Pagina |1
EEN ALTERNATIEF Balans In Nederlandse Gevangeniswezen (‘BING’)
“Secure prisons are essential to making our justice system an effective weapon against crime. When prisoners – convicted or awaiting trial – are entrusted to your care, they must know and the public must know that they will remain there until they are legally discharged…… The full contribution which our prisons can make towards a permanent reduction in the country’s crime-rate lies also in the way in which they treat prisoners. We cannot emphasize enough the importance of both professionalism and respect for human rights.” President Nelson Mandela Speaking to prison staff in South Africa in 1998 BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
Pagina |2
Inhoudsopgave
Pagina 1: voorblad: EEN ALTERNATIEF, ‘BING’ Pagina 2: inhoudsopgave Pagina 3: samenvatting Pagina 4: voorwoord en verantwoording Pagina 8: enige kritische overwegingen bij het Masterplan Pagina 16: met een visie op zoek naar een balans Pagina 20: de opbouw van een penitentiair systeem in balans Pagina 35: een alternatief, BING(O)! Pagina 46: bijlage 1, ‘voor geld wijken principes’ GOR d.d. 9/4/2013 Pagina 55: bijlage 2, ‘position paper’ VDPI d.d. 4/4/2013 Pagina 61: bijlage 3, gespreksnotitie VDPI d.d. 18/4/2013 Pagina 64: bijlage 4, de financiële gegevens Pagina 66: bijlage 5, toelichting op de financiële gegevens Pagina 69: bijlage 6, het persbericht
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
Pagina |3
SAMENVATTING De notitie ‘EEN ALTERNATIEF, Balans In Nederlandse Gevangeniswezen’ bepleit dat het door de Staatssecretaris op 22 maart 2013 aan de Tweede Kamer aangeboden ‘Masterplan DJI 2013-2018’ fundamenteel wordt heroverwogen. Dit alternatief is het resultaat van een nauwe samenwerking van de Groeps Ondernemingsraad Gevangeniswezen (GOR) en de Vereniging Directeuren Penitentiaire Inrichtingen (VDPI), die elkaar op inhoud van het penitentiaire werk hebben gevonden. GOR en VDPI reiken een financieel onderbouwd alternatief aan. Naar de mening van beide partijen kan op basis van dit alternatief én een substantiële bijdrage aan de financiële taakstelling gerealiseerd worden én een ‘nieuw’ gevangeniswezen worden gepresenteerd dat op de toekomst is voorbereid. Zij reiken ‘een nieuw gevangeniswezen in een zuinige toekomst’ aan, - met als vertrekpunt de maatschappelijke opdracht van het gevangeniswezen, - gefundeerd vanuit (inter)nationale wet- en regelgeving, - gebruikmakend van actuele wetenschappelijke inzichten, - rekening houdend met de financiële taakstelling, - en met een aantal bouwstenen van het masterplan. Het Masterplan wordt allereerst voorzien van een aantal kritische kanttekeningen. Een van de fundamentele bezwaren van GOR en VDPI is gericht op het ontbreken van een visie op de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen. Voorts is er naar de mening van de opstellers niet sprake van een gedegen financiële onderbouwing en in velerlei opzichten is er geen ‘balans’ in het Masterplan. Sterker: Elektronische Detentie (ED) is duurder is dan het toepassen van meerpersoonscelgebruik (MPC). Op basis van actuele kennis die bij de ‘detentiespecialisten’ aanwezig is, op basis van wetenschappelijke inzichten en de huidige in werking zijnde (inter)nationale regelgeving hebben GOR en VDPI een visie op de tenuitvoerlegging ontwikkeld. Deze visie is voor hen de basis om te bouwen aan een ‘uitgebalanceerd’ gevangeniswezen. De aangereikte fundamentele heroriëntatie op het gevangeniswezen is een onvoorwaardelijke conditie om dit ‘nieuwe’ gevangeniswezen te kunnen realiseren. Kern van de notitie is dat er in vergelijking met het Masterplan minder inrichtingen worden gesloten, dat er minder medewerkers de dienst moeten verlaten, dat er realistische efficiencymaatregelen worden voorgesteld, maar vooral een aantal inhoudelijke maatregelen die in direct verband staan met de gepresenteerde visie. Hierin neemt het systeem van Semi-Liberté (SL) een belangrijke plaats in. SL lijkt enigszins op ED uit het Masterplan, maar gedetineerden blijven in SL gedeeltelijk (vooral in avond- en nachtelijke uren) in een inrichting ingesloten. GOR en VDPI zijn van mening dat deze voorstellen én maatschappelijk meer aanvaardbaar zijn én de bevoegdheid om te straffen bij de Zittende Magistratuur laat. GOR en VDPI brengen met hun gezamenlijke voorstel het gevangeniswezen in ‘balans’. Zij presenteren een goedkoper gevangeniswezen (met minder personele gevolgen), waarvan verwacht wordt dat daarmede de maatschappelijke opdracht gerealiseerd kan worden. BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
Pagina |4
VOORWOORD EN VERANTWOORDING Op 22 maart 2013 heeft de staatsecretaris van Veiligheid & Justitie (V&J) `zijn` Masterplan1 DJI gepresenteerd. Dit plan heeft inmiddels veel stof doen opwaaien, heeft tot veel publiciteit geleid en op 18 april is er stevige kritiek geuit op het plan tijdens een hoorzitting in de Tweede Kamer. Op 25 april 2013 trokken vele personeelsleden naar Den Haag om tijdens een manifestatie hun ongenoegen te uiten. De ‘Groep Ondernemingsraad Gevangeniswezen’ (GOR GW, verder te noemen GOR) en de ‘Vereniging van Directeuren Penitentiaire Inrichtingen’ (VDPI) hebben separaat een brief geschreven aan de Vaste Kamercommissie V&J ten behoeve van genoemde hoorzitting. Deze brieven zijn als bijlagen 1 en 2 gevoegd. GOR en VDPI zijn met elkaar van mening dat het Masterplan niet geschreven is vanuit een focus op de maatschappelijke opdracht van het gevangeniswezen. Dat is opmerkelijk, want deze opdracht vormt immers het bestaansrecht van het gevangeniswezen. Beide partijen zijn de mening toegedaan dat het Masterplan de realisering van deze opdracht zelfs in gevaar brengt. Naar de mening van de GOR en de VDPI is het ingediende Masterplan louter een financiële exercitie, waarbij de taakstelling wordt bereikt door een aantal elementen in het ‘nieuwe’ gevangeniswezen te introduceren: de (her)intreding (op grote schaal) van de Elektronische Detentie (ED) als een executiemodaliteit (onder gelijktijdige afschaffing van de huidige detentiefasering), het substantieel ophogen van het toepassen van meerpersoons celgebruik (MPC), het afstoten van de reservecapaciteit en sluiten van thans operationele capaciteit met een omvangrijk volume en het versoberen van de regimes voor de doelgroepen arrestanten en preventief gehechten. Uiteindelijk zullen DJI-breed tussen 3500 en 4000 FTE afgestoten worden. De verantwoordelijke bewindspersoon is van mening dat met deze voorstellen substantiële besparingen worden gerealiseerd, waarbij tevens gelijkblijvende resultaten worden bereikt. De staatssecretaris schrijft in zijn brief2, gericht aan de Voorzitter van de Tweede Kamer: “de sanctietoepassing moet geloofwaardig zijn, anders verliest zij haar gezag en daarmee haar effectiviteit in termen van vergelding en recidivebeperking. Voor het sanctiestelsel geldt dat de uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen -waarvan de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde, de levensloopbenadering en de dadergerichte aanpak de belangrijkste zijn- gehandhaafd blijven. De wijziging van het 1
Nieuwsbericht | 17-05-2013: het ministerie van Veiligheid en Justitie zal de komende jaren tot ruim €1 miljard bezuinigen.... Dat staat in een brief van minister Opstelten en staatssecretaris Teven van Veiligheid en Justitie die aan de Kamer is verzonden…Ook de Dienst Justitiële Inrichtingen zal de komende jaren bezuinigen. Deze bezuiniging loopt op van €78 miljoen in 2013 tot €340 miljoen in 2018 op een totaalbudget van €2 miljard. Hierover is onlangs het Masterplan DJI aan de Kamer gezonden. Alles is er de komende jaren op gericht om betere prestaties te leveren die de rechtsstaat versterken en Nederland veiliger maken.(volledige brief aan de Tweede Kamer: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/05/17/brief-tweede-kamernadere-uitwerking-budgettaire-opgave-veiligheid-en-justitie.html?ns_campaign=veiligheid-en-justitiebulletin&ns_channel=nb) 2
Brief van 22 maart 2013
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
Pagina |5
financiële kader brengt hier geen verandering in. Het strikte beleid dat de afgelopen jaren is gevoerd wordt dan ook doorgezet en de algemene doelstelling van een daling van de recidive met 10% in 2020 blijft onverkort gehandhaafd.” En hier wringt voor de GOR en VDPI de schoen. GOR en VDPI hebben een andere opvatting. Zij zijn van mening dat het getuigt van weinig realisme om te veronderstellen dat de gekozen opties om deze bezuinigingen gestalte te geven geen ongunstige invloed hebben op de resultaten. Quod non!3 Op pagina 9 van het Masterplan wordt voorts aangegeven: “de uitvoering van het Masterplan vraagt echter ook vernieuwing en transformatie: goedkoper werken zonder onverantwoord afbreuk te doen aan de kwaliteit van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen.” Een a contrario-lezing van deze laatst geciteerde zinsnede levert op dat de opstellers van het Masterplan van mening zijn dat met de voorgestelde goedkopere werkwijze op een verantwoorde wijze afbreuk wordt gedaan aan de kwaliteit van de tenuitvoerlegging. Wat is er dan mis met het Masterplan? De coalitie GOR/VDPI concludeert dat met het Masterplan, dat overigens voorzien is van een gebrekkige en onevenwichtige (financiële) onderbouwing45, op een stevige wijze afbreuk wordt gedaan aan een penitentiair systeem dat na de Tweede Wereldoorlog op zorgvuldige en professionele wijze is opgebouwd. Hieronder volgen de conclusies uit de betreffende brieven, respectievelijk die van de GOR en de VDPI: GOR: "Nogmaals: de GOR wil een substantiële bijdrage leveren aan de taakstelling. Maar niet op de wijze die nu wordt voorgesteld. Wij zullen onze medewerking niet verlenen aan het voorgestelde inhoudloze sloopproces. Wij werken graag mee, wij denken graag mee, maar wel op basis van inhoud, op basis van onze maatschappelijke opdracht en op basis van principes, die niet wijken voor geld." VDPI: "Wij willen wél, dat de gemaakte keuze voor het Masterplan, zoals dat er nu ligt, opnieuw en grondig wordt heroverwogen op grond van de argumenten, die wij in deze brief hebben aangedragen. Wij willen meedenken over substantiële bezuinigingen, maar die moeten er anders uitzien dan voorgesteld in het Masterplan. Wij willen daarbij als detentie-specialisten uitgaan van de inhoud van het werk en onze maatschappelijke opdracht niet uit het oog verliezen."
3
‘Hetgeen niet het geval is’
4
Zie ook bijlage 3; schriftelijke weergave van de mondelinge inbreng van voorzitter VDPI tijdens hoorzitting op 18 april 2013 5
Zie ook: http://www.telegraaf.nl/binnenland/21599070/__Plan_Teeven_wassen_neus__.html (Telegraaf 28 mei 2013)
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
Pagina |6
GOR en VDPI vinden in hun opvattingen over het Masterplan steun bij velen, waaronder de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ)6, de Raad voor de Rechtspraak7 en een aantal vooraanstaande wetenschappers. Deze laatst genoemde partijen hebben hun kritieken geuit in gevraagde en ongevraagde adviezen (uitgebracht aan de verantwoordelijke bewindspersoon), in publicaties en tijdens de hoorzitting in de Tweede Kamer op 18 april 2013. Prof. Anton M. Van Kalmthout schrijft in de openingszinnen van zijn korte notitie die hij aan de Vaste Kamercommissie V&J heeft aangeboden: “Het is moeilijk zo niet onmogelijk om een inhoudelijk, gefundeerd commentaar te geven op een zo`n ingrijpende koerswijziging van het strafrechtelijk en penitentiair systeem, dat slechts is ingegeven door financiële overwegingen. De gemaakte keuzes, waarbij gedurende decennia opgebouwde visies en expertise met een pennenstreek terzijde worden geschoven, worden niet gemotiveerd. De effecten……..van tal van voorstellen………blijven vrijwel onbesproken en negeren wat daarover aan relevante informatie in de omvangrijke literatuur is terug te vinden.” GOR en VDPI zijn met elkaar in gesprek gegaan en hebben besloten in gezamenlijkheid een notitie op te stellen als reactie op het Masterplan. De unieke situatie doet zich voor dat partijen elkaar op inhoud hebben gevonden. De voorzitters van GOR en VDPI hebben op vrijdag 17 mei 2013 de hoofddirecteur DJI in kennis gesteld van hun voornemen. Dit brede front zal in deze notitie een eigen schets8 presenteren - met als vertrekpunt de maatschappelijke opdracht van het gevangeniswezen, - gefundeerd vanuit (inter)nationale wet- en regelgeving, - gebruikmakend van actuele wetenschappelijke inzichten, - rekening houdend met de financiële taakstelling, - en met een aantal bouwstenen van het masterplan. Naar de mening van beide partijen kan op basis van deze schets én een substantiële bijdrage aan de financiële taakstelling gerealiseerd worden én een ‘nieuw’ gevangeniswezen worden gepresenteerd dat op de toekomst is voorbereid, ‘een nieuw gevangeniswezen in een zuinige toekomst’. Het presenteren van het Masterplan was een reden voor de GOR en de VDPI om in april 2013 hun zienswijze over het Masterplan per brief kenbaar te maken aan de Vaste Kamercommissie van V&J, maar de inhoud van het Masterplan is thans reden voor genoemde partijen om een op een inhoudelijke visie gebaseerd alternatief (‘BING’) te presenteren.
