Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid INHOUDSTAFEL

Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid


INHOUDSTAFEL Inleiding.................................................................................................................................................. 3 1.

Integriteit en integriteitsbeleid ..................................................................................................... 7

2.

Waarom een integriteitsbeleid? ................................................................................................. 15 2.1.

Integriteitsbeleid als antwoord op recente uitdagingen ................................................. 15

2.2.

Mogelijke tegenwerpingen tegen een integriteitsbeleid ................................................ 18

3.

Twee uitdagingen voor een modern integriteitsbeleid .............................................................. 25

4.

De organisatie van het ambtelijke integriteitsbeleid ................................................................. 29

5.

Instrumenten van een ambtelijk integriteitsbeleid .................................................................... 33 5.1.

Deontologische codes .................................................................................................... 34

5.1.1. Onderdelen van een deontologische code ..................................................................... 34 5.1.2. Waarom deontologische codes? .................................................................................... 35 5.1.3. Vier vragen bij het opstellen van een code .................................................................... 38 5.1.4. Mogelijke aanvullende codes......................................................................................... 44 5.1.5. Het proces van invoering van een deontologische code................................................ 45 5.2.

Vorming, training en opleiding: dilemmatrainingen ..................................................... 50

5.2.1. Voorbereiding van de training....................................................................................... 51 5.2.2. Inleiding van de training ............................................................................................... 53 5.2.3. Deel I: Voorstelling van het waarden- en normenkader ............................................... 57 5.2.4. Deel II: Toepassen van het waardenkader, een model voor ethische besluitvorming... 58 5.2.5. Vervolgtraject van de training....................................................................................... 69 5.2.6. De rol van de trainer ..................................................................................................... 71 5.2.7. Ter afronding ................................................................................................................. 71 5.3.

Integriteitsbeleid integreren in het personeelsbeleid...................................................... 72

5.3.1. Werving, selectie en introductie .................................................................................... 72 5.3.2. Functiebeschrijving en functionerings- en evaluatiegesprekken ................................... 73

Jeroen Maesschalck

1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen

5.3.3. Competentiemanagement............................................................................................... 74 5.4.

Risicoanalyse en structurele maatregelen ...................................................................... 74

5.4.1. Risicoanalyses en integriteitsaudits............................................................................... 74 5.4.2. Structurele maatregelen................................................................................................. 75

6.

5.5.

Voorbeeldgedrag en steun van het management ........................................................... 81

5.6.

Een vangnet voor het melden van integriteitsschendingen of ‘klokkenluidersregeling’82

Aanbevelingen aan de Vlaamse overheid.................................................................................. 87 6.1.

De organisatie van het Vlaamse integriteitsbeleid......................................................... 87

6.1.1. Centrale aansturing ....................................................................................................... 90 6.1.2. Decentrale aansturing ................................................................................................. 107 6.1.3. Ter afronding ............................................................................................................... 115 6.2.

De instrumenten van een Vlaams integriteitsbeleid en hun invoering......................... 116

6.2.1. Deontologische code.................................................................................................... 116 6.2.2. Vorming, training en opleiding.................................................................................... 127 6.2.3. Integriteitsbeleid integreren in het personeelsbeleid................................................... 129 6.2.4. Risicoanalyse en structurele maatregelen ................................................................... 136 6.2.5. Voorbeeldgedrag en steun van het management ......................................................... 137 6.2.6. Een vangnet voor het melden van integriteitsschendingen of ‘klokkenluidersregeling’.... ................................................................................................................................ 137 6.3.

Algemene voorwaarden voor een succesvol integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid ... ..................................................................................................................................... 139

Bijlagen............................................................................................................................................... 146

2

Bijlage 1.

Referenties ........................................................................................................... 146

Bijlage 2.

Nuttige websites................................................................................................... 149

Bijlage 3.

Gebruikte afkortingen .......................................................................................... 150

B-project 2004


INLEIDING De jongste jaren en vooral sinds de Visa-perikelen in de stad Antwerpen in maart 2003 is er een sterk groeiende interesse voor ambtelijke integriteit en integriteitsbeleid in Vlaanderen. Het besef groeit dat het traditionele instrumentarium (in essentie: de weten regelgeving en strafrechterlijke en tuchtrechterlijke procedures) niet meer volstaat om ambtelijke integriteit te garanderen en te stimuleren. Steeds meer ambtelijke en politieke verantwoordelijken voelen de druk om “iets te doen rond integriteit.” Daarbij rijzen enkele terechte vragen. •

Wat is integriteitsbeleid eigenlijk? Wat zijn de benaderingen, de fundamentele keuzes die men moet maken bij het ontwikkelen van een integriteitsbeleid?

•

Waarom is zo een ambtelijk integriteitsbeleid noodzakelijk? Waarom zou dit belangrijker zijn dan de talrijke andere managementtrends die de jongste jaren furore hebben gemaakt in de overheid (en vaak even snel zijn verdwenen voor een opvolger die nog blitser leek)?

•

Wat zijn de belangrijkste instrumenten van het integriteitsbeleid? Welke vorm kunnen ze concreet aannemen in een Vlaamse overheidscontext?

•

Hoe wordt het integriteitsbeleid best georganiseerd? Wie neemt best welke taken op zich?

Het B-project van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen wilde enkele eerste antwoorden bieden op deze vragen. Gezien de beperkte tijd en het feit dat nog maar heel weinig ontwikkeld is rond dit thema in de Vlaamse context, werd ervoor gekozen om een inleidend rapport te schrijven, met een algemene visie op integriteitsbeleid en een overzicht van de belangrijkste instrumenten, eerder dan de rapportering van een diepgaand onderzoek over een beperkt aantal instrumenten. Het B-project is dan ook vooral gebaseerd op de prescriptieve literatuur (vooral Nederlands en Amerikaans, zie de bibliografie), op informele gesprekken met ambtenaren en experts en op ervaringen van de auteur in het kader van trainingssessies voor ambtenaren van de verschillende bestuursniveaus. Het is geen rapportering van systematisch wetenschappelijk onderzoek (al wordt hier en daar wel verwezen naar bestaand wetenschappelijk onderzoek). Het is dan ook evident dat voorliggend rapport nog maar een eerste stap is in het beleidsondersteunend onderzoek naar integriteitsbeleid in een Vlaamse context. Volgende stappen zijn bvb. de systematische analyse van goede (of eventuele slechte) praktijken of het ontwikkelen van instrumenten (bvb. een survey) voor het meten van integriteit in een organisatie en het identificeren van Jeroen Maesschalck

3


probleemterreinen waar beleid noodzakelijk is.

Het B-project genereerde twee documenten: de pocket ‘Een integriteitsbeleid in uw lokaal bestuur: een handleiding’ (Maesschalck Jeroen en Suykens Mark, uitgegeven bij Politeia in het kader van de VVSG-reeks ‘pockets lokale besturen’ en verschenen in april 2004) en het eindrapport dat voor u ligt. Voorliggend eindrapport is opgevat als een aangepaste en uitgebreide versie van de pocket.1 De belangrijkste aanpassingen en aanvullingen zijn de volgende: •

De bespreking werd, soms vrij grondig, aangepast aan en aangevuld met inzichten uit de wetenschappelijke en de prescriptieve literatuur. Ook opmerkingen en feedback op de pocket (bvb. in het kader van trainingen) werden verwerkt in de tekst.

•

De tekst werd zo aangepast dat hij ook relevant wordt voor andere dan lokale besturen.

•

De organisatie van het integriteitsbeleid wordt uitgebreider besproken (hoofdstuk 4).

•

Er werd een uitgebreide beschrijving van een aanpak van dilemmatrainingen (paragraaf 5.2) toegevoegd.

•

Een uitgebreid hoofdstuk (6) met aanbevelingen aan de Vlaamse overheid werd toegevoegd.

In vergelijking met de pocket is voorliggend rapport dus vooral een uitbreiding. Hierop is er één belangrijke uitzondering. Daar waar de pocket uitgebreid ingaat op de principes en regels betreffende politieke integriteit, beperkt het voorliggende rapport zich tot ambtelijke integriteit om zo het project in tijd beheersbaar te houden. Dit betekent uiteraard niet dat politieke integriteit niet noodzakelijk is. Zoals herhaaldelijk zal benadrukt worden in dit rapport is politieke integriteit een essentieel doel op zich (het raakt aan de fundamenten van de rechtstaat), maar is het daarnaast ook een belangrijke randvoorwaarde voor ambtelijke integriteit. Politici hebben, zowel door hun expliciete steun aan het integriteitsbeleid als door hun eigen voorbeeldgedrag, een cruciale invloed op het slagen van het integriteitsbeleid. In het besluit van dit rapport wordt heel kort ingegaan op enkele instrumenten om politieke integriteit te stimuleren, maar het is evident dat dit een belangrijk terrein is voor verder 1

De auteur dankt Mark Suykens voor de toelating om gebruik te mogen maken van de inhoud van de pocket voor dit B-project.

B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid

4


onderzoek.

De aandacht voor het integriteitsbeleid binnen de Vlaamse overheid is sterk geëvolueerd in de periode gedurende welke dit rapport werd voorbereid. Daar waar de aandacht begin 2004 nog beperkt was tot enkele geïnteresseerde ambtenaren binnen een aantal diensten, kreeg het thema voor het eerst ook expliciete steun2 van de politieke top door de beslissing van de Vlaamse regering van 28 mei om een actief en preventief integriteitsbeleid te voeren en de entiteit Interne Audit te belasten met het ontwikkelen en uitwerken van zo een beleid. Deze trend werd nog versterkt door de beleidsnota van de nieuwe minister van Bestuurszaken, Geert Bourgeois. In de nota wordt onder de titel ‘Integriteit als sluitstuk voor een beter beleid’ een visie uitgewerkt over integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid en worden enkele concrete maatregelen voorgesteld, zoals het aanwerven van een integriteitscoördinator, het oprichten van een integriteitscommissie en een lijst met concrete maatregelen over de integratie van het integriteitsbeleid in het personeelsbeleid.3 Kortom, bij het afsluiten van voorliggend rapport in december 2004, wijst alles erop dat er voldoende politiek en ambtelijk engagement is om een systematisch, modern integriteitsbeleid te ontwikkelen voor de Vlaamse overheid en het is de hoop dat dit rapport daartoe een bijdrage kan leveren.

De structuur van het rapport is als volgt. In het eerste hoofdstuk worden de begrippen ‘integriteit’ en ‘integriteitsbeleid’ gedefinieerd en worden twee benaderingen van integriteitsbeleid besproken. Het tweede hoofdstuk beantwoordt de vraag waarom een integriteitsbeleid noodzakelijk is. Daarbij wordt getracht enkele mogelijke tegenwerpingen tegen integriteitsbeleid te weerleggen. Het derde hoofdstuk gaat in op twee centrale stellingen die zullen weerklinken in de rest van dit rapport: twee uitdagingen voor een modern integriteitsbeleid. Hoofdstuk 4 bespreekt de organisatie van het integriteitsbeleid: wie heeft welke verantwoordelijkheid? Hoofdstuk 5 gaat vervolgens in op de inhoud van het

2

Het thema “ambtelijke integriteit” is, zij het onder andere bewoordingen, uiteraard altijd al een aandachtspunt geweest. Hier hebben we het enkel over de aandacht voor “integriteitsbeleid,” waarbij dit laatste beschouwd wordt als een specifiek beleidsdomein met eigen (zowel controlerende als stimulerende, cf. infra) instrumenten. 3 Voor de beleidsnota, zie: http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/regering/beleidsnotas2004/bourgeois/bestuurszaken.pdf

Jeroen Maesschalck

5


integriteitsbeleid door een overzicht te presenteren van enkele belangrijke instrumenten van integriteitsbeleid. Het uitgebreide slothoofdstuk (6) formuleert aanbevelingen aan de Vlaamse overheid. Daarin worden de algemene aanbevelingen uit hoofdstuk 4 (organisatie van het integriteitsbeleid) en hoofdstuk 5 (inhoud van het integriteitsbeleid) toegepast op de Vlaamse overheid. Het hoofdstuk en dus ook het rapport ronden af met een opsomming van enkele algemene voorwaarden voor een succesvol integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid.


6

Hoofdstuk 1: Integriteit en integriteitsbeleid

1. INTEGRITEIT EN INTEGRITEITSBELEID In onze juridische ambtenarencultuur wordt bij ‘integriteit’ vaak gedacht aan de afwezigheid van corruptie, fraude en andere vormen van illegaal gedrag. Dat is natuurlijk een essentiële voorwaarde om van integriteit te kunnen spreken, maar het begrip is veel ruimer. Het begrip ‘integriteit’ komt uit het Latijn en betekent letterlijk niet (in) aanraken (tangere) (Nieuwenburgh, 2002). Het verwijst dus naar iets of iemand dat/die onbesmet, ongekreukt of ongeschonden is. Heel algemeen betekent ‘integer’ "in overeenstemming met de geldende waarden en normen en de daarmee samenhangende regels." (van den Heuvel en Huberts, 2003: 19). Integer handelen is dus het toepassen van algemene, ethisch geladen,4 waarden, normen en regels in de dagelijkse praktijk. De vraag is dan natuurlijk wat die waarden en normen zijn. Doorgaans maakt men een onderscheid tussen waarden die plaatsen tijdspecifiek zijn en meer fundamentele waarden die zouden moeten nagestreefd worden door iedereen. Terwijl bvb. de zwijgplicht voor ambtenaren in belang afneemt en het belang van klantgerichtheid toeneemt, blijven een aantal fundamentele waarden en normen algemeen gelden. Van den Heuvel en Huberts omschrijven deze ‘tijdsloze’ richtlijnen als volgt. "Bestuurlijke integriteit (...) houdt in dat politici, bestuurders en ambtenaren zich in hun ambt, taak of functie laten leiden door zorgvuldig handelen, onkreukbaarheid en openheid, dat zij in hun functie geen privé-belangen nastreven, loyaliteit, objectiviteit en rechtschapenheid betrachten, op zorgvuldige wijze belangen afwegen en controleerbaarheid, rechtvaardigheid en onpartijdigheid in praktijk brengen" (van den Heuvel en Huberts, 2003: 20).

Een ‘integriteitsbeleid’ is dan het geheel van beleidsinstrumenten dat erop gericht is de integriteit van de overheid in haar geheel en het integere optreden van de individuele ambtenaren afzonderlijk te bevorderen (Maesschalck, 2001: 28). De ultieme doelstelling van een organisationeel integriteitsbeleid is om integriteit te integreren in de processen, en aldus het dagelijks handelen van de leden van de organisatie te beïnvloeden. Een integriteitsbeleid

4

Het gaat dus om waarden die een ethische relevantie hebben en bvb. niet om esthetische waarden.

Jeroen Maesschalck

7


dat zich beperkt tot een beleidsnota en een louter papieren code zal deze doelstelling niet bereiken en is dan ook ruim onvoldoende. Traditioneel wordt een onderscheid gemaakt tussen twee benaderingen van integriteitsbeleid. •

De eerste wordt de ‘controlerende’ benadering genoemd omdat ze er vooral op gericht is het gedrag van ambtenaren te controleren. Bij deze benadering gaat men uit van een negatief mensbeeld: mensen zijn niet van nature geneigd om het ethisch goede te doen, maar willen vooral hun eigenbelang nastreven. Het komt er dus op aan om de organisatie zo in te richten dat de mensen wel het goede doen, ook als ze hun eigenbelang nastreven. Dit gebeurt dan door de discretionaire beslissingsruimte van ambtenaren zoveel mogelijk in te perken door een integriteitsbeleid dat vooral de nadruk legt op wat verboden is. Typische instrumenten van een controlerende benadering zijn strikte regelgeving (bvb. het tuchtrecht), stevig uitgewerkte procedures (bvb. voor het aankopen van goederen of het indienen van onkostennota's), en controle-instanties (interne of externe audit, inspectie van financiën) die deze regels en procedures afdwingen.5

•

De ‘stimulerende’ benadering beoogt geen beperking van de discretionaire ruimte, maar wil integendeel de ambtenaren ondersteunen in het omgaan met die beslissingsvrijheid. Men vertrek dus van het positieve beeld dat mensen van nature wel geneigd zijn om het goede te doen. De taak van de organisatie bestaat er dan in om hen daarin te ondersteunen. Eerder dan het opsommen van wat verboden is, zal een ‘stimulerend’ integriteitsbeleid de klemtoon leggen op ethische aspiraties, bijvoorbeeld in ethische codes die de belangrijkste waarden opsommen. Trainingen in ethische besluitvorming kunnen ambtenaren dan bvb. ondersteunen in het omgaan met conflicten tussen die algemene waarden en vertrouwenspersonen kunnen verdere hulp bieden in ethisch moeilijke aangelegenheden.

Uiteraard gaat het in de praktijk nooit om een of/of-keuze tussen beide benaderingen. Elke benadering heeft haar eigen finaliteit, die even belangrijk is. Enerzijds is de controlerende benadering nodig om integriteitsschendingen te voorkomen.

5

Dit onderscheid "controlerend"-"stimulerend" valt niet helemaal samen met het onderscheid "repressief""preventief." Hoewel de controlerende benadering van integriteitsbeleid heel wat repressieve instrumenten omvat (bvb. het tuchtrecht) hebben sommige controlerende instrumenten (bvb. regelgeving) of actoren (bvb. interne audit) ook een belangrijke preventieve finaliteit.


8


Huberts en Van den Heuvel (1999: 19-23; van den Heuvel en Huberts, 2003: 30-34) geven een interessante classificatie van integriteitsschendingen. •

Corruptie vindt volgens Huberts plaats “als ambtenaren of politici in hun functie iets doen of nalaten om daarmee persoonlijk financiële of andere gunsten te verwerven van derden." (Huberts, 1994: 2). Het gaat dus om een illegale transactie tussen een ambtenaar en een externe partij.

•

Fraude, diefstal en verduistering doen zich voor als politici of ambtenaren profiteren ten koste van de overheid, zonder dat derden er voordeel bij hebben.

•

Dubieuze beloften of giften verwijzen naar giften en beloften van private actoren aan ambtenaren of politici, zonder dat het duidelijk is of er een tegenprestatie is of zal volgen. Het gaat hier dus bvb. om problematische relatiegeschenken (zie ook verder).

•

Onverenigbare functies en bindingen doen zich voor wanneer de ambtenaar of politicus naast zijn ambt belangen heeft die daar (mogelijk) in strijd mee zijn. Het gaat dan bvb. om functionarissen die privé-belangen hebben in particuliere organisaties (bedrijven, vzw’s) waarover ze vanuit hun publieke functie moeten oordelen. De onverenigbaarheid kan ook bestaan tussen publieke mandaten onderling. In bepaalde gevallen mogen de mandatarissen bvb. niet aanwezig bij de bespreking en de beslissing over punten waar ze een belang bij hebben.

•

Van misbruik van bevoegdheden is sprake wanneer men juiste doelen probeert te bereiken via laakbare middelen. Dit gebeurt bvb. wanneer de politie de misdaad wil bestrijden door onwettige afluisterpraktijken of wanneer een gemeente bvb. een subsidievraag antedateert en zo de Vlaamse of federale overheid bedriegt.

•

Misbruik en manipulatie van informatie impliceren dat men opzettelijk onjuiste informatie verspreidt (liegen en bedriegen) of vertrouwelijke informatie lekt.

•

Verspilling en wanprestatie worden door Huberts en van den Heuvel gedefinieerd als respectievelijk “het nalatig, onoplettend of onverschillig gebruiken van tijd, overheidsmateriaal en –financiën” en “het met opzet niet (zo) effectief en efficiënt functioneren als binnen het bereik van de mogelijkheden ligt” (van den Heuvel en Huberts, 2003: 33). Men vervult zijn functie dus niet zoals het hoort.

•

Ongewenste omgangsvormen met publiek of met collega’s bestaan o.m. in de vorm van discriminatie, pesten, of ongewenst seksueel gedrag.

Jeroen Maesschalck

9


•

Ernstige misdragingen in de vrije tijd kunnen ook relevant zijn en zelfs tot tuchtsancties leiden indien zij “de waardigheid van het ambt in het gedrang brengen.”6

Anderzijds

is

ook

de

stimulerende

benadering

nodig.

Deze

wil

niet

zozeer

integriteitsschendingen voorkomen, maar heeft een meer positieve doelstelling: het stimuleren van integer handelen, door ambtenaren te ondersteunen in het omgaan met ethische dilemma's, i.e. situaties waarbij het niet meteen duidelijk is wat de ambtenaar moet doen wil hij echt integer handelen. We geven twee voorbeelden van dergelijke dilemma's. U bent ambtenaar in een kleine gemeente en verantwoordelijk voor de aankoop van drie nieuwe kopieermachines. Een erg invloedrijke schepen laat u informeel maar erg nadrukkelijk weten dat hij verwacht dat het order zal gaan naar leverancier X, die een goede vriend is van hem. Naast leverancier X is er één andere valabele kandidaat, leverancier Y, die een aanbod heeft gedaan dat iets beter is qua prijs-kwaliteit verhouding, maar niet veel. Zult u de schepen gehoorzamen? Zult u misschien integendeel zijn ongeoorloofd verzoek rapporteren? Aan wie zou u dat doen? Hebt u nog andere mogelijkheden? Uw organisatie moet bezuinigen en is van plan een grote groep contractuelen te ontslaan. U bent directeur van de personeelsdienst en bent aldus op de hoogte van die hoogst vertrouwelijke plannen. Een heel goede medewerker van u, die behoort tot de groep die ontslagen zal worden, vraagt een onderhoud. Hij deelt u mee dat hij een heel erg interessant aanbod gehad heeft voor een nieuwe job bij een consultingbedrijf. Hij is echter niet van plan op dat aanbod in te gaan omdat, zo zegt hij, hij een sterke loyauteit voelt tegenover uw dienst waar hij heel veel geleerd heeft en goed samenwerkt met de collega's. Omdat hij in de krant gelezen had dat uw organisatie overweegt om te bezuinigen wou hij toch eerst eens met u checken of hij wel een redelijke kans maakt om te blijven de komende jaren. Anders zou hij natuurlijk wel ingaan op dat aanbod, zeker gezien de slechte economische situatie en het feit dat hij net een grote hypotheeklening is aangegaan. Gezien uw appreciatie voor uw medewerker bent u heel sterk geneigd om hem in vertrouwen te informeren over de plannen om hem te ontslaan. Op de directievergadering is echter een heel strikte geheimhouding afgesproken. Bovendien zou het inlichten van deze medewerker onfair zijn tegenover andere goede medewerkers die ongetwijfeld ook in de problemen zullen komen door hun ontslag. Wat zult u doen? In dit soort situaties zal een controlerend instrumentarium maar van beperkt nut zijn. Het geeft alleen aan wat manifest niet geoorloofd is, maar biedt weinig ondersteuning in de afweging van wat nu wel de juiste keuze is. Stimulerende ethische codes, dilemmatrainingen, bespreken

6

Voor een bespreking en enkele voorbeelden, zie het overzicht van Opdebeeck (2002: 39-41).


10


van ethische kwesties bij het werkoverleg of een vertrouwenspersoon kunnen hier veel meer ondersteuning bieden.

Aangezien een modern integriteitsbeleid zowel integriteitsschendingen wil voorkomen als integer handelen stimuleren, komt het er dus op aan de controlerende en de stimulerende benadering te combineren. Het ‘controlerende’ gedeelte zorgt dan voor het elementair wettelijk kader en garandeert de stok achter de deur die onvermijdelijk blijft om een minimaal integer gedrag te garanderen, terwijl het ‘stimulerende’ gedeelte ervoor zorgt dat men op ethisch vlak ambitieuzer is dan dit ‘moreel minimum’. Wat de precieze verhouding tussen beide benaderingen moet zijn hangt af van de concrete omstandigheden. En hoe de afweging tussen beide benaderingen precies moet gebeuren is één van de centrale opdrachten van het integriteitsbeleid en zal dan ook geregeld aan bod komen in dit rapport.

Alvorens dit hoofdstuk af te ronden, maken we eerst nog een korte zijsprong naar het wetenschappelijk onderzoek. Wat wordt daar geschreven over de controlerende en de stimulerende benadering? Het analytische onderscheid tussen beide is één van de meest voorkomende thema’s in de prescriptieve literatuur betreffende ambtelijke ethiek en bedrijfsethiek7 en het advies om beide te combineren (eerder dan enkel de controlerende benadering te volgen) is de aanbeveling waarover in die literatuur zowat het meeste eensgezindheid bestaat. Ondanks (of misschien precies door) die eensgezindheid in de prescriptieve literatuur is het wetenschappelijk onderzoek naar deze aanbeveling nog eerder beperkt. Het beperkte onderzoek dat werd gedaan lijkt de aanbeveling echter te bevestigen. We vermelden drie onderzoeken bij wijze van voorbeeld.

7

Lynn Sharp Paine (1994) spreekt bvb. over “compliance” vs. “integrity”, John Rohr (1978) over “low road” vs. “high road” en Uhr (1999) over de “verification” vs. the “values” set of integrity institutions. Voor een overzicht en evaluatie van deze literatuur, zie bvb. Maesschalck (2005).

Jeroen Maesschalck

11


1. Een ophefmakend onderzoek was de studie van Frank Anechiarico en James Jacobs: The Pursuit of Absolute Integrity (1996). In dit boek geven de auteurs een uitgebreide beschrijving van en grondige kritiek op wat ze de “panopticon visie op corruptie-controle” noemen. Deze visie benadrukt wetten en regels en ook uitgebreide procedures van controle en inspectie. Ze gaan uitgebreid in op de tekorten en indirecte kosten van deze sterk controlerende instrumenten: vertraging in besluitvorming, overcentralisatie, defensief management, lage beroepsmoraal, barrières t.a.v. tussenorganisationele samenwerking en ‘adaptieve strategieën’ zoals het creëren van verzelfstandigde organen (bvb. gemeentelijke vzw’s bij ons) om de bureaucratie te omzeilen. Bij wijze van oplossing stellen ze een meer stimulerende benadering voor, die meer verantwoordelijkheid geeft aan ambtenaren en meer beroep doet op hun professionaliteit. 2. Trevino en Weaver (2003: 191-230) hebben een grootschalig onderzoek gedaan naar integriteit onder ongeveer 10.000 respondenten in 6 bedrijven uit verschillende sectoren. Hoewel het onderzoek dus niet in de overheidssector plaatsvond geven de resultaten toch een idee van de impact van integriteitsbeleid op de integriteit van de leden van een organisatie. Globaal stelden Trevino en Weaver vast dat zowel de controlerende als de stimulerende benadering een positieve impact kunnen hebben op integer gedrag, maar dat het effect van de stimulerende benadering sterker is. Ze analyseerden ook de impact van de concrete instrumenten van resp. de stimulerende en de controlerende aanpak. Wat deze laatste betreft, stelden zij negatieve effecten vast van een te grote nadruk op controlerende instrumenten. Zo constateerden ze dat daar waar medewerkers percipiëren dat van hen een onvoorwaardelijke gehoorzaamheid wordt verwacht, dit een negatieve impact had op hun integriteit. Een te sterk doorgedreven controlerende benadering leidt dus niet enkel tot indirecte kosten, zoals Anechiarico en Jacobs aantoonden. Het is ook contraproductief aangezien het ook een negatieve impact heeft op de integriteit. Anderzijds stelden ze een positieve impact vast van stimulerende instrumenten, zoals de praktijk om open over integriteit te spreken in de organisatie of om integer gedrag te belonen (Trevino en Weaver, 2003: 223-224). 3. Ook in ons eigen onderzoek (Maesschalck, 2004c) stelden we negatieve en contraproductieve effecten vast van een te sterke nadruk op de controlerende benadering.


12


In een onderzoek in drie Belgische/Vlaamse inspectiediensten werd vastgesteld dat een overdaad aan regels en procedures minstens drie negatieve effecten heeft. Ten eerste werkt het voortdurend inperken van beslissingsruimte vaak demotiverend. Ten tweede kan een accumulatie van regels leiden tot een daling van de kwaliteit van de beslissingen van ambtenaren. Inspecteurs (bvb. sociale inspecteurs of milieu-inspecteurs) moeten uiteraard in de eerste plaats de wet toepassen en in de meeste gevallen zal het ook duidelijk zijn wat dit betekent in de praktijk. Soms worden de inspecteurs echter met complexere situaties geconfronteerd, waar er bvb. overtuigende verzachtende of verzwarende omstandigheden zijn of waar er sprake is van een lacune in de wet. In dergelijke situaties moeten de inspecteurs een zekere ruimte hebben om de geest van de wet te kunnen interpreteren vanuit hun ervaring en hun gedetailleerde kennis van het concrete geval. Te veel regels zullen ertoe leiden dat in dergelijke gevallen op een al te rigide manier met het dilemma wordt omgegaan. Tot slot kunnen een overdaad aan regels en de demotivatie die er vaak mee gepaard gaat, er zelfs toe leiden dat ambtenaren zich manifest onethisch gedragen, bvb. door zich te onttrekken aan werk. Op die manier werkt het beleid uiteraard helemaal contraproductief. De regels die als doel hadden om integer gedrag te stimuleren lokken dan zelf onethisch gedrag uit.

Jeroen Maesschalck

13



14

Hoofdstuk 2: Waarom een integriteitsbeleid?

2. WAAROM EEN INTEGRITEITSBELEID? 2.1. INTEGRITEITSBELEID ALS ANTWOORD OP RECENTE UITDAGINGEN Het Antwerpse Visa-schandaal van het voorjaar van 2003 heeft geleid tot een sterke toename van de interesse in ambtelijke en politieke integriteit en het management ervan. Maar het zou te eenvoudig zijn om die interesse enkel aan schandalen toe te schrijven. De blijvende belangstelling voor het thema suggereert dat er diepere ontwikkelingen zijn die de behoefte aan een modern integriteitsbeleid doen toenemen. Ook het feit dat landen als Nederland, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk al jaren met allerlei instrumenten van integriteitsbeleid experimenteren, laat vermoeden dat er meer aan de hand is dan wat ontspoorde praktijken in een Vlaamse stad. Verschillende ontwikkelingen binnen de openbare besturen en in de ruimere samenleving zetten de klassieke ambtelijke deontologie, waarin de rol van de ambtenaar in essentie werd beperkt tot neutrale uitvoering van politieke beslissingen, onder druk. •

De burger wordt mondiger en steeds meer een kritische consument van openbare diensten. Dat resulteerde o.m. in een uitgebreide regelgeving over openbaarheid van bestuur en een evolutie van zwijgplicht over spreekrecht naar, in sommige gevallen, spreekplicht. Die evoluties leiden tot nieuwe ethische dilemma's waar de klassieke deontologie weinig ondersteuning biedt. Hoeveel informatie mag een ambtenaar geven? Hoe kan hij vermijden dat meer assertieve burgers meer en betere informatie krijgen dan minder mondige burgers?

•

De rol van ambtenaar is geëvolueerd van louter uitvoerder naar medespeler in het beleidsproces. Van verschillende ambtenaren wordt tegenwoordig verwacht dat ze actief meewerken aan beleidsvoorbereiding en bijvoorbeeld beleidsnota's schrijven. Om een goede nota te schrijven moet je een zekere politieke feeling hebben, moet je contacten hebben met politici en kabinetsleden, maar ook met belangengroepen en allerlei andere actoren uit het beleidsveld. Dat leidt ook tot nieuwe ethische dilemma's en de klassieke deontologie biedt daarin maar een beperkte ondersteuning. Integendeel, de kans is klein dat je een goede nota zal schrijven als je je heel strikt aan de neutraliteitsethiek houdt. Ondersteuning in de vorm van een goed integriteitsbeleid kan hier erg nuttig zijn.

•

De Vlaamse administratie werd opgericht met de ambitie een moderne administratie te

Jeroen Maesschalck

15


zijn en ondergaat op dit moment opnieuw een fundamentele reorganisatie in de vorm van het project Beter Bestuurlijk Beleid. De jongste jaren hebben ook heel wat lokale besturen, al dan niet onder impuls van de toezichthoudende overheid (bvb. via de ‘richtlijnen Kelchtermans’ of de nieuwe OCMW-boekhouding) hun administratie gemoderniseerd. Daarmee sluiten zowel de Vlaamse als de lokale administraties zich aan bij de internationale ontwikkelingen in de richting van een ‘new public management’ of ‘nieuw overheidsmanagement’. Echter, ook deze innovaties leiden tot nieuwe integriteitsvragen en dilemma's waarvoor de klassieke ambtelijke deontologie weinig houvast biedt. We geven hieronder enkele voorbeelden. Het is belangrijk te benadrukken dat we hiermee absoluut geen pleidooi willen houden tegen deze innovaties. Integendeel, over het algemeen leiden ze tot kwalitatieve verbeteringen in het overheidsbeleid en zijn ze bijgevolg erg wenselijk. We willen er wel op wijzen dat deze ontwikkelingen voor nieuwe integriteitsproblemen kunnen zorgen en dat de invoering ervan bijgevolg gepaard moet gaan met de invoering van een modern integriteitsbeleid dat ambtenaren ondersteunt in het omgaan met die nieuwe problemen. o Sturen op meetbare indicatoren Zowel binnen de Vlaamse administratie als op lokaal niveau wordt steeds meer nadruk gelegd op indicatoren. Deze zijn erg nuttig als instrumenten voor het voeren van een goed geïnformeerd beleid. Sturen op indicatoren kan echter ook een belangrijke impact hebben op de ambtelijke integriteit omdat hierdoor de aandacht kan verslappen voor wat niet wordt gemeten. Vooral wanneer het om output-indicatoren gaat kan dit de integriteit negatief beïnvloeden. Het gevaar bestaat namelijk dat men focust op de output en minder belang hecht aan de waarden betreffende het proces waarlangs deze output tot stand is gekomen: legaliteit, rechtvaardigheid, gelijkwaardigheid, objectiviteit, rechten van de verdediging, etc. Hoewel deze een effectieve realisatie van de output soms kunnen vertragen of zelfs verhinderen, betreffen ze over het algemeen wel fundamenten van de rechtstaat en is het erg gevaarlijk om deze over boord te gooien vanuit een logica dat het doel de middelen zou heiligen. Dit gevaar wordt uiteraard kleiner als ook processuele indicatoren worden toegevoegd. Het probleem blijft echter dat men niet alles kan meten en een risico van bias ten nadele van wat niet gemeten is blijft bestaan. Het is bijgevolg noodzakelijk om een integriteitsbeleid te voeren dat ambtenaren sensibiliseert voor de


16


spanning tussen de druk om te focussen op indicatoren enerzijds en de plicht tot integer handelen anderzijds en dat hen bovendien ondersteunt in het omgaan met deze spanning. o Kwaliteitsmanagement Kwaliteitsmanagement komt uit de particuliere sector en plaatst ‘de klant’ centraal. Ook in een overheidscontext kan kwaliteitsmanagement erg nuttig zijn, vooral daar waar rechtstreeks aan de burger diensten worden geleverd. Maar ook hier rijzen nieuwe vragen over integriteit. Hoe kan een ambtenaar diensten leveren ‘à la tête du client’ en toch tegelijkertijd het gelijkheidsbeginsel respecteren? Wat betekent het voor een inspecteur om klantgericht te werken? o Verzelfstandiging en privatisering Eén van de paradepaardjes van het ‘nieuw overheidsmanagement’ is de verzelfstandiging van organisatieonderdelen. Deze krijgen dan een zekere autonomie, maar moeten wel verantwoording afleggen over resultaten. Het oprichten van intern verzelfstandigde agentschappen (IVA’s) en extern verzelfstandigde agentschappen (EVA’s) is één van de belangrijkste elementen van het project Beter Bestuurlijk Beleid en ook op lokaal niveau wordt verzelfstandigd, bvb. in de vorm van gemeentelijke VZW’s of gemeentebedrijven. Hier rijst de vraag in hoeverre de ambtelijke deontologie (zowel de inhoudelijke deontologie als het instrumentarium om deze af te dwingen en te stimuleren) nog van toepassing is in dergelijke entiteiten. Daar waar bijvoorbeeld het geven van geschenken aan goede klanten heel normaal is in de particuliere sector, wordt dit als heel wat problematischer beschouwd in de publieke sector. Wat betekent dit dan voor verzelfstandigde agentschappen die als actieve actoren op een markt opereren? o Meer uitwisseling met de particuliere sector Er is een steeds intensievere uitwisseling tussen de publieke en de private sector, uiteraard door allerlei vormen van de modieuze publiek-private samenwerking (PPS) maar ook bvb. door het aanwerven van personeel uit de particuliere sector in de publieke sector. Dit leidt tot een vermenging van de waardepatronen uit beide sectoren, met opnieuw integriteitsvraagstukken als gevolg. •

Dit alles gebeurt tegen een achtergrond van evoluerende maatschappelijke normen. Bepaalde

integriteitsschendingen

(vriendjespolitiek,

slechte

dienstverlening,

niet

respecteren van werktijden,...) die vroeger oogluikend geaccepteerd werden, kunnen

Jeroen Maesschalck

17


tegenwoordig op veel minder begrip rekenen van pers en publiek. 2.2. MOGELIJKE TEGENWERPINGEN TEGEN EEN INTEGRITEITSBELEID In de vorige paragraaf werd aangetoond dat er veel goede redenen zijn om een integriteitsbeleid uit te werken dat verder gaat dan de bestaande instrumenten (het hoofdstuk ‘rechten en plichten’ in het statuut of het arbeidsreglement, het tuchtrecht en het klassieke controle-instrumentarium). Toch blijken er ook wat vragen en barrières te zijn, die beleidsverantwoordelijken

er

soms

van

weerhouden

om

instrumenten

van

een

integriteitsbeleid in te voeren of een project integriteitsbeleid te lanceren. In deze subparagraaf gaan we hier kort op in.8

Eerst bespreken we twee vragen naar de fundamentele zin van integriteitsbeleid. 1. “Waarom zouden we geld en energie investeren in integriteitsbeleid, terwijl problemen als armoede, onveiligheid en luchtvervuiling om een doordacht beleid met voldoende middelen schreeuwen? Gaat het hier niet gewoon om nog maar eens een nieuwe trend in het overheidsmanagement die wel zal overwaaien?” Dit kan in twee stappen weerlegd worden. In de eerste plaats zijn er de hoger geschetste ontwikkelingen in het overheidsmanagement en in de samenleving die een modern integriteitsbeleid noodzakelijk maken. Los van die directe aanleiding, is er daarnaast een nog veel fundamentelere reden waarom een aangepast integriteitsbeleid noodzakelijk is. Deze is meesterlijk verwoord door Dennis Thompson, een topexpert in het domein van professionele ethiek: "omdat andere thema's belangrijker zijn dan ethiek, is ethiek belangrijker dan om het even welk ander thema" (Thompson, 1992). Ethiek is op zich geen primair beleidsdomein van de overheid zoals landsverdediging, milieubescherming of welzijn. Het is echter wel een noodzakelijke randvoorwaarde voor een rechtvaardig en kwaliteitsvol overheidsbeleid in die primaire domeinen. Thompson haalt hiervoor twee redenen aan. Vooreerst verhoogt een degelijk integriteitsbeleid de kans dat ambtenaren, van de top tot het uitvoerende niveau, beslissingen zullen nemen op basis van de pro's en contra's van de beslissingsalternatieven en niet op basis van het eigenbelang of dat van (politieke) vrienden. Ten tweede helpt een 8

Deze bespreking is gedeeltelijk gebaseerd op Maesschalck (2001).


18


integriteitsbeleid om het vertrouwen in de overheid te ondersteunen. Dat dit vertrouwen spectaculair zal stijgen na de lancering van zo een beleid is weinig waarschijnlijk, maar een substantiële versterking van het vertrouwen is heel onwaarschijnlijk als de burgers regelmatig geconfronteerd worden met gedrag van ambtenaren waarrond gerede morele twijfel bestaat. Zelfs al is dergelijk niet-integer gedrag in hun onmiddellijk voordeel, uiteindelijk versterkt het enkel een cynische vorm van vertrouwen in de individuele ambtenaar, geen fundamenteel vertrouwen in de instellingen. Kortom, "voorkomen is beter dan genezen" kan gelden als de eenvoudige versie van Thompsons paradox. Als we bij voorbaat voldoende aandacht besteden aan ambtelijke integriteit dan zullen we achteraf geen veelvoud van dat bedrag moeten investeren in het vervolgen en herstellen van onrechtvaardige beslissingen of in ‘vertrouwenwekkende maatregelen’.

2. “Waarom moeten we een nieuw beleidsdomein met een eigen label (‘integriteitsbeleid’) creëren? Kunnen we niet gewoon de klassieke instrumenten analyseren en waar nodig aanpassen?” Deze vraag sluit aan bij de vorige in de zin dat ook hier impliciet een kritiek in schuilt op het trendgevoelige karakter van overheidsmanagement: is het echt nodig om alles nu plots ‘integriteitsbeleid’ te noemen? Een eerste antwoord hierop is dat de beleidswetenschap leert dat labels nu eenmaal belangrijk zijn omdat ze helpen bij het plaatsen van een thema op de publieke agenda en een ruim gamma aan verschillende instrumenten kunnen samenbrengen onder één noemer. Er is echter ook een wat rationeler argument dat uit de meer praktijkgeoriënteerde beleidsanalyse komt. Daar wordt voortdurend gehamerd op het belang van een expliciete en systematische formulering van beleidsdoelstellingen en van de wijze waarop de instrumenten, in hun onderlinge

samenhang,

daartoe

kunnen

bijdragen.

Een

dergelijke

expliciete

beleidsvoorbereiding moet ervoor zorgen dat instrumenten elkaar versterken, eerder dan elkaar tegenwerken, wat nogal eens gebeurt in een domein dat zo complex en subtiel is als ambtelijke integriteit. Aangezien er tot voor kort in de Belgische/Vlaamse context nog geen sprake was van het domein ‘integriteitsbeleid’, was het bijgevolg onmogelijk om hierrond een systematische en geïntegreerde beleidsvoorbereiding te organiseren. Er bestonden wel wat instrumenten naast elkaar, elk in hun eigen deeldomein, maar zonder systematische

Jeroen Maesschalck

19


coördinatie: het tuchtrecht in de hoek van het personeelsstatuut, zwijgplicht en spreekrecht in de hoek van de wetgeving op de openbaarheid van bestuur, ambtelijke corruptie in strafrechtelijke hoek, de deontologische code meer in de managementhoek, etc. Door deze verschillende instrumenten uit hun, hoofdzakelijk juridische, hoek te halen en naast elkaar te plaatsen als verschillende instrumenten van een overkoepelend integriteitsbeleid dat ook uit niet-juridische instrumenten kan bestaan, wordt een veel systematischere beleidsanalyse mogelijk. Dit idee van het integriteitsbeleid als een apart beleidsdomein met een eigen identiteit is trouwens perfect consistent met het idee dat ‘integriteitsbeleid’ een inclusief beleidsdomein is, dat maar succesvol is als het geïntegreerd is in andere beleidsdomeinen zoals bvb. financiën of personeel. Om dit toe te lichten kan het nuttig zijn een onderscheid te maken tussen de kerninstrumenten van het integriteitsbeleid enerzijds en wat we de ‘perifere’ instrumenten zouden kunnen noemen anderzijds. •

De kerninstrumenten van het integriteitsbeleid hebben als belangrijkste doelstelling het stimuleren van integriteit en voorkomen van integriteitsschendingen. Zij vormen de kern van het integriteitsbeleid en de ontwikkeling en opvolging (maar niet de implementatie) ervan zijn in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de organisationele integriteitsfunctionaris of integriteitscommissie, uiteraard in samenwerking met andere horizontale diensten en met het lijnmanagement. Voorbeelden hiervan zijn de deontologische code, dilemmatrainingen, integriteitsaudits, het vangnet voor het melden van integriteitsschendingen, etc.

•

De, vanuit het standpunt van het integriteitsbeleid, perifere instrumenten hebben het stimuleren van integriteit niet als primaire doelstelling, maar zijn wel belangrijk voor het bereiken van die doelstelling. Vaak zijn het instrumenten van andere horizontale beleidsdomeinen

zoals

personeel

of

financiën:

functiebeschrijvingen,

aanwervingprocedures, evaluatieprocedures, procedures voor aankopen van goederen,… Deze instrumenten vallen onder de bevoegdheid van de respectievelijke diensten, maar de ontwikkeling ervan gebeurt wel in overleg met de integriteitsfunctionaris of –commissie en rekening houdend met de doelstellingen van het integriteitsbeleid. Beide soorten instrumenten vallen dus onder het label ‘integriteitsbeleid’ in de zin dat ze op elkaar moeten afgestemd zijn en moeten bijdragen tot het realiseren van de globale visie op


20


het integriteitsbeleid. Alleen verschillen ze in wat hun primaire doelstelling is en wie de primaire verantwoordelijke is voor de ontwikkeling ervan. Dit onderscheid tussen beide soorten instrumenten is zeker niet haarfijn en er zullen zeker randgevallen zijn, maar het heeft wel een zekere analytische waarde en het helpt wel om aan te tonen dat er een kern is van instrumenten die duidelijk als instrumenten van integriteitsbeleid kunnen geïdentificeerd worden en die een eigen eindverantwoordelijke verdienen.

