdt ook in dat recht wordt gedaan aan de diversiteit die minderjarigen kenmerkt: “marginalized children – homeless children, travellers, refugees and asylum seekers, immigrant children, for example, will have views and perspectives to contribute which will not necessarily be raised by children from less excluded groups. Different methodologies are necessary to engage such children and ensure that they are not further marginalized” (Lansdown, 2000, 55). Bovendien is het van belang oog te hebben voor de verschillende manieren —maatschappelijk gewaardeerde en minder gewaardeerde— waarop minderjarigen in al hun verscheidenheid aan allerhande samenlevingsverbanden participeren, aan de betekenis die ze aan hun participatie geven evenals aan de invloed die minderjarigen door hun participatie op die samenlevingsverbanden uitoefenen. Deze benadering van actief burgerschap van minderjarigen wordt ook wel beschouwd als zijnde een vorm van empowerment: minderjarigen oefenen hun rechten en verantwoordelijkheden —naast die van volwassenen— in het belang van zichzelf en hun leeftijdgenoten uit. Er wordt vanuit gegaan dat minderjarigen via hun participatie aan (besluitvorming in) de politieke, sociale en economische arena’s bijdragen tot het in vraag stellen van de bestaande ongelijkheden (o.a. discriminatie op basis van het leeftijdscriterium). Echter, in welke mate zijn beleidsverantwoordelijken en politici bereid om hun percepties te veranderen over ‘de’ realiteit? Openheid voor de inbreng van de betekenisverlening van de betrokken actoren, i.c. minderjarigen en ouders, kan een totaal andere kijk brengen op een sociaal of maatschappelijk probleem en de ‘oplossingen’ hiervoor. Een sprekend voorbeeld betreft het debat omtrent kinderarbeid. Kinderarbeid in ontwikkelingslanden werd door veelal Westerse deskundigen veroordeeld, onder meer op basis van het kinderrechtenverdrag. Een recente verklaring opgemaakt met minderjarigen die zelf kinderarbeid doen, biedt evenwel een ander perspectief: “We value our work and view it as an important human right for our personal development. We oppose every kind of

22 exploitation and reject everything that hurts our physical and moral integrity. In our lives our work allows us to resist with dignity the economic, political and suppressing model that criminalizes and excludes us and continues to worsen the living conditions of ourselves, our families and our communities"3. Dergelijk materiaal en ook onderzoek naar de visie en de betekenis van kinderarbeid voor minderjarigen en gezinnen werpt een compleet nieuw licht op het thema (zie vb. Woodhead, 1998, 1999; Miljeteig, 2000). Dit voorbeeld geeft duidelijk aan dat de betekenisverlening van ‘probleembetrokkenen’- niet alleen minderjarigen, maar ook (maatschappelijk kwetsbare) ouders - nieuwe wendingen aan een discours en uiteindelijk aan beleidsvoering kunnen geven. Dit geldt evenzeer voor een thema als jeugdhulpverlening. Ook hier hebben minderjarigen en ouders als ‘probleembetrokkenen’ recht op een eigen invulling, een eigen betekenisverlening en de inbreng ervan in beleidsvoering op verschillende niveaus. Van belang is dan de vraag naar de mate waarin beleidsverantwoordelijken en politici bereid zijn om minderjarigen en ouders als partners bij besluitvormingsprocessen te erkennen. En moeten we dan niet —zoals Cockburn4 suggereert— onze ‘understandings of democracy’ herzien of veranderen? (Miljeteig, 2000).

4.3.

Participatie: een basiskwaliteit van jeugdhulpverlening

In het verlengde van de kritiek op de participatienotie in functie van een toekomstig burgerschap, wordt de stelling ‘je kan niet niet participeren’ (Roose, 2001) verdedigd, naar analogie met Watzlawick’s stelling ‘je kan niet niet communiceren’. De idee achter deze stelling houdt verband met het ontologische gegeven dat iedereen —ook minderjarigen— deel uitmaakt van de samenleving en van samenlevingsverbanden (vb. gezin, vriendenkring, jeugdbeweging, sportclub, school, hulpverlening, …). Binnen deze contexten oefenen alle ‘deelnemers’ alleen al door hun aanwezigheid een 3

4

Vertegenwoordigers van kinderen (tot 18 jaar) uit 23 landen in Azië, Afrika, en LatijnsAmerika namen deel aan een bijeenkomst van ‘the World Movement of Working Children and Adolescents’, die plaatsvond in Berlijn van 19 april tot 2 mei 2004. De deelnemende kinderen leven in landelijke of stedelijke gebieden, en zijn tewerkgesteld in verschillende sectoren. Deze meeting resulteerde in een ‘Final Declaration of the second Meeting of the World Movement of Working Children and Adolescents’. (Bron: CRINmail 577, 25 mei 2004) Cockburn (1998) suggereert een alternatief model van democratie, dat gebaseerd is op het gegeven dat minderjarigen en volwassenen interafhankelijk zijn. In dit model hebben minderjarigen evenals volwassenen rechten en plichten.

23 invloed uit. Illustratief is het voorbeeld van Van Craen (1997, 27) betreffende de stelling ‘je kan niet niet communiceren’: “Je volgt een cursus of bijscholing. Een typische zwijger-figuur zit al de hele tijd wat achteruit in de kring en zegt geen woord. Hij wil gewoon een beetje de kat uit de boom kijken en geen invloed uitoefenen. Maar de hele tijd denkt de begeleider: “die persoon voelt zich wellicht niet veilig in de groep, ik moet hem zo onopvallend mogelijk op z’n gemak proberen te stellen door hem te betrekken in het gesprek.” Terwijl de zwijger net het omgekeerde wil, wordt hij zo degene onder de deelnemers die de meeste aandacht opeist. Iemand van de deelnemers denkt: “die jongen zegt zo weinig, misschien is hij verdrietig. Ik ga hem vanavond in de bar op een glaasje trakteren en een praatje met hem maken”. Een andere cursist denkt: “die buur naast mij vindt zeker dat hij boven het niveau van de discussie staat; naast zo’n pretentieuze vent blijf ik niet, straks ga ik elders zitten”. Roose (2001) grijpt dit ontologische gegeven aan om te stellen dat participatie eerder een uitgangspunt van beleidsvorming, -voering en –uitvoering moet zijn, dan wel een doel of middel. Dit leidt tot een pleidooi om het participatiedebat niet te focussen op allerhande vaak instrumenteel georiënteerde participatiemodellen maar wel fundamentele vragen te stellen als ‘hoe participeren minderjarigen en hun ouders binnen de bestaande samenlevingsverbanden?’ en ‘hoe kunnen we aansluiting vinden bij deze diversiteit?’ Participatie gaat dan eerder over de vraag welke betekenis de verschillende actoren (vb. minderjarigen) aan allerhande aspecten van hun leefwereld geven en hoe dit interageert met de betekenis die andere actoren (vb. hun ouders, deskundigen, de overheid) eraan geven, dan wel over de discussie of minderjarigen en / of ouders ‘actieve’ of ‘passieve’ participanten zijn. Roose (2003) bekritiseert een activerende, ‘enge’ benadering van participatie, m.n. dat minderjarigen en ouders actief betrokken moeten worden bij de samenleving, i.c. (het beleid van) de jeugdhulpverlening. In deze benadering is participatie van minderjarigen en ouders eerder een middel en doel, dan een uitgangspunt. Het is dan een middel om effectieve, doeltreffende hulpverlening te realiseren en een doel omdat men via de hulpverlening grotere participatiekansen in de samenleving wil bieden aan minderjarigen en gezinnen (Bouverne-De Bie, 2003; Roose, 2003). Participatie blijft beperkt tot de individuele relatie tussen de hulpverlener en de minderjarige en zijn of haar ouders. Dit maakt het volgens Bouverne-De Bie (2003) mogelijk dat participatie van minderjarigen en ouders op het microniveau van de jeugdhulpverlening wordt nagestreefd en dat tegelijk een verbijzondering van hun

24 positie wordt voortgezet. Bijgevolg blijft participatie van minderjarigen en ouders niet alleen steken op het sociaal-culturele niveau (Bouverne-De Bie & Coussée, 2001), maar is er ook geen ruimte voor participatie als basiskwaliteit van de jeugdhulpverlening op het meso- en macroniveau. De essentie van participatie ligt niet in een effectievere hulpverlening of een grotere maatschappelijke participatie van minderjarigen en ouders op een manier die maatschappelijk wordt gewaardeerd (vb. deelnemen aan bewonersraden versus graffiti). Fundamenteel gaat participatie om een grotere gelijkheid in sociale verhoudingen (Bouverne-De Bie, 2003). Dit houdt in dat participatie van ouders en minderjarigen zowel wordt gerealiseerd op het niveau van de individuele relatie hulpverlener – minderjarige / ouder, op het niveau van de vormgeving aan het hulpverleningsaanbod, als op het niveau van de samenleving. Op dit laatste niveau betreft het volgens Bouverne-De Bie (2003) de vraag naar de ondersteuning die nodig is om menswaardigheid te realiseren, in situaties waarin deze wordt geschonden. Het recht op een menswaardig bestaan houdt in dat minderjarigen en ouders het recht hebben hun visie in het debat omtrent hun welzijn (Roose, 2003) in te brengen én dat de samenleving daartoe de mogelijkheden creëert.

25 5.

STRUCTURELE PARTICIPATIE VAN MINDERJARIGEN EN OUDERS IN EN AAN DE INTEGRALE JEUGDHULPVERLENING

Wat kan structurele participatie van minderjarigen en ouders in en aan de jeugdhulpverlening inhouden?

Op basis van het vorige hoofdstuk kunnen we stellen dat participatie van minderjarigen en ouders in en aan de jeugdhulpverlening op het micro-, het meso- en het macroniveau dient gerealiseerd te worden. Ook in de gesprekken met sleutelfiguren komt het belang meermaals aan bod van participatief handelen op deze diverse niveaus. De essentie inzake participatie in de context van de integrale jeugdhulpverlening ligt niet in het tot stand brengen van participatie op zich, maar in het verwezenlijken van kwaliteitsvolle hulpverlening en beleidsontwikkeling waarin participatief handelen een uitgangspunt is, en een menswaardig bestaan centraal staat (zie: Bouverne-De Bie, 2003; Roose, 2003; Bouverne-De Bie & Roose, 2003). Kwaliteitsvolle jeugdhulpverlening en kwaliteitsvolle beleidsvoering inzake integrale jeugdhulpverlening betekent dat deze inherent participatief is: minderjarigen en ouders moeten hun eigen betekenissen kunnen inbrengen omtrent wat het ‘belang van het kind’ is, in wat welzijn is en dus in wat een menswaardig bestaan is. Dit veronderstelt een duurzaam partnerschap tussen minderjarigen, ouders, hulpverleners en beleidsmakers op zowel het micro-, het meso- als het macroniveau. Het micro- en mesoniveau hebben betrekking op een participatieve hulpverleningspraxis als fundament van een kwaliteitsvolle hulpverleningsrelatie; het macroniveau op kwaliteitsvolle beleidsplanning en –ontwikkeling die in essentie participatief tot stand komt. Gezien de onderzoeksopdracht —de ontwikkeling van een instrument inzake structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkelingsprocessen— ligt de focus vanaf deel 6 op structurele participatie van minderjarigen en ouders op het macroniveau, met name op het niveau van een Regionale Stuurgroep.

26 5.1.

Een participatieve hulpverleningspraxis

Met het concept ‘participatieve hulpverleningspraxis’ proberen we het interactieve en dialoge karakter als kern van participatief handelen in de context van de individuele hulpverlening, op het niveau van een voorziening en op een netwerkniveau te vatten.

5.1.1.

Participatieve hulpverlening

“In de integrale jeugdhulpverlening is het momenteel het belangrijkste om ervoor te zorgen dat participatie in de concrete hulpverlening tot stand komt, ondersteund en geïmplementeerd wordt. Dit is het dichtst bij de realiteit van de jongeren. Samen met de hulpverlener werken aan een gedeelde doelstelling voor het hulpverleningsproces staat dan centraal”. De meerderheid van de geïnterviewden meent dat structurele (duurzame) participatie van minderjarigen en ouders zijn basis vindt in de individuele relatie tussen minderjarigen en / of ouders en de hulpverlener. Dit vormt een basisvoorwaarde tot het realiseren van participatie op andere niveaus. Volgens de Winter (1995, 158) leert de ervaring dat “vormen van inspraak die als het ware van bovenaf bedacht worden om het democratisch functioneren van besturen of instellingen te legitimeren, voor jeugdigen weinig interessant zijn. (…) Zo is het evenmin te verwachten dat veel jeugdige cliënten zich geroepen zullen voelen om op een hoger abstractieniveau te vergaderen over het reilen en zeilen van de instelling (of nog hoger: het beleidsniveau).” Hij vindt dat in eerste instantie de dialoog tussen de hulpverlener en de minderjarige en de ouders centraal dient te staan. Permanente aandacht voor een open dialoog over de hulpverlening met specifieke aandacht voor het perspectief van alle betrokken actoren, inzonderheid van minderjarigen en hun ouders, vormt ook voor minderjarigen een belangrijk aspect van kwaliteitsvolle hulpverlening (zie o.m. Bosmans & Roose, 1997; Meerdink, 1999; van Beek e.a., 1999; de Winter & Noom, 2001; Carrette, 2003a). Immers, de kwaliteitsvereisten die minderjarigen in de bijzondere jeugdzorg aan hun hulpverleningscontext stellen, hebben hun wens tot partnerschap in de hulpverlening gemeenschappelijk (Carrette, 2003a). Naar aanleiding van initiatieven om de rechtspositie van minderjarigen te versterken stelt de Winter (1995, 159): “Hoe belangrijk de versterking van de rechtspositie van jeugdigen ook is, een cliëntenbeleid dat dit tot eerste inzet heeft begint aan de verkeerde kant. Wanneer inzage wordt geeist, wanneer klachten worden ingediend dan betekent dit, dat de dialoog tussen hulpverlener en cliënt tekort geschoten is”.

