Een geslaagd evenement!? Een optreden van David Bowie voor 30.000 mensen in het Goffertpark, 1 miljoen bezoekers tijdens de vierdaagsefeesten en het buurtfeest in de Frans Halsstraat. Nijmegen kent jaarlijks vele tientallen groot- en kleinschalige evenementen waar muziek een grote rol speelt. Nadat een organisator haar vergunning heeft ontvangen lijkt het alsof de gemeentelijke diensten volledig uit het zicht verdwijnen. Op het moment dat het evenement in volle gang is en de omgeving onevenredig veel overlast ervaart, is de vergunningverlener veelal niet te bereiken. Daags na het evenement is de dader gevlogen en is er geen sprake meer van hinder. De omgeving blijft zitten met de kater, en de organisator spreekt –net als de voorgaande jaren- van een “geslaagd evenement!”. Door uitvoering te geven aan een Milieu Zorg Systeem voor evenementen heeft de gemeente Nijmegen invulling gegeven aan het beter reguleren van evenementen, waarbij de nadruk is komen te liggen op de handhaving.
Wettelijk kader In de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van een gemeente is geregeld dat voor het organiseren van een evenement een vergunning vereist is. Tevens is in de APV een algemeen verbod op het veroorzaken van geluidshinder in de omgeving opgenomen. Van dit verbod kunnen B&W ontheffing verlenen. De APV wordt in het algemeen toegepast als “vangnetregeling” indien hogere wetgeving (o.a. Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wegenverkeerswet en de Zondagswet) niet van toepassing is. Bij besluit van april 1999 stelde de Nijmeegse gemeenteraad vast te komen tot een Milieuzorgsysteem voor evenementen. Hierin is het beleid uiteengezet dat tot doel heeft om via systeemgerichte aanpak de milieubelasting van evenementen te reduceren. Vervolgens is als deelproject van het milieuzorgsysteem het “geluidbeleid voor evenementen in de openlucht” opgesteld. In april 2000 is dit beleid door B&W vastgesteld. Besluit horeca- sport- en recreatieinrichtingen milieubeheer In 1998 is de AMvB voor horeca-, sport- en recreatieinrichtingen van kracht geworden. Dit besluit biedt de lokale overheid de mogelijkheid om in bijzondere gevallen af te wijken van de standaardvoorschriften. In de gemeente Nijmegen heeft dit geresulteerd in een verruimde norm voor veertien dagen per jaar. Twaalf dagen worden jaarlijks vastgesteld door B&W. De overige twee dagen kunnen onder bepaalde randvoorwaarden door de exploitant van een inrichting worden aangevraagd. Wat is een evenement? Alvorens een ontheffing voor een evenement op grond van de APV kan worden afgegeven, dient duidelijk te zijn wat hieronder wordt verstaan. Kan een naar buiten geschoven luidspreker worden omschreven als een evenement, of is hier meer voor nodig? Is een maandelijks terugkerend feest op een boot een evenement? In de notitie is dit als volgt omschreven: “…elk voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak in de openlucht (inclusief tenten), waarbij geluid ten gehore wordt gebracht.”.
Het Nijmeegs geluidbeleid Uitgangspunt voor het stellen van de geluidnorm is het beperken van hinder voor de omgeving enerzijds, en het door het publiek goed kunnen volgen van het evenement anderzijds. Het vergunnen van, dan wel ontheffing verlenen voor, een evenement betekent automatisch dat de omgeving een zekere mate van hinder zal ervaren. Door het stellen van voorschriften wordt deze hinder zoveel mogelijk beperkt. Vervolgens is het aantal te organiseren evenementen per locatie gemaximeerd. Hierbij wordt op pleinen in het centrum meer toegestaan dan op locaties in de woonwijken. Het centrum van een stad is immers veel levendiger. Het centrum van Nijmegen kent enkele “evenementenlocaties”. Aanvragen voor evenementen worden bij voorkeur verwezen naar deze locaties. Het maximum aantal te organiseren evenementen voor deze locaties ligt dan ook beduidend hoger. Ook wordt het begin- en eindtijdstip in een voorschrift vermeld. Deze tijden worden uit de aanvraag overgenomen zolang ze niet in strijd zijn met de algemene voorschriften. Dit betekent een eindtijdstip van uiterlijk 24:00 uur indien de volgende dag een weekend- of officiële feestdag is, en een eindtijdstip van 23:00 uur voor de overige dagen. In de ontheffing wordt het toelaatbare immissieniveau (Li) vermeld. Hiervoor is gekozen om tijdens handhavingsacties direct te kunnen optreden. Discussies over het corrigeren voor reflecties en meteo omstandigheden worden hiermee voorkomen. Natuurlijk zijn ook beoordelingspunten en de meetduur vastgelegd. Doorgaans volstaat het omschrijven van een beoordelingspunt bij een woning en aan het einde van