Een evaluatie van 13 jaar marktwerking in de vaste Nederlandse telecommunicatiemarkt. Profielwerkstuk Clyde Waal November 2002

Een evaluatie van 13 jaar marktwerking in de vaste Nederlandse telecommunicatiemarkt

Profielwerkstuk Clyde Waal November 2002

Vak: Economie Begeleidend docent: dhr. Koppel Online: http://www.xs4all.nl/~clydew/pws/pws.pdf

Inhoudsopgave INHOUDSOPGAVE.................................................................................... 1 1. INLEIDING .......................................................................................... 3 2. WAAROM BESLOOT DE OVERHEID TOT PRIVATISERING VAN DE PTT? 5

2.1 IN DEN BEGINNE WAS ER….............................................................. 5 2.2 DE PTT ALS MONOPOLIST............................................................... 6 2.3 DE JAREN TACHTIG: MEERDERE ONTWIKKELINGEN MAKEN PRIVATISERING ONVERMIJDELIJK .............................................................................. 7 2.4 PRIVATISERING OF NIET: DE DISCUSSIE..............................................10 3. HOE VERLIEP HET PRIVATISERINGSPROCES VAN DE PTT? ............... 12

3.1 PRIVATISERING: EEN COMPLEXE OPERATIE ...........................................12

3.1.1 De status van het nieuwe bedrijf ................................................. 13 3.1.2 De structuur van de nieuwe organisatie ....................................... 15

3.2 RESULTAAT VAN HET PRIVATISERINGSPROCES .......................................16 4. WAT ZIJN DE VOORWAARDEN VOOR CONCURRENTIE IN DE VASTE TELECOMMUNICATIEMARKT? ................................................................ 18

4.1 VASTE TELECOMMUNICATIE-INFRASTRUCTUREN: EEN BESCHRIJVING..............18 4.2 DE TECHNISCHE VOORWAARDEN VOOR CONCURRENTIE .............................19 4.3 WETGEVENDE EN REGULERENDE VOORWAARDEN ....................................20 4.4 OVERHEIDSSTRATEGIEËN MET BETREKKING TOT HERSTRUCTURERING VAN DE MARKT .........................................................................................21 4.4.1 Anglo-Amerikaans Liberalisme .................................................... 21 4.4.2 Continentaal Europees Mercantilisme ........................................... 22

5. HOE WORDT IN NEDERLAND GETRACHT DE VOORWAARDEN VOOR CONCURRENTIE TE SCHEPPEN?............................................................. 23

5.1 DE ROL EN POSITIE VAN DE OVERHEID................................................23 5.2 REGULERENDE KADER ONTSTAAT MET VALLEN EN OPSTAAN ........................24 6. WELKE VORMEN VAN CONCURRENTIE ZIJN TOT STAND GEKOMEN?.. 28

6.1 LIBERALISERING VAN DE MARKT VOOR RANDAPPARATUUR EN TELESERVICES .....28 6.2 LIBERALISERING INFRASTRUCTUUR/DATACOMMUNICATIE...........................28 6.3 LIBERALISERING VAN DE MARKT VOOR SPRAAKVERKEER ............................29

6.3.1 Spraaktelefonie met directe aansluiting van de klant op het eigen netwerk ........................................................................................... 30 6.3.2 Spraaktelefonie met gebruikmaking van het KPN-netwerk .............. 30

6.4 ADSL, EEN VERHAAL APART ...........................................................31 7.WELKE PROBLEMEN HINDEREN DE VRIJE MARKTWERKING IN DE VASTE TELECOMMUNICATIEMARKT? ..................................................... 34

7.1 PROBLEMEN OP DE GELIBERALISEERDE RANDAPPARATUURMARKT ..................34 7.2 PROBLEMEN OP DE GELIBERALISEERDE INFRASTRUCTUUR EN DATACOMMUNICATIEMARKTEN ..............................................................34

7.2.1 KPN en het vaste net: een analyse .............................................. 35

7.3 PROBLEMEN OP DE GELIBERALISEERDE SPRAAKTELEFONIE ..........................36 1

Inhoudsopgave

8. CONCLUSIE........................................................................................ 37 9. ILLUSTRATIEVERANTWOORDING ...................................................... 39 10. LITERATUURLIJST ........................................................................... 40

2

1. Inleiding De rol van telecommunicatievoorzieningen in onze huidige samenleving is onvoorstelbaar groot. Dankzij de toepassing van telecommunicatie in allerlei sectoren van de economie is de efficiëntie van bedrijfsprocessen enorm toegenomen. Vrijwel elke sector in onze economie is tegenwoordig afhankelijk van telecommunicatievoorzieningen om succesvol te kunnen blijven functioneren. Van uitgevers(verzending van de krant naar de drukkerij) tot het bankwezen(geautomatiseerd betalingsverkeer), allemaal zijn ze afhankelijk van betrouwbare en adequate telecommunicatievoorzieningen om hun rol in de samenleving te kunnen vervullen. De mogelijkheid om gegevens en informatie uit te wisselen met personen en organisaties op afstand is daarmee verworden tot een van de belangrijkste productiefactoren binnen onze hedendaagse economie. De ontwikkelingen in de telecommunicatie-industrie hebben zelfs geleid tot de opkomst van een geheel nieuwe sector in de wereldeconomie, namelijk die van de internetbedrijven(“dotcom-sector”). Het moge duidelijk zijn dat de aanwezigheid van een geavanceerde telecommunicatie-infrastructuur en bijbehorende dienstverlening een enorme impuls kan geven aan de verbetering van de concurrentiepositie van bedrijven binnen een economie. De aanwezigheid van goede telecommunicatievoorzieningen is dus uitgegroeid tot één van de vestigingsfactoren, die een rol spelen bij de keuze van bedrijven voor een bepaalde vestigingslocatie. Binnen de telecommunicatiesector zelf hebben zich in de afgelopen decennia ook allerlei ontwikkelingen voorgedaan. Één van de belangrijkste daarvan is de privatisering van de staatsgebonden telecommunicatiebedrijven en de liberalisering van de nationale telecommunicatiemarkten. Een proces dat zich binnen alle EU-lidstaten, op verschillende wijze, heeft afgespeeld. Ook in Nederland is dit een moeilijk en tijdrovend proces geweest dat gekenmerkt wordt door tegengestelde belangen en trage politieke besluitvorming. Het is een proces dat nog niet voorbij is en waarvan het de vraag is wat de uiteindelijke uitkomst zal zijn. Dit profielwerkstuk tracht een beschrijving en waardering te geven aan het privatiseringsproces tot nu toe. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de volgende deelvragen(die tevens de Figuur 1 hoofdstukken van dit profielwerkstuk vormen): 1) Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT? Toelichting: De eerste stap naar een vrije, geliberaliseerde telecommunicatiemarkt is de privatisering van het nationale staatstelecommunicatiebedrijf. In Nederland was dit de PTT. Het doel van deze deelvraag is de beweegredenen voor de privatisering van de PTT te ontleden. 2) Hoe verliep het privatiseringsproces van de PTT?

3

1. Inleiding

Toelichting: Zoals we later zullen zien is de privatisering van een groot staatsbedrijf een (politiek) mijnenveld. Toen eenmaal de politieke beslissing was genomen dat er geprivatiseerd zou worden, was de volgende vraag natuurlijk op welke wijze dit zou moeten gebeuren. Ook hierover was veel gesteggel omdat de verschillende betrokken partijen verschillende belangen hadden. Dit hoofdstuk gaat in op het verloop van het privatiseringsproces en schetst het uiteindelijke resultaat. 3) Wat zijn de voorwaarden voor concurrentie in de vaste telecommunicatiemarkt? Toelichting: Na het privatiseringsproces volgt het liberalisatieproces(hoewel deze twee processen in werkelijkheid natuurlijk door elkaar heen lopen). Dit hoofdstuk tracht een beeld te geven van de technische, wettelijke en regulerende voorwaarden waaraan voldaan dient te worden om concurrentie met de voormalige monopolist mogelijk te maken. 4) Hoe wordt in Nederland getracht de voorwaarden voor concurrentie te scheppen? Toelichting: Dit hoofdstuk beschrijft op welke wijze men probeert in Nederland een goed klimaat voor een vrije telecommunicatiemarkt te creëren. 5) Welke vormen van concurrentie zijn tot stand gekomen? Toelichting: Aandacht voor de keuzemogelijkheden die er sinds de privatisering op de Nederlandse telecommunicatiemarkt zijn gekomen. 6) Welke problemen bemoeilijken de vrije marktwerking in de vaste telecommunicatiemarkt? Toelichting: Ondanks de vele inspanningen blijven er in Nederland problemen bestaan met betrekking tot vrije marktwerking op de vaste telecommunicatiemarkt. Deze problemen worden in dit hoofdstuk uiteengezet. De behandeling van deze deelvragen wordt afgesloten met een conclusie, waarin getracht wordt de marktwerking binnen de Nederlandse telecommunicatiemarkt te evalueren.

4

2. Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT? 2.1 In den beginne was er… Publieke telefonie werd in Nederland in 1881 voor het eerst geïntroduceerd door particuliere bedrijven. Zij kochten hiervoor concessies bij gemeenten, die hen een tijdlang het monopolie verschaften om het lokale telefoonnet te exploiteren. Door deze lokale netten te koppelen ontstond geleidelijk de mogelijkheid tot interlokale telefonie. De populariteit van telefonie in Nederland groeide binnen korte tijd fors. Dit leidde er toe dat rond 1990 de telefoonnetten overvol raakten omdat de benodigde investeringen door exploitanten uitbleven(zij wisten immers niet of de verleende concessie verlengd zou worden). Steeds meer gemeenten besloten daarom, na afloop van de concessieperiode, de exploitatie in eigen hand te nemen. Dit leidde ertoe dat rond 1940 alle netten in handen van de overheid waren gekomen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat werd oorspronkelijk belast met de exploitatie van de netten. Zij besloot echter om de, ten gevolge van technische ontwikkelingen steeds complexer wordende, exploitatie onder te brengen in een aparte “Administratie der Posterijen en Telegrafie”. Een administratie die een grotere zelfstandigheid in de uitvoering van het beleid kreeg toebedeeld. De financiële eindverantwoordelijkheid bleef echter bij het ministerie liggen. Ook de begroting van de administratie bleef verbonden aan de departementale kasbegroting. Deze koppeling maakte de kosten die gemoeid waren met de exploitatie van het telefoonnet weinig inzichtelijk. Dit creëerde een ongewenste situatie, aangezien vooral het parlement een duidelijker inzicht wilde in de (sterk gestegen) exploitatiekosten van de telefoonnetten. Om een beter inzicht te krijgen in het financiële plaatje dat hoorde bij de exploitatie, besloot men in 1915 om de “Administratie der Posterijen en Telegrafie” om te zetten in een staatsbedrijf(met eigen kas/begroting). Dit bedrijf kreeg de naam “Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie(PTT).

5

2. Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT?

Figuur 2: Logo PTT(1950)

2.2 De PTT als monopolist Het zou nog tot 1989 duren voordat de PTT geheel op eigen benen kwam te staan. Hoewel de PTT in de tussentijd constant een staatsbedrijf is gebleven, heeft deze status menigmaal ter discussie gestaan. Vooral vanuit de PTT zelf werd meerdere malen aangedrongen op een zelfstandigere status1. Dit was niet onbegrijpelijk aangezien de PTT, als staatsbedrijf, regelmatig hinder ondervond van overheidsbemoeienis in haar bedrijfsvoering. Den Haag bemoeide zich bijvoorbeeld jaarlijks met de tariefstelling en ook dienden eventuele baten teruggestort te worden in de staatskas. Regelmatig werden bedrijfswinsten dan ook aangewend om tekorten op de overheidsbegroting aan te zuiveren. Aangezien de afdracht aan het rijk een vast percentage van de bedrijfswinst bedroeg, kwam het voor dat ten behoeve van investeringen in het telefoonnet bezuinigingen(of zelfs tariefsverhogingen) moesten worden doorgevoerd in jaren dat de PTT winst maakte. Om dit te voorkomen ontstond bij de PTT de behoefte om geld te kunnen lenen op de kapitaalmarkt, iets wat onmogelijk is als staatsbedrijf. Ook maakte de gebondenheid aan de éénjarige Rijksbegroting het onmogelijk om een gedegen lange termijnbeleid te voeren(door bijvoorbeeld reserves aan te leggen). Een frappant voorbeeld van de ongewenste overheidsbemoeienis is het feit dat de PTT-directie op een gegeven moment gedwongen werd om naar Groningen te verhuizen om de kabinetsdoelstellingen van spreiding met betrekking tot economische activiteit te bewerkstelligen.