27

Roose (2001) omschrijft participatief handelen als ruimte maken voor dialoog met de minderjarige en zijn / haar ouders, stil staan —via de praxis— bij hun zingeving en competenties om een zinvolle confrontatie met de omgeving aan te gaan, én om te kijken binnen welke voorwaarden de minderjarige (en zijn ouders) een menswaardig bestaan in de jeugdhulpverlening dient te realiseren. Dit veronderstelt van de hulpverlening / hulpverlener dat ruimte gemaakt wordt voor een reflectieproces met de minderjarigen inzake zijn eigen leefsituatie, de problemen en kansen die zich daarin voordoen en de betekenis die de minderjarige daar zelf aan geeft. De hulpverlener fungeert als de facilitator van een reflectieproces van “problem-posing in which the facilitator helps people to identify the things they want to change, find the root causes of problems, and work out practical ways to make it happen” (Checkoway, s.d., 6). Participatieve hulpverlening impliceert voor de hulpverlening / hulpverlener eveneens permanente reflectie over zijn / haar positie in de verhouding tussen de minderjarige en zijn / haar ouders en de samenleving (zie figuur 2). “This requires reflection about the meaning of one’s own supply and one’s own (non) interventions for those desiring care” (Roose & De Bie, 2003). Een participatieve hulpverlening veronderstelt dat iedereen de mogelijkheid heeft om zijn invulling van een ‘menswaardig bestaan’ in het debat in te brengen waarbij ook aandacht uitgaat naar de structurele aspecten waarbinnen minderjarigen en hun ouders een menswaardig bestaan moeten opbouwen (Roose, 2001). Het vereist openheid tot participatie van minderjarigen en ouders bij de erkenning en agendering van het probleem, bij de probleemanalyse en het formuleren van het probleem, bij het zoeken naar kansen en het bepalen van de doelstellingen alsook bij het bepalen en uitvoeren van de oplossing of de wijze waarop met problemen en kansen wordt omgegaan (zie ook Van Gils, 2001).

28 Figuur 2. Reflectieprocessen (AIL UGent, s.d.)5

Brinkman (2001, in: Vandenbempt, 2004) spreekt van een ‘reflectieve professionaliteit’. Dit betekent dat een hulpverlener zich steeds moet bevragen over “hoe gaat het met mijn cliënt, wat gebeurt er tussen mij en mijn cliënt, wat kan ik anders doen, beter doen om de cliënt te helpen diens kwaliteit van leven te verhogen? Hoe sluit ik het best aan bij de cliënt en hoe geef ik de cliënt optimale ruimte om mee te denken, mee te praten, mee te beslissen? Hoe genereer ik tegenspraak?, (…) Hoe kan ik aansluiten bij de betekenisgeving van de cliënt en zijn werkelijkheid?” Centraal staat de bereidheid van de hulpverlener tot zelfreflectie, de bereidheid om vanuit een zoekende, onwetende houding en een kritische instelling het eigen handelen te analyseren (Roose, 2001, 2003; Vandenbempt, 2004). Dit betekent dat “de professional zijn eigen rol ter discussie moet stellen en zich moet vergewissen van zijn eigen positie. Vanuit een hulpverleningssector is dit een beetje kritiek. Je kan de relatie overheid - voorzieningen regelen: erkenning, subsidiëring, kwaliteitsdecreten, … Je kan ook een positieregeling tussen de voorziening en de cliënt creëren, maar je moet ook de professional de ruimte laten om ambachtelijk en situationeel met mensen om te gaan om ze tot een veranderingsproces te brengen.” Dit veronderstelt van de hulpverlener creativiteit, doorzettingsvermogen, een kritische en zoekende houding en de bereidheid tot zelfreflectie of het in vraag stellen van evidenties (Vandenbempt, 2004).

5

Faculteit Psychologie en Pedagogische Wetenschappen, UGent. (zie: http://cage.rug.ac.be/~avandael/Ailo/AILO_documenten/leidreflecteren.pdf )

29 Dergelijke reflectieprocessen vormen het voorwerp van processen van ‘double loop learning’6: via dialoog en interactie worden onbewuste en vaak dysfunctionele denkprocessen en basisaannames kritisch bevraagd om te komen tot de ontwikkeling en integratie van nieuwe kennis en vaardigheden (Anderson, 1997; Smith, 2001). Met andere woorden: het versterken van de betrokkenheid van minderjarigen en ouders binnen de hulpverlening begint bij de hulpverlener, en niet bij de minderjarige of zijn / haar ouders.

5.1.2.

Participatie van minderjarigen en ouders op voorzieningenniveau

Baert en Gehre (2001) deden in opdracht van de Vlaamse overheid een onderzoek naar beleidsparticipatie van gebruikers7 in welzijnsvoorzieningen8. De onderzoekers stelden vast dat er binnen de welzijnssector grote verschillen zijn in de mogelijkheid tot beleidsparticipatie. Welzijnssectoren die vooral residentiële vormen van hulpverlening bieden zoals de gehandicaptensector, de ouderenzorg, het maatschappelijk opbouwwerk en voorzieningen voor etnisch-culturele minderheden hebben meestal een duidelijke participatieregeling. Daarentegen in welzijnsvoorzieningen met een ambulant karakter is dit een stuk beperkter. Waar participatie van gebruikers in residentiële voorzieningen zowel op een micro- als een mesoniveau voorzien wordt, blijft participatie in ambulante voorzieningen beperkt tot het microniveau. In een zeer beperkt aantal voorzieningen wordt gepoogd om gebruikersparticipatie op beleidsmatig vlak te realiseren. Bijgevolg stellen we met Baert en Gehre vast dat gebruikers binnen residentiële hulpverleningsvormen meer mogelijkheden hebben om te participeren aan het beleid van een voorziening. Hiermee is uiteraard niets gezegd over de ervaren kwaliteit van participatie. Uit onderzoek blijkt immers dat de aanwezigheid van formele participatiestructuren —bijvoorbeeld een bewonersraad— niet noodzakelijk garant staat voor kwaliteitsvolle participatie, althans vanuit het oogpunt van de cliënt (Carrette, 2003a). Ondanks de inspanningen van voorzieningen om formele participatievormen uit te bouwen blijkt dat cliënten zich toch vaak miskend voelen (Bosmans & Roose, 1997; Meerdink, 1999; Thomas & O’Kane, 1999; van Beek e.a., 1999; de Winter & Noom, 2001; van Beek, 6

7

8

Het concept van ‘double loop learning’ werd ontwikkeld door Argyris. De auteurs gebruiken het woord ‘gebruiker’ in plaats van cliënt. Omdat dit een bepaalde opvatting over de hulpverleningsrelatie weerspiegelt behouden we waar we verwijzen naar Baert & Gehre de term ‘gebruiker’. De welzijnsvoorzieningen die in het onderzoek zijn opgenomen behoren tot de sector van de bijzondere jeugdbijstand, de gehandicaptensector, de ouderenzorg, het algemeen welzijnswerk, het lokaal welzijnsbeleid, armoedebestrijding, het maatschappelijk opbouwwerk, initiatieven voor etnisch-culturele minderheden, de gezins- en thuiszorg, Kind & Gezin.

30 2002; Carrette, 2003a). Niettemin kan een decretale verplichting tot de installatie van een cliënten- of bewonersraad de aanzet zijn tot het ontwikkelen van een visie en beleid inzake participatief handelen in de hulpverlening. Het decreet betreffende de rechtspositie van de minderjarige in de jeugdhulpverlening regelt ten aanzien van minderjarigen een recht op inspraak en participatie. De memorie van toelichting omschrijft participatie breed als zijnde een “mee weten, mee denken, mee beslissen, mee uitvoeren en mee evalueren”. Het decreet zelf schrijft voor dat jeugdhulpvoorzieningen over een regeling inzake inspraak van minderjarigen moeten beschikken. Deze inspraakregeling dient te voldoen aan vier eisen. Ten eerste dient in elke jeugdhulpvoorziening een inspraakorgaan of een inspraakprocedure aanwezig te zijn. Ten tweede moeten voorzieningen die minstens zes maanden semi-residentiële of residentiële jeugdhulpverlening aanbieden voorzien in inspraak die op een collectieve wijze gebeurt. Indien de mogelijkheid tot collectieve inspraak bestaat, dan geldt deze verplichting ook voor voorzieningen met een andersoortig aanbod. Ten derde moet elke minderjarige die een beroep doet op het aanbod van een jeugdhulpvoorziening kunnen participeren aan de inspraak. Ten slotte dient de jeugdhulpvoorziening ook haar medewerking te verlenen om inspraak te organiseren. Hoewel de memorie van toelichting een brede, multidimensionele invulling van participatie benadrukt, focussen de betreffende artikels in het decreet op een minimale invulling van participatie: in het bijzonder op ‘inspraak’. Beschouwen we de participatieladder van Hart (1992) als het referentiekader, dan bieden inspraakmechanismen zoals een inspraakorgaan of –procedure een mogelijke, maar geen sluitende garantie tot authentieke, duurzame participatie van i.c. minderjarigen (of ouders)9. Dergelijke decretale verankering van inspraakorganen ter invulling van het recht van cliënten op inspraak en participatie op een voorzieningenniveau verwordt dan ook vaak tot een formalisme dat aan de essentie voorbijgaat. Dit leidt tot ontevredenheid van zowel cliënten als hulpverleners en voorzieningen. De realisatie van een cliëntenrecht op participatie (via inspraak) op het niveau van het beleid van een voorziening vereist een groeiproces voor alle betrokkenen en dient te kaderen binnen de basisopdracht om een kwaliteitsvolle jeugdhulpverlening te realiseren. Dit groeiproces vertrekt bij voorkeur van de concrete ervaringen die een voorziening met participatieprocessen in het kader van de individuele hulpverlening of op haar beleidsniveau heeft opgedaan. Dit betekent dat verschillende voorzieningen op een 9

In het decreet betreffende de rechtspositie van de minderjarige, wordt geen melding gemaakt van ouderparticipatie. Daartoe voorziet men de ontwikkeling van een bijkomend decreet inzake de rechtspositie van de ouders.

31 differente wijze aan participatie invulling kunnen geven. Dergelijke processen hebben nood aan voldoende ondersteuning, willen ze op een authentieke en serene manier vorm krijgen.

5.1.3.

Ondersteunen van een participatieve hulpverleningspraxis

Eén van de belangrijkste randvoorwaarden tot de uitbouw van een participatieve hulpverleningspraxis is de ondersteuning van de dialoog en het samenspel tussen de minderjarigen, hun ouders en de hulpverleners / voorziening via een comprehensief informatie- en communicatiebeleid. Het beschikken over en toegang hebben tot informatie over de hulpverlening, over hun rechten en plichten, over de werking van een voorziening, over het functioneren van een cliëntenraad, over het statuut van de deelname van minderjarigen of ouders aan een cliëntenraad, enzovoort is essentieel. De informatie wordt bij voorkeur meermaals en in verschillende vormen aangeboden. Ter ondersteuning van een participatieve hulpverleningspraxis zal het ook belangrijk zijn een ondersteuningsstructuur uit te bouwen die een participatiebeleid in al haar verscheidenheid in de praktijk van jeugdhulpvoorzieningen mee kan begeleiden en ondersteunen. Het opzetten van kritische reflectie via netwerking is terzake een mogelijke optie (zie Roose, 2003). Daarnaast is er een professionele methodiekontwikkeling nodig om minderjarigen en ouders in de concrete praktijk van de hulpverlening participatiekansen te geven. Ook trainingen en opleidingen voor hulpverleners, directies van voorzieningen en beleidsverantwoordelijken met betrekking tot een participatieve en emancipatorische hulpverlening zijn een must. Hierbij kan het interessant zijn om de beleving en ervaringen van minderjarigen en ouders met de wijze van hulpverlenen en met de manier waarop binnen de hulpverlening met hen wordt omgegaan als basis van een training / opleiding te nemen. Het realiseren van een participatieve hulpverleningspraxis vergt een leer- en groeiproces voor alle betrokken actoren: de verschillende overheden of directies, hulpverleners, minderjarigen en hun ouders (Carrette, 2003a). Niettemin zal het noodzakelijk zijn om budgetten vrij te maken / te heroriënteren om dergelijke groeiprocessen te ondersteunen. Het realiseren van participatie van minderjarigen en hun ouders in / aan de jeugdhulpverlening kan echter niet enkel gerealiseerd worden door het investeren in middelen. Er is eveneens nood aan een fundamentele bereidheid en engagement van beleidsmakers, voorzieningen, hulpverleners, minderjarigen en hun ouders om

32 te investeren in een hulpverleningscultuur die een authentieke dialoog met de minderjarige en zijn ouders als uitgangspunt neemt.

5.2.

Participatieve beleidsontwikkelingsprocessen

Participatieve beleidsontwikkeling, ook wel interactieve beleidsontwikkeling genoemd, is een complex proces omdat het een samengaan is van twee deelprocessen: een communicatie- en een beleidsproces met elk een eigen opbouw, karakter en vereisten (Veenman, 2000). Een interactief beleidsontwikkelingsproces steunt op een gemeenschappelijke werkelijkheid. Deze gedeelde werkelijkheid wordt geconstrueerd via communicatieve, participatieve en interactieve processen met alle betrokkenen waarbij een gezamenlijke analyse van de normen, waarden, factoren en actoren wordt gemaakt. Het is een open proces gekenmerkt door een wisselwerking tussen de verschillende actoren. Om een beleidsaanpak echter 'interactief' te kunnen noemen, moet deze een voldoende mate van openheid hebben. Een inhoudelijke openheid, d.i. de ruimte voor nieuwe ideeën, plannen en handelingen (formulering van probleem en beleid) en de ruimte om af te wijken van dominante opvattingen, voornemens en handelingskaders, een openheid van het proces (transparantie) en een openheid voor actoren (ruime arena) (Pröpper & Steenbeek, 1998). We onderscheiden twee manieren waarop men met participatieve beleidsontwikkeling kan omgaan.

5.2.1.

