Implementatie Regionaal Crisisplan
Een crisis los je samen op
This ma kes
CENS
2
Veilighe idsregio ’s delen er varingen
Nu de Wet veiligheidsregio’s een feit is, kunnen de partners binnen de veiligheidsregio’s verder aan de slag met het opstellen van hun regionaal crisisplan. Dit plan beschrijft de operationele aanpak voor alle rampen- en crisissituaties binnen de veiligheidsregio en vervangt het gemeentelijke rampenplan. In het regionaal crisisplan zijn taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de multidisciplinaire kolommen tijdens een crisis vastgelegd. Door gebruik te maken van het daarvoor opgestelde referentiekader kunnen alle veiligheidsregio’s hun crisisorganisatie op dezelfde manier inrichten. Het regionaal crisisplan bevordert hierdoor de uitwisselbaarheid van veiligheidsfunctionarissen en biedt bovendien kansen voor het landelijk opleiden, oefenen en trainen.
Netcentrisch werken
actueel totaalbeeld van de situatie te krijgen. Dit levert in de praktijk niet alleen tijdwinst op, maar zorgt ook voor kwalitatieve en gevalideerde informatie.
Een van de grootste veranderingen bij de regionalisering van de crisisbeheersing is de manier waarop de informatievoorziening tijdens een crisis wordt vormgegeven. Die gaat niet langer langs de hiërarchische weg, maar netcentrisch. Daarmee komt informatie over een incident op hetzelfde moment voor alle betrokkenen beschikbaar. Beslissingen worden genomen op basis van actuele informatie. Netcentrisch werken betekent vooral een andere, procesmatige manier van denken en werken, wat wordt ondersteund door een informatiesysteem. De samenwerkende instanties delen hun actuele gegevens over een calamiteit met elkaar om een
De Wet veiligheidsregio’s is bedoeld om rampenbestrijding en crisisbeheersing te verbeteren. Door de vorming van de veiligheidsregio’s zullen brandweer, GHOR, politie, gemeenten en Defensie intensief gaan samenwerken. Een crisis los je immers óók samen op. De vorming van de veiligheidsregio’s zorgt ervoor dat de regionale regie op veiligheid in één hand komt. In de wet is vastgelegd dat burgemeesters van gemeenten in een veiligheidsregio samen het regionaal veiligheidsbestuur vormen. Dat bestuur is verantwoordelijk voor de voorbereiding en organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing binnen de veiligheidsregio. Het bestuur van de veiligheidsregio maakt hiervoor afspraken met alle betrokken partners in de regio en stemt deze af
Een aantal veiligheidsregio’s werkt al op deze nieuwe manier en zet het principe van netcentrisch werken met succes in. Hun ervaringen met het delen van informatie in het operationele netwerk worden gebruikt bij de implementatie van het regionaal crisisplan in andere veiligheidsregio’s. Zo leren ze van elkaar en wordt multidisciplinair denken en werken steeds meer gemeengoed.
Rampenplan wordt regionaal crisisplan Het referentiekader beoogt:
Met de komst van de Wet veiligheidsregio’s wordt het gemeentelijke rampenplan vervangen door het regionaal crisisplan. Dat dient in elke regio uiterlijk één jaar na het inwerkingtreden van de wet te zijn vastgesteld door het bestuur van de veiligheidsregio.Voor de ontwikkeling van een eenduidige multidisciplinaire crisisorganisatie is een referentiekader ontwikkeld.
■
■ ■
Eenduidigheid in planvorming voor wat betreft organisatie, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden; Uitwisselbaarheid van functionarissen; Gezamenlijk opleiden, trainen en oefenen.
met omliggende regio’s en buurlanden. Door deze ontwikkelingen wordt de gemeente een volwaardige partner binnen de crisisbeheersing.
Gehele keten
Rol gemeente
In het regionaal crisisplan worden onder meer de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de operationele hulpdiensten vastgelegd. Bovendien maken de veiligheidsregio’s afspraken over de multidisciplinaire randvoorwaarden van de regionale crisisorganisatie. Hoe is de leiding en coördinatie georganiseerd en hoe worden deze ondersteund door informatie- en logistieke processen? De crisisorganisatie strekt zich uit over de gehele operationele keten: brandweer- en geneeskundige zorg, politie- en bevolkingszorg, maar ook de wateren scheepvaartzorg. Ook andere veiligheidspartners kunnen aansluiten in dit netwerk. De veiligheidsregio’s hebben overigens tot een jaar na de inwerkingtreding van de wet de tijd om dit regionaal crisisplan op te stellen. Het regionaal crisisplan komt in de plaats van het gemeentelijke rampenplan.
Dat alles op of vanuit het regionaal niveau wordt georganiseerd, betekent overigens niet dat de gemeente geen rol meer heeft in de crisisbeheersing. Hoewel een groot aantal taken wordt overgedragen aan het regionaal veiligheidsbestuur, blijft het College van Burgemeester en Wethouders verantwoordelijk voor de organisatie van brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening, rampenbestrijding en crisisbeheersing. Door de samenwerking op regionaal niveau kunnen zij gebruik maken van de deskundigheid, capaciteit en middelen, die regionaal beschikbaar zijn. Bovendien biedt regionale aanpak meer mogelijkheden bij de voorbereiding op nieuwe vormen van dreiging, zoals terrorisme, pandemie of nucleaire ongevallen.