het publieksdeel. Zodra een evenement een grootschalig karakter krijgt worden beoordelingslijnen in een figuur aan de ontheffing toegevoegd. Afhankelijk van de tijdsduur van het evenement wordt het maximaal toelaatbaar immissieniveau bepaald, met als bovengrens 80 dB(A). Bij een langdurig evenement wordt de bovengrens lager gesteld. Alleen bij evenementen met liveoptreden(s) wordt altijd, dus onafhankelijk van de tijdsduur, 80 dB(A) als immissieniveau toegestaan op de beoordelingslijn/punt. Bij kermissen is het stellen van een norm aan het einde van het publieksdeel en bij een woning niet goed handhaafbaar. Door het cumuleren van de verschillende attracties zal de veroorzaker meestal niet makkelijk zijn aan te wijzen. Bij geconstateerde overschrijdingen zou al snel de handhaver uitgespeeld kunnen worden tussen verschillende exploitanten. Voor kermissen is daarom gekozen voor een emissieniveau van 90 dB(A) op 1 meter voor de luidspreker. Een exploitant met meerdere luidsprekers kan bij deze werkwijze weliswaar een voordeel hebben, echter in de praktijk blijkt aan het aantal opgestelde luidsprekers per attractie toch beperkt te zijn. Handhaving in de praktijk Het formuleren van beleid en het opstellen van voorschriften is één, de handhaving ervan is echter vaak het probleem. Bij de kleinschalige evenementen kan worden volstaan met het eenvoudig (laten) terugdraaien van de volumeknop. Bij meer professioneel opgezette evenementen wordt de organisatie ook formeel op de hoogte gebracht van de overtreding. Bij herhaling van de overtreding, dit kan zelfs op de dezelfde dag, wordt een dwangsom opgelegd. Alle overtredingen worden geregistreerd. Dit kan ertoe leiden dat een nieuwe aanvraag van een organisator niet gehonoreerd wordt op grond van de in het verleden geconstateerde overtredingen.
De handhaving beperkt zich echter niet tot het corrigeren van organisatoren naar aanleiding van klachten. Steeds vaker wordt ook tijdens de opbouw de evenementenlocatie bezocht. De voorschriften uit de ontheffing worden vervolgens toegelicht, en de beoordelingslijn wordt ter plaatse bekeken. Door omwonenden kan overlast ook buiten kantooruren aan de handhavers gemeld worden zodat direct een geluidmeting kan worden verricht. Klachtafhandeling Zoals gezegd ontstaat er bij het verlenen van een ontheffing een bepaalde mate van geluidshinder. Het is dan ook begrijpelijk dat burgers klagen. Vaak blijkt dat de soort muziek en de mate van herhaling een belangrijke factor. Ook het wel of niet informeren over begin- en eindtijdstip is van grote invloed op de acceptatiegrens. Als een café het hele jaar aldoor geluidhinder veroorzaakt in de directe omgeving ligt een ontheffing voor een evenement geïnitieerd door hetzelfde café erg gevoelig. Daarentegen zal een luidruchtig buurtfeest minder snel tot klachten leiden. Belangrijk bij een klacht is om te achterhalen wat de klager beweegt om nu juist een klacht in te dienen. Vaak blijkt dat andere factoren dan geluid een grote rol spelen welke dan tot de klacht leiden. Daarnaast blijkt vaak dat een klacht pas wordt ingediend wanneer de voor die ontheffing van toepassing zijnde grenswaarde voor geluid met 10 dB of meer wordt overschreden. Vaak blijkt dat het laagfrequente deel van het spectrum van het muziekgeluid onevenredig versterkt is. Men probeert op deze wijze het spectrum zodanig te manipuleren zonder de grenswaarde uit de ontheffing te overschrijden. In de ontheffing voor muziekgeluid voor kermisexploitanten is hier rekening mee gehouden. Indien de handhaver het laagfrequente deel van het geluid te duidelijk hoort doorklinken, volgt een strafcorrectie van 5 dB op het emissieniveau alvorens te toetsen. Zo wordt de kermisexploitant gedwongen om het aandeel laagfrequent te temperen. De klacht wordt hiermee verholpen. Natuurlijk zou dit te ondervangen zijn door in de ontheffing grenswaarden per octaafband op te nemen. Dit gaat ons echter te ver. Vierdaagsefeesten Bij het formuleren van het huidige beleid is dankbaar gebruik gemaakt van de ervaring welke is opgedaan tijdens de jaarlijks terugkerende Nijmeegse vierdaagsefeesten. De vierdaagsefeesten zijn het best bezochte openlucht evenement van Nederland. Zeven dagen achtereen wordt op ruim 15 podia (vermaakcentra) tot middernacht, en de laatste dag tot half twee ’s nachts, opgetreden. De podia staan opgesteld op zowel grote pleinen als in smalle straatjes. In de ontheffing wordt onder andere beschreven dat het muziekgeluidniveau niet meer mag bedragen dan 80 dB(A). Een normstelling waarbij geluidshinder onvermijdelijk is. Er zijn echter relatief gezien weinig klachten over geluid. Wel is bekend dat menig binnenstadbewoner de feesten ontvlucht en deze week al op vakantie gaat. In de beginjaren was de handhaving alleen gericht op het naleven van de grenswaarde voor het geluid. Er werden zelfs geluidbegrenzers door de gemeente geïnstalleerd en afgeregeld. Dit leidde vaak tot ongewenste discussies: “Maar mijnheer u heeft zelf de geluidbegrenzer afgesteld! Hoe kan ik dan teveel geluid maken?”. En natuurlijk werd de installatie gesaboteerd. Zo werd bijvoorbeeld de begrenzer aangesloten op een