1

Dat ook de status van staatsbedrijf door de PTT-leiding als keurslijf werd ervaren, blijkt uit de volgende opmerking van directeur-generaal Damme(de hoogste baas van de PTT in 1933): “de PTT vertoont alle kenmerken van een openbare dienst, maar het wordt tegelijkertijd geacht als een bedrijf te functioneren”(Bron: De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN9065504303, blz.123)

6


De status van staatsbedrijf maakte het voor de PTT eveneens onmogelijk om meer flexibiliteit door te voeren in haar arbeidsvoorwaarden(zij had zich immers te conformeren aan de arbeidsvoorwaarden zoals die voor ambtenaren centraal werden vastgesteld). Dit maakte het steeds moeilijker voor de PTT om haar (hoger geschoolde) personeel vast te houden. Dat het zolang duurde voordat het tot een statuswijziging kwam heeft allerlei oorzaken. Allereerst heeft de Nederlandse politiek lange tijd in de overtuiging geleefd dat de telefonievoorziening in een klein land als Nederland wel door de overheid geëxploiteerd moest worden om een betaalbare aansluiting voor iedereen te kunnen garanderen2. Bovendien hechtten de achtereenvolgende regeringscoalities veel waarde aan de zeggenschap over het financiële beleid bij de PTT(niet in de laatste plaats vanwege haar afdracht aan de staatskas). Al met al stond het vraagstuk over de bedrijfsstatus van de PTT in de periode 1900-1980 dus vrijwel voortdurend op de politieke agenda(vaak ten gevolge van maatschappelijke onrust over tariefsverhogingen of degradatie in de kwaliteit van dienstverlening), zonder dat er daadwerkelijke besluiten werden genomen. De vele kabinetswisselingen waren hier mede oorzaak van. Kort samengevat kan gesteld worden dat vanuit de PTT een steeds luider wordende roep om zelfstandigheid te horen was, die in de loop van de tijd in meer of mindere mate door bewindslieden werd gedeeld.

2.3 De jaren tachtig: meerdere ontwikkelingen maken privatisering onvermijdelijk Hoewel de roep om privatisering er dus al voor 1980 was, kreeg het privatiseringsproces pas echt vaart in de jaren tachtig. Dit werd gestimuleerd door enkele ontwikkelingen op het technische, economische en politieke vlak: -

Nieuwe technologische ontwikkelingen maakte veranderingen in de kern van de bedrijfsvoering van de PTT noodzakelijk. Zo waren tegen het einde van de jaren tachtig alle elektromagnetische centrales van de PTT vervangen door digitale (computergestuurde) varianten. Hoewel dit ertoe leidde dat de PTT minder personeel nodig had, dienden deze wel hoger opgeleid te zijn. Aangezien de PTT de arbeidsvoorwaarden van de overheid hanteerde, kreeg zij steeds meer moeite om haar hoger opgeleide personeel vast te houden. Dit personeel kreeg immers vanuit het bedrijfsleven lucratievere arbeidsvoorwaarden aangeboden3.

2

De telecommunicatiemarkt in Nederland werd dus gezien als een natuurlijk monopolie. Gezien de hoge investeringen was men van mening dat het noodzakelijk was om één bedrijf op nationaal niveau het alleenrecht tot exploitatie te gunnen. Het bestaan van meerdere infrastructurele netwerken(telefoonnetten) werd dus onrendabel geacht. Pas gedurende de laatste twee decennia van de 20e eeuw begon de gedachte dat de telecommunicatiemarkt niet langer een natuurlijk monopolie behoefde te zijn in Nederland voet aan de grond te krijgen. 3 De omvang van dit probleem wordt duidelijk uit het eindrapport van de Commissie Steenbergen(zij deed in opdracht van de regering onderzoek naar de benodigde wijzigingen in de status, structuur en taakstelling van de PTT): “De problemen die de PTT heeft bij het aantrekken en behouden van zowel pas afgestudeerde als ervaren medewerkers in leidinggevende of specialistische, technische of commerciële functies worden steeds knellender (…) In sommige specialistische afdelingen is het aantal vacatures gestegen tot een kwart van de totale bezetting.

7


Figuur 3: Digitale telefooncentrale

-

De opmars van de Informatie en Communicatietechnologie(ICT), of simpeler gezegd de opmars van allerlei geavanceerde computersystemen, maakte tal van nieuwe diensten binnen het telefoonnet mogelijk. Hierbij valt te denken aan zaken als automatisch doorschakelen en voicemail. De staatsstatus van de PTT maakte de toepassing van deze technieken problematisch. Enerzijds, omdat met de implementatie van dergelijke nieuwe diensten hoge investeringen gemoeid waren(dergelijke bedragen waren moeilijk op te brengen voor een niet-private PTT die geen geld aan de kapitaalmarkt mocht onttrekken). Anderzijds, doordat bij levering van deze nieuwe diensten de PTT een functie ging vervullen die niet rechtstreeks gerelateerd meer was aan haar taak als openbaar nutsbedrijf(anders gezegd, de taak om een publiek telefoonnet draaiende te houden). Een duidelijke scheiding tussen deze twee functies was gewenst om de PTT geen oneerlijke(lees: bevoordeelde) positie ten opzichte van andere leveranciers van diensten te verschaffen.

-

Gelieerd aan de opmars van de informaticabranche was de vervaging van de grenzen tussen deze twee sectoren(ICT en Telecom)4. Computers gingen een steeds prominentere rol spelen in het primaire bedrijfsproces van het telecommunicatiebedrijf en visa versa. Dit maakte een

In 1984 kon de PTT slechts in twee derde van de circa 400 vacatures in hogere functies voorzien” (Bron: Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 37) 4 De samensmelting van informatica en telecommunicatie wordt geïllustreerd door de introductie van de samentrekking telematica.

8


parallellisatie in de bedrijfsactiviteiten van de PTT aantrekkelijk(bijvoorbeeld door deelnemingen in ICT-bedrijven). Dat stond echter op gespannen voet met haar status van staatsbedrijf en taak als exploitant van een publieke dienst. -

Naast een exclusieve concessie voor de exploitatie van het telefoonnet, lag ook het alleenrecht voor de levering van telefonieapparatuur(zoals telefoontoestellen) bij de PTT. Als gevolg hiervan was een lucratieve markt voor goedkopere “illegale” telefonieapparatuur ontstaan5. Deze toestellen werden niet getest en gecertificeerd voor probleemloos gebruik in het Nederlandse telefoonnet. Ook dit fenomeen leidde tot de roep om de status van de PTT te herzien en aan te passen aan de ontwikkelingen zoals die zich in de praktijk voordeden.

-

De telecommunicatiemarkten in de Verenigde Staten en Groot-Brittannië waren al verregaand geliberaliseerd. Deze twee overheden drongen dan ook bij Europa aan op openstelling van haar markt. Dit vertaalde zich in EEG-richtlijnen die een steeds verder gaande liberalisering voorschreven aan de lidstaten. Nationale monopolies werden, langzaam maar zeker, onhoudbaar. De internationale druk om het privatiseringsproces te versnellen werd steeds groter6.

-

Nieuwe economische inzichten kregen in de jaren zeventig voet aan Nederlandse bodem. De, vooral in de VS zeer invloedrijke, ideeën van de “neo-klassieke” economen waren gebaseerd op een terughoudende overheid en een centrale rol voor het marktwerkingsmechanisme. Dit gedachtegoed werd steeds sterker omarmd binnen de Nederlandse politiek. “De markt zijn werk laten doen” werd een gevleugelde en veelvuldig gehoorde uitspraak. Een liberale economische politiek kwam dus steeds centraler te staan. Daar kwam bovendien bij dat de regeringLubbers I zich ten doel had gesteld om het financieringstekort te verkleinen. Verkleining van de collectieve sector was een van de manieren waarop dit bewerkstelligd kon worden. Het afstoten van overheidstaken werd dus een beleidsrichtlijn. Een privatisering van de PTT paste daarbinnen.

-

De telecommunicatiesector was op mondiale schaal bezig met een proces van globalisering. De hoge kosten van Research&Development en investeringen in de implementatie van nieuwe technologieën maakten het aantrekkelijk(zoniet noodzakelijk) om op mondiale schaal fusies,allianties en joint ventures aan te gaan.

5

Het eindrapport van de commissie Steenbergen meldt hierover: “Voor losse telefoontoestellen bestaat een PTTmonopolie in feite niet meer. Door het ruime aanbod van niet-PTT apparatuur, dat officieel weliswaar niet op het net mag worden aangesloten, is het aandeel van de PTT op deze consumentenmarkt sinds 1981 vrijwel gehalveerd. Het is zeer de vraag of de recente uitbreiding van het assortiment van de PTT hierin soelaas zal bieden. Mede door de degelijke kwaliteit van de aangeboden toestellen, ligt de prijs immers ver boven die op de “vrije” markt”(Bron: Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 30) 6 Het einde van de nationale telefoniemonopolies(PTT’s) werd bijvoorbeeld voorgeschreven door EU-richtlijnen. De EU bepaalde dat er in alle lidstaten per 1 januari 1998 sprake moest zijn van volledige concurrentie in de telecommunicatiemarkt.

9


Samenvattend kunnen we stellen dat zowel technologische en economische ontwikkelingen, evenals veranderingen in het politieke denken gezamenlijk als katalysator voor het privatiseringsproces van de PTT werkten.

2.4 Privatisering of niet: de discussie Zoals we later zullen zien zou het privatiseringsproces van de PTT een ingewikkeld en tijdrovend proces worden. Maar voordat überhaupt het politieke besluit tot privatisering werd genomen, was er een levendige discussie tussen voor- en tegenstanders van de privatisering. Veelgehoorde argumenten voor privatisering waren: 1) Privatisering vergroot de mogelijkheden van de PTT Zoals eerder geschetst stond de PTT aan de vooravond van grote investeringen met het doel zowel het aantal diensten als de capaciteit binnen het telefoonnet te laten toenemen. De aanwezigheid van geavanceerde telecommunicatievoorzieningen in het algemeen, en de implementatie van nieuwe technieken in het bijzonder, werden gezien als zeer belangrijk voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Een sterke, innovatieve en goeddraaiende PTT werd dan ook de rol van katalysator voor de Nederlandse economie aangeschreven7. Om deze sterke rol te kunnen spelen had de PTT zowel hoger opgeleid personeel als investeringsruimte nodig. Dat beide zaken een probleem zouden gaan worden voor het staatsbedrijf werd al in 1985 geconcludeerd door de Commissie Steenbergen(zij evalueerde in opdracht van de regering het huidige functioneren van de PTT en deed een voorstel voor aanpassing van de positie van de PTT met het oog op de toekomst). De commissie stelde vast dat rechtspersoonlijkheid(en daarmee privatisering) van de PTT, een mogelijke oplossing voor beide problemen zou bieden. 2) Privatisering zou de dienstverlening van de PTT ten goede komen Vooral vanuit het bedrijfsleven kwam veel kritiek op het functioneren van de PTT. Vanaf eind jaren zeventig kwam er een steeds grotere vraag op gang naar huurlijnen ten behoeve van de koppeling van computersystemen op verschillende bedrijfslocaties. Dit zorgde voor een grote druk op de betrouwbaarheid en capaciteit van het (al bijna overbelaste) telefoonnet. Om eerder genoemde redenen was het moeilijk voor de PTT om het benodigde kapitaal te verwerven om deze problemen op te lossen. Vanuit meerdere, voornamelijk informatiegerelateerde, sectoren(ICT,uitgevers) kwam kritiek op de door de PTT gehanteerde tarieven en de beperkingen op het gebruik van concurrerende telecommunicatiefaciliteiten. Algemeen werd aangenomen dat privatisering deze problemen zou wegnemen en zou leiden tot een verbetering in de kwaliteit van dienstverlening8. 7