2
Taken veiligheidsregio Het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises; b Het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen alsmede in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald; c Het adviseren van het college van burgemeester en wethouders op het terrein van brandpreventie; d De voorbereiding op de bestrijding van branden en zware ongevallen en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing; e Het instellen en in stand houden van een regionale brandweer;
Het instellen en in stand houden van een organisatie, belast met het organiseren van de geneeskundige hulpverlening; g Het voorzien in de meldkamerfunctie; h Het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel; i Het inrichten en in stand houden van de informatievoorziening binnen de diensten van de veiligheidsregio en tussen deze diensten en de andere diensten en organisaties die betrokken zijn bij de onder d,e,f en g genoemde taken.
a
f
3
Uniform iteit spe belangr elt een ijke rol wannee operere r landel nde org ijk anisatie s moete aanhake n n
Aanpassing GRIP als start regionaal crisisplan In het Referentiekader Regionaal Crisisplan worden handreikingen gegeven om
Marian K
projectleid nollema er regiona al crisisplan veiligheid sre Noord-Ho lland Noo gio rd
te komen tot regionale implementatie. Vanwege eigen behoeften bewandelen sommige veiligheidsregio’s een andere weg. Zo heeft Veiligheidsregio Noord-Holland Noord haar GRIPregeling herzien met het referentiekader als stip aan de horizon. “Een heel werkbare situatie”, typeert Marian Knollema, projectleider regionaal crisisplan veiligheidsregio Noord-Holland Noord, de aanpak in haar regio. Eerder deed ze ervaring op bij het Referentiekader Conflict- en Crisisbeheering van de politie.
4
“Om te komen tot een regionaal crisisplan start je normaal gesproken met het vaststellen van de risico’s in je eigen regio”, vertelt Knollema. “Vervolgens maak je daar beleid voor, waar een operationeel plan uit volgt. In onze regio zijn we anders te werk gegaan.” Die werkwijze werd ingegeven doordat er in eerder stadium al behoefte kwam aan een herziening van de GRIP-regeling. “Aangezien GRIP deel uitmaakt van het regionaal crisisplan, hebben we daar wel rekening mee gehouden. Bij de herziening was het referentiekader daarom onze stip aan de horizon. Door deze manier van werken konden we ons crisisplan in werkbare delen opknippen. Een ander voordeel was dat GRIP binnen alle kolommen een bekende term is. En omdat vanuit een eigen behoefte is gewerkt, zorgt een dergelijke aanpak intern bijna automatisch voor veel draagvlak.”
naburige regio’s soms nodig. Dat kan alleen als die op dezelfde manier werken. En als het nodig is, wil je onderling functionarissen kunnen uitwisselen. Uniformiteit speelt ook een belangrijke rol wanneer landelijke opererende organisaties moeten aanhaken rond vitale infrastructuur, zoals Prorail of stroomleveranciers.”
Gemeenten Door de invoering van het regionaal crisisplan worden gemeentelijke processen ook anders ingericht, weet de projectleider. “Dat heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat functionarissen functienamen krijgen, die overeenkomen met de andere spelers in het veiligheidsveld. Ingrijpender is dat de organisatiestructuur wordt aangepast. Gemeenten zijn zich daarvan bewust en zien dat een regionaal crisisplan voor hen meer duidelijkheid schept. Hiermee wordt de gemeente bovendien een volwaardig partner in crisisbeheersing. Speciaal voor hen hebben we in onze veiligheidsregio een werkgroep samengesteld die hen begeleid en richting geeft aan de veranderingen. De praktijk laat zien dat het werkt.Voor het Regionaal Operationeel Team organiseren we wekelijks een oefening, waar steeds een gemeente bij aansluit. Aangezien het ROT een centrale rol vervult, is het onze overtuiging dat we daarin moeten blijven investeren. Onze bevindingen stoppen we steeds in de volgende oefening. Het mes snijdt op deze manier aan twee kanten: implementeren is noodzaak en van oefenen leren alle betrokkenen.”
Uniforme aanpak Wat draagvlak betreft, adviseert Knollema altijd eerst naar de knelpunten te kijken. “Vraag je af welke onderdelen van het regionaal crisisplan daarvoor een oplossing zijn en begin daarmee. Medewerkers in de organisatie herkennen de knelpunten hoogstwaarschijnlijk direct en met deze manier van werken kun je het omvangrijke regionaal crisisplan behapbaar houden. Want juist de grootte weerhoudt sommigen ervan om er aan te beginnen.” Knollema ziet in de praktijk veel voordelen van een uniforme aanpak in de veiligheidsregio’s. “Als regio zijn we tot veel in staat, maar bij langdurige crises is bijstand van 5
Eén oranje kolom
“We moeten nu onze kans pakken”
ren u h c s r e V l e t s Chri eente ur gem se i v d a r o i n se gio veiligheidsre ord Brabant-No
van het project GROOT. Vijf regio’s trekken daarin samen op, om kwalificatiedossiers te ontwikkelen voor de functies Officier van Dienst Bevolkingszorg, Algemeen Commandant Bevolkingszorg, Adviseur Crisisbeheersing, Hoofd Taakorganisatie en Teamleider, zoals die in het RRCP zijn opgenomen. Deze functionarissen kunnen op basis van die kwalificaties worden opgeleid.Verschuren: “Het is tijd om als oranje kolom de handen ineen te slaan en te professionaliseren. We moeten nu onze kans pakken!”