Participatie als beleidsprincipe

Recent stellen we op beleidsmatig vlak een evolutie vast naar meer regelgeving die participatieprocessen voorziet bij beleidsvoorbereiding en –planning, meestal in de vorm van inspraak- of participatieprocedures. Voorbeelden zijn naast het decreet inzake jeugdhulpverlening, het decreet inzake het gemeentelijk, intergemeentelijk en provinciaal jeugd- en jeugdwerkbeleid en het decreet op het lokaal sociaal beleid. Men beoogt vooral door het uitbouwen van een (permanente) dialoog met alle betrokkenen de kans te verhogen dat het beleid beter tegemoet komt aan de noden en behoeften van de doelgroep en de uitdagingen die daarmee gepaard gaan. Bijgevolg wordt van een participatief beleids-ontwikkelingsproces verwacht dat het bijdraagt tot de kwaliteit van het planningsproces en uiteindelijk het beleid terzake. Effectiviteit en efficiëntie van het beleid zijn een centrale zorg en probeert men via participatie te bereiken. Daarnaast verwacht men met een ook (een hogere) maatschappelijke en politieke verantwoordelijkheid en verantwoording bij de betrokkenen (Claeys, 2002). In deze benadering wordt burger-

33 participatie georganiseerd als instrument voor een ‘beter’ beleid, of soms wel als legitimatie van een bepaald beleid. Dit soort benadering is instrumenteel en wordt door Bouverne-De Bie (1999) geduid als ‘participatie als een beleidsprincipe’. De overheid legt van bovenuit structuren op zoals allerhande raden (vb. schoolraad, Regionale Stuurgroep integrale jeugdhulpverlening, lokale overlegplatforms …) waarin vertegenwoordigers van sectoren, van ‘cliënten’ of doelgroepleden (vb. armen, etnisch-culturele minderheden) een ‘mandaat’ opnemen. Indien dergelijke participatiestructuren niet voorzien worden, en men toch inspraak wil realiseren, maakt het beleid meestal gebruik van ad hoc georganiseerde participatie-initiatieven. De betrokkenen (‘stakeholders’) kunnen, afhankelijk van de uitgangspunten en de doelstellingen van de beleidsmakers, al dan niet aan de verschillende fases van een beleidsproces deelnemen. Ze kunnen ook zelf het initiatief nemen om bij beleidsprocessen betrokken te worden, maar de mate waarin ze slagen is vaak sterk afhankelijk van machtsprocessen. Bijgevolg hebben degenen die de meeste macht uitoefenen en /of lobbyen bij het beleid de meeste kans dat hun visie en / of belangen in het beleidsontwikkelingsproces wordt meegenomen.

Figuur 3. Participatiemodellen in beleidsprocessen (Pamfil, 2002, 2).

Illustratief is figuur 3. In model (b) wordt participatie van (bepaalde) betrokkenen op bepaalde tijdstippen door de beleidsmakers binnen het beleidsvormende proces opportuun geacht. Burgerparticipatie is in dit model sterk afhankelijk van het opzet, de goodwill van de initiator, het tijdskader, budget, kosten-batenanalyses, enzovoort (Pamfil, 2002). Dit soort participatiemodellen heeft vaak eerder een instrumenteel karakter, dan wel dat ze participatie van de betrokkenen als een uitgangspunt beschouwen. Partici-

34 patie kan dan ook moeilijk structureel in de zin van duurzaam en verweven in beleidsontwikkeling genoemd worden; het betreft meestal een participatie ‘ad hoc’ via kortdurende participatieprojecten. Deze figuren zijn gebaseerd op een synoptisch beleidsmodel: een vrij rechtlijnig model van beleidsontwikkeling. Het is een gestructureerde, planmatige en doelgerichte aanpak van beleidsvoering die in een stabiele, bekende omgeving goed werkt. De strakke organisatie, de geringe flexibiliteit en de formele gerichtheid zijn kenmerkend voor deze manier van beleidsontwikkeling (Veenman, 2000). Deze figuur wil slechts een illustratie zijn van een ingebed participatief handelen versus ad hoc participatieprojecten.

5.2.2.

Participatie als burgerschapsrecht

Baert en Gehre (1999, 7) omschrijven beleidsparticipatie als: “het geheel van situaties en gedragingen waarbij individuen of groepen als lid van een samenleving (als burger of als gebruiker) invloed kunnen uitoefenen op beleidsprocessen waarin voorwaarden worden geformuleerd en kaders worden gecreëerd om de leden van de samenleving maximale ontplooiingskansen te geven.” Deze invulling sluit aan bij de opvatting van participatie als een burgerschapsrecht (Bouverne-De Bie, 1999). Participatie van burgers aan beleidsontwikkelingsprocessen moet dan ruimer gezien worden dan een activerende benadering waarbij cliënten / burgers participeren aan beleidscycli bestaande uit verschillende fases. Indien men zich uitsluitend focust op activerende participatie van burgers binnen de bestaande structuren eigen aan een bepaalde fase van beleidsontwikkeling, dan staat het perspectief van de beleidsmakers en de manier waarop beleid georganiseerd wordt centraal. Terwijl beleidsparticipatie die uitgaat van het recht van burgers op participatie aan beleidsontwikkeling en dus op het inbrengen van hun eigen betekenisverlening in beleidsontwikkelingsprocessen een andere participatiebenadering vereist. Participatief handelen als een basiskwaliteit van beleidsvoering en –ontwikkeling gaat uit van een dialoog en reflectie over betekenissen en welzijnsdefinities van de betrokken actoren (zie ook Roose, 2003). Een dergelijk beleidsontwikkelingsproces veronderstelt dat —zoals weergegeven in figuur 3 (a)— alle betrokken actoren van bij de aanvang van het proces structurele participatiekansen krijgen. Concreet betekent dit dat ze de kans krijgen om mee de (rand)voorwaarden te bepalen waarbinnen het proces van beleidsontwikkeling vorm krijgt. Dit kan betrekking hebben op het meebepalen van de tijdskaders waarbinnen dit proces zich afspeelt tot het vastleggen van de

35 (eind)verantwoordelijkheid voor bepaalde subprocessen (Pamfil, 2002). Het betekent echter niet dat de betrokkenheid van de verschillende actoren steeds van dezelfde aard is of in dezelfde mate moet gebeuren. Een dergelijk model biedt de actoren de mogelijkheid om mee te bepalen wie, wanneer, in welke mate en op welke manier een inbreng wil of kan hebben in het beleidsontwikkelingsproces. Het gaat niet zozeer om het ‘actief’ betrekken van minderjarigen en ouders bij processen van beleidsontwikkeling, dan wel om het recht van alle betrokkenen om hun visie en betekenisverlening op in casu kwalitatieve (jeugd)hulpverlening en een menswaardig bestaan in het debat in te brengen. Dit veronderstelt dat het ondersteunen van meningsvorming even belangrijk is als het ondersteunen van het uiten van een mening (MVG, 2000) en dat er aandacht wordt besteed aan de ervaringen die aan een bepaalde mening ten grondslag liggen (Bouverne-De Bie, in: MVG 2000; zie ook Van Gils, 2001). Dit betekent ook dat er een “analyse van differentiële participatie” moet gemaakt worden, “d.i. de wijze waarop mensen in ongelijke mate en op verschillende wijzen participeren aan het maatschappelijke leven” (Bouverne-De Bie, 1999, 214). Via deze analyse kan gezocht worden naar methodes waardoor aansluiting kan gevonden worden op mensen die op andere dan de dominante (maatschappelijk aanvaarde) manieren participeren. Het veronderstelt de creatie van een waaier aan participatiemogelijkheden: van informeren over raadplegen en adviseren tot coproduceren en communicatief handelen (Veenman, 2000). Het gaat over het zoeken naar deze kanalen, om de betekenisgeving van mensen die op andere dan de dominante manieren aan het maatschappelijke gebeuren participeren te ondersteunen en in het debat in te brengen. Een beleidsontwikkelingsproces dat participatief handelen in het vaandel draagt, kenmerkt zich in feite door een sociaal leerproces. Dit proces van sociaal leren wordt omschreven als (1) “kritisch reflexief”, achtergronden en uitgangspunten van de vertrouwde probleemdefinities worden in vraag gesteld; (2) “interactief en communicatief”, dialoog tussen de betrokkenen staat centraal; (3) “handelings- en ervaringsgericht”, het is gefundeerd in het principe van reflectie-in-actie en (4) “interdisciplinair”, de oplossing van relatief complexe problemen veronderstelt de samenwerking van een diversiteit aan deskundigen (Wildemeersch & Berkers, 1997, 167).

36 6.

PARTICIPATIEVE STUURGROEPEN

BELEIDSONTWIKKELING

IN

REGIONALE

Op welke manier kan participatieve beleidsontwikkeling op het niveau van de Regionale Stuurgroepen op een structurele wijze gerealiseerd worden? Wat zijn de opinies en ervaringen van de sleutelfiguren met betrekking tot cliëntparticipatie aan beleidsontwikkeling op een macroniveau?

Om participatie van minderjarigen en ouders te realiseren voorziet het decreet inzake integrale jeugdhulpverlening in een vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders op het niveau van de Regionale Stuurgroepen integrale jeugdhulpverlening. Met de gesprekspartners gingen we dieper in op de legitimiteit van participatie van minderjarigen en ouders op het niveau van een Regionale Stuurgroep en op hoe dit vorm kan krijgen. Tijdens de gesprekken reikten de sleutelfiguren een aantal pistes aan om participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling op een macroniveau structureel vorm te geven. De ene piste wordt als een optie gezien, terwijl een andere op sterke kritiek kan rekenen. In wat volgt geven we de verscheidene pistes weer die de sleutelfiguren aangeven of bekritiseren.

6.1.

Over een vertegenwoordigingsmodel …

Betreffende de ‘vertegenwoordiging’ van minderjarigen en ouders zijn verschillende sporen mogelijk, afhankelijk van de manier waarop men die term wenst in te vullen. De meeste sleutelfiguren die een vertegenwoordigingsmodel voorstaan, vernoemen de representatie van minderjarigen door minderjarigen, en van ouders door ouders het meest. De keuze voor een vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders situeren we binnen modellen van een representatieve vertegenwoordigingsdemocratie. In dit soort modellen wordt een vertegenwoordiger via specifieke procedures (bvb. kandidaatstellingen en verkiezingen) aangeduid. Deze persoon krijgt een mandaat om in fora, advies- en andere raden (bvb. schoolraad, jeugdraden, …), in naam van een (georganiseerde) achterban te spreken. Het is een relatief goedkope en voor volwassenen vertrouwde manier om participatie te organiseren omdat het in bestaande structuren is ingebed of er op geïnspireerd is. Bovendien verschaft het minderjarigen ervaring met representatieve democratische processen (Hill e.a., 2004). In de integrale

37 jeugdhulpverlening gaat het echter over een vertegenwoordiging van een andere soort. Een partnerschapmodel. In een Regionale Stuurgroep nemen minderjarigen en ouders een mandaat op naast ‘deskundigen’ van de zes sectoren die deel uitmaken van de integrale jeugdhulp. Een aantal gesprekspartners stelt ook hier —vooral vanuit een geloof in het partnerschap tussen minderjarigen / ouders en ‘deskundigen’— een (paritaire) vertegenwoordiging van minderjarigen door minderjarigen en van ouders door ouders voor. Dit via een electoraal of een nominatief proces. Een partnerschap veronderstelt echter belangrijke randvoorwaarden. De sleutelfiguren verwijzen naar de noodzaak van gelijkwaardigheid van de deelnemers door het temporiseren van het proces, het communiceren op maat van minderjarigen en ouders, en het inhoudelijk en procesmatig ondersteunen van minderjarigen en ouders, maar ook van deskundigen. De voornaamste randvoorwaarden ter realisatie van een partnerschapmodel sluiten aan bij de voorwaarden die de verbetermethodiek10 vereist (Carrette, 2003b). Figuur 4 omvat een voorbeeld van fundamentele voorwaarden die jongeren formuleerden tot hun participatie aan beleidsstructuren.

10

De verbetermethodiek is een instrument uit het kwaliteitsmanagement waarbij bijvoorbeeld minderjarigen en volwassenen samenwerken aan het oplossen van een gezamenlijk ervaren (en gemeten) knelpunt. In een verbetergroep bestaan geen hiërarchische structuren: alle deelnemers nemen op basis van hun eigen verantwoordelijkheid en (ervarings)deskundigheid vrijwillig en in gelijkwaardigheid aan de verbetergroep deel. Getrainde procesbegeleiders zijn verantwoordelijk voor het creëren van veiligheid in een verbetergroep en bewaken de gelijkwaardigheid van de deelnemers. Beleidsverantwoordelijken (directies van een voorziening, overheid, …) gaan vooraf het engagement aan om met de gekozen oplossing en die in de verbetergroep getoetst is aan de bestaande beleidskaders aan de slag te gaan.

38 Figuur 4. Voorwaarden van jongeren tot participatie aan beleidsstructuren: het Swindon People First Contract (CCNAP, 30) If you want People First to be on your committee you must agree these things to make it OK for us: § We should have a voice to say what we want § You need to listen to us and give us time to talk § We won’t come to your committee just so it looks good § You need to let us know why you want us on the committee § You need to tell us what we will get out of being on your committee § You have got to make minutes and agendas on tape if we want them § The committee should pay for a supporter § Everyone on the committee needs to be trained to know how to in volve us § The committee has to use words we understand § We must be able to stop meetings if we need you to say something again or explain it § Everyone should have their expenses paid

Dient toch niet gezocht te worden naar de meest mondige minderjarigen en ouders? Immers, zo stellen gesprekspartners die een dergelijk vertegenwoordigingsmodel voorstaan, zullen de beleidsverantwoordelijke en de ‘deskundigen’ van de verschillende sectoren die aan deze stuurgroep deelnemen wel bereid zijn om het beleidsontwikkelingsproces in die mate af te stemmen op minderjarigen en ouders? Het partnerschapmodel dat in de meeste participatiemodellen als een van de hoogst gewaardeerde vormen van participatie wordt gezien (bvb. participatieladders), wordt enerzijds als een ideaal naar voor geschoven. Anderzijds worden voorstellen geformuleerd waarbij via het zoeken naar de meest mondige minderjarigen en ouders aan dit partnerschap vorm gegeven wordt. Echter, in welke mate worden hier niet opnieuw uitsluitingprocessen gecreëerd? En, neigt dit niet naar wat Arnstein (1969, 220) ‘placation’ noemt11? Deze bevinding brengt ons bij de vraag naar de representativiteit van de minderjarigen en ouders die aan een stuurgroep deelnemen. Representativiteit versus ervaringsdeskundigheid. Beweren dat een intersectorale vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders via het als vertegenwoordiger aanduiden van één of twee minderjarigen of ouders democratisch representatief kan zijn, is volgens de meerderheid van de sleutelfiguren 11

‘To placate’: ‘tot bedaren brengen, kalmeren, sussen, verzoenen, bedaren, stillen, gunstig stemmen, bevredigen’ (Van Dale, 1989, 1036).