De Commissie Steenbergen verwoorde dit op de volgende wijze: “Nederland neemt al jaren een bijzondere positie in als “de poort naar Europa”. Wil ons land deze positie tenminste behouden en waar mogelijk versterken, dan zullen, met het oog op de internationale concurrentie, nieuwe produkten en diensten op de telematicamarkt beschikbaar dienen te zijn voor de meest geavanceerde en veeleisende klant”. (Bron: Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 20) 8 De Commissie Steenbergen verwoordde deze aanname op de volgende wijze: “De uitdaging voor de PTT is een ondernemend, marktgericht, concurrerend bedrijf te worden. Het aantal produkten en diensten dat voor een gunstige ontwikkeling van de telematica noodzakelijk is, neemt echter zo snel toe dat één bedrijf vanuit een

10


3) Afstand van de overheid zou de efficiency verbeteren Binnen de Nederlandse polder was er algemene consensus over het uitgangspunt dat een geprivatiseerde PTT in een concurrerende markt efficiënter zou werken. De schaal waarop deze consensus aanwezig was is opmerkelijk te noemen9. Er was relatief weinig gesteggel over de vraag of er geprivatiseerd moest worden, maar des te meer over de manier waarop(hierover later meer). Het meest prominente argument tegen privatisering was de wens om universele dienstverlening10 te blijven garanderen. Hoewel het in principe een rare paradox is om een commercieel bedrijf te verplichten om in onrendabele gebieden te leveren, bleef deze wens bestaan. Verder plaatsten allerlei partijen (vaak uit eigenbelang) kanttekeningen bij privatisering. Meer hierover in het volgende hoofdstuk.

monopoliepositie hierin niet adequaat kan voorzien”. (Bron: Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 13) 9 Illustratief hiervoor is het feit dat er bij de wet niets geregeld is over de bescherming van de persoonsgegevens van klanten. Een mondelinge toezegging van de PTT dat zij haar positie niet zou misbruiken(aan het parlement doorgespeeld door Minister Smit-Kroes, Verkeer&Waterstaat) was voldoende. Ook de Consumentenbond had geen problemen met liberalisering: “De belangenorganisaties van particuliere gebruikers- en dan vooral de Consumentenbond- richtten zich voornamelijk op liberalisering van de telecommunicatiemarkt. Concurrentie zou, zo was het idee, ook in het voordeel werken van de particuliere consument. Er werd geen hoge prioriteit gegeven aan het ‘beschermen’ van de consument. Het geloof in de werking van de markt blijkt hier wel zeer dominant aanwezig” (Bron: De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN9065504303, blz. 291) 10 Universele dienstverlening is het principe dat “iedereen in het hele land voor dezelfde prijs kan worden aangesloten en tegen gelijke kosten gebruik kan maken van telecommunicatie- en postdiensten” (Bron: De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN9065504303, blz. 287)

11

3. Hoe verliep het privatiseringsproces van de PTT? 3.1 Privatisering: een complexe operatie De privatisering van de PTT was een enorme operatie waarbij besluiten moesten worden genomen die verstrekkende gevolgen zouden hebben. De PTT zou na privatisering meteen één van de grootste bedrijven van Nederland worden. Dit vergde naast besluiten op personeelsgebied(bijvoorbeeld met betrekking tot de loskoppeling van de PTT-pensioenen uit het ABP11), ook besluiten op het terrein van financiën(bijvoorbeeld met betrekking tot de afdracht aan het rijk) en de mate waarin de overheid controle op de nieuwe onderneming zou moeten kunnen uitoefenen. De daadwerkelijke uitvoering van de privatisering werd (in opdracht van de regering) uitgevoerd door een aparte projectorganisatie. In deze projectorganisatie hadden naast de PTT onder meer de verantwoordelijke departementen een plaats. Bij de privatisering van de PTT waren de departementen Verkeer en Waterstaat,Economische Zaken,Financiën en Binnenlandse Zaken betrokken. Hoewel alle departementen van de noodzaak tot privatisering doordrongen waren, hadden zij allen hun eigen belangen en bijbehorende eisen. Dit leidde tot stevige onderhandelingen tussen de vertegenwoordigers van de betrokken departementen. Andere spelers in het besluitvormingsproces waren de bewindslieden(als vertegenwoordiger van de departementen, met name Figuur 4: Projectorganisatie privatisering Afkortingen: Pg=projectgroep,VRvC=Voorlopige Raad van Commissarissen,RVPT=Regelgeving en Vergunningen Post en Telecommunicatie, RATB=Raad van Advies voor het Telecommunicatiebeleid

12

3. Hoe verliep het privatiseringsproces van de PTT?

minister Smit-Kroes(VVD) van V&W), de PTT-raad12,De Staten-Generaal en de werknemersorganisaties. Gezamenlijk namen deze partijen de besluiten gedurende het privatiseringsproces. Ook had de projectorganisatie ondermeer tot taak de benodigde wetswijzigingen voor te bereiden en de statuten van het nieuwe bedrijf op te stellen. Bovengenoemde spelers in het besluitvormingsproces werden in hun doen en laten natuurlijk beïnvloed door externe belanghebbenden. Hiertoe behoren ondermeer de gebruikers(bijvoorbeeld vertegenwoordigd via de Consumentenbond) en de leveranciers van telecommunicatieapparatuur- en diensten(zie figuur 4).

Figuur 5: Het besluitvormingsproces in kaart gebracht

Het in detail beschrijven van het onderhandelingsproces valt buiten het bestek van dit profielwerkstuk. Daarom zullen we ons beperken tot enkele zaken die opmerkelijk ofwel belangrijk zijn met het oog op de verdere liberalisering van de markt.

3.1.1 De status van het nieuwe bedrijf

11

Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds, het ambtelijke pensioenfonds. De PTT-raad was een raad van advies en bijstand voor het Staatsbedrijf der PTT en had voornamelijk de taak de minister te adviseren over het beleid met betrekking tot de PTT.

12

13


Een van de belangrijkste beslissingen in het onderhandelingsproces betrof de bedrijfsvorm die de nieuw te vormen onderneming zou moeten krijgen. Het stond voor alle partijen vast dat de PTT rechtspersoonlijkheid nodig had om slagvaardiger te kunnen optreden. Met deze voorwaarde in het achterhoofd had men, bij de omzetting van het staatsbedrijf, de keuze uit de volgende twee bedrijfsvormen: -

de zgn. “Sui generis constructie” Bij deze constructie wordt middels een speciale wet een organisatie opgericht met publieksrechtelijke persoonlijkheid en een wettelijk vastgelegde relatie met de overheid. Op dergelijke wijze wordt administratieve en juridische zelfstandigheid gecreëerd en ontstaat er enige flexibiliteit in financiering13. De werknemers van de organisatie blijven echter wel ambtenaren(en dus blijven de centraal geregelde arbeidsvoorwaarden op hen van toepassing).

-

Structuur-N.V. De andere mogelijkheid is het oprichten van een naamloze vennootschap. Door regelingen in de statuten is de invloed van de overheid (als grootaandeelhouder) te regelen. De te leveren dienstverlening zou dan vastgelegd moeten worden in een exclusieve concessie. De keuze voor een structuur-N.V.(i.t.t. tot een normale NV) is te verklaren uit het feit dat er bij deze variant een duidelijke scheiding wordt aangebracht tussen de inbreng van kapitaal en de uitvoering van de economische activiteit.

Zoals we eerder zagen was de mogelijkheid om kapitaal op de kapitaalmarkt te vergaren één van de belangrijkste wensen van de PTT. Deze wens zou vervuld worden door te kiezen voor de sui generis constructie. Ook de gewenste grotere afstand tot de overheid zou op deze wijze gerealiseerd kunnen worden. De voorstanders van de sui generis constructie waren bovendien van mening dat deze bedrijfsvorm recht deed aan het beoogde karakter van de PTT: een zelfstandige en commercieel denkende organisatie met banden naar de overheid. Toch adviseerde de Commissie Steenbergen in haar rapport om te kiezen voor een structuur-N.V., omdat in haar ogen de overheid anders teveel betrokken zou blijven bij de bedrijfsvoering, via haar invloed –direct of indirect- op de arbeidsvoorwaarden. Verder zag de commissie de sui-generis vorm als een mogelijk obstakel in de groei naar de flexibelere N.V.-vorm14. Bovendien voorzag de commissie dat de benodigde wetgeving voor een PTT-wet(die het wettelijke kader voor de sui generis constructie zou moeten creëren) ongeveer evenveel wetgevende arbeid zou opleveren als een omzetting in een structuur-N.V. met bijbehorende concessievoorwaarden.

13

Hoewel er grotere flexibiliteit zou ontstaan bleef bijvoorbeeld toezicht door de Algemene Rekenkamer op de nieuwe organisatie van toepassing. 14 “Tot op heden zijn er geen voorbeelden van instellingen met een sui generis rechtsvorm, waar de arbeidsvoorwaarden geheel marktconform, bijvoorbeeld via CAO-onderhandelingen, tot stand komen. In het algemeen kan worden gesteld dat er zeer duidelijke en zwaarwegende voordelen aanwezig moeten zijn om te kiezen voor de toch wel gekunstelde sui generis status voor een groot, operationeel, winstgevend bedrijf dat geen formele regelgevende functie uitoefent.”(Bron: Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 35)

14


Figuur 6: Onderzoeksbureau McKinsey concludeert in opdracht van de Commissie Steenbergen

3.1.2 De structuur van de nieuwe organisatie De structuur van de nieuwe organisatie was ook een punt van discussie. De commissie Steenbergen had gepleit voor een holdingstructuur met daarin drie besloten vennootschapen: Post, Openbaar-nutsfunctie Telecommunicatie en Ondernemingsfunctie Telecommunicatie. Doel van de beoogde scheiding tussen de twee Telecommunicatie-eenheden was de stimulering van groei in de markten voor randapparatuur en tele-informatiediensten. Tussen B.V.’s kan namelijk geen rechtstreekse overdracht van middelen, budgetten of kasstromen plaatsvinden. Op die manier kon voorkomen worden dat de nieuwe PTT een bevoordeelde positie ten opzichte van concurrenten zou verkrijgen(bijvoorbeeld door middel van kruissubsidiëring). De PTT was het oneens met dit standpunt van de commissie Steenbergen. Zij stelde dat een aparte exploitatierekening voor beide eenheden voldoende waarborg bood om concurrentievervalsing te voorkomen. Bovendien stelde ze dat een scheiding in aparte B.V.’s tot organisatorische problemen zou leidden. Het punt van scheiding in aparte B.V.’s leidde tot een meningsverschil tussen de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken. EZ steunde het voorstel van de commissie Steenbergen, terwijl V&W zich goed kon inleven in de argumenten van de PTT. Dit leidde tot een compromis in het regeringsstandpunt. Er werd gekozen voor scheiding op een niet nader omschreven termijn. De beslissing werd dus eigenlijk op de lange baan geschoven.

15


3.2 Resultaat van het privatiseringsproces Uiteindelijk kreeg de privatisering van de PTT zijn beslag op 1 januari 1989. De Koninklijke PTT Nederland NV(KPN) was geboren. Alle aandelen in het bedrijf bleven in eerste instantie in handen van de overheid(het overheidsaandeel is anno 2002 teruggebracht tot 34,7%15). De exploitatie van de infrastructuur en basistelefoondienst bleven (uit hoofde van een exclusieve concessie) een monopolie van KPN. De markt voor randapparatuur werd echter wel geheel geliberaliseerd.