Nu gaan we in op drie klassieke mentale barrières die politici of ambtelijke leidinggevenden er soms van weerhouden om een integriteitsbeleid te lanceren in hun organisatie. 1. "Er zijn nauwelijks integriteitsproblemen in onze organisatie." Het is natuurlijk mogelijk dat er weinig integriteitsschendingen zijn, maar de vraag is hoe men dat zo zeker kan weten. Enkel door een goed controle-instrumentarium kan men met een redelijke zekerheid inschatten in hoeverre er integriteitsschendingen zijn. Maar zelfs al zouden er geen ernstige integriteitsschendingen zijn, dan nog blijven er de ontwikkelingen die net beschreven zijn. Die evoluties, en de ethische dilemma's die eruit voortvloeien, zijn relevant voor alle overheidsorganisaties. Bovendien zijn er altijd al, zelfs voor deze ontwikkelingen, ethische problemen en dilemma’s geweest. De loketbediende die de vraag krijgt van een burger om een formulier dat wegens ziekte 1 dag te laat is ingediend toch te aanvaarden, de beleidsmedewerker die een telefoontje met subtiele druk krijgt vanuit een kabinet, de gemeentesecretaris die een goede vriend moet ontslaan: ambtenaren van alle niveau’s hebben altijd al een zekere discretionaire ruimte gehad die hen voor dilemma’s kan plaatsen. Vanuit dit perspectief is de vraag niet of er ethische problemen en dilemma’s zijn; het is immers duidelijk dat die er in elke overheidsorganisatie zijn. De vraag is hoe men een integriteitsbeleid ontwikkelt dat ondersteuning biedt bij het omgaan met die dilemma's. Vanuit een dergelijke invalshoek ziet men dilemma’s niet meer als vervelende problemen die moeten verdrukt worden, maar als uitdagingen waar elke organisatie hoe dan ook mee geconfronteerd wordt.

Jeroen Maesschalck

21


2. "Door een integriteitsbeleid zullen we de schandaalsfeer en het wantrouwen in de administratie en de politiek nog aanwakkeren." Deze stelling is de tegenhanger van de voorgaande. Hier vermoedt men dat er wel integriteitsschendingen zijn, en vreest men juist dat deze aan het licht zouden komen door een integriteitsbeleid. In de eerste plaats willen we beklemtonen dat het niet zozeer de bedoeling van het integriteitsbeleid is om integriteitsschendingen aan het licht te brengen, maar vooral om toekomstige schendingen te voorkomen. Toch is het niet onmogelijk dat, door het verbeteren van de controlerende structuur op korte termijn meer integriteitsschendingen aan het licht komen. Maar dan nog blijft deze stelling fel bekritiseerbaar. Ze getuigt van een korte termijnvisie

en

een

sterke

onderschatting

van

de

burgers.

Door

mogelijke

integriteitsschendingen op korte termijn te negeren, vergroot de kans dat de problemen in een nog veel sterkere vorm naar boven komen in de toekomst. Door integriteitsschendingen oogluikend toe te laten geeft men immers een belangrijk impliciet signaal en creëert men een omgeving waarin de malversaties zich steeds verder kunnen uitbreiden en de cultuur verzieken. Deze stelling getuigt ook van weinig vertrouwen in de bevolking. Als mensen zien dat de schendingen aan het licht zijn gebracht in het kader van een integriteitsbeleid en dat het de politieke en ambtelijke top menens is om verdere schendingen in de toekomst te voorkomen zal dit precies het vertrouwen versterken.

3. "De medewerkers zullen zich aangevallen voelen als we zo een beleid introduceren. Het is alsof we ze ervan beschuldigen niet integer te zijn." Hier vreest men niet zozeer de reacties van de publieke opinie maar van de ambtenaren zelf. Van alle tegenwerpingen, lijkt dit ons nog de meest gegronde. Maar toch is ze niet voldoende als reden om dan maar geen integriteitsbeleid te ontwikkelen. Integriteitsbeleid heeft immers, zoals verder zal worden toegelicht, niet alleen een controlerende, maar ook een ondersteunende, stimulerende dimensie. Als die ondersteunende dimensie en het bijhorende instrumentarium (dilemmatrainingen, coaching, ambitieuze ethische codes, enz.) voldoende aandacht krijgen, dan geeft men juist een positief signaal aan de medewerkers. Een dilemmatraining bijvoorbeeld, gaat juist uit van de verantwoordelijkheid van de medewerkers en wil hen ondersteunen in het omgaan met die verantwoordelijkheid, eerder dan ze in te perken. Als men een zekere weerstand vanuit de administratie vreest dient men dus vooral op


22


dit stimulerende aspect de nadruk te leggen.

Met deze bedenkingen willen we de bezwaren en twijfels zeker niet zomaar van tafel vegen. Integriteit is en blijft een gevoelig terrein en een integriteitsbeleid kan ongewenste effecten hebben, zeker als het niet goed wordt ingevoerd. We hebben wel willen aantonen dat deze bezwaren geen voldoende reden zijn om dan maar meteen geen integriteitsbeleid in te voeren. Een modern en stimulerend integriteitsbeleid kan een aangepast en positief antwoord bieden op de net geschetste nieuwe uitdagingen. Met dit rapport willen we enkele aanbevelingen formuleren over hoe zo een integriteitsbeleid best wordt ingevoerd, als het deze gunstige effecten wil bereiken.

Jeroen Maesschalck

23



24

Hoofdstuk 3: Twee uitdagingen voor een modern integriteitsbeleid

3. TWEE UITDAGINGEN VOOR EEN MODERN INTEGRITEITSBELEID Alvorens we ingaan op de concrete organisatie en instrumenten van integriteitsbeleid, benadrukken we, bij wijze van samenvatting van de twee voorafgaande inleidende hoofdstukken, nog eens wat o.i. dé twee grote uitdagingen zijn bij de invoering van een integriteitsbeleid. Beide zullen dan ook extra benadrukt worden in de rest van dit rapport.

1. Integriteitsbeleid heeft als ultiem doel het daadwerkelijk beïnvloeden van gedrag van de organisatieleden. Integriteit en integriteitsbeleid zijn bij uitstek thema’s die zich lenen tot holle frasen en ambitieuze intentieverklaringen, zonder veel concrete implementatie. Toch is implementatie van de voorgenomen maatregelen essentieel. Het integriteitsbeleid heeft immers maar effect als het geïntegreerd is in de dagelijkse processen en integriteit daadwerkelijk ‘ingesleten’ wordt in de dagelijkse routines. De Nederlandse ervaring met de invoering van een integriteitsbeleid en de eerste ervaringen in de Vlaamse context leren dat dit vaak een zwak punt is. Het thema van ambtelijk integriteitsbeleid werd in Nederland hoog op de agenda gezet door een redevoering van toenmalig (en in 1994 overleden) minister van binnenlandse zaken Ien Dales voor de Nederlandse Vereniging van Gemeenten in 1992: “Een beetje integer kan niet.” In de jaren volgend op deze rede namen verschillende actoren (o.m. de ministeries van binnenlandse zaken en van financiën en de Algemene Rekenkamer) initiatieven om een integriteitsbeleid te lanceren. Ongeveer een decennium later stellen verschillende observatoren echter vast dat integriteit wel een stevige plaats heeft gekregen op de agenda en dat er wel veel codes en beleidsnota’s zijn geschreven, maar dat het nog ontbreekt aan echte implementatie. In een evaluatie van het integriteitsbeleid in de Nederlandse gemeenten vragen Van den Heuvel en Huberts zich bvb. af of het integriteitsbeleid ook werkelijk in de gemeenten leeft. “De vraag stellen is haar beantwoorden. Het thema integriteit maakt nog geen integraal deel uit van de gemeentelijke cultuur, ofschoon het toch bij uitstek geschikt is om het gezicht, het image van de gemeente te bepalen en de missie inhoud te geven. Nog te veel wordt het integriteitsbeleid gerekend tot administratieve procedures die simpelweg in acht moeten genomen worden” (van den Heuvel en Huberts, 2003: 69). Ook in Vlaanderen werden al enkele eerste stappen in de richting van een integriteitsbeleid gezet, maar tot voor kort nog Jeroen Maesschalck

25


zonder de noodzakelijke implementatie. Al in 1998 werd bvb. een "deontologische code voor de

personeelsleden

van

de

diensten

van

de

Vlaamse

regering,"

(omzendbrief

AZ/MIN/1998/4)9 uitgewerkt, maar uit een verkennende navraag blijkt dat deze code, als instrument, heel weinig gebruikt wordt.10 Een gelijkaardig risico op ‘implementatie-deficiet’ bestaat evenzeer voor andere maatregelen die al op stapel staan of die in dit rapport worden voorgesteld en het is belangrijk zich bewust te zijn van dit risico. Het integreren van het thema integriteit in het dagelijks handelen van alle leden van de organisatie moet steeds het uiteindelijke doel zijn. Om die reden zal dit rapport dan ook geregeld de nadruk leggen op het belang van implementatie en suggesties formuleren om een ‘implementatie-deficiet’ te voorkomen.

2. Integriteitsbeleid moet een combinatie van de controlerende en de stimulerende benadering zijn. Ook voor deze tweede doelstelling leert de Nederlandse ervaring dat deze niet evident is. In een recent artikel stellen Karssing en Hoekstra bijvoorbeeld vast dat men in Nederland te zeer de nadruk heeft gelegd op de controlerende benadering en m.n. “op de administratieve organisatie en de structuurkant” (Karssing en Hoekstra, 2004: 179). Zij duiden daarvoor enkele reden aan (pp. 179-182). •

Bureaucratische organisatievorm: De overheid is traditioneel ingericht op basis van de bureaucratische organisatievorm, waar regels, procedures en hiërarchie centraal staan. Deze organisatievorm gaat samen met de al even traditionele (en gedeeltelijk fictieve) dichotomie tussen politiek en administratie: politici beslissen en ambtenaren voeren hun beslissingen uit zonder formele beleidsruimte. De controlerende benadering van integriteitsbeleid past perfect in deze traditie. Ook zij streeft ernaar de discretionaire ruimte van ambtenaren zoveel mogelijk in te perken door regels en procedures.

•

Juristen en vakspecialisten: De meeste (hoge) Nederlandse ambtenaren hebben een juridische of technische (ingenieur, planner, arts) achtergrond. Ook dit helpt om de

9

Zie: http://personeel.vlaanderen.be/statuten/omzendbrieven_dienstorders/OMZ_MIN_98_4.htm Hiermee willen we zeker niet beweren dat de code niet nageleefd wordt. We stellen enkel vast dat de code zelf als managementinstrument nauwelijks gebruikt wordt.

10


26

Hoofdstuk 3: Twee uitdagingen voor een modern integriteitsbeleid

dominantie van de controlerende strategie, met zijn nadruk op regels en beheersbaarheid, te verklaren. Karssing en Hoekstra veronderstellen dat ambtenaren met een meer sociaalwetenschappelijke achtergrond (bvb. arbeidspsychologen) meer oog zouden hebben voor een stimulerende strategie. Deze zijn echter relatief gezien nog ondervertegenwoordigd in de Nederlandse administratie. •

Geloof in regels: Onze samenleving kent een grote waarde toe aan regels als sturingsmiddel voor gedrag. Mensen hebben graag iets op papier, want dan bestaat het. Door het uitwerken van regels en procedures kunnen politici en topambtenaren duidelijk tonen dat ze daadkrachtig zijn opgetreden, dat ze werkelijk iets hebben gedaan. Dit geldt des te meer als het integriteitsbeleid wordt uitgewerkt in reactie op een schandaal.

•

Tendens om te sturen op basis van indicatoren: Prestaties van overheidsadministraties worden steeds meer gemeten op basis van, bij voorkeur kwantificeerbare, doestellingen en producten. Stimulerend integriteitsbeleid gericht op bewustwording en het ontwikkelen van morele competenties is veel moeilijker te operationaliseren en krijgt in een dergelijke context dus minder aandacht. Het uitvaardigen van regels, het opleggen van sancties en het tellen van meldingen zijn daarentegen veel makkelijker meetbaar en kwantificeerbaar.

•

De tijdgeest om toezicht en controle te benadrukken: Na de vuurwerkramp in Enschede en de brand in Volendam zijn toezicht en controle opnieuw in zwang geraakt in de Nederlandse politiek. Politici scoren tegenwoordig door zich op te stellen als ‘hardliners’ die regels opleggen en ze ook daadwerkelijk afdwingen.

Misschien met uitzondering van deze laatste reden, gelden al deze redenen ook min of meer in de Belgische en Vlaamse context. Het risico is bijgevolg reëel dat ook in de Vlaamse context de nadruk sterk zal gelegd worden op controlerende maatregelen. We hopen in deze inleidende bladzijden duidelijk te hebben gemaakt dat dit een foute keuze zou zijn en dat de stimulerende benadering een essentieel complement is voor de controlerende basis. We sluiten ons aan bij het adagio dat Karssing formuleerde in zijn handboek voor een stimulerend integriteitsbeleid (Karssing, 2001: 34-35): “controleren waar nodig, stimuleren waar mogelijk.” Omwille van deze vrees dat de controlerende benadering te zeer zou benadrukt worden en omdat de nadruk in Vlaanderen tot nu toe vrijwel louter op het controlerende lag, zal in dit rapport vooral de nadruk liggen op de stimulerende benadering.

Jeroen Maesschalck

27



28

Hoofdstuk 4: De organisatie van het ambtelijke integriteitsbeleid

4. DE ORGANISATIE VAN HET AMBTELIJKE INTEGRITEITSBELEID Waarom is het nodig om het integriteitsbeleid expliciet een plaats toe te kennen in de organisatie? Volstaat het niet om de bestaande diensten gewoon zelf te laten kijken wat ze kunnen bijdragen aan het integriteitsbeleid? Een dergelijke organisationele verankering is inderdaad noodzakelijk om verschillende redenen. •

Ten eerste is een organisationele verankering noodzakelijk omwille van de coördinatie van het integriteitsbeleid. Pas door een dienst, persoon of groep expliciet te belasten met een coördinatie-opdracht is men zeker dat de instrumenten werkelijk op elkaar zullen afgestemd worden vanuit een globale visie op integriteitsbeleid en zo kunnen maximaal synergieën tussen de instrumenten gerealiseerd worden.

•

Verankering is ook belangrijk omwille van de noodzaak aan accumulatie van expertise. Door het integriteitsbeleid een duidelijke plaats te geven in de organisatie kunnen aanbevelingen, inzichten, en goede praktijken daar ook daadwerkelijk geaccumuleerd worden en met elkaar vergeleken worden. Dit is veel wenselijker dan dat hier en daar iemand eens iets leest of naar een opleiding of studiedag gaat zonder systematische uitwisseling van deze kennis.

•

Organisationele verankering garandeert ook continuïteit na de eerste lancering van het beleid. Vaak zien we in de praktijk dat een integriteitsbeleid bij de aanvang vrij veel aandacht krijgt en een zekere impact heeft, maar dat deze aandacht na een tijd wegzinkt. Door iemand of een groep mensen expliciet en op lange termijn verantwoordelijk te maken voor het integriteitsbeleid is dit risico veel kleiner.

•

Een organisationele verankering van het integriteitsbeleid geeft het signaal dat belang wordt gehecht aan integriteit. Men zegt wel eens dat de prioriteiten van een organisatie kunnen afgelezen worden uit haar organogram. Van een organisatie die veel belang hecht aan integriteit zou men dus verwachten dat ze een duidelijke plaats voorziet voor integriteitsbeleid.

•

Een organisationele verankering geeft tot slot een eigen identiteit aan het integriteitsbeleid als apart beleidsdomein. Hoger (zie 2.2) zijn we al ingegaan op het nut van zo een aparte identiteit voor de onderlinge afstemming van de instrumenten van het integriteitsbeleid. Daarbij werd, d.m.v. het onderscheid tussen kerninstrumenten en perifere instrumenten van integriteitsbeleid, ook toegelicht dat zo een aparte identiteit niet

Jeroen Maesschalck

29


betekent dat de instrumenten van integriteitsbeleid geïsoleerd moeten worden van andere domeinen

zoals

personeelsbeleid

of

financiën

of,

omgekeerd,

dat

de

integriteitsfunctionarissen nu op jacht moeten gaan en zoveel mogelijk bestaande instrumenten als instrumenten van integriteitsbeleid moet bestempelen en onder hun bevoegdheid plaatsen. Nee, primaire en perifere instrumenten moeten allemaal passen in de globale visie van het integriteitsbeleid, maar voor de perifere instrumenten moet er rekening mee gehouden worden dat integriteit niet hun primaire doelstelling is. Samenwerking tussen integriteitsfunctionarissen en andere actoren moet daarbij veel belangrijker zijn dan bevoegdheidsafbakening.

De aanbeveling voor een organisationele verankering impliceert zeker niet dat alle organisaties, groot en klein, nu een integriteitdienst moeten oprichten. Het betekent wel dat integriteit

een

verankerd

beleidsdomein

moet

worden:

een

verzameling

verantwoordelijkheden, die aan specifieke personen in de organisatie moet worden toegewezen. Welke vorm deze verankering uiteindelijk zal aannemen zal afhangen van de organisatie en uiteraard in de eerste plaats van de grootte van de organisatie. In Maesschalck en Suykens (2004: 35-36) wordt bijvoorbeeld een ‘permanente werkgroep integriteit’ voorgesteld voor steden en gemeenten. Verder (zie 6.1) zullen we een organisationele structuur voorstellen voor de Vlaamse overheid. Hier beperken we ons nog tot drie algemene aanbevelingen

die

men

voor

ogen

moet

houden

bij

het

verdelen

van

de

verantwoordelijkheden.

Ten eerste is het essentieel dat bij het verdelen van de verantwoordelijkheden betreffende integriteitsbeleid zowel een centrale als een decentrale aansturing van het integriteitsbeleid voorzien wordt. De centrale aansturing zorgt dan voor de algemene coördinatie, stimulering, beleidsvoorbereiding en opvolging en de decentrale aansturing (met een essentiële rol voor het management) vertaalt één en ander naar de lokale omstandigheden en verzekert dat het integriteitsbeleid ook daadwerkelijk wordt geïmplementeerd en werkelijk impact heeft op het dagelijks handelen van de medewerkers. Hoe zo een centraal-decentrale combinatie in een grote organisatie als de Vlaamse overheid kan uitgewerkt worden, wordt verder toegelicht. Maar ook in een kleinere organisatie, zoals


30

Hoofdstuk 4: De organisatie van het ambtelijke integriteitsbeleid

een stad, gemeente of een kleinere Vlaamse Openbare Instelling, is een dergelijke combinatie mogelijk, bvb. in de vorm van een permanente werkgroep integriteitsbeleid. De werkgroep als geheel is dan het centrale orgaan en de leden van de werkgroep vormen dan, samen met het management, de decentrale aansturing.

Ten tweede dient men steeds een belangrijke rol voor vertrouwenspersonen te voorzien in het integriteitsbeleid. Al te vaak wordt deze rol verengd tot die van rapporteringskanaal in het kader van een klokkenluidersregeling (zie 5.6 en 6.2.6): vertrouwenspersonen zijn dan typisch het eerste kanaal (na het management) waar onregelmatigheden kunnen gemeld worden. Het is inderdaad

goed

een

dergelijke

bemiddelende

persoon

te

voorzien

in

een

klokkenluidersregeling, maar het zou te eng zijn om de rol van vertrouwenspersoon te beperken tot het ontvangen van meldingen inzake onregelmatigheden. Vertrouwenspersonen kunnen een veel bredere, ondersteunende rol spelen in hun dienst of entiteit. Ze kunnen medewerkers ondersteunen in het omgaan met allerlei integriteitsproblemen en ethische dilemma’s, niet enkel die situaties waarbij collega’s of chefs integriteitsschendingen begaan. Essentieel is dan natuurlijk dat de vertrouwenspersonen goed ondersteund worden vanuit een centrale integriteitsfunctie.

Tot slot dient nog gewezen te worden op een risico van de structurele verankering van het integriteitsbeleid. Het aanduiden van verantwoordelijken voor het integriteitsbeleid kan ertoe leiden dat het management en de andere medewerkers zich minder verantwoordelijk voelen voor integriteit. Dit is uiteraard nefast, vermits integriteitsbeleid maar effect heeft als het een weerslag heeft op het dagelijkse gedrag van alle medewerkers en als iedereen zich dus ‘mede-eigenaar’ van het integriteitsbeleid voelt. Zowel de integriteitsfunctionarissen als het management zelf moeten er voortdurend voor waken dat ze niet in een soort versteend ‘advocaat van de duivel’-ritueel terechtkomen: de integriteitsfunctionaris mag geregeld eens zijn of haar nummertje opvoeren (bvb. in het lanceren van een deontologische code of het verspreiden van een jaarverslag), waardoor iedereen het gevoel heeft dat de organisatie een mooi integriteitsbeleid voert, waarna weer rustig kan overgegaan worden tot de orde van de dag. Dit is geen reden om het integriteitsbeleid niet organisationeel te verankeren, het is wel een risico waar alle actoren zich bewust van moeten zijn. Men kan dit risico vermijden door

Jeroen Maesschalck

31


voldoende inspraak van de medewerkers te voorzien bij de voorbereiding van het integriteitsbeleid (met het oog op een gevoel van mede-eigenaarschap) en door het beleid vervolgens werkelijk ‘in te slijten’ in het dagelijks functioneren (zie de eerste uitdaging in hoofdstuk 3) met behulp van geschikte instrumenten (zie hoofdstuk 5 voor enkele voorbeelden). Samengevat zou je het organiseren van het integriteitsbeleid dus kunnen beschouwen als het balanceren tussen twee ongewenste extremen: “als er een verantwoordelijke is voor iets denken de andere organisatieleden dat het hun verantwoordelijkheid niet meer is” enerzijds en “als iedereen verantwoordelijk is, dan is in feite niemand verantwoordelijk” anderzijds.


32

Hoofdstuk 5: Instrumenten van een ambtelijk integriteitsbeleid

5. INSTRUMENTEN VAN EEN AMBTELIJK INTEGRITEITSBELEID Nadat we de organisatie van het integriteitsbeleid besproken hebben kunnen we ingaan op de inhoud ervan. Dit vijfde hoofdstuk bespreekt zes mogelijke instrumenten voor een ambtelijk integriteitsbeleid. De eerste twee instrumenten zijn duidelijk te identificeren als ‘primaire’ instrumenten van het integriteitsbeleid zelf: deontologische codes en vorming in integriteit. Het derde ‘instrument’ betreft het integreren van het integriteitsbeleid in het personeelsbeleid. Strikt genomen gaat het hier niet om een instrument, maar meer om een set van maatregelen in een beleidsdomein dat heel dicht bij integriteitsbeleid aanleunt. Die bespreking maakt meteen duidelijk hoezeer integriteitsbeleid overlapt met andere domeinen en hoe belangrijk de afstemming met die andere domeinen is als men een effectief integriteitsbeleid wil voeren. Het vierde ‘instrument’ behoort opnieuw tot de kern van het integriteitsbeleid: risicoanalyses en de eventuele organisatorische maatregelen die kunnen genomen worden op basis van die analyse. Opnieuw gaat het dus niet echt om een instrument maar om een ruimer geheel van maatregelen. Hoewel deze belangrijk zijn, krijgen ze in dit rapport minder aandacht omdat ze vooral controlerend zijn en we met dit rapport vooral de stimulerende kant van het integriteitsbeleid willen belichten. Het laatste instrument is het ‘vangnet voor het melden van integriteitsschendingen’ of de ‘klokkenluidersregeling’. Dit wordt pas op het eind behandeld omdat dit instrument werkelijk als een ultiem vangnet moet beschouwd worden. Het zou niet in de filosofie van stimulerend integriteitsbeleid passen mocht men dit een centrale plaats geven in het integriteitsbeleid. Deze lijst van instrumenten is niet exhaustief, maar omvat wel die instrumenten die o.i. het meest effectief zullen zijn in het verhogen van de integriteit in een overheidsorganisatie. In hoofdstuk 6 zal specifiek toegelicht worden hoe deze instrumenten kunnen worden toegepast in de context van de Vlaamse overheid.

Jeroen Maesschalck

33


5.1. DEONTOLOGISCHE CODES Deontologische codes zijn waarschijnlijk het bekendste instrument van integriteitsbeleid. Vaak vormen ze het koninginnestuk van een integriteitsbeleid. De invoering van een code is dan de centrale en meest zichtbare innovatie van het integriteitsbeleid en de andere instrumenten worden hieraan opgehangen. In deze paragraaf gaan we eerst kort in op de onderdelen van een deontologische code en daarna bekijken we enkele belangrijke redenen voor het invoeren van een code. Vervolgens bespreken we vier belangrijke vragen die moeten beantwoord worden bij het opstellen van een code. Daarna gaan we in op verschillende soorten aanvullende codes die kunnen worden ingevoerd als toevoeging bij de globale deontologische code. Last but not least volgt dan de bespreking van het proces van invoering van een deontologische code. In aansluiting op hoger geformuleerde opmerkingen in verband met het ‘implementatie-deficit’ van het integriteitsbeleid (zie hoofdstuk 3) zal hierbij sterk de nadruk gelegd worden op de implementatie en de borging van een code. 5.1.1. Onderdelen van een deontologische code Elke code begint met een soort inleiding of toelichting. Daarin wordt de doelstelling van de code omschreven en wordt deze gesitueerd in het globalere integriteitsbeleid. In het substantiële deel van de code kan men verschillende onderdelen onderscheiden. Omdat hierover soms wat begripsverwarring bestaat, maken we hier een onderscheid tussen drie mogelijke onderdelen van een code:11 •

De missie formuleert kernachtig de strategische doelstellingen van de organisatie en waarvoor de organisatie staat.

•

De kernwaarden (of principes) “zijn de belangrijkste maatstaven die de [organisatie] voor zichzelf hanteert en vormen de kern van de eigen cultuur. Kernwaarden doen vooral een appèl op de instelling van medewerkers, maar geven geen concrete aanwijzingen hoe medewerkers zich dienen te gedragen” (Kaptein, Klamer en Wieringa, 2003: 22).

•

Normen en regels zijn de uitwerking van de kernwaarden in concrete richtlijnen.

11

Voor deze bespreking is inspiratie gehaald uit het overzicht van Kaptein et al. (2003: 21-25) en het in de bedrijfsethiek en ambtelijke ethiek klassieke onderscheid tussen “codes of ethics” en “codes of conduct.” Het gaat echter om een persoonlijke interpretatie van deze classificaties.


34


Men kan ervoor kiezen elk van deze elementen in een afzonderlijke ‘code’ onder te brengen: •

De missie wordt dan geformuleerd in de missieverklaring (‘mission statement’);

•

de kernwaarden worden dan geformuleerd in de waardencode of de ethische code (‘code of ethics’ in de literatuur rond bedrijfsethiek en ambtelijke ethiek; een instrument dat typisch geassocieerd is met de stimulerende aanpak van integriteitsbeleid); en

•

de normen en regels worden geformuleerd in een gedragscode (‘code of conduct’, geassocieerd met de controlerende aanpak van integriteitsbeleid).

In de praktijk kiezen overheden er echter vaak voor om deze onderdelen te combineren. Vaak heeft men dan enerzijds een ‘missieverklaring’ en anderzijds een ‘deontologische code’.12 Deze laatste is dan typisch een opsomming van enkele centrale waarden, maar bij elk van die waarden zijn ook enkele concrete gedragsregels geformuleerd. Een voorbeeld hiervan is de "deontologische code voor de personeelsleden van de diensten van de Vlaamse regering" (Omzendbrief AZ/MIN/1998/4). Soms kiest men er in Vlaamse of Belgische context voor om deze code ‘ethische code’ of, wat vaker gebeurt, ‘gedragscode’ te noemen. Dit is echter een verwarrend gebruik van deze termen aangezien ze beide een vrij specifieke betekenis hebben die respectievelijk geassocieerd is met stimulerend en controlerend integriteitsbeleid. Men reserveert deze termen dan ook best voor codes die aan de respectievelijke definities voldoen (waarden in een ethische code en regels in een gedragscode). Codes die enerzijds waarden en anderzijds regels combineren omschrijft men beter met neutrale termen als ‘deontologische code’ of ‘organisatiecode’. In dit rapport spreken we daarom steeds over deontologische codes. 5.1.2. Waarom deontologische codes? Deontologische codes in organisaties vervullen verschillende functies. We bespreken er vier, maar er zijn er uiteraard meer. •

Een code creëert duidelijkheid: Een goede deontologische code helpt bij het beoordelen van wat wel en niet integer is en verschaft op die manier duidelijkheid. Volledig sluitende duidelijkheid is echter onmogelijk omdat nu eenmaal niet alle situaties te voorzien zijn;

12

De term “deontologie” wordt vaak gebruikt in Vlaanderen maar is zo goed als onbekend in Nederland.

Jeroen Maesschalck

35


zelfs een dik gedetailleerd handboek zal nog onduidelijkheden openlaten in bepaalde situaties. Volledige duidelijkheid is ook niet wenselijk, omdat dit niet strookt met een stimulerende benadering van integriteitsbeleid en weinig beroep doet op het eigen oordeelsvermogen en verantwoordelijkheidsgevoel van de medewerkers. •

Een code verhoogt de ‘accountability’: Als de organisatie een goede code heeft, die goed en uitgebreid gecommuniceerd en ingeoefend is, dan kunnen de leden van de organisatie ook makkelijker aangesproken worden op hun verantwoordelijkheid (door zowel internen als externen). De code fungeert dan als een gemeenschappelijk kader, een gemeenschappelijke woordenschat die het gesprek over integriteit kan vergemakkelijken. Inoefening van de code, bvb. in dilemmatrainingen, en een zuiver, consistent gebruik van termen zijn daarbij wel essentieel.

•

Een code stuurt gedrag: Een code expliciteert verwachtingen t.a.v. concreet gedrag. Of deze het gedrag ook daadwerkelijk zal beïnvloeden zal afhangen van de mate waarin en de wijze waarop ze geïmplementeerd is (zie verder).

•

Een code stimuleert betrokkenheid en loyauteit: Zoals van ‘intentieverklaringen’, ‘mission statements’ enz., veronderstelt men ook van deontologische codes dat deze betrokkenheid en loyauteit t.a.v. de organisatie stimuleren (Kaptein et al., 2003: 19). Een code moet idealiter de medewerkers stimuleren om zich in te zetten voor de doelstellingen en de waarden van de organisatie.

In feite hebben zowat alle overheidsorganisaties een deontologische code, maar dan in de vorm van de deontologische bepalingen in hun statuut (doorgaans het hoofdstuk ‘rechten en plichten’) en hun arbeidsreglement.13 Sommige overheden beslissen echter om, naast deze twee documenten, nog een extra deontologische code in te voeren. De Vlaamse overheid heeft dat bvb. gedaan in de vorm van de hoger al vermelde omzendbrief van 1 september 1998: "deontologische code voor de personeelsleden van de diensten van de Vlaamse 13

In het kader van de introductie van een integriteitsbeleid zou men kunnen beslissen om het statuut te wijzigen. In de meeste overheidsorganisaties vergt dit een zware procedure. Toch kan een uitgebreid debat in deze verschillende beslissingspunten (en in de pers) het politieke draagvlak voor het integriteitsbeleid versterken en de zichtbaarheid ervan verhogen. Het heeft wel weinig zin om zich enkel te beperken tot een wijziging aan de tekst


36


regering”14(verder ‘de Vlaamse deontologische code’ genoemd). Er zijn verschillende goede redenen om een dergelijke aanvullende deontologische code in te voeren. •

In een deontologische code kan men, in ethische zin, ambitieuzer zijn dan in een statuut of reglement. Deze laatste moeten zich immers, net als wetgeving, beperken tot het ‘ethisch minimum’. Zoals hoger vermeld, is integriteit echter veel meer dan het louter naleven van wetten en reglementen en deze meer ambitieuze doelstellingen en waarden kunnen uitgedrukt worden in een deontologische code.

•

Die vrijheid blijkt ook uit de taal. In een deontologische code kan men ook een minder juridische taal hanteren. Men kan een taal gebruiken die dichter staat bij de dagelijkse praktijk en veel begrijpelijker is. Eventueel kan men de taal ook aanpassen, afhankelijk van het doelpubliek van de code.

•

De vrijheid bij het opstellen van een deontologische code laat ook toe om een code een logische structuur te geven, opgehangen aan centrale waarden (zoals bvb. werd gedaan in de Vlaamse deontologische code). Daarbij is het heel belangrijk ernaar te streven dat de verschillende waarden elkaar niet te veel overlappen. Een code met onderling exclusieve waarden laat immers toe om de spanningen tussen de waarden te identificeren. Deze laatste zijn typisch voor ethische dilemma’s en een code met goed afgelijnde waarden wordt aldus een nuttig ondersteunend instrument voor het omgaan met ethische dilemma’s en bij de dilemmatrainingen (zie ook 5.2) die hierop voorbereiden. Statuten en reglementen daarentegen, zijn teksten die doorgaans lang geleden voor het eerst zijn opgesteld en daarna steeds opnieuw werden aangepast. Een duidelijke opsplitsing tussen waarden was daarbij niet de belangrijkste doelstelling.

•

Een deontologische code kan meestal ook flexibeler aangepast worden dan statuten en reglementen. Dit laat toe om nieuwe ontwikkelingen en integriteitsvraagstukken vlot te verwerken in de deontologische code. Men kan ook vlotter nieuwe voorbeelden toevoegen die de code verder toelichten. In het bijzonder wanneer de code in elektronische vorm beschikbaar is, zou men bvb. een geregelde update met recente voorbeelden uit de praktijk

van het statuut of van het arbeidsreglement. Het is belangrijk dat deze geïntegreerd is in een globaal integriteitsbeleid en goed gecommuniceerd wordt aan personeel en publiek. 14 In het kader van de lancering van een integriteitsbeleid wordt in de recente beleidsnota van de minister van Bestuurszaken voorgesteld om een nieuwe code te ontwikkelen voor de volledige Vlaamse overheid (cf. 6.2.1.1).

Jeroen Maesschalck

37


kunnen voorzien. •

Een nieuwe deontologische code kan ook een belangrijke rol spelen in het globaler integriteitsbeleid. Het opstellen en implementeren van een code is immers een belangrijk en erg zichtbare maatregel die de kern kan vormen van een nieuw integriteitsbeleid waaraan alle andere instrumenten kunnen worden opgehangen.

Hoewel het aldus erg nuttig kan zijn om een nieuwe deontologische code uit te werken naast het statuut en reglement, betekent dit niet dat deze instrumenten los van elkaar moeten staan. Integendeel, het verdient aanbeveling om de deontologische code expliciet te koppelen aan het statuut en het arbeidsreglement. Bij de verschillende waarden in de code zou men dan systematisch kunnen verwijzen naar de verwante statutaire en reglementaire bepalingen. 5.1.3. Vier vragen bij het opstellen van een code In deze paragraaf gaan we in op vier vragen die, hetzij impliciet, hetzij expliciet, moeten beantwoord worden bij het opstellen van een code. De eerste drie vragen betreffen belangrijke keuzes, de vierde vraag betreft de criteria waarmee men rekening moet houden bij het opstellen van een code. EEN BINDENDE CODE? Het lijkt ons zinvol om de code bindend te maken door hem toe te voegen als bijlage bij het arbeidsreglement. Een overtreding van de code kan dan grond zijn voor een disciplinaire sanctie15 of kan gebruikt worden bij de personeelsevaluatie. Het grote voordeel van een bindende code is de duidelijkheid. Het bindende karakter geeft rechtszekerheid aan de medewerkers en vergroot ook de kans, zeker gezien de juridische ambtelijke cultuur, dat de code ernstig zal worden genomen. Het nadeel is dat de code door haar bindend karakter eng blijft en tot het morele minimum beperkt wordt. Door een dergelijke bindende code riskeert men namelijk het signaal te geven dat men al integer is als men vermijdt om de regels te overtreden. Dat zou uiteraard een fout signaal zijn. Integriteit is meer dan juridische problemen vermijden. Het is ook een positieve 15

Opdebeeck wijst er echter op dat het tot de bevoegdheid van het "tewerkstellend bestuur" hoort "te oordelen of het gedrag van een ambtenaar als een tekortkoming aan zijn plichten moet worden beschouwd, ook waneer geen bepaling die gedraging als een vergrijp tegen tucht aanmerkt en als zodanig strafbaar stelt. Het strafrechterlijk beginsel nullem crimen, sine lege geldt dus niet in het tuchtrecht" (Opdebeeck, 2002: 24). Dus zelfs als een code formeel niet bindend is kan een bestuur zich er toch door laten inspireren bij het beoordelen van tuchtfeiten.


38


opdracht om op een verantwoordelijke manier waarden als onkreukbaarheid, loyauteit, objectiviteit en rechtvaardigheid toe te passen in de dagelijkse praktijk. Dit nadeel kan men op twee complementaire manieren proberen te ondervangen. •

In de eerste plaats kan men dit nadeel voor ogen houden bij het uitwerken van de code zelf. Het is niet omdat de code afdwingbaar is dat ze ook noodzakelijk in de eng-juridische taal van het statuut moet worden opgesteld. Ook een bindende code kan men in een positieve en begrijpelijke taal formuleren, waarbij men de richtlijnen helder en aan de hand van voorbeelden verduidelijkt. De Vlaamse deontologische code van 1998 is daar bvb. goed in geslaagd. In de inleiding kan men ook expliciet benadrukken dat de code enkel het ethisch minimum omschrijft en dat integriteit dus verder gaat dan het strikt naleven van de bepalingen van de code.

•

In de tweede plaats kan men dit nadeel ondervangen door een dergelijke bindende code te combineren met stimulerende instrumenten zoals dilemmatrainingen of het aanduiden en opleiden van vertrouwenspersonen.

Tot slot nog het volgende. Het is juridisch niet altijd evident of een overtreding van de code gevolgd moet worden door een disciplinaire maatregel16 of eerder opgenomen moet worden in de evaluatie van het betrokken personeelslid. We geven hierna enkele algemene richtlijnen die kunnen helpen bij deze beoordeling.17 1. Om uit te maken of een disciplinaire maatregel moet genomen worden, dan wel een negatieve evaluatie moet worden uitgesproken, is op de eerste plaats het criterium ‘fout’ erg belangrijk. Als een personeelslid een fout begaan heeft, riskeert hij een disciplinaire sanctie. Als het gedrag van het personeelslid geen fout betreft, maar te maken

heeft

met

onvoldoende

presteren,

dan

moeten

functionerings-

en

evaluatiegesprekken soelaas bieden. 2. Tucht- en disciplinemaatregelen slaan op een momentopname waarop een 16

Voor statutaire personeelsleden vormt het tuchtrecht de basis voor het opleggen van een disciplinaire straf; voor contractanten ligt de grondslag voor disciplinaire maatregelen in de arbeidsovereenkomstenwet, eventueel aangevuld met het arbeidsreglement van het bestuur. 17 De auteur dankt de VVSG-medewerkers (Mark Suykens, Marian Verbeek, Marijke De Lange, Nele De Gols en Nathalie Debast) die hebben meegeschreven aan de pocket “Een integriteitsbeleid in uw lokaal bestuur: een handleiding” voor deze aanvulling.

Jeroen Maesschalck

39


personeelslid een bepaald gedrag manifesteert; evaluatiemaatregelen slaan op een periode waarin een personeelslid een bepaald gedrag blijft vertonen. 3. Elementen uit de tucht- of disciplinaire procedure mogen in het evaluatiedossier opduiken, maar niet omgekeerd. Toch kan de blijvende onwil van het personeelslid om zijn gedrag te verbeteren uiteindelijke wel een tuchtelement of een discipline-element worden. EEN ALGEMENE EN VRIJ KORTE CODE OF EEN STERK GESPECIFICEERDE, GEDETAILLEERDE CODE?

Een zinvolle aanpak lijkt ons om voor de organisatie als geheel een vrij algemene code te gebruiken, die beperkt is tot een aantal waarden en principes die toegelicht zijn aan de hand van concrete gedragsrichtlijnen en voorbeelden. Het is dan de opdracht van de leidinggevenden om, in overleg met de medewerkers, deze algemene regels verder te vertalen naar de concrete praktijk binnen de verschillende diensten. Dit kan gebeuren op stafvergaderingen, bvb. naar aanleiding van concrete casussen of op een meer systematische manier in een vergadering die speciaal aan deontologie gewijd is. Concrete gevallen kunnen ook besproken worden gedurende functioneringsgesprekken, of gewoon in de dagelijkse praktijk. Daar waar toch meer formele richtlijnen aangewezen zijn kan men meer specifieke codes uitwerken, voor bepaalde diensten, bepaalde beroepsgroepen of bepaalde materies (zie verder). EIGEN CODE OF OVERNEMEN VAN ANDEREN? Om het engagement van alle medewerkers tegenover de code te verhogen is het aangewezen om de code niet zomaar over te nemen van een andere organisatie, maar de medewerkers te betrekken bij het ontwikkelen ervan, bvb. door interactieve workshops of door interviews (zie ook verder). Zo een interactie verhoogt ook de kans dat de belangrijkste dilemma’s in de organisatie gedekt worden door de code. Om de gesprekken gestructureerd te laten verlopen is het wel aangewezen dat men zich laat inspireren door andere codes of door het eigen arbeidsreglement of statuut. Het is immers niet de bedoeling om een totaal nieuwe code te ontwikkelen, maar om het bestaande kader verder toe lichten en eventueel uit te breiden. Het hoofdstuk ‘rechten en plichten’ in het eigen statuut/arbeidsreglement is daarbij een belangrijke inspiratiebron, maar men kan zich ook laten inspireren door andere interne richtlijnen en reglementen, de missie en uiteraard ook door codes van andere organisaties. Op het eind van B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid

40


dit rapport worden enkele websites voorgesteld met overzichten van codes uit binnen- en buitenland. In elk geval is het belangrijk dat men de deontologische code goed afstemt op het hoofdstuk ‘rechten en plichten’ in het arbeidsreglement en in het statuut en dat men ernaar streeft om zo consistent mogelijk te zijn in de terminologie. Deze documenten moeten richting geven bij ethische dilemma's en dat kunnen ze alleen als ze goed zijn afgestemd op elkaar en op eventuele andere eigen codes. MET WELKE INHOUDELIJKE AANBEVELINGEN MOET REKENING WORDEN GEHOUDEN BIJ HET UITWERKEN VAN EEN CODE?

Er zijn uiteraard tal van criteria en aanbevelingen over het opstellen van codes.18 We beperken ons hier tot een persoonlijke selectie op basis van eigen ervaringen. Daarbij gaan we uit van een ‘deontologische code’ waarin zowel waarden als concrete gedragsregels zijn verwerkt. • De code wordt best voorafgegaan door een brief van het topmanagement (politiek en/of administratief) waarin de reden en aanleiding voor de code worden toegelicht en waarin op het belang van de code wordt gewezen. • De code zelf begint dan met een inleiding, waarin de doestellingen en de modaliteiten van de code uitgebreid en duidelijk worden toegelicht, bvb. o Op wie is de code van toepassing? o Is de code afdwingbaar en zo ja, op welke manier? o Bij wie kunnen de medewerkers terecht met vragen over de inhoud van de code? o Moeten de medewerkers belang hechten aan de volgorde van waarden in de code? Drukt deze een notie van prioriteit uit? o In de code staan waarden en gedragsregels opgesomd waar de organisatie achter staat, maar in een moderne overheidsorganisatie is het onvermijdelijk dat die waarden soms met elkaar zullen botsen. Worden er trainingen

18

In de literatuur en op het internet zijn er heel wat handleidingen en tips beschikbaar over het ontwikkelingsproces en de inhoud van een code. Twee van de interessantere handleidingen zijn o.i. een condense maar erg nuttige handleiding van het Ethics Resource Center (http://www.ethics.org/code_construction.html) en een artikel van Wempe en Kaptein in het Journal of Business ethics (Kaptein en Wempe, 1998).