Verschuren pleit er hartstochtelijk voor dat gemeenten elkaar echt gaan vinden als één oranje kolom volgens de processen van het RRCP. “Iedere regio moet volgens de Wet veiligheidsregio’s een regionaal crisisplan opstellen. Als we dat allemaal eenduidig doen volgens het referentiekader, is dat hét moment om met elkaar de boel los te trekken en ons te organiseren als volwaardige kolom.” Om nog eens extra goed aansluiting te vinden bij de operationele partners, is Verschuren een van de initiatiefnemers
“Willen we als gemeenten serieus genomen worden door onze operationele veiligheidspartners, dan helpt het om volgens het Referentiekader Regionaal Crisisplan (RRCP) te werken.” Dat is de stelling van Christel Verschuren, senior adviseur gemeente van Veiligheidsregio Brabant-Noord. “Het referentiekader biedt de regio, en dan met name gemeenten, de kans om processen uniform te regelen. Daardoor wordt opleiden, trainen en oefenen veel makkelijker. Ook kunnen we kennis beter uitwisselen en elkaar eenvoudiger ondersteunen. Nu die kans zich voordoet, wil ik die graag pakken.”
De gemeentelijke kolom, ook wel aangeduid als oranje kolom, is een belangrijke speler als het gaat om crisisbeheersing. Belangrijke processen en verantwoordelijkheden liggen in tijden van crisis bij de gemeente. Er zijn echter nog maar weinig crises die een gemeente alleen afkan, al gauw is bijstand nodig. Juist dan is het volgens Verschuren belangrijk dat gemeenten gezamenlijk optrekken en uniform te werk gaan. Het RRCP helpt daarbij. “We kunnen elkaar helpen en ondersteunen, maar ook richting politie, brandweer en Geneeskundige Hulp bij Ongevallen en Rampen eenduidig optreden. Nu wordt nog wel eens raar naar de gemeentelijke kolom gekeken, omdat wij niet als één operationele organisatie optreden. Door de processen en structuur van het RRCP te volgen, kunnen we een flinke slag slaan.”
Wat heeft n het regionaal crisispla te bieden?
implementeren, krijgen we één heldere en overkoepelende planvorm. Hierin staan de functies en processen tijdens een crisis duidelijk omschreven, zodat we regionaal kunnen opschalen naar een eenduidige en transparante multidisciplinaire crisisorganisatie waarbinnen de gemeenten volwaardig meedraaien.”Voordat het echter zover is, moet er nog veel gebeuren. Daarom richt Verschuren zich in eerste instantie monodisciplinair op de eigen gemeentelijke kolom. “Monodisciplinair moeten we onze processen goed op orde krijgen en aan slagkracht winnen, zodat we multidisciplinair als volwaardig partner beschouwd zullen worden.” Nu is het bijvoorbeeld nog zo, dat Brabant-Noord geen Officier van Dienst Bevolkingszorg kent. Bij calamiteiten wordt een Ambtenaar Openbare orde en Veiligheid (AOV) gevraagd naar het Commando Plaats Incident te gaan, of iemand van de afdeling milieu die toevallig dienst heeft. Deze ambtenaren hebben echter vaak geen mandaat om besluiten te nemen. Ook in het Operationeel Team hebben gemeenteambtenaren geen mandaat. “We staan er eigenlijk maar een beetje bij... En dat moet veranderen!”
Flinke stap vooruit Verschuren is ervan overtuigd dat gemeenten met elkaar een flinke stap voorwaarts gaan en aan slagkracht winnen, als volgens het RRCP wordt gewerkt. “De veiligheidsregio is daarbij een prima instrument, om gemeenten op één lijn te krijgen. Als we binnen onze regio het referentiekader 6
7
Netcentrisch
euvel H n e d n Pierre va ligheidsregio vei r e i c fi f o uidoost Z t n a b Bra
Overtuigen door oefenen
Tijdens het oefenen maakt ook iedereen kennis met netcentrisch werken. “Netcentrisch werken zorgt ervoor dat de informatievoorziening bij een crisis veel sneller op gang komt dan op dit moment vaak het geval is. Dat is ook noodzakelijk. Je kunt tegenwoordig niet meer verkopen dat een burgemeester onvoldoende op de hoogte is, terwijl burgers via bijvoorbeeld Twitter al volledig zijn geïnformeerd. En wanneer medewerkers vertrekken, blijft de kennis dankzij dit systeem geborgd.” In het kader van draagvlak geldt volgens Van den Heuvel dat je geleidelijk aan het
systeem moet opbouwen. “Door te beginnen met een beperkt aantal gegevens, maak je het gebruik laagdrempelig en houd je het systeem beheersbaar. Anders heb je kans dat de beschikbare data snel verouderd raakt. Met netcentrisch werken worden alle stappen in een crisis vastgelegd. Daardoor is het mogelijk om terug te kijken en vast te stellen wat er nog verbeterd kan worden. Leren van oefenen wordt zodoende onderdeel van de nieuwe manier van werken.”
Door de implementatie van het regionaal crisisplan zijn de procedures binnen de afzonderlijke kolommen niet langer van belang, maar multidisciplinaire processen. Dat zorgt voor de nodige organisatorische veranderingen. Daarnaast luidt netcentrisch werken een nieuwe manier van werken in. Om te zorgen voor voldoende draagvlak is in de Veiligheidsregio Brabant Zuidoost veel aandacht besteed aan oefenen. De voordelen van een regionaal crisisplan werden daardoor inzichtelijk gemaakt.