Figuur 7: Logo Koninklijke PTT Nederland

De PTT had zich getransformeerd tot de grootste private werkgever van het land met een personeelsbestand dat 100.000 namen telde, en kon nu flexibele arbeidsvoorwaarden schapen om haar groei veilig te stellen. Dankzij toegang tot de kapitaalmarkt bleek KPN in staat om de benodigde investeringen in haar telecommunicatie-infrastructuur mogelijk te maken. Mede hierdoor wist KPN zich van een bureaucratische overheidsorganisatie te ontwikkelen tot een marktgerichte multinational. Het resultaat en verloop van het privatiseringsproces vertonen alle kenmerken van het fameuze Nederlandse poldermodel. Gedurende het besluitvormingsproces is er op cruciale punten gekozen voor het compromis. Langzaam maar effectief werd gewerkt naar een resultaat dat voor alle partijen acceptabel was. Vermoedelijk was iets anders, rekening houdend met de Nederlandse situatie(met een groot aantal spelers en belanghebbenden) en politieke cultuur, niet mogelijk geweest16. Het feit dat er een algemene 15

Bron: Jaarverslag KPN 2002, blz. 150, www.kpncorporate.com Het feit dat er sprake was van een gefragmenteerde overheid(verschillende geledingen binnen de overheid namen conflicterende standpunten in) geeft ook onderbouwing aan deze bewering. Interessant in deze context is de conclusie van het boek De weg naar zelfstandigheid dat de privatisering van de PTT beschrijft: “Met gevoel voor pragmatisme werd naar een voor alle betrokkenen acceptabele uitkomst toegewerkt. Een andere uitkomst was in een arena met zoveel belanghebbenden in een Nederlandse context niet mogelijk geweest. Een belangrijke constatering daarbij was dat niet gesproken kon worden van éénvormige overheid, maar dat diverse departementale belangen in het spel waren. Vermelding verdient dat zowel de PTT, waaronder zeker ook het

16

16


consensus leefde dat privatisering onvermijdelijk was, heeft zeker bijgedragen aan het slagen van het project.

Figuur 8: De privatisering gaf KPN de mogelijkheid om haar bedrijfsactiviteiten uit te breiden.Een voorbeeld daarvan is Primafoo, een telecommunicatiewinkel waar bijvoorbeeld ook computerspullen te koop zijn.

personeel, als de staatskas – lees Financiën- niet slecht uit het onderhandelingsproces kwamen.”(Bron: De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN9065504303, blz.292)

17

4. Wat zijn de voorwaarden voor concurrentie in de vaste telecommunicatiemarkt? Met de privatisering van KPN was de eerste grote stap in de liberalisatie van de Nederlandse telecommunicatiemarkt gezet. Toch was daarmee nog maar één van de vele voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een vrije markt waarbinnen alle partijen een eerlijke kans hebben(een zogenaamd level playing field) geschept. Er zijn nog allerlei zaken op het technische, regulerende en wetgevende vlak nodig om tot een “echte” vrije markt te komen. In dit hoofdstuk gaan we in op deze voorwaarden.

4.1 Vaste telecommunicatie-infrastructuren: een beschrijving Om de (technische) voorwaarden beter te kunnen begrijpen, volgt hier eerst een korte uiteenzetting over de opbouw van de Nederlandse vaste telecommunicatieinfrastructuren. Nederland hoort met een penetratiegraad van 95% tot de dichtst bekabelde landen ter wereld. Deze hoge penetratiegraad wordt vrijwel geheel gerealiseerd door twee infrastructuren die een nagenoeg landelijke dekking hebben: 1) Het telefoonnet Via het landelijke analoge telefoonnet(van KPN) wordt vrijwel elk huishouden en elke bedrijfslocatie in Nederland ontsloten. Het betreft hier een zogenaamd Public Switched Telephone Network(PSTN). Dit houdt in dat het netwerk oorspronkelijk opgezet is om een openbare geschakelde telefoniedienst aan te bieden17. Elke klant wordt daarbij via koper verbonden met een lokale telefooncentrale, de nummercentrale genaamd. Bij deze nummercentrale komen alle aansluitingen uit het omringende gebied bij elkaar. Er zijn in Nederland 1349 nummercentrales die een grote variëteit in omvang en aantal aansluitingen laten zien. Zo heeft de grootste centrale(Amsterdam-Centrum) circa 47000 aansluitingen, terwijl de kleinste centrale er minder dan 500 heeft. De aansluiting in het pand van de klant en de koperen kabel naar de nummercentrale vormen samen het aansluitnet, ook wel first mile, last mile of local loop genoemd. Tussen de nummercentrales vindt het telefoonverkeer plaats over glasvezelkabels. Over één glasvezelkabel kunnen honderden telefoongesprekken worden getransporteerd en bovendien kan er transport van grote volumes gegevens(data) plaats vinden. Het netwerk tussen de nummercentrales noemen we het transportnet en deze is in Nederland inmiddels volledig verglaasd(van glasvezelkabel voorzien). Het landelijke telefoonnet van KPN is één van de best onderhouden PSTNnetwerken ter wereld en vormt met een vrijwel volledig landelijke dekking de belangrijkste telecommunicatie-infrastructuur van ons land. 17

Geschakeld in de zin dat er actief een verbinding dient te worden geïnitieerd(namelijk door een telefoonnummer te draaien) waarna aan de hand van dit nummer een bepaalde weg over het telefoonnet wordt gezocht naar de eindbestemming(er is dus geen sprake van een continue verbinding tussen twee locaties) 18

4. Wat zijn de voorwaarden voor concurrentie in de vaste telecommunicatiemarkt?

2) De kabelnetten(CAI) De Nederlandse kabelnetten(ook wel Centrale Antenne Inrichtingen genoemd) hebben een uitzonderlijk hoge penetratiegraad van 87%18. Deze netten zijn oorspronkelijk ingericht voor de distributie van radio en TV-signalen. Vrijwel elk huishouden(en een groot aantal bedrijven) heeft een aansluiting op één van de kabelnetten. Alle kabelnetten tezamen hebben dan ook een nagenoeg landelijke dekking. Ze lijken hiermee op het eerste gezicht de grote concurrent van KPN met haar landelijke telefoonnet. Toch komt deze concurrentie nog maar moeilijk op gang, maar hierover later meer. Eigenschap Telefoonnet(PSTN) Nagenoeg landelijke x dekking Oorspronkelijk bedoeld x voor tweerichtingscommunicatie In handen van één x eigenaar Meest verregaande verglazing richting eindgebruiker

Kabelnet(CAI)

x X

Tabel 1: Vergelijking van eigenschappen telefoon- en kabelnet

4.2 De technische voorwaarden voor concurrentie Om haar dienstverlening te kunnen aanbieden, dient een nieuwe marktpartij natuurlijk toegang te hebben tot de eindgebruiker19. Om dit te bereiken, zal zij zelf infrastructuur moeten aanleggen of dienstverlening moeten betrekken bij een aanbieder van een bestaande infrastructuur. Deze twee mogelijkheden worden hieronder nader uiteengezet: 1) Zelf infrastructuur aanleggen De uit praktisch oogpunt meest voor de hand liggende mogelijkheid om toegang tot de eindgebruiker te verkrijgen, is door zelf bekabeling aan te leggen naar het pand waarin de eindgebruiker zich bevindt. Het moge Figuur 9: duidelijk zijn dat dit naast enorme investeringen ook heel Glasvezelducts veel rompslomp betekent. Zo dienen er graafrechten verkregen te worden(vaak op gemeentelijk niveau) en dienen er locaties 18

Ter vergelijking, in Frankrijk en Engeland is er sprake van een penetratiegraad van respectievelijk 6% en 3%. Bron: The external control of European PTTs: about resource dependencies and countervailing powers in a deregulating environment, Willem Hulsink, 1998, blz. 21. 19 Met eindgebruiker wordt hier de particuliere of zakelijke gebruiker van een telecommunicatievoorziening bedoeld(de klant)

19


ingericht te worden waar schakelapparatuur(bijvoorbeeld nummercentrales) geïnstalleerd kan worden. 2) Dienstverlening betrekken bij een bestaande aanbieder In plaats van zelf kabels te leggen, is het ook mogelijk om capaciteit in te huren op de infrastructuur van een bestaande marktpartij. Een goed voorbeeld hiervan zijn de carrier selectie diensten zoals deze worden aangeboden door bedrijven als Tele2 en One.tel. Via deze bedrijven is het mogelijk om goedkoper te bellen(vooral internationaal) dan via KPN. Dit geschiedt door middel van het intoetsen van een carrier selectiecode(16xx) voor het te draaien telefoonnummer. Hierdoor wordt gebruik gemaakt van het netwerk van de alternatieve aanbieder om het gesprek af te handelen. Deze alternatieve aanbieder heeft dan natuurlijk wel gebruik gemaakt van het KPN-netwerk om het gesprek aangeboden te krijgen(de klant heeft immers alleen een fysieke aansluiting op het KPN-netwerk) en is daarom een vergoeding aan KPN verschuldigd. Op deze wijze heeft de concurrent gebruik gemaakt van dienstverlening van een bestaande aanbieder(KPN).

4.3 Wetgevende en regulerende voorwaarden Een gemonopoliseerde markt die terecht is gekomen in een proces van liberalisering heeft sturende wetgeving en regulering nodig. Wetgeving die het voor alle partijen duidelijk maakt wat al dan niet toegestaan is en regulering in de vorm van een scheidsrechter die geschillen tussen partijen beslecht. Voorts is het van belang om de nieuwe toetreders te beschermen tegen de machtspositie van de voormalige monopolist. Dit is vooral van belang in de telecomsector aangezien de voormalige monopolist behalve een informatievoorsprong20, ook een economische21 en psychologische22 voorsprong heeft. Bovendien is voor succesvolle concurrentie bij veel diensten de medewerking van de ex-monopolist vereist. Denk hierbij bijvoorbeeld aan zaken als nummerbehoud23 of interconnectie met het netwerk van de monopolist24. Tegenwerking van de ex-monopolist kan de toetreding van concurrenten tot de markt vertragen of onmogelijk maken.

20

Zo heeft de ex-monopolist een overzicht van alle centrales met bijbehorende aansluitingsaantallen. Deze, economisch gezien, belangrijke informatie(de aantallen geven immers informatie over de rendabelheid van ontsluiting van een bepaalde centrale) kan zij achterhouden of exploiteren(bijvoorbeeld door deze tegen een hoge prijs en onder geheimhoudingsplicht aan marktspelers te verkopen). 21 De voormalige monopolist heeft al een infrastructuur en hoeft daarin in principe niet meer te investeren. Bovendien kan men kruissubsidiëring toepassen. 22 Bij telecommunicatie is zekerheid over de betrouwbaarheid van de aanbieder vaak gewenst. Potentiële klanten zullen dus niet zo snel weg gaan bij de ”oude vertrouwde” ex-monopolist. 23 De mogelijkheid om je huidige telefoonnummer “mee te nemen” naar een nieuwe aanbieder 24 Een nieuwe aanbieder van spraaktelefonie zal een koppeling moeten maken tussen haar netwerk en dat van de ex-monopolist. Deze koppeling is vereist om haar klanten te kunnen laten bellen met de klanten van de exmonopolist(en visa versa)

20


4.4 Overheidsstrategieën met betrekking tot herstructurering van de markt Nu we een globale schets hebben van de voorwaarden voor volwaardige concurrentie, is het zinnig om te kijken welke strategieën (nationale) overheden kunnen volgen bij de aanwending van wetgevende en regulerende instrumenten, met als doel een vrije markt te creëren25: Strategie: Anglo-Amerikaans Liberalisme Continentaal Europees Mercantilisme

Beoogd doel: Sterke concurrentie op de thuismarkt met als doel de internationale concurrentiepositie te verbeteren Ondersteuning van de nationale (ex-)monopolist door middel van een (relatief) gesloten thuismarkt, teneinde succesvolle internationale expansie veilig te stellen

4.4.1 Anglo-Amerikaans Liberalisme Deze strategie stelt een volledig vrije markt als hoogste doel. Collectieve en publieke belangen zijn hieraan ondergeschikt. Bij deze strategie past dan ook een zeer terughoudende rol van de overheid. De verdeling van de markt wordt daadwerkelijk aan de markt overgelaten. Natuurlijke monopolies ontstaan binnen deze strategie dan ook alleen ten gevolge van vrije marktbewegingen.

Adam Smith (1723-1790)

Beroemd econoom die in één van zijn bekendste werken, Wealth of Nations, pleit voor een zo klein mogelijke overheid, die zich zo min mogelijk met de economie bemoeit. Zo zou een samenleving moeten ontstaan waarin elk individu zijn eigen nut(en eigenbelang) maximaliseerde, waardoor automatisch het nut van de gehele bevolking zou verbeteren. De hiermee gepaard gaande economische groei zou uiteindelijk de gehele maatschappij ten goede komen.