Jeroen Maesschalck

41


georganiseerd in het omgaan met dit soort dilemma’s? Bij wie kunnen de medewerkers terecht als ze niet goed weten hoe ze met die dilemma’s moeten omgaan? o De code is ingebed in een ruimer integriteitsbeleid dat ook andere instrumenten bevat. Wat zijn die andere instrumenten en hoe zijn ze gekoppeld aan de deontologische code? • Na de inleiding volgt dan de eigenlijke code. Typisch is zo een code georganiseerd rond een beperkt aantal waarden (bvb. 5 in het geval van de Vlaamse deontologische code). Bij elke waarde wordt toegelicht wat ermee bedoeld wordt, worden vervolgens enkele concrete regels geformuleerd, die op hun beurt kunnen toegelicht worden aan de hand van concrete voorbeelden. Criteria die in het oog moeten gehouden worden bij het schrijven hiervan zijn o.m. de volgende. o Maak de tekst zo duidelijk en leesbaar mogelijk. De code moet duidelijk zijn voor iedereen die ze moet toepassen. o Maak de tekst zo eenvoudig mogelijk, maar ook niet eenvoudiger. Ethiek is een complexe aangelegenheid en dat moet niet genegeerd worden in een code, maar het heeft ook geen zin om de zaken complexer te maken dan nodig. o Vermijd lege generaliseringen. Een ambitieuze, stimulerende code zal altijd wel wat vage statements bevatten, maar het is belangrijk er toch naar te streven om die zo concreet mogelijk te maken aan de hand van specifieke regels en voorbeelden uit de dagelijkse praktijk. o Zorg ervoor dat de code logisch gestructureerd is, opgehangen aan centrale waarden, die elkaar zo weinig mogelijk overlappen. Een code met onderling exclusieve waarden laat immers toe om de spanningen tussen de waarden te identificeren. Deze laatste zijn typisch voor ethische dilemma’s en een code met goed afgelijnde waarden wordt aldus een nuttig ondersteunend instrument bij het omgaan met ethische dilemma’s. o Ga zuinig en consistent om met concepten. Het is niet goed om in één code of in verschillende codes en richtlijnen binnen dezelfde organisatie telkens andere termen te gebruiken voor dezelfde concepten (bvb. ‘onpartijdigheid’ en ‘onafhankelijkheid’) of om dezelfde termen te gebruiken maar in verschillende


42


definities. Kies voor een bepaalde waarde de term die het meest geschikt lijkt en gebruik deze consistent doorheen de verschillende documenten met dezelfde betekenis. Pas dan zal iedereen in de organisatie hetzelfde begrippenkader gebruiken en zal de code een echt nuttig instrument worden in het dagelijkse werkoverleg of in trainingen. o Verwijs in de code zoveel mogelijk naar andere documenten, richtlijnen en codes, waar de medewerkers terechtkunnen voor verdere details over specifieke thema’s. Op die manier wordt de code een echte alomvattende leidraad, zonder dat ze zelf al te uitgebreid moet zijn. Zeker als de code op het Internet beschikbaar is en als via hyperlinks naar andere richtlijnen kan worden verwezen, wordt de code een echt ‘interactief instrument’. o Hou rekening met de volgorde van de waarden in de code. Ook al staat in de inleiding dat alle waarden even belangrijk zijn; toch zal men impliciet een zeker belang hechten aan de volgorde en zeker aan de waarde die op de eerste plaats staat. o Vergeet de waarde ‘legaliteit’ of ‘rechtmatigheid’ niet. In hun enthousiasme om een ‘moderne’ overheidsorganisatie te zijn en dat uit te drukken in hun deontologische code, zien sommige overheidsorganisaties deze waarde soms over het hoofd.19 Nochtans is ‘rechtmatigheid’ een fundamentele waarde voor elke ambtenaar in een rechtstaat en deze waarde speelt in de praktijk dan ook in zowat alle ethische dilemma’s een rol. De code is o.i. bijgevolg onvolledig, en daardoor ook minder praktisch als instrument voor het omgaan met concrete dilemma’s, als deze waarde niet expliciet in de code vermeld staat. • Het is aangewezen om deze algemene deontologische code te bundelen met andere belangrijke richtlijnen en codes in één document dat men bvb. een ‘deontologisch 19

De redenering is dan vaak: alle ambtenaren weten wel dat ze de wet moeten volgen; we willen met de deontologische code nu net benadrukken dat ook andere waarden als “klantvriendelijkheid” en “efficiëntie” belangrijk zijn. Hoe groot de nood ook is om medewerkers te overtuigen van de behoefte aan dergelijke “moderne waarden”; het blijft belangrijk dat het management “rechtmatigheid” benadrukt. Buitenlandse voorbeelden bevestigen dat, als men in de verwachtingen te zeer de nadruk legt op “moderne” waarden als klantgerichtheid, creativiteit, efficiëntie en effectiviteit, er dan een reëel risico bestaat dat men minder belang zal

Jeroen Maesschalck

43


vademecum’ zou kunnen noemen.20 Dit samenbrengen van alle codes en richtlijnen in één document en/of op één website is belangrijk om minstens twee redenen. Ten eerste maakt dit de codes en richtlijnen overzichtelijk en toegankelijk, wat een essentiële voorwaarde is opdat ze ook werkelijk zouden toegepast worden in de praktijk. Bovendien zullen, dankzij die consolidatie in één document, de eventuele contradicties tussen de verschillende codes, reglementen en richtlijnen ook veel vlugger duidelijk worden. Het is evident dat dergelijke contradicties absoluut moeten vermeden worden. Codes zijn maar effectief als ze ook echt verhelderen bij het omgaan met een ethisch dilemma. 5.1.4. Mogelijke aanvullende codes Naast statuut, reglement en de algemene deontologische code kan men ook deelcodes of – reglementen uitwerken voor specifieke materies. Deze zijn dan van toepassing op een grote groep (of alle) personeelsleden, maar behandelen één specifieke materie. Voorbeelden van dergelijke codes zijn de volgende: • Richtlijnen over e-mail en internet-gebruik, • richtlijnen in verband met gebruik van financiële middelen van de overheid (bvb. voor representatie of voor dienstreizen), • reglement over spreekrecht voor ambtenaren en/of openbaarheid van bestuur, • richtlijnen betreffende het voorkomen en aanpakken van grensoverschrijdend gedrag, • richtlijnen in verband met het aanvaarden van geschenken en uitnodigingen, • richtlijnen inzake onverenigbaarheden, • de deontologische code van de Vlaamse volksvertegenwoordigers inzake dienstverlening aan de bevolking of de deontologische code voor lokale mandatarissen inzake dienstverlening aan de bevolking.21 Wanneer de code relevant is voor een grote groep personeelsleden kan men besluiten om een

hechten aan traditionele ambtelijke waarden zoals rechtmatigheid, met soms illegaal gedrag als gevolg (zie bvb. Maesschalck (2004b)). 20 De inhoud en graad van detail van zo een vademecum kunnen eventueel variëren afhankelijk van de functiegroep of het niveau. 21 Deze is uiteraard in de eerste plaats relevant voor mandatarissen, maar heeft ook repercussies voor ambtenaren, bvb. voor hoe ze moeten omgaan met tussenkomsten van mandatarissen in dossiers die ze behandelen. Daarom zijn ze hier onder “codes voor specifieke materies” ondergebracht en niet onder “codes voor specifieke beroepsgroepen.”


44


verwijzing ernaar op te nemen in de globale deontologische code. Men kan ook eventueel de belangrijkste codes en richtlijnen bundelen met de globale deontologische code in een soort vademecum (cf. supra). Dit zou de overzichtelijkheid van de codes te goede komen.

Naast codes voor specifieke materies die van toepassing zijn op een ruime groep medewerkers, kan men ook codes uitwerken voor specifieke beroepsgroepen. Het kan dan gaan om een specifieke beroepsgroep binnen een organisatie (bvb. iedereen die goederen aankoopt binnen het MVG) of om een beroepsgroep met leden in verschillende organisaties (bvb. alle voorlichtings- of informatieambtenaren in België). Dergelijke codes zijn vooral relevant voor functies met een verhoogd risico voor fraude (bvb. een aankoopdienst of een dienst die vergunningen verleent) en/of een substantiële discretionaire ruimte (bvb. inspecteurs met een eigen beoordelingsruimte).22 Voor ambtenaren die, vooral in het kader van beleidsvoorbereiding, verschillende actoren moeten consulteren kan men een ‘consultatiecode’23 uitwerken. Het kan ook nuttig zijn om voor hulpverleners, zoals bvb. psychologen of maatschappelijk werkers, een specifieke code te ontwikkelen. Een groot deel van de ethische dilemma's waarmee deze ambtenaren geconfronteerd worden vloeit voort uit de spanning tussen hun taak als hulpverlener, die een zeker engagement en vertrouwelijkheid tegenover de cliënt vergt enerzijds en hun taak als ambtenaar en gezagsdrager, die een zekere afstandelijkheid en objectiviteit vergt anderzijds. Een code, uiteraard in combinatie met andere instrumenten (dilemmatrainingen, integriteitsproblemen systematisch

bespreken

in

functioneringsgesprekken

en

op

het

werkoverleg,

vertrouwenspersoon, etc.), kan hen ondersteunen in het omgaan met deze dilemma's. 5.1.5. Het proces van invoering van een deontologische code Een code is maar nuttig als ze ‘tot leven’ gewekt wordt door een goed begeleid proces van invoering. Daarom wordt in deze laatste subparagraaf uitgebreid aandacht besteed aan dat 22

Wanneer men een code ontwerpt voor bvb. inspecteurs zal de uitdaging erin bestaan om aan de inspecteurs algemene richtlijnen aan te bieden over het gebruik van hun beslissingsruimte, zonder deze substantieel te reduceren (cf. de bespreking van het onderzoek van Maesschalck (2004c) in hoofdstuk 1). Met andere woorden, de discretionaire ruimte mag niet opnieuw ingeperkt worden langs het “achterpoortje” van het integriteitsbeleid. 23 Voor een studie van buitenlandse consultatiecodes met conclusies voor de Vlaamse context, zie Vancoppenolle, D., Brans, M., (2003) Consultatiecodes voor beleidsambtenaren: een internationale verkenning. Leuven: Steunpunt Bestuurlijk Organisatie Vlaanderen (zie

Jeroen Maesschalck

45


proces. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de voorbereidings- en de implementatiefase, waarbij deze laatste ook de borging en de evaluatie omvat. VOORBEREIDING In de literatuur rond bedrijfsethiek herhaalt men vaak de slogan “a code is nothing, coding is everything,” (Kaptein en Wempe, 1998: 853-854). Deze slogan is natuurlijk wat sterk geformuleerd, maar het is wel zo dat het proces waardoor de code wordt ontwikkeld (en later geëvalueerd en aangepast) minstens even belangrijk is als de code zelf. Het is immers door dit proces dat de geesten gevormd worden, dat de betrokkenen een eigenaarschap ontwikkelen tegenover de code en dat wordt gegarandeerd dat de code nuttig en relevant is voor de dagelijkse praktijk. Het proces waardoor de code wordt ontwikkeld verdient bijgevolg voldoende aandacht en mag niet overhaast doorlopen worden. Hierna geven we enkele suggesties over hoe dit proces kan doorlopen worden. Uiteraard gaat het maar om één aanpak en zijn er ook andere goede benaderingen denkbaar. • Bij voorbereiding van de code moet in de eerste plaats nagegaan worden, bvb. op basis van een documentanalyse en interviews, welke codes en richtlijnen er al bestaan en waar er lacunes zijn. Elke organisatie heeft immers al een aantal deontologische principes en regels die ergens zijn neergeschreven. Daarbij denken we in de eerste plaats aan statuut en personeelsreglement, maar in veel organisaties heeft men ook concretere richtlijn die verspreid zijn op verschillende manieren, bvb. als interne dienstnota’s of via een collectieve e-mail. Niet zelden zijn dit ‘slapende’ regels: ze zijn ooit wel eens uitgevaardigd en verspreid, maar er is nauwelijks nog iemand die er zich nu nog bewust van is. Op basis van deze documentanalyse en interviews en eventueel geïnspireerd door codes uit andere organisaties wordt dan een ontwerpcode uitgewerkt, die een eerste keer met de top van de organisatie wordt besproken. • In een tweede fase moet worden nagekeken of de code ook echt relevant is voor de dagelijkse praktijk in de organisatie. Daartoe kan men bijvoorbeeld enkele workshops organiseren waarin een aantal van de medewerkers die de code uiteindelijk zullen moeten

http://www.soc.kuleuven.ac.be/sbov/publicaties/detail/sn020503.htm).


46


toepassen zich kunnen uitspreken over de code en suggesties kunnen doen. Eventueel kan ook voor individuele interviews worden gekozen. In die workshops of interviews kunnen de medewerkers dan feedback geven over de ontwerpcode. Dit kan bvb. aan de hand van dilemma-analyse: nagaan of de code effectief helpt bij het oplossen van de belangrijkste dilemma’s uit de dagelijkse praktijk in de organisatie. Het is dan wel essentieel dat achteraf ook daadwerkelijk rekening wordt gehouden met de feedback van de medewerkers, anders zou deze oefening tot cynisme kunnen leiden. • In derde instantie kan de code dan voorgelegd worden aan andere belangengroepen. Dit zijn in de eerste plaats de vakbonden, maar kunnen ook eventueel de ‘klanten’ van de overheidsdienst zijn of bvb. leveranciers. Feedback van deze groepen kan nuttig zijn, al dient men natuurlijk ook te bewaken dat het proces niet al te lang duurt. • Aldus rondt men de voorbereidende fase af met een gevalideerde deontologische code, die klaar is voor implementatie. IMPLEMENTATIE Meer nog dan voor de andere instrumenten geldt voor codes dat ze pas effectief zijn als ze geïntegreerd zijn in een ruimer integriteitsbeleid. Een code die door een handvol hogere ambtenaren is opgesteld en door de medewerkers gewoon wordt geklasseerd, heeft nauwelijks zin. De code moet dus gebruikt worden in de praktijk en gekoppeld worden aan andere instrumenten. Daarbij moet steeds voor ogen worden gehouden dat de code, ook al heeft ze een juridisch bindende kracht, niet louter als een juridisch instrument mag worden beschouwd. Ze

is

evengoed

een

managementinstrument

dat

kan

toegepast

worden

bij

functioneringsgesprekken, vorming, enz. We formuleren nu enkele suggesties voor manieren waarop de code geïntegreerd kan worden in de dagelijkse praktijk op de werkvloer. Uiteraard zijn dit maar voorbeelden en zijn er nog tal van andere mogelijkheden. • Ten eerste is het essentieel dat de politieke en de ambtelijke top expliciet hun steun uitspreken voor de code en vooral ook zelf het goede voorbeeld geven. Niets is fataler voor de effectiviteit van een code dan leidinggevenden die officieel het belang ervan benadrukken, maar in de praktijk zelf geregeld de code overtreden. Een dergelijke dubbele moraal ondermijnt de waarde van het instrument en kan er zelfs toe leiden dat de code een averechts effect heeft en het cynisme nog versterkt in de organisatie. • Ten tweede dient men de code te gebruiken in dilemmatrainingen en in andere trainingen Jeroen Maesschalck

47


waar ze relevant is. Meer nog, dilemmatrainingen zijn in feite een uitstekend instrument om een deontologische code te lanceren in de organisatie. Ze zorgen ervoor dat iedereen meteen vertrouwd is met het instrument en verhogen zo de kans dat de code ook effectief gebruikt zal worden in de dagelijkse praktijk. Bovendien tonen dilemmatrainingen meteen dat het management de code, en bij uitbreiding het integriteitsbeleid als geheel, vooral als iets stimulerend en ondersteunend ziet, niet als een controlerend, repressief instrument. Tot slot kan de feedback die in dilemmatrainingen wordt gegeven eventueel suggesties opleveren voor latere verbeteringen aan de code. • Men kan er ook voor kiezen om de code niet gewoon te verspreiden onder de medewerkers, maar te koppelen aan een soort ‘integriteitsverklaring’, waarin iedereen verklaart de code te zullen naleven en dit bevestigt door deze te ondertekenen. Dit zou bvb. kunnen gebeuren bij de afronding van een dilemmatraining of een andere opleiding in integriteit. Een eeuwenoude versie van deze verklaring is uiteraard de eed. In die organisaties waar ambtenaren de eed afleggen, zou men dit kunnen koppelen aan een introductie, waarin de deontologische code wordt voorgesteld en vervolgens wordt ingeoefend door een dilemmatraining. De eedaflegging is dan het hoogtepunt, de bekroning van deze introductie in de professionele ethiek van ambtenaren. • Men dient de code ook te integreren in de HRM-cyclus door deze systematisch ter sprake te brengen in sollicitatiegesprekken, introductiegesprekken, functioneringsgesprekken, evaluatiegesprekken,

enz.

(zie

ook

5.3).

Wanneer

de

organisatie

aan

competentiemanagement doet, moet bij de competenties expliciet verwezen worden naar kennis en toepassing van de deontologische code. • Het is belangrijk om voldoende aandacht te besteden aan de code, en het integriteitsbeleid in het algemeen, in de interne communicatiekanalen van de organisatie. Men zou bijvoorbeeld telkens in het interne ‘bedrijfsblad’ een ethisch dilemma kunnen bespreken, waarbij afwegingen moeten gemaakt worden tussen verschillende waarden van de code. Men zou de medewerkers kunnen uitnodigen hierop te reageren en die reacties samenvatten in het volgende nummer, met een commentaar van de integriteitscoördinator of van een leidinggevende. Ook het internet/intranet en e-mail bieden uiteraard uitstekende fora voor de bespreking van concrete vragen bij de interpretatie van de code. Het doel van al deze interne communicatie is om de aandacht voor de code gaande te houden en om de


48


code te beschouwen als een instrument dat een daadwerkelijke leidraad biedt in debatten over situaties uit de dagelijkse praktijk. • Men kan de code ook gebruiken in externe communicatie: de code verspreiden op affiches, de code systematisch opsturen naar kandidaten voor een gunningprocedure, de code afdrukken op de achterflap van het jaarverslag, etc. Op zich heeft elk van deze maatregelen weinig zin en bestaat steeds het risico dat ze louter als ‘window-dressing’ worden gezien. Maar wanneer deze gekoppeld worden aan andere instrumenten en geïntegreerd zijn in een globaal beleid kunnen ze, door onderlinge synergie, wel een belangrijke impact hebben. • Als men voor een bindende code kiest is het uiteraard belangrijk om ook een sanctieregeling te voorzien voor overtredingen van de code. Dit mag niet de kern zijn van een modern, stimulerend integriteitsbeleid, maar het is wel een essentieel sluitstuk. • Tot slot is het belangrijk om ook op langere termijn de borging van de code te garanderen. Het gevaar is immers reëel dat na een eerste golf van aandacht de interesse voor het integriteitsbeleid wegzinkt en dat de code steeds minder wordt gebruikt. Dit kan men deels ondervangen door enkele van de hoger vermelde suggesties structureel te verankeren (bvb. systematisch integriteit bespreken bij functioneringsgesprekken, de sanctieregeling), maar ook door een systematische rapportering te voorzien over de toepassing van de code, naar analogie met het jaarverslag dat ombudsdiensten verspreiden. Ook zou men geregeld ‘opfrissessies’ rond de code kunnen organiseren onder de medewerkers. Op die sessies kan de code ook eventueel geëvalueerd worden en kunnen aanpassingen voorgesteld worden. Die kunnen erin bestaan om een lacune te vullen met nieuwe regels, maar men kan ook even goed beslissen om regels te vereenvoudigen of te verwijderen. Vanuit de stimulerende benadering moet een code immers vooral een leidraad zijn die ondersteunt bij het omgaan met dilemma’s, geen gedetailleerd regulerend kader dat zoveel mogelijk situaties probeert te voorzien en te regelen.

Jeroen Maesschalck

49


5.2. VORMING, TRAINING EN OPLEIDING: DILEMMATRAININGEN In het kader van een integriteitsbeleid zijn uiteraard tal van opleidingen mogelijk: toelichting van specifieke wetgeving of nieuwe richtlijnen, opleiding van vertrouwenspersonen, opleiding in het uitvoeren van een risicoanalyse, etc. In deze paragraaf richten we ons echter op één specifieke soort training: de dilemmatraining of training in ethische besluitvorming. Deze kan beschouwd worden als één van de belangrijkste instrumenten van de stimulerende benadering van integriteitsbeleid. Aangezien dit instrument nog maar weinig gebruikt wordt in Vlaanderen leek het dan ook meer aangewezen om hier dieper in te gaan op dit instrument en een aanpak ervan voor te stellen, eerder dan een overzicht te geven van alle mogelijke trainingen. Deze bespreking verschijnt in vrijwel identieke vorm in Maesschalck (2004a).

Het doel van een dilemmatraining is tweeledig. Het primaire doel is het aanscherpen van het morele oordeelsvermogen van de deelnemers. Door het bespreken van concrete casussen, doorgaans ethische dilemma’s, in sterk interactieve sessies wordt de vaardigheid ingeoefend om met integriteitsvraagstukken om te gaan. Indien de deelnemers bovendien tot dezelfde organisatie of, nog beter, dezelfde dienst behoren, kan de training (of een serie van trainingen) daarnaast ook een belangrijk instrument van cultuurverandering zijn. Immers, wanneer collega’s samen discussiëren over concrete integriteitsproblemen uit hun dagelijkse praktijk helpt dit om opvattingen te verduidelijken, assumpties in vraag te stellen en een open sfeer te creëren die een transparante en effectieve behandeling van problemen in de toekomst bevordert.

Zoals gezegd zijn de concrete casussen die in zo een training besproken worden doorgaans ethische dilemma’s: situaties waarbij waarden en normen in het geding zijn en waarbij een keuze moet worden gemaakt uit meerdere alternatieven, terwijl voor elk van die alternatieven goede redenen te geven zijn. Een dilemma is dus per definitie een situatie waarbij bepaalde waarden of normen minder of niet zullen gerespecteerd worden omdat men prioriteit geeft aan andere argumenten.24 Met andere woorden, typisch voor een ethisch dilemma is dat er, wat 24

Deze definitie is gebaseerd op Karssing (2001: 93).


50


men ook doet (ook als men niets doet), een zekere morele kost zal volgen. Ook typisch is dat intuïties of regels niet meteen een oplossing suggereren. Vaak zullen zij wel helpen in het vinden van een oplossing, maar ze doen dat niet op een rechtstreekse en eenduidige manier.

In deze paragraaf wordt nu een concrete aanpak voorgesteld voor dilemmatrainingen. Deze was oorspronkelijk gebaseerd op Amerikaanse literatuur uit het domein van de ambtelijke ethiek. Ondertussen is deze vrij grondig aangepast aan de Vlaamse context, doorheen open en ‘in-house’ trainingen voor ambtenaren van lokaal, Vlaams en federaal niveau die in opdracht van het Instituut voor de Overheid zijn gegeven. Concreet is deze paragraaf gestructureerd volgens de verschillende stappen van een training: eerst de voorbereiding en de inleiding van de training, vervolgens de eigenlijke training die uit twee delen bestaat (het toelichten van de waarden en het toepassen van die waarden op concrete casussen) en tot slot de afronding en het vervolgtraject. Op het eind van de paragraaf wordt ook nog kort ingegaan op de rol van de trainer. Bij deze bespreking gaan we uit van een in-house dilemmatraining. Deze wordt als de ideale vorm beschouwd, aangezien ze zowel op de individuele vaardigheid van de deelnemers als de organisatiecultuur kan inwerken.25 5.2.1. Voorbereiding van de training Bij de voorbereiding van de training moet uiteraard grondig overlegd worden met de opdrachtgever. Idealiter past de training in een globaal integriteitsbeleid. Het kan dan bijvoorbeeld het instrument zijn om een nieuwe deontologische code te lanceren en in te bedden in de organisatie (cf. 5.1). Het collectief inoefenen van de code door deze toe te passen op concrete dilemma’s is immers de beste manier om te garanderen dat deze ook daadwerkelijk zal gebruikt worden op de werkvloer, in het dagelijkse werkoverleg, en bij functionerings- en evaluatiegesprekken. Dilemmatrainingen bieden bovendien een uitstekende gelegenheid om de kwaliteit van de code te beoordelen: geeft ze daadwerkelijk richting bij het omgaan met ethische dilemma’s?

25

Dilemmatrainingen kunnen uiteraard ook in opleidingen met open inschrijving georganiseerd worden, maar dan blijft de doelstelling beperkt tot het aanscherpen van het moreel oordeelsvermogen van de deelnemers en de hoop dat ze het instrument in hun eigen organisatie zullen bepleiten.

Jeroen Maesschalck

51


In organisaties waar er nog geen expliciet integriteitsbeleid bestaat kan een dilemmatraining onder het management een uitstekend instrument zijn om zo een beleid op gang te trekken. Zo een discussie maakt immers duidelijk waar een modern, stimulerend integriteitsbeleid op gericht is en toont doorgaans ook al meteen enkele problemen (bvb. onduidelijkheden of inconsistenties in het beleid) die door het te ontwikkelen integriteitsbeleid beantwoord kunnen worden. Het is dan aangewezen om de dilemmatraining te laten volgen door een overzicht van de instrumenten van een integriteitsbeleid en eventueel een begeleid gesprek over welke instrumenten de organisatie al beschikt en wat nog dient te gebeuren.

Eenmaal de aanpak is overeengekomen met de opdrachtgever, is het aangewezen de deelnemers te contacteren en wel om twee redenen. Ten eerste is het meestal wenselijk om de deelnemers vooraf te vragen een dilemma uit hun eigen praktijk uit te schrijven en op voorhand aan de trainer te bezorgen. Hierdoor komen de deelnemers beter voorbereid naar de training. Bovendien kan de trainer zich hierdoor beter voorbereiden, verloopt de training vlotter en is een zekere anonimiteit van de besproken casussen mogelijk. Het is evident dat bij die rondvraag aan de deelnemers wordt toegelicht wat een ethisch dilemma is en dat daarbij de vertrouwelijkheid van de casussen benadrukt wordt.26 Maar zelfs als de trainer beslist om niet vooraf naar ethische dilemma’s te vragen, is het toch belangrijk om vooraf een idee te geven van hoe de training is opgevat. Het concept ‘dilemmatrainingen’ is immers nog maar weinig bekend en door op voorhand kort te omschrijven hoe de opleiding is opgevat vermijdt men dat, bvb. door onderling overleg tussen de collega’s, al op voorhand bepaalde misvattingen of overdreven verwachtingen worden gecreëerd.

26

Indien maar een beperkt aantal deelnemers een casus hebben ingediend, is het aangewezen om hen nog voor de training te vragen of ze er geen bezwaar tegen hebben dat hun casus alsnog besproken wordt. Sommigen verkiezen immers om hun dilemma in die omstandigheden niet besproken te zien, en het is uiteraard niet te bedoeling om meewerkende deelnemers achteraf een ongemakkelijk gevoel te geven. In de praktijk blijkt dan vaak dat, eenmaal enkele door de trainer gegeven casussen zijn besproken, er vanzelf toch casussen door de deelnemers naar voor gebracht worden. Samengevat: een gebrek aan concrete casussen uit de praktijk is, in onze ervaring, nog nooit het probleem geweest.


52


5.2.2. Inleiding van de training Dit brengt ons bij de eigenlijke training. Bij wijze van inleiding is het belangrijk het thema ambtelijke integriteit wat te situeren. Wat wordt verstaan onder ambtelijke integriteit? Waarom krijgt het thema de jongste tijd zoveel aandacht? Hoe ziet een ambtelijk integriteitsbeleid eruit? (cf. supra voor een bespreking van deze vragen) Daarna kan de training zelf worden gesitueerd. Wat is een ethisch dilemma? Wat is het doel van de training? Hoe is de training gestructureerd? Het is belangrijk daarbij de nadruk te leggen op een open dialoog en heel sterk de vertrouwelijkheid van de door de deelnemers aangebrachte casussen te benadrukken. Men kan ook enkele opwarmingsoefeningen doen. De trainer kan bijvoorbeeld een lijst met waarden voorleggen en hierrond een verkennende discussie op gang brengen door te vragen naar de belangrijkste drie. Hierbij moet wel vermeden worden om al te lang bij dergelijke, eerder abstracte, discussies te blijven stilstaan. Een dilemmatraining werkt immers het best als rond concrete casussen wordt gewerkt.

Het is ook van belang dat de trainer vroeg in de training peilt naar de verwachtingen en eventuele vragen van de deelnemers. Vaak komen daarbij ook mentale barrières naar voor die een vlot verloop van de verdere training zouden kunnen hinderen. Het is belangrijk om die meteen te bespreken. Ik geef vijf van de belangrijkste barrières zoals die tijdens trainingen (of, nog vaker, tijdens de pauze) naar voor zijn gebracht, en vermeld enkele mogelijke tegenwerpingen.27

1. “Deze dilemmatraining suggereert dat onze chef twijfelt aan onze integriteit.” Een toelichting van het verschil tussen een controlerend en een stimulerend integriteitsbeleid en de verduidelijking dat dilemmatrainingen in deze laatste benadering passen kan deze bedenking meteen nuanceren. Het feit dat het management een dilemmatraining organiseert, toont immers op zich al dat ze aanvaarden dat hun medewerkers een zekere beoordelingsruimte hebben en dat ze bereid zijn om hen te ondersteunen in het omgaan met die beoordelingsruimte. Anders hadden ze zich gewoon beperkt tot klassieke controlerende maatregelen, zoals bvb. het verspreiden van een nota met nieuwe gedragsregels en procedures.

Jeroen Maesschalck

53


2. “Je zou beter onze chefs opleiden, want daar liggen de echte integriteitsproblemen.” Het is belangrijk om voorzichtig te zijn met dergelijke bemerkingen. Niet zelden doen verhalen de ronde over zogenaamde integriteitsschendingen door de chef, die louter een gevolg zijn van de beperkte informatie waarover de medewerkers beschikken. Stel bvb. dat een chef de zoon van haar buurman heeft aangeworven, niet omdat ze die kent, maar gewoon omdat alledrie de deskundigen van de jury het er oprecht over eens waren dat hij onbetwistbaar de beste kandidaat was. Het is best mogelijk dat, omdat de medewerkers deze precieze achtergrond niet kennen, het verhaal de ronde doet dat de nieuwe medewerker puur als vriendendienst werd aangeworven. Echter, zelfs met deze nuance in het achterhoofd, blijft dit een pertinente opmerking. Leidinggevenden hebben, via hun woorden en nog veel meer via hun daden, een cruciale invloed op de integriteit van hun medewerkers (cf. 5.5). Als het inderdaad zo is dat de leidinggevenden het zelf niet zo nauw nemen met de integriteit, dan legt dit inderdaad een belangrijke hypotheek op de dilemmatraining en haar effectiviteit. Toch is het mogelijk om ook in die omstandigheden de deelnemers van het nut van een dilemmatraining te overtuigen. Men zou dan uitgebreid in kunnen gaan op concrete casussen over situaties waarin leidinggevenden zich niet integer gedragen en de medewerker zo voor een dilemma stellen. De gezamenlijke bespreking van een dergelijke casus onder de medewerkers kan een bemoedigend en ondersteunend effect hebben. De casus die verder zal behandeld worden is hier trouwens een voorbeeld van. Hoe dan ook lijkt het altijd (wat ook de graad van integriteit van de leidinggevenden is) wenselijk dat de dilemmatrainingen ‘top-down’ georganiseerd worden: eerst bij het topmanagement en dan gradueel op de lagere hiërarchische niveau’s. Immers, als de medewerkers weten dat de leidinggevenden zelf ook een dilemmatraining hebben gevolgd en daar enthousiast over waren, zal dit de kans op een effectieve training drastisch verhogen. Op die manier kan de voorbeeldfunctie ten volle werken.

27

Voor een uitgebreidere bespreking van mentale barrières, zie ook Karssing (2001: 97-100).


54


3. “In de dagelijkse praktijk hebben we niet de tijd om uitgebreid stil te staan bij ethische dilemma’s.” Deze bemerking komt meestal naar boven in een later moment in de training, wanneer het stappenmodel wordt toegelicht. Als de deelnemers zien dat dit een vrij veeleisend model is dat nogal wat tijd kan vragen, vragen ze zich soms af of het realistisch om zo een model in de drukte dagelijkse praktijk te doorlopen. Drie bedenkingen kunnen dit nuanceren. Ten eerste is het natuurlijk niet de bedoeling om het stappenmodel op elke beslissing toe te passen. Het is maar nodig voor echte, complexe ethische dilemma’s die tot substantiële morele kosten kunnen leiden en waar regels en intuïties geen eenduidige oplossing suggereren. Ten tweede is het, m.n. bij dilemma’s waar vlugge beslissingen moeten genomen worden, niet per se noodzakelijk om het besluitvormingsmodel in alle details te doorlopen. Bij de bespreking van het model zullen enkele kleine oefeningen aan bod komen (bvb. probeer je voor te stellen hoe je je zult voelen mocht je beslissing op de voorpagina van de krant staan) die men ook heel vlug kan toepassen, zonder het volledige model te moeten doorlopen. Tot slot is er natuurlijk het leereffect. Hoe meer men het stappenmodel heeft toegepast, hoe beter men het zal beheersen en hoe sneller men het kan toepassen. Net zoals andere professionele vaardigheden is ethische besluitvorming een vaardigheid die verbetert door inoefening en op de duur een soort professionele intuïtie wordt, die je ook bvb. bij ervaren artsen of ingenieurs vindt. Maar net zoals artsen hun denkproces bij de interpretatie van ziektesymptomen heel geleidelijk en via expliciete stappen hebben geleerd, moet men ook de stappen van een ethisch besluitvormingsproces eerst verschillende keren expliciet doorlopen hebben alvorens ze een tweede natuur kunnen worden.

4. “Dilemmatrainingen zijn wel leuke denkoefeningen om op zoek te gaan naar wenselijk gedrag, maar ze zijn weinig relevant voor de harde dagelijkse realiteit, waar we met veel meer dan met ethiek moeten rekening houden.” Net als de vorige bemerking komt ook deze doorgaans later in de training naar voor. Een typisch moment daarvoor is wanneer het stappenmodel een eerste keer is doorlopen en waar de groep collectief tot een beslissing is gekomen. Het gebeurt wel eens dat een van de deelnemers dan, vaak met een wat belerende blik, zegt: “Wat jullie hier allemaal zeggen is wel mooi maar, laten we eerlijk zijn, de realiteit is toch anders. In zo een dilemmatraining kunnen

Jeroen Maesschalck

55


we wel zeggen wat het meest ethische is, maar we weten toch ook allemaal dat de realiteit veel harder en complexer is?” Het is de rol van de trainer om hier heel kordaat tegen in te gaan, want een dergelijke opmerking gaat terug op een fundamentele misvatting over dilemmatrainingen en kan, indien ze niet weerlegd wordt, de effectiviteit van de training volledig ondermijnen. De bedoeling van een dilemmatraining is niet om op zoek te gaan naar een mooi glanzende oplossing in een ideale wereld, maar om te zoeken naar een realistische oplossing in de harde, echte wereld vol complexe belangen, bedreigingen, tijds- en prestatiedruk, enz. Die harde elementen staan niet buiten het proces van ethische besluitvorming, maar moeten er juist in opgenomen worden. Het uiteindelijke doel van dilemmatrainingen is dan om de besluitvorming en dus het daadwerkelijke gedrag van de deelnemers te beïnvloeden. Als in een dilemmatraining enkel wenselijke antwoorden worden geformuleerd, die niet overeenkomen met de beslissingen die de deelnemers uiteindelijk in de realiteit zullen nemen, dan gaat het per definitie niet om een dilemmatraining. Het gaat dan om een soort schijnoefening die volledig irrelevant is, tijdverlies betekent voor de deelnemers en bovendien het cynisme en een dubbele moraal in de organisatie kan versterken. Wanneer, in de loop van de training, een deelnemer dus zo een onderscheid tussen het wenselijke antwoord en de ‘echte beslissing in de realiteit’ suggereert, moet de trainer daar direct tegen ingaan. Hij moet tonen dat dit gebaseerd is op een misvatting over wat een dilemmatraining is en vragen aan de bewuste deelnemer wat hij bedoelt met ‘de realiteit’ en wat precies de elementen in die realiteit zijn die de toepassing van een wenselijke beslissing onmogelijk maken. Die elementen moeten dan in al hun gewicht meegenomen worden in het ethische besluitvormingsproces.

5. “Integriteit kan je niet leren. Je hebt het of je hebt het niet.” Dit is gedeeltelijk waar. De fundamentele wil van mensen om ‘het goede’ te doen (hun ‘moreel karakter’) wordt door heel wat factoren beïnvloed, waar een dilemmatraining op zich niet veel aan kan veranderen. Een dilemmatraining kan wel, zoals hoger gesteld, het moreel oordeelsvermogen van de deelnemers aanscherpen: niet de fundamentele wil om integer te handelen, maar wel het vermogen om te beoordelen wat in een bepaalde situatie integer handelen is. Dat oordeelsvermogen bestaat uit twee componenten: het kennen van de waarden


56


en normen die moeten worden nageleefd en de vaardigheid om die waarden en normen toe te passen in de dagelijkse praktijk (Hejka-Ekins, 1994). De twee individuele28 doelstellingen van de dilemmatraining beantwoorden aan die twee componenten: aanleren van de waarden en normen en inoefenen van de vaardigheid tot ethische besluitvorming.

De bespreking van deze laatste barrière brengt ons bij de eigenlijke dilemmatraining. Deze is, naar analogie met de twee individuele doelstellingen van een dilemmatraining, opgesplitst in twee delen. In het eerste deel worden de waarden en normen zoals die binnen de organisatie gelden toegelicht. In het tweede deel wordt, aan de hand van denkkaders en hulpmiddelen, de vaardigheid ingeoefend om die waarden en normen toe te passen binnen de organisatie. 5.2.3. Deel I: Voorstelling van het waarden- en normenkader In dit eerste deel van de training wordt aan de medewerkers een overzicht geboden van wat, qua integriteit, verwacht wordt van hen. Daarbij krijgen ze een overzicht van zowel de abstracte waarden (bvb. legaliteit, objectiviteit, klantgerichtheid) als meer concrete normen en gedragsrichtlijnen (bvb. “ambtenaren mogen geen geschenken van substantiële waarde aanvaarden”). Het gaat dus niet enkel om het presenteren van het juridische kader (wat per definitie beperkt is tot het ‘morele minimum’), maar ook het presenteren van, ethisch gezien, meer ambitieuze waarden, zoals die ook bvb. in de missie van de organisatie staan.

In welke vorm het waarden- en normenkader gepresenteerd wordt hangt af van minstens twee zaken: het integriteitsbeleid van de organisatie en de achtergrond van de deelnemers. Als de organisatie over een deontologische code beschikt, is dit uiteraard het ideale instrument om het waarden- en normenkader te presenteren. Als zo een code niet bestaat, of als deze beperkt is tot algemene waarden en principes, bespreekt men best daarnaast ook wat relevante weten regelgeving: het hoofdstuk rechten en plichten in het statuut, de weten regelgeving op openbaarheid van bestuur, de gedragscode betreffende internet- en emailgebruik, enz. Afhankelijk van de taak van de deelnemers kan men ook nog specifiekere weten regelgeving bespreken. Als de training bvb. wordt gegeven bij een groep hulpverleners, zou men kunnen

28

Zoals in de inleiding vermeld is er daarnaast is er ook de collectieve doelstelling van cultuurverandering.

Jeroen Maesschalck

57


focussen op de weten regelgeving betreffende het beroepsgeheim. De inhoud van deze bespreking zal uiteraard ook afhangen van de anciënniteit van de deelnemers. Als het gaat om ervaren deelnemers zal deze zich beperken tot een opfrissing van de algemene principes en eventueel een wat gedetailleerde bespreking van enkele specifieke problematieken. Bij een dilemmatraining voor nieuwkomers zal het overzicht een meer inleidend en algemeen karakter hebben.

Het is belangrijk te benadrukken dat dit eerste deel vooral dient om voldoende achtergrond te verschaffen voor de eigenlijke dilemmabesprekingen en om ervoor te zorgen dat de deelnemers in ongeveer hetzelfde begrippenkader discussiëren over de eigenlijke dilemma’s.29 Het is in elk geval niet de bedoeling om hier een exhaustieve ex cathedra behandeling van de voorgeschreven deontologie te geven. De klemtoon moet op het tweede deel van de dilemmatraining liggen. Mocht blijken dat de deelnemers toch behoefte hebben aan een grondigere bespreking van het normen- en waardenkader, dan zal de trainer dit doorverwijzen naar het vervolgtraject van de training (zie verder) en aan de opdrachtgever voorstellen hierrond een gespecialiseerde toelichting of opleiding te organiseren. De dilemmatraining is daarvoor niet het meest geschikte moment. 5.2.4. Deel II: Toepassen van het waardenkader, een model voor ethische besluitvorming Dit tweede deel is de eigenlijke kern van de dilemmatraining. Hierin wordt een stappenmodel voorgesteld en ingeoefend voor het aanpakken van ethische dilemma’s. De bedoeling van dat model is tweevoudig. Ten eerste helpt het om de stappen die men vaak impliciet zet wanneer men met een dilemma geconfronteerd wordt te expliciteren. Door iets te expliciteren maakt men het ook makkelijker om het te verbeteren: men kan bvb. veel beter zien welke stappen worden overgeslaan of te weinig aandacht krijgen. Ten tweede helpt zo een stappenmodel ook om het besluitvormingsproces te structureren. Dit is zowel op individueel als op collectief niveau relevant. Wat dit laatste betreft is het evident dat een stappenmodel helpt om structuur

29

Als de deelnemers, zoals hoger voorgesteld, op voorhand dilemma’s uit de eigen praktijk doorgeven, laat dat de trainer toe om te zien waar eventuele onduidelijkheden bestaan en een verdere toelichting van het waarden- en normenkader nuttig kan zijn. Hiervoor kan hij natuurlijk ook overleggen met de opdrachtgever.


58


te geven aan de discussie in de dilemmatraining. Het voorkomt dat argumenten herhaald worden of dat telkens in cirkels wordt gedacht. Maar ook individueel kan het soms erg nuttig zijn om de gedachten eens ‘op een rijtje te zetten’. Typisch voor een ernstig dilemma is het gevoel van wat men wel eens ‘morele perplexiteit’ noemt: men wordt overvallen door allerlei overwegingen, intuïties, emoties, voorstellingen, enz. en slaagt er niet in om tot een goed doordachte oplossing te komen. Een stappenmodel kan dan (net als andere structurerende hulpmiddelen zoals checklisten of matrices) helpen om de gedachten te structureren en op een systematischere manier naar oplossingen te zoeken.

Er bestaan heel wat stappenplannen in de literatuur (Karssing, 2001; van Luijk, 1996; Lewis, 1991:101-119). Het model dat hier voorgesteld wordt gaat terug op dat van Terry Cooper, Amerikaans hoogleraar bestuurskunde en één van de meest vooraanstaande experts in het domein van ambtelijke integriteit. Het model, gebaseerd op zijn eigen lange ervaring met dilemmatrainingen, licht hij toe in zijn standaardwerk ‘The Responsible Administrator’.30 Wat we hier voorstellen is een vrij grondig bijgewerkte versie, aangepast aan de ervaring met trainingen voor de federale, Vlaamse en lokale ambtenaren.

Het stappenmodel wordt best toegelicht aan de hand van een concrete casus en dat zal hier, bij wijze van voorbeeld, ook gebeuren. Typisch wordt bij het begin van dit tweede deel aan de deelnemers gevraagd om de casus te lezen, waarna het model wordt toegelicht tegen de achtergrond van deze casus. Daarna worden typisch nog een tweetal door de trainer rondgedeelde casussen plenair behandeld, waarna de casussen van de deelnemers zelf aan bod komen, al dan niet vooraf besproken in aparte groepjes. De trainer moet hierbij telkens bewaken dat alle stappen doorlopen worden en er geen worden overgeslaan. Anders zal de impact van het stappenmodel op latere redeneringen in de praktijk veel beperkter zijn. Uiteraard kan achteraf wel gediscussieerd worden over het nut van elk van de stappen, maar men kan dit pas echt beoordelen als men ook effectief eens de stappen doorlopen heeft in een aantal oefeningen.

30

De eerste editie werd geschreven in 1982. De editie waar hier naar verwezen wordt is de vierde (Cooper, 1998). Hij bereidt momenteel de vijfde editie voor.