6
“Voorstellen Teeven tasten kernwaarden van detentie aan”: http://www.rsj.nl/actueel/persberichten/voorstellen_teeven_tasten_kernwaarden_van_detentie_aan.aspx?cp =60&cs=15849 7
“Rechter gaat over Enkelband”: http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/Raad-Voor-DeRechtspraak/Nieuws/Pages/Raad-voor-de-rechtspraak-rechter-gaat-over-enkelband.aspx 8
Deze schets heeft enkel betrekking op de sector gevangeniswezen van DJI, de grootste sector binnen DJI.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
Pagina |7
GOR en VDPI vertegenwoordigen duizenden detentiespecialisten en zij stellen hun specialisme centraal, hun kennis van de theorie en de praktijk van de detentie en hun kennis van de doelgroepen die aan de zorg van deze detentiespecialisten zijn toevertrouwd. GOR en VDPI begrijpen en hebben begrip voor door collega`s geuite emoties. Ook begrip voor de bevlogen uitspraak van collega Minkes tijdens de hoorzitting op 18 april 2013 9. GOR en VDPI zullen mede fungeren als ‘la bouche10’ van hen die werken in het gevangeniswezen en van hen die aan de zorg van het gevangeniswezen zijn toevertrouwd en zij zullen een alternatief presenteren dat gebaseerd is op kennis en kunde en gevoed wordt door een kloppend penitentiair hart. GOR en VDPI laten ‘hun hart niet thuis’. In deze notitie wordt dus een op een inhoudelijke visie gebaseerd alternatief geschetst. Met name een visie op de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen, die én bijdraagt aan het realiseren van de maatschappelijke opdracht én die kan leiden naar een substantiële besparing. De brede coalitie van GOR en VDPI beschouwt een dergelijke visie als een conditio sine qua non om een ‘nieuw’ gevangeniswezen te ontwikkelen. Bij het ontwikkelen van deze visie hebben GOR en VDPI mede gebruik gemaakt van bouwstenen uit het lopende programma Modernisering Gevangeniswezen en uit het binnen DJI gevoerde debat over een ‘Toekomstvast DJI’. GOR en VDPI willen niet onvermeld laten dat zij de mening zijn toegedaan dat de Dienst Justitiële Inrichtingen, en dus ook de sector gevangeniswezen, in de bezuinigingsronde van het Ministerie van V&J disproportioneel worden geraakt. GOR en VDPI gaan deze disproportionele (doch uitdagende) opdracht niet uit de weg. Rekening houdend met de maatschappelijke opdracht van het gevangeniswezen en onder de strikte voorwaarde dat een fundamentele heroriëntatie op de wijze van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen mogelijk is, zien GOR en VDPI mogelijkheden dat een substantiële (realistische) financiële bijdrage geleverd kan worden aan deze (disproportionele) taakstelling. GOR en VDPI zijn zich ervan bewust dat het aan de politiek is om een keuze te maken hoe het gevangeniswezen wordt ingericht en op welke wijze straffen en maatregelen ten uitvoer worden gelegd. GOR en VDPI dringen er bij de politiek op aan om vooraf ‘geen muren op te trekken’ rond de eigen gedachten, en met een ‘open mind’ dit alternatief ‘BING’ van detentiespecialisten te benaderen. Den Haag, 3 juni 2013 Bert Koops, Voorzitter GOR GW Harry Versteeg, Voorzitter VDPI 9
Minkes zei tijdens een hoorzitting in de Tweede Kamer dat hij het erg vindt dat er zoveel mensen ontslagen zullen worden, maar dat hij nog het meest vreest voor degenen die achterblijven. “Die zullen hun hart thuis moeten laten. Voor je hart is geen plaats meer. Je hebt alleen nog maar 'nee' te bieden.” 10
De mond
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
Pagina |8
ENIGE KRITISCHE OVERWEGINGEN BIJ HET MASTERPLAN Hoe komt het dat de architecten van het Masterplan van mening zijn dat ‘goedkoper werken zonder onverantwoord afbreuk te doen aan de kwaliteit van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen’ mogelijk is, terwijl op 18 april 2013 tijdens de hoorzitting in de Tweede Kamer vele deskundigen (waaronder ook vertegenwoordigers van de GOR en de VDPI; bijdrage van VDPI tijdens hoorzitting opgenomen in bijlage 4) ieder op hun eigen wijze hebben ingebracht dat zij een (vaak) diametraal tegenovergestelde mening zijn toegedaan. Grosso modo verklaren zij dat de architecten van het Masterplan maatregelen voorstellen ter voorkoming van de recidive, terwijl de voorgestelde maatregelen uiteindelijk zullen leiden tot een verhoogde kans op recidive. Bovendien verklaren zij dat de plannen niet uitvoerbaar zijn. Een aantal overwegingen: EEN EERSTE OVERWEGING: in het Masterplan wordt geen visie geëxpliciteerd Het Masterplan laat zich moeilijk bekritiseren. Het Masterplan is in feite een overzicht, dat maatregelen bevat, die uiteindelijk zouden moeten leiden tot de taakstelling voor DJI die in het Kabinet is afgesproken. Deze voorgestelde maatregelen hebben onmiskenbare gevolgen voor de uitvoering van het werk in de penitentiaire inrichtingen. Uit de maatregelen en de gevolgen moet door de lezer van het Masterplan een visie afgeleid worden, omdat een onderliggende visie niet geëxpliciteerd wordt. Het is gissen naar die visie, tenzij de lezer houvast kan vinden in de passage uit de brief van 22 maart 2013: ’Voor het sanctiestelsel geldt dat de uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen …… gehandhaafd blijven. De wijziging van het financiële kader brengt hier geen verandering in’. De staatssecretaris bevestigt dit in antwoord op de 4e vraag van de honderden schriftelijke vragen van de leden van de Tweede Kamer 11. Impliciet betekent dit dat de visie van het programma Modernisering Gevangeniswezen ongewijzigd blijft. Een aantal maatregelen en de gevolgen daarvan zullen echter zonder meer een ongunstige invloed hebben. Dit wordt op een later moment in deze notitie toegelicht. EEN TWEEDE OVERWEGING: de balans in de maatschappelijke opdracht Het gevangeniswezen heeft een maatschappelijke opdracht. Het gevangeniswezen heeft deze opdracht niet zelf geformuleerd. Dat heeft de wetgever gedaan. De maatschappelijke opdracht is verankerd in regelgeving. Een aantal condities voor de wijze waarop deze opdracht uitgevoerd dient te worden ligt ook vast in nationale en internationale regels. De GOR en VDPI nemen in hun brieven aan de Vaste Kamercommissie V&J duidelijk stelling. 11
Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 24 mei 2013 (kenmerk V&J 389092)
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
Pagina |9
Op diverse gronden wijzen beide partijen het Masterplan af. Maar de kern van de boodschap is dat maatschappelijke opdracht niet optimaal uitgevoerd kan worden, dat het Masterplan de realisering van deze opdracht zelfs in gevaar brengt. Die maatschappelijke opdracht is gecompliceerd. Immers, enerzijds moet het gevangeniswezen uitvoering geven aan een rechterlijk bevel om burgers van hun vrijheid te beroven en daarmee opzettelijk leed toe te voegen, terwijl het anderzijds de vrijheidsbeneming dienstbaar dient te maken aan de terugkeer van die burger in de vrije samenleving12 en het ‘opzettelijke leed’ zoveel mogelijk dient te vrijwaren van onbedoelde schadelijke neveneffecten. De realisering van deze maatschappelijke opdracht vereist evenwichtskunst, een permanent zoeken naar een evenwicht, een balans om beide, bijna contrasterende, (deel)opdrachten uit te voeren. Vakmanschap is nodig voor dit gecompliceerde proces van het balanceren. Het is niet overdreven te stellen dat de kern van het werk binnen het gevangeniswezen precies gelegen is in dat vakmanschap. Dit vakmanschap kan echter alleen worden waargemaakt wanneer het personeel de juiste condities krijgt aangereikt. Het vergt precisie. Indien de voorwaarden niet optimaal zijn, is het uiterst ingewikkeld om balans te bereiken. Met de ‘ingrediënten’ van het Masterplan staat dit op het spel. Het Masterplan bevat sterke aanwijzingen13 dat het uitzitten van de straf sec tot hoofddoel is verworden en er geen balans wordt gezocht met de (wettelijke) opdracht tot resocialisatie14. GOR en VDPI verwijzen in deze ook naar het ‘Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten’ (IVBPR), in het bijzonder naar artikel 10 lid 315. Nederland is gebonden aan dit verdrag en daarom ook aan de in dit artikel opgenomen resocialisatieopdracht. Het Masterplan reduceert in wezen door ‘het aantasten van de
12
Dit geldt niet voor de groep gedetineerden die tot een levenslange gevangenisstraf zijn veroordeeld
13
Sterke versobering van de dagprogrammering, verhoging percentage meerpersoonscelgebruik, afschaffen arbeid voor grote groepen gedetineerden, afschaffen van detentiefasering. 14
Zie artikel 2 lid 2 van de Penitentiaire Beginselenwet: “Met handhaving van het karakter van de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel wordt de tenuitvoerlegging hiervan zoveel mogelijk dienstbaar gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer van de betrokkene in de maatschappij”. 15
Verdrag van 16 december 1966, door Nederland geratificeerd op 11/12/1978 en in werking sinds 11/3/1979. Art. 10.3: ‘The penitentiary system shall comprise treatment of prisoners the essential aim of which shall be their reformation and social rehabilitation.’ Nederland is formeel dus gebonden aan dit Verdrag. De resocialisatieopdracht is ook opgenomen in de European Prison Rules van de Council of Europe van 11/1/2006 Rec(2006)2. In de overwegingen is opgenomen: ‘…thus preparing them for their reintegration into society...’ Anders dan het ‘Internationale Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten’ is Nederland formeel niet gebonden, maar wel moreel gebonden aan de ‘European Prison Rules’.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 10
kernwaarden van detentie’16 de maatschappelijke opdracht van het gevangeniswezen sec tot het onschadelijk maken van door insluiting uitgesloten burgers en wordt het insluiten van medeburgers gereduceerd tot een logistiek en financieel proces, waarbij de in de inrichting werkzame personen ‘hun hart thuis moeten laten’17. EEN DERDE OVERWEGING: vakmanschap als een onvoorwaardelijk vereiste18 In het contact met de gedetineerde speelt de executieve medewerker een sleutelrol; dit contact wordt in de literatuur ook wel ‘the moment of truth’ genoemd19. Hier vindt immers de werkelijke investering in de gedetineerde plaats. De medewerkers in het ‘primaire proces’ vertegenwoordigen op dat moment de bestraffende overheid en daarmede ook het gevangeniswezen als organisatie. Toegewijde en bekwame medewerkers in het primaire proces zijn in het contact met de gedetineerde het gezicht van het gevangeniswezen. Dit vraagt vaardige medewerkers die bereid zijn zich ten dienste te stellen van de uitvoering van de maatschappelijke opdracht. Hier is een degelijk en zorgvuldig uitgevoerd human resource management (inclusief een zeer gedegen opleiding) van het grootste belang. In het Masterplan wordt het vakmanschap uitgehold en verwordt de medewerker in het primaire proces tot een ‘Häftling-hin-und-her-Schieber’, een ‘sleutelaar’. Het Masterplan heeft slechts voor onbegrip en woede bij de medewerkers gezorgd. Velen van hen beschouwen het als een inhoudsloos plan. Zij voelen zich met dit plan in de kou gezet, hun vakmanschap wordt gedevalueerd, terwijl zij toch voor de gedetineerden het gezicht van de overheid en de organisatie zijn. Het masterplan gaat voorbij aan de productiviteit en kwaliteit van de dienstverlening (‘the moment of truth’), die in hoge mate afhankelijk is van de motivatie en de moraal. Er is geen andere manier om hoge kwaliteit te bereiken in individuele contacten tussen medewerkers en gedetineerden (en dus succes in het werk) dan vanuit een gedeelde cultuur en een gedeelde inhoud. Het Masterplan heeft deze kritische succesfactor onvoldoende serieus genomen en heeft te weinig oog voor deze onmisbare basisvoorwaarde.