De theorie achter deze strategie vinden we terug bij de econoom Adam Smith(zie kader). De ervaring laat zien dat deze strategie leidt tot een markt met spelers die (rijp geworden door evaring met concurrentie op de thuismarkt) een “early movers advantage” op de globale telecommarkt weten te bemachtigen.

25

Bron: Multinationals in the making: corporate strategies of European public telecommunications operators, Andrew Davies&Willem Hulsink, 1998

21

Jean-Baptiste Colbert (1619-1683)


In de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk is deze strategie met betrekking tot de liberalisering van de vaste telecommunicatiemarkt toegepast.

4.4.2 Continentaal Europees Mercantilisme Het Continentaal Europees Mercantilisme stelt de bescherming van de nationale PTT(ex-monopolist) centraal. De vrije marktwerking is hier (wellicht niet formeel, doch wel in de praktijk) ondergeschikt aan. Actieve staatsbeïnvloeding van de markt teneinde de nationale economie te versterken, is bij deze strategie het uitgangspunt. Protectionistische maatregelen ten opzichte van zowel nieuwe marktpartijen als buitenlandse spelers zijn hierbij aan de orde. Hierdoor wordt de nationale PTT enerzijds tijd gegund zich voor te bereiden op succesvol opereren in een vrije markt,terwijl anderzijds de risico’s en impact van een directe overgang naar een volledige vrije markt worden beperkt(denk aan sociale onrust ten gevolge van (massale) ontslagen). Er is dus eigenlijk sprake van een geleidelijke, door de overheid gestuurde, en door (publieke) belangen geleide liberalisering van de markt.

Colbert was onder Koning Louis XIV staatssecretaris van Financiën van Frankrijk. Onder zijn bewind wist Frankrijk uit te groeien tot één van de dominante machten in Europa. Zijn beleid, dat gekenmerkt werd door protectie van de binnenlandse markt, wordt tegenwoordig colbertisme / mercantilisme genoemd.

Het mercantilisme wordt ook wel Colbertisme(zie kader) genoemd. Deze economische politiek staat staatsinterventie in de economie, met als doel vergroting van de macht van een land, voor. Een dergelijke politiek kan achterlopende binnenlandse marktspelers de rust en tijd geven zich te innoveren, om zodoende klaar te zijn voor hun rol in een open, vrije wereldmarkt. Deze strategie is, met betrekking tot de liberalisering van de vaste telecommunicatiemarkt, toegepast in vrijwel geheel continentaal West-Europa.

22

5. Hoe wordt in Nederland getracht de voorwaarden voor concurrentie te scheppen? Nu we een globaal beeld hebben van de voorwaarden voor een succesvolle vrije telecommunicatiemarkt, kunnen we kijken hoe in Nederland getracht wordt deze voorwaarden gestalte te geven. Alvorens we dit doen gaan we eerst nog wat dieper in op de rol en positie van de overheid in de telecomsector.

5.1 De rol en positie van de overheid Welke rol kan en moet de overheid spelen in de telecomsector? Het is een vraag die niet van een eenduidig antwoord te voorzien is en sterk afhankelijk is van de doelstelling die de overheid heeft met de sector. De houding die de Nederlandse overheid sinds de privatisering van de PTT heeft ingenomen ten opzichte van de telecomsector is niet erg eenduidig en consequent. Voor een groot deel is dit te verklaren uit de onduidelijke visie die de overheid heeft op dit punt. De onduidelijkheid van deze visie is wellicht te verklaren uit de conflicterende positie waarin de overheid zich bevindt. Ter illustratie kijken we naar de doelstellingen van de Telecommunicatiewet uit 1989(het jaar van de privatisering van de PTT)26: -

Beschermen van het PTT-monopolie op de levering van een basistelefoniedienst en bijbehorende infrastructuur Verbeteren van de internationale positie van de PTT Vergroten van de mogelijkheden van derden om diensten en apparatuur te leveren, teneinde innovatie te stimuleren Generen van inkomen voor de schatkist

Het moge duidelijk zijn dat dit rijtje gedeeltelijk conflicterende doelen naar voren brengt. Enerzijds wenst de overheid het monopolie van de PTT op de basisdienstverlening te beschermen en haar internationale positie te verbeteren, terwijl zij tegelijkertijd concurrenten een betere kans wil bieden. Bovendien is de overheid ook nog eens grootaandeelhouder in de PTT en wil op die manier profiteren van haar dividenduitkeringen om de schatkist te vullen. Uit deze opsomming kan de conclusie getrokken worden dat vrije marktwerking niet als hoogste op de politieke agenda stond(de bijdrage van de PTT aan de Nederlandse economie en schatkist werden belangrijker geacht) tijdens de privatisering. Dat de liberalisering van de markt niet werd gezien als een belangrijke zaak blijkt ook uit het feit dat de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat van mening was dat het toezicht en beheer van de Nederlandse telecommunicatiemarkt een verantwoordelijkheid was van de Europese Commissie en daarom de actieve toepassing van Nederlandse mededingingswetgeving door hem niet noodzakelijk werd geacht. 26

Bron: Privatisation and Liberalisation in European Telecommunications, Willem Hulsink, 1999, ISBN0415180031, blz. 193) 23

5. Hoe wordt in Nederland getracht de voorwaarden voor concurrentie te scheppen?

De Nederlandse overheid achtte het versterken van de positie van de PTT dus belangrijker dan het zo snel mogelijk komen tot een geliberaliseerde markt. Dat bleek al uit de keuze om de PTT niet direct bij de privatisering op te splitsen in een nutsbedrijf(zorgdragend voor het onderhoud aan de infrastructuur en levering van de basisdienstverlening) en een commerciële organisatie(voor de overige (nieuwe) dienstverlening), maar deze beslissing op de lange baan te schuiven. Van uitstel kwam afstel toen in 1992 de overheid besloot dat een splitsing niet wenselijk was omdat dit contraproductief zou zijn voor de binnenlandse telecomsector, gegeven de relatief kleine markt die Nederland is. Bovendien zou een splitsing de internationale expansie van de PTT hinderen en een aandelenemissie gecompliceerder maken(waardoor de opbrengst voor de overheid lager zou zijn) 27. Een ander probleem bij het creëren van een werkelijk vrije markt, is de politieke wens om universele dienstverlening28 te blijven garanderen. Dit nobele streven creëert namelijk een vervelend economisch dilemma. De eis van universele dienstverlening vertaalt zich namelijk automatisch in een landelijke leveringsplicht voor de PTT. Daarmee is de droom van een volledig vrije markt, een ultiem level playing field, vervlogen(één speler heeft immers al een achtergestelde positie).

5.2 Regulerende kader ontstaat met vallen en opstaan Zoals eerder vermeldt volgde de Nederlandse politiek een mercantilistische strategie met betrekking tot de liberalisering van de vaste telecommunicatiemarkt. Zij trachtte KPN voor te bereiden op de confrontatie met internationale marktspelers en de invoering van nieuwe technologieën, door de daadwerkelijke opening van de binnenlandse markt te vertragen. Dit leidde ertoe dat het ministerie van VWS, mede naar aanleiding van een evaluerend rapport door McKinsey, in 1993(4 jaar na de privatisering!) tot de conclusie kwam dat een echt geliberaliseerde markt in Nederland bij lange na nog niet ontstaan was. Deze conclusie leidde tot het inzicht dat de overheid in haar telecommunicatiebeleid meer moest gaan letten op de belangen van de consument en de stimulering van echte concurrentie, in tegenstelling tot haar concentratie op de versterking van de (internationale) positie van KPN. Door de slappe/onduidelijke overheidsoptelling bleef KPN een enorme invloed houden op de formulering van telecomwetgeving(ook de ware uittocht van expertise aan overheidszijde(na de privatisering vertrokken veel experts naar KPN) was hier debet aan)). Daarnaast bleek de nieuwe “vrije” markt nog niet te voldoen aan allerlei voorwaarden voor vrije concurrentie, voorbeelden hiervan zijn onafhankelijke geschillenbeslechting tussen marktpartijen en gelijke toegangsvoorwaarden tot de infrastructuur voor alle marktpartijen. Diverse regeringsinstanties(ondersteund door het Parlement) vonden bovendien de 27

Bron: Privatisation and Liberalisation in European Telecommunications, Willem Hulsink, 1999, ISBN0415180031, blz. 193) 28 Universele dienstverlening is het principe dat “iedereen in het hele land voor dezelfde prijs kan worden aangesloten en tegen gelijke kosten gebruik kan maken van telecommunicatie- en postdiensten” (Bron: De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN9065504303, blz. 287)

24


informatievoorziening vanuit KPN met betrekking tot haar activiteiten onvoldoende(hierdoor waren zij niet in staat de correcte uitvoering van KPN’s concessietaken te controleren). Bovendien voldeed de Nederlandse markt bij lange na nog niet aan de richtlijnen die vanuit de Europese Commissie werden opgelegd(zij schreef o.a. gedetailleerd markttoezicht en een transparant licentiesysteem voor). Bovenstaande leidt tot de conclusie dat de PTT in 1993 van een overheidsbedrijf getransformeerd was in een zelfregulerend kartel. Door het gebrek aan concurrentie op de binnenlandse telecommunicatiemarkt was er in vier jaar eigenlijk nauwelijks iets veranderd29. De minister van VWS stelde in 1993 dan ook voor om managed competition in te voeren op de Nederlande telecommunicatiemarkt. Het plan was om het Enertelconsortium(bestaande uit de Nederlandse Spoorwegen tezamen met enkele grote kabelmaatschappijen en energiebedrijven30) een licentie aan te bieden voor de exploitatie van een alternatief landelijk communicatienetwerk. De reacties op het voorstel waren niet onderverdeeld positief. Hoewel vrijwel alle partijen de pogingen van de minister tot het stimuleren van vrije concurrentie waardeerde, hadden zij toch veel punten van kritiek. De twee adviesorganisaties van de regering op telecomgebied, waren bijvoorbeeld van mening dat de minister volledige liberalisatie van de markt moest nastreven, in tegenstelling tot de creatie van een duopolie waarvan beide partijen bovendien (direct of indirect) grotendeels in overheidshanden zouden zijn(de overheid was nog steeds grootaandeelhouder in zowel KPN als de NS). Bovendien waren zij (gesteund door richtlijnen vanuit Europa) voor asymmetrische regulering, waarbij KPN (met haar dominante positie in het achterhoofd) actief zou worden gereguleerd en nieuwe marktpartijen tegelijkertijd actieve bescherming zouden verkrijgen. Daarnaast waren zij voor een onafhankelijke(losstaande van het ministerie van VWS) toezichthouder op de markt. Deze toezichthouder zou ondermeer moeten toezien op de succesvolle introductie van concurrentie en waarborging van de kwaliteit van dienstverlening.

29

Dat de onscherpe visie van de overheid KPN ook de mogelijkheid verschaft om tot het middelpunt van een zelfregulerend kartel te verworden, wordt ook al in 1993 door sommigen geconcludeerd: “The Dutch framework was still bound to the conditions of the past in which PTT, as a seperate government department was in charge of carrying out the monopolistic exploitation of the network and the telephone and telegraph services with an almost exclusive involvement in regulatory policy-making. On the surface this situation has changed with the introduction of competition in the markets for telecommunications services and equipment; but analyzed more closely, nothing was really changed. PTT still economically and politically controlled the Dutch Telecommunications sector. The current situation exhibits a dynamic and aggresive PTT knowing exactly what to do in the new business environment and a rather passive government not knowing what to do in such a postmonopoly context” (Bron: W. Hulsink en G.J. Kemme) 30 Het idee van de minister was dat deze partijen hun bestaande netwerken zouden integreren, om zodoende binnen korte tijd een netwerk met een grote dekking te verkrijgen.

25


Figuur 10: Het door de minister voorgestelde duopolie in beeld

Het plan van de minister kon echter niet uitgevoerd worden om de volgende redenen: -

-

Het Enertel-consortium viel uiteen door een verschil in visie. De NS en de energiebedrijven die geen kabelnetwerk in bezit hadden, wilden een trunknetwerk(transportnet) aanleggen(een net dat vooral “high-profile” locaties zoals grote industrieterreinen aandoet en een nationale/internationale focus heeft), terwijl de kabelmaatschappijen en overige energiebedrijven prioriteit wilde geven aan de aanleg van een fijnmazig netwerk(met als eindpunt de eindgebruikerlocaties, en dus een lokale/regionale focus). De overheid kon niet voldoen aan de eisen die het Enertel-consortium stelde. Zij wensten op verschillende terreinen een voorkeursbehandeling (gerechtvaardigd door middel van het infant industry argument). Zo wilden zij de mogelijkheid om openbare spraaktelefonie aan te bieden, gebruikmaking van KPN Telecom’s netwerk tegen kostprijs en geen oplegging van een universele dienstverleningsplicht(verplichte landelijke beschikbaarheid). Zo ver wenste de overheid echter niet te gaan.