Jeroen Maesschalck

59


STAP 1: OBJECTIEVE BESCHRIJVING VAN HET PROBLEEM In een eerste stap moet het dilemma zo objectief mogelijk worden beschreven. Omdat het hier om een fictief voorbeeld gaat waarvan de beschrijving door de trainer wordt rondgedeeld, is dit hier niet echt een probleem. In de praktijk is dat echter minder evident dan het op het eerste zicht lijkt. Een ethisch dilemma gaat vaak gepaard met sterke emoties en dan is het niet altijd makkelijk om een objectieve beschrijving te geven, zonder al een sterk waardeoordeel in de beschrijving te stoppen. Het dilemma dat we hier bespreken is een typisch voorbeeld van het soort dilemma’s dat vaker voorkomt ten gevolge van de modernisering van de overheid (in dit geval meer beleidsvoorbereidende taken voor ambtenaren): Jij bent Erik, een ambtenaar in een ministerie van een vijfhonderdtal medewerkers. De minister vraagt aan je chef een nota voor te bereiden. Deze moet uiteindelijk uitmonden in een beleidsbrief betreffende het nieuwe beleid betreffende informatica binnen uw overheid. De minister heeft geen uitgesproken politiek profiel op dit domein en geeft enkel wat algemene krijtlijnen aan (vooral betreffende het budget) en laat je chef voor de rest een grote vrijheid. De minister vraagt wel expliciet dat een ruim aantal experts geraadpleegd worden en dat de verschillende standpunten en beleidsvoorstellen uitgebreid worden uiteengezet in de nota. Wanneer bepaalde voorstellen niet gevolgd worden in de nota, zo vraagt hij, moet wel verantwoord worden waarom dat niet gebeurd is. Je afdelingshoofd weet dat jij een ruime ervaring hebt op dit terrein en vraagt jou dan ook deze nota voor te bereiden. Aangezien hijzelf echter ook een bijzondere interesse heeft in het onderwerp engageert hij zich om je werk uitgebreid op te volgen. Al vlug kom je met hem tot een consensus over welke experts gehoord of geciteerd moeten worden, behalve over één: Annemarie Vandevelde, een autoriteit in het domein. Jij bent ervan overtuigd dat haar ideeën heel innoverend en belangrijk zijn en je vermoedt dat de minister die ook zou weten te appreciëren. Je afdelingshoofd wil echter van geen wijken weten: “Vandevelde moet niet gehoord worden.” Hij heeft daar een aantal zwakke inhoudelijke argumenten voor, maar je weet dat de enige echte reden een persoonlijke is. Vandevelde is immers ooit boven je chef verkozen voor een belangrijke job in een groot bedrijf en hij heeft dat nooit echt kunnen aanvaarden. Jij blijft er echter van overtuigd dat de kwaliteit van de nota sterk zou verhogen mochten de standpunten van Vandevelde erin opgenomen worden. Wat zijn je opties? Wat zal je doen? Soms reageert men, na de lectuur van dit dilemma, dat dit eigenlijk geen dilemma is voor Erik (de ‘jij’-figuur), maar voor zijn chef. Het is immers de chef die het ethische probleem veroorzaakt en daar verantwoordelijk voor is. Dat klopt niet. Het is natuurlijk wel zodat dat het probleem veroorzaakt wordt door de chef, maar dat betekent niet dat Erik geen ethische verantwoordelijkheid zou hebben en niet voor een dilemma zou staan. Ook als je gewoon het bevel van je chef opvolgt neem je een beslissing en kies je er impliciet voor om andere B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid

60


beslissingen niet te nemen. Zowel op ethische als op juridische31 gronden wordt het argument ‘Befehl ist Befehl’ of ‘ik voerde enkel maar uit wat mijn chefs mij zeggen’ niet (meer) aanvaard. Iedereen draagt verantwoordelijkheid voor zijn handelen, ook als dit in opdracht van hiërarchische chefs gebeurt.32

Om de beschrijving van het dilemma nog vollediger te maken kan men eventueel aan deze ‘verhalende’ beschrijving een korte ‘stakeholder-analyse’ toevoegen: een opsomming van alle actoren die een belang hebben bij het dilemma en een beschrijving van hun belangen. In dilemmatrainingen blijkt geregeld dat men bij zo een opsomming typisch twee soorten stakeholders uit het oog verliest. Ten eerste vergeet men soms zichzelf te vermelden, hoewel de ‘jij’-figuur in dit dilemma duidelijk ook bepaalde belangen heeft in deze situatie. Nog belangrijker is dat men soms de onzichtbare slachtoffers vergeet te vermelden. Hier zijn dat bvb. de mensen die mogelijk het slachtoffer zullen zijn van een slecht informaticabeleid in de organisatie, ten gevolge van een slechte beleidsnota. Een ander klassiek voorbeeld van ‘onzichtbare slachtoffers’ zijn de burgers die benadeeld worden wanneer een ambtenaar, om een al dan niet legitieme reden, aan een bepaald dossier voorrang geeft. Wanneer een ambtenaar een dergelijke vraag krijgt om een dossier ‘bovenaan de stapel te leggen’ omwille van één of andere aanvaardbaar klinkende reden, is de verleiding voor hem groot om zodanig gefixeerd te zijn op de persoon die hij voor zich heeft en die voorrang vraagt dat hij de ‘onzichtbare’ mensen vergeet wiens dossier hierdoor vertraagd zal worden. Mogelijk hebben die nog betere redenen om voorrang te vragen, maar hebben ze niet de assertiviteit of de mogelijkheid om een uitzondering te vragen. STAP 2: HET PROBLEEM OMSCHRIJVEN IN ETHISCHE TERMEN Dit blijkt een van de moeilijkste stappen te zijn en het is vaak de stap die het snelst sneuvelt als er tijdsdruk is in de praktijk, of als, in de context van een training, de trainer het besluitvormingsmodel wat loslaat in de discussie. Toch is deze stap essentieel. In deze stap 31

In de “deontologische code voor de personeelsleden van de diensten van Vlaamse regering” (omzendbrief AZ/MIN/1998/4 d.d. 1 september 1998) staat bvb. expliciet dat de loyauteit tegenover de chef niet absoluut is: “Krijgt u opdrachten die indruisen tegen een hogere rechtsorde, tegen mensenrechten of tegen strafrechtelijke bepalingen, dan voort u die niet uit en breng u uw chef van de onverenigbaarheid op de hoogte.”

Jeroen Maesschalck

61


wordt immers het eigenlijke dilemma geformuleerd als een spanning tussen waarden. Dat is vaak moeilijk omdat mensen van nature geneigd zijn problemen te definiëren in praktische termen. In dit geval zou men het probleem bvb. praktisch kunnen formuleren als “Hoe kan ik mijn baas tevreden houden en toch een goede nota schrijven?” Voor de meeste problemen is een dergelijke praktische omschrijving voldoende. Wanneer het om een belangrijk ethisch dilemma gaat is het echter belangrijk om een abstractieniveau hoger te gaan en te expliciteren welke waarden hier relevant zijn. Dit helpt om een beter inzicht te krijgen in het probleem, om de latere afweging tussen de handelingsalternatieven op weloverwogen manier te kunnen maken (zie stap 5), en om verder te kijken dan het onmiddellijke eigenbelang. In deze stap komt het er dus op aan om in de eerste plaats de relevante waarden op te sommen. Daarbij kan aan de deelnemers gevraagd worden om terug te keren naar de opsomming van waarden zoals die bvb. in de deontologische code staat, die toegelicht werd in het eerste deel. Maar de waarden moeten niet alleen opgesomd worden, hun onderlinge spanning moet ook geïdentificeerd worden en het is vooral dat wat soms voor moeilijkheden zorgt. In het voorliggende dilemma is het makkelijk om waarden en principes op te sommen die ervoor pleiten om de chef niet zomaar te volgen: loyauteit aan de regering, kwaliteit en objectiviteit (van het beleidsvoorbereidende werk), eerlijkheid, enz. Al deze waarden wijzen in dezelfde richting, maar toch gaat het om een ethisch dilemma, dus moet er per definitie toch een waarde zijn die ervoor pleit om toch de chef te volgen. Die is er inderdaad en die zou men kunnen definiëren als een enge interpretatie van de waarde ‘gehoorzaamheid’. Erg zwaar weegt deze waarde niet, maar ze is ook niet irrelevant. Stel dat men een conflict zou uitlokken dat de samenwerking met de chef voor jaren zal verzieken, dan heeft men hiervoor ook een belangrijke morele kost betaald. Overigens, anders dan een conflict tussen waarden, kan men dit dilemma (en dat is vaak het geval) ook zien als een conflict tussen twee invullingen of twee interpretaties van waarden, in dit geval twee interpretaties van de waarde ‘loyauteit’. In deze casus gaat het inderdaad om een conflict tussen loyauteit t.o.v. de minister en het algemeen belang enerzijds en loyauteit

32

Al kan het feit dat een handeling in opdracht van een chef gebeurt natuurlijk wel als verzachtende omstandigheid gelden.


62


t.o.v. de chef anderzijds.33 Er zijn dus vaak verschillende manieren om deze tweede stap uit te voeren. Het belangrijkste is dat men het praktische probleem overstijgt en het probleem in ethische termen formuleert. STAP 3: DE ALTERNATIEVE ACTIEMOGELIJKHEDEN IDENTIFICEREN Met het probleem gedefinieerd, eerst in objectieve en dan in ethische termen, kunnen we nu op zoek gaan naar oplossingen. Hierbij is de grote uitdaging om de neiging te onderdrukken om de alternatieven in dichotome termen te zien, i.e. om maar twee oplossingen te zien. In dit geval: Ofwel volgen we blindelings het bevel van onze chef, ofwel gaan we in open conflict met de chef en betrekken we er meteen ook derden (bvb. het kabinet van de minister) bij. Cooper (1998: 23-24) merkt terecht op dat mensen inderdaad een sterke neiging hebben om in dichotomieën te denken bij het oplossen van een probleem. Die neiging is begrijpelijk en zelfs wenselijk omdat men, indien men bij elke beslissing alle alternatieven zou overwegen, een erg besluiteloos leven zou leiden. Maar als het om een ernstig ethisch dilemma gaat is wel het nuttig om die neiging te onderdrukken en actief en creatief op zoek te gaan naar alternatieven. Het gebeurt zelden (en in mijn eigen ervaring tot nu toe nog nooit) dat een dilemma maar twee oplossingen heeft.34

Hier zijn enkele voorbeelden van alternatieven voor ons huidig dilemma, die in verschillende trainingen aan bod kwamen, de ene al wat realistischer dan de andere: •

De chef er nog eens van proberen te overtuigen dat het zowel in zijn als in het algemeen belang is dat Vandevelde gehoord wordt.

•

De chef duidelijk maken dat, als hij Vandevelde niet hoort, het kabinet dit wel eens te weten zou kunnen komen.

33

Het gaat dan zelfs nog om een loyauteit tegenover de chef in enge zin, want je zou kunnen zeggen dat het op lange termijn niet loyaal is tegenover de chef om hem niet te waarschuwen voor de, ook voor hemzelf, mogelijke negatieve gevolgen van een slechte beleidsnota. 34 Het dient opgemerkt dat de term “dilemma” in die zin eigenlijk misleidend is, omdat die zelf al suggereert dat er maar twee oplossingen zijn. Men kan een dilemma inderdaad vaak op zijn scherpst formuleren als een keuze tussen twee mogelijkheden, maar het is nu net de bedoeling van ethische besluitvorming om op zoek te gaan naar die oplossing waarbij de morele kosten (die per definitie onvermijdelijk zijn bij een ethisch dilemma, zie hoger) tot een minimum gereduceerd worden. En vaak is dat een oplossing die ergens tussen de twee meest voor de hand liggende extremen in ligt.

Jeroen Maesschalck

63


•

Op zoek gaan naar een andere expert, of eventueel een medewerker van Vandevelde, die dezelfde ideeën heeft geformuleerd.

•

Aan de chef voorstellen om in de nota helemaal geen namen van experts te vermelden (voor zover zij zich daarmee akkoord verklaren).

Essentieel voor deze derde stap is dat men deze als een brainstorming-oefening beschouwt. In deze fase mag er niet gecensureerd worden: op dit moment zijn alle alternatieven evenwaardig en is het vooral de bedoeling om de creativiteit (of ‘de morele verbeeldingskracht’) zoveel mogelijk te laten spelen. De trainer moet deze fase streng bewaken en eventuele censuur of kritiek op voorstellen meteen afbreken. De beoordeling en afweging van de alternatieven is pas voor de volgende twee stappen. Hier is het vooral belangrijk om een lijst van creatieve oplossingen te bedenken. De achterliggende bedoeling is om op die manier de kans te maximaliseren dat een alternatief gevonden wordt waarmee de morele kosten, die per definitie onvermijdelijk zijn bij een dilemma, zoveel beperkt kunnen worden. STAP 4: DE WAARSCHIJNLIJKE GEVOLGEN VAN ELK ALTERNATIEF ‘PROJECTEREN’ Met de mogelijke alternatieve oplossingen opgesomd, komt het er nu op aan om de consequenties van elk van die alternatieven te ‘projecteren’. Ook hier zijn creativiteit en inbeeldingsvermogen cruciaal. Wanneer mensen een beslissing nemen, ‘projecteren’ ze meestal de gevolgen van de handelingsalternatieven. In hun hoofd speelt zich dan een soort mentale film af voor elk van de alternatieven. Het kan echter aangewezen zijn om dit proces wat te expliciteren en te formaliseren, om zo de beperkingen ervan te zien en die te kunnen vermijden. Immers, de film die we afspelen in een typisch besluitvormingsproces heeft doorgaans een heel eenvoudig scenario. In de voorliggende casus kan dat bvb. zijn: “Als ik hier gewoon naar mijn chef luister en noch Vandevelde, noch haar ideeën citeer, dan is het probleem van de baan.” Net zoals het denken in termen van dichotomieën (cf. stap 3), is ook dit denken in eenvoudige scenario’s een effectieve strategie in de meeste situaties, maar een nadeel bij een complex ethisch dilemma zoals datgene wat voorligt. Om dit idee te verduidelijken werkt Cooper (pp. 24-25) de metafoor van de mentale film verder uit. Hij beschrijft hoe we bij besluitvorming vaak in heel eenvoudige films denken: korte, stille melodrama’s in zwart-wit met een erg voorspelbaar scenario, eerder dan grote epische producties in kleur met stereogeluid en complexe plots. Nochtans, hoe creatiever de scenario’s B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid

64


voor de verschillende alternatieven in ons ethisch dilemma, hoe beter de kwaliteit van onze ethische besluitvorming zal zijn. In de dilemmatraining wordt dus gevraagd aan de deelnemers om zo creatief mogelijk te zijn in het ontwikkelen van scenario’s voor elk van de voorliggende alternatieven. De gevolgen van het alternatief “gewoon naar de chef luisteren en noch Vandevelde, noch haar ideeën citeren” kunnen bijvoorbeeld veel verregaander zijn dan men op het eerste zicht denkt. De kwaliteit van de beleidsnota zal, zonder de ideeën van Vandevelde, beperkt zijn en mogelijk zal dit ook tot een slecht informaticabeleid leiden. Het is ook bvb. mogelijk dat Vandevelde een vrije tribune in de krant publiceert waarin ze daarop wijst, waarop de minister dan razend zou kunnen worden op jouw chef en jijzelf. Je kunt je ook voorstellen hoe je je zal voelen als collega’s of burgers zich bij jou komen beklagen over het slechte informaticabeleid, enz. Dergelijke ‘projecties’ dient men te maken voor elk van de alternatieven. Daarbij dient men niet alleen creatief maar ook zo open mogelijk te zijn, om te vermijden dat men rampscenario’s ontwikkelt voor de alternatieven die men niet verkiest, terwijl men blind blijft voor de mogelijk negatieve gevolgen van het geprefereerde alternatief.

Bij deze oefening van scenario-ontwikkeling zal duidelijk worden dat meestal de alternatieven niet meer zomaar naast elkaar geplaatst kunnen worden en dat dat ook niet wenselijk is. In de praktijk zal men hier eerder de alternatieven aan elkaar koppelen in een proces van opeenvolgende fasen. Eerder dan met een lange lijst alternatieven kom je dan met een beperkt aantal scenario’s. Een voorbeeld van zo een scenario is het volgende. Je zou eerst je chef proberen kunnen overtuigen om Vandevelde toch in de beleidsnota op te nemen en pas als dat niet gelukt is haar ideeën in de nota proberen krijgen zonder expliciet naar haar te verwijzen en pas als dat niet gelukt is meer druk zetten op je chef door ermee te dreigen dit aan het kabinet te rapporteren, enz. Het is belangrijk om de opeenvolging van die fasen op voorhand al uit te werken in een oefening van scenario-building. Het is echter evident dat, in de werkelijkheid, de overgang naar een volgende fase (in dit geval ook meteen een stap verder in de escalatie van het conflict met de chef) gepaard moet gaan met een nieuw moment van ethische besluitvorming. Immers, nadat men iets gedaan heeft verandert de situatie (zie stap 1) en dient het besluitvormingsproces opnieuw doorlopen te worden. In die zin is ethische besluitvorming dus een constant en iteratief proces, waarbij men de situatie geregeld opnieuw

Jeroen Maesschalck

65


evalueert en zich voortdurend bereid moet tonen om het gekozen pad te veranderen als nieuwe gegevens of nieuwe inzichten dit noodzakelijk maken.

We ronden deze beschrijving van stap 4 af met de vaststelling, gedaan tijdens trainingen, dat er een zeker risico verbonden is aan deze oefening. Het gevaar bestaat dat men, bij de ontwikkeling van deze scenario’s, enkel naar de gevolgen van mogelijke beslissingen gaat kijken en niet meer naar de principes en waarden, zoals die in stap 2 geëxpliciteerd werden. In de terminologie van de ethische theorie zouden we dan te zeer de nadruk leggen op een consequentialistische aanpak (‘gevolgenethiek’) en te weinig op een deontologische aanpak (‘beginselethiek’).35 Het risico van een te grote nadruk op de gevolgen is tweevoudig. Ten eerste vernauwt dit het gezichtsveld. Bij de oplossing van een moreel dilemma moet men niet alleen kijken naar de gevolgen van elk handelingsalternatief, maar ook naar waarden en m.n. naar het relatieve belang dat aan elke waarde wordt gehecht bij elk handelingsalternatief. Ten tweede is het zo dat een nadruk op de gevolgen het risico vergroot dat men vooral aan eigenbelang zal denken. In de praktijk blijkt dat men bij het uitdenken van de mogelijke scenario’s heel veel aandacht besteedt aan de gevolgen voor zichzelf en impliciet vaak gewoon op zoek gaat naar een antwoord op de vraag: “met welk alternatief zal ik het minst problemen hebben?” Dit is uiteraard erg menselijk en het zou absurd zijn om geen aandacht te besteden aan de gevolgen voor zichzelf, maar ethische besluitvorming is natuurlijk ambitieuzer. De bedoeling is om verder te gaan dan dit en om ook de belangen van anderen en, vooral, om ook waarden en principes in rekening te brengen. Het is dan ook belangrijk dat de trainer op dit gevaar wijst en dat hij benadrukt dat na deze vierde stap een vijfde stap moet volgen waarin wordt teruggegrepen naar de waarden zoals die geformuleerd waren in de tweede stap. In het bijzonder zal voor elk alternatief moeten geëxpliciteerd worden aan welke waarden het voorrang geeft. We gaan nu over naar die vijfde stap.

35

Dit onderscheid verdeelt al eeuwen de westerse ethiek en wordt dan ook uitgebreid toegelicht in de meeste inleidende cursussen of handleidingen. Karssing (2001: 75-77) vat de discussie samen in de context van dilemmatrainingen.


66


STAP 5: KIEZEN TUSSEN DE ALTERNATIEVE ACTIEMOGELIJKHEDEN Na afloop van stap 4 beschikt men dus over een lijst met alternatieve actiemogelijkheden (of in de praktijk vaak alternatieve scenario’s van opeenvolgende acties, zie hoger) en een beschrijving van de scenario’s die op elk van die acties volgt. In de vijfde en laatste stap moet nu een keuze gemaakt worden tussen deze alternatieven. In deze laatste fase is het proces niet meer lineair. Nu gaat het om een parallelle afweging tussen de verschillende alternatieven: een complexe evenwichtsoefening waarbij voor elk van de alternatieven heel wat overwegingen in rekening moeten worden gebracht. Geïnspireerd door Cooper proberen we deze evenwichtsoefening wat te analyseren. In essentie moeten, voor elk alternatief scenario, drie zaken in overweging worden genomen. •

Voor elk alternatief expliciteren welke relatieve prioriteit het geeft aan de waarden

Zoals net vermeld is dit erg belangrijk omdat met deze ‘terugkeer naar de waarden’ wordt gecompenseerd voor de nadruk op de gevolgen in stap 4. In het bijzonder moet voor elk alternatief worden gespecificeerd hoeveel relatief belang het hecht aan elk van de waarden die opgesomd waren in stap 2. Dit is natuurlijk het makkelijkst voor de twee meest evidente en uitgesproken oplossingen. Als je bijvoorbeeld de baas gewoon volgt geef je grote prioriteit aan ‘loyauteit t.o.v. de chef’, terwijl je aan waarden als ‘kwaliteit’ en ‘objectiviteit’ heel weinig belang hecht. Bij creatievere tussenoplossingen is de oefening moeilijker omdat het relatieve belang van de waarden subtieler is en omdat het dan vaak afhangt van hoe men de waarden definieert. Dit geldt bijvoorbeeld voor het alternatief waarin we op zoek gaan naar een andere expert die dezelfde ideeën als die van Vandevelde heeft geformuleerd. Het is duidelijk dat we dan relatief veel belang hechten aan de ‘kwaliteit’ van de beleidsnota en van het uiteindelijke beleid, terwijl we ook nog vrij veel belang hechten aan de ‘loyauteit t.o.v. de chef’, omdat we zoveel mogelijk vermijden om hem niet voor het hoofd te stoten. Maar wat met de waarden ‘objectiviteit’ en ‘eerlijkheid’? Qua inhoudelijk advies is de nota wel objectief, maar anderzijds is het duidelijk dat een puur persoonlijke overweging vanwege je chef wel invloed gehad heeft op de inhoud ervan. Wat ‘eerlijkheid’ betreft wordt niet manifest gelogen in de nota, maar je zou wel kunnen argumenteren dat het niet echt eerlijk is tegenover Vandevelde om willens en wetens haar naam niet te vermelden bij de ideeën waarvan zij een prominente voorstander is. Het is een nuttige oefening om ook voor deze subtielere alternatieven de

Jeroen Maesschalck

67


waardenbalans te expliciteren, al moet men hier ook nu geen perfecte filosofische accuraatheid nastreven. Het komt er vooral op aan om een beeld te hebben van wat de morele kosten zijn bij elk alternatief en of men, in besef dat morele kosten per definitie onvermijdelijk zijn in een ethisch dilemma, in staat is met deze kosten te leven. •

De verdediging van elk van de alternatieven repeteren

Voor elk van de alternatieven moet men nagaan welke redenen de keuze voor dat alternatief het meest ondersteunen. Ook hiervoor kan morele verbeelding erg nuttig zijn. Cooper adviseert om zich zo levendig mogelijk voor te stellen dat men het alternatief moet verantwoorden aan een relevant publiek: het management van de organisatie, politieke verantwoordelijken, een tuchtcommissie, een parlementaire onderzoekscommissie, enz. Deze oefening is erg nuttig omdat ze helpt om een onderscheid te maken tussen drogredenen die je jezelf voorhoudt om je in te dekken en echte redenen die ook de test van een publieke beoordeling kunnen weerstaan. In tegenstelling tot stap 4 gaat het bij deze oefening niet om een projectie naar de toekomst. Het doet er m.a.w. niet toe of je je ook effectief ooit zal moeten verantwoorden. Ook als het duidelijk is dat je je betreffende een bepaald dilemma nooit zal moeten verantwoorden voor een parlementaire commissie of een tuchtcommissie, toch kan het erg nuttig zijn om je zo levendig mogelijk te proberen voor te stellen hoe je jouw keuze zou toelichting voor zo een commissie en welke argumenten hen echt zouden overtuigen. •

‘Anticiperende zelfbeoordeling’ bij elk van de alternatieven

Daar waar het in het vorige puntje ging over rationele argumenten die anderen uit de professionele omgeving kunnen overtuigen, gaat het hier veel meer over persoonlijke, emotioneel geladen intuïties. In feite doe je dan aan wat Cooper ‘anticiperende zelfbeoordeling’ noemt (p. 27-29). Je probeert hier na te gaan of een alternatief overeenkomt met je moreel zelfbeeld, door je op voorhand te proberen voor te stellen welke gevoelens zich bij jou zouden manifesteren bij een bepaald alternatief: schuldgevoel, wroeging, schaamte, trots, voldoening, ... Een erg goede oefening hiervoor is om je, opnieuw zo levendig mogelijk, te proberen voor te stellen hoe je jou zou voelen als je beslissing op de voorpagina van alle kranten zou staan. Hoe voel je jou bij het idee dat je vrienden, familie, en collega’s dit lezen? Opnieuw: het gaat er hier niet om om na te gaan of je beslissing ook werkelijk in de krant kan staan (of om te overwegen hoe je dat


68


het best kan vermijden), maar wel om door deze oefening een beroep te doen op je moreel zelfbeeld om je te helpen op zoek te gaan naar het beste alternatief.

Door op die manier respectievelijk de waarden, de redenen en de emoties bij elk van de alternatieve scenario’s op te sommen en tegenover elkaar af te wegen komt men uiteindelijk tot een beslissing. Uiteraard ligt de nadruk bij de dilemmatraining op het proces, niet op vinden van dé ultieme oplossing. Toch is het belangrijk om minstens bij enkele van de besproken casussen (vooral casussen die door de deelnemers zelf zijn aangebracht) ook effectief door te denken tot aan een beslissing. Zoniet bestaat het risico dat de deelnemers met het gevoel achter blijven dat het stappenmodel vooral een intellectueel instrument is voor boeiende discussies, maar niet één dat echt helpt bij het zoeken naar oplossingen. AFRONDING VAN DE TRAINING Nadat het stappenmodel uitgebreid is ingeoefend aan de hand van voorbeelden uit de praktijk en nadat eventueel andere modellen zijn voorgesteld en ingeoefend, is het belangrijk om terug te keren naar het oorspronkelijke model en de kern ervan nog eens samen te vatten. Met het oog op het vervolgtraject van de training (zie verder) is het ook goed om met de deelnemers te bespreken wat in de organisatie moet gebeuren opdat de impact van de training maximaal zou zijn. Tot slot moet ook de training zelf geëvalueerd worden. 5.2.5. Vervolgtraject van de training In een dilemmatraining worden belangrijke en gevoelige thema’s aangeraakt en het is belangrijk om deze niet zomaar te laten liggen, zowel vanuit individueel als organisatorisch perspectief.

Wat het individuele perspectief betreft wijst Karssing erop dat een dilemmatraining voor sommigen ronduit een schokkende ervaring kan zijn. “Collega’s waar men al meer dan tien jaar mee samenwerkt, blijken opeens heel anders in elkaar te zitten dan altijd werd vermoed. Ook wordt men soms op zeer verrassende wijze geconfronteerd met de eigen organisatie. En of dat allemaal nog niet genoeg is, schrikken sommige deelnemers van de eigen morele carrière. Het komt regelmatig voor dat deelnemers in pauzes of na afloop hun bezorgdheid kenbaar maken bij de trainer en zich niet goed raad weten met de situatie. (…) De trainer kan dan wel in pauzes en direct na afloop van de bijeenkomst met de deelnemers hierover Jeroen Maesschalck

69


meedenken, er komt onherroepelijk een moment waarop de wegen zich scheiden” (Karssing, 2001: 103). Het is bijgevolg belangrijk om in een bepaald vervolgtraject te voorzien, bvb. door personen door te verwijzen naar de vertrouwenspersoon inzake integriteit of door een systematisch overleg over integriteitsaangelegenheden te voorzien (door het thema bvb. systematisch op de agenda voor functioneringsgesprekken te plaatsen).

Maar het is ook belangrijk om een vervolgtraject naar de organisatie en haar beleid te voorzien. Heel vaak komen in dilemmatrainingen belangrijke lacunes in het beleid aan bod. Typische lacunes die in onze dilemmatrainingen naar voor kwamen waren de problematiek van nevenfuncties en onduidelijkheden over het al dan niet aanvaarden van geschenken. Het is uiteraard niet wenselijk om dergelijke thema’s even aan te raken in een training om er dan vervolgens niets meer mee te doen. Dat zou cynisme kunnen uitlokken bij de deelnemers en de effectiviteit van de training ernstig ondergraven. Het is dus goed om, nog voor de training, een vervolgtraject te voorzien en te organiseren. Dit gebeurt uiteraard het best in de context van een globaler integriteitsbeleid. We geven twee voorbeelden van hoe het vervolg van dilemmatrainingen kan georganiseerd worden in een globaler integriteitsbeleid. Ten eerste kan men een dilemmatraining houden om een ontwerp van deontologische code uit te testen. De code wordt dan voorgesteld in deel 1, en dient vervolgens als achtergrond bij de bespreking van concrete dilemma’s in deel 2. Na de afronding van deel 2 kan dan teruggegrepen worden naar de code en beoordeeld worden of de code inderdaad voldoende ondersteuning biedt bij concrete ethische dilemma’s. Indien er lacunes zijn, kunnen de deelnemers dan verbeteringen aan de code voorstellen. Een tweede, klassiekere, manier is om een reeks dilemmatrainingen te gebruiken bij de lancering van een reeds goedgekeurde code (zie ook hoger). Maar zelfs al is de code goedgekeurd, dan nog is het nuttig om, bij de afronding van elke training, een feedbackmoment te voorzien. De trainer komt dan terug op lacunes in de code of in andere instrumenten van het integriteitsbeleid en vraagt naar suggesties of eventuele andere opmerkingen. Achteraf rapporteert hij hierover naar het management van de organisatie. Op die manier wordt de dilemmatraining een instrument voor bottom-up communicatie en feedback in het kader van het integriteitsbeleid. Het is evident dat het management dan wel ook effectief gebruik moet maken van die bottom-up communicatie, of op zijn minst moet


70


verantwoorden waarom dat niet gebeurd is. Anders wordt het cynisme in de organisatie nog versterkt. 5.2.6. De rol van de trainer Tot slot nog enkele woorden over de rol van de trainer. Wat in elk geval niet tot zijn opdrachten behoort, is het vellen van morele oordelen en het aangeven van wat de juiste beslissing moet zijn. De trainer beschrijft wel het algemene deontologische kader (in het eerste deel van de training) en begeleidt vervolgens (in deel 2) de zoektocht naar beslissingen voor concrete dilemma’s, maar de eigenlijke ethische besluitvorming gebeurt door de deelnemers. Daar zijn minstens twee redenen voor. Ten eerste zou het volledig ingaan tegen de filosofie van dilemmatrainingen en van stimulerend integriteitsbeleid als er vooraan iemand zou staan die de uiteindelijke beslissing zou opdringen. Ten tweede blijkt uit zowat al het wetenschappelijk onderzoek dat trainingen in ethische besluitvorming maar effect hebben als ze interactief gebeuren. Pas als mensen zelf actief meedenken en op zoek gaan naar oplossingen heeft de training daadwerkelijke impact op hun eigen denken en gedrag.

Hoewel de trainer dus geen inhoudelijke morele oordelen velt, vervult hij toch een belangrijke rol als facilitator. Hij leidt het thema in, beheerst de grote lijnen van het deontologisch kader (voor deel 1) en beheerst het stappenmodel en andere mogelijke ‘denkgereedschappen’ die de zoektocht naar een integere beslissing kunnen vergemakkelijken. Tijdens de training bewaakt hij de toepassing van die modellen en geeft hij duiding. Het is ook zijn opdracht om ervoor te zorgen dat alle deelnemers aan bod komen en dat alle visies belicht worden. Met het oog op dat laatste zal hij af en toe advocaat van de duivel moeten spelen. 5.2.7. Ter afronding De in deze paragraaf voorgestelde benadering is uiteraard maar één mogelijke aanpak voor dilemmatrainingen. Er zijn heel wat andere stappenmodellen om tot de oplossing te komen van een ethisch probleem die ook gebruikt worden in dilemmatrainingen. Er zijn uiteraard ook andere hulpmiddelen om ethische besluitvorming te verbeteren. In de trainingen van het Instituut voor de Overheid maken we bvb. ook gebruik van een checklist die helpt om op zoek te gaan naar bronnen die kunnen helpen bij het oplossen van een ethisch probleem en van een model om dilemma’s te analyseren waarbij iemand een integere oplossing tegenwerkt (zoals in de casus die hoger werd besproken). Jeroen Maesschalck

71


De essentie van elke dilemmatraining, wat ook de aanpak is, is in elk geval dat de vaardigheid van de deelnemers in ethische besluitvorming wordt aangescherpt en dat, door deze collectieve oefeningen, er een cultuur ontstaat waarbinnen op een open en constructieve over dilemma’s kan gesproken worden. In zo een omgeving zijn dilemma’s geen vervelende situaties waar iedereen individueel mee worstelt, maar gedeelde problemen die worden beschouwd als deel van de dagelijkse praktijk en die in overleg worden aangepakt. Dilemmatrainingen zijn op die manier een belangrijk instrument van cultuurverandering naar een meer integere organisatie en verdienen bijgevolg een centrale plaats in een modern integriteitsbeleid.

5.3. INTEGRITEITSBELEID INTEGREREN IN HET PERSONEELSBELEID Een integriteitsbeleid kan maar effectief zijn als het afgestemd is op de andere (interne) beleidsdomeinen van de organisatie. Dit geldt zeker zo voor het personeelsbeleid. In deze paragraaf beschrijven we kort hoe integriteit aan bod kan komen bij een aantal instrumenten van het personeelsbeleid. 5.3.1. Werving, selectie en introductie Het is belangrijk om bij de selectie van nieuwe medewerkers ook hun integriteit te beoordelen. Integriteit moet een expliciet selectiecriterium vormen voor elke functie. Om de kans te verkleinen dat men onbetrouwbare medewerkers aanwerft kan men volgende stappen nemen:36 •

een uitgebreid curriculum vitae opvragen;

•

referenties opvragen en ook effectief controleren;

•

de originele getuigschriften en diploma's opvragen en controleren;

•

een recent getuigschrift van goed zedelijk gedrag vragen;

•

een vastgelegde sollicitatieprocedure consequent volgen.

Deze maatregelen moeten gelden voor alle functies. Het is immers mogelijk dat nieuwkomers aanvankelijk geen kwetsbare functies uitoefenen maar dit later wel zullen doen. Als de 36

Deze lijst is vrijwel integraal overgenomen uit het Handboek Integriteitsonderzoek, deel III, p. 44 (Nederlands Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2003; zie ook van den Heuvel en Huberts (2003: 50-51)).


72


medewerker kwetsbare handelingen moet verrichten die ernstige gevolgen kunnen hebben vanuit

integriteitsoogpunt

kan

men

bijkomende

maatregelen,

zoals

een

antecedentenonderzoek, overwegen.

Eenmaal nieuwe medewerkers zijn aangeworven is het belangrijk hen zo snel mogelijk vertrouwd te maken met de deontologische voorschriften zoals die in het statuut, het arbeidsreglement, de deontologische code en in eventuele andere codes en richtlijnen zijn gespecificeerd. Een ‘deontologisch vademecum’ (zie 5.1.3.4) dat alle relevante codes samenvoegt zou hiervoor een uitstekend instrument zijn. Die toelichting van de deontologie kan gekoppeld worden aan dilemmatrainingen (zie 5.2). De nieuwe medewerkers moeten ook geïnformeerd worden over het globale integriteitsbeleid en moeten kennis maken met de integriteitsfunctionaris en/of de vertrouwensperso(o)n(en) van hun dienst. Op die manier wordt de drempel verlaagd voor het geval ze later met een integriteitsprobleem zouden geconfronteerd worden. Indien het om statutaire ambtenaren gaat, zou deze globale introductie in integriteit beschouwd kunnen worden als een voorbereiding op de formele eedaflegging. Op die manier wordt het belang van de eedaflegging benadrukt en wordt, zeker doorheen de dilemmatrainingen met dilemma’s uit de dagelijkse praktijk, ook duidelijk dat de eed relevant is voor die dagelijkse praktijk. 5.3.2. Functiebeschrijving en functionerings- en evaluatiegesprekken Een goede en geactualiseerde functiebeschrijving bakent de taken en bevoegdheden af en helpt zo onduidelijkheden betreffende verantwoordelijkheid en de bijhorende risico’s op integriteitsschendingen te vermijden. Daarnaast

kan

het

systematisch

behandelen

van

het

thema

integriteit

in

de

functioneringsgesprekken o.i. een erg belangrijke invloed hebben op de integriteit in de organisatie. Immers, door chef en medewerker te dwingen systematisch het punt te behandelen in elk functioneringsgesprek, verkleint de kans dat integriteitsproblemen ‘verdwijnen’ in de dagelijkse drukte. Idealiter zou dit op langere termijn een sfeer stimuleren waarin opener en explicieter

over

integriteitsproblemen

kan

gesproken

worden,

ook

buiten

de

functioneringsgesprekken. Door, ten slotte, integriteit ook nog eens expliciet als beoordelingscriterium in de evaluatiegesprekken op te nemen, geeft het management bovendien het duidelijke signaal dat

Jeroen Maesschalck

73


dit een belangrijk thema is in de organisatie. Het feit dat het management op die manier een formele uitspraak moet doen over de integriteit van hun medewerkers verkleint de kans dat integriteitsschendingen onbesproken blijven en oogluikend worden toegestaan. 5.3.3. Competentiemanagement Overheidsorganisaties die een systeem van competentiemanagement toepassen, dienen daarin zeker aspecten van integriteit op te nemen. Zij kunnen zich daar daarvoor bijvoorbeeld laten inspireren door het concept ‘morele competentie’. Dit concept werd ontwikkeld door Edgar Karssing vanuit een brede visie op integriteitsbeleid, met een sterke voorkeur voor de stimulerende benadering. Karssing definieert het concept ‘morele competentie’ als “de bekwaamheid en bereidheid om taken adequaat en zorgvuldig uit te oefenen, rekening houdend met alle in het geding zijnde belangen, gebaseerd op een redelijke beoordeling van de relevante feiten” (Karssing, 2001: 39) 5.4. RISICOANALYSE EN STRUCTURELE MAATREGELEN Deze subparagraaf bespreekt kort de aanpak voor de analyse van de integriteitsrisico's in een organisatie en de structurele maatregelen die kunnen ingevoerd of versterkt worden om die risico's te reduceren. Eerder dan om een specifiek ‘instrument’ gaat het dus om een globaal project ter versterking van de controlerende dimensie van het integriteitsbeleid. Zoals hoger (zie hoofdstuk 3) geformuleerd ligt de nadruk in dit rapport vooral op de stimulerende benadering en deze bespreking van de controlerende instrumenten zal dus erg beperkt blijven. Daarmee willen we uiteraard niet de boodschap geven dat dit instrumentarium niet belangrijk zou zijn. Integendeel, het is duidelijk dat dit een heel belangrijk aspect is van het integriteitsbeleid: het heeft weinig zin ambitieuze ethische dilemmatrainingen te organiseren of waardencodes te lanceren als de organisatie niet voldoende weerbaar is tegen een aantal belangrijke integriteitsrisico's. 5.4.1. Risicoanalyses en integriteitsaudits De interne controle binnen een organisatie is de verantwoordelijkheid van het management (zie bvb. Guilliams en De Naeyer, 2004). Er zijn verschillende instrumenten om dit intern controlesysteem te beoordelen vanuit het perspectief van de integriteit en in de literatuur is er niet altijd eensgezindheid over de betekenis van termen als ‘risicoanalyse’, ‘doorlichting’ of


74


‘integriteitsaudit’. We beperken ons hier tot een verwijzing naar drie bronnen, waarin o.i. telkens nuttige benaderingen worden voorgesteld. • Een interessante inspiratiebron voor overheidsmanagers die zelf een risicoanalyse willen organiseren binnen hun organisatie is het Nederlandse ‘Handboek integriteitsonderzoek: Leidraad

voor

preventief

zelfonderzoek

naar

kwetsbaarheden

binnen

overheidsorganisaties’ (Nederlands Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2003). Dit werd ontwikkeld door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst bij het Nederlandse ministerie van Binnenlandse Zaken als handleiding voor alle Nederlandse openbare besturen. Het is een herwerkte versie van een handboek dat in 1996 werd gepubliceerd (‘Een beetje integer kan niet’) en is gebaseerd op uitgebreide ervaring die tal van organisatieonderdelen op alle bestuursniveaus in Nederland hebben opgedaan met het werken met de handleiding. Het biedt een interessante en praktijkgerichte leidraad voor het identificeren van de integriteitsrisico's en het voorstellen van structurele maatregelen. De bijgevoegde praktische instrumenten en voorbeelden zorgen ervoor dat de gebruiker het onderzoek zelfstandig kan uitvoeren. • Het Nederlands ministerie van Financiën heeft een methodologie voor integriteitsaudits ontwikkeld die ondertussen al uitgebreid en met succes werd toegepast in de Nederlandse rijksoverheid. Deze wordt toegelicht in Nederlandse rapporten (bvb. Nederlands Ministerie van Financiën, 2002) en in een recent boek (Vos en Beentjes, 2004). • In het voorjaar van 2005 zal ook de entiteit Interne Audit binnen de Vlaamse overheid starten met het uitvoeren van integriteitsaudits. Heel recent publiceerde het hoofd van Interne Audit en de manager-auditor verantwoordelijk voor integriteitsaudits een artikel waarin zij hun aanpak van die integriteitsaudits toelichten (Guilliams en De Naeyer, 2004). 5.4.2. Structurele maatregelen Welke structurele maatregelen kunnen nu voorgesteld worden op basis van een dergelijke risicoanalyse? Sommige van die maatregelen worden elders in dit rapport behandeld, zoals maatregelen in het kader van het personeelsbeleid (zie 5.3) en een klokkenluidersregeling (zie 5.6). Andere maatregelen zijn bijvoorbeeld de volgende (van den Heuvel en Huberts, 2003: 44-47).

Jeroen Maesschalck

75


•

Functiescheiding.

Voor heel kwetsbare handelingen kan men voorzien dat deze opgesplitst worden in verschillende deeltaken die door verschillende personen moeten worden vervuld. Zo is het bijvoorbeeld aangewezen dat diegene die de aanvraag voor een vergunning behandelt iemand anders is dan diegene die controleert of de vergunningsvereisten worden nageleefd. •

Functieroulatie.

Als medewerkers lange tijd dezelfde kwetsbare functie uitoefenen bestaat het gevaar dat onwenselijke routines en relaties ontstaan, met cliënten, leveranciers of andere belanghebbenden. Het kan dan aangewezen zijn om die medewerkers, op een systematische manier, over te plaatsen naar een andere regio, hen een andere specialisatie binnen dezelfde functie te geven, of hen echt over te plaatsen naar een andere functie. •

Goed uitgewerkte procedures voor kwetsbare activiteiten.

Kwetsbare activiteiten zijn o.m. het uitgeven van vergunningen, het behandelen van facturen, het verrichten van betalingen en het heffen en invorderen van taksen. •

Een tijdsregistratiesysteem.

Dit is om te voorkomen dat medewerkers de hun opgedragen werktijd niet naleven en zo dus in feite werkuren stelen. •

Beveiliging van de opslag en verwerking van informatie en vertrouwelijke documenten.

•

Procedures om diefstal van de stock te voorkomen.

Bij wijze van illustratie en ter afronding gaan we nu iets dieper in op twee specifieke maatregelen. Deze zijn wat minder technisch dan de voorgaande, maar kunnen toch bijzonder nuttig zijn in de context van Vlaamse openbare besturen. EEN BELEID OP HET GEBIED VAN ONVERENIGBAARHEDEN EN NEVENWERKZAAMHEDEN Nevenwerkzaamheden kunnen problematisch zijn wanneer ambtenaren in hun officiële functie bepaalde dingen doen of nalaten, omdat die gunstig zijn voor hun nevenfunctie. Het volstaat dan niet dat de functionaris bewijst dat hij zich niet heeft laten leiden door privé-belangen. Het feit dat de schijn van partijdigheid kan gewekt worden is al voldoende om een functie of binding onverenigbaar te achten met het publieke mandaat. De schijn van partijdigheid is immers even schadelijk voor het vertrouwen in de overheid als feitelijke partijdigheid. Opdebeeck vat de juridische uitgangspunten van een beleid inzake nevenwerkzaamheden als B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid

76


volgt samen. “Personeelsleden mogen noch rechtstreeks, noch onrechtstreeks activiteiten uitoefenen die een correcte ambtsuitoefening in de weg staan. Met onrechtstreeks wordt bedoeld via bijvoorbeeld familie, relaties, rechtspersonen of feitelijke verenigingen. Onverenigbaar zal zijn elke activiteit die de ambtenaar zelf of via een tussenpersoon verricht en waardoor bijvoorbeeld: hij zijn beroepsplichten niet kan vervullen; de waardigheid van het ambt in het gedrang komt; de onafhankelijkheid van het personeelslid wordt aangetast; tegenstrijdige belangen ontstaan.” (Opdebeeck, 2002: 42). Concreet is het nuttig een onderscheid te maken tussen twee soorten nevenwerkzaamheden. • Een aantal nevenwerkzaamheden of functies zijn wettelijk verboden.37 Een bestuur zou ervoor kunnen opteren om hieraan nog enkele onverenigbaarheden toe te voegen in het statuut of het arbeidsreglement. Men zou bvb. een deontologische onverenigbaarheid kunnen voorzien tussen de functie van leidinggevende en die van vakbondsafgevaardigde. • In andere gevallen zijn nevenwerkzaamheden niet wettelijk of statutair verboden, maar worden ze wel best gemeld aan de hiërarchische overste. Bij de afweging of zijn/haar nevenwerkzaamheid moet gemeld worden, kan de ambtenaar zich laten leiden door o.m. de volgende afwegingen . (Nederlands ministerie van Financiën, 1999: 16) o Is er een verwevenheid met de ambtelijke functie? o Bestaat het risico dat ambtelijke informatie bij het uitoefenen van de nevenwerkzaamheid wordt misbruikt? o Is de reputatie van de organisatie waar de nevenwerkzaamheid wordt uitgeoefend mogelijk schadelijk voor de organisatie? o Kan de tijdsinvestering in de nevenwerkzaamheden een invloed hebben op de ambtelijke functie?