Als Officier Veiligheidsregio maakt Pierre van den Heuvel deel uit van het Regionaal Operationeel Team (ROT),Veiligheidsregio Brabant Zuidoost.Vanuit het ministerie van Defensie voert hij die taak uit met een aantal defensiecollega’s. Daarnaast is Van den Heuvel Hoofd Beheer en Exploitatie bij Gemeente Eindhoven en als zodanig verantwoordelijk voor de totale ICT en infrastructuur bij deze Brabantse gemeente. Vanwege zijn kennis van ICT en netcentrisch werken vanuit Defensie heeft hij zitting in de stuurgroep van de regio en geeft hij adviezen over netcentrisch werken. “Bij de inrichting van veiligheidsregio’s zie je dat er steeds meer en intensiever wordt samengewerkt. Hoewel veel betrokkenen neigen te blijven denken in traditionele kolommen is ontkleurd samenwerken het ultieme doel. Iedereen moet leren denken in processen die in een breder kader staan. En dat valt lang niet altijd mee.”
dat het extra werk met zich mee brengt. Wat gemakkelijk wordt vergeten, is dat alleen de werkwijze in het kader van crises wijzigt, maar dat het vrijwel direct voordelen oplevert.Vooral de kwaliteit van informatie neemt aanzienlijk toe. Ik merk dat betrokkenen zijn te overtuigen door de theorie vaak in praktijk te brengen. Door een crisisplan te oefenen, worden nut en noodzaak pas goed begrepen. De implementatie van het regionaal crisisplan is als het ware een reis waarop je mensen geleidelijk meeneemt. Onderweg moet je oog houden voor de pijnpunten. Door die stapsgewijze aanpak kan het gebeuren dat je vertraging oploopt en dat de trip langer duurt dan oorspronkelijk de bedoeling was. In onze regio is dat ook gebeurt. Aanvankelijk wilden we op 1 januari live gaan met het regionaal crisisplan en netcentrisch werken, maar het werd 1 maart. Door in de tussenliggende maanden een aantal keren extra te oefenen, werden de rollen binnen het operationele team en de voordelen van de nieuwe manier van werken nog duidelijker. Dat heeft uiteindelijk voor meer draagvlak gezorgd. Mijn ervaring is dat iedereen dan na ‘go live’ helemaal blij is. Door voldoende oefenen begrijpt iedereen zijn of haar rol binnen de crisisorganisatie beter”.
Weerstand Van den Heuvel merkt in de praktijk soms een kritische houding tegenover het regionaal crisisplan. “Dat is een natuurlijke manier van reageren”, vindt hij. “Veranderingen stuiten in eerste instantie bijna altijd eerst op weerstand. Je hoort dan het argument 8
9
n a m d l o W n a J bureau
hoofd GHOR mstelland A m a d r e st Am
Cultuuromslag bij GHOR
Een aanzienlijke verschuiving van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Dat is het gevolg voor de GHOR vanwege de implementatie van het regionaal crisisplan. Dat is de ervaring van Jan Woldman, Adjunct Regionaal Geneeskundig Functionaris en Hoofd GHOR-bureau Amsterdam-Amstelland. “We zijn veel minder uitvoerend bezig, maar richten ons vooral op informatie- en logistiek management.”
Vanwege de invoering van het regionaal crisisplan gaan de kolommen volgens een knoppenmodel werken. Het indrukken van zo’n knop brengt niet langer de afzonderlijke diensten in beweging, maar een proces waarbinnen de kolommen een rol spelen. “Deze andere manier van denken betekent ook voor de GHOR een verschuiving van taken”, vertelt Woldman. “Zo ligt de somatische zorg - zeg maar eerste hulp - oorspronkelijk deels bij het ambulancepersoneel en deels bij de GHOR. Wanneer je het regionaal crisisplan principieel volgt, dan zou dit type zorg bij opschalen onder één knop moeten liggen. Daarbij is het de vraag wie de taken gaat uitvoeren en op welke manier. Wel is duidelijk dat GHOR zich veel minder met de uitvoering van taken bezig houdt, maar meer met managen van informatie en de logistiek.”
cultuuromslag in goede banen te leiden.Voor de uitvoering betekent het dat we convenanten moeten afsluiten met bijvoorbeeld GGZ-instellingen, ziekenhuizen en ambulancediensten. Daarbij houden we rekening met andere ontwikkelingen, zoals de nieuwe Wet Ambulancezorg die vanaf 1 januari 2011 in werking treedt en ook van invloed is op de uitvoering.”
Weinig uniform Wat betreft de implementatie is het volgens Woldman belangrijk dat alle partners gelijk oplopen. “Soms staan er fanatieke mensen aan het roer die harder lopen dan de rest. Die vergeten de overige betrokkenen mee te nemen. Extra aandacht dient er in dat verband voor de gemeenten te zijn. Zij hebben nog maar net de slag gemaakt naar multidisciplinair denken. Dat geldt niet alleen voor onze regio, maar voor het hele land. Het blijft lastig dat er weinig uniformiteit bij de gemeenten is waar te nemen. Het zijn soms tamelijk onvergelijkbare grootheden, door hun verschillende omvang, maar ook door verschillen in de organisatiestructuur. Bij de implementatie van het regionaal crisisplan moet daar rekening mee worden gehouden. Het regionaal crisisplan mag dan de nodige veranderingen met zich meebrengen, het zorgt in ieder geval bij alle betrokkenen in de crisisbeheersing voor veel meer duidelijkheid. In sommige regio’s hebben we daarvan al het bewijs gezien.”
Cultuuromslag
Voordelen regionaal crisisplan ■
■
Op basis van het referentiekader regionaal crisisplan worden taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden eenduidig beschreven; Alle regionale crisisplannen kunnen op dezelfde manier worden opgesteld waardoor samenhang ontstaat;
■
■
■
10
Alle crisisorganisaties kunnen op dezelfde wijze worden ingericht; Veiligheidsregio’s kunnen gezamenlijk (en multidisciplinair) opleiden, trainen en oefenen; Veiligheidsregio’s kunnen capaciteit onderling uitwisselen.
