322
DE STELLING
JULI 2010 TV CR
In deze rubriek wordt een stelling geponeerd die vanuit twee kanten wordt belicht. De stelling in dit nummer luidt: “Ook buiten het parlementaire debat moet een volksvertegenwoordiger immuniteit genieten voor politieke uitlatingen” Prof.mr. E.C.M. Jurgens is gevraagd een betoog te schrijven als tegenstander van de stelling. Prof.mr. J.A. Peters heeft vervolgens op zijn bijdrage gereageerd, waarna prof.mr. E.C.M. Jurgens de gelegenheid heeft gekregen voor een kort weerwoord.
Een gedurfde stelling E.C.M. JURGENS1
1 Prof.mr. E.C.M. Jurgens is em. hoogleraar aan de VU en aan de UM. Hij was 1972-1975 en 1990-1994 lid van de Tweede, alsmede 1995- 2007 lid van de Eerste Kamer.
Waarom zouden volksvertegenwoordigers (leden van de Staten-Generaal, leden van provinciale staten, leden van gemeenteraden) een ruimere vrijheid van meningsuiting hebben dan gewone burgers? In de bijna twintig jaren dat ik lid was, eerst van de Tweede, en daarna van de Eerste Kamer (en daarna nog eens acht maanden lid van een stadsdeelraad in Amsterdam) heb ik nooit behoefte gevoeld aan een dergelijke ruime onschendbaarheid. Een volksvertegenwoordiger moet zich in het openbare debat begeven op dezelfde voorwaarden als eenieder dat kan doen. Waarom zou ik als burger, in een debat met een Kamerlid, mij moeten onthouden van onrechtmatige uitlatingen, terwijl hij/zij zich wel daaraan mag bezondigen? Waarom zou ik de goede naam van anderen niet mogen aantasten zonder redelijke grond, waarom zou ik mij moeten onthouden van straf bare uitingen (zoals bijvoorbeeld aanzetten tot haat tegen bevolkingsgroepen), maar zou een Kamerlid dit wel mogen? Dit betekent immers dat op de democratische eis, dat bij een openbaar debat een “level playing field” moet bestaan, een uitzondering wordt gemaakt, en wel ten nadele van de gewone burger, en van de pers. Welke uitleg van de uitzonderingsgronden genoemd in art. 10 EVRM kan voor een dergelijke discriminatoire behandeling van de burger worden aangevoerd? Waarom zou bijvoorbeeld een Kamerlid buiten het parlementaire debat ‘hate speech’ mogen gebruiken tegen joodse medeburgers (zoals de NSB deed in de jaren dertig), maar zou de burger de betrokkene vervolgens niet een ‘nazi’ mogen noemen (welke uitlating bij rechterlijke toetsing immers strafwaardig of onrechtmatig zou kunnen blijken zijn)?
TV CR JULI 2010
DE STELLING
323
Aan die burger zou in dit debat dezelfde onschendbaarheid moeten toekomen als dat Kamerlid heeft. Dat kan natuurlijk niet. Er bestaan niet voor niets beperkingen op de uitzonderingen die mogen worden gemaakt op grondrechten. Het voorgaande - ongelijke behandeling van de gewone burger tegenover een volksvertegenwoordiger - is dus het eerste argument tegen de stelling.
1
Geen algemene vrijwaring
Het tweede argument heeft te maken met de achtergrond van art. 71 Grondwet. Dit verschaft sinds 1848 een beperkte onschendbaarheid aan leden van de Staten-Generaal “voor hetgeen zij in vergaderingen [...] hebben gezegd of aan deze schriftelijk hebben medegedeeld”. Een privilege zoals ook de Britten dat kennen. Hun parlement heeft dit privilege zwaar bevochten tegen de vorst vanaf de 16e eeuw. Pas onder de koningstadhouder (William and Mary) werd het opgenomen als art. 9 in de Bill of Rights van 1689.2 Voor de Staten van Holland gold al vanaf 1588 een vergaande ‘indemniteit’ voor de ‘Gedeputeerden der steden ‘ter dagvaart komende...en gedurende de tijd dat zij compareren’ tegen arrestatie. Dit werd in art. 71 e.v. van de Staatsregeling van 1798 in ruime zin bevestigd, zegt Buijs,3 zo ook in de Grondwet van 1814, via een vrijwaring voor vervolging. In vele andere landen van Europa kent men altijd nog de ruimere ‘indemniteit’ voor volksvertegenwoordigers: een algemene immuniteit voor strafrechtelijke vervolging, soms ook voor civiele onrechtmatige daden. Dat werd in die landen nodig geacht, omdat regeringen in het verleden niet schroomden om hun macht te gebruiken om parlementariërs het functioneren te bemoeilijken. Overigens kunnen de desbetreffende vertegenwoordigende lichamen meestal beslissen om die onschendbaarheid in concrete gevallen op te heffen. De Britten en wij hebben dus niet gekozen voor een dergelijke, vergaande onschendbaarheid van onze volksvertegenwoordigers. Deze is beperkt tot een privilege dat het parlementaire debat beschermt. 4 Omdat beide landen al een vergaande vrijheid van meningsuiting kennen is het zelden nodig dat een volksvertegenwoordiger zich voor een bepaalde uitspraak daarop moet beroepen. Een berucht geval speelde zich af in het House of Commons onder Thatcher. Door verschillende publicaties werd duidelijk dat, behalve Philby, Burgess en Maclean, nog een vierde hoge ambtenaar in en na WO II jaren gespioneerd had voor de KGB vanuit, nota bene, de Britse contraspionage dienst MI5 en de inlichtingendienst MI6. De eerste drie waren van binnen uit gewaarschuwd, en in 1951 c.q. 1963 ontkomen naar de
2 ‘That the freedom of speech and debates or proceedings in Parliament ought not to be impeached or questioned in any court or place out of Parliament.’