Kortom, een beleid betreffende nevenwerkzaamheden impliceert minstens twee maatregelen. Enerzijds moeten de wettelijke onverenigbaarheden, eventueel uitgebreid met eigen statutaire of reglementaire onverenigbaarheden, afgedwongen worden. Anderzijds moeten de medewerkers gemotiveerd worden om mogelijke onverenigbaarheden te melden en moet de

37

Voor een overzicht van deze wettelijke regelingen voor lokale ambtenaren, zie de pocket (Maesschalck en Suykens, 2004: 47-49).

Jeroen Maesschalck

77


ambtelijke (en eventueel de politieke) top een eigen beleidslijn hebben over hoe ze die nevenwerkzaamheden zal beoordelen. Het is trouwens aangewezen om die meldingsplicht uit te breiden naar andere vormen van privé-belangen die relevant kunnen zijn voor het uitoefenen van kwetsbare ambtelijke functies. Ambtenaren die bvb. bevoegd zijn voor het vergunnings- of handhavingsbeleid en geconfronteerd worden met een dossier waar zijzelf of hun familie of dichte vrienden belangen in hebben, zouden dit systematisch moeten melden aan hun chef, zodat die het dossier kan doorgeven aan een andere medewerker of het zelf kan behandelen.

Er zijn veel manieren om dit beleid in concreto gestalte te geven en bij het uitwerken hiervan kan men zich laten inspireren door het vrij uitgebreide werk dat al verricht is door internationale organisaties als de OESO en de Raad van Europa. De OESO bvb. beschouwt een beleid inzake nevenwerkzaamheden als een onderdeel van een breder ‘beleid inzake belangenconflicten (conflicts of interest)’,38 waaronder ze ook bvb. een geschenkenregeling rekenen. Interessant is de ‘toolkit’ die binnen de OESO werd uitgewerkt met allerlei instrumenten

en

raadgevingen

over

het

uitwerken

van

een

beleid

betreffende

belangenconflicten. Hoewel de nadruk soms wat te zeer ligt op de controlerende benadering, met veel regels en procedures, is deze ‘gereedschapskist’ een interessante inspiratiebron die al door verschillende overheden is gebruikt.39 EEN BELEID OP HET GEBIED VAN HET AANVAARDEN VAN RELATIEGESCHENKEN In deze context definiëren we relatiegeschenken vrij ruim. We verwijzen bvb. naar: •

relatiegeschenken sensu stricto

•

uitnodigingen voor manifestaties (sport, concerten …)

•

uitnodigingen voor lunches, diners en recepties

•

uitnodiging voor reizen

38

“Belangenconflict” wordt dan erg breed gedefinieerd als “a conflict between the public duty and the private interest of a public official, in which the official’s private-capacity interest could improperly influence the performance of [his/her] official duties and responsibilities” (OECD, 2004b: 6). Ook hier wordt dus benadrukt dat niet alleen feitelijke belangenconflicten, maar ook de schijn ervan reeds als problematisch dient beschouwd te worden. 39 Een voorlopige versie van de toolkit en verdere informatie kunnen gevonden worden op: http://www.oecd.org/document/11/0,2340,en_2649_34135_31419595_1_1_1_1,00.html


78


Het algemene principe is uiteraard dat ambtenaren “geen giften, beloningen of enig voordeel [mogen] vragen eisen of aannemen.”40 In praktijk is het echter niet altijd realistisch en soms zelfs niet wenselijk om geschenken absoluut te verbieden. In sommige omstandigheden kan het bijvoorbeeld beledigend overkomen wanneer men een geschenk weigert, bijvoorbeeld wanneer een burger iets van eigen makelij presenteert aan een ambtenaar die hem geholpen heeft. Een inspecteur die op een bedrijf eens een kop koffie meedrinkt zou kunnen argumenteren dat hij op die manier veel informatie over het bedrijf zou kunnen verwerven. Een kleine attentie van een leverancier (balpen, snoep, kalender, etc.) kan een stimulans zijn voor de medewerkers. Door het verbieden van dergelijke kleine geschenken loopt men bovendien het risico het integriteitsbeleid te trivialiseren tot regelneverij. Hoetjes wijst er ten slot ook op dat een dergelijke ‘nullijn’ tot hypocrisie en een ‘krampachtige taboesfeer’ leidt. “Absoluut gestelde regels werken onnodig schrikbarend. Een ambtenaar, zeker wanneer hij in een kwetsbare positie verkeert (laag in de hiërarchie, onderworpen aan ‘reorganisatie’) zal uit angst voor de eigen positie niet met problemen op het vlak van relaties-en-geschenken naar de chef gaan; hij zal zelf naar ‘oplossingen’ zoeken en daardoor allen maar in grotere problemen komen” (Hoetjes, 2000: 144).

Dus, eerder dan voor een strikte ‘zero gift policy’ of ‘nullijn’ te kiezen, kan men ervoor kiezen om een meer genuanceerd beleid uit te werken. Zo een geschenkenbeleid kan dan expliciet in een reglement gegoten worden. Het voordeel van zo een uitgeschreven regeling is uiteraard de duidelijkheid, zowel binnen de administratie als naar de buitenwereld. Men zou de geschenkenregeling bvb. kunnen opsturen naar leveranciers. Men moet er zich wel van bewust zijn dat niet alle situaties voorzien kunnen worden in regels en dat er steeds een discretionaire ruimte zal blijven bestaan waarin de medewerkers ondersteund moeten worden, hoe gedetailleerd het reglement ook is. Wat de concrete uitwerking van een geschenkenregeling betreft, zijn er verschillende mogelijkheden die men kan combineren. Het gaat om een waaier van sterk controlerende tot eerder stimulerende instrumenten.41

40 41

art. 5 § 2, tweede lid APKB 22 december 2000, BS 9 januari 2001. Enkele geschenkenregelingen worden besproken in Maesschalck (2002; 2005).

Jeroen Maesschalck

79


• Men kan een maximumbedrag vastleggen (bvb. 50 euro, zoals in de Nederlandse rijksoverheid (van den Heuvel en Huberts, 2003: 44)). Maar om te vermijden dat de regel omzeild zou worden door verschillende afzonderlijke cadeaus van lage waarde, bepaalt men best meteen het bedrag voor een volledig jaar. • In haar toolkit voor het management van belangenconflicten (cf. supra) stelt de OESO voor om een register bij te houden van geschenken die een zekere waarde hebben (OECD, 2004a: 29-32). • Men kan ook beslissen om de geschenken te verzamelen en op gezette tijdstippen te verloten onder alle medewerkers (eventueel zonder de leidinggevenden). Zo reduceert men de kans dat de objectiviteit van individuele ambtenaren in het gedrang zou komen. • Het kan ook nuttig zijn om het thema ter sprake te brengen op het werkoverleg en daar een richtlijn uit te werken die specifiek is voor de dienst. Hoetjes wijst op het belang van deze aanpak. “Allereerst moet men het probleem bespreekbaar maken zodat in alle openheid, zonder een sfeer van angst of taboe, regels en grenzen kunnen worden bepaald, en oplossingen voor praktische problemen kunnen worden gevonden. Niet de individuele ambtenaar, maar de dienst als geheel moet het tot zijn verantwoordelijkheid nemen om gedragsregels te stellen, die in de praktijk werkbaar zijn. Deze regels moeten gezamenlijk worden bepaald, bekendgemaakt, en op de naleving moet worden toegezien vanuit het algemene belang van de dienst en niet op basis van toevallige ontdekking, paniek of conflict” (Hoetjes, 2000: 144). • De problematiek van geschenken kan ook aan bod komen in dilemmatrainingen. Of omgekeerd kan men de technieken die men in het kader van dilemmatrainingen heeft geleerd ook toepassen op de vraag of men een geschenk al dan niet zou aanvaarden. Zo werden bij de bespreking van de dilemmatraining (zie 5.2.4.5) verschillende tests voorgesteld die kunnen helpen bij het beoordelen of het aanvaarden van een geschenk al dan niet aanvaardbaar zou zijn: Hoe zou je je voelen mocht je beslissing om in te gaan op een uitnodiging voor een etentje op de voorpagina van de krant staan? Hoe comfortabel voel je je om je beslissing om een geschenk te aanvaarden te melden aan je collega’s of aan je chef? (zie ook Karssing, 2001: 65-71). In elk geval moet het absolute minimum van elke geschenkenregeling zijn dat tegenover het geschenk geen enkele wederdienst mag staan en dat over alle geschenken wordt gerapporteerd


80


aan de hiërarchische overste. Ook lijkt het niet aangewezen toe te laten dat geschenken aan huis worden aanvaard. 5.5. VOORBEELDGEDRAG EN STEUN VAN HET MANAGEMENT In deze paragraaf gaan we in op iets wat strikt genomen niet echt een beleidsinstrument is. Uit zowat al het onderzoek en ervaringen blijkt echter steeds weer dat deze factor zo belangrijk is dat hij toch een aparte subparagraaf verdient. Bovendien gaat het om een factor die kan gemanipuleerd worden door het management en in die zin wel past in een lijst van managementinstrumenten.

Uit empirisch onderzoek over waarden in organisaties blijkt immers steeds opnieuw dat de houding van de leiding bepalend is. Ze kan de integriteit van de medewerkers op drie manieren positief beïnvloeden: • door het integriteitsbeleid openlijk te ondersteunen, te stimuleren en te coördineren; • door een open en constructieve interne communicatie te stimuleren waar ethische dilemma’s niet moeten weggedrukt worden of door eenzame individuele medewerkers moeten aangepakt worden, maar openlijk kunnen besproken worden als normale problemen die nu eenmaal geregeld voorkomen in een moderne overheidsomgeving; • door zelf het goede voorbeeld te geven. Van deze drie is de laatste factor waarschijnlijk de belangrijkste. Leidinggevenden maken immers door hun eigen gedrag (meer nog dan door hun woorden) aan hun medewerkers duidelijk welke waarden worden verwacht en gewaardeerd.

Bij wijze van voorbeeld van het wetenschappelijk onderzoek rond deze thematiek gaan we in op één onderzoek, namelijk dat van Trevino en Weaver dat hoger (zie hoofdstuk 1) al aan bod kwam. Het gaat om een ruim onderzoek onder ongeveer 10.000 werknemers van 6 organisaties (weliswaar in de particuliere sector), waarin ook de impact van leiderschap op integriteit aan bod kwam. Globaal stelden Trevino en Weaver vast dat leiderschap, zowel door het topmanagement als door de directe supervisors, één van de belangrijkste factoren is in het beïnvloeden van de integriteit van de werknemers in een organisatie (Trevino en Weaver, 2003: 221-222). Interessanter zijn twee van hun meer specifieke conclusies. In de eerste plaats

Jeroen Maesschalck

81


stelden zij vast dat positieve impact van een integriteitsbeleid significant beperkt wordt, wanneer de personeelsleden percipiëren dat dit integriteitsbeleid vooral geïnstalleerd wordt opdat het top management zich zo zou kunnen ‘indekken’ tegen mogelijke toekomstige beschuldigingen (Trevino en Weaver, 2003: 216-217). De medewerkers moeten dus het gevoel hebben dat het integriteitsbeleid een oprechte poging is van het management om integriteit in de organisatie te stimuleren, niet louter een poging om zich in te dekken voor het geval er ooit een schandaal zou uitbreken. Ten tweede stelden ze ook vast dat de perceptie van de loutere aanwezigheid van een instrument (bvb. een deontologische code) veel minder impact had op de integriteit van de organisatieleden dan de perceptie dat het integriteitsbeleid ook daadwerkelijk geïmplementeerd wordt. Dat laatste toont immers aan dat het management oprecht geëngageerd is om het formele integriteitsbeleid uit te voeren: Worden overtredingen van de regels werkelijk gedetecteerd? Houdt de organisatie werkelijk rekening met de meldingen van integriteitsschendingen door de leden van de organisatie? Is er een echte consistentie tussen de formele instrumenten en de eigenlijke organisationele praktijken? (Trevino en Weaver, 2003: 220). 5.6. EEN VANGNET VOOR HET MELDEN VAN INTEGRITEITSSCHENDINGEN

OF ‘KLOKKENLUIDERSREGELING’ ‘Klokkenluiden’ of ‘whistle-blowing’ is "het bekendmaken door (vroegere of huidige) werknemers van illegale, immorele of niet-legitieme praktijken die onder de controle vallen van hun werkgever, aan personen of organisaties die tegen de praktijken actie kunnen ondernemen."42 Niet zelden wordt dit door de betrokken diensten niet in dank afgenomen en komt de klokkenluider in ernstige moeilijkheden, zoals blijkt uit een aantal recente Belgische voorbeelden.

Klokkenluiden is een complexe aangelegenheid. Enerzijds verdienen ambtenaren die een dergelijk risico nemen in het algemeen belang, veel respect en spelen zij een belangrijke rol in de ondersteuning van de democratie. Anderzijds brengt het klokkenluiden, zeker op korte termijn, schade toe aan het imago van de overheidsdienst in kwestie, iets wat doorgaans


82


afstraalt op de rest van de overheid. Steeds meer landen en organisaties ontwikkelen dan ook een regeling om de positieve effecten van klokkenluiden zoveel mogelijk te versterken, en tegelijkertijd de nadelige impact op het imago van de organisatie en op het vertrouwen in de overheid te vermijden. Zo een klokkenluidersregeling bestaat dan in essentie uit twee luiken: een rapporteringssysteem en een systeem van bescherming voor diegenen die te goeder trouw gebruik maken van de rapporteringskanalen.

Ten eerste voorziet een goede klokkenluidersregeling verschillende rapporteringskanalen, naast het klassieke kanaal van de hiërarchische lijn. Voorbeelden van dergelijke kanalen zijn: • vertrouwenspersonen, • interne audit, • ombudsdienst, • preventieadviseur, • arbeidsgeneeskundige dienst, • enz. Bij de uitwerking van deze rapporteringsstructuur moet men steeds voor ogen houden dat de bedoeling van de regeling is dat onregelmatigheden kunnen gerapporteerd worden, zodat de organisatie het probleem kan oplossen zonder dat het in de openbaarheid komt. De regeling dient dus eerder als managementinstrument ter verbetering van het functioneren van de overheid, dan als een zware, juridisch-formele rapporteringsprocedure. De nadruk moet liggen op het efficiënt en flexibel afhandelen van de klacht en het zoeken naar een oplossing. Vandaar ook dat het aangewezen is om verschillende rapporteringskanalen te voorzien.

Ten tweede voorziet een klokkenluidersregeling ook in een bescherming tegen represailles. Represailles tegen klokkenluiders kunnen van velerlei aard zijn (Maesschalck en Ornelis, 2003): • nauwere supervisie op het uitvoeren van de job; • het krijgen van minder interessant of zwaarder werk;

42

Gebaseerd op Miceli en Near (1985: 525).

Jeroen Maesschalck

83


• de klokkenluider onterecht een negatieve evaluatie geven; • de loopbaan van de klokkenluider bemoeilijken; • gedwongen ontslag (of ‘gedwongen vrijwillig’ ontslag); • gedwongen ontslag én proberen verhinderen dat de klokkenluider elders in een gelijkaardige job terecht kan; • enz. Het is niet eenvoudig om represailles te voorkomen. De meer ernstige represailles zijn goed zichtbaar en kunnen in die zin vrij effectief voorkomen worden door een juridische bescherming. Daarbij is het wel aangewezen dat de bewijslast bij de overheid en niet bij de klokkenluider ligt.43 Het is dan aan de overheid als werkgever om te bewijzen dat er geen causaal verband is tussen het klokkenluiden en bvb. de overplaatsing of het ontslag. Moeilijker is het om subtielere represailles en pesterijen te voorkomen, al biedt de recente bescherming in het kader van de wet ter bescherming tegen geweld, pesterijen en ongewenst seksueel gedrag op het werk hier al enig soulaas. Dit zal nog versterkt worden als deze wordt gecombineerd met een bescherming in het kader van een klokkenluidersregeling. De meest effectieve manier om represailles te voorkomen is natuurlijk door een cultuurverandering. Als bona fide klokkenluiders in de organisatie ook als dusdanig gezien worden en gewaardeerd worden voor hun engagement tegenover het algemeen belang, dan zullen represailles veel minder aanvaardbaar zijn en zal de sociale controle als een efficiënte rem de kans op represailles verminderen. Het bereiken van een dergelijke cultuurverandering is geen sinecure, maar ook niet onmogelijk. Wet- en regelgeving ter bescherming van klokkenluiders zijn een eerste belangrijke stap aangezien ze het signaal geven dat de administratieve en de politieke top klokkenluiders hoog inschatten en gebruik willen maken van hun informatie. De tweede stap bestaat erin de klokkenluidersregeling in te bedden in een globaal integriteitsbeleid. Vooral de stimulerende instrumenten creëren een cultuur waarin open over integriteitsproblemen kan worden gepraat, en dus ook over de problemen die de

43

Dit is bvb. het geval in de Engelse regeling: De Public Interest Disclosures Act van 1998 (zie Maesschalck en Ornelis, 2003), maar ook in de wet van 11 juni 2002 betreffende de bescherming tegen geweld, pesterijen en ongewenst seksueel gedrag op het werk.


84


klokkenluider wou aanklagen en over de represailles die hij of zij sindsdien misschien heeft ondervonden. Hoewel België ook een paar prominente klokkenluiders heeft gekend, hinken we toch wat achterop inzake klokkenluidersregelingen. Federaal is er, ondanks herhaaldelijke voornemens, op dit moment nog geen regeling. De Vlaamse overheid heeft eerst via het statuut en recent ook via een decreet wel een regeling uitgewerkt, waarbij Interne Audit en de Ombudsman als extra rapporteringskanalen zijn aangeduid (cf. infra).

Het concept ‘klokkenluidersregeling’ wekt vaak op zich veel weerstand op. Men denkt dan vaak aan de grote schandalen die met de bekende klokkenluiders geassocieerd zijn of men vreest een lawine van klachten van malafide klokkenluiders die de regeling zouden misbruiken voor persoonlijke afrekeningen, een ‘heksenjacht’, een ‘sfeer van paranoia’ of ‘een Vlaamse versie van het McCarthyisme’. Die weerstand is onterecht, voor zover het om een goede klokkenluidersregeling gaat. Een klokkenluidersregeling is er immers net op gericht om schandalen te voorkomen. Precies door een kanaal te voorzien waarlangs onregelmatigheden gemeld kunnen worden (en waar die ernstig genomen worden), voorkomt men dat diegenen die onregelmatigheden vaststellen enkel maar naar de pers kunnen gaan om gehoord te worden. Het voorbeeld van de VS toont bovendien dat de vrees voor een lawine aan malafide klokkenluiders onterecht is, op voorwaarde uiteraard dat de regeling goed voorbereid is en weldoordacht wordt ingevoerd (Bovens, 1998). Omwille van die (weliswaar onterechte) negatieve connotatie van het concept ‘klokkenluidersregeling’ kan het begrip ‘vangnet voor het melden van integriteitsschendingen’ (zie bvb. Kaptein en Buiter, 2001) in feite geschikter zijn. Het omschrijft bovendien beter wat het doel van de regeling is en toont ook duidelijker de verwantschap tussen klokkenluidersregelingen enerzijds en regelingen inzake geweld, pesterijen en OSGW anderzijds (met de term ‘vangnet voor het melden van integriteitsschendingen’ verwijst men immers naar beide).

Jeroen Maesschalck

85


Het ontwerpen van een goede klokkenluidersregeling is geen gemakkelijke en een vrij technische zaak en het zou ons veel te ver leiden daar hier verder op in te gaan.44 We beperken ons hier, bij wijze van besluit, tot drie algemene opmerkingen. Ten eerste moet men er zich van bewust zijn dat een slecht uitgewerkte klokkenluidersregeling heel wat ongewenste effecten kan hebben, waaronder inderdaad een sfeer van paranoia. Men moet de regeling dus goed voorbereiden en zich daarbij laten inspireren door praktijken en ervaringen in andere organisaties in binnen- en buitenland. We sluiten ons aan bij de stelling van Lynen et al. dat een klokkenluidersregeling (voor zowel intern grensoverschrijdend gedrag als voor andere integriteitsschendingen) moet aangevuld worden met “een adequate ‘herstelregeling’ voor de onterecht beschuldigden (al dan niet te kwader trouw)” (Lynen, Roggeman, en De Weirdt, 2004). Daarmee kunnen de ongewenste effecten (“’valse alarmen’ zijn in elk detectiesysteem onvermijdelijk” (Ibidem)) van een in se goede regeling worden opgevangen. Tot slot mag de regeling, hoe belangrijk ook, enkel maar een sluitstuk zijn van het integriteitsbeleid. Het mag nooit het kernelement zijn. Een klokkenluidersregeling is immers vooral een controlerend instrument dat dient als vangnet voor het melden van integriteitsschendingen, terwijl een modern, stimulerend integriteitsbeleid vooral een positieve, ondersteunende opdracht heeft. De klokkenluidersregeling wordt dus best gelanceerd samen met (of eventueel na) andere, meer stimulerende instrumenten die voldoende zichtbaar moeten zijn.

44

Voor een bespreking van een aantal aspecten van de problematiek, zie bvb. Schram (2005) en Maesschalck en Ornelis (2003).


86

Hoofdstuk 6: Aanbevelingen aan de Vlaamse overheid

6. AANBEVELINGEN AAN DE VLAAMSE OVERHEID In dit laatste hoofdstuk worden de algemene aanbevelingen uit het vorige hoofdstuk toegepast op de Vlaamse overheid. De nadruk zal hierbij liggen op het eerste deel, de organisatie van het integriteitsbeleid. Dit thema is het meest acute op dit moment, omdat die structuur nu wordt uitgetekend en geïnstalleerd. De bespreking van de instrumenten van integriteitsbeleid, in de tweede paragraaf, zal beperkt zijn tot een vrij korte vertaling van de algemene aanbevelingen uit hoofdstuk 5 naar de Vlaamse overheid. Deze aanbevelingen zullen idealiter op termijn aangevuld worden met verder wetenschappelijk onderzoek naar goede (en slechte) praktijken in binnen- en buitenland. De rode draad doorheen deze bespreking blijven de twee grote uitdagingen die in hoofdstuk 3 vooropgezet waren: voldoende aandacht voor stimulerende instrumenten en een klemtoon op implementatie. Dit hoofdstuk rondt tot slot af met enkele algemene aanbevelingen voor een integriteitsbeleid in Vlaanderen, waarbij de belangrijkste richtlijnen nog eens worden samengevat. 6.1. DE ORGANISATIE VAN HET VLAAMSE INTEGRITEITSBELEID Aangezien het concept ‘integriteitsbeleid’ tot voor kort nauwelijks gebruikt werd in de Vlaamse overheid, was er ook geen sprake van een expliciete organisatie ervan. Er werden natuurlijk wel enkele functies van integriteitsbeleid uitgeoefend, maar er was geen duidelijke organisationele verankering en coördinatie onder het label ‘integriteitsbeleid’. Dat is ondertussen substantieel veranderd na enkele recente, en kort op elkaar volgende, maatregelen: •

het zogenaamde ‘klokkenluidersdecreet’ van 7 mei 2004 waarin de Interne Audit en de Ombudsdienst als rapporteringskanalen werden aangeduid (cf. infra),

•

de beslissing van de vorige Vlaamse regering van 28 mei 2004 om “het integriteitsbeleid organisatorisch te verankeren binnen Interne Audit,”45

•

de beleidsnota van de nieuwe minister van bestuurszaken Geert Bourgeois van het najaar van 2004, waarin o.m. de aanstelling van een integriteitscoördinator en de oprichting van een integriteitscommissie worden voorgesteld.

45

VR/PV/2004/22- punt 3

Jeroen Maesschalck

87


Daarnaast is er uiteraard het globale hervormingsproject van de Vlaamse overheid, ‘Beter Bestuurlijk Beleid’, dat ook een impact zal hebben op het integriteitsbeleid. In de bespreking die nu volgt zal zoveel als mogelijk rekening gehouden worden met deze recente beslissingen en plannen en daarnaast zullen ook enkele wijzigingen en innovaties voorgesteld worden.

Concreet worden in deze subparagraaf de belangrijkste actoren in het integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid besproken. Dit gebeurt aan de hand van het hoger (zie hoofdstuk 4) geïntroduceerde, onderscheid tussen centrale aansturing enerzijds en decentrale aansturing anderzijds. Centrale aansturing verwijst dan grofweg naar de voorbereiding van het integriteitsbeleid door centrale actoren en met decentrale aansturing bedoelen we dan het management van de implementatie van het integriteitsbeleid in de entiteiten van de Vlaamse overheid. Dit onderscheid tussen ‘voorbereiding’ en ‘implementatie’ is uiteraard niet absoluut (op centraal niveau zal soms uitgevoerd worden en in de entiteiten zullen soms instrumenten ontwikkeld worden), maar het toont wel grofweg de taakverdeling. Om dubbele besprekingen te vermijden combineert deze bespreking de huidige structuur, de structuur zoals voorgesteld in de beleidsnota en enkele nieuwe, eigen voorstellen: • Reeds bestaande actoren: afdeling HRM, interne audit, ombudsdienst • In

de

beleidsnota

voorgestelde

actoren:

integriteitscoördinator

en

integriteitsfunctionarissen

en

integriteitscommissie • In

dit

rapport

voorgestelde

actoren:

vertrouwenspersonen in de entiteiten (eventueel kunnen beide taken verenigd worden in

1

persoon),

netwerken

van

deze


en

vertrouwenspersonen, en een facultatieve projectgroep ‘integriteitsbeleid’ in de entiteiten. Een specifieke problematiek is de vraag naar de mate waarin het integriteitsbeleid van de huidige Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s) en de toekomstige Interne en Externe Verzelfstandigde Agentschappen (IVA’s en EVA’s) moet aangestuurd worden door actoren die verder als actoren van centrale aansturing worden gedefinieerd: de integriteitscoördinator, het departement Bestuurszaken, de Interne Audit en de integriteitscommissie. Dit is een deelaspect van de ruimere problematiek over de aansturing van verzelfstandigde agentschappen. Die problematiek raakt aan fundamentele, politieke keuzes over de organisatie


88


van de Vlaamse overheid en overstijgt dan ook ruim dit B-project. We beperken ons hier dan ook tot vier algemene principes. • Alle entititeiten binnen de Vlaamse overheid, wat ook hun statuut is, zouden een expliciet en modern integriteitsbeleid moeten voeren, bestaande uit een mix van controlerende en stimulerende instrumenten en met de bedoeling het gedrag van alle medewerkers daadwerkelijk te beïnvloeden (zie de twee uitdagingen in hoofdstuk 3). Zij moeten daartoe aangezet worden m.b.h.v. het meest geschikte sturingsinstrumentarium. • Cruciaal voor het integriteitsbeleid is dat zowel het management als de medewerkers zich ‘mede-eigenaar’ voelen van het integriteitsbeleid. De kans hierop neemt uiteraard toe naarmate de entiteiten zelf hun integriteitsbeleid kunnen uitwerken, al dan niet met behulp van instrumenten en handleidingen die worden aangeboden door integriteitscoördinator en –commissie. • Die verzelfstandigde agentschappen die een integriteitsbeleid willen uitwerken en daarbij advies en ondersteuning willen van de integriteitscoördinator moeten die ook krijgen. Dit impliceert dat de coördinator ook de middelen moet krijgen om die ondersteuning te kunnen leveren. • Het integriteitsbeleid moet aangepast zijn aan de specifieke omstandigheden van elke entiteit, maar onnodige variatie tussen de entiteiten moet vermeden worden. Dit geldt zeker zo voor de bepaling van de inhoudelijke deontologie (zoals vastgelegd in codes en richtlijnen). Zelfs als entiteiten de ruimte zouden krijgen om zelf deontologische bepalingen te formuleren, dan blijft het toch aangewezen dat ze daarbij vertrekken van het globale Vlaamse deontologische kader. Indien dit nodig blijkt omwille van objectieve redenen kunnen ze uiteraard afwijken van dit kader, maar ‘variatie omwille van de variatie’ is niet wenselijk. Het is zeker geen goed signaal naar de buitenwereld als er verschillende integriteitsvereisten gelden binnen de Vlaamse overheid, zonder dat daar duidelijke redenen voor bestaan. Tegen deze achtergrond lijkt het plan dat geformuleerd is in de beleidsnota verdedigbaar. Daarin wordt aan de integriteitscoördinator opgedragen om een algemene deontologische code uit te werken voor het MVG en de VWI’s en de VOI’s (en hun opvolgers), “vanuit de visie dat coherentie een absolute noodzaak is binnen het integriteitsbeleid” (p. 36). Het is o.i. dan wel belangrijk dat alle actoren, ook VWI’s en VOI’s, bij de voorbereiding van die code betrokken

Jeroen Maesschalck

89


worden en dat ze de mogelijkheid krijgen om de afgewerkte code aan te passen aan of verder te detailleren in functie van hun eigen organisatie, bij voorkeur in interactie met hun eigen personeelsleden. Zonder dit soort ‘eigenaarschap’ is de kans immers klein dat de code ook echt zal worden gebruikt op de werkvloer, wat uiteraard de bedoeling is. Zoals hoger al toegelicht werd, is de cruciale succesfactor voor de code echter haar implementatie. Centrale actoren zoals de integriteitscoördinator en de integriteitscommissie kunnen daarin een belangrijke ondersteunende rol spelen: de entiteiten overtuigen van het belang van implementatie en instrumenten aanbieden die kunnen gebruikt worden voor deze implementatie. 6.1.1. Centrale aansturing DE INTEGRITEITSCOÖRDINATOR Huidige situatie Op dit moment is er nog geen integriteitscoördinator. Voorstellen uit de beleidsnota De integriteitscoördinator zal organisatorisch ondergebracht worden onder het toekomstig beleidsdomein Bestuurszaken, van waaruit hij ook administratief zal worden ondersteund. De coördinator wordt rechtstreeks geëvalueerd en aangestuurd door de functioneel bevoegde minister. De integriteitscoördinator: - fungeert in de eerste plaats als kennisverwerver i.v.m. integriteitsbeleid (internationale benchmarking, databank best practices, etc.); - staat in voor de harmonisatie en ondersteuning van de voorlichting, communicatie, sensibilisering, opleiding en training omtrent integriteit; - werkt, naast verschillende meer gedetailleerde gedragscodes, een algemene deontologische code uit voor het MVG, de VWI’s én de VOI’s (en hun opvolgers), vanuit de visie dat coherentie een absolute noodzaak is binnen het integriteitsbeleid. - onderzoekt, in samenwerking en overleg met de Vlaamse Ombudsman en Interne Audit, de behoefte aan en de oprichtingsmogelijkheden van (een) meldpunt(en) voor integriteitsschendingen binnen de Vlaamse overheid; - bouwt een uitgebreid netwerk van antennes naar het (lijn)management van de verschillende entiteiten uit en onderhoudt die met het oog op het geven van specifiek advies en de coördinatie en communicatie van het integriteitsbeleid; - werkt zijn totale opdrachtstelling periodiek uit in een ‘integriteitsplan voor de Vlaamse overheid’. Dat integriteitsplan wordt door de integriteitscoördinator ter goedkeuring voorgelegd aan de integriteitscommissie (zie hierna). In een volgend stadium gebeurt dit ook zo bij de functioneel bevoegde minister. Beleidsnota, pp. 35-36.


90


Bespreking: (1) de plaats van de coördinator in het organogram De beleidsnota situeert de functie van coördinator binnen het beleidsdomein Bestuurszaken, maar hij/zij krijgt wel een wat aparte positie aangezien hij/zij rechtstreeks rapporteert aan de minister. Die aparte positie biedt minstens twee voordelen. • Ten eerste geeft ze de functie, en daarmee ook het beleidsdomein integriteit zelf, een belangrijke uitstraling. Doordat de coördinator rechtstreeks aan de minister rapporteert heeft hij een zekere onafhankelijk tegenover de administratieve hiërarchie en een hogere zichtbaarheid. • Ten tweede verhoogt die hoge en wat aparte positie van de coördinator de kans dat het integriteitsbeleid vanuit een brede invalshoek zal benaderd worden. Vos en Beentjes wijzen er in hun analyse van het Nederlandse integriteitsbeleid op dat het onderbrengen van integriteitscoördinatoren in een concrete dienst (bvb. in de dienst personeelszaken) het risico in zich draagt dat deze zich zou beperken tot instrumenten van die dienst (i.c. personeelsbeleid), wat uiteraard te eng zou zijn. Als oplossing stellen ze zelf voor dat deze persoon “een brede opdracht heeft en een rechtstreekse lijn heeft met het topmanagement (bij voorkeur de secretaris-generaal)” (Vos en Beentjes, 2004: 120). In het Vlaamse voorstel werd deze aanbeveling geanticipeerd. Anderzijds draagt die hoge en aparte positie het risico in zich dat de integriteitscoördinator in een geïsoleerde positie terechtkomt.46 In het profiel van de coördinator zal dan ook de nadruk moeten gelegd worden op communicatieve vaardigheden. Hij of zij zal nauw moeten samenwerken met anderen, in de eerste plaats met de medewerkers van de afdeling HRM en haar opvolger(s) in het kader van BBB (die zich in hetzelfde beleidsdomein Bestuurszaken zal/zullen bevinden), vervolgens met alle andere leden van de integriteitscommissie en bij uitbreiding met alle leidinggevenden binnen de Vlaamse overheid. Ook het feit dat de coördinator rechtstreeks aan de minister verantwoording aflegt, en niet bvb. aan de secretaris-generaal of een college van secretarissen-generaal, is niet zonder risico. Het zijn immers deze topambtenaren die de eindverantwoordelijkheid dragen voor de implementatie van het integriteitsbeleid dat door de coördinator, in overleg met andere

Jeroen Maesschalck

91


diensten, is uitgewerkt. De integriteitscoördinator zal zijn integriteitsbeleid bijgevolg in elk geval minstens informeel met deze topambtenaren moeten aftoetsen. Het zou uiteraard nog beter zijn mochten ze ook expliciet en formeel hun steun uitspreken, zeker voor belangrijke beslissingen zoals de goedkeuring van een Vlaamse deontologische code of van het ‘integriteitsplan voor de Vlaamse overheid’ (beleidsnota p. 36). De integriteitscommissie zou een forum kunnen bieden, zowel voor het informele overleg met topambtenaren als het formele signaal dat het topmanagement achter het integriteitsbeleid staat. De beleidsnota lijkt deze mogelijkheid te voorzien door te vermelden dat, “in het kader van de responsabilisering, de vertegenwoordiging van het (lijn)management in deze commissie zeker [zal] overwogen worden” (p. 36).47

De integriteitscoördinator moet voldoende inhoudelijke en administratieve ondersteuning krijgen om zijn omvangrijk takenpakket naar behoren te kunnen vervullen. De beleidsnota specificeert niet hoe de integriteitscoördinator ondersteund zal worden. Minstens twee scenario’s zijn hier mogelijk, waarbij het eerste het meest wenselijke is. 1. De integriteitscoördinator krijgt een voldoende grote persoonlijke staf van inhoudelijke en administratieve medewerkers die hem/haar ondersteunen in zijn uitgebreid takenpakket. Zowel de coördinator als zijn/haar medewerkers zullen uiteraard nauw moeten samenwerken met andere diensten en in de eerste plaats met de medewerkers van de afdeling HRM en haar opvolger(s), omdat de meeste instrumenten van integriteitsbeleid met hen zullen uitgewerkt worden. Het is dan ook aangewezen dat de coördinator fysiek en administratief zo dicht mogelijk bij deze dienst wordt ondergebracht. 2. De integriteitscoördinator heeft zelf een absoluut minimale medewerking (bvb. één inhoudelijke en één administratieve VTE). In dit geval zal de coördinator niet enkel moeten samenwerken met de medewerkers van de afdeling HRM en haar opvolger(s), hij zal ook vrijwel dagelijks beroep moeten kunnen doen op deze medewerkers voor de 46

Dit risico zou nog vergroten als men, zoals voorzien in het kader van BBB, inderdaad de logica van de matrixstructuur zou verlaten en Bestuurszaken gewoon als één van de vertikale beleidsdomeinen naast alle andere zou beschouwen. 47 Afhankelijk van de mate waarin de integriteitscoördinator bevoegdheden krijgt t.a.v. de verzelfstandigde agentschappen zal hij/zij ook met de leidend ambtenaren van deze agentschappen informeel moeten aftoetsen en


92


uitoefening van zijn/haar kerntaken. Bijgevolg moet er dan bij de afdeling HRM en haar opvolger(s) voldoende capaciteit zijn om deze ondersteuning te kunnen bieden aan de coördinator. In beide scenario’s zijn er dus personele en bijgevolg financiële implicaties. Deze zijn een logisch gevolg van het belang dat gehecht wordt aan het integriteitsbeleid en zijn, zoals hoger werd toegelicht (zie hoofdstuk 2), de investering ruimschoots waard. De kost van een schandaal of van slechte omgang met ethische dilemma’s (niet alleen financieel, maar ook qua vertrouwen van de burgers en motivatie van de medewerkers) is een veelvoud van deze investeringen in een goed integriteitsbeleid.

Bespreking: (2) de opdrachten van de integriteitscoördinator De opdrachten van de coördinator, zoals omschreven in de beleidsnota, stemmen voor een belangrijk deel overeen met wat hoger (hoofdstuk 4) als de belangrijkste functies van een centraal aangestuurd integriteitsbeleid werd geformuleerd. Terecht wordt daarbij de nadruk gelegd op rol van de coördinator als ‘kennisverwerver i.v.m. integriteitsbeleid’. Alle entiteiten binnen de Vlaamse overheid die een integriteitsbeleid willen uitwerken of verfijnen moeten bij de coördinator terecht kunnen voor advies, suggesties, handleidingen, etc. Op die manier komt er een eind aan de huidige suboptimale situatie, waarbij entiteiten zelf van nul af aan moeten zoeken naar goede praktijken of voorbeelden en er op die manier geen accumulatie van kennis bestaat. Op de specifieke inhoud van de opdrachten van coördinator zal verder ingegaan worden bij de bespreking van de concrete instrumenten. Hier beperken we ons tot enkele suggesties voor uitbreiding van het takenpakket en een bespreking van één specifieke opdracht.

We formuleren eerst enkele suggesties voor opdrachten die mogelijk aan het takenpakket van de coördinator kunnen toegevoegd worden. • Naast het periodieke integriteitsplan dat in de beleidsnota voorzien wordt, zou men aan de integriteitscoördinator ook kunnen opdragen geregeld (bvb. jaarlijks) te rapporteren over de implementatie van dit plan. Zoals het jaarlijkse rapport van de ombudsdienst zou dit

zal een vertegenwoordiging van deze agentschappen in de commissie moeten overwogen worden (cf. infra).

Jeroen Maesschalck

93


helpen om de aandacht voor het thema gaande te houden. Het is meteen ook een instrument waarmee de coördinator en de integriteitscommissie verantwoording kunnen afleggen over hun beleid. • Hoewel dit waarschijnlijk impliciet uit de beleidsnota kan afgeleid worden, is het toch aangewezen ook expliciet te voorzien dat de integriteitscoördinator met zijn/haar dienst het secretariaat van de integriteitscommissie zal verzorgen. • Een specifieke taak die men ook nog aan de integriteitscoördinator zou kunnen opdragen is het uitwerken van wat men een “draaiboek voor het managen van vermoedens van integriteitsschendingen” zou kunnen noemen. Het gaat dan om een soort ‘rampenplan’, met als doel snel en op een georganiseerde manier te reageren op vermoedens van integriteitsschendingen om deze zo efficiënt mogelijk te kunnen aanpakken, zonder dat het imago van de overheid (of de organisatie) daarbij onnodige schade moet oplopen. Essentiële elementen van zo een plan zijn o.m. snel reageren, een goede taakverdeling, het respecteren van de principes van crisiscommunicatie, enz.48 Gezien zijn overkoepelende taak is de integriteitscoördinator uitstekend geplaatst om, uiteraard in overleg en met instemming van de integriteitscommissie, zo een plan uit te werken. De coördinator kan dit plan dan gebruiken om organisaties te adviseren die met vermoedens van integriteitsschendingen te maken krijgen. Het eigenlijke onderzoek zal uiteraard niet door de coördinator gebeuren, maar door Interne Audit of eventueel de politiediensten.

Tot slot gaan we nog in op één specifieke opdracht die niet vrij is van controverse: het geven van inhoudelijke, normbepalende richtlijnen. Deze opdracht wordt niet expliciet vermeld in de opsomming van de opdrachten van de coördinator, maar bij de bespreking van de opdrachten van de integriteitscommissie wordt wel vermeld dat deze laatste zorgt voor “algemene richtlijnen en adviezen omtrent integriteitskwesties (en werkt daarbij normbeschrijvend, normbevestigend of normvernieuwend),” terwijl de integriteitscoördinator

48

Enkele richtlijnen omtrent het management van integriteitsschendingen worden geformuleerd door van den Heuvel en Huberts (2003: 75-78). Ook de bespreking van Hoetjes is in dit verband interessant. Hij beschrijft drie typische reacties op schandalen die vermeden of minstens beheerst moeten worden: “de hete aardappel-reflex, de rotte appel-reflex en de doofpotreflex” (Hoetjes, 2000: 179-181). Om deze reflexen en paniek te vermijden stelt Hoetjes een “protocol” voor (p. 181).