Volgens Woldman grijpt het regionaal crisisplan behoorlijk in op de GHOR. “Onze organisatie is deels vanuit zorgverlening opgebouwd en niet iedereen is gewend om in processen te denken, zeker niet multidisciplinair. Medewerkers die veel waarde aan inhoud hechten, moeten meer overlaten aan andere instanties.Voor iedereen geldt daarom een andere manier van denken en handelen. Niet alleen voor spoedeisende hulp, maar ook voor preventieve zorg. Dat is wel even wennen, want ‘helpen’ zit de GHORmensen tot in hun haarwortels. Daarom is er op dat vlak intern voor ons werk aan de winkel om deze 11
“Crisisbeheersing blijft uiteindelijk mensenwerk” “De eerste uren na een ramp of crisis zijn bepalend voor de rest van het verloop. Dat betekent dat je in de rampenbestrijding snel en slagvaardig
Frans Post
flicthoofd bureau con ng en crisisbeheersi politie Twente
multidisciplinair moet kunnen opschalen. Het knoppenmodel biedt daarvoor de handvatten.” Dat zegt Frans Post, hoofd Bureau Conflict- en Crisisbeheersing (CCB) van de politie Twente.
Consequenties
Post weet waarover hij het heeft. Dat heeft twee redenen: ten eerste werkt de politieorganisatie al met een monodisciplinair knoppenmodel. Bovendien is tijdens en na de vuurwerkramp de nodige ervaring opgebouwd met multidisciplinaire samenwerking. Kort na de ramp zijn de GHOR en de regionale brandweer in de Hulpverleningsdienst Twente samengegaan. De vuurwerkramp en de brand in Volendam dienden bovendien als katalysator voor het ontwikkelen van de bijzondere structuur voor een staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (SGBO) bij de politie, dat werkt volgens het knoppenmodel. Post: “We kwamen er al snel achter dat dit model ook waarde zou hebben voor het multi samenwerken. Immers, een crisis los je alleen op met een multidisciplinaire crisisbeheersingsorganisatie. Het knoppenmodel is een uitstekend middel. Het geeft structuur en uniformiteit aan rollen, taken en bevoegdheden, zodat de veiligheidsregio’s snel de juiste operationele processen kunnen activeren en op elkaar kunnen afstemmen.”
Omdat de politieorganisatie al een monodisciplinair knoppenmodel heeft, zou de indruk kunnen ontstaan dat de verandering voor de politie niet heel groot is. Post nuanceert dat: “Ook voor ons heeft het consequenties, met name voor de benamingen van functies en processen. Een voorbeeld: binnen de hiërarchische structuur van politieorganisatie werken we met ‘chefs’. In de nieuwe situatie worden dat ‘hoofden’, omdat dat bij de gemeenten de gangbare term is. Ook de benamingen van processen veranderen. Zo heet het proces ‘Slachtofferregistratie en identificatie’ in de nieuwe situatie ‘Bijzondere opsporingsmethoden’. Daarnaast krijgen we er in het primaire proces een knop bij: netwerkcoördinatie. Deze taak is ontwikkeld met het oog op radicalisering en polarisering in de maatschappij. Met de nieuwe knop moeten we beter in staat zijn om al aan de voorkant van een probleem informatie uit de wijken te vergaren. Daarvoor is een belangrijke rol weggelegd voor de wijkagent.” Bovendien moeten de processen informatie en ondersteuning goed aansluiten op die van de andere partners in de 12
veiligheidsregio. Samen met de gemeenten, brandweer en GHOR goed informatie uitwisselen in tijden van crisis is van groot belang. Een ander aandachtspunt is de toekomst van de organisatie. Post: “Gaan we inderdaad met andere eenheden op in grotere regio’s? Ikzelf vind dat de huidige veiligheidsregio’s de juiste omvang hebben om snel en adequaat te kunnen reageren op rampen en calamiteiten. Want hoe verder je de zaken van je af organiseert, hoe minder efficiënt het wordt, zo is mijn ervaring.”
Gewenning Het grote voordeel voor de politieorganisatie is, dat de medewerkers al bekend zijn met het knoppenmodel. Post: “Toen we het binnen de organisatie implementeerden, kwam er weerstand. Medewerkers vroegen zich af: waar is dat allemaal goed voor? Begrijpelijk, want mensen hebben de neiging om allereerst naar hun eigen positie te kijken. Maar toen ze de voordelen eenmaal inzagen, werd het enthousiasme snel groter. Inmiddels is het ondenkbaar dat we een grote gebeurtenis aanpakken zonder het knoppenmodel. Ook bij de implemen-
tatie van het multidisciplinaire model zal er weerstand komen. Maar in wezen is het een bedrijfskundig model waarvan ik zeker weet dat die zijn waarde ook multidisciplinair gaat bewijzen.”