Desondanks werd in 1996 een amendement op de Telecomunnicatiewet aangenomen waarmee de formele liberalisering van de vaste infrastructuur een feit was. Het stond nu elke speler vrij om een communicatienetwerk aan te leggen, om vervolgens daarop een datacommunicatiedienst of spraakdienst met besloten doelgroep(bijv. een bedrijfstelefonienetwerk) aan te bieden. Na een tender werden licenties voor de nationale exploitatie van een communicatienetwerk verleend aan Telfort(British Telecom i.s.m. de Nederlandse Spoorwegen) en Enertel. Een geheel gereviseerde versie van de Telecommunicatiewet werd in 1998 aangenomen. In deze wet werden de laatste formele obstakels voor concurrentie op spraaktelefonie weggenomen door de legalisering van de exploitatie van een

26


openbare spraakdienst. Bovendien werd een onafhankelijke toezichthouder op de markt opgericht in de vorm van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA). De OPTA kreeg wettelijk de taak toezicht op de markt te houden en de naleving van weten regelgeving te controleren. Ook is de OPTA verantwoordelijk voor geschillenbeslechting tussen marktpartijen(zij neemt in deze dus de rol van scheidsrechter in). Bovendien is het een taak van de OPTA om het nummerplan te beheren(het toewijzen/terugnemen van telefoonnummerreeksen van de telecombedrijven).

Figuur 11: Logo OPTA

Met de invoering van deze wet was het vereiste wettelijke en regulerende kader voor een open en vrije telecommunicatiemarkt ontstaan. Het zelfregulerende kartel was doorbroken door de aanstelling van een onafhankelijke toezichthouder en de invoering van een nieuw licentiesysteem dat een non-discriminatoire houding ten opzichte van alle marktpartijen hanteerde.

27

6. Welke vormen van concurrentie zijn tot stand gekomen? Sinds 1989 is heel geleidelijk de Nederlandse telecommunicatiemarkt steeds opener geworden(zaken die in de oorspronkelijke concessie exclusief aan KPN voorbehouden waren, werden langzaam maar zeker ook toegestaan aan haar concurrenten). Dit heeft in de loop der jaren geleid tot een steeds groter wordende keuzevrijheid voor de particuliere en zakelijke consument. Een greep uit de ontwikkelingen…

6.1 Liberalisering van de markt voor randapparatuur en teleservices Gelijktijdig met de privatisering van de PTT in 1989, werd de Nederlandse markt voor randapparatuur opengesteld voor concurrenten. Hoewel deze stap onvermijdelijk was, zoals we eerder zagen betrokken veel consumenten hun toestellen immers al van een andere aanbieder uit het illegale circuit, is deze legalisering wel degelijk een belangrijke stap geweest. Want niet alleen particuliere huishoudens kregen de mogelijkheid om hun toestellen ergens anders te betrekken, ook zakelijke gebruikers konden naar eigen inzicht gaan “shoppen” op de markt voor randapparatuur. Het moge duidelijk zijn dat dit een concurrerende markt voor waardevollere randapparatuur zoals bedrijfscentrales, faxen, en antwoordapparaten deed ontstaan. Fabrikanten als Siemens, Profoon en Panasonic konden hun (goedkopere) producten afzetten op de Nederlandse markt. Ook de markt voor teleservices(ook wel value-added services genoemd), zoals voicemail en e-mail dienstverlening, werd in 1989 vrijgegeven. De liberalisering van de randapparatuurmarkt heeft ongetwijfeld een positief effect gehad op het prijsniveau en de keuzevrijheid van de consument. De liberalisering van de teleservices markt heeft de weg vrij gemaakt voor de opkomst van ondermeer de Internet Service Providers(ISPs).

6.2 Liberalisering infrastructuur/datacommunicatie De markt voor infrastructuur werd formeel geliberaliseerd in de zomer van 1996(door middel van de introductie van een nieuw licentiesysteem voor telecomaanbieders). In de daaropvolgende jaren werd aan verschillende binnenlandse en buitenlandse partijen een licentie voor de exploitatie van een landelijk communicatienetwerk verleend. Partijen die op dit moment actief zijn op deze markt zijn ondermeer Versatel, BT Ignite en Telfort. Het is belangrijk te vermelden dat al deze partijen in principe een transportnet aanleggen dat alleen “high-profile” locaties aandoet. Het gaat hier dus ondermeer om glasvezeltracés tussen de KPN nummercentrales, in de grote steden(zoals glasvezelringen rond grote bedrijfsconcentraties) en langs andere locaties waar een zeer grote vraag naar communicatievoorzieningen is. Er worden in principe dan ook geen eindgebruikers op deze communicatienetten aangesloten(uitgezonderd grote bedrijven die een dergelijk verbruik hebben, dat fysieke aansluiting rendabel wordt). Deze netten fungeren dus vooral als transportnet voor bulkverkeer(zoals 28

6. Welke vormen van concurrentie zijn tot stand gekomen?

internetverkeer), koppeling van computersystemen op bedrijfslocaties en als verbinding naar het vaste net voor de vele GSM-masten. De liberalisering van de vaste Typische ligging van infrastructuur heeft voor de transportnetten eindgebruiker nauwelijks directe gevolgen gehad(grootverbruikers De Nederlandse vaste daargelaten). Indirect is zij echter wel communicatienetten hebben allemaal van grote (economische) betekenis, een soortgelijke “footprint”(volgen via haar invloed op de kostprijs van allemaal een nagenoeg gelijke route allerlei andere communicatiediensten over het land). Zij trachtten daarbij de in de bedrijfskolom. Dit is te meest rendabele locaties te ontsluiten. illustreren door middel van de Deze footprint is in het volgende kaartje Internet provider(ISP)-markt. De in beeld gebracht: Internet Providers bieden de eindgebruiker toegang tot Internet. Om deze taak te vervullen zullen zij het verkeer van hun klanten moeten afleveren op bepaalde (fysieke) plekken, één van die plekken is de Amsterdam Internet Exchange31. Om het internetverkeer naar deze plekken te transporteren is er een dataverbinding tussen de bedrijfslocatie van de ISP en de Internet Exchange nodig, deze verbinding noemen we een leased line. Dankzij de geliberaliseerde infrastructuurmarkt zullen ISPs vaak de keuze hebben uit meerdere leveranciers voor deze verbinding. Dankzij de concurrentie tussen deze Figuur 12 leveranciers is de kostprijs voor deze verbindingen behoorlijk gedaald. Aangezien de ISPs zullen trachten deze kostprijsverbetering door te berekenen aan de consument(en dus een lagere prijs zullen vragen), komt dit ook de eindgebruiker ten goede32

6.3 Liberalisering van de markt voor spraakverkeer Met de liberalisering van de markt voor spraaktelefonie op 1 juli 1997, werd de laatste deelmarkt geopend voor concurrentie. Het aanbieden van een openbare spraakdienst was nu voor elke partij die daartoe in staat was (en aan een aantal eisen voldeed) mogelijk geworden. In de afgelopen jaren is er op verschillende wijze geprobeerd KPN te beconcurreren op deze zeer lucratieve markt, die ook wel KPN’s melkkoe wordt genoemd(vanwege de lage operationele kosten(zo zijn grote delen van de infrastructuur allang afgeschreven) en (relatief) hoge 31

Een Internet Exchange is een plek waar verschillende providers internetverkeer met elkaar uitwisselen. De Amsterdam Internet Exchange is te vinden op http://www.ams-ix.net 32 Dit is een sterk vereenvoudigde versie van het dagelijkse bedrijfsproces van een Internet Service Provider, maar voldoende om het prijsmechanisme te begrijpen

29


opbrengsten). We kunnen daarbij een onderscheid maken tussen aanbieders die daarbij gebruik maken van eigen infrastructuur richting de klant(directe aansluiting van de klant op het eigen netwerk) of diegenen die op wat voor wijze dan ook gebruik maken van het KPN-netwerk(indirecte ontsluiting van de klant)33.

6.3.1 Spraaktelefonie met directe aansluiting van de klant op het eigen netwerk Op de Nederlandse markt voor vaste spraaktelefonie (met eigen infrastructuur) zijn slechts weinig spelers actief. Het merendeel daarvan richt zich ook nog eens op de grootzakelijke gebruiker. Dit is te verklaren uit de zeer hoge initiële kosten die aan deze dienst gekoppeld zijn(maar hierover meer in het volgende hoofdstuk). Zakelijke grootverbruikers kunnen in sommige gebieden terecht bij aanbieders als Versatel, Priority Telecom en Worldcom. Particuliere gebruikers komen er wat betreft keuzevrijheid in vrijwel het gehele land zeer bekaaid af: KPN is de enige aanbieder. Uitzonderingen hierop zijn enkele kabelmaatschappijen die telefonie via de kabel aanbieden.

Figuur 13: Logo’s van enkele spraaktelefonie-aanbieders met eigen infrastructuur

6.3.2 Spraaktelefonie met gebruikmaking van het KPN-netwerk De Nederlandse markt voor vaste spraaktelefonie, met gebruikmaking van KPNinfrastructuur, heeft in korte tijd een grote vlucht genomen. In oktober 2002 waren er op deze markt maar liefst 18 aanbieders actief(bijvoorbeeld Tele2 en One.Tel). Zij laten hun klanten gebruik maken van hun dienstverlening door middel van carrier selectie34 en carrier preselectie35. Op die manier zijn zij in staat alle KPN telefoonaansluitingen in Nederland te bedienen, zonder zelf een aansluitnet aan te leggen. Het kostenvoordeel wat zij de internationaal bellende klant te bieden hebben, ontstaat doordat zij internationale gesprekken afhandelen via alternatieve buitenlandse carriers(telecombedrijven) die vaak goedkoper zijn dan de carriers waarmee KPN Telecom werkt. Op nationaal niveau zijn zij in staat een kostenvoordeel te genereren doordat zij een groot aantal belminuten (in bulk) bij KPN inkopen. Het kostenvoordeel wat hieruit ontstaat rekenen zij (deels) door aan de klant.

33

Het verschil direct/indirect doelt hier op het aansluitnet(de last mile, het laatste stukje naar de klant). Verderop in het netwerk kan, ook bij exploitatie van een eigen aansluitnet, gebruik worden gemaakt van het KPNnet(bijvoorbeeld om telefoonverkeer met KPN-klanten mogelijk te maken, dit laatste wordt interconnectie genoemd) 34 Zie deelvraag 4 voor een uitleg van dit begrip 35 Carrier preselectie is een wat klantvriendelijkere vorm van carrier selectie, waarbij de klant slechts eenmalig opgeeft zijn telefoonverkeer via een alternatieve aanbieder te willen laten verlopen. De klant hoeft dan niet meer voor elk gesprek een selectiecode(16xx) in te voeren

30


Figuur 14: Logo’s van enkele carrier (pre)select aanbieders

Door de concurrentie die KPN te voorduren heeft gekregen van de carrier select aanbieders, zijn voornamelijk de internationale tarieven sterk gedaald. Desondanks, blijft het in het overgrote deel van het land (zeker voor particuliere gebruikers) niet mogelijk om alle communicatiedienstverlening van een andere partij dan KPN af te nemen. Immers, ook bij gebruik van carrier (pre)selectie blijft een abonnement bij KPN Telecom een vereiste.