94


‘specifieke en individuele gevallen’ behandelt. Verder in de tekst blijkt bovendien dat de coördinator en de commissie niet enkel medewerkers van de Vlaamse overheid zouden adviseren, maar ook politici, private personen, bedrijven of instellingen. Kortom, de coördinator en commissie zouden niet enkel het integriteitsbeleid coördineren, ze zouden ook zelf inhoudelijke adviezen geven en daarbij normbepalend werken. Aan een dergelijke opdracht zijn enkele belangrijke risico’s verbonden. • Door een verantwoordelijkheid voor normbepaling en uitspraken over concrete gevallen aan een apart orgaan toe te kennen, bestaat een risico van deresponsabilisering van de lijn, waarmee we zowel leidinggevenden als medewerkers bedoelen. Ten eerste wordt hiermee een belangrijke verantwoordelijkheid aan het lijnmanagement gedeeltelijk ontnomen. Zij zijn verantwoordelijk voor de interne organisatie van hun administratie en het is in de eerste plaats zij die de lijnen moeten uittekenen over wat integer is en wat niet. Zij kunnen hierbij natuurlijk wel advies vragen, maar zij blijven de echte eindverantwoordelijken. Ten tweede kan zo een externe adviescommissie, als haar richtlijnen erg gedetailleerd zijn, ook een negatieve invloed hebben op het niveau van ethisch redeneren van de uitvoerende medewerkers zelf. Eerder dan zelf, of in overleg met hun chef, het probleem te bekijken en de stappen van goede ethische besluitvorming te doorlopen, zouden ze dan wachten op een antwoord van een ‘hogere autoriteit’. Dit gaat helemaal in tegen de principes van een modern, stimulerend integriteitsbeleid waar individuele verantwoordelijkheid centraal staat. • Naast het gevaar van deresponsabilering van het management is er ook een risico van tegengestelde richtlijnen vanuit de integriteitscommissie/coördinator enerzijds en het lijnmanagement (en in het bijzonder het topmanagement) anderzijds. • Ten derde draagt de constructie van normbepalend advies van een expert steeds het risico in zich dat men het advies als een ‘puur objectief advies van een expert’ zal beschouwen, zoals bvb. het technische advies van een ingenieur. Het is natuurlijk zo dat de coördinator wel een goede achtergrond heeft om inhoudelijke adviezen te formuleren: hij heeft een sterke vaardigheid in ethisch redeneren en een feeling voor de problematiek, hij heeft een uitgebreide kennis van andere praktijken die hij als reservoir kan gebruiken bij het zoeken naar oplossingen en hij kan oordelen met meer onafhankelijkheid dan iemand die midden in het probleem zit. Maar toch zal zijn advies nooit zo objectief zijn als dat van een

Jeroen Maesschalck

95


ingenieur. Zoals hoger gezegd verwijst integriteit naar ‘algemeen aanvaarde waarden en normen’. Als een integriteitscoördinator een normbepalend advies moet geven, moet hij dus in feite die algemeen aanvaarde waarden en normen interpreteren, wat uiteraard een erg moeilijke opdracht is (zeker in een samenleving die steeds pluralistischer wordt), die onvermijdelijk een zekere mate van persoonlijke interpretatie zal vergen. Dit betekent natuurlijk niet dat een weloverwogen advies van de integriteitscoördinator puur persoonlijk zou zijn en hetzelfde statuut zou hebben als om het even welke andere mening. Het is wel een aanbeveling om er geen puur objectief, technisch statuut aan toe te kennen. • Als de coördinator zich uitspreekt over concrete situaties, zal men zich in toekomstige dilemma’s op die eerdere uitspraken beroepen. Men zal op zoek gaan naar een gelijkaardige situatie en kijken wat de coördinator toen geadviseerd heeft. Het probleem hier is echter dat bij ethische dilemma’s het vaak juist de details zijn die het verschil maken en die de richting van het advies bepalen. Het aanvaarden van een fles wijn kan in sommige gevallen aanvaardbaar zijn en in andere gevallen volledig ontoelaatbaar. • Tot slot is er nog het praktische risico dat de integriteitscoördinator overladen zal worden met vragen, waarop snel antwoorden moeten gegeven worden. Dit was in elk geval de ervaring die men in Antwerpen had met het integriteitsbureau dat daar recent is opgericht. Een dergelijke overvloed aan aanvragen zou de coördinator voor een dilemma stellen. Ofwel neemt hij de tijd om grondig uitgewerkte adviezen te formuleren, maar dan loopt hij het risico te laat te komen, bvb. als het gaat om een vraag of een ambtenaar al dan niet een uitnodiging voor een evenement mag aanvaarden (Vandeplas, 2004). Ofwel probeert hij zijn adviezen vlug te formuleren, maar dan is er een zeker risico voor de inhoudelijke kwaliteit. Anderzijds is het natuurlijk wel zo dat de integriteitscoördinator door zijn ervaring met het thema en zijn expertise van goede praktijken goed geplaatst is om ook inhoudelijke adviezen te verstrekken. Bovendien is de scheiding tussen integriteitsbeleid enerzijds en inhoudelijke beslissingen over integriteit anderzijds niet altijd duidelijk te trekken: de ontwikkeling van instrumenten en het formuleren van prioriteiten houdt onvermijdelijk bepaalde ethische keuzes in. Tot slot zou het natuurlijk weinig klantvriendelijk en effectief zijn mocht de integriteitscoördinator alle vragen naar normbepaling rond concrete ethische dilemma’s afwimpelen. Het zou zowel medewerkers als leidinggevende ontgoocheld en gefrustreerd


96


achterlaten over het integriteitsbeleid. We moeten dus op zoek naar een compromis waar de coördinator wel normbepalende adviezen kan geven, maar zonder te zeer in de belangrijke nadelen te vervallen die hoger werden opgesomd. Hierna wordt een voorbeeld van zo een compromis uitgewerkt. Er zijn ongetwijfeld nog andere voorstellen denkbaar en het is evident dat dit een domein is voor verder onderzoek, met name naar goede praktijken in binnen- en buitenland.49 • Ten eerste zou de integriteitscoördinator pas in derde of vierde lijn kunnen adviseren. In zo een constructie richten medewerkers die met een dilemma geconfronteerd worden zich eerst tot hun chef. Wanneer die niet voldoende richtlijnen geeft, of wanneer die zelf ook ondersteuning wil, kan naar de integriteitsfunctionaris of vertrouwenspersoon van de entiteit gestapt worden (cf. infra). Deze heeft tegelijkertijd de bredere achtergrond betreffende integriteit en ethische besluitvorming én de kennis over de concrete omstandigheden

in

de

entiteit

om

een

genuanceerd

advies

te

geven.

De

integriteitsfunctionaris of vertrouwenspersoon kan daarbij beroep doen op het netwerk van andere integriteitsfunctionarissen en vertrouwenspersonen, waarvan er misschien eerder al met dit probleem geconfronteerd zijn. Pas wanneer zij er niet uitgeraken, of het gevoel hebben dat de problematiek het individuele geval overstijgt en een algemenere beleidslijn noodzakelijk maken, kunnen ze zich richten tot de integriteitscoördinator en zijn/haar medewerkers

die

dan,

in

overleg

met

de


en

vertrouwenspersonen, een advies kunnen formuleren en daarbij eventueel de integriteitscommissie kunnen consulteren. • Ten tweede zou de integriteitscoördinator zich in de eerste plaats moeten richten op algemene beleidsmaatregelen, eerder dan op advies in concrete omstandigheden. M.a.w. de integriteitscoördinator zal af en toe wel advies geven over concrete situaties, maar zijn/haar ambitie moet er vooral in bestaan om algemene richtlijnen uit te werken en om de vragen te beschouwen als de input voor het integriteitsbeleid. Als de coördinator bvb. een vraag krijgt in verband met het al dan niet aanvaardbaar zijn van een geschenk, dan zal hij inderdaad een advies formuleren, maar hij zal daarbij vooral proberen om zijn criteria te

49

Een interessante inspiratiebron zouden de deontologische of ethische commissies in ziekenhuizen of wetenschappelijke instellingen kunnen zijn.

Jeroen Maesschalck

97


expliciteren en dit aftoetsen met de integriteitscommissie, zodat de medewerkers over een instrument beschikken om later zelf twijfelachtige situaties te beoordelen. Als hij verschillende vragen over hetzelfde thema krijgt (wat in het geval van geschenken erg waarschijnlijk is), kan hij dit zien als een signaal voor een lacune in het integriteitsbeleid en kan hij, in overleg met de integriteitscommissie, de nodige instrumenten ontwikkelen. Hij zou bijvoorbeeld, in overleg met de afdeling HRM en met Interne Audit, een brochure kunnen uitwerken over de problematiek van geschenken, met daarin de criteria waarmee men rekening moet houden, toegelicht aan de hand van concrete voorbeelden. Vervolgens zou hij een brede sensibiliseringscampagne kunnen opzetten rond de brochure. Hij zou ook, samen met de afdeling HRM, enkele goede praktijken inzake geschenkenbeleid op een rijtje kunnen zetten en deze als voorbeelden aanbieden aan de leidinggevenden in de entiteiten, met de aansporing om er de aanpak uit te kiezen die voor de entiteit het meest geschikt is. Hij zou workshops kunnen organiseren voor alle integriteitsfunctionarissen en vertrouwenspersonen waarin ze uitgebreid over de geschenkenproblematiek overleggen en zo een betere achtergrond hebben om de medewerkers te adviseren die bij hen aankloppen met vragen over de interpretatie van de brochure. Hij zou ook burgers en leveranciers kunnen informeren over het geschenkenbeleid van de Vlaamse overheid, enzovoort. Deze algemene maatregelen zijn veel belangrijker dan het specifieke advies dat hij in concrete gevallen zou geven. Naarmate de coördinator zo zijn integriteitsbeleid verder uitbouwt zouden die vragen naar concrete adviezen ook moeten afnemen. • Tot slot moet de coördinator, in de concrete gevallen waar hij normbepalend advies geeft, de topambtenaar van de medewerker die hij adviseert minstens informeren50 (eventueel zonder de naam van de betrokken ambtenaar te vermelden) en bij voorkeur ook een expliciet akkoord krijgen van die topambtenaar. Dit vermijdt dat medewerkers of leidinggevenden op het niveau van het midden- of lager management tegengestelde adviezen zouden krijgen over wat ze in een concreet geval moeten doen.

50

Men zou wel een uitzondering kunnen voorzien als het geadviseerde personeelslid, om gegronde redenen, verkiest dat de topambtenaar helemaal niet wordt geïnformeerd.


98


DE AFDELING HRM EN HAAR OPVOLGER(S) Huidige situatie Binnen de huidige afdeling HRM wordt wel al enige tijd gewerkt rond integriteitsbeleid, maar er is nog geen formele verantwoordelijke voor integriteitsbeleid aangeduid. Ook werd de afdeling HRM nog niet formeel als een centrale actor van het integriteitsbeleid geïdentificeerd.

Voorstel in de beleidsnota In de beleidsnota wordt inhoudelijk het integriteitsbeleid wel vooral vanuit de invalshoek van personeelsbeleid besproken en wordt m.n. uitgebreid ingegaan op hoe het integriteitsbeleid zal geïntegreerd zijn in elke fase van de loopbaanontwikkeling. Maar de huidige afdeling HRM en haar opvolger(s) in het kader van de BBB-hervorming worden niet expliciet vermeld.

Bespreking Hoewel ze niet expliciet worden vermeld zullen de afdeling HRM en haar opvolger(s) een centrale rol spelen in de uitwerking van het integriteitsbeleid, gezien de belangrijke overlapping tussen beide beleidsdomeinen. Hoe groot de financiële en personele ondersteuning voor de integriteitscoördinator ook zou zijn (zie hoger voor de bespreking van 2 scenario’s), voor de meeste instrumenten van integriteitsbeleid zal moeten samengewerkt worden met de afdeling HRM. Voor een concretere bespreking van het instrumentarium dat deze afdeling heeft uitgewerkt en zou kunnen uitwerken verwijzen we naar paragraaf 6.2.3. ANDERE STAFDIENSTEN BINNEN DE ADMINISTRATIE Hoewel de afdeling HRM medeverantwoordelijk is voor een aantal belangrijke instrumenten van integriteitsbeleid en aldus binnen de administratie de belangrijkste partner zal zijn voor de integriteitscoördinator, zal deze laatste ook geregeld met andere diensten uit de huidige horizontale departementen (Algemene Zaken en Financiën, en Coördinatie) moeten samenwerken. De afdeling Vorming is een evidente partner. Ook de afdelingen Statutaire Aangelegenheden en de afdeling Wevingen en Personeelsbewegingen binnen de administratie Ambtenarenzaken zijn uiteraard belangrijke partners. Ook met de afdelingen binnen de huidige administratie Budgettering, Accounting en Financieel Management zal geregeld worden samengewerkt (bvb. voor het verbeteren van procedures, al dan niet in samenwerking met Interne Audit). Jeroen Maesschalck

99


INTERNE AUDIT Huidige situatie De entiteit Interne Audit heeft als één van de eerste actoren het integriteitsbeleid op de agenda van de Vlaamse regering geplaatst, door haar rol in de beslissing van de Vlaamse regering (d.d. 28 mei 2004)51 om “een actief en preventief integriteitsbeleid” te voeren en “dit te verankeren binnen Interne Audit.” De rol van Interne Audit in het integriteitsbeleid bestaat op dit moment uit vier belangrijke elementen. • In de eerste plaats houdt Interne Audit rekening met integriteit bij haar algemene sterktezwakte analyses van de organisatiebeheersing en aansluitende organisatieaudits. Bij die analyses en organisatieaudits wordt een onderscheid gemaakt tussen 11 thema’s. “Voor elk thema is het de bedoeling dat de minimumvoorwaarden worden vastgelegd waaraan de beheersmaatregelen moeten voldoen om op een adequate manier de strategische risico’s af te dekken. Om een evaluatie te kunnen maken van de effectiviteit van de beheersmaatregelen, worden per thema auditwerkprogramma’s uitgewerkt. Eén van de 11 thema’s is ‘organisatiecultuur/ integriteitsbeleid” (nota aan de Vlaamse regering,52 p.6). Op die manier wordt dus systematisch bij elke sterke-zwakte analyse aandacht besteed aan integriteit. • In de beslissing van 28 mei werd ook voorgesteld dat Interne Audit specifieke integriteitsaudits zou verrichten. Door Interne Audit wordt een programma uitgewerkt voor het uitvoeren van deze audits, waarmee in het voorjaar van 2005 zal gestart worden. • Interne Audit vertegenwoordigt ook de repressieve kant van het integriteitsbeleid in het kader van haar bevoegdheid tot het voeren van administratieve onderzoeken. Deze vinden plaats als er indicaties zijn van mogelijke onregelmatigheden en op basis van een vooronderzoek. • Interne Audit is tot slot ook een belangrijk rapporteringskanaal in het kader van de klokkenluidersregeling in de Vlaamse overheid (cf. 6.2.6). Ambtenaren kunnen onregelmatigheden melden aan Interne Audit en deze kunnen, op basis van een

51

VR/PV/2004/22-punt 3 Nota aan de Vlaamse regering (VR/2004/28.05/DOC.0733), toegevoegd aan de beslissing VR/PV/2004/22punt 3.

52


100


vooronderzoek, eventueel tot administratieve onderzoeken leiden.

Met het oog op het uitvoeren van integriteitsaudits en administratieve onderzoeken werd in de nota aan de Vlaamse regering ook voorgesteld om een aparte cel Integriteitsbewaking op te richten binnen Interne Audit. Immers, zo luidt de redenering, “het uitvoeren van integriteitsaudits en fraude-onderzoeken vereist van de auditoren zowel specifieke technische als persoonlijke competenties, die duidelijk anders zijn dan deze van andere auditoren.” (nota aan de Vlaamse regering, p. 9).

Daarnaast werd in de nota bij de beslissing van 28 mei 2004 ook een ‘kenniscel integriteit’ binnen Interne Audit voorgesteld, met als opdrachten o.m. het opzetten van een sensibiliseringscampagne inzake bestrijding van integriteitsschendingen en het organiseren van opleidingssessies rond preventieve controlemaatregelen of detectietechnieken.

Voorstel in de beleidsnota In de beleidsnota wordt de rol van Interne Audit, “nl. in het organiseren van integriteitsaudits,” (p. 35) expliciet bevestigd.

Bespreking Het is duidelijk dat Interne Audit, gezien haar missie, haar expertise en haar onafhankelijk statuut, vooral een rol zal spelen in het controlerende luik van het integriteitsbeleid (zowel preventief als repressief). De integratie van aspecten van integriteitsbeleid in de algemene sterkte-zwakte analyses en in de integriteitsaudits zijn (uiteraard samen met de structurele maatregelen die worden ingevoerd als gevolg van deze audits) bijzonder belangrijke uitbreidingen die een essentieel complement zijn voor de meer stimulerende maatregen waar in voorliggend rapport de nadruk op wordt gelegd. De nood aan een kenniscel integriteitsbeleid zoals voorgesteld in de nota aan de Vlaamse regering van 28 mei, is waarschijnlijk minder groot nu de installatie van een integriteitscoördinator op stapel staat. Het is evident dat Interne Audit ter ondersteuning van haar eigen opdrachten kennis zal moeten verzamelen en accumuleren en daar de nodige capaciteit voor moet hebben. Het is ook evident dat Interne Audit waar nodig zal meewerken

Jeroen Maesschalck

101


aan

sensibiliseringscampagnes,

trainingen

en

andere

activiteiten

die

door

de

integriteitscoördinator en de afdeling HRM georganiseerd worden. Echter, de behoefte aan een aparte ‘kenniscel integriteit’ binnen Interne Audit zoals oorspronkelijk geformuleerd in de nota van 28 mei lijkt nu minder noodzakelijk. Het verzamelen van kennis en het opzetten van sensibiliseringscampagnes zijn immers de kernopdrachten van de integriteitscoördinator, in samenwerking met de afdeling HRM. OMBUDSDIENST Huidige situatie Aan de Ombudsdienst werd, in het kader van het klokkenluidersdecreet van 7 mei 2004, een opdracht gegeven als rapporteringskanaal (zie ook 6.2.6).

Voorstel in de beleidsnota In de beleidsnota worden geen extra opdrachten aan de Ombudsdienst gegeven. Wel wordt de rol van de Ombudsdienst in het integriteitsbeleid bevestigd doordat expliciet wordt vermeld dat een lid van de Ombudsdienst in de commissie moet zetelen en dat “een nauwe samenwerking, ideeën en ervaringsuitwisseling” (p. 36) op het getouw moet worden gezet tussen de Ombudsdienst, de integriteitscoördinator, Interne Audit en het lijnmanagement.

Bespreking Op de rol van de Ombudsdienst in het kader van de klokkenluidersregeling wordt hier niet verder ingegaan (zie bvb. Schram (2005) en Maesschalck en Ornelis (2003)). Daarnaast kan de Ombudsdienst, vanuit haar ruime ervaring, en via haar jaarraportering en haar deelname aan de discussie in de integriteitscommissie, nuttige algemene adviezen en suggesties formuleren over het integriteitsbeleid. Het daadwerkelijk uitwerken en implementeren van instrumenten van integriteitsbeleid zal echter een taak van de administratie zelf zijn. De Ombudsdienst heeft immers een heel eigen statuut: zij staat buiten de Vlaamse administratie en is verbonden aan het Vlaams Parlement en maakt bijgevolg deel uit van de wetgevende en niet van de uitvoerende macht.


102


INTEGRITEITSCOMMISSIE Huidige situatie Er is op dit moment geen formele integriteitscommissie samengesteld, maar er is wel informeel overleg, met het oog op het lanceren van een integriteitsbeleid, o.m. tussen de afdeling HRM, Interne Audit, de Ombudsdienst en het kabinet van de minister van Bestuurszaken.

Voorstel in de beleidsnota In de beleidsnota wordt veel aandacht besteed aan dit nieuw op te richten orgaan: Omwille van het noodzakelijke grote draagvlak is het aangewezen dat de algemene coördinatie en aansturing van het integriteitsbeleid naar alle hoeken en geledingen van de Vlaamse overheid in handen komt van een integriteitscommissie. Die heeft als doel de integriteitsbeleving bij ambtenaren aan te wakkeren en te versterken. De integriteitscommissie is minstens samengesteld uit de integriteitscoördinator (die zorgt voor de nodige kennis- en ervaringsoverdracht naar de leden van de commissie) en een vertegenwoordig(st)er van de dienst Interne Audit en van de Vlaamse Ombudsdienst. Daarnaast zal, in het kader van de responsabilisering, de vertegenwoordiging van het (lijn)management in deze commissie zeker overwogen worden. Ook het opnemen van externen in de integriteitscommissie moet als mogelijkheid worden onderzocht. De commissie heeft bovenal een preventieve taakstelling. Ze is hét centrale sturingsen overlegorgaan voor het integriteitsbeleid binnen de Vlaamse overheid en staat samen met de integriteitcoördinator garant voor de aansturing van het integriteitsbeleid in alle fases van de loopbaanontwikkeling van de Vlaamse ambtenaren (cf. supra). De integriteitscommissie verstrekt algemene richtlijnen en adviezen omtrent integriteitskwesties (en werkt daarbij normbeschrijvend, normbevestigend of normvernieuwend). De integriteitscoördinator behandelt specifieke en individuele gevallen. Wanneer de integriteitscoördinator eerder algemene integriteitszaken of –vragen ontvangt, dan brengt hij die op de agenda van de integriteitscommissie, waarna eventueel een algemeen advies of een richtlijn wordt verspreid. Beleidsnota, p. 36

Bespreking (1): algemeen en taken Het bestaan van een coördinatiemechanisme tussen de verschillende actoren in het integriteitsbeleid is essentieel en de commissie zoals voorgesteld in de beleidsnota lijkt

Jeroen Maesschalck

103


daarvoor een erg geschikt instrument.53 De commissie zou in die zin inderdaad “hét centrale sturingsen overlegorgaan voor het integriteitsbeleid binnen de Vlaamse overheid” moeten worden. Er is wel een zekere bias geslopen in de beleidsnota ten voordele van de afstemming van het integriteitsbeleid op het personeelsbeleid door de verwijzing naar “de aansturing van het integriteitsbeleid in alle fases van de loopbaanontwikkeling van de Vlaamse ambtenaren,” terwijl het wenselijk is dat de commissie ook integriteitsaspecten van andere domeinen zoals bvb. financieel beleid, communicatiebeleid of informaticabeleid zal behandelen. Op de opdracht van de commissie om normbepalende richtlijnen en adviezen te geven werd hoger bij de bespreking van de opdracht van de integriteitscoördinator al uitgebreid ingegaan. Hier beperken we ons tot een herhaling van de algemene aanbeveling dat de commissie dit best pas in vierde of vijfde lijn zou doen en dat ze zich vooral moet concentreren op algemene beleidsmaatregelen, eerder dan adviezen in concrete gevallen. Bij de bespreking van de opdracht van de coördinator werd ook al vermeld dat het aangewezen lijkt het secretariaat van de commissie onder te brengen bij de coördinator, die daarvoor uiteraard de nodige middelen moet krijgen.

Bespreking (2): samenstelling van de commissie De commissie moet zo samengesteld zijn dat ze haar centrale taak als “hét centrale sturingsen overlegorgaan voor het integriteitsbeleid binnen de Vlaamse overheid” moet kunnen vervullen. Dat betekent dat alle belangrijke actoren hierin moeten vertegenwoordigd zijn, maar dat de commissie ook niet te uitgebreid mag zijn om het overleg werkbaar en efficiënt te houden. De commissie moet een plaats zijn waar daadwerkelijk over het integriteitsbeleid moet worden overlegd. Het mag niet een louter formeel orgaan zijn waar enkel elders genomen beslissingen worden bekrachtigd. Bij een overzicht van mogelijke leden van de integriteitscommissie zouden we een onderscheid kunnen maken tussen vier groepen, waarbij benadrukt moet worden dat de lijst niet exhaustief is.

53

In zekere zin zou men deze commissie kunnen beschouwen als de Vlaamse tegenhanger voor de “permanente werkgroep integriteit” die aan de lokale besturen werd aanbevolen (Maesschalck en Suykens, 2004: 35-36).


104


Ten eerste zijn er die actoren die onbetwistbaar deel moeten uitmaken van de commissie en in principe op elke vergadering moeten vertegenwoordigd zijn. De beleidsnota vermeldt de integriteitscoördinator, Interne Audit, en de Ombudsdienst. Vanuit onze interpretatie van de beleidsnota zouden we hier nog de afdeling HRM en haar opvolger(s) aan toevoegen. Zoals hoger werd toegelicht zal de integriteitscoördinator, hoe groot zijn/haar eigen staf ook zou zijn, intens met deze afdeling samenwerken aangezien deze laatste heel wat belangrijke instrumenten voor het integriteitsbeleid beheert of coördineert. Het lijkt dan ook essentieel dat een vertegenwoordiger van de afdeling HRM aanwezig is in het orgaan waar het integriteitsbeleid gecoördineerd wordt. Zelfs al staat de integriteitscoördinator heel dicht bij de afdeling HRM, dan nog is het aangewezen dat deze afdeling een eigen vertegenwoordiger heeft opdat de integriteitscoördinator zich zo vooral op de coördinerende rol zou kunnen concentreren. Daarnaast lijkt het aangewezen om, zeker zolang de kabinetten nog hun huidige belangrijke rol in de beleidsvoorbereiding vervullen, ook een vertegenwoordiging van het kabinet van de minister van Bestuurszaken te voorzien. Deze vertegenwoordiging verzekert de politieke steun van de minister en zorgt er ook voor dat het integriteitsbeleid is afgestemd op het globale beleid van de minister en van de Vlaamse regering. Andere actoren die een centrale rol in het integriteitsbeleid spelen en bijgevolg best permanent in de commissie vertegenwoordigd worden zijn o.m. de afdeling Statutaire Aangelegenheden en de afdeling Vorming. We willen nogmaals benadrukken dat het niet de bedoeling is om in dit rapport een exhaustieve lijst te bieden van de kernleden van de comissie. Het zijn uiteindelijk de actoren zelf die het best kunnen beoordelen of zij de actieve rol in het integriteitsbeleid willen en kunnen spelen die een vast lidmaatschap van de commissie noodzakelijk maakt. Anders geformuleerd: door hun lidmaatschap engageren alle vaste leden zich ertoe om voortdurend een actieve rol te spelen in de voorbereiding en coördinatie van het integriteitsbeleid.

Daarnaast zijn er nog enkele organen die vooral een rol spelen in het controlerende integriteitsbeleid, zoals de Inspectie van Financiën en het Rekenhof. Gezien zij de facto een belangrijke rol spelen in het integriteitsbeleid kan men overwegen of ook zij niet bij de voorbereiding en de algemene coördinatie van dit beleid betrokken moeten worden door lid te worden van de commissie. Daarbij moet er dan wel voor gewaakt worden dat hun aanwezigheid geen al te ‘controlerende’, repressieve connotatie geeft aan de commissie en aan

Jeroen Maesschalck

105


het integriteitsbeleid in het algemeen.

In de derde plaats zijn er twee groepen waarvan de steun een cruciale succesfactor is voor het integriteitsbeleid, maar waarvan het niet evident is hoe die best bij de coördinatie van het integriteitsbeleid betrokken worden. • Ten eerste zijn er de leidinggevende ambtenaren (zowel top- als midden-management) in het Minsterie van de Vlaamse Gemeenschap (en na BBB de kerndepartementen) zelf. Zij zijn de belangrijkste eindverantwoordelijken voor de integriteit van hun medewerkers en hun steun (en in de eerste plaats die van de topambtenaren) is dan ook essentieel voor het integriteitsbeleid. • Daarnaast zijn er de leidend ambtenaren en stafmedewerkers in de Vlaamse Wetenschappelijke instellingen, de Vlaamse Openbare Instellingen en hun opvolgers. Zoals hoger vermeld worden in dit rapport geen uitspraken geformuleerd over de mate waarin en de wijze waarop de verzelfstandigde agentschappen moeten gestuurd worden in hun integriteitsbeleid. Wel werden vier algemene principes geformuleerd, waaronder het belang van ‘mede-eigenaarschap’ van diegenen die het beleid moeten uitvoeren. Dus, als de commissie ook instrumenten uitwerkt voor de verzelfstandigde agentschappen dan lijkt het evident dat deze bij de voorbereiding ervan betrokken zijn. Het is niet evident om de vertegenwoordiging van deze cruciale actoren in de integriteitscommissie te organiseren. Mogelijkheden zijn een beurtrolsysteem of een mechanisme waarbij aan de respectievelijke actoren zelf gevraagd wordt om één of enkele vertegenwoordigers aan te duiden. Maar er zijn natuurlijk ook andere manieren denkbaar waarop deze actoren bij de voorbereiding van het integriteitsbeleid kunnen betrokken worden dan een lidmaatschap van de integriteitscommissie: belangrijke beslissingen van de commissie zouden ter bekrachtiging aan een plenair college van deze actoren voorgelegd kunnen worden (bvb. het huidige college van secretarissen-generaal); meer specifieke beslissingen zouden kunnen voorgelegd worden aan de leidinggevenden van de diensten op wie ze van toepassing zijn; enz. Welke mechanismen er ook worden gekozen, het uiteindelijke doel moet steeds het volgende zijn. Als de commissie een instrument of document goedkeurt moet daarvan met volle overtuiging gezegd kunnen worden dat dit effectief het beleid van de Vlaamse overheid of de


106


Vlaamse administratie (afhankelijk van op wie het document van toepassing is) is. Daarbij moet duidelijk zijn dat het instrument ook zo zal geïmplementeerd en (als het om bindende richtlijnen gaat) afgedwongen worden. Als de commissie bijvoorbeeld een algemene gedragslijn over het aanvaarden van geschenken door ambtenaren uitwerkt, dan moeten alle ambtenaren op wie die gedragslijn van toepassing is er zeker van zijn dat dit ook het beleid is dat hun chef en zijn of haar chefs van hen zal afdwingen. Als de commissie aan de leidinggevenden binnen de Vlaamse overheid een lijst met suggesties rondstuurt over het voeren van een goed beleid op het gebied van nevenwerkzaamheden binnen hun dienst, dan moeten die leidinggevenden weten dat deze suggesties ook effectief als goede praktijken beschouwd zullen worden door hun eigen topmanagement.

Tot slot zijn er de vertegenwoordigers van andere (vaak horizontale) beleidsdomeinen die relevant kunnen zijn voor het integriteitsbeleid (die m.a.w. ‘secundaire instrumenten’ van het integriteitsbeleid onder hun bevoegdheid hebben): financieel beleid en begrotingsbeleid, informaticabeleid, intern en extern communicatiebeleid, enz. Een vertegenwoordiging van al deze actoren zou de commissie te groot maken en lijkt in de meeste gevallen ook niet wenselijk (al kunnen er uitzonderingen zijn), aangezien vaak maar een beperkt aantal beslissingen van de commissie betrekking hebben op deze actoren. Daarom kan eraan gedacht worden om vertegenwoordigers van deze beleidsdomeinen ad hoc uit te nodigen op die vergaderingen van de commissie die relevant zijn voor hun beleidsdomein. Wanneer dan blijkt dat bepaalde actoren inderdaad vaak uitgenodigd moeten worden, kan men ze eventueel formeel lid maken van de commissie. Uiteraard zullen de integriteitscoördinator en eventueel ook andere leden van de commissie daarnaast ook informele contacten onderhouden met deze actoren en mogelijk informele ad hoc werkgroepen oprichten rond concrete instrumenten of campagnes. 6.1.2. Decentrale aansturing Met ‘decentrale aansturing van het integriteitsbeleid’ verwijzen we naar het management van de implementatie van het integriteitsbeleid in de verschillende entiteiten van de Vlaamse administratie of Vlaamse overheid. Hier moet dus het integriteitsbeleid dat door de integriteitscoördinator en de leden van de integriteitscommissie was uitgewerkt, vertaald worden naar de concrete omstandigheden van de entiteiten en uiteindelijk geïntegreerd worden

Jeroen Maesschalck

107


in de dagelijkse praktijk op de werkvloer. Zoals hoger steeds werd benadrukt heeft integriteitsbeleid maar zin als het daadwerkelijk geïmplementeerd wordt. De rol van de actoren van decentrale aansturing is dan ook minstens even belangrijk als die van de actoren voor centrale aansturing. HET LIJNMANAGEMENT Met ‘lijnmanagement’ bedoelen we hier zowel top-, midden- als lager management. Het lijnmangement is de belangrijkste actor in de decentrale aansturing van het integriteitsbeleid. Leidinggevenden moeten het integriteitsbeleid zelf coördineren en stimuleren, ze moeten een sfeer van constructieve communicatie creëren waar openlijk over dilemma’s en integriteitsproblemen kan gesproken worden en, last but not least, ze moeten zelf het goede voorbeeld geven. Steeds opnieuw blijkt uit wetenschappelijk onderzoek dat vooral dit laatste erg belangrijk is. Dilemmatrainingen voor leidinggevende en andere instrumenten die specifiek gericht zijn op deze categorie zijn bijgevolg een kritische succesfactor voor het slagen van het integriteitsbeleid. In de context van deze bespreking richten we ons echter vooral op de andere belangrijke rol van leidinggevenden: hun rol in de ontwikkeling en implementatie van het instrumentarium van het integriteitsbeleid. Die rol is in veel overheidsorganisaties erg groot, zoals bvb. blijkt uit de beschrijving van Vos en Beentjes van de rol van leidinggevenden in het integriteitsbeleid in de departementen van de Nederlandse rijksoverheid: “Het topmanagement is er verantwoordelijk voor het gehele integriteitsbeleid in samenhang te bezien en een keuze te maken tussen maatregelen uit de verschillende disciplines. Het topmanagement wordt hierbij ondersteund door de integriteitscoördinator en de vertrouwenspersoon. De lijnmanagers bij de organisatieonderdelen hebben inzicht in de specifieke risico’s binnen hun organisatieonderdeel. Deze lijnmanagers bepalen door hun aansturing in belangrijke mate de cultuur binnen het organisatieonderdeel. De verschillende staffuncties ondersteunen ieder vanuit de eigen discipline het management bij de invulling van het integriteitsbeleid” (Vos en Beentjes, 2004: 113). We passen dit kort toe in de Vlaamse context en maken daarbij een onderscheid tussen de rol van topmanagement enerzijds en die van midden- en lager management anderzijds.

Bij de bespreking van de centrale aansturing van het integriteitsbeleid werd al uitgebreid gewezen op het belang van de steun van het topmanagement in de voorbereidingsfase van het integriteitsbeleid en werd bijvoorbeeld voorgesteld te zoeken naar efficiënte mechanismen B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid

108


waardoor zij betrokken kunnen worden bij de uitwerking van het integriteitsbeleid in de integriteitscommissie. Het is evident dat zij ook bij de decentrale aansturing een essentiële rol zullen spelen. Ten eerste kunnen zij nog een rol spelen in de verdere ontwikkeling van het integriteitsbeleid voor hun entiteit door zelf accenten te leggen binnen het globale integriteitsbeleid dat door de commissie was uitgewerkt. Ten tweede zijn zij de belangrijkste eindverantwoordelijken voor de implementatie van het beleid. Zij moeten erop toezien dat de aanbevelingen van Interne Audit over structurele maatregelen daadwerkelijk opgevolgd worden binnen hun entiteit; zij moeten de boodschap geven dat de richtlijnen en codes die zijn uitgewerkt door de integriteitscommissie daadwerkelijk nageleefd moeten worden in hun entiteit; zij moeten hun midden- en lager management ertoe aanzetten om op dat naleven toe te zien en tegelijkertijd een open sfeer te creëren waarin op een constructieve manier over dilemma’s kan gesproken worden; zij kunnen door zelf bvb. een dilemmatraining te volgen het signaal geven dat ze dit als een belangrijk instrument beschouwen; enz. Het is aangewezen om die centrale rol van het topmanagement ook formeel te bevestigen door hen expliciet de bevoegdheid te geven om de verantwoordelijken voor het integriteitsbeleid binnen hun entiteit (integriteitsfunctionarissen en vertrouwenspersonen, cf. infra) zelf aan te duiden. Integriteitsfunctionarissen en vertrouwenspersonen moeten ook rechtstreeks aan hen rapporteren. Op die manier blijft het topmanagement van dichtbij betrokken bij het integriteitsbeleid.

De rol van het midden- en lager management ligt in het verlengde hiervan. Binnen het kader van het globale integriteitsbeleid en de keuzes gemaakt door hun eigen topmanagement, kunnen zij eventueel nog wat eigen accenten leggen bij de uitwerking van de instrumenten van het integriteitsbeleid, maar hun belangrijkste taak zal erin bestaan toe te zien op de implementatie van het beleid, waarin hun eigen voorbeeldfunctie een essentiële factor zal zijn. Het zijn zij die integriteit ter sprake brengen in functionerings- en evaluatiegesprekken, die integriteitsaspecten moeten bespreken in stafvergaderingen, die medewerkers moeten aanspreken op het naleven van de richtlijnen en die medewerkers moeten ondersteunen als ze met een ethisch dilemma geconfronteerd worden.

Jeroen Maesschalck

109


INTEGRITEITSFUNCTIONARIS IN ELKE ENTITEIT Huidige situatie Op dit moment zijn er geen integriteitsfunctionarissen in de entiteiten.

Voorstel in beleidsnota In de beleidsnota staat bij de taakomschrijving van de integriteitscoördinator: “[de integriteitscoördinator] bouwt een uitgebreid netwerk van antennes naar het (lijn)management van de verschillende entiteiten uit en onderhoudt die met het oog op het geven van specifiek advies en de coördinatie en communicatie van het integriteitsbeleid” (p. 36).

Bespreking In de beleidsnota wordt niet toegelicht wat precies met die ‘antennes’ bedoeld wordt. In dit rapport zouden we voorstellen binnen elke entiteit een ‘integriteitsfunctionaris’ aan te duiden. Hierbij laten we ons inspireren door voorbeelden in de Nederlandse rijksoverheid en de Belgische federale overheid.

In Nederland wordt het integriteitsbeleid centraal aangestuurd vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: “de minister van Binnenlandse Zaken [heeft] een coördinerende, sturende en stimulerende verantwoordelijkheid (…) voor het rijksbrede integriteitsbeleid.” De departementen zij dan verantwoordelijk voor “de uitvoering, het toezicht en de handhaving van het integriteitsbeleid” (Vos en Beentjes, 2004: 61). Om die taak naar behoren te kunnen vervullen stelt elk departement een eigen ‘integriteitscoördinator’ aan. “Deze

[departementale]

integriteitscoördinator

is

namens

de

secretaris-generaal

verantwoordelijk voor het departementale integriteitsbeleid bijvoorbeeld door het coördineren van het departementale integriteitsplan. De integriteitscoördinator stimuleert de aandacht van het top- en lager lijnmanagement voor integriteitsvraagstukken en begeleidt de uitvoering van de risicoanalyses. De integriteitscoördinator speelt een belangrijke rol bij de vertaling van het rijksbrede integriteitsbeleid van Binnenlandse Zaken naar de departementspecifieke situatie, bewaakt de samenhang en coördineert de activiteiten van de verschillende stafdiensten hierbij” (Vos en Beentjes, 2004: 116).


110


In de Belgische federale overheid streeft men naar een gelijkaardige structuur. Daar is de centrale aansturing momenteel verankerd in een dienst Integriteitsbewaking binnen de FOD (Federale Overheidsdienst) Budget & Beheerscontrole. Op initiatief van die dienst worden alle FOD’s nu aangespoord om een ‘integriteitscoördinator’ aan te duiden die dan kan fungeren als antenne voor de centrale dienst integriteitsbewaking.

Geïnspireerd door deze voorstellen stellen we dus een gelijkaardige positie van ‘integriteitscoördinator’ voor op het niveau van de entiteiten. Maar om verwarring met de figuur van centrale coördinator zoals voorgesteld in de beleidsnota te voorkomen, stellen we voor om deze ‘integriteitsfunctionaris’ te noemen, maar men kan natuurlijk ook voor een andere term kiezen. Deze moet dus het management van zijn of haar entiteit ondersteunen in de vertaling en implementatie van het integriteitsbeleid. Concreet zouden deze integriteitsfunctionarissen twee taken vervullen, waarvan de eerste de belangrijkste is: • Ten eerste fungeren zij als ‘ambassadeurs’ van het integriteitsbeleid in hun entiteit. In die positie ondersteunen zij het management van hun entiteit in hun taak om toe te zien op de integriteit van hun medewerkers. De integriteitsfunctionarissen zorgen dus voor een vertaling van het centraal geformuleerde integriteitsbeleid, onder de leiding van het topmanagement en in overleg met de stafdiensten van de entiteit. Zij zorgen er vervolgens voor dat dit ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd, door het management en de medewerkers hierop te wijzen en hen daarin te ondersteunen. • Ten tweede zijn zij ook een belangrijke informatiebron voor de centrale actoren en in het bijzonder voor de integriteitscoördinator. Zij kunnen feedback geven over de toepassing van het integriteitsbeleid, aangeven wat de behoeften zijn, rapporteren wat de belangrijkste integriteitsproblemen zijn, enz.

Waar in de entiteit deze functionaris zich moet bevinden wordt best overgelaten aan het topmanagement van de entiteit zelf, al kan deze zich hierover natuurlijk laten adviseren door de integriteitscoördinator (die bvb. een profiel zou kunnen opstellen). We volgen Vos en Beentjes in hun advies om de integriteitsfunctionaris rechtstreeks te laten rapporteren aan de topambtenaar van de entiteit en om erover te waken dat de functionaris zich niet beperkt tot de coördinatie van die instrumenten die tot de bevoegdheid behoren van de stafdienst waar hij

Jeroen Maesschalck

111


zich toevallig bevindt, zoals bvb. personeel (zie Vos en Beentjes, 2004: 122). VERTROUWENSPERSO(O)N(EN) INTEGRITEIT IN ELKE ENTITEIT Huidige situatie Onder meer in het kader van de wetgeving betreffende de bescherming tegen geweld, pesterijen en ongewenst seksueel gedrag op het werk hebben de medewerkers binnen de Vlaamse overheid “een cascade van opvangmogelijkheden” ter beschikking als ze te maken krijgen met intern grensoverschrijdend gedrag: “interne vertrouwenspersonen, externe informele klachtenbehandeling (bekend in het ministerie als ‘spreekbuis’54) en externe formele klachtenbehandeling.” (Lynen et al., 2004).55 Er bestaat dus een netwerk van vertrouwenspersonen, maar deze gaan op dit moment enkel over klachten in verband met intern overschrijdend gedrag, niet over klachten over mogelijke integriteitsschendingen waarbij er geen slachtoffers zijn binnen de organisatie, noch over ondersteuning van medewerkers in ethische dilemma’s waarbij er geen sprake is van integriteitsschendingen.

Voorstel in beleidsnota In de beleidsnota wordt niet expliciet over vertrouwenspersonen inzake integriteit gesproken. Er staat wel: “de integriteitscoördinator (…) onderzoekt, in samenwerking en overleg met de Vlaamse Ombudsman en Interne Audit de behoefte en oprichtingsmogelijkheden van (een) meldpunt(en) voor integriteitsschendingen binnen de Vlaamse overheid” (p. 36).

Bespreking In dit rapport werd herhaaldelijk op de belangrijke rol van vertrouwenspersonen gewezen. We zouden dan ook adviseren om binnen elke entiteit van de Vlaamse overheid één of meerdere vertrouwenspersonen aan te duiden. Zoals hoger (zie hoofdstuk 4) al werd vermeld zouden deze dan twee taken vervullen. • Ten eerste kunnen de vertrouwenspersonen een rol spelen in het kader van een klokkenluidersregeling. Het lijkt inderdaad aangewezen om, naar analogie met de hoger genoemde cascade omtrent intern grensoverschrijdend gedrag, ook een cascade te 54

http://www2.vlaanderen.be/personeelsbeleid/spreekbuis/rubrieken/index.htm


112


organiseren

voor

het

melden

van

andere


(een

klokkenluidersregeling), waarin de meldpunten die in de beleidsnota werden vermeld een plaats kunnen krijgen. In zo een cascade zullen vertrouwenspersonen dan de eerste en een erg belangrijke stap zijn. • Een tweede taak van vertrouwenspersonen die vaak over het hoofd wordt gezien is die van tweedelijns adviseur (na het management) voor medewerkers die met ethische dilemma’s geconfronteerd zijn. Die dilemma’s kunnen inderdaad de vorm aannemen van een situatie waarbij men weet heeft van een integriteitsschending door een collega of chef en men overweegt om deze te melden. Dan bevinden we ons in het hoger besproken geval en speelt

de

vertrouwenspersoon

inderdaad

een

rol

in

het

kader

van

de

klokkenluidersregeling. Maar dat dilemma kan even goed niet over integriteitsschendingen door collega’s gaan. Het kan gaan om vragen als: Mag ik dit geschenk of deze uitnodiging aanvaarden? Welke informatie mag ik aan wie doorgeven? Wat moet ik doen om in een concrete situatie een belangenconflict te vermijden? Enz. Als de vertrouwenspersoon een goede opleiding heeft gehad en een goed netwerk heeft uitgebouwd met andere vertrouwenspersonen (cf. infra) kan hij of zij een belangrijke ondersteunende rol spelen en dat in een vertrouwelijke atmosfeer. In die zin is de rol van vertrouwenspersoon een centraal instrument van de stimulerende kant van het integriteitsbeleid.

Bij de uittekening van het profiel van deze rol kan men zich laten inspireren door het profiel van de vertrouwenspersonen die zijn aangeduid in het kader van de wetgeving tegen geweld, pesterijen en ongewenst seksueel gedrag (samen ‘grensoverschrijdend’ gedrag). Bovendien kan men, om onnodige verspreiding van kennis en zware structuren te vermijden, de rol van vertrouwenspersoon eventueel samenvallen met de bestaande rol van vertrouwenspersoon in het kader van intern grensoverschrijdend gedrag en/of met de op te richten rol van integriteitsfunctionaris (cf. supra). Dit zal afhangen van de grootte en de interne werking van de entiteit. Wat de hiërarchische positie van de vertrouwenspersoon betreft, moeten twee tegengestelde doelstellingen met elkaar gerijmd worden. Aan de ene kant mogen ze zich niet te hoog in de 55

Zie ook de omzendbrief terzake: PEBE/DVR/2003/7.