Mensenwerk Het knoppenmodel schept de juiste voorwaarden, maar uiteindelijk blijft crisisbeheersing natuurlijk mensenwerk, zo benadrukt Post. Het is volgens hem daarom enorm belangrijk dat de functionarissen van de veiligheidskolommen elkaar persoonlijk kennen. “Dat werkt zoveel makkelijker. Hier in Twente komen we elkaar regelmatig tegen. Tijdens oefeningen, maar ook op de tribune van FC Twente. Ik ben me ervan bewust dat dat in een andere regio heel anders kan werken. Het is namelijk een landelijk model met een regionaal tintje. Dat regionale aspect is heel belangrijk. Want als je dicht bij de burger staat, weet je het best wat er leeft. Op landelijk niveau wordt vaak anders tegen bepaalde zaken aangekeken. Dan gaat het al gauw over financiën.Veel mensen denken dat grootschaligheid efficiënter is, maar in de praktijk is dat zelden waar.” 13
Wat is netcentrisch werken? Een uitwerking van het regionaal crisisplan
Leo Kooijman
projectleider erken Netcentrisch W
op het gebied van informatievoorziening vormt een netwerk waarbinnen betrokkenen
organisaties worden ingebed.Voor je organisatie is het van belang dat de mensen de juiste competenties hebben. Het gebeurt overigens nog te vaak dat de discussie bij netcentrisch werken over de technische oplossing gaat. Techniek maakt dingen mogelijk, maar het gaat allereerst om een manier van werken. Het gezamenlijke doel is dat de manier waarop met operationele informatievoorziening wordt omgegaan op hetzelfde niveau wordt gebracht. Daarbij kunnen de regio’s elkaar ondersteunen. Uiteindelijk speelt dit in het hele land. Mij valt op dat veiligheidsregio’s wat dit betreft soms nog met de ruggen naar elkaar staan.” Die constatering doet Kooijman als projectleider Productontwikkeling & Borging. In die rol heeft hij geholpen een implementatiehandreiking op te stellen. “Daarmee gaan we naar de regio en maken samen met hen een plan van aanpak. Een half tot driekwart jaar begeleidt een implementatieadviseur hen door het proces van implementeren.”
informatie met elkaar kunnen uitwisselen. Daardoor heeft iedereen hetzelfde beeld bij een crisis en kunnen op basis daarvan sneller besluiten worden genomen. De manier waarop informatie wordt uitgewisseld en het bepalen wie op welke informatie moet reageren, heet netcentrisch werken. “Eigenlijk is netcentrisch werken een moderne manier van omgaan met informatie-uitwisseling”, zegt Leo Kooijman van het project Netcentrisch Werken. “Tot voor kort deelden we informatie trapsgewijs met elkaar. Op die traditionele manier van informatie-uitwisseling duurt het bij rampen en crises tot anderhalf uur voordat functionarissen over actuele informatie beschikken. Dat komt doordat die via de hiërarchische lijn wordt doorgegeven. Die manier van werken is tijdrovend en leidt in de praktijk tot fouten. Beslissingen worden genomen op basis van verouderde gegevens. Bij netcentrisch werken is de informatie daarentegen op hetzelfde moment voor alle betrokkenen beschikbaar, binnen ongeveer vijftien minuten. Op basis van dezelfde informatie kunnen alle betrokkenen bij een crisis hun eigen taken uitvoeren. Daarbij zijn ze veel minder afhankelijk van elkaar. Bovendien beschik je dankzij netcentrisch werken over up-to-date informatie. Het kan tegenwoordig niet meer dat je op internet de laatste stand van zaken kunt lezen, terwijl de officiële instanties uren daarna nog met verouderde informatie naar buiten komen.”
Langere termijn Net als de andere betrokken organisaties, zien gemeenten ook dat er veel valt te halen met netcentrisch werken. “Omdat zij bijna in alle regio’s anders zijn georganiseerd, moet je per regio wel steeds kijken op welke manier dit het beste kan worden ingericht”, vertelt Kooijman. “Dat speelt minder bij de andere kolommen. Daarbij komt dat elke verandering weerstand oproept en geld kost. Je moet echter wel op langere termijn kijken. De kwaliteit van informatie en de snelle beschikbaarheid om op basis daarvan adequate beslissingen te nemen, geeft netcentrisch werken veel voordelen. De regio’s die er al mee werken, zijn erg enthousiast. Tegen alle betrokkenen zeg ik voortdurend: zorg dat je er met de implementatie van het regionaal crisisplan bij bent en eis je positie op. Maak gebruik van deze ontwikkelingen en vorm je eigen mening. Met elkaar kunnen we er voor zorgen dat netcentrisch werken en het regionaal crisisplan elkaar versterken.”
Geen technische oplossing Om netcentrisch werken in de praktijk succesvol te laten zijn, moeten er informatiemanagers binnen de kolommen worden aangesteld. Kooijman: “Daarnaast moet er veel vertrouwen zijn in de kwaliteit van de informatie en wat iemand in een crisisproces daarmee doet. Dit moet in de
14
Netcent risch we iederee n hetzel rken: fde beel d
15
dern a M n i t r a M a-
“Zie de voordelen en wees kritisch op jezelf”
programm strategisch ersterking ‘V r e g a n a m rijding & Rampenbest ’ Veiligng Crisisbeheersi glanden aa heidsregio H
Perspectieven regionaal crisisplan ■
■
■
■
Een crisis los je samen op. Dit betekent dat alle veiligheidspartners hun processen goed op elkaar moeten afstemmen. Het Referentiekader Regionaal Crisisplan (RRCP) biedt veiligheidsregio’s daarvoor de handvatten. Het doel: één multidisciplinaire crisisbeheersingsorganisatie. Daar valt voor veiligheidsregio’s veel winst te behalen, aldus Martin Madern, strategisch programmamanager Versterking
Het verbreden van inrichting van de regionale crisisorganisatie van rampenbestrijding naar crisisbeheersing; Het leggen van een basis voor een eenduidige en transparante inrichting van de regionale crisisorganisatie; Het leggen van een basis voor een regionale crisisorganisatie waarop externe partners moeiteloos kunnen aanhaken; Het leggen van een basis voor multidisciplinair opleiden trainen en oefenen waardoor een flexibele inzet en uitwisselbaarheid van functionarissen (ook bovenregionaal) mogelijk wordt.