6.4 ADSL, een verhaal apart Een ontwikkeling die in dit kader aparte aandacht verdient, is de opkomst van breedbandige36 internettoegang via ADSL. Hoewel internettoegang door middel van Asymmetric Digital Subscriber Line(ADSL) op het eerste gezicht gewoon een vorm van datacommunicatie is, verdient zij speciale aandacht omdat zij het mogelijk maakt om over een gewone koperdraad grote hoeveelheden data snel te transporteren. Aangezien ADSL door deze eigenschap dus gewoon over het koperen aansluitnet kan worden gebruikt(er hoeven geen nieuwe kabels richting de gebruiker de grond in), zijn de kosten voor implementatie(in verhouding met nog breedbandigere oplossingen zoals glasvezel naar elk huis(Fiber to the Home)) relatief laag. ADSL levert dus de hoogst haalbare snelheidsprestatie die op dit moment over het reguliere telefoonnet te behalen valt. Toen eind jaren negentig de vraag naar breedband internettoegang in Nederland dan ook grote vormen aan begon te nemen, waren er meerdere spelers die geïnteresseerd waren in het leveren van deze dienstverlening. Op dit moment kan de Nederlandse consument, naar gelang de vestigingsplaats(verschillende aanbieders hebben verschillende nummercentrales geschikt gemaakt voor ADSL), kiezen voor dienstverlening van KPN Telecom,BabyXL,bbned en Versatel37.

Figuur 15: Nederlandse ADSL aanbieders

36

Breedband is een vakterm om aan te geven dat een bepaalde verbinding veel gegevens tegelijk kan ontvangen/versturen en daardoor bij internetgebruik “snel” aanvoelt. 37 Een drietal kleinere spelers laat ik hier buiten beschouwing

31


KPN’s concurrenten bieden ADSL aan door middel van het unbundled local loop principe. Hierbij plaatst de concurrent de benodigde ADSL-apparatuur in de KPN nummercentrale(dit wordt collocatie genoemd). Klanten die vervolgens gebruik willen maken van de diensten van deze aanbieder, zullen de aanbieder opdracht moeten geven hun KPN-lijn te “porteren” naar de nieuwe aanbieder. In praktisch opzicht wordt hierbij de koperen telefoonlijn van de klant die normaal vanuit de hoofdverdeler38 naar KPN-apparatuur loopt, aangesloten op de apparatuur van de concurrerende aanbieder. Zij kan vervolgens haar diensten over deze lijn aanbieden. Uiteraard dient zij voor gebruik van deze lijn huur af te dragen aan KPN. Hoewel de klant op deze wijze in principe niks meer met KPN van doen heeft, verdient KPN indirect alsnog aan de klant(via de, door de concurrent afgedragen, lijnhuur).

Figuur 16: Unbundled Local Loop(MDF-access) in schema

38

De hoofdverdeler is de plek in de nummercentrale waar alle koperen aansluitlijnen van de klant binnenkomen. Vandaar dat deze vorm van toegang tot de eindgebruiker(door de concurrent) ook wel Main Distribution Frame Access(MDF-access) wordt genoemd

32

Spraaktelefonie, een verhaal apart…


Een belangrijke kanttekening hierbij is dat geen van de concurrenten van KPN op dit moment tevens spraaktelefonie aanbiedt. Omdat de klant in de praktijk de wens zal hebben om te kunnen blijven telefoneren, is zij genoodzaakt om alsnog een telefonieabonnement bij KPN af te sluiten. Zo ontstaat de situatie dat vanaf de hoofdverdeler een splitsing wordt gemaakt van de klantlijn, waardoor er vanaf dat moment in de centrale één kabel naar KPNapparatuur loopt(voor de spraakdienst) en een andere kabel naar de apparatuur van de concurrent(voor de ADSL-dienst). Dit principe noemen we linesharing39.

Er is slechts één aanbieder die geprobeerd heeft om op basis van het unbundled local loop principe de markt voor spraaktelefonie(richting de particuliere consument) te bedienen. Het was op dat moment dus mogelijk om als particuliere consument KPN volledig vaarwel te zeggen en toch een vaste telefoonaansluiting te behouden(een toonbeeld van echt vrije marktwerking dus). Deze aanbieder, Cistron Telecom, ging echter binnen korte tijd failliet(dit had meerdere redenen, waaronder een gebrek aan investeerders,fraude door klanten en tegenwerking door KPN). Dit doet de vraag rijzen waarom er zo weinig animo is bij marktspelers voor het aanbieden van spraaktelefonie op basis van MDFaccess. Het antwoord op deze vraag is ondermeer te vinden in de zeer hoge eenmalige investeringen die gemoeid zijn met het aanbieden van spraaktelefonie. Naast de zeer hoge kosten van een telefooncentrale, dient er ook een zeer kostbaar “billing”-systeem(de gedane gesprekken dienen immers te worden gefactureerd) te worden aangeschaft/gebouwd. Daar komt bovenop dat de meeste gesprekken weer afgeleverd moeten worden bij KPN(aangezien de gebelde nummers vaak van KPN abonnees zullen zijn), die relatief hoge kosten (de zgn. interconnectietarieven) daarvoor rekent. De winstmarges bij spraaktelefonie zijn dan ook zeer laag te noemen(het feit dat Cistron Telecom haar spraakdienst alleen in combinatie met een bijbehorende ADSL-dienst aanbood illustreert dit gegeven).

39

Deze constructie is mogelijk doordat ADSL gebruik maakt van de hoge frequentieruimte op de telefoonlijn, terwijl het (lage) frequentiegebied voor spraak wordt gebruikt.

33

7.Welke problemen hinderen de vrije marktwerking in de vaste telecommunicatiemarkt? 7.1 Problemen op de geliberaliseerde randapparatuurmarkt Deze deelmarkt kan met recht de meest geliberaliseerde deelmarkt van de Nederlandse telecommunicatiesector worden genoemd. Deze markt had in de eerste jaren na de privatisering nog last van het feit dat de PTT nog actieve bemoeienis had met het test en certificeringproces van nieuwe randapparatuur(alleen gecertificeerde randapparatuur mag op het openbare vaste net worden aangesloten). Door deze bemoeienis werd apparatuur van KPN automatisch goedgekeurd, terwijl concurrenten tijdrovende procedures moesten doorlopen. Dit probleem werd in 1995 opgelost door de aanwijzing van een onafhankelijke keuringsinstantie(Telefication) Figuur 17

7.2 Problemen op de geliberaliseerde infrastructuur en datacommunicatiemarkten De geliberaliseerde infrastructuurmarkt heeft het probleem dat de nieuwe spelers maar moeizaam toegang kunnen krijgen tot de particuliere eindgebruiker(lees: de kleinverbruiker). Dit komt doordat de aanleg van een landelijk, fijnmazig glasvezelnet40, om de volgende redenen, zeer moeilijk is: 1) Vrijwel elk huishouden heeft al twee aansluitingen(telefoon en kabel-tv) waardoor de businesscase van een dergelijke (derde) infrastructuur vooralsnog niet rendabel te krijgen is(de huidige infrastructuren voldoen, desnoods met kunstgrepen als ADSL, nog steeds) 2) Het aanleggen van de bekabeling is in een dichtbevolkt land als Nederland om praktische redenen zeer gecompliceerd(denk aan de complexiteit van het opengooien van zeer veel straten en aan de benodigde vergunningenberg) 3) De aanleg van een dergelijk netwerk(dat volgens schattingen 15 miljoen kilometer glasvezelkabel zal vergen41) vraagt om een dergelijk grote investering(ramingen:12-17 miljard42) dat zij bij het huidige economische klimaat vrijwel niet op te brengen is.

40

Men zal bij de aanleg van een nieuw net voor glasvezel kiezen(i.t.t. koper). De reden hiervoor is dat glasvezel algemeen gezien wordt als de enige infrastructuurvorm die op de langere termijn(>10 jaar) toekomstvast is. De rek in snelheidsverbetering is er bij koper vrijwel uit, concludeerde ook de Expertgroep Breedband(die in opdracht van het kabinet de breedbandpotentie van Nederland onderzocht), zie http://www.expertgroepbreedband.nl 41 Bron: The New Telecommunications in The Netherlands:Strategic Developments in Technologies and Markets, R. Mansell&A. Davies, ISBN9034632202, 1995 42 Deze schatting gaat ervan uit dat er “slim” wordt gegraven. Dit houdt ondermeer vraagbundeling en overheidsbemoeienis in. Bron: Brochure Slim Graafwerk, Internet Society Nederland, 2001, http://isoc.nl/publ/slimgraafwerk/slimgraafwerk.pdf 34

7. Welke problemen hinderen de vrije marktwerking in de vaste telecommunicatiemarkt?

4) Er zijn gebieden(kleinere dorpjes/platteland) die nooit door de markt zelfstandig zullen worden verglaasd(omdat dit niet rendabel is). Door de onmogelijkheid om een eigen, fijnmazig en landelijk dekkend glasvezelnet aan te leggen, zijn de marktspelers genoodzaakt om bij de leverancier van een bestaand netwerk toegang tot de eindgebruiker te betrekken. In Nederland komt men dan in vrijwel alle gevallen uit bij KPN43. Hierdoor blijft de onevenredig grote machtspositie van KPN gehandhaafd. Deze situatie is ontstaan doordat, zoals we eerder zagen, bij de privatisering besloten is om het vaste net aan KPN “mee te geven”44 . Hierdoor heeft zij in principe de controle over de toegang tot de eindgebruiker in de schoot geworpen gekregen. Het spreekt voor zich dat dit een zeer remmende werking heeft gehad op de ontwikkeling van concurrentie in de Nederlandse telecommunicatiemarkt(het is immers moeilijk zaken doen als je niet in staat bent te leveren). Door middel van marktregulering wordt door de OPTA getracht dit remmende effect zoveel mogelijk tegen te gaan. De OPTA heeft daarbij ondermeer de dwangsom45 als machtsmiddel. De OPTA neemt echter met betrekking tot haar taak een betrekkelijk passieve rol in, zij onderneemt alleen actie als een van de marktpartijen daarom vraagt(bijvoorbeeld in de vorm van de aanbrenging van een geschil). Geschillenbeslechting door de OPTA is bovendien zeer traag en geeft KPN de kans om de bewegingsvrijheid van andere marktspelers te vertragen/verstoren. Het komt dan ook veelvuldig voor dat partijen geschillen tegen KPN aanhangig maken, waarbij het van tevoren zo goed als zeker is dat KPN gaat verliezen. De OPTA geschillenmolen wordt op die manier als vertragingstactiek ge(mis)bruikt. De regulering door de OPTA heeft dus een zeker “pappen en nathouden”-gehalte.

7.2.1 KPN en het vaste net: een analyse Het in bezit hebben van het vaste net door KPN moet dus als één van de belangrijkste(misschien wel de belangrijkste) remmende factor op de vrije marktwerking in de vaste telecommunicatiesector in Nederland worden gezien. 43

Het kabelnet is de enige infrastructuur met een vergelijkbare penetratiegraad(dekking) als het KPN-net, maar vormt in de meeste gevallen geen realistisch alternatief. Enerzijds omdat de meeste kabelnetwerken niet geschikt zijn voor tweeweg-verkeer en anderzijds doordat zij in handen zijn van tientallen verschillende bedrijven(waardoor de inefficiëntie van meerdere aanspreekpunten een rol gaat spelen). De vraag van andere telecommunicatiebedrijven naar (netwerk)diensten van KPN is dermate groot dat hier een speciaal bedrijfsonderdeel voor opgericht is: KPN Wholesale 44 De splitsing van de PTT in aparte BV’s voor de exploitatie van het net( nutsfunctie) en de in concurrentie aangeboden diensten en producten(ondermeningsfunctie) werd een fel bediscussieerd punt bij de privatisering. De PTT vreesde dat een splitsing tot organisatorische problemen binnen de PTT zou leiden(vanwege de op handen zijnde reorganisatie en spreiding van bedrijfsactiviteiten). Bovendien vreesde de vakbonden banenverlies. De Consumentenbond en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven pleitte daarentegen wel voor splitsing om concurrentievervalsing te voorkomen(er kon immers kruissubsidiëring tussen de twee onderdelen plaatsvinden). De politiek was verdeeld. PvdA was tégen en VVD vóór splitsing. Dit leidde uiteindelijk tot een compromis, waarbij wettelijk werd vastgelegd dat uiterlijk tot 1996 de PTT gedwongen zou kunnen worden tot splitsing. En zoals zo vaak kwam van uitstel uiteindelijk afstel…. 45 In principe een boete van maximaal een miljoen gulden, eventueel nog hoger om naleving van de wet af te dwingen(Bron: www.opta.nl)