16
Zie eerdere voetnoot 6
17
Woorden van Rob Minkes; hij zei tijdens een hoorzitting in de Tweede Kamer dat hij het erg vindt dat er zoveel mensen ontslagen zullen worden, maar dat hij nog het meest vreest voor degenen die achterblijven. “Die zullen hun hart thuis moeten laten. Voor je hart is geen plaats meer. Je hebt alleen nog maar 'nee' te bieden.” 18
European Prison Rules, Part 1, Basic Principles #8: ‘Prison staff carry out an important public service and their recruitment, training and conditions of work shall enable them to maintain high standards in their care of prisoners.’ 19
Normann R. (2002), Service Management. Strategy and leadership in service business, John Wiley & Sons Ltd., Chichester England.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 11
EEN VIERDE OVERWEGING: de balans tussen ‘leefbaarheid’ en ‘beheersbaarheid’ De identiteit en het gezicht van het gevangeniswezen worden in belangrijke mate bepaald door een aspect van het primaire proces dat kan worden omschreven als ‘werken met mensen’. Wanneer de executieve medewerker in zijn dagelijkse omgang met gedetineerden hen aanspreekt, corrigeert, helpt en stimuleert, komt het vakmanschap, de professionaliteit het meest tot uitdrukking. Uit Engels onderzoek van Alison Liebling20 (2004) is gebleken dat bij dit omgaan met gedetineerden twee waardestelsels een rol spelen, de zogeheten waardestelsels van ‘leefbaarheid’ en ‘beheersbaarheid’. Het moge duidelijk zijn dat beide waardestelsels van belang zijn en elkaar in evenwicht dienen te houden. Overaccentuering van het stelsel van beheersbaarheid kan ertoe leiden dat de detentie onnodige leedtoevoegende trekken krijgt die uiteindelijk zelfs tot tirannie kunnen leiden. Aan de andere kant is een detentie die te veel vertrouwen en vrijheid aan gedetineerde geeft en te weinig orde en structuur biedt evenmin aanvaardbaar, want deze kan ontaarden in anarchie en onveiligheid. Kortom, aandacht voor beide stelsels is onontbeerlijk voor een leefbare, menswaardige en veilige tenuitvoerlegging van de vrijheidsbenemende straffen en maatregelen. De kunst is het realiseren van een goede balans tussen beide. Wellicht is het vinden van deze balans de kern van de zaak voor zowel bestuur, beleid en praktijk van de vrijheidsbeneming. Wat vooral telt is het bewerkstelligen van een detentieklimaat dat op basis van een goede balans een leefbare dagelijkse gang van zaken waarborgt in termen van veiligheid, respect, de menselijke maat, voorspelbaarheid en sociale samenhang. GOR en VDPI zijn van mening dat het Masterplan het thans bestaande toch al zeer fragiele evenwicht ernstig verstoort. Met de invoering van voorgestelde maatregelen uit het Masterplan wordt een disbalans veroorzaakt21. Gedreven door een financiële drijfveer hangt het gevangeniswezen niet meer in het lood. Dit in onbalans brengen betekent voorts dat impliciet vigerende (inter)nationale regelgeving terzijde wordt geschoven.
20
Als hoogleraar verbonden aan het ‘Institute of Criminology’ van de Universiteit van Cambridge
21
een disbalans, niet alleen tussen beide elementen in de maatschappelijke opdracht, omdat onder andere door een versobering van de regimevoering, de intensivering van MPC, het afschaffen van de detentiefasering, het accent sterk komt te liggen op de ‘leedtoevoeging’, maar ook een onbalans bij de waardestelsels ‘leefbaarheid’ en ‘beheersbaarheid’ omdat de voorgestelde maatregelen zonder enige twijfel en zonder meer een zeer ongunstige invloed hebben op de leefbaarheid.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 12
EEN VIJFDE OVERWEGING: ‘een vorm van extremisme’ Het Masterplan kan naast de eerder in deze notitie gehanteerde minder bekorende en innemende kwalificaties ook gekenschetst worden als een ‘vorm van extremisme’. Om het doel van het Masterplan (de financiële taakstelling en recidivereductie) te behalen worden in ‘extreme’ mate de randen gezocht van het penitentiaire spectrum. Enerzijds worden op jaarbasis ruim 20.000 veroordeelden middels de toepassing van de herinvoering van de executiemodaliteit Elektronische Detentie (ED) geplaatst in een virtuele detentiecapaciteit, terwijl de thans voorhanden zijnde fysieke capaciteit eerst vanwege financiële overwegingen wordt geëlimineerd. Daarbij dient aangetekend te worden dat de facto en de jure het bestuur/de administratie besluit dat beslissingen van een onafhankelijke rechter niet worden uitgevoerd. Anderzijds worden zeer omvangrijke groepen, die ‘achterblijven’ in de niet-virtuele penitentiaire inrichting in het Masterplan geconfronteerd met een uitermate magere dagprogrammering (20 uur per etmaal achter een gesloten celdeur zonder programmatisch aanbod), terwijl ruim 50% van deze achtergebleven gemeenschap hun cel moeten gaan delen met een ander. Van deze ‘deling der cellen’ weten we inmiddels dat “cell sharing thus undermines the Dutch penological philosophy, which considers staffprisoner relationships to be at the heart of prisoner treatment and rehabilitation. It is recommended that prisoners are held in single rather than double cells22.” Het Masterplan zal naar de mening van de GOR/VDPI in ‘extremis’ leiden naar een ‘downgraded’ gevangeniswezen, waarin de fundamentele principes, die zijn vastgelegd in nationale en internationale wetgeving, worden ingeruild voor geld. Bovendien komt daarmede ook de geloofwaardigheid en het aanzien van het gevangeniswezen als organisatie, alsmede het aanzien van alle -op de inhoud van het werk betrokkenmedewerkers onder druk te staan. EEN ZESDE OVERWEGING: een wankele financiële onderbouwing en een gemist doel Voorts kan met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid voorspeld worden dat de voorgestelde koerswijziging in geen enkel opzicht een substantiële bijdrage gaat leveren voor de doelen(goedkoper en veiliger). Op de lange termijn zullen immers de maatschappelijke kosten van deze koers als een boemerang terugkeren. Maar ook op korte termijn zijn bijvoorbeeld de maatschappelijke kosten voor wat betreft de (her)introductie van ED niet lager. De financiële rekenmeesters hebben het gelijk aan hun zijde als zij met stelligheid beweren dat de kosten van ED lager zijn voor het ministerie van V&J. Echter, de bruto maatschappelijke kosten (wat uiteindelijk de belastingbetaler raakt) zijn in ieder geval hoger dan dat de kosten die zijn verbonden aan de plaatsing van een 22
Molleman en Van Ginneken, 2013
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 13
tweede gedetineerde op een cel en zijn mogelijk hoger23, maar benaderen op zijn minst, de normprijs van één dag plaatsing in zeer beperkt beveiligde inrichting (ZBBI). Daarbij is niet ingecalculeerd dat de voorgestelde inhoudelijk benadering van ED haar doel gaat missen. Een kaal ED mét arbeid, maar zonder inhoudelijke agogische begeleiding is en blijft een kaal ED. De wetenschappers hebben zich in hun kritische overwegingen in dit opzicht niet onbetuigd gelaten op 18 april 2013 tijdens de hoorzitting in de Tweede Kamer. De hoogleraren Peter van der Laan, Anton van Kalmthout, Martin Moerings en Henny Sackers24 ondersteunen de gedachte dat ED wordt geïntroduceerd, maar niet op de wijze die nu wordt voorgestaan, zeker niet met parallelle afschaffing van de detentiefasering. Zij onderschrijven het gebruik van ED als een extramurale straf- en/of executiemodaliteit. EEN ZEVENDE OVERWEGING: onbalans tussen het beheer en het inhoudelijk beleid Meer en meer wordt gesignaleerd dat penitentiaire inrichtingen gezien worden als business units. Deze inrichtingen worden onderworpen aan een bedrijfskundige benadering (grootschalige voorzieningen, versoberingen in regimevoering, intensivering MPC) en de gedragskundige component is in de coulissen geschoven25. Vanuit de centrale regelkamer stuurt de ‘captain of industry’ via ingenieuze cycli van kengetallen de inrichtingen aan en wordt alles in het werk gesteld om de kans op weeffouten in het productieproces te minimaliseren. Risicomanagement heeft zijn opwachting gemaakt en incidenten moeten op basis van risicomijdend beleid worden uitgebannen en worden door de politieke en ambtelijke opdrachtgevers niet (meer) getolereerd. GOR en VDPI zijn van mening dat penitentiaire inrichtingen geen fabrieken zijn en ook niet als een fabriek gemanaged moeten worden. Een gedetineerde medemens is een burger en
23
Bericht op de site van de Telegraaf op 28 mei 2013: “In het bezuinigingsplan van staatssecretaris Fred Teeven (Veiligheid en Justitie) voor het gevangeniswezen is een gat geslopen van bijna 1 miljard euro. Dat blijkt dinsdag uit een zogenoemd 'second opiniononderzoek' dat een aantal gemeenten en provincies hebben laten doen. Het plan van Teeven om met de sluiting van 26 gevangenissen 340 miljoen euro te besparen, heeft volgens de analyse niet het gewenste effect. Het plan zou er voor zorgen dat 3400 gevangenismedewerkers op straat komen te staan. Ook het versoberen van het regime voor gevangenen en de invoering van enkelbandjes als alternatief voor gevangenisstraf brengen de kosten niet omlaag, maar omhoog, stellen de overheden. De uitkeringen, subsidies en steunmaatregelen om deze gevolgen te compenseren zouden zo'n 583 miljoen euro kosten. Ook houdt het rapport rekening met een afschrijving op de gevangenisgebouwen van zo'n 400 miljoen. Het onderzoek is uitgevoerd door De Strategie Compagnie. Opdrachtgevers zijn onder meer de gemeente Breda, waar de Koepelgevangenis staat, en Arnhem, Den Helder, Tilburg en Heerhugowaard. ’Het onderzoek wijst uit dat de arbeidsplaatsen vooral verloren gaan op plaatsen waar de werkloosheid al groot is, zegt Hans Jansen, woordvoerder van de gemeente Heerhugowaard.’Teeven wentelt de kosten af op de gemeenten’.” 24
Respectievelijk van de universiteit in Amsterdam (VU), Tilburg, Leiden en Nijmegen.
25
Ook hier is sprake van een onbalans
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 14
blijft een burger26 en kan niet ‘gedegradeerd’ worden van een rechtssubject met al zijn waardigheid27 tot een (logistiek interessant) object. EEN ACHTSTE OVERWEGING: de irrationaliteit in de beveiliging De vraag is relevant en actueel waarom we zoveel veiligheidsmaatregelen nemen bij het insluiten van (on)veroordeelde medeburgers. En dat in het besef dat van alle 33000 in 2012 ontslagen gedetineerden 92% een korter verblijf kende in een penitentiaire inrichting dan 9 maanden; ruim 60 % van hen die een penitentiaire inrichting in het genoemde jaar verlieten, verbleven er voor een maximale periode van 2 maanden. Een meer dan eigenaardig fenomeen, ook in het licht van de overweging dat wij mensen, die niet op een volwassen wijze zijn omgegaan met hun verantwoordelijkheid en het sociale contract hebben overtreden, opsluiten in (totaal)instituten, in een penitentiair samenlevingsverband waarin het individu door de aard van het gebouw en de aard van de dagprogrammering niet wordt gestimuleerd om verantwoordelijkheid op zich te nemen28. Het blijft eigenaardig dat mensen met deviant gedrag worden opgesloten in een op zich deviante omgeving in de hoop dat deze mensen hun deviante gedrag veranderen. En GOR en VDPI willen expliciet vermelden dat er een tweede argument voorhanden is om de accentuering van veiligheidsmaatregelen te kwalificeren als ‘een meer dan bijzonder eigenaardig fenomeen’. Immers in het Masterplan wordt nu voorgesteld om een zeer grote groep gedetineerden, die jaarlijks aan de zorg van het gevangeniswezen wordt toevertrouwd en die ‘onderworpen’ wordt aan een breed scala van veiligheidsmaatregelen, in een extramurale vorm van detentie (ED) te plaatsen, waarbij dat brede scala aan maatregelen niet noodzakelijk wordt geacht. GOR en VDPI concluderen dat het blijkbaar niet de persoon van de gedetineerde is, die bepalend is voor de inzet van genoemde maatregelen! De vraag is daarmede aan de orde waarom deze (zeer dure) maatregelen nu dan wel worden ingezet. Bestaat er dan zoiets als een oorzakelijke relatie met de structuur en/of cultuur van de organisatie, of is er mogelijk
26
European Prison Rules, Part 1, Basic Principles #2: ‘Persons deprived of their liberty retain all rights that are not lawfully taken away by the decision sentencing them or remanding them in custody.’ 27
IVBPR, artikel 10.1:’All persons deprived of their liberty shall be treated with humanity and with respect for the inherent dignity of the human person.’ En ook European Prison Rules, Part 1, Basic Principles # 1: ‘All persons deprived of their liberty shall be treated with respect for their human rights’. 28
Met het Masterplan wordt het voor zeer grote groepen gedetineerden in de intramurale setting door de ‘extreme’ verschraling van het dagprogramma vrijwel onmogelijk gemaakt om de ’eigen verantwoordelijkheid’ te dragen. De nieuwe voorstellen hebben zonder meer een negatieve invloed op de mogelijkheden van de gedetineerde om zich autonoom te manifesteren, terwijl er in de literatuur sterke aanwijzingen zijn te vinden dat het behoud van autonomie geldt als een factor van een niet geringe importantie om additionele detentieschade te vermijden.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 15
sprake van een ‘autonoom’29 proces dat los is komen te staan van de vraag of de maatregelen geïndiceerd en noodzakelijk zijn? 30
29
In die zin dat het enkele feit van de insluiting de inzet van de maatregelen rechtvaardigt, terwijl mogelijk andere aspecten (zoals onder andere de persoon en/of het gedrag van de gedetineerde) een meer legitieme grond zou kunnen zijn. 30
Bij de presentatie op 1 maart 2013 van het onderzoeksrapport van het project Nova Belgica meldde de Nederlandse hoogleraar Miranda Boone dat in vergelijking met België er in Nederland sprake was van een ‘obsessieve aandacht’ voor veiligheidsmaatregelen. In termen van deze notitie was er sprake van een overaccentuering van het waardestelsel van ‘beheersbaarheid’.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 16