equalizer. De handhaver ontpopte zich tot een politieagent welke iedere dB boven de toegelaten grenswaarde afstrafte met een waarschuwing. Tot echte sancties kwam het echter nooit. En om een PV-tje (procesverbaal) lachten de organisatoren al helemaal. In de loop van de jaren groeide het besef dat het anders moest. De visie dat de organisator zelf moet zorgen voor het bewaken van zijn eigen geluidruimte kreeg meer draagvlak. Met het organiserende comité werd afgesproken dat zijn een technicus in dienst zouden nemen om de begrenzers af regen. Ook moest de geluidnorm beter omschreven worden. De voorschriften in de huidige APV ontheffing waren niet altijd haalbaar; bij vermaakcentra in een nauwe straat zijn altijd woningen schuin boven het podium gesitueerd. Op deze positie is in feite altijd sprake van een overschrijding van de geluidnorm. In het verleden werden ook bepaalde beoordelingspunten afgesproken maar niet in de ontheffing vastgelegd. Met het introduceren van beoordelingslijnen is ook hier verandering in gebracht. Daarbij worden zo min mogelijk woningen blootgesteld aan een geluidniveau hoger dan 80 dB(A). Grofweg loopt er een beoordelingslijn 30 meter parallel aan de voorzijde van het podium en 20 meter aan de achterzijde. De beoordelingslijnen zijn per vermaakcentrum grafisch weergegeven en als bijlage bij de ontheffing gevoegd. Zo is er een juridische omgeving ontstaan waarbinnen gehandhaafd kan worden. Om bij overtreding snel te kunnen handelen zijn procedures ontwikkeld om bestuursrechtelijk te kunnen optreden. Bij een eerste overtreding wordt er een waarschuwing aan de houder van de ontheffing overhandigd. Bij een tweede overtreding volgt een voorwaarschuwing voor een dwangsombeschikking. En bij de derde overtreding volgt uiteindelijk de dwangsombeschikking waarbij na iedere overtreding een bedrag van 455 euro wordt geïnd. Deze dwangsom kan oplopen tot 6820 euro. Daarbij hoeft het niet zo te zijn dat deze hele cyclus in drie dagen doorlopen hoeft te worden. Maar waarom politieagent blijven spelen? Waarom moet het geluid altijd zo hard mogelijk en waarom draagt het geluid soms zo ver? Het blijkt dat in veel gevallen de geluidtechniek slecht geregeld is. Kwalitatief goede muziek vergt een grote investering. Zo kwam het voor dat om reden van beschikbaarheid long-throw boxen werden gebruikt op relatief kleine pleinen en straten. Het geluid draagt hierdoor onnodig ver en veroorzaakt overlast op plaatsen waar dit niet nodig is. Nieuwe initiatieven kwamen ook uit een andere hoek. Het organiserende comité ging op de grote pleinen testen met een line-array geluidsystemen. Hiermee kan het geluid binnen zekere grenzen “gericht” worden. Na twee testjaren zijn op verzoek van de gemeente Nijmegen door de leverancier de vier grote pleinen doorgerekend voor een optimale configuratie (kwalitatief en economisch). Ook op deze wijze wordt door een goede samenwerking tussen organiserend comité en gemeentelijke diensten gewerkt aan een kwalitatief goed en geslaagd evenement, ook voor de omgeving. Tot slot Het nieuwe geluidbeleid voor evenementen functioneert nu twee seizoenen. Uit de evaluatie, gehouden na één jaar, is onder meer naar voren gekomen dat het aantal klachten waarbij ook sprake was van een overtreding is afgenomen. Voor enkele populaire evenementenlocaties wordt wel het vastgestelde maximum aantal evenementen als te beperkend ervaren. Wellicht dat hier een verruiming zal worden
doorgevoerd. De uitvoering van het beleid heeft er evenwel voor gezorgd dat zowel organisatoren als bewoners beter weten waar ze aan toe zijn. Alle procedures, van aanvraag tot en met handhaving zijn vastgelegd. Een goed beleid verdient een goede uitvoering.
Literatuur 1. Besluit horeca- sport- en recreatieinrichtingen milieubeheer (20 mei 1998). 2. Nota Geluidbeleid voor evenementen in de openlucht (april 2000) 3. Nota 14-dagenregeling horeca (mei 2000).
Over de auteurs B.Overes is akoestisch adviseur bij de gemeente Nijmegen, tel 024 3299714 Ing P. van der Voorn is akoestisch medewerker bij de gemeente Nijmegen, tel (024) 329 96 92