39 een illusie. Er dienen danig veel randvoorwaarden gecreëerd te worden opdat die vertegenwoordigers met een zekere legitimiteit voor hun achterban zouden kunnen spreken, dat dit in de huidige context niet realistisch is. Te meer omdat er op heden bijzonder weinig of onvoldoende uitgebouwde clientenorganisaties in de jeugdhulpverlening in Vlaanderen bestaan, zeker naar minderjarige cliënten van welzijnsvoorzieningen toe (Baert & Gehre, 2000). Aldus heeft de verkozen of nominatief aangeduide minderjarige of ouder weinig draagvlak om zijn vertegenwoordigingsmandaat invulling en legitimiteit te geven en is het: “niet omdat een jongere in een stuurgroep of een vergadering zit, dat we daarmee ook de vinger aan de pols houden. De jongere gaat dit voor zichzelf ook niet kunnen plaatsen. Ik vind dit een verantwoordelijkheid die je niemand kan opleggen. Daar zal het een kwestie zijn van die vinger aan meerdere polsen te houden”. De invulling van vertegenwoordiging in de betekenis van een democratische representativiteit wordt volgens deze sleutelfiguren als irrealistisch en té eenzijdig aangeduid. Een aantal van deze gesprekspartners ziet de realisatie van de vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders niet zozeer vorm krijgen via een electoraal proces, maar legt de nadruk op hun kwalitatieve inbreng. Hierbij staat niet de idee van representativiteit, maar de ervaringsdeskundigheid en het engagement centraal. Ook in deze benadering dient er voldoende aandacht te zijn voor de heterogeniteit aan ervaringen die minderjarigen en ouders hebben (zie ook Lansdown, 2001). Sommigen verwijzen in dit kader niet alleen naar minderjarigen of ouders die al ervaring hebben met het jeugdhulpverleningaanbod, maar ook naar hen die in het verleden in aanraking kwamen met jeugdhulp. Anderen suggereren uitdrukkelijk een vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders door ‘ervaringsdeskundigen’12, mensen die over kennis door ervaring en kennis door opleiding beschikken. Wanneer men denkt in termen van vertegenwoordiging is het volgens Unicef (2000, 23) essentieel om methodes te ontwikkelen en te ondersteunen 12

Een ervaringsdeskundige is iemand die: “de eigen ervaring volledig heeft verwerkt, voor zichzelf er een (zinvolle) betekenis aan gegeven heeft, werk gemaakt heeft van de vragen en onzekerheden die de ervaringen hebben opgeroepen, kan omgaan met de eigen verantwoordelijkheid t.o.v. de ervaringen; de verschillen ziet tussen haar persoonlijke ervaringen en de ervaringen van anderen die daarop gelijken, alle ervaringen kan plaatsen in een breder gezamenlijk kader, het onderscheid kan maken tussen de verschillende factoren die een invloed hebben op de feiten en op de reacties: de persoonlijke en de maatschappelijke factoren, de individuele en de structurele factoren; het resultaat van haar verwerking kan doorgeven aan anderen - zowel aan mensen met een gelijke ervaring als aan mensen die ervaring(en) niet hebben”. Bron: http://www.ckzlimburg.be/dlcpdfs/ervaringsdeskundigheid.pdf

40 die verzekeren dat vertegenwoordigers van minderjarigen (of ouders) “receive their mandate from their constituents and are made accountable to them, through means such as collective priority setting, report back mechanisms, participatory decision-making and regular elections”. Dit impliceert bijna automatisch dat representatieve participatie van minderjarigen en ouders slechts kan gebeuren op voorwaarde dat er een soort platforms of fora op een regionaal of lokaal niveau georganiseerd worden (zie Arnstein, 1969). De manier waarop deze functioneren kan verschillen. Bijvoorbeeld de organisatie van platforms / fora op basis van doelgroepen binnen de jeugdhulpverlening staat een sterk categoriale benadering voor, wat stigmatisering van bepaalde maatschappelijke groepen (vb. minderjarigen) kan bevorderen. De organisatie van klankbordgroepen op basis van sectoren zal zeer waarschijnlijk een uitgesproken sectorale uitkomst hebben, en eventueel ook stigmatisering van doelgroepen in de hand werken. Dit druist in tegen het intersectoraal karakter van de integrale jeugdhulpverlening. De meest inclusieve benadering lijkt een thematisch opzet te zijn, waarbij per platform een specifiek thema wordt behandeld. Het biedt ook de meeste ruimte aan minderjarigen en ouders om mee de thema’s te bepalen die in de platforms, fora of klankbordgroepen behandeld zullen worden. Een vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders in de stuurgroep? Andere sleutelfiguren stellen de legitimiteit van een vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders in een Regionale Stuurgroep op een macroniveau an sich in vraag. Deze sleutelfiguren toetsen de legitimiteit van een vertegenwoordigingsmodel aan een participatiedriehoek waarin basisvoorwaarden vervat zitten voor duurzame participatie van minderjarigen, maar ook van volwassenen. De participatiedriehoek bestaat uit drie dimensies: verbondenheid, uitdaging en capaciteit (Stroobants, Celis, Snick en Wildemeersch, 2001). Participatie van minderjarigen en ouders veronderstelt een evenwicht tussen voornoemde dimensies. Deze evenwichtsoefening situeert zich binnen een specifieke (maatschappelijke) context. In het bijzonder dragen de beleidsverantwoordelijken de verantwoordelijkheid voor een evenwicht tussen deze dimensies. •

Verbondenheid. Participatie veronderstelt bij de minderjarige of de ouder een gevoel van verbondenheid met het thema of een groep mensen (bvb. minderjarigen in de jeugdhulpverlening of ouders met kinderen die hulp krijgen).

•

Uitdaging. De minderjarige en de ouders dienen in hun deelname aan de stuurgroep een uitdaging te zien: weten ze zich gebeten door het thema, kan hij of zij achter de doelstelling staan van de stuurgroep en wil of kan

41 hij /zij zich engageren om mee deze doelstelling te bereiken? Zijn minderjarigen en ouders geïnteresseerd om op een dergelijk niveau mee te discussiëren? •

Capaciteit. De minderjarige of ouder dient ook het gevoel te hebben dat hij of zij iets kan betekenen binnen de stuurgroep, dat hij / zij de capaciteit (informatie, kennis, vaardigheden) heeft om mee te werken aan het bereiken van de vooropgestelde doelstellingen, dat hij / zij een waardevolle bijdrage kan leveren.

Figuur 5. De participatiedriehoek (zie Stroobants, Celis, Snick en Wildemeersch, 2001)

CONTEXT Verbondenheid

Participatie

Capaciteit

Uitdaging

Voldoende aansluiting bij de capaciteit van minderjarigen en ouders, maar zonder verbondenheid met het thema is nefast voor de uitdaging die participatie stelt. Bovendien kan men de vraag stellen naar de mate waarin men op dat moment nog participatief handelt. In welke mate wordt de agendasetting gedomineerd door deskundigen? Hebben minderjarigen en ouders de mogelijkheid om zelf thema’s op de agenda te plaatsen of om hun eigen probleemdefinitie te omschrijven? Wanneer deelname aan een Regionale Stuurgroep enkel vanuit een uitdaging en verbondenheid wordt ingegeven, zonder dat aangesloten wordt bij de capaciteit van minderjarigen en ouders, dan veroorzaakt dit frustratie, ongenoegen en machteloosheid. Is er echter een voldoende aanpassing van structuren van de Regionale Stuurgroepen voorzien indien men minderjarigen en ouders hieraan wil laten deelnemen? Indien men voor de optie van vertegenwoordiging van minderjarigen door minderjarigen kiest, dan “moet

42 de stuurgroep bereid zijn om zijn manier van werken aan te passen. (…) De vraag is of dit kan? Zijn de partners bereid om dit in gedachten te houden. Dat vraagt een andere manier van werken.” Zijn er voldoende randvoorwaarden qua ondersteuning en omkadering voorzien voor de deelname van minderjarigen en ouders aan een Regionale Stuurgroep? Is er een procesbegeleider of facilitator13 voorzien die de deelnemende minderjarigen, ouders, maar ook de andere leden van de stuurgroep kan ondersteunen in het sociaal leer- en groeiproces van participatief handelen in het kader van beleidsontwikkeling? Vanuit deze bedenkingen zoeken sleutelfiguren naar alternatieve, soms innoverende manieren om participatief handelen in processen van beleidsontwikkeling vorm te geven. Moet de vraag naar vertegenwoordiging niet vooral gaan over de vertegenwoordiging van de stem van minderjarigen in de jeugdhulpverlening en zijn of haar ouders? En bij uitbreiding, de stem van minderjarigen en ouders tout court? Is het in beeld brengen van minderjarigen en ouders in al hun verscheidenheid niet de essentie van het participatieverhaal?

6.2.

… en het in beeld brengen van minderjarigen en ouders

Als participatief handelen in beleidsontwikkeling een uitgangspunt is, dan gaat dit over het permanent in beeld brengen van minderjarigen en ouders: op welke manier kunnen we hen bij processen van beleidsontwikkeling op macroniveau in beeld brengen? De vraag naar ‘hoe kunnen we minderjarigen en ouders actief betrekken?’ wordt hier weinig relevant, omdat het in essentie over veel meer gaat. Het in beeld brengen van de minderjarigen en ouders beperkt zich niet tot hun perspectief, maar het gaat eveneens over het verzamelen van allerhande materiaal dat (in)zicht geeft in hoe minderjarigen en ouders zich tot het hulpverleningsaanbod verhouden en welke plaats ze ten aanzien van dit aanbod innemen. 13

Het belang en de opdracht van een facilitator behandelen we in volgend deel dat handelt over de basiskwaliteiten / randvoorwaarden ter realisatie van participatieve beleidsontwikkeling.

43 Het perspectief van minderjarigen en ouders in beeld brengen, vergt het bevragen van hun beleving, ervaringen en verwachtingen met de hulpverlening. Vanuit deze vraagstelling betreft participatief handelen in processen van beleidsontwikkeling vragen zoals: • • • • • • • •

Hoe kijken minderjarigen en hun ouders naar het hulpverleningsaanbod? Wat betekent kwalitatieve hulpverlening voor hen? Wat vinden ze in de hulpverlening belangrijk? Hoe zou de hulpverlening met die kennis kunnen bijdragen tot meer welzijn? Hoe ervaren minderjarigen en ouders de hulpverlening? Hoe ervaren ze de toeleiding, de netwerken, de trajectbegeleiding, … ? In welke mate draagt de jeugdhulpverlening bij tot meer welzijn, gezien vanuit het perspectief van minderjarigen en ouders? ...

Kennisontwikkeling over minderjarigen en ouders in het hulpverleningsaanbod veronderstelt volgende vragen: • Wie zijn de minderjarigen en ouders die van jeugdhulpverlening gebruik maken? • Wie zijn de minderjarigen op de wachtlijsten? Wat gebeurt er met minderjarigen op een wachtlijst? Hoe lang staan ze op een wachtlijst? • Hoe komen minderjarigen in de jeugdhulpverlening terecht? • Met welke vragen of problematiek komen minderjarigen en ouders in de jeugdhulpverlening terecht? • Hoeveel niet-begeleide minderjarigen worden in de jeugdhulpverlening geholpen? • Welk traject leggen minderjarigen binnen de jeugdhulpverlening af? • Hoeveel minderjarigen hebben een trajectbegeleider? • Op welke manier worden minderjarigen en hun ouders geïnformeerd over de verschillende aspecten van jeugdhulpverlening (waar ze mee in aanraking komen)? • Maken minderjarigen gebruik van hun klachtenrecht? Waar komen de klachten terecht? Welke klachten formuleren minderjarigen? Wat is de termijn van klachtafhandeling? • In welke mate laten minderjarigen en ouders zich bijstaan in hun contacten met jeugdhulpaanbieders, de toegangspoort, trajectbegeleiding? • Worden minderjarigen en ouders geïnformeerd over de registratie van hun gegevens (in een dossier)?

44 • In welke mate maken minderjarigen en ouders gebruik van andere rechten opgenomen in het decreet rechtspositie? In welke mate kennen ze hun rechten in de jeugdhulpverlening? • … Deze en andere vragen dragen bij tot een betere kennis over minderjarigen en ouders in de jeugdhulpverlening én over de kwaliteit van de jeugdhulpverlening. Het in beeld brengen van minderjarige en ouders via het gebruik van kwantitatieve en kwalitatieve methodes en via ‘objectieve’ en ‘subjectieve’ vormen van gegevensverzameling veronderstelt een permanent gebeuren. Niettemin kan de omgevingsanalyse die een Regionale Stuurgroep in het kader van de ontwikkeling van een beleidsplan periodiek dient op te maken een structurele voorziening zijn die bijdraagt tot dit in beeld brengen (zie: Carrette, 2004). Deze gegevens kunnen getoetst worden aan een te ontwikkelen referentiekader inzake kwaliteitsvolle jeugdhulpverlening. Het in beeld brengen van minderjarigen en ouders brengt echter ook een aantal spanningvelden met zich mee. Deze hebben betrekking op vragen als: • Wie draagt de verantwoordelijkheid voor het systematisch in beeld brengen van minderjarigen en ouders? • Kan men minderjarigen en ouders op één dan wel op meerdere manieren in beeld brengen? • Worden ‘alle’ minderjarigen / ouders of bepaalde (doel)groepen minderjarigen / ouders in beeld gebracht?