Jeroen Maesschalck

113


hiërarchie bevinden, want de rol van vertrouwenspersoon is maar effectief als de toegang laagdrempelig is. Anderzijds mogen vertrouwenspersonen zich ook niet te laag in de hiërarchie bevinden, want dan bestaat het risico dat zij niet ernstig genomen worden door het hogere management, wat vooral een probleem is in het kader van hun rol in de klokkenluidersregeling. Dit dilemma kan men in grotere entiteiten eventueel opvangen door verschillende vertrouwenspersonen aan te duiden (wat sowieso wenselijk is met het oog op de laagdrempelige toegang). In elk geval, hoe dit allemaal concreet wordt georganiseerd, is een bevoegdheid van de leidend ambtenaar van de entiteit, die zich daarbij kan laten adviseren door de integriteitscoördinator. NETWERKEN VAN INTEGRITEITSFUNCTIONARISSEN EN VERTROUWENSPERSONEN Een goede ondersteuning van de integriteitsfunctionaris en vertrouwenspersonen is essentieel voor het slagen van het integriteitsbeleid. De integriteitscoördinator speelt hierin, samen met de integriteitscommissie, een belangrijke rol, maar hij of zij kan dit ook niet volledig zelf invullen. De integriteitscoördinator heeft beperkte middelen en kent uiteraard niet altijd de concrete context in specifieke entiteiten en beleidsdomeinen. Daarom is het aangewezen dat de integriteitsfunctionarissen en de vertrouwenspersonen ook elkaar ondersteunen in het kader van netwerken. De eerste initiatieven daartoe moeten genomen worden door de integriteitscoördinator, wanneer deze de eerste opleidingen voor de integriteitsfunctionarissen en vertrouwenspersonen organiseert, maar het lijkt aangewezen dat latere netwerken spontaan groeien. Een mogelijke indeling van deze netwerken is de volgende. De integriteitsfunctionarissen en vertrouwenspersonen zouden zich in de eerste plaats kunnen organiseren op het niveau van hun beleidsdomein en op dat niveau geregeld bijeenkomsten organiseren waar aspecten van integriteitsbeleid en concrete dilemma’s kunnen besproken worden. Tussen die bijeenkomsten kunnen de integriteitsfunctionarissen of vertrouwenspersonen uiteraard ook met elkaar contact opnemen rond concrete problemen. Daarnaast zou de integriteitscoördinator op geregelde tijdstippen (bvb. halfjaarlijks) alle integriteitsfunctionarissen en vertrouwenspersonen in de Vlaamse overheid kunnen uitnodigen op een soort studiedag, waar in workshops concrete thema’s kunnen worden besproken en waar feedback kan worden gegeven aan de integriteitscoördinator en de integriteitscommissie over het globale integriteitsbeleid.


114


PROJECTGROEP INTEGRITEITSBELEID BINNEN DE ENTITEITEN (FACULTATIEF) Wanneer binnen een entiteit, op initiatief van de integriteitscoördinator en onder leiding van het topmanagement, een ‘lokaal’ integriteitsbeleid wordt uitgewerkt kan het aangewezen zijn op het niveau van de entiteit een projectgroep ‘integriteitsbeleid’ op te richten. Naast de integriteitscoördinator zetelen daarin dan vertegenwoordigers van de stafdiensten van de entiteit die betrokken zijn bij het integriteitsbeleid (personeel, financiën) en idealiter ook vertegenwoordigers van de belangrijkste diensten en het topmanagement. 6.1.3. Ter afronding Bij de algemene bespreking van de problematiek van de organisatie van het integriteitsbeleid (zie hoofdstuk 4) werden drie algemene aanbevelingen geformuleerd. Bij de aanbevelingen aan de Vlaamse overheid die we net hebben geformuleerd, werd getracht met die drie algemene aanbevelingen rekening te houden. Conform met de eerste aanbeveling werd een structuur voorgesteld waarin centrale en decentrale aansturing worden gecombineerd en op elkaar afgestemd. Conform met de tweede aanbeveling worden vertrouwenspersonen voorgesteld die niet alleen fungeren als rapporteringskanaal in het kader van een klokkenluidersregeling, maar ook een coachende, ondersteunende rol hebben. De derde aanbeveling kwam hier iets minder expliciet aanbod en willen we hier dan ook nog eens extra benadrukken: de structurele verankering van het integriteitsbeleid mag er niet toe leiden dat het management en de andere medewerkers zich minder verantwoordelijk voelen voor integriteit. Dit kan men voorkomen door voldoende inspraak te voorzien van zowel leidinggevenden als medewerkers (met het oog op het gevoel van ‘mede-eigenaarschap’), maar vooral door het beleid vervolgens werkelijk ‘in te slijten’ in het dagelijks functioneren, door het daadwerkelijk implementeren van de instrumenten. Dit brengt ons bij het tweede deel van de aanbevelingen aan de Vlaamse overheid: de instrumenten van een integriteitsbeleid. Daadwerkelijke implementatie van de instrumenten in de dagelijkse praktijk zal daarbij een steeds terugkerend motief zijn.

Jeroen Maesschalck

115


6.2. DE INSTRUMENTEN VAN EEN VLAAMS INTEGRITEITSBELEID EN HUN

INVOERING Zoals bij de bespreking van de instrumenten in het algemeen (hoofdstuk 5), zal ook hier de nadruk liggen op de stimulerende instrumenten en worden de controlerende instrumenten maar beperkt behandeld. De instrumenten worden besproken in dezelfde volgorde als in hoofdstuk 5. 6.2.1. Deontologische code Hoger (5.1) werden al algemene aanbevelingen geformuleerd omtrent deontologische codes. Hier worden die kort toegepast op de Vlaamse overheid. Eerst wordt ingegaan op de codes zelf: welke codes bestaan er al en in welke zin kunnen of moeten die aangepast worden? Daarna wordt kort ingegaan op het proces van invoering van een deontologische code. Zoals hoger al uitgebreid werd benadrukt is dit proces van invoering minstens even belangrijk als de code zelf en verdient dit dus meer aandacht dan het tot nu toe gekregen heeft. SOORTEN CODES IN DE VLAAMSE OVERHEID In deze paragraaf wordt een summier en niet exhaustief overzicht geboden van de deontologische codes en richtlijnen die al bestaan binnen de Vlaamse overheid. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de resultaten van een rondvraag die, in het kader van het eindwerk van Katrijn Princen (tot het behalen van de Master in overheidsmanagement- en beleid aan de K.U.Leuven), aan alle entiteiten binnen de Vlaamse overheid werd gestuurd (Princen, 2004). Daarin werd heel algemeen gevraagd naar “documenten die richting geven aan de deontologie van ambtenaren.”56 Er werden antwoorden ontvangen van 3 departementen, 8 administraties, 1 bestuur, en 18 VOI’s. De antwoorden waren erg divers, wat uiteraard niet hoeft te verbazen gezien de algemene vraag. De bedoeling van het onderzoek was dan ook niet om een representatief of exhaustief overzicht te bieden van het deontologisch kader, maar wel om exploratief een idee te verwerven van het soort deontologische bepalingen binnen de Vlaamse overheid en de onderwerpen die ze behandelen. Het blijkt immers dat er geen echt punt bestaat

56

De brief specifieerde: “Wij denken hierbij aan missie, charter, opdrachtverklaring, omzendbrieven, deontologische codes, richtlijnen omtrent deontologie (bvb. onverenigbaarheden), codes omtrent de behandeling van dossiers van familieleden, bijverdiensten, nevenwerkzaamheden (bvb. les geven), enz.”


116


binnen de Vlaamse overheid waarin al deze richtlijnen geïnventariseerd worden. Die inventarisatie zal dan ook een eerste belangrijke opdracht zijn van de integriteitscoördinator. Om een goed deontologisch kader uit te tekenen moet men immers eerst een goed overzicht hebben van wat er al bestaat. Personeelsstatuut Het hoofdstuk “Rechten en Plichten” in het personeelsstatuut van de medewerkers van respectievelijk de administratie en de verzelfstandigde agentschappen kan, vanuit de invalshoek van het integriteitsbeleid, de facto eigenlijk als een deontologische code beschouwd worden.57 In het kader van het project Beter Bestuurlijk Beleid zullen het huidige statuut en stambesluit vervangen worden door een ‘raamstatuut’ dat van toepassing zal zijn op zowel de administratie als de verzelfstandigde agentschappen. Uit de ontwerpteksten zoals die op dit moment voorliggen blijkt dat men een aantal aanpassingen aan de deontologische bepalingen voorziet, o.m. aan de bepalingen in verband met onverenigbaarheden en cumulatie van beroepsactiviteiten.58 Over mogelijke vermelding van waarden zegt de toelichting bij het ontwerp van raamstatuut het volgende: “Aangezien het niet de bedoeling is om al deze waarden, ethische componenten of zelfs algemene rechtsbeginselen als leidraad voor het handelen van overheid en werknemer statutair afdwingbaar te maken, worden tot dusver als rechten en plichten de APKBbepalingen aangehouden. Het is evenwel niet uitgesloten dat naderhand bepaalde waarden als recht / plicht opgenomen worden.”59 Het is aangewezen dat de integriteitscoördinator, op basis van zijn analyse van alle deontologische bepalingen binnen de Vlaamse overheid en van de behoeften (cf. infra) de ontwerptekst voor het raamstatuut analyseert en eventueel aanpassingen voorstelt. Charter van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap In 1993 keurde het college van secretarissen-generaal een ‘Charter’ van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap goed. Strikt genomen is dit geen code, maar het bevat wel een 57

Vanuit de juridische invalshoek bekeken is een personeelsstatuut natuurlijk iets helemaal anders dan een deontologische code. 58 Raamstatuut - BVR werkversie 5bis - 04/06/2004, cf. http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/

Jeroen Maesschalck

117


belangrijke ethische dimensie en het is daarom belangrijk om het hier te bespreken. In het Charter wordt de opdracht van het MVG geformuleerd: “Wij verzorgen de best mogelijke dienstverlening aan de bevolking. Wij bereiden het beleid voor, voeren het loyaal uit en evalueren de effecten ervan. Hiervoor zetten wij onze middelen doelmatig in.” Daarnaast wordt ook een visie geformuleerd, met een aantal stellingen die telkens worden toegelicht: de klant staat centraal in onze dienstverlening, wij zijn gemotiveerd, onze organisatie is flexibel en doorzichtig, onze manier van werken is efficiënt en doeltreffend. Tot slot worden ook vijf waarden geformuleerd, die echter niet verder worden toegelicht: klantvriendelijk zijn, loyaal meewerken met de Vlaamse regering, initiatief en verantwoordelijkheid nemen, bekwaamheid en inzet tonen, objectiviteit bewaren. Deze waarden komen gedeeltelijk overeen met de onderdelen van de deontologische code van 1998 (zie verder), maar ook niet helemaal, hoewel in de inleiding van de code wel wordt gezegd dat het uitgangspunt voor de code het charter was. Toch lijkt het aangewezen om deze instrumenten qua terminologie zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen en om dus de waarden in het Charter aan te passen aan de waarden zoals die in de (eventueel later aangepaste) deontologische code zijn geformuleerd. Verschillende administraties, afdelingen en VOI’s hebben ook hun eigen charter, visie of missie uitgewerkt, al dan niet geïnspireerd door die van het MVG. Algemene deontologische code voor de Vlaamse Overheid In september 1998 verspreidde toenmalig minister van ambtenarenzaken Van den Bossche een “deontologische code voor de personeelsleden van de diensten van de Vlaamse regering” in de vorm van een omzendbrief (AZ/MIN/98/4). Daarin worden vijf ‘waarden’ opgesomd (hoewel ze zo niet worden genoemd): ‘loyauteit’, ‘correctheid’, ‘klantvriendelijkheid’, ‘objectiviteit’, ‘spreekrecht en spreekplicht’. Elk van die waarden wordt toegelicht aan de hand van concrete richtlijnen. De recente beleidsnota van minister Bourgeois lijkt een aanpassing van deze code voor te stellen door aan de integriteitscoördinator op te dragen om “naast verschillende meer gedetailleerde gedragscodes, een algemene deontologische code uit [te werken] voor het MVG, de VWI’s én de VOI’s (en hun opvolgers), vanuit de visie dat coherentie een absolute

59

Toelichting BVR Raamstatuut WV 5bis - 04/06/2004, p. 34.


118


noodzaak is binnen het integriteitsbeleid” (p.36). 60

De behoefte aan een aanpassing of zelfs volledige vervanging van de Vlaamse deontologische code zal door de integriteitscoördinator en de integriteitscommissie moeten beoordeeld worden op basis van hun analyse van de bestaande deontologische bepalingen en de behoeften. Toch durven we stellen dat de deontologische code een goed vertrekpunt kan blijven voor deze verdere analyse. Ze biedt o.i. een goed overzicht van de belangrijkste bepalingen en lijkt te voldoen aan de meeste van de criteria voor een goede code die hoger werden geformuleerd (zie 5.1.3.4). Enkele punten die, vanuit die hoger geformuleerde criteria, voor discussie vatbaar zijn en dus mogelijk kunnen aangepast worden zijn de volgende: • ‘Rechtmatigheid’ wordt niet expliciet als waarde naar voor geschoven; •

‘Spreekrecht en spreekplicht’ zijn niet echt waarden (maar respectievelijk een plicht en een recht), dus lijkt het aangewezen deze titel te vervangen door één of meerdere waarden (bvb. ‘transparantie’, ‘eerlijkheid’, ‘voorzichtigheid’).

• De waarde ‘correctheid’ is een nogal ongewone waarde wanneer we kijken naar andere codes61 die bovendien een nogal gevarieerd gamma aan waarden dekt (eerlijkheid, respect, geen misbruik van voorkennis), die mogelijk onder andere waarden kunnen ondergebracht worden. • Men kan ook de volgorde van de waarden in de code nog eens bekijken tegen de achtergrond van het idee dat de volgorde een impliciete boodschap geeft. Ook kan hierbij onderzocht worden of de code niet beter afgestemd kan worden op andere instrumenten. Een voorbeeld hiervan zijn de vier waardengebonden competenties, die door de Vlaamse overheid in het kader van het competentiemanagement zijn uitgewerkt: “voortdurend verbeteren, klantgerichtheid, samenwerken en betrouwbaarheid.” Het is aangewezen om de

60

In de toelichting bij het ontwerp van raamstatuut (Toelichting BVR Raamstatuut WV 5bis - 04/06/2004, p. 34) staat bovendien dat volgende paragraaf, die verwijst naar de plichten van de overheid als werkgever, moet worden opgenomen in de deontologische code: "De Vlaamse overheidswerkgever zal een ethische organisatiecultuur ontwikkelen en een ethisch personeelsbeleid voeren gekenmerkt door inzonderheid de volgende algemene (rechts)beginselen : onpartijdigheid, wettelijkheid, integriteit, verantwoordelijkheid, voorrang voor het algemeen belang, respect voor de menselijke waardigheid, aandacht voor welzijn, objectieve behandeling van ambtenaren en non-discriminatie in het algemeen." 61 Ze komt bijvoorbeeld niet voor in de lijst van 30 waardenclusters die Vermeulen distilleerde uit academische literatuur en bestaande buitenlandse codes (Vermeulen, 2003: 89-91).

Jeroen Maesschalck

119


terminologie van dit kader en die van de code op elkaar af te stemmen (zie ook Lynen et al., 2004). Het is inderdaad weinig zinvol van de medewerkers te verwachten om verschillende, parallelle conceptuele kaders te kennen en toe te passen. Het zou echter ook niet wenselijk zijn om de deontologische code volledig door de waardengebonden competenties te vervangen. Competentiemanagement en integriteitsbeleid hebben immers een andere finaliteit. In het kader van het competentiemanagement worden ‘samenwerken’, ‘voortdurend verbeteren’, ‘klantgerichtheid’ en ‘betrouwbaarheid’ als competenties beschouwd die allemaal op hetzelfde niveau staan en dus allemaal moeten ontwikkeld worden. In een ethische code, en bij uitbreiding het ganse integriteitsbeleid, worden deze zelfde concepten als waarden beschouwd, die met elkaar kunnen conflicteren, waarbij men soms moet kiezen aan welke waarde men prioriteit geeft. Een integriteitsbeleid moet dan ondersteuning bieden bij het maken van die keuzes en bijvoorbeeld de boodschap geven dat in een overheidscontext ‘betrouwbaarheid’ doorgaans (maar ook weer niet altijd) prioriteit moet krijgen over ‘modernere’ waarden zoals ‘klantgerichtheid’ of ‘voortdurend verbeteren’. Op dit thema wordt verder ingegaan bij de bespreking van het competentiemanagement (zie 6.2.3.3). Aangepaste codes op het niveau van beleidsdomeinen en/of entiteiten Het kan aangewezen zijn om de algemene deontologische code te specificeren op het niveau van beleidsdomeinen of entiteiten. Zowel de deontologische code van 1998, het huidige personeelsstatuut,62 als het ontwerp van raamstatuut63 voorzien in de mogelijkheid om een dergelijke aanvullende code op te stellen, uiteraard binnen het kader van de algemene code. Uit de rondvraag (Princen, 2004: 42-44) bleek ook dat verschillende administraties en vooral VOI’s de code op een aantal punten verder hebben uitgewerkt of in sommige gevallen hebben aangepast (door waarden te vervangen of toe te voegen). Er zijn goede argumenten te geven voor een dergelijke aanvullende code. Ten eerste heeft elk beleidsdomein of elke entiteit specifieke problematieken die in zo een code verder kunnen uitgewerkt worden. De code wordt op die manier relevanter voor de dagelijkse praktijk van de

62

Besluit van de Vlaamse regering houdende organisatie van het ministerie van de Vlaamse gemeenschap en de regeling van de rechtspositie van het personeel van 15 juli 2002 (B.S. 27 november 2002), art. III 6, §2. 63 Raamstatuut - BVR werkversie 5bis - 04/06/2004, Art. II 5, §2.


120


medewerkers. Echter, minstens even belangrijk is de overweging dat bij de uitwerking van een code op dit niveau er heel wat meer medewerkers bij de voorbereiding kunnen worden betrokken. Vanuit de filosofie “a code is nothing, coding is everything” (zie 5.1.5.1) is dit een erg belangrijk argument. Hoe meer medewerkers betrokken zijn bij de code hoe groter de groep die zich ‘eigenaar’ zal voelen van de code en hoe groter de kans dat de belangrijkste dilemma’s in de organisatie afgedekt worden door de code. Men zou zelfs kunnen redeneren dat de integriteitscoördinator om die reden niet zozeer moet investeren in het uitwerken van een globale deontologische code en zich zou kunnen beperken tot het licht aanpassen van de huidige Vlaamse code. Hij zou dan integendeel vooral energie en middelen investeren in het ondersteunen van de entiteiten bij het aanpassen van deze deontologische code aan hun lokale omstandigheden, in intense interactie met de medewerkers. De keuze om vooral de nadruk te leggen op een algemene code of meer energie te steken in de aanpassing van de code op het niveau van de beleidsdomeinen en/of entiteiten, zal uiteindelijk door de integriteitscoördinator en de integriteitscommissie moeten gemaakt worden op basis van een eerste analyse van de aanwezige deontologische bepalingen en van de behoeften. Codes voor specifieke materies Naast de algemene code en codes voor specifieke entiteiten, bestaan er ook heel wat deelcodes en richtlijnen voor specifieke materies. Deze worden typisch verspreid in de vorm van omzendbrieven of dienstorders. Sommige zijn geldig voor de gehele Vlaamse overheid of soms wordt er een omzendbrief verspreid voor het MVG en één voor de VOI’s. Meestal worden echter omzendbrieven verspreid die alleen geldig zijn voor het MVG, maar die wel door heel wat VOI’s vrijwillig worden overgenomen, al dan niet in aangepaste vorm. Deze laatste werkwijze lijkt ook aangewezen in de toekomst, waarbij men rekening kan houden met volgende aanbevelingen: • In de toekomst zullen de integriteitscoördinator en de integriteitscommissie systematisch moeten betrokken worden bij het uitwerken van deze deelcodes. • In de algemene deontologische code wordt best systematisch naar deze deelcodes en richtlijnen verwezen. De belangrijkste deelcodes kunnen samen met de algemene deontologische code worden opgenomen in een ‘deontologisch vademecum’.

Jeroen Maesschalck

121


• Wanneer een nieuwe code of richtlijn wordt verspreid binnen het MVG (of later de kerndepartementen), dan kunnen alle leidinggevenden van de andere entiteiten hierover geïnformeerd worden en aangespoord worden om de code over te nemen en eventueel aan te passen aan hun organisatie. Het is belangrijk dat ze bij die aanpassing rekening houden met de lokale omstandigheden, maar “variatie omwille van de variatie” is niet wenselijk (zie ook 5.1.).

Hierna volgt, bij wijze van illustratie, een niet exhaustief overzicht van codes en richtlijnen binnen de Vlaamse overheid die verband houden met deontologische aangelegenheden (zie ook Princen, 2004).

Gedragscode voor het gebruik van Internet, e-mail, en prikborden In een omzendbrief (ICT/2003/03, die omzendbrief ICT/2001/02 vervangt) voor alle personeelsleden van het MVG worden ‘huisregels’ geformuleerd en toegelicht voor het gebruik van deze communicatiekanalen. Verschillende VOI’s hebben deze gedragscode overgenomen en, in sommige gevallen, aangepast of aangevuld.

Richtlijnen omtrent geweld, pesterijen of ongewenst seksueel gedrag op het werk In 2003 werd een omzendbrief (PEBE/DVR/2003/7) verspreid onder alle personeelsleden van het MVG met daarin de richtlijnen, aangepast aan de recente wetgeving terzake, over wat men kan doen als slachtoffer van grensoverschrijdend gedrag op het werk. Daarbij wordt zowel een informele (zowel intern als extern) als formele procedure voorzien. Een aantal VOI’s hebben een eigen regeling uitgewerkt, soms geïnspireerd op die van het MVG.

Discriminatie en racisme Vanuit de dienst emancipatiezaken van het MVG heeft men een “leidraad voor de aanpak van ongewenst seksueel gedrag op het werk (OSGW), discriminatie en racisme” opgesteld, die gekoppeld is aan de procedure in verband met geweld, pesterijen of OSGW. Verschillende VOI’s hebben ook specifieke richtlijnen of codes geformuleerd rond discriminatie en/of racisme.


122


Gedragscode voor bestuurlijke uitgaven In maart 2004 werd een gedragscode verspreid met richtlijnen waarmee leden van de Vlaamse regering, kabinetsleden en personeelsleden van het MVG met een representatieve functie rekening moeten houden als ze uitgaven doen met gemeenschapsgeld. Deze richtlijn wil de onduidelijkheden zoals die zich hebben voorgedaan in het zogenaamde ‘Visa-schandaal’ in de stad Antwerpen voorkomen.

Andere richtlijnen • Er zijn verschillende omzendbrieven verspreid die de problematiek van reis- en dagvergoedingen voor binnen- en buitenlandse reizen regelen (bvb. PEBE/DVR/2004/1 en PEBE/VOI/2004/1). • Een klassiek voorbeeld van gedragsrichtlijnen zijn die voor het dragen van een uniform. Voor de personeelsleden van het MVG werden deze richtlijnen samengebracht in omzendbrief FM 2002/1. • In een dienstorder uit 1997 (CSG 97/9) werden, voor de personeelsleden van het MVG, richtlijnen geformuleerd betreffende het briefgeheim en openen van briefwisseling. • In een dienstorder uit 2002 (CSG 2002/1) wordt, voor de ganse Vlaamse overheid, de wetgeving in verband met de bescherming van persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van persoonsgegevens toegelicht. Codes voor specifieke beroepsgroepen Naast codes voor specifieke entiteiten en codes voor specifieke materies, kan men ook codes invoeren voor specifieke beroepsgroepen. De VRT heeft bijvoorbeeld een redactiestatuut en een deontologische code voor de journalisten van de nieuwsdiensten van radio en televisie. Voor zover deze codes een ‘functiefamilie’ betreffen in de zin van het nieuwe personeelsbeleid binnen de Vlaamse overheid, kunnen deze codes samengevoegd worden met andere instrumenten die men in het naslagwerk (‘kookboek’) per functie wil onderbrengen (Lynen et al., 2004). Uiteraard kunnen ook professionele codes die de Vlaamse overheid overstijgen relevant zijn voor de Vlaamse overheid. De werkgroep deontologie van ‘Kortom’, de vereniging voor overheidscommunicatie werkt op dit moment bijvoorbeeld aan de ontwikkeling van een “deontologische code met handvaten voor een deontologisch correct optreden van de overheidscommunicator,” die ook relevant zal zijn voor Vlaamse Jeroen Maesschalck

123


informatieambtenaren.64

HET PROCES VAN INVOERING VAN CODES IN DE VLAAMSE OVERHEID Hoger (zie 5.1.5) werd uitgebreid ingegaan op het belang van het proces van invoering van een code en werden suggesties geformuleerd over hoe dit kan gebeuren. Bij wijze van illustratie passen we deze toe op de Vlaamse overheid en stellen we een scenario van invoering van deontologische code voor. Dit scenario zal uiteraard moeten geïntegreerd worden in het globale integriteitsplan65 van de integriteitscoördinator waarin alle instrumenten aan bod komen, maar de ontwikkeling en implementatie van de deontologische code is wel interessant als globale kapstok voor het integriteitsplan waaraan de andere instrumenten kunnen worden opgehangen.

In een eerste en o.i. essentiële stap zou de integriteitscoördinator een exhaustieve inventaris moeten maken van alle omzendbrieven, dienstorders, dienstmededelingen en andere instrumenten binnen de Vlaamse overheid (zowel MVG, VWI’s als VOI’s en hun opvolgers) waarin richtlijnen worden geformuleerd over de deontologie van de medewerkers. Zo een verzameling op één plaats bestaat op dit moment nog niet, maar zou wel aangewezen zijn om verschillende redenen. Ten eerste is het een interessante nulmeting voor het integriteitsbeleid en helpt het meteen om mogelijke lacunes te identificeren. Ten tweede is zo een verzameling een interessant vertrekpunt voor een databank van goede praktijken binnen de Vlaamse gemeenschap (die dan uiteraard moet aangevuld worden met goede praktijken betreffende andere instrumenten). Tot slot zal de vraag van de integriteitscoördinator aan alle entiteiten om deze richtlijnen te verschaffen voor de databank op zich al een sensibiliserende stap zijn. Met deze vraag wordt immers meteen de notie van ‘integriteitsbeleid’ verspreid en worden alle entiteiten aangespoord om zelf hun deontologisch kader al eens in kaart te brengen. Na deze inventarisatie van wat er al bestaat zou de integriteitscoördinator ook een consultatieronde kunnen organiseren, bvb. via de integriteitsfunctionarissen van elke entiteit, 64

De definitieve versie van de code wordt verwacht in het http://www.kortom.be/Werkgroep%20Deontologie/2101/default.aspx?id=2023


voorjaar

van

2005,

zie

124


waarin hij peilt naar de lacunes in dit deontologisch kader en naar behoeften betreffende codes.66 Daarbij zou hij ook eventueel kunnen peilen naar de mate waarin de bestaande codes gekend zijn en gebruikt worden op de werkvloer. Op basis daarvan kan dan een plan opgesteld worden, waarin o.m. beslist wordt hoe de middelen verdeeld worden over het uitwerken van een globale code, het uitwerken van aangepaste codes op het niveau van de entiteiten, en het uitwerken van deelcodes voor specifieke domeinen en specifieke functies. In dat plan wordt dan niet alleen opgenomen welke richtlijnen en codes worden aangepast of toegevoegd, maar ook welke verouderde richtlijnen eventueel verdwijnen.

In een tweede fase zou dan de globale code ontwikkeld worden, volgens de aanbevelingen die hoger werden geformuleerd (zie 5.1.5.1) en dus met inbreng van de personeelsleden die de code zullen moeten toepassen. Die aangepaste code zou dan kunnen samengebracht worden met de belangrijkste deelcodes in een deontologisch vademecum voor de Vlaamse overheid (eventueel opgesplitst in een vademecum voor de kerndepartementen en een (beperkter) vademecum voor de agentschappen).

De implementatie van de Vlaamse deontologische code kan aangevat worden met een grote lanceringscampagne. Daarbij krijgen de code en het globale integriteitsbeleid veel aandacht in interne en externe communicatiekanalen en wordt ook getracht om, via de pers, het ruimere publiek te bereiken. Het ‘deontologisch vademecum’ wordt, met begeleidende brief en toelichting, verspreid onder alle medewerkers van de Vlaamse overheid. Dit kan eventueel via de leidinggevende of de integriteitsfunctionaris gebeuren, die dan ook mondelinge toelichting kunnen geven en de code kunnen situeren in het globale integriteitsbeleid. Belangrijk is dat tegelijkertijd met het verspreiden van de code aan de medewerkers, ook een pakket wordt opgestuurd aan de leidend ambtenaren van alle entiteiten, waarin hen een menu (of eerder een ‘kookboek’) van maatregelen wordt aangeboden voor de implementatie van de code: • Een brochure met tips en aanbevelingen over hoe de code kan geïntegreerd worden in de

65

Voor voorbeelden van scenario’s voor een globaal integriteitsplan, zie bvb. de handleiding van het Nederlandse Ministerie van Binnenlandse Zaken (1996) en Maesschalck en Bovy (2002). 66 Dit kan uiteraard geïntegreerd worden in een ruimere consultatieronde, waarin gepeild wordt naar de ruimere lacunes en behoeften inzake integriteitsbeleid, niet enkel die inzake deontologische codes.

Jeroen Maesschalck

125


dagelijkse praktijk (zie 5.1.5.2 voor enkele voorbeelden); • het overzicht van een pakket van trainingen die onder begeleiding van de integriteitscommissie aan alle entiteiten worden aangeboden; • een aansporing om de algemene deontologische code aan te passen op het niveau van de entiteit of eventueel het beleidsdomein, samen met een handleiding over hoe men dit kan aanpakken; • een aansporing om na te gaan of er behoefte is aan codes voor specifieke materies en functiegroepen, samen met een handleiding over hoe men dit kan aanpakken. Sommige van deze maatregelen kan men eventueel verplicht maken, anderen kan men overlaten aan de leidend ambtenaar van de entiteit, daarin bijgestaan door de Vlaamse integriteitscoördinator en de integriteitsfunctionaris van zijn of haar entiteit. Het is in elk geval aangewezen dat de leidend ambtenaren en integriteitsfunctionarissen de integriteitscoördinator op de hoogte houden van hun acties, zeker als ze beslissen om aanvullende codes te ontwikkelen. Zo kan de coördinator immers alle inspanningen coördineren. Uiteraard kan de integriteitscoördinator ook zelf initiatieven nemen om codes te ontwikkelen voor specifieke groepen en materies (m.n. die groepen en materies die specifieke entiteiten en beleidsdomeinen overschrijden) als hij dit noodzakelijk acht.

Op langere termijn moet de borging van de code gegarandeerd worden. Ook hier verwijzen we naar de tips die hoger (zie 5.1.5.2) werden geformuleerd: systematische rapportering over de implementatie van de code, jaarlijkse ‘opfrissessies’ waarna de code(s) kan (kunnen) aangepast worden of verder toegelicht met nieuwe voorbeelden, enz.

We benadrukken tot slot nog eens dat dit scenario maar een illustratie was. De integriteitscoördinator en de integriteitscommissie zullen, zeker na de analyse van het deontologisch kader en de behoeftes, een veel beter zicht hebben op de concrete situatie en daardoor veel beter kunnen beoordelen hoe de code(s) best worden ingevoerd. In het plan dat hier wordt voorgesteld werd bijvoorbeeld nog vrij veel nadruk gelegd op de ontwikkeling van de algemene code. Men zou er ook resoluut voor kunnen kiezen om de nadruk te leggen op de ontwikkeling van aangepaste versies van de algemene code op het niveau van de entiteiten, in nauwe interactie met de medewerkers van de entiteit. Om verwarring te vermijden zou men


126


dan enkel die aangepaste versie kunnen verspreiden binnen de entiteit (ervan uitgaand dat deze consistent is met de algemene code) en in een vademecum samenvoegen met alle andere richtlijnen die relevant zijn voor de entiteit. Op die manier gebeurt zowel de ontwikkeling als de implementatie van de code meer gedecentraliseerd en dichter bij de medewerkers zelf.

6.2.2. Vorming, training en opleiding Vorming is een essentieel instrument om het integriteitsbeleid ook werkelijk te laten doordringen op de werkvloer. In de Vlaamse context zal de integriteitscoördinator dus, in samenwerking met de afdeling Vorming en met de technische specialisten van bepaalde deelaspecten van integriteitsbeleid (bvb. Interne Audit), een vormingsaanbod moeten voorzien betreffende integriteitsbeleid. Dit aanbod kan dan aan alle entiteiten aangeboden worden. Daarbij zal dan steeds moeten benadrukt worden dat vorming maar één aspect is van het integriteitsbeleid. In de praktijk zal vorming dus één punt zijn op het uitgebreide ‘menu’ (cf. supra) dat de integriteitscoördinator en de integriteitscommissie aan de entiteiten aanbieden inzake integriteitsbeleid.

Wat de inhoud van de vorming betreft zijn er heel wat mogelijkheden denkbaar: dilemmatrainingen, toelichting van specifieke wetgeving of nieuwe richtlijnen, opleidingen van integriteitsfunctionarissen en vertrouwenspersonen, opleidingen in het maken van een risicoanalyse, enz. Daarnaast is het erg belangrijk om het thema integriteit ook te integreren in bestaande opleidingen: introductie van nieuwe personeelsleden, opleidingen die voorafgaan aan een bevorderingsexamen,

trainingen

in

managementvaardigheden,

trainingen

in

sociale

vaardigheden, trainingen in klantgerichtheid en kwaliteitsmanagement, trainingen in specifieke technische vaardigheden, enz. Die integratie in andere opleidingen is belangrijk omdat ze de kans vergroot dat ethische besluitvorming ook werkelijk ‘ingesleten’ wordt in de dagelijkse praktijk. Als de deelnemers aan een opleiding ‘klantgerichtheid’ niet alleen de principes van klantgerichtheid inoefenen, maar ook discussiëren over de ethische dilemma’s die kunnen ontstaan bij het toepassen van die principes in hun dagelijkse praktijk, dan is de kans veel groter dat ze die dilemma’s in de praktijk zullen herkennen en er op een goede manier mee zullen omgaan. Dit wordt uiteraard nog effectiever als de deelnemers ook een

Jeroen Maesschalck

127


dilemmatraining hebben gevolgd en de vaardigheden die ze daar hebben geleerd meteen kunnen toepassen op de dilemma’s die in de opleiding klantgerichtheid aan bod komen. Met het oog op die integratie van het thema integriteit in andere opleidingen zou de integriteitsfunctionaris, samen met de afdeling Vorming, het vormingsaanbod best systematisch analyseren om zo na te gaan waar integriteit beter aan bod zou kunnen komen. Daarover kan dan overlegd worden met de trainers.

Hoger (zie 5.2) werd uitgebreid ingegaan op het belang van dilemmatrainingen en op hoe zo een training inhoudelijk kan opgevat worden. Ook voor de Vlaamse overheid lijkt dit een belangrijk instrument. Voor de Vlaamse context lijkt het in het bijzonder aangewezen om de dilemmatrainingen te koppelen aan de lancering van een deontologische code en zo te integreren in een globaal integriteitsbeleid. Zoals hoger voorgesteld (zie 5.2.4.6) is het aangewezen dat bij de afronding van die dilemmatraining een moment wordt voorzien waarop feedback kan worden gegeven over de deontologische code, het integriteitsbeleid in het algemeen en de dilemmatraining zelf.67 Die feedback moet dan, via de integriteitsfunctionaris van de entiteit, systematisch worden doorgegeven aan de integriteitscoördinator die op die manier een rijk beeld krijgt van de stand van zaken en de behoeften betreffende integriteitsbeleid in de verste uithoeken van de Vlaamse overheid. Een mooi streefdoel inzake dilemmatrainingen zou erin kunnen bestaan dat elke medewerker van de Vlaamse overheid op termijn minstens één dilemmatraining moet hebben gevolgd en daarin de voor hem of haar relevante codes heeft leren toepassen in de dilemma’s die het vaakst voorkomen in zijn of haar praktijk. Dit moet niet overhaast gebeuren. Het is belangrijker om eerst goede codes uit te werken en eerst wat ervaring op te doen met dilemmatrainingen voor personeelsleden van verschillende niveau’s en achtergronden, dan om snel-snel iedereen een verplichte dilemmatraining te laten volgen in een groots opgezet programma. ‘Iedereen minstens één uitgebreide dilemmatraining’ lijkt echter wel een belangrijke doelstelling op langere termijn.

67

Men zou de deelnemers daarbij een gestandaardiseerd formulier kunnen laten invullen. Het lijkt ook aangewezen om de trainer een formulier te laten invullen waarin hij of zij kan wijzen op lacunes en vragen over de deontologische code of het integriteitsbeleid in het algemeen die manifest naar voor kwamen in de training.


128


6.2.3. Integriteitsbeleid integreren in het personeelsbeleid In de recente beleidsnota van minister van Bestuurszaken Bourgeois wordt uitgebreid ingegaan op de integratie van het integriteitsbeleid in het personeelsbeleid: Een integriteitsbeleid moet voelbaar aanwezig zijn in elke fase van de loopbaanontwikkeling van de Vlaamse medewerkers. De Vlaamse overheid zal binnen het integriteitsbeleid: - de missie en waarden die de Vlaamse overheid wil uitdragen op een duidelijke en aantrekkelijke manier voorstellen bij externe en interne communicatie omtrent vacatures bij de overheid; - in de fase van personeelsrekrutering integriteit als belangrijk inhoudelijk item in competentieprofielen, interviews en persoonlijkheidstests aan bod brengen; - startende werknemers, zowel statutaire als contractuele, een introductie en een trainingspakket inzake ambtelijke integriteit aanbieden; - het volgen van de deontologische code en de aanwezigheid van eventuele integriteitsschendingen opnemen als een formeel evaluatiecriterium bij personeelsevaluaties; - het integriteitsaspect ten volle integreren in het VTO-aanbod voor de medewerkers van de Vlaamse overheid tijdens hun loopbaan, dit zowel voor leidinggevenden als voor anderen. Beleidsnota, p. 35

Deze voornemens anticiperen al uitgebreid op de aanbevelingen die hoger (en in de voorloper van dit rapport (Maesschalck en Suykens, 2004)) werden geformuleerd. Bovendien publiceerden het afdelingshoofd en twee opdrachthouders van de afdeling HRM binnen het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap recent een artikel waarin ze hun plannen formuleren voor de verdere integratie van het integriteitsbeleid in het personeelsbeleid (Lynen et al., 2004). Tegen de achtergrond van deze al ver gevorderde plannen, formuleren we een beperkt aantal aanbevelingen. We vertrekken daarbij van de drie subparagrafen die al hoger (zie 5.3) in algemene termen werden besproken en vullen deze aan met twee subparagrafen die concrete Vlaamse instrumenten bespreken. WERVING, SELECTIE EN INTRODUCTIE De beleidsnota formuleert expliciet de intentie om zowel bij de werving als bij de selectie veel belang te hechten aan integriteit. Dit zou kunnen gebeuren op de manier die hoger (zie 5.3.1) werd gesuggereerd. Een belangrijk thema voor verder onderzoek is het nagaan van de mogelijkheid om integriteit van sollicitanten te ‘meten’ bij de aanwerving. Dit is zeker geen gemakkelijke opdracht, vooral omwille van de problematiek van sociale wenselijkheid in de antwoorden, maar het loont wel de moeite om in binnen- en buitenland op zoek te gaan naar Jeroen Maesschalck

129


goede praktijken in dit verband.

Hoger werd benadrukt dat het belangrijk is om aandacht te besteden aan integriteit bij de introductie van nieuwe personeelsleden. De erkenning van dit belang blijkt niet alleen uit de beleidsnota (cf. supra), maar ook uit de recente praktijk in het MVG. De meest recente eedaflegging van ambtenaren van het MVG in december 2004 werd namelijk gecombineerd met een dilemmatraining en toespraken van de politieke en ambtelijke top. Dit is uiteraard een belangrijke en erg positieve stap in de integratie van integriteit in het introductietraject. Op termijn zal men hier ook een voorstelling van het globale integriteitsbeleid aan kunnen koppelen, bvb. met een toespraak van de integriteitscoördinator en een voorstelling van de integriteitsfunctionarissen en vertrouwenspersonen. Daarnaast zou men ook nog kunnen onderzoeken of integriteit aan bod moet komen in andere stappen van het introductieproces (bvb. in het introductiegesprek met de chef of in andere introductie-opleidingen die strikt genomen niet over integriteit gaan). Ook moet worden nagegaan of aan nieuwe contractuele personeelsleden, die formeel geen eed moeten afleggen, een gelijkaardige introductie in integriteit kan worden aangeboden, eventueel afgesloten met de ondertekening van een ‘integriteitsverklaring’ als tegenhanger voor de eed. FUNCTIONERINGS- EN EVALUATIECYCLUS Doordat integriteit in het MVG aan bod komt bij de vier waardengebonden competenties (cf. infra) zal het ook systematisch aan bod komen in de functionerings- en evaluatiecyclus die in het MVG ‘PLOEG’ wordt genoemd: Plannen, Leiding geven, Opvolgen, Evalueren en Gewaardeerd worden. “Zo kan ‘integriteit’ ter sprake komen in planningsafspraken, in de dagelijkse

opvolging

en

bij

functioneringsgesprekken,

evaluatiegesprekken

en

bij

waarderingsbeslissingen (managementtoelagen, functioneringstoelagen, vertraging van de loopbaan)” (Lynen et al., 2004). Daarbij is het belangrijk dat men expliciet gebruik maakt van de term ‘integriteit’ of van verwante termen, in het bijzonder bij de operationalisering van de waardengebonden competentie ‘betrouwbaarheid’. De term ‘betrouwbaarheid’ zelf en de andere waardengebonden competenties zijn, vanuit het perspectief van integriteit, immers nog te vaag en laten nog steeds toe dat integriteitsproblemen en ethische dilemma’s genegeerd


130


worden in de gesprekken in het kader van de functionerings- en evaluatiecyclus.68 Nog beter lijkt het ons om de term ‘betrouwbaarheid’ volledig te vervangen door de term ‘integriteit’ (cf. infra). COMPETENTIEMANAGEMENT In het MVG loopt al sinds 2001 een ambitieus programma van competentiemanagement. Daarbij wordt een centrale rol toegekend aan vier waardengebonden competenties die voor iedereen gelden: klantgerichtheid, betrouwbaarheid, voortdurend verbeteren en samenwerken. Hun relevantie voor het integriteitsbeleid kan beschouwd worden op twee niveau’s (zie ook Lynen et al., 2004).

Ten eerste staat de waardengebonden compentie ‘betrouwbaarheid’ uiteraard het dichtst bij het integriteitsbeleid. Lynen et al. (2004) lichten toe hoe deze competentie geoperationaliseerd werd op vier niveaus van complexiteit, telkens gespecificeerd aan de hand van gedragsindicatoren. Daarbij werd uitgegaan van een ruim en stimulerend concept van integriteit. Op het vierde en hoogste niveau van complexiteit wordt zelfs de mogelijkheid opengelaten om “op een verantwoorde en onderbouwde wijze een uitzondering [te] maken op de strikte regel, indien dit het belang van de Vlaamse Overheid dient.”69 Dit is consistent met onze aanbevelingen om de nadruk te leggen op het stimulerende luik van integriteitsbeleid. Wanneer we alle niveaus en gedragsindicatoren bekijken is het duidelijk dat de waardengebonden competentie ‘betrouwbaarheid’ volledig binnen het integriteitsbeleid past. Het lijkt dan ook aangewezen om de opdracht voor de ontwikkeling van deze competentie binnen de organisatie expliciet op te dragen aan de integriteitscoördinator en de integriteitscommissie. We zouden er eveneens voor pleiten om, met het oog op de duidelijkheid en ter ondersteuning van de globale ontwikkeling van een integriteitsbeleid, deze waardengebonden competentie ‘betrouwbaarheid’ te herbenoemen als ‘integriteit’.

68

Aan deze voorwaarde is in het MVG grotendeels voldaan bij de operationalisering van de term “betrouwbaarheid” in indicatoren op 4 niveaus. Daarbij wordt inderdaad expliciet gebruik gemaakt van termen als “regels,” “normen,” “deontologische code” en “integer.” 69 Mogelijk kan men hier opnieuw bekijken of “belang van de Vlaamse Overheid” wel de beste manier is om dit te nuanceren. “Algemeen belang” lijkt ons beter als ethische verantwoording voor het afwijken van een regel dan het belang van een specifieke organisatie of bestuurslaag.

Jeroen Maesschalck

131


Een andere mogelijkheid kan er eventueel in bestaan om voor het concept “morele competentie” (Karssing, 2001: 39-52) te kiezen. Maar zelfs als men niet voor het concept zelf zou kiezen is de verdere uitwerking die Karssing (zie ook 5.3.3) eraan geeft in elk geval een erg interessante inspiratiebron voor de operationalisering van de waardengebonden competentie ‘betrouwbaarheid’ (of ‘integriteit’).