MET EEN VISIE OP ZOEK NAAR EEN BALANS GOR en VDPI stellen vast dat behoudens een wankele financiële pijler het Masterplan niet kan rusten op een gedegen inhoudelijk doorwrocht fundament. Reden voor deze brede coalitie om op deze plaats en op dit moment in deze lacune te voorzien. Overigens zij gezegd dat het in wezen niet aan GOR en VDPI is om een langetermijnvisie te ontwikkelen en te formuleren. GOR en VDPI betreuren het in hoge mate dat een inhoudelijke visie ontbreekt in het Masterplan. De GOR heeft er in de laatste jaren op diverse momenten expliciet melding van gemaakt dat een integrale visie op de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen een noodzaak is. De GOR heeft in deze ook verwezen naar een advies31 van de RSJ van 10 februari 2012; de RSJ acht het van ‘essentieel belang dat een richtinggevend programma als MGW berust op een breed gedragen onderliggende visie op detentie. De Raad acht het daarom dringend noodzakelijk dat er als opvolger van de nota Werkzame detentie uit 1994 een langetermijnvisie wordt geformuleerd, gesteund door wetenschappelijke inzichten aangaande ontwikkelingen in de samenleving, criminaliteit en (effecten van) sanctietoepassing.’ De opvatting van GOR en VDPI sluit naadloos aan bij die van de RSJ. In de inleidende paragraaf van deze notitie (Voorwoord en Verantwoording) wordt immers gemeld dat de GOR en VDPI een eigen schets zullen ontwerpen, ‘met als vertrekpunt de maatschappelijke opdracht van het gevangeniswezen, gefundeerd vanuit (inter)nationale wet- en regelgeving en gebruikmakend van actuele wetenschappelijke inzichten……’. GOR en VDPI zijn de mening toegedaan dat een evenwichtig penitentiair beleid, een ‘Balans In Nederlandse Gevangeniswezen’ gebaseerd moet zijn op feiten en kennis32. De veiligheid van de samenleving is gediend met een op kennis gebaseerd penitentiair systeem. Een visie die fungeert als een ‘box’ waarin de vrijheidsbeneming gestalte moet krijgen, een visie die als een begrenzer3334 fungeert als dreigt dat kernwaarden aangetast worden en 31
Dossier 101/2012/AvB/DK/TvV/653 van RSJ d.d. 10 februari 2012 met als onderwerp ‘detentiefasering’
32
Als richtsnoer bij het vormgeven van het ‘nieuwe’ gevangeniswezen hebben naast de bestaande wetgeving, de European Prison Rules en de Beginselen inzake de bescherming van alle categorieën gedetineerden en gevangenen van de Verenigde Naties gediend. 33
GOR en VDPI verwijzen in deze naar een frase uit de speech van de president van ICPA en board member van Europris (www.europris.org), Peter van der Sande, op 1 juni 2012 tijdens een Europese conferentie van Inspection Bodies: “Ladies and Gentleman, Groucho Marx a famous American comedian once said something that is in some way relevant for this conference. He said: ‘Those are my principles, and if you don't like them…….. well, I have others’…..ICPA, just like EUROPRIS, have the intention of promoting ethical and rightsbased imprisonment by encouraging and enabling best correctional practices and professional standards in prison. For both organizations the basic principles are not disposable articles; you do not ignore the principles if
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 17
een visie ook als een kompas om koers te kunnen bepalen en de koers vast te houden 35. Een visie als een instrument om te balanceren. Het vinden van deze balans is de kern van de zaak voor zowel bestuur, beleid en praktijk van de vrijheidsbeneming. Er moet evenwicht zijn voordat je verder kan. En daarbij geldt het aloude adagium, ‘slechts door te bewegen, blijf je in evenwicht’. GOR en VDPI zijn zonder meer voorstander van een dynamische organisatie. GOR en VDPI prediken ‘beweging’. De aangekondigde bezuinigingen zetten aan tot (her)bezinning en nodigen uit, dagen uit tot een fundamentele heroriëntatie, nopen tot een ‘beweging’. Vrijheidsbeneming is bij uitstek een proces van bewegen, van een permanente beweging, waarbij vooraf herkenbare doelen worden nagestreefd. In het vervolg schetsen GOR en VDPI in het kort ‘hun’ visie. En in wezen is het niet ‘hun’ visie, omdat GOR en VDPI gebruik maken van bestaande wet- en regelgeving, van actuele wetenschappelijke inzichten, en van hun eigen kennis van het penitentiaire systeem. Ieder land heeft zijn gevangenissen. In een rechtstaat worden burgers op basis van rechterlijke beslissingen ingesloten in instituten die deze aangewezen burgers hun bewegingsvrijheid ontnemen. Deze vrijheidsbeneming strekt tot doel dat het de strafbare daad wordt vergolden en dat de van de vrijheid beroofde mensen burgers worden, die zich aan de wet houden, opdat uiteindelijk een veiligere samenleving wordt bereikt. Het herstel van de rechtsorde door de normbevestiging en de vergelding, en veiligheid scheppen in de samenleving door het ‘verbeteren’ van de mens die een regel heeft overtreden. Een wijze van probleemoplossing, die mogelijk achterhaald is36, maar die zeker in ons land leidend is. De essentiële vraag die feitelijk gesteld moet worden, wordt niet gesteld: bereiken we met het op deze wijze bestraffen van mensen ‘law abiding citizens’37 en uiteindelijk een meer veilige samenleving? De recidivecijfers zijn ongekend hoog. Doen we het goed? Kan het beter? you don`t like them, you do not reject the basic standards in times of recession. Standards are the foundation of prison work, the pillars of the prison service. At the same time the quality of the treatment of prisoners is also an indicator of the quality of the society within which the prison service operates….”. 34
European Prison Rules, Part 1, Basic Principles #4: ‘Prison conditions that infringe prisoners’ human rights are not justified by lack of resources.’ 35
In deze verwijzen GOR en VDPI ook naar de visienota van de RSJ Goed bejegenen: beginselen voor het omgaan met ingeslotenen, tweede uitgave 2012 ; Rapport | 29-10-2012 | 36
Er zijn alternatieven, bijvoorbeeld de herstelrechtelijke benadering. Mogelijk efficiënter en effectiever dan het huidige systeem. Het valt buiten de scope van deze ‘opdracht’ om dit alternatief verder uit te werken. 37
Gezagsgetrouwe burger
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 18
GOR en VDPI zoeken als reactie op het Masterplan naar een alternatief, naar een ‘Balans In Nederlandse Gevangeniswezen’. Waar zijn in die zoektocht naar dat alternatief de opvattingen van GOR en VDPI op gebaseerd, hoe dient detentie te worden ingericht? En wat is humaan? Wat streven GOR en VDPI na? GOR en VDPI staan een gevangeniswezen voor dat middels de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen bijdraagt aan het herstel van de rechtsorde en het verhogen van de veiligheid in de samenleving. Deze gedachte is gestoeld op overwegingen uit een visiebrief van de minister van Justitie in 2004. In die visiebrief Modernisering Sanctietoepassing formuleert de minister voor de gehele strafrechtsketen deze twee hoofddoelen van het straffen. En zover bekend is deze visie uit 2004 nooit herroepen. Het gevangeniswezen levert deze bijdrage op de volgende wijze38: - Het gevangeniswezen creëert een omgeving die wordt gekenmerkt door orde en veiligheid. Orde en veiligheid vormen het fundament van de detentie. - Vanuit dit fundament ontstaat ruimte voor een menswaardige invulling van de detentie op basis van een respectvolle en eerlijke bejegening van gedetineerden zonder onnodig leed en zonder aantasting van hun persoonlijke integriteit. - Een veilige en menswaardige detentieomgeving maken constructieve contacten mogelijk tussen personeel en gedetineerden. Dat leidt tot een detentieklimaat dat wordt gekenmerkt door een sfeer van vertrouwen en waarin gedetineerden zich ondersteund weten in het nemen van verantwoordelijkheid voor hun gedrag. - Vervolgens kan een proces van herstel op gang worden gebracht via voorzieningen op het gebied van zorg, activiteiten en contacten met belangrijke anderen. Deze gedachtegang is gebaseerd op diverse uitgangspunten. De uitgangspunten punten gelden ook bij het verder vormgeven van de bijdrage aan de gestelde hoofddoelen. Deze fungeren in wezen dus als een richtsnoer om uiteindelijk de balans te vinden. Enerzijds in de twee elementen van de maatschappelijke opdracht, die afgeleid zijn van de hoofddoelen van de gehele strafrechtketen (het herstel van de rechtsorde door insluiting en de veiligheid bevorderen door uitvoering te geven aan de resocialisatieopdracht). Anderzijds door evenwicht te zoeken in de twee verschillende waardestelsels: ‘leefbaarheid’ en ‘beheersbaarheid’. Naar de mening van GOR en VDPI draait de visie om bovengenoemde vier panelen: VEILIGHEID, MENSWAARDIGHEID, STIMULEREND LEEFKLIMAAT en HERSTELPROCES. 38
Zie ook bijlage 1: ‘Voor geld wijken principes’, position paper van de GOR ten behoeve van de hoorzitting in de Tweede Kamer op 18 april 2013; op de laatste pagina van dit paper wordt deze bijdrage van het Gevangeniswezen schematisch (piramide) weergegeven.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 19
Deze panelen worden in de volgende paragrafen nader uitgewerkt. Daarnaast zullen randvoorwaardelijke condities worden geformuleerd: VAKMANSCHAP, BALANS IN DE WAARDESTELSELS en DOELMATIGHEID, alsmede een aantal organisatorische uitgangspunten.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 20
DE OPBOUW VAN EEN PENITENTIAIR SYSTEEM IN BALANS In de vorige paragraaf hebben GOR en VDPI betoogd dat visie te ‘beschrijven’ is op vier panelen: VEILIGHEID, MENSWAARDIGHEID, STIMULEREND LEEFKLIMAAT en HERSTELPROCES. Een scherpe afbakening tussen de vier panelen is bijzonder lastig, omdat de afzonderlijke panelen onderling met elkaar scharnieren. Bovendien is er sprake van een bepaalde mate van volgtijdelijkheid. De figuur in de bijlage 1 (piramide) maakt dat ook inzichtelijk. Zo is het voldoen aan de veiligheid een ‘fundamenteel’ vereiste. Op dit fundament kan een menswaardige detentie ontwikkeld worden, die weer een belangrijke voorwaarde is om een stimulerend leefklimaat te scheppen, waardoor de gedetineerde in beweging gaat komen, waardoor een proces van herstel op gang kan worden gebracht. Deze panelen worden in de volgende paragrafen nader uitgewerkt. Daarna zal ook een nadere toelichting volgen op een tweetal randvoorwaardelijke condities: VAKMANSCHAP en de BALANS IN DE WAARDESTELSELS, evenals een aantal organisatorische uitgangspunten onder het ‘kopje’ DOELMATIGHEID. VEILIGHEID Onze huidige gevangenisinfrastructuur toont aan dat we uitgaan van de premisse dat de gedetineerde gevaarlijk is en veilig moet worden afgezonderd. De bewegingen in de inrichtingen worden tot een minimum beperkt. Contacten met de buitenwereld worden geminimaliseerd. De hoge en dikke muren symboliseren de uitsluiting uit de samenleving. De gevangenis als metafoor van een afschrikwekkende onneembare vesting ter bescherming van de samenleving tegen haar criminelen. Deze structuur belet ons te leren dat orde en veiligheid resultanten zijn van normale menselijke ontmoetingen en verhoudingen. In de huidige structuren (en dagprogrammering) bereiken we de gedetineerde niet, omdat we tonen, door de wijze van insluiting, hoe gevaarlijk ze wel zijn, zonder onderscheid des persoons. Een penitentiaire inrichting herbergt paradoxen in zich: mensen worden in hun vrijheid beperkt in de hoop vrijheid te stichten en er wordt ‘onwelzijn’ gecreëerd in de hoop welzijn te bevorderen. De detentie is een extreme vorm van sociale uitsluiting; een letterlijk uitsluiten van deelname aan de samenleving en van de toegang tot hulpbronnen die je ondersteunen om volwaardig te kunnen participeren in die samenleving. Sykes 39 beschreef ‘the five pains of imprisonment’: verlies van vrijheid, van persoonlijke veiligheid, van normale relaties, van goederen/diensten en het verlies van autonomie. Als reactie hierop ontwikkelen gedetineerden subculturen als copingmechanisme. Een regime gebaseerd op een evenwichtige combinatie van veiligheid en zorg, een rechtvaardige, waardige menselijke bejegening en de aandacht voor de 39
G. Sykes “The Society of Captives” (1958)
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 21
terugkeer naar de vrije samenleving is het beste ‘tegengif’. En besef hierbij dat de leefomstandigheden van de gedetineerden de werkomstandigheden van het personeel zijn. Het welzijn van de gedetineerde is hoe dan ook verbonden aan het welzijn van het personeel. En het omgekeerde geldt mutatis mutandis ook. Bovendien heeft onze wetgever in artikel 2 lid 4 van de Penitentiaire Beginselenwet opgetekend dat “personen ten aanzien van wie de tenuitvoerlegging plaatsvindt van een vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel worden aan geen andere beperkingen onderworpen dan die welke voor het doel van de vrijheidsbeneming of in het belang van de handhaving van de orde of de veiligheid in de inrichting noodzakelijk zijn”. Dit is geen typisch Nederlands beginsel. Het vormt een van de belangrijkste beginselen40 van de European Prison Rules van de Raad van Europa, waaraan ook Nederland zich heeft gecommitteerd. Het behoort ook tot de ‘basic standards’ waaraan het Europees Comité ter voorkoming van Foltering of Vernederende Behandeling of Bestraffing de kwaliteit van het gevangeniswezen binnen de 47 lidstaten van de Raad van Europa toetst. Veiligheid impliceert dat straffen en maatregelen snel en ongestoord ten uitvoer moeten kunnen worden gelegd, waarbij het gevangeniswezen de overige schakels uit de strafrechtketen niet uit het oog mag verliezen en waarbij een oriëntatie op de samenleving geldt als onvoorwaardelijke conditie. Simpel gezegd: ‘veiligheid’ is de core business van het gevangeniswezen. Het bestaansrecht en daarmede het vertrouwen dat de samenleving heeft in zijn gevangenissysteem is direct te koppelen aan dit onderwerp. Het gevangeniswezen moet echter voorkomen dat zij verstrikt raakt in haar eigen cocon. Zij zal zich moeten blijven focussen op de partners uit de strafrechtketen, maar ook op de resocialisatieketen. En verder zal het gevangeniswezen oog moeten blijven houden voor het politiek, maatschappelijk en economisch krachtenveld waarin het als organisatie opereert. Dit betekent niet dat het gevangeniswezen bij voortduring blind moet varen op het (subjectieve) rechtsgevoel van de burgers in het algemeen en de slachtoffers in het bijzonder. Het gevangeniswezen kan zich echter ook niet afkeren omdat zij anders positie kiest buiten de samenleving, een ontwikkeling die als contraproductief moet worden aangemerkt. Uiteraard heeft de staande magistratuur als ‘la bouche de la loi et des peuple’ deze belangen al tijdens de strafzitting naar voren gebracht en heeft de zittende magistratuur deze belangen van slachtoffer en samenleving verdisconteert in het oordeel. Het ontslaat echter het gevangeniswezen niet van de verplichting om tijdens de zeer verschillende stadia van de executiefase rekening te houden met genoemde belangen.