6.2.1.

Een kwestie van verantwoordelijkheid

Participatie als een recht van burgers, betekent dat participatie een uitgangspunt van beleidsvoering is en dus ook dat participatie verweven is binnen verschillende beleidsfases en beleidsdomeinen die burgers aanbelangen. De eindverantwoordelijkheid voor dit hele groeiproces naar interactieve en participatieve beleidsontwikkeling ligt niet bij de participanten, maar bij de beleids- of politieke verantwoordelijken. “Het beleid is verantwoordelijk voor het beleid. Het beleid moet wel in alles wat ze doet rekening houden met cliënten en het perspectief van cliënten.” Een geïnterviewde stelt dat “beleidsverantwoordelijken ermee moeten kunnen omgaan dat hij / zij verschillende stemmen in een debat hoort. Hij heeft immers de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat deze verschillende stemmen aan bod komen. Hij heeft de verantwoordelijkheid om op basis van die verschillende

45 stemmen beslissingen te nemen en dit te verantwoorden. Hij moet kunnen motiveren waarom hij voor een bepaalde beleidsoptie gekozen heeft”. De (verkozen) beleidsverantwoordelijken of politici hebben de maatschappelijke en politieke verantwoordelijkheid om die diversiteit aan zin- en betekenisgeving in beleidsvorming in te brengen en deze tegenover elkaar af te wegen. Dit betekent dat het niet de verantwoordelijkheid is van minderjarigen en ouders om ervoor te zorgen dat hun stem in beleidsprocessen inzake jeugdhulpverlening wordt meegenomen. “Nu leg je de verantwoordelijkheid bij de jongeren, terwijl daar de verantwoordelijkheid niet ligt. Het is de verantwoordelijkheid van de stuurgroep om te weten wat die jongeren willen, en niet omgekeerd. Een voorbeeld: men zegt wel eens kinderen moeten leren omgaan met de dode hoek van vrachtwagens. Nee, kinderen moeten daar niet mee leren omgaan; chauffeurs moeten daar mee leren omgaan. Het legt een verkeerde verantwoordelijkheid.” Of nog: “jongeren moeten niet naar instituties gaan, instituties moeten naar jongeren gaan.” In het kader van de implementatie van artikel 12 van het kinderrechtenverdrag stelt Hart (1998, 147): “children’s participation is often promoted as a ‘children’s voices’ movement, but it should equally be an ‘adult ears’ movement”, en misschien moet het wel meer zijn dan dat. Op dit moment staat participatief handelen binnen processen van beleidsontwikkeling (in de verschillende sectoren binnen integrale jeugdhulp) nog in zijn kinderschoenen. Beleidsverantwoordelijken moeten durven open staan voor interactieve en participatieve beleidsvoering, hetgeen minder controle en meer onzekerheid inhoudt over de manier waarop het beleidsproces verloopt. Velen pleiten er dan ook voor om actoren aan te stellen die de expliciete opdracht hebben minderjarigen en ouders in beleidsontwikkeling integrale jeugdhulpverlening in beeld te brengen, zolang participatie nog niet ingebed en doorweven is binnen beleidsvorming. Vanuit deze discussie groeide de idee om in een stuurgroep een ‘aandachtspersoon’ aan te stellen. Een aandachtspersoon geeft mogelijks invulling aan de in het kaderdecreet gestelde vereiste dat in een Regionale Stuurgroep ‘een vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders’ aanwezig moet zijn. Het gaat om iemand die steeds opnieuw de vraag stelt naar het perspectief en de betekenisverlening van minderjarigen en ouders, en dit in al hun heterogeniteit. Wat denken minderjarigen en ouders hiervan? Wat weten we over hun ervaringen, beleving en visie? Wat weten we reeds via registratiesystemen of via klachtenen ombudsdiensten?, … Echter, enkel die vragen stellen is niet voldoende: de stuurgroep heeft de verantwoordelijkheid daar ook iets mee te doen. De

46 voltallige stuurgroep draagt de verantwoordelijkheid om ‘outreachend’ te zijn en (binnen hun sector) actief op zoek te gaan naar de minderjarige en zijn / haar ouders en wat we erover weten. Maar ook dit is niet genoeg: er is nood aan wederkerigheid: “de stuurgroep moet bereid zijn, de stem en mening van jongeren te horen en mee te nemen én (…) bereid (…) zijn om de terugkoppeling te doen (… ) Ze (de stuurgroep) moeten kunnen aantonen dat er voldoende inspanningen worden gedaan opdat de stem van kinderen en jongeren wordt gehoord. Noem het inspanningsindicatoren”. Er kan voor geopteerd worden om dit zoekproces door een facilitator (procesbegeleider) te laten ondersteunen. Om minderjarigen en ouders in beeld te houden stellen verschillende sleutelfiguren – naar analogie met de bestaande methodiek KindEffectRapportage (KER) – een effectrapportage voor. Dit biedt de mogelijkheid tot ondersteuning voor de Regionale Stuurgroep om de minderjarigen en de ouders niet uit het oog te verliezen. Een dergelijke methodiek kan de vraag naar wat een bepaald advies of specifieke beslissing voor minderjarigen en ouders (in de jeugdhulpverlening) betekent pro-actief dan wel reactief onder de aandacht brengen. Het kan echter niet de bedoeling zijn dat dit een bureaucratisch instrument wordt. Met andere woorden: een effectrapportage moet eerder beschouwd worden als een handreiking naar de Regionale Stuurgroep om het perspectief en de betekenisverlening van minderjarigen en ouders als een basiskwaliteit van beleidsontwikkeling inzake jeugdhulpverlening te integreren. Dit veronderstelt dat een effectrapportage voldoende doorleefd is, met voldoende ruimte om dit regionaal in te kleuren. Als kader voor een dergelijke rapportage kunnen de uitgangspunten en basisprincipes van integrale jeugdhulpverlening gehanteerd worden. In het actieonderzoek in het Waasland werd bijvoorbeeld het referentiekader van Parmentier (1998) gebruikt om een reflectieproces inzake kwaliteitsvolle jeugdhulpverlening te voeren. Kwaliteitsvolle jeugdhulpverlening wordt dan getoetst aan de principes van bereikbaarheid, betaalbaarheid, beschikbaarheid, begrijpbaarheid en bruikbaarheid (Roose, 2003). Een effectrapportage is dan een instrument dat systematisch de vraag naar kwaliteitsvolle hulpverlening stelt, maar met inbegrip van het perspectief van minderjarigen en ouders.

47 Het aanwenden van aparte ‘instrumenten’ zoals een aandachtsambtenaar, en het invoeren van een effectrapportage houdt weliswaar het gevaar in zich dat participatie herleid wordt tot een louter instrumenteel gegeven. Zo kan het niet dat binnen de stuurgroep één actor de verantwoordelijkheid draagt voor participatie van minderjarigen en ouders én voor het opmaken van een effectrapport. Dit kan niet de bedoeling zijn! Participatieve beleidsontwikkeling veronderstelt dat de gehele stuurgroep de verantwoordelijkheid voor participatief handelen draagt, te meer omdat het een basisprincipe van integrale jeugdhulpverlening is.

6.2.2.

Eenzijdigheid, dualiteit en multidimensionaliteit

Zoals uit de kritiek op het vertegenwoordigingsmodel bleek, vindt de meerderheid van de sleutelfiguren dat er naast of in plaats van een vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders in de Regionale Stuurgroep nood is aan een divers assortiment van manieren om de kennis en betekenisverlening van minderjarigen en ouders in beeld te brengen. Zoals we met Bouverne-De Bie (1999) reeds stelden vereist dit een analyse van de verschillende wijzen waarop minderjarigen en ouders participeren. Via deze analyse kunnen methodes gezocht worden die aansluiting vinden op de diverse manieren waarop mensen aan de jeugdhulpverlening en aan de maatschappij participeren. Immers, “what is important is that all the children who have a legitimate interest in a project are encouraged and enabled to participate and that weaker or more isolated children are not marginalised. There is a danger that the only children who get involved are the articulate, better off, able individuals who, while having a valid contribution to make, do not reflect the breadth of children’s experience” (Lansdown, 2001, 14). Misschien bieden de participatieladders een inspiratiebron om participatie op een minder eenzijdige manier vorm te geven. Eén van de meest bekende modellen is de ‘participatieladder’ voor burgerparticipatie van Arnstein (1969). Die onderscheidt acht niveaus van participatie: van ‘manipulatie’ en ‘therapie’, over ‘informeren’, ‘consulteren’ en ‘placation’ tot ‘partnerschap’ en ‘empowerment’. Of nog: van ‘non-participatie’ over ‘tokenism’ tot ‘participatie die macht geeft aan burgers’. Hart (1992) bewerkt Arnsteins participatieladder tot een vergelijkbaar laddermodel dat gericht is op participatie van minderjarigen. Daarin onderscheidt hij non-

48 participatie van échte, waarachtige participatie14. Dit is meteen één van de belangrijkste verdiensten van het participatiemodel van Hart: de participatieladder biedt een instrument om participatie-initiatieven op hun authenticiteit te beoordelen en heeft daarmee in grote mate bijgedragen tot een meer kritische kijk op participatie. Naast deze meerwaarde wordt ook sterke kritiek geuit op het laddermodel omdat het suggereert dat elk participatie-initiatief steeds het participatieniveau moet nastreven dat zich op de hoogste trede van de ladder bevindt. Volgens deze redenering moet ieder participatieopzet beantwoorden aan het ideaal van ‘full empowerment’ (McNeish e.a., 2000), wat betekent dat het initiatief tot participatie bij minderjarigen en ouders zelf ligt. Hoewel zowel Arnstein (1969) als Hart (1992, 1997) zelf uitdrukkelijk het principe van keuze, en dus situatieafhankelijkheid centraal stellen —“it is not necessary that children always operate at the highest possible rungs of the ladder of participation. An important principle to remember is choice. A programme should be designed to maximise the opportunity for any child to choose to participate at the highest level of his or her ability”— werkt de laddermetafoor een hiërarchische participatiebenadering in de hand. Deze benadering leidt tot het dualiseren van de relatie tussen burgers en overheid of van de relatie tussen minderjarigen / ouders en hulpverleners. Een ideale herverdeling van machtsprocessen betekent - uitgaande van een laddermodel - dat minderjarigen en ouders het initiatief nemen en dat de verantwoordelijkheid voor besluitvorming op hun initiatief gedeeld wordt met hulpverleners / beleidsverantwoordelijken. Refererend naar de participatiedriehoek is het nog maar de vraag of minderjarigen en ouders ten aanzien van alle thema’s de verbondenheid, de capaciteit en de uitdaging zien en bijgevolg initiatief wensen te nemen om beleidsprocessen of besluitvorming te beïnvloeden. Een paternalistische benadering ten aanzien van deze vraagstelling is uit den boze, ze moet onderwerp zijn van dialoog met minderjarigen en ouders.

14

De drie onderste treden van de ladder omvatten vormen van non-participatie. Het gaat om ‘manipulatie’, ‘decoratie’ en ‘tokenism’. Authentieke participatie omvat volgende participatievormen: ‘volwassenen beslissen over de participatie van minderjarigen, minderjarigen zijn geïnformeerd’ (‘assigned but informed’), ‘volwassenen initiëren participatie, minderjarigen hebben inspraak en zijn geïnformeerd’ (‘consulted and informed’), ‘volwassenen initiëren participatie, minderjarigen mogen meebeslissen’ (‘adultinitiated, shared decisions with children’), ‘minderjarigen initiëren, nemen beslissingen en voeren uit, volwassenen zijn ter beschikking’ (‘child-initiated and directed’) en ‘minderjarigen initiëren, volwassenen worden uitgenodigd om mee te beslissen’ (‘childinitiated, shared decisions with adults’).

49 Een andere benadering van een herverdeling van machtsprocessen en ‘full empowerment’ gaat terug naar de essentie van beleidsontwikkeling waarin participatie en interactie een basiskwaliteit zijn. Via aan beleidsontwikkeling inherente interactieve en participatieve processen kunnen zowel minderjarigen en ouders als beleidsverantwoordelijken aangeven in welke mate en op welke manier ze rond bepaalde thema’s participatie wensen in te vullen. Dit betekent dat het verschaffen van informatie aan minderjarigen en ouders in sommige gevallen even belangrijk kan zijn als structurele raadplegingen; in andere situaties zal het belangrijk zijn dat minderjarigen en ouders (via vertegenwoordigers) aan een stuurgroep deelnemen of dat er via klachtenprocedures kennis over hun ervaringen met de hulpverlening verzameld wordt die op haar beurt in beleidsontwikkelingsprocessen ingebracht wordt. Via bijvoorbeeld klankbordgroepen kan een voorstel van beleidsmakers getoetst worden aan de opvattingen en ervaringen van minderjarigen en ouders, maar (participatief) onderzoek dat dit perspectief in beeld brengt, kan evengoed processen van beleidsontwikkeling inhoudelijk sturen. Participatieve of interactieve beleidsontwikkeling kan na dialoog met minderjarigen en ouders over de mate en wijze van betrokkenheid in een bepaalde fase van beleidsontwikkeling resulteren in zowel directe als indirecte, proactieve als reactieve, formele als informele participatie-initiatieven. Een triangulatie van verbale en visuele werkvormen is nodig om alle minderjarigen en ouders gelijke participatiekansen te geven. Het erkennen en stimuleren van een verscheidenheid aan expressievormen is van belang om iedereen de kans te geven op een betekenisvolle manier te participeren. De Regionale Stuurgroep heeft dan ook de verantwoordelijkheid om diverse kanalen aan te wenden opdat minderjarigen en ouders de kans hebben om hun stem in het debat of in beleidsontwikkelingsprocessen in te brengen. De stuurgroep kan een beroep doen op formele methodes (interviews, vragenlijsten, …), informele methodes (kind- en jongerentelefoon, websites, suggestiebrievenbussen, graffitiprojecten, …), focusgroepen, creatieve methodes (rollenspellen, theater, video- en fotografieprojecten, …). Hierbij moet in het bijzonder ruimte zijn voor methodes die kansen creëren opdat minderjarigen en ouders “under their own terms, and in their own right” (Hill e.a., 2004, 86) kunnen bijdragen aan beleidsprocessen op mesoen macroniveau. Bovendien zal “only by using a combination of ways of involving people (…) a broad enough range of people be able to contribute in enough depth to shape appropriate, accessible, effective services” (CCNAP, 41).