■
■
Het leggen van een basis voor het verbeteren van de randvoorwaardelijke processen door inbedding in de regionale crisisorganisatie; Het verminderen van planfixatie door uit te gaan van reguliere professionaliteit in dienst- en hulpverlening.
Rampenbestrijding & Crisisbeheersing van de Veiligheidsregio Haaglanden. “Door de processen op elkaar af te stemmen kunnen veiligheidspartners elkaar beter ondersteunen en elkaar zelfs versterken. Uiteindelijk komt dit ten goede aan de veiligheid in de regio.”
In het kort Als strategisch programmamanager is Madern nauw betrokken bij de ontwikkeling van de multidisciplinaire structuur van de Veiligheidsregio Haaglanden. Daarvoor werkte hij jarenlang bij de brandweer Haaglanden. “We waren ons er al in een vroeg stadium van bewust dat het belangrijk was dat in crisissituaties de juiste mensen op de juiste niveaus ‘tegen elkaar werden geplakt’. De GRIP-procedures bieden goede mogelijkheden om mensen op de juiste niveaus te laten samenwerken, maar wel met de beperking dat brandweer, politie, GHOR en gemeenten hun processen ieder op hun eigen wijze hebben georganiseerd. Zo is de politie van oorsprong centralistischer georganiseerd dan de brandweer, die sterk is geaard in het gemeentelijke proces. Hierdoor is de samenwerking niet altijd even optimaal. In het meest extreme geval werken processen elkaar zelfs tegen. Denk aan het sporenonderzoek dat de politie op de plaats delict moet uitvoeren nadat de brandweer een brand heeft bestreden. De grote winst van het RRCP is, dat alle veiligheidspartners hun hoofdprocessen op gelijke wijze organiseren, met informatieondersteuning en ondersteuning (met mensen en middelen) als verbindende factoren. Het RRCP biedt richtlijnen voor het oprichten van een multi-organisatiestructuur waarin rollen, taken en bevoegdheden helder zijn en waarin duidelijk is wie
met wie samenwerkt en wie welke processen uitvoert in geval van een crisis. Een organisatie ook waarin de sleutelfunctionarissen van de crisisorganisaties elkaar snel en goed weten te vinden.”
Bedrijfsprocessen doorlichten “Toen wij in Haaglanden verkennende multi-sessies hielden, was er op tactisch niveau geen enkele twijfel over het nut en de noodzaak van het RRCP”, vervolgt Madern. “Iedereen riep: ‘Dit gaan we doen’. De grote uitdaging zit ‘m echter in het doorpakken. Het is zaak dat alle organisaties heel kritisch de eigen bedrijfsprocessen gaan doorlichten. Want je kunt het pas onderling goed regelen als alle organisaties het gezamenlijk goed op orde hebben. Dat is voor de brandweer een grote stap, omdat daar van oudsher een ‘doe’-cultuur heerst. De brandweer werkt met bereikbaarheidskaarten en aanvalsplannen, maar is over het algemeen minder gewend om te denken in processen. Toch is het voor elke organisatie goed om zich geregeld af te vragen: voldoet mijn bedrijfsvoering nog aan de eisen die de omgeving aan ons stelt? Daar word je altijd beter van. Die omgeving verandert immers voordurend. Dreigingsbeelden veranderen, net als bouwkundige trends. We bouwen 16
Het regionaal crisisplan komt voort uit de Wet veiligheidsregio’s en beschrijft de operationele aanpak voor alle rampen- en crisissituaties. Alle taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de crisisorganisatie zijn erin vastgelegd. De implementatie ervan raakt niet alleen brandweer, politie en GHOR, maar ook de gemeenten. Binnen deze nieuwe vorm van gestructureerde regionale samenwerking speelt informatiemanagement
op basis van ‘netcentrisch werken’ een cruciale rol. Het vormt de ruggengraat in het proces van operationele en bestuurlijke besluitvorming. Het implementeren van het regionaal crisisplan aan de hand van het referentiekader leidt tot eenduidigheid tussen de veiligheidsregio’s. Daardoor kunnen sleutelfunctionarissen worden uitgewisseld en kan opleiden, trainen en oefenen gezamenlijk worden opgepakt.
risicoprofielen. Maar met het maken van dit plan, ben je er nog niet, waarschuwt Madern. “Uiteindelijk komt het aan op een goede implementatie. Een goede begeleiding is daarbij enorm belangrijk, want je kunt het plan niet zomaar bij de veiligheidsregio’s over de schutting gooien. Het is allereerst belangrijk dat de veiligheidsregio’s goed doordrongen zijn van de principes achter het RRCP. Namelijk dat het referentiekader tot doel heeft alle processen op elkaar af te stemmen.Vervolgens moeten deze principes worden vertaald naar de eigen regio. Dát is de grote uitdaging.”
meer ondergronds en ook steeds hoger. Bovendien worden vanwege ruimtegebrek steeds meer functies gecombineerd: leasure, verkeer, mobiliteit, horeca, transport… we bouwen het allemaal over elkaar heen. Dat leidt tot nieuwe veiligheidsvraagstukken en stelt dus steeds andere eisen aan de alle partners in het veiligheidsveld. De centrale vraag daarbij is: heb ik voldoende slagkracht? Het RRCP biedt goede handvatten om een antwoord te krijgen op die vraag.”