de stelling
3 J.T. Buijs, De Grondwet, deel I, Arnhem: Gouda Quint 1883, commentaar bij art. 92, passim. 4 We hebben wel meegemaakt dat een Kamerlid in de gevangenis zat. De revolutionair-socialist Henk Sneevliet werd op 21 juli 1933 gekozen in de Tweede Kamer, terwijl hij een straf uitzat wegens het houden van een opruiende redevoering over het neerslaan van de muiterij op De Zeven Provinciën, februari 1933, waarbij 23 doden vielen. Had hij die redevoering gehouden als Kamerlid, hij zou volgens de stelling terzake immuniteit hebben genoten.
JULI 2010 TV CR
324
DE STELLING
5 Het arrest van het Europees Hof van de Mensenrechten van 3 december 2009, Kart v Turkije (nr. 8917/05, te vinden op www. coe.int /court/ case-law), is in dit verband boeiend. Het parlementslid Kart beklaagde zich er over, dat zijn immuniteit juist niet werd opgeheven. Daardoor zou art. 6 EVRM zijn geschonden: Kart kon zijn naam immers niet zuiveren via de (straf)rechter. Het hof ging hierin niet mee. Breidt men de immuniteit uit, zoals de stelling wil, dan zou een probleem als dat van Kart alleen maar groter worden. 6 HR 2 april 2002, NJ 2002, 421.
Sovjet-Unie. De vierde, Sir Anthony Blunt, bleef inmiddels conservator van de schilderijen in Buckingham Palace en directeur van het Courtauld Institute, het wereldberoemde centrum van de Londense Universiteit voor kunstgeschiedenis. Van Blunt was immers nog niets bekend. In zijn The Climate of Treason (1978) durfde Andrew Boyle de naam van Blunt niet te noemen. Hij gebruikte diens KGB schuilnaam ‘Maurice’, dit omdat de Official Secrets Act (OSA) terzake gold. Blunt had in 1964, tegenover medewerking aan een onderzoek, vrijwaring van strafvervolging gekregen. Schending van de OSA was straf baar. Bovendien was men bang voor civiele procedures. Een Labour-lid van het House of Commons heeft toen, als uiterste middel, in 1979 schriftelijke vragen gesteld, en gedreigd de naam te noemen in een debat. De regering koos er moedig voor om de situatie openbaar toe te geven. Blunt werd ontslagen, en beroofd van zijn “Sir”, maar werd niet vervolgd, gezien zijn vrijwaring. Door de informatie die Blunt aan de KGB had gegeven waren vele Britse agenten in handen van de KGB gevallen... Hier maakt dus de onschendbaarheid het mogelijk voor een parlementslid om bij een gewichtige staatszaak ‘man en paard’ te noemen De regering had steeds had gezwegen – dit vanwege de gegeven vrijwaring – en de vrije pers kon niet publiceren, door de bedreiging met strafrechtelijke en civiele sancties In Nederland kreeg in de jaren tachtig van de vorige eeuw de Hoge Raad te oordelen over een lid van een gemeenteraad dat in een schriftelijk stuk, gericht aan een commissie van de raad, een oud-wethouder beschuldigde van een ambtsmisdrijf. Art. 22 Gemeentewet verschaft – al sinds Thorbecke – ter zake onschendbaarheid. Toen het betrokken raadslid deze ernstige beschuldiging ook in een openbare discussie herhaalde kon hij echter – volgens de Hoge Raad – geen beroep doen op deze onschendbaarheid, zodat de oud-wethouder zich wel bij de rechter kon verweren5. Meer recent legt de Hoge Raad art. 22 wel erg restrictief uit.6 Aan een journalist overhandigde een raadslid, in de wandelgangen van een Dordtse raadsvergadering, de tekst van zijn zojuist gehouden voordracht in de raad (een tekst waarin straf bare uitlatingen voorkwamen). De Hoge Raad begreep dit niet onder de bescherming van art. 22, maar zag dit als een zelfstandige openbaarmaking, blijkbaar omdat de overhandiging gepaard ging met een aansporing tot publicatie. Toch is uitdelen ter plekke aan de pers van letterlijke neerslagen van bijdragen tijdens een raadsvergadering een normaal gebruik, en zou dus onder art. 22 kunnen vallen. Art. 22 geeft overigens niet aan de raad de bevoegdheid om de onschendbaarheid op te heffen, ook niet wanneer het hem zou blijken dat een raadslid kennelijk misbruik heeft gemaakt van zijn privilege, dit om bijvoorbeeld een persoonlijke vete uit te vechten. De raad zou wel kunnen