40
European Prison Rules, Part 1, Basic Principles, #3 ‘Restrictions placed on persons deprived of their liberty shall be the minimum necessary and proportionate to the legitimate objective for which they are imposed’.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 22
Veiligheid impliceert ook dat het gevangeniswezen een veilige haven moet bieden aan de burgers die aan hun zorg zijn toevertrouwd. En de veiligheid van hen die ingesloten worden is gekoppeld aan de veiligheid van hen die in de inrichtingen werken. Voor hen moet er een veilige werkomgeving zijn. Zonder die veiligheid zijn zij anders niet in staat een veilige detentieomgeving te scheppen, dat geldt als een basaal vereiste om op een adequate en menswaardige wijze invulling te geven aan de detentie. Het vergt veel inzet maar vooral professioneel vakmanschap om een veilige werk- en leefomgeving te creëren en in stand te houden. Veiligheid moet wel op maat worden geboden. Onderzoek (zie verder op in deze paragraaf) wijst uit dat overmatige inzet van beveiliging immers contraproductief kan werken en geeft aan dat de een overkill aan beveiliging een luxerend effect kan hebben op de kans op recidive. Een ondermaatse beveiliging kan risico`s genereren voor de samenleving. Ook hier geldt dat het zoeken naar evenwicht een vereiste is. Hierbij moet het gevangeniswezen er rekening mee houden dat iedere gedetineerde een unieke uniciteit heeft en zijn eigen eigenaardigheden. Het gevangeniswezen moet zijn ‘klant’ leren kennen41 en moet zo snel als mogelijk triageren met als doel een inschatting te maken over de mate van zelfredzaamheid van de gedetineerde, de noodzakelijk geachte begeleiding/behandeling en de mate van een vereiste beveiliging. Middels een verantwoorde en goed uitgevoerde triage kunnen begeleiding/behandeling en beveiliging op maat worden ingezet. Een professionele triage blijft thans achterwege, met als gevolg dat op een nogal ongedifferentieerde wijze menskracht en middelen worden ingezet. In deze context willen GOR en VDPI een artikel van Gaes en Camp uit 2009 42 onder de aandacht brengen. Het is een artikel dat van belang is voor de ontwikkeling van een alternatief, vooral waar het gaat om het streven naar ‘beveiliging op maat’ en de ambitie van recidivevermindering. Het artikel gaat over de (criminogene) invloed van het beveiligingsniveau van een inrichting op latere recidive van ex-gedetineerden. 41
In het Masterplan een onmogelijkheid omdat de gedetineerde ruim 83% van de uren per etmaal in een afgesloten cel verblijft. Ieder normaal intermenselijk contact wordt door deze beheersmaatregel onmogelijk gemaakt en het personeel zal de gedetineerde niet (kunnen) leren kennen. 42
Gebaseerd op een uitgevoerd onderzoek in 1998/1999, gepubliceerd in Journal of Experimental Criminology. Het onderzoek is uitgevoerd in Californië. In de periode eind 1998 - begin 1999 deed zich daar de bijzondere situatie voor dat alle gedetineerden zowel met een oud als met een nieuw instrument werden gescreend om het gewenste beveiligingsniveau te kunnen bepalen van de inrichting waar ze hun straf zouden ondergaan. Het instrument waarmee gedetineerden worden beoordeeld in termen van benodigd beveiligingsniveau is in belangrijke mate medebepalend voor hun kans op latere recidive! Opgemerkt zij dat ook nog gekeken is naar het gedrag van de gedetineerden ten tijde van hun verblijf in de inrichting. Het bleek dat de gedetineerden die waren geplaatst in inrichtingen met een lager beveiligingsniveau niet meer incidenten veroorzaakten dan gedetineerden in inrichtingen met een hoger beveiligingsniveau. Kortom, het plaatsen van gedetineerden in een minder beveiligde inrichting bleek niet onverantwoord.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 23
Dit onderzoek laat zien dat wanneer we een gedetineerde overbeveiligen we daarvoor een prijs betalen in termen van een verhoogde kans op latere recidive. Echter, wanneer we gedetineerden onderbeveiligen dan lopen personeel, medegedetineerden en ook de samenleving risico’s. De auteurs spreken in dit verband van het vinden van een balans tussen vertrouwen en risico: als een gevangenis het beveiligingsniveau verlaagt, meer vertrouwen stelt in de delinquent, dan stellen zij zichzelf en de samenleving bloot aan een verhoogd risico. Echter, wanneer ze dat risico niet nemen en geen/weinig vertrouwen stellen in de delinquent dan stellen ze de samenleving eveneens bloot aan een risico, namelijk het risico van een verhoogde kans op latere recidive. Er is dus sprake van een dilemma. Wat dit onderzoek in elk geval laat zien is dat we uiterst zorgvuldig -om niet te zeggen zeer terughoudend - dienen te zijn bij het verhogen van het beveiligingsniveau. Ook geeft dit onderzoek te denken over de huidige geringe capaciteit van (semi)open inrichtingen waarover we beschikken en zeker over het toekomstige afstoten van alle (semi)open capaciteit43. En het is bekend dat in vele landen, zo ook Nederland, een tendens bestaat om gedetineerden qua beveiliging te overclassificeren44. Een gevolg van verschillende factoren, maar zeker wordt dit veroorzaakt door als startpunt in de denkpiste te kiezen, mede door het ontbreken van een goede triage, voor de premisse dat de gedetineerde een ‘gevaarlijke ander’ is en dat het penitentiaire denken overheerst wordt door een ‘eng’ 43
Voor de goede orde: het opzetten van een nieuw architectonisch esthetisch verantwoord gebouw is een belangrijke randvoorwaarde om een 'goed' detentieklimaat te kunnen neerzetten. Maar het is maar één der ingrediënten van het gerecht. Het regime en de regimevoering zijn wellicht voorwaarden van een nog grotere importantie. 44
Tijdens de hoorzitting in de Tweede Kamer zei de directeur van de P.I. Veenhuizen: “….mijn overtuiging is dat met veel gedetineerden die nu gehuisvest worden in dure, zwaar beveiligde capaciteit ook anders kan worden omgegaan…….De detentiefasering, van gesloten capaciteit naar vormen van half open en open inrichtingen, is nu succesvol. Die open en half open inrichtingen vervullen nu een belangrijke rol en die rol dreigt met de komst van het Masterplan te verdwijnen…… men werkt bewust toe naar het moment van terugkeer in de samenleving en pikt normen, waarden en arbeidsritme op …..Een belangrijk aspect van het halfopen regime is dat gedetineerden door middel van meer vrijheden en een grotere mate van eigen verantwoordelijkheid worden voorbereid op terugkeer in de samenleving. Gedetineerden opsluiten in gebouwen met dikke muren en veel traliewerk is een traditioneel beeld. Kosten kunnen niet alleen gereduceerd worden door meer gebruik te maken van enkelbandjes maar ook door gedetineerden te huisvesten in minder beveiligde en daardoor minder dure voorzieningen. Veel gedetineerden die vandaag de dag in een zwaar beveiligde setting worden ingesloten kunnen een veel lagere vorm van beveiliging aan. Een setting waarbij de kamer voornamelijk een verblijf is waar wordt overnacht en waarbij overdag gewerkt wordt en voor de avond een groepsruimte beschikbaar is leidt tot meer sociaal gedrag, een lager recidivecijfer en uiteindelijk een veiliger maatschappij. Verder blijkt uit onderzoek dat de mate van beveiliging tijdens de detentie van invloed is op de kans op een succesvolle re-integratie…… Enerzijds bevordert een (te) zwaar beveiligingsniveau crimineel en antisociaal gedrag, anderzijds ontstaat (meer) detentieschade en bestaat er te weinig perspectief op maatschappelijk herstel. Door de ‘harde’ materiële beveiliging te vervangen door ‘zachte’ intermenselijke verhoudingen tussen gedetineerden en medewerkers wordt detentieschade beperkt, wat volgens de literatuur leidt tot een lager recidivepercentage en dit tegen minder kosten.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 24
veiligheidsdenken, waarbij ieder mogelijk risico tot een minimum moet worden gereduceerd en waar dus op basis van voorzichtigheid wordt geclassificeerd. In deze verwijzen GOR en VDPI ook naar het Deense systeem, waarin gedetineerden direct na veroordeling worden geplaatst in een open setting. Dit betekent dat zij hun werk kunnen behouden of een studie kunnen blijven voortzetten, maar in de avond en het weekend in de inrichting verblijven. Deze plaatsing blijft achterwege indien er sprake is van een contra-indicatie. Onder de benaming van ‘Semi-Liberté’ kent ook de wetgeving van onder meer Frankrijk, Italië, Zwitserland, Spanje en Portugal de mogelijkheid om gedetineerden gedurende de werkdagen overdag buiten de inrichting hun werk of studie te laten voortzetten. Deze mogelijkheid kan als sanctiemodaliteit door de rechter worden opgelegd, dan wel worden toegepast als executiemodaliteit door de executierechter of gevangenisautoriteiten. Ook in Luxemburg en België zijn voorbeelden, waarin het ‘enge’ korte-termijn veiligheidsdenken in de loop der tijden verruild is voor een op een inhoudelijke visie gestoelde aanpak. Veiligheid heeft ook een relatie met proportionaliteit, met normaliteit, met realiteitszin en raakt daarmede het aspect van de doelmatigheid. In de paragraaf ‘doelmatigheid’ zullen GOR en VDPI dit illustreren aan de hand van een voorbeeld. MENSWAARDIGHEID GOR en VDPI beschouwen een humane behandeling als een wettelijke en morele verplichting45. Niet een beetje humaniteit, maar humaniteit met overtuiging. Als men dan toch mensen op de huidige wijze wil straffen46, moet men ook humaan47 straffen. Als je dan toch iets wilt bereiken in een gesloten inrichting, doe dan iets zinvols met de burgers die je hebt ingesloten48. Richt de gevangenis in als een ‘arena’ waar verantwoordelijkheden ontwikkeld kunnen worden49.