Implementeren Op basis van het RRCP maakt elke regio een regionaal crisisplan, toegespitst op de eigen situatie en de eigen 17
Eén meldkamer voor Flevoland en Gooi & Vechtstreek
Ruud RniajgkesreOCSB projectma Rob de Vries satie Organi projectleider RCC, OCSB
zijn gemeenten volwaardige partners in dit project. Het grote verschil met de andere betrokkenen is dat zij niet over de dagelijkse routine rond hulpvragen beschikken. Het is plezierig te merken dat de oranje kolom enthousiast is. Gemeenten zien zelf in dat het anders moet. Dat betekent natuurlijk wel dat ook zij hun werkprocessen anders gaan inrichten. Op dit moment vinden we aansluiting bij de implementatie van de regionale crisisplannen, die in deze regio’s ook zijn opgestart.” Rijkse is blij dat zijn project al was begonnen, voordat er een Referentiekader Regionaal
Crisisplan bestond en de Wet Veiligheidsregio’s werd aangenomen. “We werken nu niet vanuit een wettelijke verplichting, maar met een visie. In Flevoland merken we dat de bewustwording van deze noodzakelijke veranderingen intern aanwezig is. Wat ons betreft is dit hét moment de veranderingen door te voeren. Overigens hebben we verkennende gesprekken met het KLPD en de gemeenschappelijke meldkamer Utrecht. Misschien dat ons initiatief uiteindelijk wel uitloopt op een meldkamer voor midden-Nederland.”
Een gemeenschappelijke meldkamer (GMK) die zowel bij reguliere hulpvragen als rampen en crises routinematig te werk gaat. Dat is bij veel veiligheidsregio’s het ideaalbeeld. De voordelen van schaalvergroting worden in het project Operationeel Centrum Stichtse Brug (OCSB) onderzocht en vervolgens uitgevoerd. Daardoor zullen de regio’s Flevoland en Gooi & Vechtstreek eind 2013 over één nieuwe GMK beschikken die centraal is gelegen binnen het werkgebied.
Nieuw operationeel centrum
Bij de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR) van een aantal jaren geleden bleek dat de GMK’s Flevoland en Gooi & Vechtstreek bij crises of rampen niet geheel voldeden. De knelpunten lagen op het vlak van capaciteit, fysieke ruimten en informatievoorziening, terwijl het ontbreken van een uitwijklocatie als onwenselijk werd bestempeld.Voor deze regio’s was dat destijds reden om het project OCSB te starten.
“Concreet willen we onze GMK’s samenvoegen tot één interregionale GMK. Datzelfde geldt voor de Regionale Coördinatie Centra (RCC)”, vertelt Rob de Vries, projectleider Organisatie Regionale Coördinatie Centra binnen het project. “In OCSB hebben we het bouwen en volledig inrichten van een nieuw operationeel centrum meegenomen met faciliteiten voor de interregionale (I)GMK en het interregionaal RCC. Er komt bovendien een ruimte voor recherche van (nu nog) beide politie regio’s en bovenregionale recherche (met Utrecht). Bovendien is er binnen OCSB in samenwerking met de bovenregionale meldkamers in Apeldoorn en Drachten een uitwijklocatie en fallback voor het (I)GMK bepaald. Het nieuwe centrum komt op de plek van het huidige steunpunt van de provincie Flevoland, langs de A27 nabij de Stichtse Brug. Uiteindelijk zal blijken dat we met één interregionaal crisiscentrum in alle omstandigheden voldoen aan de ADR/RADAR.”
Voldoen aan hulpvraag “We zijn twee jaar geleden begonnen met een gezamenlijk haalbaarheidsonderzoek naar de mogelijkheid van een interregionale gemeenschappelijke meldkamer”, verklaart projectmanager Ruud Rijkse. “In maart 2008 gaven de beide veiligheidsbesturen groen licht. Het is overigens niet zo dat de GMK’s niet functioneren. Het landelijke nummer ‘112’ voor hulpvragen werkt goed en de dagelijkse hulpverlening vormt voor deze meldkamers geen enkel probleem. Op dit moment voldoen ze dan ook wettelijk en kwalitatief in alle reguliere omstandigheden. Binnen het project gaat de aandacht vooral naar het functioneren van een GMK bij een ramp of crisis. Op dat vlak zaten volgens de ADR verbeterpunten. Burgers mogen tenslotte verwachten dat we onder alle omstandigheden voldoen aan de hulpvraag.”
Aansluiting regionaal crisisplan “Binnen het project is ook de oranje kolom aangesloten”, vertelt Rijkse. “Zo hebben de gemeentesecretarissen zitting in de stuurgroep van het project. Daarnaast nemen verschillende gemeentelijke functionarissen deel aan de werkgroepen. Daarmee 18
LET’S MAKE CENS2! Colofon Concept, tekst en realisatie: Turnaround Communicatie bv Communicatiespecialist Defensie en Veiligheid www.turnaroundcommunicatie.nl Fotografie: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, AVDD, archief Turnaround Communicatie Vormgeving: KRB Reclame Met medewerking van het Platform Implementatiebegeleiding Regionaal Crisisplan 19
Let’s make
CENS2 !
Het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV Nibra), Politieacademie en de Nederlandse Defensie Academie werken samen binnen het programma Centre of Excellence for National Safety and Security (CENS2). Dit programma beoogt multidisciplinaire kennis met betrekking tot opleiden en oefenen te ontwikkelen, te delen en te verdiepen.
www.cens2.eu www.cens2.eu