35

7. Welke problemen hinderen de vrije marktwerking in de vaste telecommunicatiemarkt?

In dat licht bezien is er een hoge prijs betaald voor het compromis gedurende de privatisering. De vraag is echter, hoe had het anders gekund en is de situatie nog enigszins terug te draaien? Een korte analyse. Een belangrijk dilemma wat om aandacht vraagt is de frictie tussen een universele dienstverleningsverplichting46 en daadwerkelijk vrije marktwerking. Stel dat de PTT bij de privatisering wel in twee bedrijven was gesplitst. Dan was het voor concurrenten gemakkelijker geweest om toegang tot de eindgebruiker te krijgen, maar tegelijkertijd hadden die concurrenten zich eerst, en voornamelijk, geconcentreerd op de meest rendabele gebieden(Randstad/grote(re) steden). Als men tegelijkertijd het universele dienstverleningsprincipe (voor KPN) in stand had gehouden ontstaat er een oneerlijke situatie. KPN wordt verplicht in onrendabele gebieden te leveren, terwijl de concurrenten lagere prijzen kunnen aanbieden in de economisch meest interessante gebieden. Dit vraagstuk had zijn eigen behandeling nodig gehad(een mogelijke oplossing zou een financiële vergoeding aan KPN voor haar leveringsverplichting kunnen zijn). Desondanks, had de vervulling van een gelijktijdige wens tot splitsing en universele dienstverlening nogal wat voeten in de aarde gehad. Het nu nog terugdraaien van deze situatie, dus de splitsing van KPN in twee bedrijven, of feitelijk: het terugkopen van de infrastructuur door de staat(waarna deze onder gelijke voorwaarden aan alle marktpartijen ter beschikking kan worden gesteld), is vrijwel onmogelijk te noemen. Enerzijds omdat KPN daarmee de “gouden eieren” in haar bedrijfsbezit zou moeten verkopen(wat op zich al zeer veel geld uit de schatkist zou vergen), anderzijds omdat de staat (in haar rol als grootaandeelhouder in KPN) geen belang heeft bij aankoop van het aansluitnet. Dit zou namelijk direct tot een enorme val in de waarde van het aandeel KPN leidden.

7.3 Problemen op de geliberaliseerde spraaktelefonie Op de markt voor spraaktelefonie heeft vooral de klant die internationaal belt geprofiteerd van de geliberaliseerde markt. De tarieven op deze deelmarkt zijn drastisch gedaald in de afgelopen 13 jaar(dit is ook deels het gevolg van technische ontwikkelingen). Vooral sinds de introductie van carrier preselectie is het gebruik van een andere telecommunicatieaanbieder vrijwel transparant(en daarmee gebruikersvriendelijk) geworden. Het enige belangrijke probleem waar deze markt nog mee zit, is dat vrijwel alle gebruikersaansluitingen in Nederland in handen blijven van KPN. Hierdoor is zij in staat grote invloed op de markt uit te oefenen via de gehanteerde interconnectie-tarieven. Het feit dat KPN als enige aanbieder spraaktelefonie op eigen infrastructuur aan particulieren aanbiedt, laat zien dat de keuzevrijheid op deze markt nog niet optimaal is. Hoewel de afgelopen jaren dus veel nieuwe keuzemogelijkheden op de markt zijn ontstaan, moeten we concluderen dat maar enkele groepen hiervan echt hebben kunnen profiteren. De (zakelijke) grootverbruiker(met internationale focus) lijkt er het meest op vooruit te zijn gegaan, terwijl de particuliere consument (die weinig meer doet dan enkel in de regio bellen) er het slechtst af lijkt te zijn gekomen. 46

Zie de uitleg van dit begrip in hoofdstuk 2

36

8. Conclusie Begin 2000 waren er bij de OPTA 480 telecombedrijven geregistreerd47. Hoewel dit een redelijk hoog aantal is, blijft het de vraag in hoeverre de Nederlandse telecommunicatiemarkt daadwerkelijk open en vrij is. In dit hoofdstuk wordt geprobeerd een antwoord op deze vraag te formuleren, door de markt te toetsen aan de criteria voor een volledig vrije markt48(ook wel volkomen markt genoemd): -

groot aantal aanbieders groot aantal vragers homogeen goed transparante markt vrije toe- en uittreding

Aangetekend dient te worden dat in de praktijk vrijwel geen enkele markt aan al deze theoretische criteria voldoet. Er zijn hoogstens markten waar in een dergelijke mate aan de criteria wordt voldaan, dat er sprake is van effectieve marktwerking. We vragen ons dus af in hoeverre van dit laatste op de Nederlandse markt sprake is. De toetreding tot alle deelmarkten van de Nederlandse telecommunicatiesector is inmiddels vrij in formele zin. Dit heeft geleid tot een groot aantal toetreders op de markt. Dat neemt niet weg dat er nog steeds belemmeringen zijn die het gevolg zijn van de sterke machtspositie van KPN. Zo blijft het voor nieuwe toetreders (in bepaalde deelmarkten sterker dan andere), als gevolg van KPN’s feitelijke dominantie op de vaste infrastructuur, uiterst moeilijk om toegang tot de eindgebruiker te verkrijgen. Daarnaast is KPN nog steeds in staat gebleken om de markttoetreding van nieuwe partijen te frustreren door vertragingstactieken(in de praktijk, het “uitlokken” van geschillen bij de OPTA) te hanteren. Deze twee belemmeringen tracht de OPTA, met meer en minder succes, weg te nemen. Dit is echter een zeer tijdrovend proces, waarbij door middel van het uitvechten van langslepende geschillen jurisprudentie wordt geformuleerd. Als gevolg van het feit dat KPN het vaste net in handen heeft, is zij tevens in staat een redelijk grote invloed op de prijs van verscheidene telecommunicatiediensten uit te oefenen. Door middel van haar wholesaletarieven(de bedragen die zij voor zaken als interconnectie en collocatie aan andere marktpartijen rekent) is zij in staat om het prijsniveau op de markt indirect te beïnvloeden. Ook in deze materie speelt de OPTA een rol, door erop toe te zien dat KPN voor grote delen van haar wholesale-dienstverlening kostengeoriënteerde tarieven hanteert(KPN is hiertoe wettelijk verplicht). Met dit beleid probeert de OPTA te voorkomen dat er prijssqueeze49 ontstaat. Als de tarieven die KPN rekent op de groothandelsmarkt(wholesale-tarieven) namelijk hoger zijn dan haar eindgebruikertarieven(retail-tarieven), wordt het voor concurrenten onmogelijk om met winst KPN te beconcurreren, behalve door het

47

Bron: http://www.opta.nl/download/connecties/conn00_1.pdf Bron: Toezicht en regulering in de telecommunicatiemarkt, E.J. Dommering e.a., 2001, blz. 6 49 Meer over prijssqueeze: http://www.opta.nl/download/prijssqueeze.pdf 48

37

8. Conclusie

hanteren van een verkoopprijs die onder de kostprijs ligt(een wurgprijs dus). In een dergelijk geval is er sprake van prijssqueeze. Samenvattend kunnen we concluderen dat, hoewel er sprake is van een groot aantal vragers en aanbieders, de Nederlandse vaste telecommunicatiemarkt kampt met enkele grote problemen. De belangrijkste daarvan is de moeizame toegang tot de eindgebruiker, doordat het vaste net niet in handen is van een onafhankelijke netbeheerder(zodat non-discriminatoire toegang voor alle marktpartijen gegarandeerd is). De omvang van dit probleem wordt nog eens versterkt door de onduidelijke rol en visie van de overheid met betrekking tot telecommunicatie. Deze onduidelijkheid heeft bijvoorbeeld zijn weerslag op de bevoegdheden van de OPTA. Zo is de OPTA niet bevoegd om actief aanwijzingen te geven aan marktpartijen(actieve toepassing van het mededingingsrecht). Daardoor is het voor haar een moeilijke taak om KPN te beteugelen. De liberalisering van de Nederlandse vaste telecommunicatiemarkt is dus zeker nog niet afgerond. Het is maar de vraag of en wanneer de markt uit zichzelf wel gezonde en effectieve marktwerking zal laten zien. Zolang het vaste net tegelijkertijd een essential facility50 is en in handen blijft van één van de telecommunicatiebedrijven(KPN), lijkt de totstandkoming van een werkelijk volkomen markt51 een utopie. Technische ontwikkelingen, zoals de Wireless Local Loop52, kunnen op de lange termijn echter de essential facility status van het aansluitnet ongedaan maken, en de deur naar een volkomen markt(zonder overheidsbemoeienis) openen…

50

Een onontbeerlijke faciliteit voor marktspelers om te kunnen concurreren Die ook zonder overheidsingrijpen en toezichthouder kan 52 Het gaat hierbij om een “draadloos” aansluitnet, zodat er een volwaardig alternatief voor het KPN aansluitnet ontstaat 51

38

9. Illustratieverantwoording Figuur 1 Figuur 2 Figuur 3 Figuur 4 Figuur 5 Figuur Figuur Figuur Figuur Figuur Figuur Figuur

6 7 8 9 10 11 12

Figuur Figuur Figuur Figuur

13 14 15 16

Figuur 17

http://www.kpn.com De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN9065504303, blz. 110 De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN9065504303, blz. 50 De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN9065504303, blz. 38 De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN9065504303, blz. 17 Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 35 http://www.kpn.com http://www.kpncorporate.com http://www.surfnet.nl/publicaties/bulletin/00-3/h2.html Zelf gemaakt http://www.optanieuws.nl Ruimtelijke verschillen in de telecommunicatie-infrastructuur, Ministerie van Economische Zaken, http://www.minez.nl/publicaties/pdfs/14B29.pdf Idem Idem idem Bewerking van http://www.qwest.com/wholesale/img/unloop_qco.gif http://www.telefication.nl

39

10. Literatuurlijst

• • • • • • • • • • • • • • • • • • •

De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN9065504303 Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985 Privatisation and Liberalisation in European Telecommunications, Willem Hulsink, 1999, ISBN0415180031 The New Telecommunications in The Netherlands: Strategic Developments in Technologies and Markets, Robin Mansell&Andrew Davies, 1995, ISBN9034632202 Van publiek monopolie naar zelfregulerend kartel, W. Hulsink en G.J. Kemme, 1992 In pursuit of a new concensus?: the liberalisation, privatisation and regulatory reform of telecommunications in the Netherlands, Willem Hulsink, 1993 Multinationals in the making: corporate strategies of European public telecommunications operators, Andrew Davies&Willem Hulsink, 1998 The external control of European PTTs: about resource dependencies and countervailing powers in a deregulating environment, Willem Hulsink, 1998 Do nations matter in a globalising industry?: the restructering of telecommunications governance regimes in France, the Netherlands and the United Kingdom, Willem Hulsink, 1996 Toezicht en regulering in de telecommunicatiemarkt, E.J. Dommering e.a., http://www.ivir.nl/publicaties/overig/toezicht®uleringtelecommarkt.pdf Nederland Breedbandland, Expertgroep Breedband, http://www.expertgroepbreedband.nl KPN jaarverslag 2001, http://www.kpncorporate.com Ruimtelijke verschillen in de telecommunicatie-infrastructuur, Ministerie van Economische Zaken, http://www.minez.nl/publicaties/pdfs/14B29.pdf Benchmarkstudie telecommunicatie infrastructuur en diensten, http://www.minez.nl/publicaties/pdfs/05R34.pdf Slim Graafwerk, Internet Society Nederland, http://isoc.nl/publ/slimgraafwerk/slimgraafwerk.pdf Diverse krantenartikelen uit de Factlane! Database(http://www.stepnet.nl) Verder op weg naar een Europese telecom-liberalisering, J. van Cuilenberg&K. van der Plas, http://www.cram.nl/cram/ieni/950404.htm Bel en tel uit uw winst, Computable, 1997, http://www.computable.nl/artikels/archief7/d27ra7qr.htm Glasvezel tot woning pas in 2011 winstgevend, http://www.webwereld.nl/nieuws/printout.phtml?id=10971

40

Een evaluatie van 13 jaar marktwerking in de vaste Nederlandse telecommunicatiemarkt. Profielwerkstuk Clyde Waal November 2002

Recommend Documents