50 Figuur 6. Multidimensionele participatiebenadering (MSD, 2003, 4)

De keuze om participatieve beleidsontwikkeling via meerdere dimensies te concretiseren hoeft niet te betekenen dat de Regionale Stuurgroep zelf over deze specifieke kennis en vaardigheden beschikt. Het zal van belang zijn om een beroep te doen op de expertise en vaardigheden die verschillende organisaties (in Vlaanderen) reeds ontwikkelden. Met deze organisaties kan een stuurgroep een engagement of een samenwerkingsovereenkomst aangaan. Bij wijze van voorbeeld en ter inspiratie stellen we hier de ‘Initiatieven van communicatie, informatie en participatie van de jeugd’ voor15. De organisaties die onder deze noemer overheidssubsidies ontvangen, hebben een bijzondere opdracht en expertise inzake het in praktijk brengen van participatief handelen en participatieve beleidsontwikkeling. Andere organisaties met een specifieke opdracht inzake participatie en inspraak van jongeren zijn bijvoorbeeld de Vlaamse jeugdraad en lokale jeugdraden, de Vlaamse Scholierenkoepel, … We willen hier ook verwijzen naar de Jo-lijn, de kinden jongerentelefoon, het kinderrechtencommissariaat, kinderrechtswinkels waar jongeren en ouders met vragen en / of klachten terecht kunnen. Het zal hierbij ook van belang zijn om een sociale kaart op te maken van organisaties die binnen een bepaalde regio deskundigheid opbouwden in het werken met bepaalde doelgroepen (vb. verenigingen waar armen het woord nemen). 15

De Vlaamse overheid subsidieert verenigingen of projecten die tot doel hebben: (1) de participatie van de jeugd ter voorbereiding of uitvoering van het Vlaamse jeugdbeleidsplan bevorderen of (2) die de informatie naar of de communicatie over de jeugd verbeteren. Dit om de betrokkenheid bij en de participatie van de jeugd aan het beleid te bevorderen, evenals de positieve beeldvorming over de jeugd te stimuleren. Dit gebeurt sinds 1 januari 2003 op basis van het decreet van 29 maart 2002 op het het Vlaamse jeugdbeleid (art. 15-22) en het besluit van de Vlaamse regering van 7 juni 2002 betreffende de uitvoering van het decreet op het Vlaamse jeugdbeleid. (bron: http://www.wvc.vlaanderen.be/jeugdbeleid)

51

6.2.3.

Het spanningsveld tussen een integrale en een selectieve benadering

Het in beeld brengen van minderjarigen en ouders vraagt een integrale benadering, wetende dat minderjarigen en ouders die gebruik maken van de jeugdhulpverlening een zeer heterogene groep zijn. Hun ervaringen, hun visie op aspecten van de jeugdhulpverlening, hun manier van participeren aan de jeugdhulpverlening, hun achtergrond en hulpverleningsvragen zijn zeer divers. Bijvoorbeeld minderjarigen met een handicap participeren op een andere manier aan de jeugdhulpverlening, dan minderjarigen in de bijzondere jeugdzorg, of dan minderjarigen die door een CLB geholpen worden. De aard van de problematiek, de vrijwilligheid van de hulpverlening, het soort hulpverlening zijn aspecten die hierin een rol spelen. Hetzelfde geldt voor de ouders van deze minderjarigen. Met die verscheidenheid zal bij het in beeld brengen van minderjarigen en ouders moeten rekening gehouden worden. Dit betekent dat het noodzakelijk zal zijn om in bepaalde omstandigheden en naargelang de specificiteit van het onderwerp deze of gene doelgroep gericht aan te spreken. Het kan relevant zijn om bijvoorbeeld minder begaafde of niet begeleide minderjarigen in de jeugdhulpverlening als een aparte subgroep te beschouwen als het gaat over bepaalde aspecten van kwaliteitsvolle hulpverlening die vooral op hen betrekking hebben. Echter, het selectief (categoriaal) aanspreken van minderjarigen en / of ouders heeft mogelijks tot gevolg dat de nadruk eerder komt te liggen op verschillen dan op gelijkenissen, wat stigmatisering in de hand kan werken. Het gericht aanspreken van minderjarigen of ouders in de jeugdhulpverlening op een bepaald kenmerk kan dus zeer legitiem zijn, maar vergt steeds de nodige voorzichtigheid. Daarnaast zal het ook belangrijk zijn —ongeacht de gekozen benadering— een kritische analyse te maken van welke minderjarigen en ouders in beeld zijn gebracht en wie niet, evenals een analyse van de redenen hiertoe. Tot hier toe werd in hoofdzaak het in beeld brengen van minderjarigen en ouders die gebruik maken van de jeugdhulpverlening aangekaart. Dit is op zich een verenging, mede veroorzaakt door een duaal denkpatroon dat de minderjarige / ouder die gebruik maakt van het jeugdhulpverleningaanbod en de minderjarige / ouder die dit niet doet onderscheidt. De eerste heeft een duidelijke plaats in de jeugdhulpverlening (momenteel uitdrukkelijker door het decreet op de rechtspositie van de minderjarige in de jeugdhulpverlening); de tweede wordt zelden in ogenschouw genomen wanneer het over (de kwaliteit van) jeugdhulpverlening gaat. Nochtans is de waaier van posi-

52 ties die mensen kunnen innemen ten aanzien van het jeugdhulpverleningaanbod of de kwaliteit van jeugdhulpverlening breder dan deze dualiteit. Sommigen maken geen gebruik van een aanbod jeugdhulpverlening omdat ze er geen behoefte aan hebben, anderen zijn onwetend over het bestaan van bepaalde hulpverleningsvormen, nog anderen kiezen ervoor om van een bepaald aanbod geen gebruik te maken, … Indien de participatie van minderjarigen en ouders als burgers aan beleidsontwikkeling integrale jeugdhulpverlening voorop gesteld wordt, betekent het dat ook zij die (nog) geen cliënt zijn van de integrale jeugdhulpverlening moeten kunnen participeren aan processen van beleidsontwikkeling. Met andere woorden: een analyse van de kwaliteit van de jeugdhulpverlening veronderstelt dat naast cliënten ook burgers die in het verleden gebruiker waren, die potentiële cliënten zijn of zelfs geen cliënt zijn ten aanzien van deze analyse hun standpunt, ervaringen en betekenisverlening kunnen inbrengen. Hoe kan men immers een discussie voeren over de bereikbaarheid of de beschikbaarheid van een hulpverleningsaanbod, zonder ook deze minderjarigen en ouders in dit proces te betrekken? Is het bovendien niet de taak van de overheid om een kwalitatieve hulpverlening in hoofde van àlle minderjarigen te realiseren, en niet alleen van deze minderjarigen die al een beroep doen op jeugdhulpverlening?

6.3.

Maar, is het dàt nu?

Een beleidsontwikkelingsproces waarin participatie een uitgangspunt is, veronderstelt evengoed de creatie van structurele basisvoorzieningen die minderjarigen en ouders —en ruimer burgers— de mogelijkheid bieden om gevraagd of ongevraagd hun eigen probleemdefinities, betekenisgeving, ervaringen, meningen en visies inzake kwaliteitsvolle jeugdhulpverlening in bestaande debatten in te brengen, of nieuwe thema’s op de beleidsagenda te zetten (zie ook: Unicef, 2000). Dit vergt primair voldoende tijd, ruimte en middelen. Volgende basisvoorzieningen kwamen in de gesprekken met sleutelfiguren aan bod. Een integraal informatie- en communicatiebeleid. Participatieve beleidsontwikkeling veronderstelt dat minderjarigen en hun ouders toegang hebben tot kwaliteitsvolle informatie en communicatiekanalen waarin ruimte is voor wederkerigheid (zie Arnstein, 1969). Dit betekent dat informatie over (het beleid inzake) jeugdhulpverlening voor àlle belanghebbende actoren (o.a. cliënten) bereikbaar, beschikbaar, betaalbaar, bruikbaar én begrijpbaar moet zijn en dat er ook ruimte voor feedback en dialoog worden voorzien. Dit

53 vraagt het aanwenden van een triangulatie van informatie- en communicatiedragers en –methodes16, waarbij de opdracht en de deskundigheid die bestaande organisaties ter zake reeds opbouwden bij voorkeur aangewend wordt. Een inspirerend praktijkvoorbeeld in Vlaanderen is de website www.jongereninformatie.be waar jongeren informatie kunnen vinden over thema’s die hen aanbelangen zoals school, gezondheid, werk en vrije tijd. Methodes waarbij de leeftijdgenoten —de ‘peers’— een belangrijke rol hebben kunnen een element zijn van een meerdimensionaal informatie- en communicatiebeleid (vb. jeugdadviseurs). In onze buurlanden bestaan ook een aantal interessante initiatieven. Bijvoorbeeld in Nederland heeft men ervaring met een interactieve website over jeugdzorg waar kinderen, ouders en deskundigen op een anonieme wijze informatie kunnen verzamelen en waar ze via fora met elkaar in contact kunnen komen (zie: www.jeugdhulp.nl). In Groot-Brittanië en Nederland zijn voorbeelden bekend van tijdschriften voor jongeren in de jeugdzorg. Deze tijdschriften verstrekken informatie, bevorderen contacten met leeftijdgenoten die hulp krijgen van de jeugdhulpverlening en doen aan belangenbehartiging. Sommige worden samen met jongeren gemaakt (vb. de Nederlandse bladen 'Jij' en 'Wat'). Het stimuleren en ondersteunen van zelforganisaties (vb. cliëntenverenigingen) van minderjarigen en van hun ouders in de jeugdhulpverlening. Dit draagt bij tot het versterken van de mogelijkheden voor minderjarigen en ouders om pro-actief beleidsprocessen te beïnvloeden of thema’s te agenderen. Deze zelforganisaties hebben potentieel een sterkere stem en meer macht om bepaalde zaken waar minderjarigen en ouders (in de jeugdhulpverlening) mee geconfronteerd worden op beleidsfora aan te kaarten. In Nederland voorziet het implementatieprogramma van de Wet op de Jeugdzorg in de stimulering en activering van de rol van cliënten(organisaties). Tijdens de implementatieperiode loopt een actieprogramma met verschillende initiatieven waaronder het instellen van een cliëntentafel voor jeugdige cliënten 16

Het kinderrechtencommissariaat en de kinderrechtencoalitie (2004, 5) verwoorden het recht op informatie in hoofde van minderjarigen in hun memorandum als volgt: “ (…) in het kader van een comprehensief informatiebeleid naar minderjarigen toe, moet geïnvesteerd worden in uiteenlopende kanalen (internet, (jongeren)tijdschriften, radio en televisie, kranten, boekjes, advertenties, brochures, flyers, …) en in aangepaste producten (naar leeftijd, leefomgeving, e.d.) om de basisinformatie naar minderjarigen ook efficiënt en effectief bij de minderjarigen zelf te krijgen. Zowel de inhoud als de gehanteerde kanalen moeten, om succes te hebben, getoetst worden aan de stijlvormen die bij kinderen en jongeren aanslaan. Hun inbreng in de uitbouw van een informatie is dan ook noodzakelijk”.

54 en een voor hun ouders; het inventariseren van de behoefte onder cliëntenraden aan een landelijke ondersteuning voor cliëntenraden; het ondersteunen van het landelijk Platform van samenwerkende cliëntenorganisaties door middelen (huisvesting, personeel, materieel) beschikbaar te stellen; afspraken maken met bestaande organisaties inzake hun prioriteiten met betrekking tot het cliëntenbeleid; middelen voorzien voor een voorlichtingskrant voor jeugdige cliënten over de veranderingen die door de nieuwe Wet op de jeugdzorg op til zijn17. Naast de ondersteuning van zelforganisatie(s), kan een overheid ook kleinschalige initiatieven van minderjarigen of ouders (in de jeugdhulpverlening) stimuleren en ondersteunen. Inspirerend zijn de groepsinitiatieven van JINT (Steunpunt voor organisatie internationaal jeugdwerk en –beleid). Dit zijn kleinschalige, vernieuwende projecten die door een groep jongeren zelf bedacht en beheerd worden. Een dergelijk project ontstaat vanuit een nood uit de lokale gemeenschap en wil daar een antwoord op bieden. Een groep van minimum vier jongeren tussen 15 en 25 dient een voorstel in dat aan een aantal vooropgestelde criteria moet voldoen. Hierbij worden ze ondersteund door medewerkers van JINT.18 Ook initiatieven vanuit verenigingen waar armen het woord nemen en het opbouwwerk zijn bijzonder inspirerend om op verder te bouwen. Deze organisaties hebben vaak bijzonder veel expertise en ervaring met het realiseren van effectieve participatie van burgers — vaak ook van maatschappelijk kwetsbare groepen— aan (lokale) beleidsontwikkelingsprocessen. Samenwerkingsverbanden met dergelijke organisaties en initiatieven initiëren kan bijzonder waardevol zijn voor het realiseren van participatieve beleidsontwikkeling. Initiatieven ontwikkelen en ondersteunen die minderjarigen, ouders en gezinnen in beeld brengen, zijn een derde basisvoorziening. In de beide decreten inzake de integrale jeugdhulpverlening zijn een aantal aangrijpingspunten terug te vinden, met name de klachtenprocedure en de registratie van (persoons)gegevens van de minderjarige. Echter, dit is te beperkt om de minderjarige, de ouder(s) en de gezinnen op een voldoende authentieke en diverse wijze in beeld te brengen. Daartoe is er nood aan een waaier van 17 18

www.jeugdzorg.nl/jeugdzorg/download/implementatie.pdf Een voorbeeldproject is ‘Schrijf je bloot’. Een groepje creatieve geesten uit OostVlaanderen stak de koppen bij elkaar om de intieme wereld van Vlaamse en Nederlandse jongeren te laten weerspiegelen in een literaire bundel van dagboekfragmenten en brieven. Op basis van deze teksten wordt een podiumvoorstelling uitgewerkt, waarbij de 'schrijvers' en/of jonge acteurs uit eigen werk voorlezen. Bovendien wordt aan jongeren gevraagd om vanuit deze documenten ook andere live-acts te creëren met links naar andere disciplines zoals film, muziek of plastische kunsten (http://www.jint.be/Initiatieven/index.htm)

55 ‘objectieve’ en ‘subjectieve’ methodes die de minderjarigen en ouders als cliënten (vb. via onafhankelijke toegankelijke klachtenprocedures, registratiegegevens, casusonderzoek, actieonderzoek, belevingsonderzoek, …), dan wel de leefsituatie van alle minderjarigen en ouders en hun noden en behoeften (aan jeugdhulpverlening) (vb. leefsituatieonderzoek, monitoring, belevingsonderzoek, …) in al hun diversiteit in beeld brengen. Een facilitator per regio is een vierde structurele basisvoorziening. Een facilitator heeft in wezen de opdracht de Regionale stuurgroep te ondersteunen bij de implementatie van het werkingsprincipe ‘participatie’ als uitgangspunt van kwaliteitsvolle jeugdhulpverlening en van beleidsontwikkelingsprocessen. Naar beleidsontwikkelingsprocessen op macroniveau betreft het in concreto het ondersteunen van de Regionale stuurgroep bij het in beeld brengen van minderjarigen, ouders en gezinnen. Die ondersteuning kan op een verscheidenheid aan manieren gerealiseerd worden: faciliteren van dialoog met minderjarigen en ouders, aansturen van (wetenschappelijk) onderzoek, begeleiden van informatieve en communicatieve processen, ontwikkelen van samenwerkingsverbanden met initiatieven die minderjarigen, ouders en gezinnen reeds in beeld brengen, … Niettemin is en blijft het de fundamentele en volle verantwoordelijkheid van àlle leden van de Regionale stuurgroep om op zoek te gaan naar de minderjarigen, ouders en gezinnen en hun betekenisverlening.