Ten tweede kan men, zoals Lynen et al. (2004) terecht opmerken, eigenlijk alle vier de waardengebonden competenties beschouwen “binnen een ruimer concept van integriteit.” De vier waardengebonden competenties hebben inderdaad allemaal met integriteit te maken, wat blijkt uit het feit dat ze, met uitzondering van de competentie ‘voortdurend vernieuwen’, allemaal min of meer voorkomen in de Vlaamse deontologische code van 1998. We willen hier wel bij benadrukken dat dit niet betekent dat de code, en bij uitbreiding het ganse integriteitsbeleid overbodig zouden worden, en vervangen zouden kunnen worden door respectievelijk de waardengebonden competenties en het competentiemanagement. Evenmin mag hieruit de conclusie getrokken worden dat een stimulerend integriteitsbeleid met een eigen identiteit overbodig zou worden en volledig vervangen zou kunnen worden door het competentiemanagement, terwijl het integriteitsbeleid zich zou moeten beperken tot het voorkomen van integriteitsschendingen.70 Een stimulerend integriteitsbeleid heeft een eigen finaliteit die wel consistent is met die van competentiemanagement maar er niet mee samenvalt. In het kader van competentiemanagement streeft men ernaar om alle vier de basiswaarden te ontwikkelen bij de medewerkers. Instrumenten van een stimulerend integriteitsbeleid zijn er daarentegen juist op gericht om een gevoel te ontwikkelen voor de spanningen tussen deze waarden en om de competentie te ontwikkelen om op een goede manier met deze spanning om te gaan. Binnen een integriteitsbeleid zal bijvoorbeeld veel meer nadruk gelegd worden op het feit dat in concrete dilemma’s klassieke ambtelijke waarden als ‘objectiviteit’ of ‘rechtmatigheid’ over het algemeen (maar ook weer niet altijd) de bovenhand moeten krijgen over recentere waarden zoals ‘voortdurend verbeteren’ of ‘klantgerichtheid’. Ook zal in het kader van een integriteitsbeleid bijvoorbeeld toegelicht worden dat

70

In die zin gaan we dus niet akkoord met de suggestie in Lynen et al. (2004) om de term ‘integriteit’ te reserveren “in de engere zin voor manifeste schendingen.”


132


‘samenwerken’ weliswaar een belangrijke waarde is maar dat deze tot excessen kan leiden (bvb. structurele functiescheidingen niet meer respecteren) als ze niet gebalanceerd wordt door andere, meer klassieke, waarden zoals ‘rechtmatigheid’.71 De bezorgdheid die achter al deze waarschuwingen schuilt, gaat terug op buitenlandse ervaringen, waar men zoveel nadruk heeft gelegd op ‘moderne’ waarden als ‘effectiviteit’, ‘klantgerichtheid’ of ‘voortdurend verbeteren’ dat fundamentele waarden als rechtmatigheid en objectiviteit verwaarloosd werden.72 Het competentiemanagement, hoe belangrijk ook, volstaat op zich niet om dergelijke excessen te voorkomen. Het moet aangevuld worden met een expliciet, stimulerend integriteitsbeleid dat ondersteuning biedt bij het afwegen van waarden, via specifieke instrumenten van integriteitsbeleid

zoals

dilemmatrainingen,

vertrouwenspersonen

in

integriteitsaangelegenheden en deontologische richtlijnen.

Met die laatste nuance in het achterhoofd lijkt het aangewezen dat men binnen de Vlaamse overheid het tweesporenbeleid handhaaft dat men in gang heeft gezet. Aan de ene kant zal men, vanuit het competentiemanagement, de vier waardengebonden competenties verder uitwerken en integreren in de functionerings- en evaluatiecyclus. Daar waar nodig kan gestreefd worden naar afstemming op het integriteitsbeleid. Aan de andere kant moet men betrouwbaarheid (of nog beter ‘integriteit’) beschouwen als die waardengebonden competentie die vooral ontwikkeld moet worden vanuit het integriteitsbeleid (met zowel controlerende als stimulerende instrumenten). Het uittekenen van een ontwikkelings- en ondersteuningstraject voor deze competentie zal dus in de eerste plaats de verantwoordelijkheid zijn van de integriteitscoördinator, in overleg met de afdelingen HRM en Vorming en met de integriteitscommissie. Deze verankering van ‘integriteit’ als aparte waardengebonden competentie garandeert dan dat ‘integriteit’ voortdurend onder de aandacht blijft in de functionerings- en evaluatiecyclus (cf. supra) en is op die manier een extra motivator voor alle medewerkers om het integriteitsbeleid daadwerkelijk ‘in te slijten’ in hun dagelijkse

praktijk.

Een

bredere

notie

als

‘competentiemanagement’

of

‘kwaliteitsmanagement’ kan deze gefocuste aandacht op integriteit nooit volledig vervangen. 71

Zie Maesschalck (2004c) voor een verdere ontwikkeling van deze notie dat verschillende waarden elkaar in balans moeten houden om te compenseren voor elkaars excessen.

Jeroen Maesschalck

133


DE MANAGEMENTCODE De managementcode richt zich op de gehele Vlaamse overheid. In het kader van de BBBhervormingen wil men de managementautonomie van de leidend ambtenaren in de verschillende entiteiten verhogen. Het raamstatuut zou dan de juridische basisbepalingen bevatten en de verdere aansturing zou gebeuren met behulp van de managementcode.73 Dit laatste instrument is juridisch niet afdwingbaar, maar er zal wel verantwoording over moeten afgelegd worden door de leidend ambtenaren. In de managementcode worden 12 principes naar voor geschoven die telkens worden gespecificeerd in de vorm van aanbevelingen, afspraken en tot slot meetfactoren die een opvolging en monitoring van de resultaten mogelijk maken.74

In de managementcode staan drie expliciete verwijzingen naar integriteit. • Ten eerste wordt als principe 6 naar voor geschoven: “De invulling van interne en externe vacatures verloopt op een integere, transparante en professionele wijze,…” • Ten tweede wordt principe 8 als volgt geformuleerd: “De 4 waardengebonden competenties voor de Vlaamse overheid (voortdurend verbeteren, klantgerichtheid, samenwerken en betrouwbaarheid) zijn zichtbaar in het dagelijks functioneren van alle medewerkers.” Bij de aanbevelingen en afspraken wordt verder duidelijk dat de medewerkers voortdurend moeten ontwikkeld worden op deze basiswaarden en dat deze moeten opgenomen worden in het competentieprofiel en in de personeelsevaluatie. Via deze verplichting om de competentie ‘betrouwbaarheid’ te integreren in het personeelsbeleid worden alle entiteiten dus verplicht om deze te ontwikkelen en te evalueren. Om echter te garanderen dat dit ook effectief aan de hand van een omvattend en coherent integriteitsbeleid zou gebeuren (en bvb. niet louter door nu en dan eens aandacht aan betrouwbaarheid te besteden in de evaluatiecyclus) is het aangewezen om bij de aanbevelingen bij dit principe 8 expliciet toe te voegen dat alle entiteiten “een

72

Zie Maesschalck (2004b), voor een review van het academische debat rond deze problematiek. Managementcode (personeel en organisatie), ontwerp versie 2 juni 2003, cf. http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/bbb/ 74 zie Depré, Vandenabeele en Hondeghem (2004) voor een bespreking van de strategische aansturing van het personeelsbeleid in het kader van BBB. 73


134


integriteitsbeleid moeten voeren met een goed evenwicht tussen controlerende en stimulerende instrumenten.”75 Bij de mogelijke meetfactoren voor principe 8 kan men dan toevoegen “aanwezigheid en implementatie van een integriteitsbeleid.” Gezien het strategische belang van een goed integriteitsbeleid verdient het o.i. deze aandacht in een stuurinstrument voor strategisch personeelsbeleid. • Tot slot luidt principe 12: “Er heerst een positief arbeidsklimaat waar ruimte is voor diversiteit (verschillende stijlen, denkbeelden, visies,…) en waar grensoverschrijdend gedrag niet getolereerd wordt.”

Maar ook van andere principes die in de managementcode staan kan verwacht worden dat deze een belangrijke impact hebben op de integriteit van medewerkers, hetzij positief, hetzij negatief. Billijke verloning (principe 9) en kwalitatief leidinggeven (principe 10) zijn factoren die klassiek als belangrijke voorwaarden worden beschouwd voor integriteit van de medewerkers (zie bvb. de ethische infrastructuur van de OESO (OECD, 2000; 1996) en zie ook Lynen et al. (2004)). Hoger (zie 2.1) werd er dan weer op gewezen dat aandacht voor prestaties (principe 7: “medewerkers presteren volgens de vooropgestelde verwachtingen (...)” ) mogelijk een negatieve impact kan hebben op integriteit als te zeer de nadruk gelegd wordt op meetbare outputindicatoren en als dit niet gecompenseerd wordt door o.m. een goed integriteitsbeleid. METING VAN INTEGRITEIT Lynen et al. (2004) lichten toe hoe naar de “beleving van de waardengebonden competenties” gepeild werd in het kader van het ‘personeelsresultatenonderzoek’ dat in juni 2004 plaatsvond en waaraan ongeveer 3000 personeelsleden, verspreid over de ganse Vlaamse overheid, deelnamen. De lijst bevatte een vraag over elke waarde en dus ook over ‘betrouwbaarheid’. Ook andere vragen, o.m. rond ‘eerlijke interne selectie’ en ‘goede besteding van middelen’, houden verband met integriteit. Het is de bedoeling om dit ‘personeelsresultatenonderzoek’ geregeld te herhalen. Dit is uiteraard een uitstekend instrument ten behoeve van het

75

Dit is breder en o.i. dan ook meer aangewezen dan de suggestie om een aanbeveling te formuleren “inzake de beheersing (explicitering, opvolging, bestrijding…) van de integriteitsrisico’s die zich specifiek voor de entiteit stellen” (Lynen et al., 2004).

Jeroen Maesschalck

135


integriteitsbeleid, vooral om de evoluties in de Vlaamse overheid op te volgen en om eventuele problematische entiteiten of gebieden te kunnen identificeren. Opdat het meetinstrument van maximaal nut zou zijn voor het integriteitsbeleid zou het, in overleg met de integriteitscoördinator en de integriteitscommissie, mogelijk nog wat uitgebreid kunnen worden op het gebied van metingen van integriteit. Voor die entiteiten die een grondigere doorlichting willen van de waardenbeleving van hun organisatie moeten ook uitgebreidere instrumenten ter beschikking staan. Bij de ontwikkeling van die instrumenten kan geput worden uit het ruime arsenaal aan meetinstrumenten dat de afgelopen jaren is ontwikkeld voor de meting van integriteit (of het gebrek eraan) in organisaties.76

6.2.4. Risicoanalyse en structurele maatregelen Zoals hoger vermeld (zie 6.1.1.4) begint de entiteit Interne Audit in 2005 met systematische integriteitsaudits, naast de algemene sterkte-zwakte analyses waarin ook aandacht besteed wordt aan integriteit. De integriteitscoördinator zou eventueel kunnen beslissen om daarnaast ook een handleiding te ontwikkelen voor zelfevaluatie (een risicoanalyse gedaan door de entiteit zelf en niet door externen), uiteraard in samenwerking met Interne Audit. Die handleiding zou dan aan leidinggevenden van de entiteiten kunnen aangeboden worden, als een instrument ter ondersteuning van hun verantwoordelijkheid voor de integriteit binnen hun entiteit. Zij zouden zich daarbij kunnen inspireren op de handleiding voor zelfevaluatie die vanuit het Nederlandse ministerie van Binnenlandse Zaken werd uitgewerkt (Nederlands Ministerie van Binnenlandse Zaken , 1996). Mogelijk kan deze handleiding gekoppeld worden aan opleidingen (bvb. voor de integriteitsfunctionarissen, of voor medewerkers van stafdiensten binnen de entiteiten) die door de integriteitscoördinator en Interne Audit worden georganiseerd.

Wat de structurele maatregelen betreft, liet dit B-project niet toe om hierover aanbevelingen te formuleren. Wel vermelden we onze persoonlijke indruk dat ook in de Vlaamse overheid,

76

Een aantal van deze instrumenten wordt op een rijtje gezet in Maesschalck (2004c: hoofdstuk 3). Eén van de meest bekende meetinstrumenten is de zogenaamde “integriteitsthermometer,” zoals ontwikkeld door Kaptein (2000; 1998).


136


zoals in veel andere overheidsdiensten, er meer management nodig is van twee problematieken waarop hoger al werd gefocust: nevenfuncties en relatiegeschenken. Bij de aanpak van deze problematieken zal men niet alleen moeten denken aan regels en procedures. Men zal ook moeten werken aan sensibiliseringscampagnes en ‘stimulerende’ instrumenten die personeelsleden kunnen ondersteunen bij hun beoordeling of het uitoefenen van een bepaalde nevenfuctie of het aanvaarden van een bepaald relatiegeschenk al dan niet aanvaardbaar

zijn.

De

integriteitscoördinator,

de


en

de

vertrouwenspersonen kunnen hierin een belangrijke ondersteunende rol spelen, naast het management uiteraard. 6.2.5. Voorbeeldgedrag en steun van het management Ook in de Vlaamse context zullen voorbeeldgedrag en steun van het management (zowel top-, midden- als lager management) cruciaal zijn bij de ontwikkeling en implementatie van het integriteitsbeleid. Hun rol kwam hoger al uitvoerig aan bod bij de bespreking van de organisatie van het integriteitsbeleid (zie 6.1.1.6 en 6.1.2.1). 6.2.6. Een

vangnet

voor

het

melden

van


of

‘klokkenluidersregeling’ In Vlaanderen werd de jongste jaren stapsgewijs een klokkenluidersregeling ingevoerd. Eerst werd, door twee wijzigingen (in 2000 en 2002) aan het personeelsstatuut, de entiteit Interne Audit aangeduid als een kanaal voor de rapportering van onregelmatigheden en werd een bescherming voorzien voor diegenen die onregelmatigheden bekendmaken.77 In een tweede, recentere, stap werd een decreet goedgekeurd,78 waarin ook de Vlaamse Ombudsdienst als rapporteringskanaal wordt voorzien. Die regeling trad in werking op 1 januari 2005. Een gedetailleerde bespreking van deze regeling zou ons te ver leiden in deze context en kan elders geconsulteerd worden (zie bvb. Schram (2005) en Maesschalck en Ornelis (2003)). We beperken ons hier tot vier specifieke aanbevelingen.

77

Art. III.2 (…) § 2 van het Vlaams personeelsstatuut. Het decreet van 7 mei 2004 houdende wijziging van het ombudsdecreet van 7 juli 1998 (B.S. 11 juni 2004). Naast het decreet werd ook een resolutie (Parl. St. Vl. Parl. 2002 – 2003, nr. 1659/3, 2.) goedgekeurd waarin de Vlaamse regering wordt opgeroepen om de nodige aanpassingen te te doen aan het besluit betreffende de oprichting van een entiteit Interne Audit. 78

Jeroen Maesschalck

137


Ten eerste is het belangrijk dat men voldoende personele middelen voorziet bij de entiteit Interne Audit en de Ombudsdienst, zodat deze voldoende in staat zijn om de meldingen te verwerken en te onderzoeken. Het zou de ganse filosofie van de klokkenluidersregeling ondermijnen mochten deze diensten niet voldoende capaciteit hebben om ernstige rapporteringen niet te kunnen onderzoeken. Ten tweede moet men de klokkenluidersregeling ruim bekendmaken opdat deze effectief zou zijn. Daar zijn heel wat mogelijkheden voor, bvb. verspreiding van brochures, een eigen website, een verwijzing naar de regeling opnemen in de deontologische code, voorlichtingsvergaderingen, enz. Het is wel van essentieel belang dat men daarbij benadrukt dat de klokkenluidersregeling (of het vangnet inzake integriteitsschendingen) enkel het sluitstuk is van het integriteitsbeleid, niet het kernelement (zie ook 5.6). Het bekendmaken van de klokkenluidersregeling gebeurt dus best samen met stimulerende instrumenten, bvb. samen met de sensibiliseringscampagne rond de nieuwe deontologische code (zie 6.2.1.2).79 Ten derde is het aangewezen om, zoals hoger al werd bepleit, vertrouwenspersonen aan te duiden binnen de entiteiten van de Vlaamse overheid. Deze zouden, naast hun ondersteunende rol voor integriteitsbeleid in het algemeen ook een meer specifieke rol kunnen krijgen in de klokkenluidersregeling. Zij zouden dan een kanaal vormen voor die personeelsleden die met hun klacht niet terecht kunnen bij de lijnmanagers, maar die ook niet meteen de stap naar Interne Audit of de Ombudsdienst willen zetten. De vertrouwenspersonen kunnen het personeelslid dan informeren over de mogelijkheden van de klokkenluidersregeling, maar ze kunnen ook alternatieve oplossingen voorstellen. Op die manier vormen ze een soort ‘buffer’ in de klokkenluidersregeling en verhogen ze de kans dat Interne Audit en de Ombudsdienst enkel ernstige klachten te verwerken krijgen. Tot slot blijkt uit de eerste analyses (Schram, 2005; Maesschalck en Ornelis, 2003) dat er, naast de afwezigheid van vertrouwenspersonen, nog een aantal andere mankementen en onduidelijkheden zijn in de Vlaamse klokkenluidersregeling. Het lijkt daarom aangewezen om de regeling, bijvoorbeeld na 1 jaar, grondig te evalueren en daar waar nodig bij te sturen. In

79

Eventueel zou men zelfs kunnen wachten met een campagne rond de klokkenluidersregeling tot na de eerste evaluatie (bvb. na één jaar), omdat die evaluatie mogelijk tot een aantal belangrijke wijzigingen van de regeling zou kunnen leiden. Tegen die tijd zou dan ook het stimulerend integriteitsbeleid gelanceerd zijn.


138


die tussentijd kan ook de belangrijke herstelregeling voor personen die het slachtoffer zijn van foute beschuldigingen in het kader van de klokkenluidersregeling uitgewerkt worden (zie 5.6). 6.3. ALGEMENE

VOORWAARDEN

VOOR

EEN

SUCCESVOL

INTEGRITEITSBELEID IN DE VLAAMSE OVERHEID Ter afronding van het rapport en bij wijze van samenvatting formuleren we enkele voorwaarden voor een succesvol integriteitsbeleid. De voorwaarden hebben o.i. een algemene relevantie, maar bij de bespreking ervan zullen we in het bijzonder aandacht besteden aan die kwesties die ons op dit moment het meest actueel lijken voor het Vlaamse integriteitsbeleid. Vooraf is het nuttig nog eens kort te verwijzen naar de twee uitdagingen voor een modern integriteitsbeleid die in hoofdstuk 3 werden geformuleerd en die als rode draad doorheen het rapport liepen. Zij moeten o.i. voortdurend voor ogen worden gehouden bij de verdere ontwikkeling en implementatie van het Vlaamse integriteitsbeleid. • Ten eerste moet het integriteitsbeleid verder gaan dan holle retoriek en ambitieuze beleidsvoorbereidende documenten. Integriteitsbeleid is pas zinvol als het werkelijk ‘ingesleten’ wordt in de dagelijkse praktijk, van de top tot aan de basis van de organisatie. • Ten tweede moet het integriteitsbeleid de controlerende en de stimulerende benadering combineren. O.m. omwille van de hoger (3.2) opgesomde redenen is er in elke overheidsorganisatie een voortdurende neiging om de controlerende benadering te beklemtonen. In dit rapport hebben we echter willen benadrukken dat dit niet voldoende is. Een modern integriteitsbeleid wil de medewerkers niet zozeer controleren, maar vooral responsabiliseren en ondersteunen in het gebruiken van die verantwoordelijkheid. Het ziet de medewerkers als morele actoren van wie verwacht wordt dat ze een zekere vaardigheid hebben in het omgaan met ethische dilemma’s en op een verantwoordelijke manier omgaan met hun discretionaire ruimte. Deze filosofie om de klemtoon te leggen op een stimulerend integriteitsbeleid en het aantal controlerende maatregelen te beperken, sluit overigens

uitstekend

aan

bij

de

doelstellingen

van

wetsmatiging

en

reguleringsmanagement die eveneens een belangrijke plaats innemen op de Vlaamse agenda. Tegen de achtergrond van deze twee fundamentele aanbevelingen, formuleren we nu enkele

Jeroen Maesschalck

139


voorwaarden voor een succesvol integriteitsbeleid.

1. Het integriteitsbeleid moet gesteund zijn door het engagement van de politieke en ambtelijke top In het rapport werd vaak gewezen op het belang van leiderschap (zie vooral 5.3). De politieke en ambtelijke top moeten het integriteitsbeleid niet alleen expliciet ondersteunen en coördineren, ze moeten ook zelf het goede voorbeeld geven. Wat het ambtelijk management betreft, impliceert dit o.m. dat zij zelf een actieve rol moeten spelen in de implementatie van het integriteitsbeleid. Soms wordt geredeneerd dat het niet wenselijk is om, in de Vlaamse context, integriteitsfunctionarissen of vertrouwenspersonen aan te duiden op het niveau van entiteiten of beleidsdomeinen. Het top- en middenmanagement zouden zo het gevoel kunnen krijgen dat ze niet betrokken zijn bij het beleid en er bijgevolg ook niet echt medeverantwoordelijk voor zijn. Dit is inderdaad een risico waarvoor men waakzaam moet zijn, maar dit zou o.i. geen reden mogen zijn om dan maar geen integriteitsfunctionarissen of vertrouwenspersonen aan te duiden op het niveau van entiteiten. De taak als vertrouwenspersoon kan geenszins door het management vervangen worden.

Het

management

is

per

definitie

het

eerste

rapporteringskanaal

voor

integriteitsproblemen en de taak van vertrouwenspersonen bestaat er precies in om een vertrouwelijk alternatief te bieden voor dit primaire rapporteringskanaal. Maar ook integriteitsfunctionarissen zijn belangrijk omdat zij het management inhoudelijk ondersteunen door het globale integriteitsbeleid (zoals ontwikkeld door de integriteitscoördinator en – commissie) te vertalen naar de entiteit. Van het management kan men wel verwachten dat zij deze vertaling begeleiden en opvolgen, maar niet dat ze zelf de gedetailleerde expertise verwerven om die volledig zelf te maken.80 Beide taken moeten dus aan andere personen dan

80

Het is ook niet voldoende om de uitwerking van het lokale integriteitsbeleid ad hoc over te laten aan een stafdienst zoals bvb. HRM, want dan is de permanente aandacht niet gegarandeerd. Pas door iemand (die eventueel deel uitmaakt van de HRM-dienst) permanent verantwoordelijk te maken voor het domein, verzekert men zich van deze voortdurende aandacht en van de andere voordelen van een organisatorische verankering (cf. hoofdstuk 4), zoals de accumlatie van kennis. Bovendien is die lokale integriteitsfunctionaris dan een vast aansprekingspunt voor de integriteitscoördinator wat de globale coördinatie van het beleid zeker ten goede komt.


140


het topmanagement worden opgedragen.81 Anderzijds moet men er inderdaad wel voor zorgen dat het management zich voldoende betrokken voelt bij het integriteitsbeleid, ook als er integriteitsfunctionarissen en vertrouwenspersonen zijn aangeduid. Dit kan door het topmanagement zelf te laten beslissen wie deze taken zal uitoefenen (zie 6.1.2). Men laat de integriteitsfunctionaris ook best rechtstreeks rapporteren aan het top- en middenmanagement. Het moet duidelijk zijn dat de integriteitsfunctionaris een beleidsondersteunende taak heeft, maar dat de beslissingen genomen worden door het management, dé eindverantwoordelijke voor het integriteitsbeleid. Zoals in de inleiding was toegelicht werd in dit rapport geen systematische aandacht besteed aan de rol van politici, maar het is evident dat deze essentieel is. Zowel door hun expliciete steun aan het beleid als door hun eigen voorbeeldgedrag hebben ze een cruciale impact op het succes van het ambtelijke integriteitsbeleid. De huidige ‘deontologische code van de Vlaamse volksvertegenwoordigers inzake dienstverlening aan de bevolking’ is in dit verband erg verdienstelijk, maar het lijkt nuttig om na te gaan of deze niet moet uitgebreid worden naar andere domeinen van de politieke deontologie dan enkel het ‘dienstbetoon’ of andere politieke arena’s.

2. Het integriteitsbeleid moet een eigen identiteit krijgen en behouden In het rapport werd herhaaldelijk benadrukt dat integriteitsbeleid moet beschouwd worden als een beleidsdomein op zich, dat verschillende instrumenten samenbrengt onder één label en met één globale visie. Dit is belangrijk om minstens twee redenen.

Ten eerste leert de beleidswetenschap hoe belangrijk en wervend een label kan zijn in het plaatsen van een thema op de agenda en het stimuleren van beslissingen rond dit thema. Het afgelopen jaar heeft dit duidelijk aangetoond voor de labels ‘ambtelijke integriteit’ en ‘ambtelijk integriteitsbeleid’. Tot nu toe werd dit thema wat verdrukt door twee aanverwante thema's (zie ook Maesschalck, 2001), dat van de Nieuwe Politieke Cultuur (NPC) en dat van

81

Zoals gezegd kan men, om een al te zware structuur te vermijden, de functie van integriteitsfunctionaris en vertrouwenspersoon eventueel laten samenvallen. Als alternatief zou men ook de functie van vertrouwenspersoon inzake integriteitsaangelegenheden enerzijds en de functie van vertrouwenspersoon inzake geweld, pesterijen en OSGW anderzijds ook kunnen laten samenvallen.

Jeroen Maesschalck

141


de projecten van administratieve hervorming. De NPC werd in het midden van de jaren negentig gelanceerd als dé oplossing voor de kloof tussen burger en politiek en het antwoord op de schandalen die toen de media beheersten. De term dekte een ruime waaier aan beleidsvoorstellen, maar die hadden vooral betrekking op de politiek, zodat instrumenten van ambtelijk integriteitsbeleid grotendeels uit het vizier bleven. De hervormingen in de federale (Copernicus), Vlaamse (Beter Bestuurlijk Beleid) en lokale administraties richtten zich vooral op het versterken van de efficiëntie, de effectiviteit en de klantgerichtheid van de ambtenaren, eerder dan op hun integriteit. Daardoor viel het thema ‘ambtelijke integriteit' tot ‘nu toe wat tussen twee stoelen: NPC ging wel over integriteit, maar nauwelijks over ambtenaren en de administratieve hervormingen gingen (en gaan) wel over ambtenaren maar nauwelijks over integriteit. Deze stiefmoederlijke behandeling van het thema ‘ambtelijke integriteit’ veranderde na de Visa-crisis in Antwerpen en kwam in een stroomversnelling het afgelopen jaar. Het label ‘integriteitsbeleid’ heeft daarin een belangrijke rol gespeeld.

Een tweede reden is wat rationeler en komt uit de meer praktijkgeoriënteerde beleidsanalyse. Daar wordt voortdurend gewezen op het belang van een expliciete formulering van beleidsdoelstellingen, waarna alle instrumenten op elkaar kunnen afgestemd worden met het oog op het realiseren van die doelstellingen. Instrumenten zijn immers pas echt maximaal effectief, als ze zijn afgestemd op andere instrumenten. Op die manier kunnen ze elkaar immers versterken en wordt het geheel meer dan dan de som van de afzonderlijke delen. In dit rapport hebben we herhaaldelijk proberen aan te tonen hoe die afstemming kan gebeuren. De beste manier om een dergelijke afstemming te bereiken is door de instrumenten ook werkelijk als onderdelen van één beleidsdomein82 te beschouwen. Aangezien er tot voor kort in de Vlaamse context nog geen sprake was van het domein ‘integriteitsbeleid’, was het bijgevolg onmogelijk om hierrond een systematische en geïntegreerde beleidsvoorbereiding te organiseren. Er bestonden wel instrumenten naast elkaar, maar zonder systematische onderlinge afstemming. De huidige ontwikkeling naar een expliciet integriteitsbeleid met een stevige organisatorische verankering kan dit probleem helpen oplossen.

82

‘Beleidsdomein’ heeft hier een algemene betekenis en mag niet verward worden met de specifieke betekenis die het begrip krijgt in het kader van de BBB-hervorming.


142


Soms gaan er echter stemmen op om het label ‘integriteit’ niet te gebruiken om dat dit te zeer zou afschrikken, maar in de plaats daarvan bvb. over ‘kwaliteit’ te spreken. ‘Integriteit’ zou immers een negatieve connotatie hebben en de impliciete suggestie wekken dat men de medewerkers niet vertrouwt en dat er meer controle zal gevoerd worden. Het zou inderdaad problematisch zijn mocht men die indruk wekken, maar het lijkt ons veel effectiever om dit aan te pakken door een goede communicatiestrategie, waarin men duidelijk toelicht dat het integriteitsbeleid in de eerste plaats stimulerend en responsabiliserend wil zijn. Als men integendeel het label ‘integriteit’ zou vermijden en bvb. vervangen door het label ‘kwaliteit’, neemt men een aantal belangrijke risico’s. Ten eerste is men dan erg dubieus over de doelstellingen van het beleid (integriteit is immers iets anders en veel fundamenteler dan kwaliteit) en verzwakt men zo de onderlinge coördinatie van de instrumenten. Bovendien wordt de taakstelling van de integriteitscoördinator en –commissie zo veel onduidelijker. Het lanceren en ondersteunen van een integriteitsbeleid is op zich al complex genoeg; men vermijdt dan ook best conceptuele discussies en coördinatieproblemen. Tot slot suggereert dit ook een gebrek aan engagement vanwege de top, vanuit de volgende mogelijke redenering onder de medewerkers: “waarom zouden we belang hechten aan integriteit als men vanuit de top het woord zelfs niet in de mond wil nemen?” Om dezelfde reden hebben we ook benadrukt dat integriteitsbeleid wel verwant is aan competentiemanagement, maar dat het er niet door mag vervangen worden. Integriteitsbeleid heeft immers een eigen finaliteit, die niet helemaal overeenkomt met die van competentiemanagement (zie 6.2.3.3). Daarom werd er ook voor gepleit om de opdracht voor de ontwikkeling van de waardengebonden competentie ‘betrouwbaarheid’ als een specifiek en apart beleidsdomein te beschouwen dat gecoördineerd wordt door de integriteitscoördinator en de integriteitscommissie. Met het oog op de duidelijkheid en ter ondersteuning van de globale ontwikkeling van het integriteitsbeleid lijkt het ook aangewezen om in de context van het competentiemanagement de term ‘betrouwbaarheid’ te vervangen door ‘integriteit’.

3. Het integriteitsbeleid moet afgestemd zijn op andere, vooral horizontale, beleidsdomeinen De instrumenten van integriteitsbeleid moeten niet alleen op elkaar afgestemd zijn, ze moeten ook afgestemd zijn op instrumenten van andere horizontale domeinen, zoals personeel of financiën. Ook dit werd toegelicht in het rapport. Hier beperken we ons tot de opmerking dat

Jeroen Maesschalck

143


deze voorwaarde niet in tegenspraak is met de vorige voorwaarde van een eigen identiteit voor het integriteitsbeleid. Om dit toe te lichten werd in hoofdstuk 1 een onderscheid gemaakt tussen wat we kerninstrumenten en perifere instrumenten van het integriteitsbeleid zouden kunnen noemen. De kerninstrumenten (bvb. deontologische code, dilemmatrainingen, integriteitsaudits, vangnet voor het melden van integriteitsschendingen,…) hebben als belangrijkste

doelstelling

het

stimuleren

van

integriteit

en

voorkomen

van

integriteitsschendingen. De ontwikkeling van die instrumenten is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de integriteitscoördinator en de leden van de integriteitscommissie. De perifere instrumenten, daarentegen, hebben integriteit niet als primaire doelstelling maar zijn wel belangrijk voor het bereiken van die doelstelling (bvb. functiebeschrijvingen, evaluatieprocedures, procedures voor aankopen,…). Deze instrumenten vallen onder de bevoegdheid van de respectievelijke diensten (bvb. personeel of financiën), maar de ontwikkeling ervan gebeurt wel in overleg met de integriteitscoördinator en –commissie en rekening houdend met de doelstellingen van het integriteitsbeleid. Beide soorten instrumenten passen dus in een globale visie op integriteitsbeleid en moeten op elkaar afgestemd worden, maar voor de perifere instrumenten moet er rekening mee gehouden worden dat integriteit niet hun primaire doelstelling is.

4. Het integriteitsbeleid moet gedragen zijn door de medewerkers Hoewel

het

integriteitsbeleid

aangestuurd

wordt

door

het

management

en

de

integriteitscoördinator en –commissie, zijn het uiteindelijk de medewerkers die het gestalte moeten geven en die zo de effectiviteit ervan zullen bepalen. In dit rapport werden enkele manieren besproken om de betrokkenheid van de medewerkers te versterken, zoals bvb. hen systematisch betrekken bij het ontwikkelen van codes (“a code is nothing, coding is everything”).

5. Men moet streven naar een integriteitsbeleid op alle bestuursniveau’s In dit rapport werd gefocust op de Vlaamse overheid, maar er is natuurlijk geen enkele reden waarom het integriteitsbeleid tot deze bestuurslaag beperkt zou moeten blijven. Het thema integriteitsbeleid is op de agenda geplaatst door een crisis in een lokaal bestuur en de jongste tijd hebben verschillende lokale besturen interessante en originele initiatieven genomen inzake


144


integriteitsbeleid. Het probleem is echter dat die initiatieven nogal op zich staan, zonder veel systematische coördinatie of accumulatie van kennis. De Vlaamse overheid zou hierin een belangrijke ondersteunende en stimulerende rol kunnen spelen. Dit moet uiteraard gebeuren met respect voor de lokale autonomie. Het lijkt bvb. niet wenselijk dat een uniforme deontologische code voor alle lokale besturen wordt opgelegd, maar men zou wel bvb. één of meerdere voorbeeldcodes kunnen ontwikkelen of een aantal goede praktijken van integriteitsbeleid kunnen aanbieden of aanbevelingen formuleren, waaruit de lokale besturen kunnen putten als zij een integriteitsbeleid willen voeren.

Jeroen Maesschalck

145


BIJLAGEN

BIJLAGE 1. REFERENTIES Anechiarico, F. & Jacobs, J. B. (1996). The pursuit of absolute integrity. How corruption control makes government ineffective. Chicago: University of Chicago Press. Bovens, M. (1998). The quest for responsibility. Accountability and citizenship in complex organisations. Cambridge: Cambridge University Press. Cooper, T. L. (1998). The responsible administrator: an approach to ethics for the administrative role Jossey-Bass /San Francisco (Calif.). Depré, R., Vandenabeele, W. & Hondeghem, A. ( 2004). Sturing van HRM binnen beter bestuurlijk beleid: strategisch HRM en indicatoren. Leuven: Steunpunt Beleidsrelevant Onderzoek Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Guilliams, E. & De Naeyer, W. (2004). De integriteitsaudit als instrument voor een integriteitsbeleid. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 9 (4): 20-26. Hejka-Ekins, A. (1994). Ethics in inservice training. In: Cooper, T. L. (ed.). Handbook of administrative ethics, New York: Marcel Dekker. pp. 63-80. Hoetjes, B. J. S. (2000). De kreukbare overheid. Essays over integriteit in Nederland. Utrecht: Lemma. Huberts, L. W. J. C. (ed.) (1994). Machtsbederf ter discussie. Bijdragen aan het debat over bestuurlijke integriteit. Amsterdam: VU Uitgeverij. Kaptein, M. (1998). Ethics management. Auditing and developing the ethical content of organizations. Dordrecht: Kluwer. Kaptein, M. & Buiter, F. (2001). De integere organisatie 2: handreiking voor een sluitend vangnet voor ongewenst gedrag. Den Haag: Stichting Beroepsmoraal en Misdaadpreventie. (zie http://www.minjust.nl/b_organ/npc/beroepsm/actueel/integere_organisatie.pdf). Kaptein, M., Klamer, H. & Wieringa, A. (2003). De bedrijfscode. Aanleiding, inhoud, invoering, effectiviteit. Den Haag: Stichting NCW, Ethicon en Stichting Beroepsmoraal en Misdaadpreventie. (zie http://www.stichtingncw.nl/docs/bedrijfscode.pdf). Kaptein, M. & Van Dalen, J. (2000). The empirical assessment of corporate ethics: a case study. Journal of Business Ethics, 24: 95-114. Kaptein, M. & Wempe, J. (1998). Twelve gordian knots when developing an organizational code of ethics. Journal of Business Ethics, 17: 853-869. Karssing, E. (2001). Morele competentie in organisaties. Assen: Koninklijke Van Gorcum. Karssing, E. & Hoekstra, A. (2004). Integriteitsbeleid als evenwichtkunst. Bestuurswetenschappen, 58 (3): 167-192. Lewis, C. (1991). The ethics challenge in public service. San Fransisco, California: JosseyBass. Lynen, I., Roggeman, M. & De Weirdt, W. (2004). Werken aan integriteit vanuit het P&O beleid van de Vlaamse Overheid. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 9 (4): 27-35. B-project 2004: Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid

146

Bijlagen

Maesschalck, J. (2001). Naar een integriteitsbeleid voor ambtenaren. Samenleving en Politiek, 8 (10): 28-36. Maesschalck, J. (2002). Omgaan met organisationele dilemma's of hoe praktisch een goede theorie kan zijn. In: Maesschalck, J., Biscop, S. & Van Vynckt, V. (eds.). Naar een beter bestuur. Liber amicorum Prof. Dr. B. Van Hooland, Gent: Academia Press. pp. 199-214. Maesschalck, J. (2004a). Een aanpak voor dilemmatrainingen: een stappenmodel voor ethische besluitvorming. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 9 (4): 7-19. Maesschalck, J. (2004b). The Impact of New Public Management Reforms on pubic servants' ethics: towards a theory. Public Administration, 82 (2): 465-489. ——— (2004c). Towards a Public Administration Theory on Public Servants' Ethics. Doctoral Dissertation. Katholieke Universiteit Leuven, Leuven. Maesschalck, J. (2005). Approaches to ethics management in the public sector: a proposed extension of the compliance-integrity continuum. Public Integrity, 7 (1): 21-41. Maesschalck, J. & Bovy, S. (2002). Een integere lokale administratie. Tijdschrift voor de Vlaamse Gemeentescretaris (2): 4-14. Maesschalck, J. & Ornelis, F. (2003). Een interdisciplinaire analyse van de klokkenluidersproblematiek in de openbare sector. Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiek Recht, 58 (8): 535-557. Maesschalck, J. & Suykens, M. (2004). Een integriteitsbeleid in uw lokaal bestuur: een handleiding. Brussel: Politeia. Miceli, M. P. & Near, J. P. (1985). Characteristics of organizational climate and perceived wrongdoing associated with whistle-blowing decisions. Personnel Psychology, 38: 525-544. Nederlands Ministerie van Binnenlandse Zaken (1996). Een beetje integer kan niet. Een handleiding waarmee u het integer functioneren van uw organisatie kunt bevorderen. Den Haag. Nederlands Ministerie van Binnenlandse Zaken (2003). Handboek integriteitsonderzoek. Voorburg: Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Nederlands ministerie van Financiën (1999). Integriteit bij Financiën. Den Haag. Nederlands Ministerie van Financiën (2002). Integriteit bij het Rijk. Een handreiking voor een audit. Tweede versie. Den Haag. Nieuwenburgh, P. (2002). Ethiek in het openbaar bestuur. Amsterdam: Coutinho. OECD (1996). Ethics in the public service. Current Issues and practices. Paris: OECD. OECD (2000). Trust in Government. Ethics Measures in OECD countries. Paris: OECD. OECD (2004a). Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences. Paris: OECD. OECD (2004b). Draft OECD toolkit for managing conflict of interest in the public sector. Paris: OECD. Opdebeeck, I. (2002). De deontologie van de ambtenaren: algemeen juridisch kader. In: Bovy, S., Janvier, R., Opdebeeck, I., van den Heuvel, J. H. J. & Huberts, L. W. J. C. Deontologie in de publieke sector: een krachtdadig managementinstrument? Naar een

Jeroen Maesschalck

147


positieve invulling van de deontologische code voor lokale ambtenaren., Brugge: Die Keure. pp. 21-42. Paine, L. S. (1994). Managing for organizational integrity. Harvard Business Review (2). Princen, K. (2004). Onderzoek naar de deontologie van Vlaamse ambtenaren. Eindwerk tot het behalen van de Master in overheidsmanagement en -beleid. Leuven: K.U.Leuven. Rohr, J. A. (1978). Ethics for bureaucrats: an essay on law and values. New York: Marcel Dekker. Schram, F. (2005). Integriteitsbeleid en klokkenluiders in het Vlaams Gewest. Burger, Bestuur en Beleid, 2. Trevino, L. K. & Weaver, G. R. (2003). Managing ethics in business organizations: social scientific perspectives. Stanford: Stanford University Press. 364 p. Uhr, J. (1999). Institutions of integrity. Balancing values and verification in democratic government. Public Integrity, 1 (1): 94-106. van den Heuvel, J. H. J. & Huberts, L. W. J. C. Integriteitsbeleid van gemeenten. Utrecht: Lemma. van den Heuvel, J. H. J., Huberts, L. W. J. C. & Verberk, S. (1999). Integriteit in drievoud. Een onderzoek naar gemeentelijk integriteitsbeleid. Utrecht: Lemma. van Luijk, H. (1996). Stapvoets door een dilemma. Opzet en achtergronden van een bewerkingsmodel. Filosofie in Bedrijf, 22: 33-40. Vandeplas, A. (2004). Het Antwerpse bureau voor integriteit, zijn opdracht en zijn eerste voetstappen. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 9 (4): 36-38. Vermeulen, M. (2003). Waarden van organisaties in de publieke sector. Een literatuuronderzoek naar relevante waarden voor het functioneren van publieke organisaties en haar medewerkers. Doctoraalscriptie (licentiaatsverhandeling). Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam Vos, R. & Beentjes, H. (2004). Integriteitsbeleid bij het rijk. Een wegwijzer voor de moderne overheidsmanager. Den Haag: Sdu Uitgevers.


148

Bijlagen

BIJLAGE 2. NUTTIGE WEBSITES • Een recente en erg goede Nederlandse website over integriteitsbeleid, met veel nuttige referenties, handleidingen en voorbeelden: http://www.integriteitoverheid.nl • Transparency International is een internationale NGO die zich toelegt op corruptiebestrijding (zij publiceren jaarlijks o.m. de bekende Corruption Perceptions Index) en enkele interessante instrumenten (voorgesteld in hun ‘sourcebook’ en ‘toolkits’) aanbiedt: http://www.transparency.org/ • De OESO heeft ook vrij veel informatie over integriteitsbeleid, met referenties naar hun eigen onderzoek en aanbevelingen en ook nuttige links naar andere websites: http://www.oecd.org/department/0,2688,en_2649_34135_1_1_1_1_1,00.html • De actieve ‘Section on Ethics’ van de American Society for Public Administration heeft een website met enkele interessante referenties: http://www.aspaonline.org/ethicscommunity/ • Op initiatief van die Section on Ethics en in samenwerking met de VN werd een erg nuttig ‘Ethics compendium’ samengesteld met een schat aan informatie over ambtelijke integriteit en integriteitsbeleid: http://www.aspaonline.org/ethicscommunity/compendium/ • Nuttige conferentie-papers en verdere internationale links kunnen gevonden worden op de site van een Europees netwerk rond ambtelijke integriteit (in de schoot van de European Group of Public Administration): http://www.fernuni-hagen.de/POLALLG/EGPA/index.htm • Het in Australië gevestigde International Institute for Public Ethics heeft enkele nuttige links naar publicaties en websites: http://www.iipe.org/resources.htm • Heel veel praktische informatie over het schrijven van een code kan gevonden worden op de site van het Ethics Resource Center: http://www.ethics.org/code_construction.html

Jeroen Maesschalck

149


BIJLAGE 3. GEBRUIKTE AFKORTINGEN BBB

Beter Bestuurlijk Beleid

EVA

Extern Verzelfstandigd Agentschap

FOD

Federale Overheidsdienst

HRM

Human Resources Management

IVA

Intern Verzelfstandigd Agentschap

MVG

Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

OCMW

Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development

OESO

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

OSGW

Ongewenst Seksueel Gedrag op het Werk

VOI

Vlaamse Openbare Instelling

VTO

Vorming, Training en Opleiding

VS

Verenigde Staten

VTE

Voltijds Equivalent

VWI

Vlaamse Wetenschappelijke Instelling


150

Een ambtelijk integriteitsbeleid in de Vlaamse overheid INHOUDSTAFEL

Recommend Documents