TV CR JULI 2010
DE STELLING
325
beslissen dat in zo’n geval de desbetreffende tekst in een verslag word doorgehaald, c.q. dat de brief aan de raad niet wordt gepubliceerd. Maar dan is het kwaad, de aantasting van eer en goede naam, al geschied. Het is immers het vertegenwoordigend lichaam zelf dat behoort te waken tegen mogelijk misbruik van zijn eigen privilege en dat van zijn leden. De voorzitter heeft daarbij een wezenlijke rol.
2
Misbruik
In de landen waar een brede onschendbaarheid geldt, leidt deze tot problemen. Men zoekt soms zelfs dat lidmaatschap juist om die immuniteit te verwerven (Berlusconi, toen hij in de politiek ging, is een voorbeeld). Zelf heb ik als lid van de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa (waarvan ik vele jaren lid was namens de Eerste Kamer) in 2005 een rapport geschreven over de zaak-Iannuzzi.7 Het betrof een 77-jarige senator, tevens journalist, die – voordat hij senator werd – als journalist was veroordeeld wegens staf bare belediging. Hij kreeg een gevangenisstraf, die werd omgezet in huisarrest. Die straf gold nog toen hij senator werd, al kreeg hij van de rechter toestemming om de vergaderingen van de senaat te bezoeken. Ianuzzi liet zich door zijn fractie benoemen tot lid van de Italiaanse delegatie in de Assemblee en beriep zich vervolgens op zijn onschendbaarheid als lid van de Assemblee, dit om de vergaderingen in Straatsburg te kunnen bijwonen. Deze specifieke, brede onschendbaarheid voor leden van de Assemblee was onduidelijk geregeld (ik heb ook daarover een rapport geschreven).8 Zij gold in ieder geval bij het reizen buiten het eigen land. Dit privilege bleek vooral nuttig om een lid te beschermen als dit optrad, in de eerste jaren na 1990, als rapporteur voor de Raad van Europa bij het onderzoeken van misstanden in een van de lidstaten uit de voormalige Sovjet-Unie, zoals ik zelf heb mogen ervaren. Het feit dat iemand als Iannuzzi, eenmaal volksvertegenwoordiger, ook onschendbaarheid opeiste voor de strafrechtelijke gevolgen van wat hij eerder had gepubliceerd, zo bleek mij, geeft aanleiding tot onoverzichtelijke complicaties. Dat wordt nog ingewikkelder als die immuniteit zich uitstrekt tot wat een zittende volksvertegenwoordiger buiten het parlement zegt. Dit zeker als het criterium is – volgens de stelling – dat het om politieke uitlatingen moet gaan. Alles is immers politiek, maar politiek is niet alles, om met Kuitert te spreken. Dat is een derde reden om de immuniteit strikt te beperken tot hetgeen gezegd wordt in het schriftelijke of mondelinge debat binnen de volksvertegenwoordiging. Een behoorlijk parlementslid heeft in onze democratische rechtsstaat, naar mijn mening, niet meer onschendbaarheid nodig dan deze.
7 Request by Senator Ianuzzi to defend his immunity as a member of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, doc. AS/Pro (2005)5, 9.2.2005. 8 Interpretation of Art. 15.a of the General Agreement on Privileges and Immunities of the Council of Europe, doc. 10840, 2.2.2006.
326
DE STELLING
3
JULI 2010 TV CR
Slot
Blijft nog een praktisch, vierde, argument. Waar zouden we een zodanige onschendbaarheid moeten regelen? In de wet? Zou zo’n wet geen strijd opleveren met art. 71 Grondwet, dat immers limitatief heeft gekozen voor een beperkte onschendbaarheid? Dan in de Grondwet zelf? Ik ben benieuwd of de staatscommissie-Thomassen inzake de grondwetsherziening dat een zinnig idee zou vinden. Ik hoop van niet.