56 7.

EEN REFLECTIE-INSTRUMENT VOOR STRUCTURELE PARTICIPATIE VAN MINDERJARIGEN EN OUDERSAAN BELEIDSONTWIKKELING

Op welke manier kan participatie van de belanghebbenden, inzonderheid van minderjarigen en ouders, in al haar verscheidenheid als een uitgangspunt van beleidsontwikkeling integrale jeugdhulpverlening gerealiseerd worden? Een vertegenwoordiging van minderjarigen en ouders decretaal inschrijven in de Regionale Stuurgroep en in de Vlaamse Adviesraad inzake integrale jeugdhulpverlening houdt impliciet een fundamenteel engagement in om de beleidsontwikkelingsprocessen betreffende integrale jeugdhulpverlening op een participatieve wijze vorm te geven. Dit stelt de vraag naar hoe en op basis van welke uitgangspunten aan deze ‘vertegenwoordiging’ van minderjarigen en ouders, al dan niet cliënt zijnde van de jeugdhulpverlening, inhoud en vorm kan worden gegeven. We stelden vast dat denkprocessen en vooral praktijken inzake participatieve beleidsontwikkeling nog in hun kinderschoenen staan, en dat ook de invulling van voornoemd vertegenwoordigingsconcept verdere uitklaring verdient. Immers, het realiseren van participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling bijvoorbeeld via een vooropgesteld, rigide model —een blauwdruk voor vertegenwoordiging— gaat radicaal in tegen de uitgangspunten van participatieve beleidsontwikkeling. Het vooropstellen van een blauwdruk, een recept zou betekenen dat de werkwijze, methodes en structuren voor participatie a priori vastgelegd zijn— meestal op maat van volwassen ‘deskundigen’ —zonder dat andere belanghebbenden waaronder minderjarigen en ouders hier vanuit hun eigen visie, belevingen, ervaringen en betekenisverlening enige invloed op kunnen uitoefenen. Om dit te realiseren is het van belang om ook op het macroniveau minderjarigen en ouders (in de jeugdhulpverlening) en hun betekenisverlening inzake een menswaardig bestaan op een verscheidenheid aan manieren permanent in beeld te brengen. Dit veronderstelt een groeiproces; een geleidelijk ontwikkelingsproces dat zelf via een participatief gebeuren ontwikkeld wordt en dat het voorwerp is van permanente reflectie. Permanente reflectie over de uitgangspunten, de methodes, de doelstellingen, het participatieproces en over de wijze van reflectie zelf is misschien wel de meest centrale basisvoorwaarde tot het initiëren en realiseren van authentieke participatiekansen aan beleidsontwikkelingsprocessen inzake integrale jeugdhulpverlening. Het betreft een continu in vraag stellen en

57 evalueren van de uitgangspunten, de eigen impliciete interactie- en communicatietheorieën het verloop van het participatieproces en de uitkomsten ervan (zie Wildemeersch & Berkers, 1997). Om dit reflectieproces te ondersteunen ontwikkelden we een aanzet tot een reflectie-instrument. Dit reflectie-instrument bedoelt – in samenhang met de voorgaande hoofdstukken (!) – handvaten tot reflectie te bieden in het groeiproces naar structurele participatie van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling. In het reflectie-instrument hanteren we een brede invulling van structurele participatie, participatiekansen of –initiatieven. Indien participatie een uitgangspunt van beleidsontwikkeling is, is het van belang dat i.c. minderjarigen en ouders, al dan niet cliënt zijnde, in al hun verscheidenheid in beeld worden gebracht. Dit veronderstelt dat de Regionale Stuurgroep op zoek gaat naar de minderjarige en zijn / haar ouders (in de jeugdhulpverlening) en hun betekenisgeving, beleving en ervaringen omtrent hun welzijn (in de jeugdhulpverlening). Daartoe beschikt de Regionale Stuurgroep over een waaier aan mogelijkheden die bijdragen tot het in beeld brengen van minderjarigen en ouders (als cliënt van de jeugdhulpverlening) op het beleidsniveau, of met andere woorden die bijdragen tot ‘structurele participatie’ van minderjarigen en ouders aan beleidsontwikkeling. Het gaat van het verzamelen van geregistreerde cliëntgegevens om kennis te verwerven over wie zijn de minderjarigen en ouders in de jeugdhulpverlening (niet) en van welk aanbod maken ze (niet) gebruik, over het initiëren van actieonderzoek in de jeugdhulpverleningpraxis om na te gaan of en op welke manier hulpverleners in dialoog met hun cliënten kwaliteitsvolle jeugdhulpverlening realiseren tot het systematisch een plaats geven van minderjarigen en ouders in het beleidsontwikkelingsproces via klankbordgroepen, verbetergroepen, vertegenwoordiging, …. Dit geheel van initiatieven die de Regionale Stuurgroep onderneemt om de minderjarigen en ouders op het beleidsniveau systematisch in beeld te brengen, noemen we structurele participatiekansen. Het reflectie-instrument bestaat uit zes reflectiekaders: • • • • • •

reflectiekader planmatig handelen reflectiekader differentiële participatie reflectiekader ethiek reflectiekader statuut van participatie reflectiekader ondersteuning van participatiekansen reflectiekader terugkoppeling

58 Deze reflectiekaders zijn gebaseerd op kwaliteitskenmerken waaraan een beleidsontwikkelingsproces moet voldoen om de structurele participatie van minderjarigen en ouders aan het beleid te realiseren. Om tot reflectie te komen zullen telkens minimaal volgende vragen moeten gesteld worden: • • • •

Geven we invulling aan dit kwaliteitskenmerk? Waarom wel / niet? Op welke manier geven we hier invulling aan? Waarom geven we op die manier invulling? Kunnen we op een andere manier beter aansluiten op dit kwaliteitskenmerk?

We beschouwen het voorliggende reflectie-instrument als een aanzet dat nog de nodige reflectie en bijsturing vereist. Graag nodigen we u uit tot het formuleren van kritische commentaren die tot een optimalisering van dit instrument kunnen leiden.

59 Reflectiekader planmatig handelen

De Regionale Stuurgroep formuleert een visie en een missie inzake structurele participatie van minderjarigen en ouders aan processen van beleidsontwikkeling. Dit resulteert in een charter waarin alle betrokkenen zich (h)erkend weten. Dit charter is het resultaat van een participatief proces.

De Regionale Stuurgroep formuleert in een beleidsplan op welke manier ze structurele participatiekansen van alle betrokkenen, inzonderheid van minderjarigen en ouders aan de onderscheiden beleidsfases creëert, stimuleert en ondersteunt. We onderkennen volgende beleidsfases: − noden- en behoefteanalyse, − agendasetting / bepalen thema’s, − probleemanalyse / risico- en kansenanalyse, − probleemdefinitie, − zoeken naar oplossingen, − implementatie oplossing / formuleren advies, − feedback / terugkoppeling, − evaluatie.

De Regionale Stuurgroep formuleert in een beleidsplan hoe ze gericht op zoek gaat naar vanuit de hulpverleningspraxis gegroeide processen van participatie die het perspectief en de ervaringen van minderjarigen en ouders inzake hun leefsituatie en kwaliteitsvolle hulpverlening in beeld brengen.

60

Reflectiekader differentiële participatie

De Regionale Stuurgroep maakt een analyse van de verschillende manieren waarop minderjarigen en ouders aan de samenleving / jeugdhulpverlening participeren (‘differentiële participatie)’ en van de betekenis die minderjarigen en ouders aan hun participatie geven 19.

De Regionale Stuurgroep maakt bij het creëren van structurele participatiekansen – rekening houdend met de analyse van differentiële participatie bij voorkeur gebruik van een triangulatie van methodes die de minderjarigen en hun ouders en hun betekenisverlening inzake een menswaardig bestaan in de jeugdhulpverlening of in de samenleving in beeld brengt.

De Regionale Stuurgroep geeft aan in welke mate de gekozen methodetriangulatie bijdraagt tot het verhogen van de structurele participatiekansen van zogenaamd ‘moeilijk bereikbare doelgroepen’ (vb. generatiearmen, etnischculturele minderheden, …) op het niveau van het beleidsontwikkelingsproces van de Regionale Stuurgroep.

Indien de Regionale Stuurgroep opteerde voor het bevorderen van de structurele participatiekansen van ‘moeilijk bereikbare doelgroepen’ via een op die doelgroepen gerichte methode(triangulatie), geef dan aan of en in welke mate dit bijdroeg tot stigmatisering.

19

Een omgevingsanalyse kan hiertoe belangrijke aanzetten bieden (zie ook: Carrette, 2004)

61 Reflectiekader ethiek

Er is een duidelijk beleid inzake het vertrouwelijke karakter van dataverzameling, registratiegegevens en de verspreiding van het verzamelde materiaal. Deze vertrouwelijkheid en de wijze waarop die bewaakt wordt, wordt op maat gecommuniceerd naar minderjarigen en ouders.

Structurele participatie van minderjarigen en ouders via participatie van minderjarigen en ouders aan de Regionale Stuurgroep of aan een ander door de Stuurgroep geïnitieerd participatie-initiatief is gebaseerd op ‘informed consent’. Dit betekent minimaal dat de doelstellingen en de wederzijdse verwachtingen duidelijk zijn.

Structurele participatie van minderjarigen en ouders via participatie van minderjarigen en ouders aan de Regionale Stuurgroep of aan een ander door de Stuurgroep geïnitieerd participatie-initiatief is vrijwillig. Minderjarigen en ouders kunnen op ieder moment uit het participatie-initiatief stappen

Structurele participatiekansen zijn gebaseerd op het principe van gelijkwaardigheid. De situatie waarin minderjarigen en ouders zich bevinden, de leeftijd, de etniciteit of andere factoren kunnen geen voorwerp zijn van uitsluiting.

62

Reflectiekader statuut van participatie

De Regionale Stuurgroep communiceert duidelijk - inzonderheid naar minderjarigen en ouders - : − de mate waarin alle betrokkenen én belanghebbenden een invloed kunnen uitoefenen op de besluitvormingsstructuren, − wie de beleidskaders bepaalt en welke deze zijn, en − wie de verantwoordelijkheid voor de besluitvorming draagt.

Structurele participatie van minderjarigen en ouders via participatie van minderjarigen en ouders aan de Regionale Stuurgroep of aan een ander door de Stuurgroep geïnitieerd participatie-initiatief veronderstelt dat minderjarigen en ouders mee de voorwaarden bepalen waaronder ze participeren.

Structurele participatie van minderjarigen en ouders via participatie van minderjarigen en ouders aan de Regionale Stuurgroep of aan een ander door de Stuurgroep geïnitieerd participatie-initiatief veronderstelt het voorzien van ‘incentives’ voor de deelnemende minderjarigen en ouders.

63

Reflectiekader ondersteuning participatiekansen

Beleidsontwikkelingsprocessen met ruimte voor structurele participatie van minderjarigen / ouders wordt structureel ondersteund via de inzet van − voldoende tijd en ruimte

− middelen (financieel / personeel)

− een procesbegeleider / facilitator

− deskundigheidsbevordering van de leden van de regionale stuurgroep en

van de procesbegeleider / facilitator.

Beleidsontwikkelingsprocessen met ruimte voor structurele participatie van minderjarigen / ouders wordt structureel ondersteund via de inzet van en / of samenwerking met (externe) (ervarings)deskundigen.

Participatieve beleidsvoering wordt structureel ondersteund via een comprehensief informatie- en communicatiebeleid, inzonderheid naar minderjarigen en ouders toe.

Minderjarigen / ouders hebben toegang tot informatie- en communicatiekanalen die van belang zijn om pro-actief en op een gelijkwaardige manier te participeren aan beleidsontwikkeling. De informatie- en communicatiekanalen zijn betaalbaar, bereikbaar, beschikbaar, begrijpbaar, bruikbaar en wederkerig.

64

Reflectiekader terugkoppeling

De Regionale Stuurgroep voorziet systematisch in terugkoppeling van interpretaties, doelen, plannen, acties en evaluaties naar alle betrokkenen die daar belang bij hebben, in het bijzonder naar minderjarigen en ouders.