45
IVBPR, artikel 10.1:’All persons deprived of their liberty shall be treated with humanity and with respect for the inherent dignity of the human person.’ En ook European Prison Rules, Part 1, Basic Principles # 1: ‘All persons deprived of their liberty shall be treated with respect for their human rights’. 46
Er zijn immers ook andere wijzen om de ‘breuk’ tussen de dader en slachtoffer, dader en samenleving te herstellen. Verwezen wordt in deze onder andere naar herstelrechtelijke alternatieven. 47
‘If you treat a man as a beast, it will be a beast; if you treat a man as a criminal, it will be a criminal; if you treat a man as a human being, it will be a human being’: woorden uit de speech van Chief Seattle (1854) en de overwegingen van Bear Heart in zijn boek ‘Heaven is my Mother’ (1996). 48
“Prisons should perform well because it is important to treat human beings well”: Alison Liebling in “Prisons and their Moral Performance. A Study of Values , Quality and Prison Life” (2004) 49
Motto van de Noorse gevangenis Bastøy, gelegen op een eiland in het Oslofjord, waarover Erwin James van The Guardian schreef op 25 februari 2013: “The Norwegian prison where inmates are treated like people;On Bastøy prison island in Norway, the prisoners, some of whom are murderers and rapists, live in conditions that
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 25
Menswaardigheid is een complex begrip. Complex omdat deze vlag, de vlag van ‘menswaardigheid’, zeer diverse ladingen dekt. Een absoluut oordeel over de menswaardigheid van een gevangenissysteem is niet of nauwelijks te geven. Ieder oordeel is relatief. Een oordeel wordt gevormd in een krachtenveld, waarin politieke, maatschappelijke en economische factoren een rol spelen. In het ene tijdsgewricht wordt een TV op cel gewaardeerd als een basaal vereiste en in het andere als een luxe. Het gevangeniswezen dient zich blijvend te oriënteren op de opvattingen en gevoelens uit het dat krachtenveld, zonder de ‘bodem’ (de kernwaarden) uit het oog te verliezen. Deze kernwaarden liggen verankerd in grondwet, wetten en regelgeving op nationaal en internationaal niveau. Zonder die verankering zou het gevangeniswezen mogelijk gaan zwalken. Een oriëntatie op de samenleving is gewenst en is een gezonde indicator voor de wijze van opereren van het gevangeniswezen. GOR en VDPI zijn echter van mening dat deze oriëntatie nimmer mag uitstijgen boven de kernwaarden, zoals deze zijn vastgelegd en dus ook niet gaan fungeren als een ‘vaste’ bron van handelen in dagelijkse praktijk. Uitgangspunt in ons wettelijke systeem is dat ieder mens burger is en burger blijft, ook al is er sprake van een rechterlijk oordeel dat de vrijheid van die burger ontnomen dient te worden. Het handelen van de burger mag moreel verwerpelijk worden geacht en op basis van het strafrecht veroordeeld worden, de dader wordt echter niet als mens, niet als burger verworpen en ook niet gedegradeerd tot een tweederangs medeburger. De verdachte/veroordeelde blijft hoe dan ook zijn menselijke waardigheid behouden en daaruit vloeit direct voort dat hij tijdens een detentie menswaardig behandeld moet worden. En dat impliceert dat bij de strafuitvoering de gedetineerde in de gelegenheid gesteld moet worden om zich als autonoom en moreel verantwoordelijk mens te kunnen opstellen. Dit betekent ook dat het gevangeniswezen een beroep kan doen op de verantwoordelijkheid van de gedetineerde, onder voorwaarde dat deze gedetineerde ook verantwoordelijkheid kan nemen en tonen. Van een gedetineerde die het grootste deel van een etmaal afgesloten en uitgesloten wordt van normale menselijke interacties mag en kan niet verwacht worden dat hij zich gedraagt als autonoom en moreel verantwoordelijk mens. Sociale exclusie binnen de opgetrokken muren van een gevangenis is daarmede verwerpelijk en heeft ook geenszins een bevorderlijke invloed op een genormaliseerde terugkeer in de vrije samenleving50.
critics brand 'cushy' and 'luxurious'. Yet it has by far the lowest reoffending rate in Europe”. (http://www.guardian.co.uk/society/2013/feb/25/norwegian-prison-inmates-treated-like-people). Bastøy (http://www.bastoyfengsel.no/English/natur-Eng.html) is “an arena for the development of responsibility" the website of the prison promotes. On Bastøy, they don't believe that criminals become better people if you punish them long and hard. What can someone do if they find themselves back on the streets, coming straight from the cell? If you give people responsibility and mutual respect in steps there might be a bigger chance that they will pick up their life again. 50
In deze ook een verwijzing naar een ingezonden brief in de Volkskrant van 25 mei 2013. Medeauteur van deze brief hoogleraar Erik Scherder (klinische neuropsychologie VU Amsterdam) geeft aan dat het insluiten van
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 26
Menswaardigheid betekent ook dat de gedetineerde niet onderworpen mag worden aan andere beperkingen dan die strikt noodzakelijk zijn om de straf te kunnen uitvoeren ( het beginsel van minimale beperkingen). In wezen is het juridische ijkpunt voor de beoordeling van de wijze van tenuitvoerlegging het beginsel van minimale beperkingen. De ontwikkeling van de grondrechten heeft het besef gebracht dat het maken van inbreuken op grondrechten van alle ingeslotenen, ongeacht hun juridische status, slechts geoorloofd is voor zover het noodzakelijk is voor het doel van de vrijheidsbeneming. Artikel 15, vierde lid, van de Grondwet vormt van deze opvatting de neerslag. Het ligt dus vast in de wetgeving. De straf die de rechter heeft opgelegd is de vrijheidsbeneming sec 51. Het voorkomen, maar in ieder geval het beperken van strafverzwarende en leedtoevoegende elementen is daarbij van belang. Door de vrijheidsbeneming is er sprake van bewuste leedtoevoeging, echter extra detentieschade moet geminimaliseerd worden. Op basis van deze eis van menswaardigheid, het stelsel van de minimale beperking, de opdracht om extra detentieschade te voorkomen, vloeit voort dat het gevangeniswezen zich moet positioneren en daarmede dat zij dienen te bejegenen in een genormaliseerde 52 omgeving, waarin rekening houdend met de veiligheid, er voldoende contacten moeten kunnen zijn met zijn naasten, met externe hulpverleners ter voorbereiding op de terugkeer in de vrije samenleving, met rechtshulpverleners en met het personeel in de inrichting. Een genormaliseerde omgeving geldt als een uitdagende omgeving om de gedetineerde in ‘beweging te krijgen’ om verantwoordelijkheid te nemen voor zijn verleden, zijn heden en zijn toekomst. In ‘beweging te krijgen’ opdat de gedetineerde ook in balans kan geraken53; niet alleen in balans met zichzelf, maar ook in balans met zijn naaste omgeving, met de samenleving en in het bijzonder met de ‘zichtbare en onzichtbare’54 slachtoffers. Dit in balans geraken met een slachtoffer vereist een actieve op herstel gerichte houding. Een jong volwassen mannen en jeugdigen in een versoberde omgeving een negatieve invloed heeft op het (door)ontwikkelen van de hersenen, in het bijzonder de prefrontale cortex, die deze jeugdigen nu juist ‘hard nodig hebben’ bij het beheersen van impulsen. En het niet goed beheersen van deze impulsen heeft hen nu juist in die detentie doen belanden. 51
Dit betekent onder meer dat de vrijheidsbeneming zelf de straf is of, zoals het in de literatuur vaak wordt geformuleerd, “Men are sent to prison as punishment, not for punishment”. 52
European Prison Rules, Part 1, Basic Principles, #5: ‘Life in prison shall approximate as closely as possible the positive aspects of life in the community’. 53
‘slechts door te bewegen, blijf je in evenwicht’
54
Vele veroordeelde gedetineerden hebben ‘geen gezicht’ bij de slachtoffers, vaak benadeelden in vermogensdelicten. Veel delinquenten, maar ook hun begeleiders, staan onvoldoende stil bij het leed dat wordt toegebracht aan dit enorme legioen van slachtoffers; zo reduceren -treurig genoeg- vele gedetineerden slachtoffers van vermogensdelicten tot een ‘schadeverzekerings-dossier’. Het toegebrachte financiële leed wordt geldelijk gecompenseerd. En daarmede is in de beleving van velen de zaak afgedaan. Dat hun handelen immateriële schade (angst, gevoel van onveiligheid) heeft veroorzaakt ontgaat velen.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 27
gedetineerde oproepen om te bewegen, terwijl dit vrijwel onmogelijk wordt gemaakt, zal uiteindelijk de gedetineerde meer en meer gefrustreerd doen geraken (het luxeren van wederspannigheid). LEEFKLIMAAT Wat vooral telt in een uitgebalanceerd penitentiair systeem is het bewerkstelligen van een detentieklimaat dat op basis van een goede balans een leefbare dagelijkse gang van zaken waarborgt in termen van veiligheid, respect, de menselijke maat, voorspelbaarheid en sociale samenhang. Een uitgebalanceerd leefklimaat is erop gericht dat de vakbekwame medewerkers tijdens ‘the moment of truth’ een beroep kunnen doen op de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde. Een ‘goed’ leefklimaat is dus een onvoorwaardelijk vereiste om een beroep op de gedetineerde te kunnen doen. Een puur instrumenteel beroep op de gedetineerde zal falen. De context waarin dit beroep op de gedetineerde wordt gedaan is van eminent belang. Het is evident dat een sterke versobering van de dagprogrammering, behoudens een morele inbreuk op de vigerende regelgeving, ook een basale inbreuk is op de minimale vereisten van een stimulerend en evenwichtig detentieklimaat. Het plaatsen van een preventief gedetineerde in eerste termijn gedurende ruim 80% van een etmaal in een sociaal isolement zal zonder enige twijfel een negatieve invloed hebben op de bereidheid van de gedetineerde om op een constructieve en coöperatieve wijze een gewenste‘beweging’ te maken. Om deze redenering te kunnen volgen is een doctorale graad in de gedragswetenschap geen vereiste! Bovendien is er mogelijk sprake van een strijdigheid met de regelgeving 55. En om te bewegen, om beweging van een gedetineerde mogelijk te maken is noodzakelijk dat er naast een ‘interne openheid’ (mate van bewegingsvrijheid binnen de inrichting) ook een ‘extern gerichte openheid’ bestaat. Openheid in die zin dat er contacten mogelijk zijn met de buitenwereld, maar ook dat de buitenwereld haar opwachting maakt56 in de ‘gesloten’ en ‘besloten’ wereld van het gevangeniswezen. Openheid maakt het ook mogelijk dat vrijheidsstraffen op een semi- of extramurale wijze ten uitvoer worden gelegd. Deze vormen van executiemodaliteit passen in de opdracht van het gevangeniswezen om de gedetineerde voor te bereiden op zijn terugkeer in de samenleving. De extramuralisering van de straf kan getypeerd worden als de meest vergaande mogelijkheid die het gevangeniswezen veroordeelden kan bieden om in contact te treden met en weer deel te nemen aan de samenleving. De semimuralisering van de 55
Bijvoorbeeld met artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM): ‘Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen’. 56
European Prison Rules, Part 1, Basic Principles, #7: ‘Co-operation with outside social services and as far as possible the involvement of civil society in prison life shall be encouraged.’
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 28
detentie is een tussenvorm. Deze vormen van detentie maken deel uit de straf, deel uit van de executie van de straf en komen niet in plaats van de vrijheidsstraf. Ook bij deze vormen van straf is sprake van vergelding, ook al is de ‘publieke opinie’ menigmaal een andere opvatting toegedaan. Extramuraliteit heeft minder nadelige detentieschade tot gevolg en het behoeft verder geen betoog dat extramurale tenuitvoerlegging van straffen goedkoper kan zijn dan de klassieke insluitingvariant, en dus ook mede vanuit een oogpunt van doelmatigheid kan worden ingezet. GOR en VDPI zetten in op het vernietigen van de gedachte, van de mentaliteit dat gedetineerden zich tijdelijk buiten de samenleving bevinden. Er is maar één samenleving, één waar het gevangeniswezen onlosmakelijk onderdeel van uitmaakt. De GOR en de VDPI stellen zich een gevangeniswezen voor waarin er naast een aantal wat grotere inrichtingen, er een conglomeraat van kleinere inrichtingen bestaat, die midden in de lokale samenleving staan, in plaats van grote gedetineerdenfabrieken die zichzelf buiten de samenleving plaatsen op industrieterreinen. In een optimaal publiek gevangeniswezen is het niet genoeg om, zoals nu, aan gemeenten mede te delen dat gedetineerde X de samenleving over een maand weer zal betreden. Gedetineerde X in die gevangenis blijft tijdens zijn detentie verbonden met die samenleving. Hij is burger en hij blijft burger. Gevangenissen hebben als onlosmakelijke schakel in die lokale samenleving verbindingen met woningcorporaties, werkgevers, sociale diensten, sociale professionals, familie en vrienden van gedetineerden. Vergelding en resocialisatie gaan in dit model hand in hand, zijn in balans. Pas als het gevangeniswezen zichzelf beschouwt en positioneert als onderdeel van de samenleving en zich niet in een ‘exclave’ buiten de samenleving manoeuvreert, pas als de politiek in staat is het gevangeniswezen een plek te geven in de lokale samenleving en in informele en professionele lokale netwerken57, dan kan een goedkoper stelsel georganiseerd worden. In het Masterplan gaat de (her)introductie van ED gepaard met de algehele afschaffing van de thans bestaande detentiefasering. De brede coalitie GOR/VDPI bepleit dit instrument om verschillende redenen intact te laten. ED en detentiefasering interfereren niet; ED kan zondermeer opgenomen worden als een executiemodaliteit in het huidige pallet van modaliteiten in de detentiefasering. Niet iedere gedetineerde uit de beoogde doelgroep om is ‘geschikt’ om ED te ondergaan. Het in stand houden van de detentiefasering is daarbij een remedie om beveiliging en begeleiding op maat te realiseren. Het systeem van 'electronic tagging’ kan bovendien ook ingezet worden bij een beveiliging op maat, zowel 57
In oktober 2010 tijdens de conferentie van de International Corrections and Prisons Association in Gent verwoord door de huidige Nederlandse President Peter van der Sande: “bring prison into the community and the community into the prison”.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 29
in de intramurale, transmurale en extramurale fase van de executie van de straffen en maatregelen. HERSTELPROCCES Om de doelen te bereiken zal het gevangeniswezen op basis van een evenwichtig en veilig detentieklimaat moeten proberen de gedetineerde in beweging te krijgen opdat deze gedetineerde ook weer in balans kan geraken met de samenleving. In het belang van de re-integratie, en dus in het belang van de samenleving, zal de detentieschade zoveel als mogelijk beperkt moeten worden. Zoveel als mogelijk omdat de vrijheidsbeneming per definitie een ‘element of humiliation’ in zich heeft. Door humanisering, normalisering en een gerichtheid op de buitenwereld kan deze detentieschade zoveel als mogelijk beperkt blijven. In wezen moet er een ‘poreuze' gevangenis(systeem) worden geconstrueerd, waarin de interactie met de buitenwereld het meest effectief tot zijn recht kan komen. Een naadloze overgang van de binnen- naar de buitenwereld geldt als een conditio sine qua non. Maar het is ook van eminent belang dat dit proces van herstel gebaseerd is op een individueel trajectmatige benadering. Op basis van een goede triage, op basis van een ‘gedetineerde leren kennen’ zal een ‘programmatisch maatkostuum’ moeten worden aangemeten. Het moet passen en passend zijn. En het dient voor de gedetineerde herkenbaar te zijn. En indien een programma geïndiceerd wordt geacht dient het ook aangeboden te worden en tijdig afgerond te kunnen worden. Bovendien geldt daarbij als voorwaarde dat de aangeboden programma`s/interventies wel ‘werkzaam’ moeten zijn. In een professionele organisatie bieden professionele vakmensen professionele programma`s aan. Vermeden moet worden dat een vakkundige individuele aanpak verzandt in een goedbedoelde amateuristische poging om de gedetineerde in beweging te krijgen. Het eerder bepleite ‘ondernemerschap’ is zeer zeker geen vrijbrief om particuliere opvattingen te verheffen tot een ‘evidence based approach’. De inhoud van een evenwichtig herstelproces zal moeten voldoen aan standaarden. Er is geen andere manier om hoge kwaliteit te bereiken in individuele contacten tussen medewerkers en gedetineerden (en dus succes in het werk) dan vanuit een gedeelde cultuur en een gedeelde inhoud.58
58
Zie derde overweging in de paragraaf ‘enige kritische overwegingen bij het Masterplan’
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 30
Hierna wordt een nadere toelichting gegeven op eerder genoemde randvoorwaardelijke condities: ‘VAKMANSCHAP’ en de ‘BALANS IN DE WAARDESTELSELS’, evenals een aantal organisatorische uitgangspunten onder de noemer ’DOELMATIGHEID’. VAKMANSCHAP Maar welke spelregels gelden dan om die veiligheid, menswaardigheid, een functioneel leefklimaat om uiteindelijk een proces van herstel te verwerkelijken, te verwezenlijken. Hier geldt als een basaal vereiste, als een absoluut conditio sine qua non, dat het personeel (blijvend) goed opgeleid dient te zijn, opdat zij op een vakbekwame wijze invulling geeft aan deze uiterst gecompliceerde maatschappelijke opdracht. De voormalige Noorse Directeur Generaal59 heeft eens gezegd dat zij liever opteerde voor een bouwvallige gevangenis met zeer goed opgeleid personeel dan voor een fonkelnieuwe moderne penitentiaire inrichting met slecht getraind personeel. GOR en VDPI onderschrijven deze opvatting, hetgeen echter geenszins betekent dat er geen verband zou bestaan tussen ‘menswaardigheid’ en de materiële omstandigheden60. Het onderschrijven van genoemd statement geeft echter aan waar voor GOR en VDPI de prioriteit ligt61. Goed opgeleid personeel is een vereiste om een veilige omgeving te scheppen, als basis waarop een menswaardig detentieklimaat kan worden neergezet. Detentie is per definitie maatwerk, hetgeen vakmanschap noodzakelijk maakt. In de paragraaf ‘enige kritische overwegingen bij het masterplan’ werd bij de derde punt het volgende overwogen: ‘Hier is een degelijk en zorgvuldig uitgevoerd human resource management (inclusief een zeer gedegen opleiding) van het grootste belang.’ GOR en VDPI hebben de overtuiging dat een investering in alle geledingen van het personeel loont. Uiteindelijk zal goed en gedegen opgeleid personeel effect hebben op de gestelde hoofddoelen. Investeren in personeel zal op den duur een reductie op de kosten van het gevangeniswezen bewerkstelligen. BALANS IN DE WAARDESTELSELS Een belangrijk kenmerk van de vrijheidsbeneming is dat het een zogeheten optimaliserend karakter heeft. Dit houdt in dat alleen via het zoeken van een balans optimaal recht wordt gedaan aan alle belangen of doelstellingen die in het geding zijn. Dit betekent dat in de 59
Kirsten Bolgen Bronebakk van het Noorse Kriminalomsorgen (overleden op 8 maart 2012)
60
Er zijn zeker aanwijzingen dat de materiële omgeving (huisvesting) van invloed is op de detentiebeleving. En deze detentiebeleving staat in relatie tot de kans op herhalingscriminaliteit. Zie onder andere: Beijersbergen, K., Dirkzwager, A.J.E., Van der Laan, P.H. & Nieuwbeerta, P. (2012). Zoeken naar de juiste bouwstenen. Het gevangenisontwerp en de detentiebeleving van gedetineerden. Tijdschrift voor Criminologie, 54(3): 211-231. 61
Zie ook voetnoot 13.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 31
dagelijkse praktijk vaak meerdere van de in het voorgaande beschreven uitgangspunten tegelijkertijd aan de orde kunnen zijn. Soms blijkt dan dat ze onderling botsen. Dan moet een afweging worden gemaakt of een middenweg worden gekozen. Het verabsoluteren van één element leidt in veel gevallen tot ondermijning van een ander en is dus onwenselijk. Met de vrijheidsbeneming wordt dus geen optimaal resultaat geboekt door eenzijdige aandacht voor een enkele invalshoek. Steeds dient gezocht te worden naar een optimum. Er dient kortom te worden gestreefd naar evenwicht, afstemming en balans tussen de verschillende belangen en de waarden die eraan ten grondslag liggen. Uit onderzoek is gebleken dat bij de vormgeving van de detentie twee waardestelsels kunnen worden onderscheiden die van belang zijn: het waardestelsel van ‘leefbaarheid’ en het stelsel van ‘beheersbaarheid’. Wat houden deze stelsels in? Deze aspecten van ‘leefbaarheid’ verwijzen in de context van de detentie naar waarden zoals respect, vertrouwen, ondersteuning, constructieve betrekkingen tussen gedetineerden en personeel, het belang van persoonlijke ontwikkeling van gedetineerden en het contact met dierbaren. Naast (en in zekere zin tegenover) deze waarden van ‘leefbaarheid’ staan waarden die kunnen worden aangeduid als het stelsel van de ‘beheersbaarheid’. In de context van de detentie verwijzen deze waarden naar aspecten zoals handhaving van regels en voorschriften, het aanwenden van gezag en dwang, beheersen van risico’s, controle, routine en voorspelbaarheid. ‘Leefbaarheid’ is van groot belang voor behoud van het menselijke gezicht 62 van de vrijheidsbeneming. Het is ook van grote betekenis voor het primaire proces en voor de horizon van het executieve personeel. Waar het dagelijkse primaire proces van de detentie gestalte krijgt in de context van het ‘werken met mensen’ en van het vakmanschap van het executieve personeel, vervullen bij uitstek deze waarden een belangrijke sturende rol. Het ‘werken met mensen’ impliceert immers niet alleen het werken volgens bedrijfsmatige efficiency modellen en het louter nastreven van een cultuur van ‘regels zijn regels’. Ook het waardestelsel van de ‘beheersbaarheid’ is van eminent belang. Het vormt eigenlijk het fundament van de vrijheidsbeneming. Zo zal een gedetineerde die zich continu onveilig voelt, doordat zijn detentieomgeving onvoorspelbaar en onbeheersbaar is, niet toekomen aan goed contact met personeel of herstel van zijn contacten met de buitenwereld.
62
Fjodor Dostojevski: “the degree of civilization in a society can be judged by entering its prisons” .
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 32
Het moge duidelijk zijn dat beide stelsels van belang zijn en elkaar in evenwicht dienen te houden. Overaccentuering van het waardestelsel van ‘beheersbaarheid’ kan ertoe leiden dat de detentie onnodige leedtoevoegende trekken krijgt die uiteindelijk zelfs tot tirannie kunnen leiden. Aan de andere kant is een detentie die te veel vertrouwen en vrijheid aan gedetineerde geeft en te weinig orde en structuur biedt evenmin aanvaardbaar, want deze kan ontaarden in anarchie en onveiligheid. DOELMATIGHEID Het laatste begrip is ‘doelmatigheid’. Dit begrip ligt ten grondslag aan onder meer de keuze om minder vrijblijvend aan de gedetineerden een aanbod te doen. Het gevangeniswezen heeft vele verplichtingen naar hen, die bij hen zijn ingesloten. Met het oog op menswaardigheid (in de zin van onder andere het behoud van autonomie) mag het gevangeniswezen ook een beroep doen op de gedetineerde. Tegenover een aanbod aan activiteiten die mede gericht zijn op zijn veiligheid, zijn menswaardigheid, de voorbereidingen van zijn terugkeer in zijn en onze samenleving staat een verplichting van de gedetineerde om verantwoordelijkheid te nemen en te dragen, om ‘te bewegen’. Een persoonsgerichte aanpak 63moet in die zin de huidige ‘confectie approach’ doen verbleken. Detentie is per definitie (hand tailored) maatwerk, hetgeen vakmanschap noodzakelijk maakt. Het aanbod aan detentieprogramma’s dient zich te kenmerken door een uitnodigend, doch geenszins vrijblijvend karakter. In het besef van de noodzaak om de schaarse middelen op een andere wijze te verdelen brengt dit de GOR en VDPI tot het voorstellen om het gevangeniswezen op een andere wijze te ontwerpen. Doelmatigheid betekent ook dat rekening houdend met de persoon van de gedetineerde zorg, begeleiding en behandeling worden aangeboden op basis van wat ‘gediagnosticeerd en geïndiceerd’ wordt geacht. Dit geldt mutatis mutandis ook voor de mate van beveiliging. Zorg en beveiliging moeten dus door vakbekwame medewerkers op maat worden aangeboden. Hierbij verwijzen GOR en VDPI naar wetenschappelijke inzichten en ook naar actuele praktijkervaringen. Doelmatigheid impliceert ook dat een reeds ontworpen wiel niet opnieuw voor een ‘nieuw’ gevangeniswezen ontwikkeld moet worden. Het gevangeniswezen dient zich te oriënteren op de buitenwereld, op de samenleving waar het gevangeniswezen onlosmakelijk onderdeel van uitmaakt. Het gevangeniswezen moet open staan voor ontwikkelingen, maar ook om producten af te nemen als die in de buitenwereld voorhanden zijn en die niet interfereren met het vereiste vakmanschap in het primaire proces. 63
Reeds aangekondigd en uitgewerkt binnen het Programma Modernisering Gevangeniswezen; deze benadering sluit ook aan bij het binnen DJI gevoerde debat over “Toekomstvast DJI’.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 33
Doelmatigheid betekent ook dat als uitgangspunt geldt dat wat normaal is in de buitenwereld ook in de binnenwereld als normaal zal worden beschouwd, tenzij het strijdig is met de orde en veiligheid van de inrichting of strijdig is met de handhaving van het karakter van de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel; dit alles met het oogmerk dat de uitvoering van de straf ook dienstbaar wordt gemaakt aan de voorbereiding van de terugkeer van de gedetineerde in de maatschappij. Doelmatigheid betekent ook dat er voldoende capaciteit moet zijn om vraag-gestuurd te kunnen opereren in een sterk veranderende maatschappelijke omgeving. De vraag naar capaciteit laat zich -zo blijkt uit de recente geschiedenis- zich zeer moeilijk voorspellen. Doelmatigheid heeft voor wat betreft het capaciteitsbeheer een duidelijke relatie met het paneel ‘veiligheid’. Om afdoende in de wisselende vraag te kunnen voorzien, om in te kunnen spelen op grootschalige incidenten, om te kunnen open staan voor nieuwe beleidsinitiatieven zal het gevangeniswezen moeten kunnen beschikken over een buffercapaciteit. GOR en VDPI zijn in deze van mening dat het onderwerp ‘incapacitation capacity’ niet alleen op de ‘balans’ moet worden geplaatst van DJI. Bij uitstek is het onderwerp ‘capaciteit’ een issue waarvoor de gehele strafrechtsketen verantwoordelijk is en verantwoordelijkheid dient te nemen. Immers een handeling aan het voorafgaande loket heeft gevolgen voor het volgende. DJI zit logischerwijze achter het voorlaatste loket64. Het getuigt van een bestuurlijke dwaling65 om DJI alleen verantwoordelijk te maken voor dit ‘dure’ onderwerp, terwijl de invloed van DJI op het (ingewikkelde) vraagstuk van de vraag naar capaciteit marginaal is. Bovendien geldt dat een flexibel differentiatiestelsel nodig is om snel voldoende capaciteit aan te bieden. Het gevangeniswezen is pas echt goedkoper66 als er minder burgers in dat gebouw terecht komen. Er moeten minder mensen worden ingesloten67 en de detentie moet dus 64
Een reclasseringsinstelling en/of de gemeenschap, vaak vertegenwoordigd door een coördinerende gemeente bezet het laatste loket. De ‘driehoek’, politie, Openbaar Ministerie, Zittende Magistratuur ‘bemensen’ de voorafgaande loketten. 65
Verwezen wordt naar een redactioneel artikel in de Telegraaf van 6 april 2013, waarin de voormalige Procureur Generaal Dato Steenhuis en de voormalige hoofddirecteur DJI Lucas Elting onder de kop ‘Volksverlakkerij’ aan het woord komen. Leegstand in het gevangeniswezen heeft mogelijk een verband met een afnemende vraag naar capaciteit maar moet ook zeker in verband worden gebracht met de performance van de politie en het Openbaar Ministerie. Het zou kunnen zijn dat de detentierecidive daalt, maar een groot aantal recidiverende ex-gedetineerden niet in beeld komt, vanwege een afnemende performance van het opsporing- en vervolgingsapparaat. Een dalend recidivecijfer zou ook in verband kunnen staan met een dalende bereidheid van burgers om aangifte te doen bij de politie. 66
Zie ook het artikel in de NRC van 22 april 2011 ‘Bajes midden in de samenleving’ van Eelke Blokker, senior adviseur bij BMC Advies. Hij schrijft onder andere: “al jarenlang moderniseert en bezuinigt het publieke gevangeniswezen zich rot. Die bezuinigingen worden vooral gerealiseerd op de werkvloer, ten koste van bewaarders, en door het versoberen van het regime voor de gedetineerden. Daardoor zitten gedetineerden dagenlang opgehokt in hun cel, zonder wat om handen te hebben’.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 34
effectiever zijn als het gaat om de resocialisatie van gedetineerden. De echte bezuiniging in het gevangeniswezen zit in het verhogen van de effectiviteit van de resocialiserende functie van detentie. Een slimme bezuiniger mikt daarop. Een effectieve resocialisatie lukt thans niet, (onder andere) omdat het gevangeniswezen en zijn partners niet in staat zijn om gedetineerden structureel succesvol terug te leiden in de samenleving, nadat we ze een periode buiten de samenleving hebben geplaatst. GOR en VDPI willen in deze paragraaf het thema ‘doelmatigheid’ (zie ook thema ‘veiligheid’) illustreren aan de hand van een simpel, doch realistisch voorbeeld, een voorbeeld uit de dagelijkse praktijk. In de praktijk worden medeburgers ingesloten in het kader van een zogenaamde subsidiaire hechtenis. Het niet betalen van een niet geringe geldboete wordt omgezet naar een verblijf van één of slechts enkele dagen in een dure penitentiaire inrichting. Het niet betalen van een bedrag van € 50,-- kan uiteindelijk resulteren in een verblijf van € 250,-- per dag, inclusief medische en geestelijke verzorging, exclusief de kosten van politie en openbaar ministerie. GOR en VDPI zijn van mening dat het uitvoeren van straffen en maatregelen behoort tot de fundamentele pijlers van een rechtstaat, maar vragen zich in alle oprechtheid af of er geen alternatieven voorhanden zijn. Veiligheid moet dus niet ontdaan worden van realiteitszin en van overwegingen van doelmatigheid68.