Deze terugkoppeling gebeurt via informatie- en communicatiekanalen op maat van de betrokkenen én belanghebbenden (via een triangulatie van methodes).

In besluitvorming of bij het formuleren van adviezen wordt rekening gehouden met de feedback van de betrokkenen én belanghebbenden, inclusief minderjarigen en ouders. Indien dit niet gebeurt, wordt dit duidelijk gemotiveerd en gecommuniceerd naar minderjarigen en ouders.

De Regionale Stuurgroep initieert op een regelmatige basis evaluatieprocessen inzake − de structurele participatiekansen van minderjarigen en ouders − de ad hoc participatiekansen van minderjarigen en ouders − de participatie van minderjarigen en ouders, waarbij minderjarigen en ouders de kans hebben om de thema’s van de evaluatie mee te bepalen

65 8.

BIBLIOGRAFIE

Anderson, L. (1997), Argyris and Shön’s theory on congruence and learning. http://www.scu.edu.au/schools/sawd/arr/argyris.html Alderson, P. (2000), Children as researchers. The effects of participation rights on research methodology. In: P. Christensen, A. James (2000), Research with children. Perspectives and practices. London: Falmer Press, pp. 241-257. Academische Initiële Lerarenopleiding (AIL), Leidraad voor het leren reflecteren. UGent: Faculteit Psychologie en Pedagogische Wetenschappen. http://cage.rug.ac.be/~avandael/Ailo/AILO_documenten/leidreflecteren.pdf Arnstein, S.R. (1969), A ladder of citizen participation. AIP Journal, pp. 216-224. Baert, H., G. Gehre (1998), Beleidsparticipatie van gebruikers in het welzijnsbeleid en de welzijnsvoorzieningen. Theoretische verkenning en conceptueel kader. Centrum voor sociale pedagogiek. Katholieke Universiteit Leuven. Baert, H., G. Gehre (2001), Beleidsparticipatie van gebruikers in het welzijnsbeleid en de welzijnsvoorzieningen. Participatie van gebruikers in het spanningsveld tussen wens en werkelijkheid. Centrum voor sociale pedagogiek. Katholieke Universiteit Leuven. Black, J.S., H.B. Gregersen (1997), Participative decision-making: an integration of multiple dimensions. Human Relations, 50, 7, pp. 859-878. Brinkman, F. (2001), Optimaliseren van cliëntparticipatie. Houten / Diegem: Bohn Stafleu Van Loghum. Bosmans, J., R. Roose (1997), Tussen hulpverlening en recht. Jongerenrechten in de bijzondere jeugdbijstand. Leuven-Apeldoorn: Garant. Bouverne – De Bie, M. (1996), Theorie en beleid van de maatschappelijke dienstverlening en het jeugdwelzijnswerk. Gent: Academia Press. Bouverne-De Bie, M. (1999), Participeren in een complexe sociale wereld. In: H. Baert , M. Bouverne-De Bie, A. Desmet, L. Hellinckx, L. Verbeke (eds.), Handboek Samenlevings-opbouw in Vlaanderen, Brugge: Die Keure, pp. 211224. Bouverne-De Bie, M., F. Coussée (2001), Jeugdwerk in een participatiedemocratie. In: I. Van de Walle e.a. (red.). Strax. Jeugdwerk verkent de toekomst. Leuven: Garant. Bouverne-De Bie, M. (2003), Participatief werken in de jeugdhulpverlening: een contradictio in terminis. In: R. Roose (red.), Participatief werken in de jeugdhulpverlening. Gent: Academia Press, pp. 15-32. Bouverne-De Bie, M., R. Roose (2003), Participatief werken in de jeugdhulpverlening. Agora, 5, pp 18-45. Carrette, V. (2003a), Opvoedingsondersteuning en Bijzondere Jeugdzorg. Deel II Peer Research. CBGS-Werkdocument. Brussel: Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudie.

66 Carrette, V. (2003b), Opvoedingsondersteuning en Bijzondere Jeugdzorg. Deel III Verbetergroepen. CBGS-Werkdocument. Brussel: Centrum voor Bevolkingsen Gezinsstudie. Carrette, V. (2004), Een participatieve omgevings- en behoefteanalyse: de leefsituatie en behoeften van de minderjarige, de ouder(s) en het gezin in beeld. Onuitgegeven rapport. Brussel: Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudie. Community Care Needs Assessment Project (CCNAP), Asking the experts, A guide to involving people in shaping health and social care services. http://www.ccnap.org.uk/involvingpeople/theguide.thm Claeys, A. (2002), Lokaal jeugdbeleid in ontwikkeling. Universiteit Gent en Katholieke Universiteit Leuven. In opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. Administratie Wetenschap en Innovatie. Afdeling Wetenschappen. http://www.wvc.vlaanderen.be/jeugdbeleid/download/LJO_rapport.doc Checkoway, B. (s.d.), Adults as allies. Michigan: W.K. Kellogg Foundation http://www.wkkf.org/pubs/YouthED/Pub564.pdf Cockburn, T. (1998), Children and citizenship in Britain. A case for a socially interdependent model of citizenship, Childhood, 5, 1, pp. 99-117. Deven, F., V. Carrette, K. Vanlommel, J. Bertels, T. Dewannemaeker (2003), Opvoedingsondersteuning en Bijzondere Jeugdzorg, Deel I Probleemstelling en fasering van het project, CBGS-Werkdocument. Brussel: Centrum voor Bevolkings- en Gezinsstudie. De Winter, M. (1995), Kinderen als medeburgers. Kinder- en jeugdparticipatie als maatschappelijk opvoedingsperspectief. Utrecht: De Tijdstroom. De Winter, M., C. Baerveldt, J. Kooistra (1999), Enabling children: participation as a new perspective on child-health promotion. Child: Care, Health and Development, 25, 1, pp. 15-25. De Winter, M. en M. Noom (2001), Iemand die je gewoon als mens behandelt… Thuisloze jongeren over het verbeteren van de hulpverlening. Pedagogiek, 21, 4, pp. 297-309. Hart, R.A, (1992), Children’s participation, from tokenism to citizenship. Florence: UNICEF. Hart, R. A. (et. al) (1997), Children’s participation. The theory and practice of involving young citizens in the community development and environmental care. London: UNICEF, Earthscan. Hart, R. (1998), Children’s right to participate: some tools to stimulate discussion on the issue in different cultures’. In: E. Verhellen (red.), Understanding children’s rights. Ghent papers on children’s rights. 3, pp. 141-156. Hill, M., J. Davis, A. Prout, K. Tisdall (2004), Moving the participation agenda forward. Children & Society, 18, pp. 77-96. Hodgkin, R., P. Newell (1998), Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child. New York: UNICEF.

67 Kinderrechtencommissariaat & Kinderrechtencoalitie (2004), Memorandum. Vlaams beleid 2004-2009 met oog voor kinderrechten. Brussel / Gent. Lansdown, G. (2000), Challenging Discrimination Against Children in the EU. Brussel: Euronet. http://www.europeanchildrensnetwork.org/Documents/Challenging_Discrimina tion/Report_English.pdf. Lansdown, G. (2001), Promoting children’s participation in democratic decisionmaking. Florence: Innocenti Research Centre.UNICEF. Lansdown, G. (2004), Youth participation in decision-making. In: United Nations. World Youth Report 2003. The global situation of young people. New York: United Nations Publication. pp. 270-288. www.un.org/esa/socdev/unyin/wyr/ McNeish, D., A. Downie, T. Newman, A. W. Brading (2000), The participation of children and young people. http://www.lslhaz.org.uk. Meerdink, J. (1999), Weet u wat een hulpverlener moet doen? Kinderen en jongeren over de kwaliteit van uitvoerend medewerkers in de (semi)residentiële hulpverlening. Utrecht: Uitgeverij SWP. Melton, G., S. Limber (1992), What children’s rights mean to children: children’s own views? In: M. Freeman, P. Veerman (eds.), The ideologies of children’s Rights. Londres: Martinus Nijhoff Publishers. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2000), Vlaams Jeugdwerkbeleidsplan. Brussel. Ministry of Social Development (2003), Involving children. A guide to engaging children in decision-making. New Zealand. www.msd.govt.nz. Miljeteig, P. (2000), Creating Partnerships with Working Children and Youth. Social Protection Discussion Paper No. 0021. World Bank, Washington, DC. Notredame, L. (1995), Behoefte en zorg. Naar een optimale afstemming. Brussel: Federale diensten voor Wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden. Notredame, L. (2002), Integrale jeugdhulp volgens de regel van drie. Alert, 28, 5, pp. 30-52. Ochaita, E., A. Espinosa (2002), Needs of children and adolescents as a basis for the justification of their rights. The International Journal of Children’s Rights, 9, pp. 313-337. Pamfil, C. (2002), The process of participatory governance: an analysis of 40 cases. http://www.gdl.ro/studies.html. Proper, I.M.A.M., D.A. Steenbeek (1998), Interactieve beleidsvoering. Typering, ervaringen en dilemma's. Bestuurskunde, 7, 7, pp. 293-301. Qvortrup, J., M. Bardy, G. Sgritta, H. Wintersberger (eds.) (1994), Childhood Matters. Social Theory, Practice and Politics. Aldershot: Avebury. Roche, J. (1999), Children: rights, participation and citizenship. Childhood, 6, 4, pp. 475 – 493.

68 Roose, R. (2001), Participatie van jongeren: van instrument naar uitgangspunt. Tijdschrift voor Jeugdrecht en Kinderrechten, 3, pp. 99-102. Roose, R. (2003), Integrale jeugdhulpverlening Waasland. Ruimte voor de erkenning van onmacht als voorwaarde voor een participatieve hulpverlening. In: R. Roose (red.), Participatief werken in de jeugdhulpverlening. Gent: Academia Press, pp. 33-52. Roose, R. (red.) (2003), Participatief werken in de jeugdhulpverlening. Gent: Academia Press. Save the Children (2003), So you want to consult with children? A toolkit of good practice. London: International Save the Children Alliance. Smith, M.K. (2001), Chris Argyris: theories of action, double-loop learning and organisational learning. The encyclopedia of informal education. www.infed.org/thinkers/argyris.htm Stroobants, V., R. Celis, A. Snick, D. Wildemeersch (2001), Actief burgerschap: een leerproces. Sociale Interventie, 4, pp. 12-22. Thomas, N., C. O’Kane (1999), Experiences of decision-making in middle childhood. The example of children ‘looked after’ by local authorities. Childhood, 6, 3, pp. 369-387. UNICEF, (2000), The participation rights of adolescents: a strategic approach. New York Van Beek, F., M. Hameetman, J. Meerdink (1999), ‘Dat ik niet alleen hun werk ben’. Trends in ‘kinderkwaliteitscriteria’ over de (semi-)residentiële jeugdhulpverlening. Utrecht: Uitgeverij SWP. Van Beek, F. (2002), ‘Gewoon vragen wat er is en wat ze voor je kunnen doen’. Voorhout: WESP. Van Craen, W. (1997), Omgaan met anderen. Leuven: Acco. Vandenbempt, K. (2004), Van permanent armoedeoverleg tot vraaggestuurd clientoverleg. Sociaal, 3, pp 12-15. Van Gils, J. (2001), Duel of duet. Een toekomst voor kinderparticipatie. Mechelen: Bakermat Uitgevers. Van Tilt, E. (2002), Integrale (jeugd)hulpverlening: een ba(a)nbrekend antwoord op een maatschappelijke nood? In: R. Roose (red.), Contactcomité van Organisaties voor de Jeugdzorg. Jaarboek 2000-2001, Gent: Academia Press, pp. 4762. Veenman, R. (2000), Interactie en participatie: de praktijk van communicatief handelen. Deventer: Samson. Verhellen, E. (1997), Verdrag inzake de rechten van het kind. Achtergronden, motieven, strategieën en hoofdlijnen. Leuven-Apeldoorn: Garant. Vettenburg, N., D. Bursens, P. Goris, B. Melis, J. Van Gils, D. Verdonck, L. Walgrave (2003), Preventie gespiegeld. Visie en instrumenten voor wenselijke preventie. Tielt: Uitgeverij Lannoo nv.

69 Wildemeersch, D., F. Berkers (1997), Leren is participeren. Vorming, 12, 3, pp. 161-171. Woodhead, M., D. Faulkner (2000), Subjects, objects or participants? Dilemmas of psychological research with children. In: P. Christensen, A. James (2000), Research with children. Perspectives and practices. London: Falmer Press, pp. 935. Woodhead, M. (1998), Children’s perspectives on their working lives. A participatory study in Bangladesh, Ethiopia, The Philippines, Guatemala, El Salvador and Nicaragua. Stockholm: Rädda Barnen Woodhead, M. (1999), Combatting child labour. Listen to what the children say, Childhood, 6, 1, pp. 27-49.

Websites www.jongereninformatie.be www.jeugdhulp.nl www.jeugdzorg.nl/donwload/implementatie.pdf www.jint.be/initiatieven/index.htm www.wvc.vlaanderen.be/jeugdbeleid www.ckzlimburg.be/dlcpdfs/ervaringsdeskundigheid.pdf

Andere bronnen CRIN-mail 577, 25 mei 2004

Decreten en besluiten Decreet houdende de ondersteuning en stimulering van het gemeentelijk, het intergemeentelijk en het provinciaal jeugdwerkbeleid. Stuk 1459 (2002-2003) - nr 5. Decreet betreffende de integrale jeugdhulp. Stuk 2056 (2003-2004) - Nr.8. Decreet betreffende de rechtspositie van de minderjarige in de integrale jeugdhulp. Stuk 2063 (2003-2004) - Nr.5. Besluit van de Vlaamse regering ter uitvoering van het decreet van 14 februari 2003 houdende de ondersteuning en de stimulering van het gemeentelijk, het intergemeentelijk en het provinciaal jeugd- en jeugdwerkbeleid, inzake het voeren van een gemeentelijk en intergemeentelijk jeugd- en jeugdwerkbeleid.

70 Besluit van de Vlaamse regering van 11 juni 2004 tot afbakening van het toepassingsgebied van de integrale jeugdhulp en van de regio's integrale jeugdhulp en tot regeling van de beleidsafstemming integrale jeugdhulp.