67
De in het Masterplan voorgestelde vorm van extramuralisering van de detentie (ED) past uitstekend in dit alternatief. Zo wordt de (her)introductie van Elektronische Detentie (ED) omarmd, maar stelt de GOR/VDPI tegelijkertijd de vraag of de wijze waarop inhoud wordt gegeven aan deze modaliteit realistisch is. En dit geldt eveneens voor het plan om ED zo omvangrijk in de ‘markt’ te zetten. 68
En dan te beseffen dat van alle gedetineerden die in een bepaald kalenderjaar met ontslag gingen (33.000 personen) ongeveer 10% een kortere verblijfsduur hadden binnen een penitentiaire inrichting van 10 dagen.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 35
EEN ALTERNATIEF, BING(O)! De hierboven beschreven visie interfereert met het gepresenteerde Masterplan op velerlei aspecten. Zoals eerder betoogd, en ook eerder kenbaar gemaakt aan de Vaste Kamercommissie V&J van de Tweede Kamer, wil de coalitie GOR/VDPI zijn verantwoordelijkheid nemen om een substantiële bijdrage te leveren aan de brede taakstelling van het ministerie van Veiligheid &Justitie. Het definiëren van uitgangspunten bij het concipiëren van een blauwdruk van een alternatief is van eminent belang. De uitgangspunten zijn hiervoor beschreven. De GOR en VDPI zien mogelijkheden om een substantiële bezuiniging te bewerkstelligen. Hieronder presenteert de coalitie diverse alternatieven. Deze alternatieven kunnen in vier rubrieken worden ingedeeld. Enerzijds één rubriek alternatieven die (in)direct voortvloeien uit de voorgaande paragrafen, die gekoppeld kunnen worden aan de visie op de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen. Anderzijds worden bezuinigingsvoorstellen gepresenteerd die als ‘autonoom’ kunnen worden gekarakteriseerd, die los van de visie ingevoerd kunnen worden. De financiële verantwoording is opgenomen in de bijlagen 4 en 5.
A) MAATREGELEN DIE IN VERBAND STAAN MET HET VOORAFGAANDE HUIZEN VAN BEWARING Een heroriëntatie op het Huis van Bewaring, ter insluiting van preventief gehechten (ingevolge de vereisten van het stelsel van minimale beperkingen, menswaardigheid, de elementen beroep op de eigenverantwoordelijkheid, autonomie, normalisatie); immers het verblijf in een Huis van Bewaring is gericht op het beschikbaar houden voor de rechtsgang. Daaraan gaat de vraag vooraf of er niet ‘zuiniger’ met de toepassing van voorlopige hechtenis kan worden omgesprongen. Uit een studie in opdracht van de Europese Commissie blijkt dat het percentage voorlopig gehechte gedetineerden op het totaal van het aantal personen dat op strafrechtelijke titel is gedetineerd, in Nederland aanzienlijk hoger ligt dan in het overgrote deel van de andere Europese landen 69. Anders dan in deze landen kent Nederland nauwelijks alternatieven voor de voorlopige hechtenis, waarvoor ook in een rapport van de RSJ van 2011 nog is gepleit7071.
69
A.M. van Kalmthout, |MM. Knapen, .Morgenstern (eds), Pre-trial Detention in the European Union, Nijmegen, 2009. 70
RSJ, Voorlopige hechtenis-maar anders, Den Haag 2011.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 36
Met de ervaring van andere landen als voorbeeld zou met de ontwikkeling van alternatieven niet alleen een aanzienlijke besparing op detentiekosten kunnen worden gerealiseerd maar de met de voorlopige hechtenis samenhangende negatieve effecten deels kunnen worden gereduceerd. Indien geen alternatieven kunnen worden ingezet en de preventieve hechtenis (maatregel) ook niet geschorst kan worden (al dan niet met inzet van ‘electronic tagging’) moet vluchtgevaar vermeden worden. Maar de ingesloten voorlopig gehechten zijn nog niet veroordeeld, en zouden vanuit dat perspectief (onschuld presumptie) volledig autonoom moeten kunnen functioneren, tenzij……. Volstaan kan worden met een eenvoudige structuur die wezenlijk anders is dan die in een gevangenis, waarin personen zijn ingesloten ter bestraffing. Na een gedegen triage moet er een beveiliging op maat komen, waarbij als uitgangspunt geldt dat ‘cellen open zijn, tenzij…’. En er wordt beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de voorlopig gehechten (invulling van de dag, deelname aan arbeid, zelf koken). Structuur moet geboden worden, maar er dient voldoende ruimte gereserveerd te worden voor eigen initiatief. Laat gedetineerden kiezen wanneer ze de buitenlucht in gaan, maar zorg ervoor dat de verplaatsingen tussen werk, wonen en ontspanning zo veel als mogelijk gepaard gaan met een verplaatsing door de buitenlucht. Anderzijds kan moderne technologie een uitkomst bieden in het kader van de orde en veiligheid (bijvoorbeeld door het autoriseren van de gehechte dat hij bepaalde ruimten in de inrichting mag betreden). Er wordt iedere dag een bezoekmogelijkheid aangeboden (stelsel van minimale beperkingen). Daarnaast wordt de frequentie van ongestoord (gezins)bezoek opgehoogd. En arbeid wordt genormaliseerd (36 tot 40 uren per week). Besparingen worden bereikt door de beveiliging op maat te realiseren en de personele inzet aan deze ‘maat aan te passen’. De algemeen geldende ratio personeel/gedetineerden wordt losgelaten. Onder condities wordt digitale communicatie (inclusief Skypen) georganiseerd. WOON-/WERKGEVANGENISSEN Heroriëntatie op de gevangenissen, ter insluiting van in eerste aanleg veroordeelde gedetineerden (ingevolge de vereisten van het stelsel van minimale beperkingen, menswaardigheid, de elementen beroep op de eigenverantwoordelijkheid, autonomie, normalisatie); immers het verblijf in een gevangenis is gericht op de vrijheidsbeneming. Detentieschade is onvermijdelijk maar dient voorkomen te worden. Verblijf in de gevangenis is gericht op het herstel van de rechtsorde en de resocialisatieopdracht. Beveiliging en begeleiding (op basis van triage) op maat. Uitgangspunt: aangeboden wordt op basis van het beginsel van normalisatie werk gedurende 32 uren tot 40 uren per week, 71
Zie ook art. 9.3 IVBPR: ‘………..It shall not be the general rule that persons awaiting trial shall be detained in custody, but release may be subject to guarantees to appear for trial, at any other stage of the judicial proceedings, and, should occasion arise, for execution of the judgement.’
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 37
waarbij het werk wordt verricht op het terrein van de inrichting. De gedachte dat alles in een ‘nine to five’ korset moet worden opgelost, wordt losgelaten. En als vertrekpunt geldt dat er overigens 7 werkdagen mogelijk zijn in één week en niet vijf, zoals nu wordt gepraktiseerd. Gedetineerden dienen op basis van een nog te ontwikkelen model in het kader van een op herstel gerichte detentie betalingen te verrichten aan bekende slachtoffers of via een schadefonds aan onbekende slachtoffers. Structuur moet geboden worden, maar reserveer voldoende ruimte voor eigen initiatief. Laat gedetineerden kiezen wanneer ze de buitenlucht in gaan, maar zorg ervoor dat de verplaatsingen tussen werk, wonen en ontspanning zo veel als mogelijk gepaard gaan met een verplaatsing door de buitenlucht. Neem geen verantwoordelijkheden van de gedetineerden over als dit niet nodig is. Laat de gedetineerden daarom bijvoorbeeld zelf koken en stel hen het budget ter beschikking dat nu ook dagelijks wordt besteed aan de maaltijden. Pas de infrastructuur hierop aan. Onder condities wordt digitale communicatie (inclusief Skypen) georganiseerd. WOONGEVANGENISSEN Gedetineerden die op basis van de beveiliging op maat buiten de inrichting kunnen werken (al dan niet voorzien van ‘electronic tagging’) worden gezamenlijk ondergebracht in daarvoor bestemde gevangenissen of op daarvoor bestemde afdelingen van een gevangeniscomplex. In beginsel hebben deze inrichtingen/afdelingen een zeer minimale bezetting tijdens de uren dat de gedetineerden bij de particuliere werkgever aan het werk zijn. Op basis van normalisatie reizen gedetineerden per openbaar vervoer/fiets tenzij groepsvervoer meer efficiënt is. Deze aangewezen gevangenissen/afdelingen hebben een niveau van beveiliging, te vergelijken met een huidige (Z)BBI. Voor wat betreft de huisvesting het navolgende: moet een gedeelte van de (mogelijk) aan te besteden capaciteit niet als zodanig geconstrueerd gaan worde? En het moet mogelijk zijn binnen de ‘beschermende’ muren van een traditionele structuur wooneenheden op te zetten, waarbij sprake kan zijn van een gedeeltelijk participeren in de vrije samenleving, ergo het scheppen van een ‘poreuze’ gevangenis. Beide opties (wooneenheid buiten en wooneenheid binnen de muur) sluiten aan bij het systeem van het persoonsgerichte verlof (PGV), waarin de mate van bewegingsvrijheid wordt losgekoppeld van de mate van beveiliging. De algemeen geldende ratio personeel/gedetineerden wordt losgelaten. Neem geen verantwoordelijkheden van de gedetineerden over als dit niet nodig is. Laat de gedetineerden daarom bijvoorbeeld zelf koken en stel hen het budget ter beschikking dat nu ook dagelijks wordt besteed aan de maaltijden. Pas de infrastructuur hierop aan. Onder condities wordt digitale communicatie (inclusief Skypen) georganiseerd. Ook hier geldt dat gedetineerden op basis van een nog te ontwikkelen model in het kader van een op herstel gerichte detentie betalingen dienen te verrichten aan bekende slachtoffers of via een schadefonds aan onbekende slachtoffers.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 38
ELEKTRONISCHE DETENTIE De introductie van ED onder condities en met een andere omvang; naar de opvatting van de GOR/VDPI in beginsel in te zetten als een strafmodaliteit, maar ook als een onderdeel van een detentiefasering en niet ter vervanging van de detentiefasering. Opgelegde onvoorwaardelijke vrijheidstraffen tot 6 maanden worden in beginsel ten uitvoer gelegd op een extramurale wijze, tenzij….. Elektronische detentie, waarbij de veroordeelde een deel van de dag in de gelegenheid wordt gesteld in de samenleving te verblijven teneinde arbeid te verrichten (zoals in het Masterplan wordt voorgesteld) is een vrijheidsbeperkende straf die qua zwaarte ligt tussen de voorwaardelijke veroordeling met gedragsvoorwaarden en de onvoorwaardelijke gevangenisstraf. De bevoegdheid om deze straf op te leggen behoort te berusten bij de rechterlijke macht, niet bij de uitvoerende instanties. Naar huidig recht is de omzetting van een onvoorwaardelijke gevangenisstraf in een vrijheidsbeperkende straf alleen mogelijk via de gratieprocedure. Toekenning van deze bevoegdheid aan de uitvoerende macht, zoals in het Masterplan voorgesteld, ondermijnt de rechtsprekende taak van de rechterlijke macht en verdraagt zich ook niet met de strikte voorwaarden waaraan het verlenen van gratie nu is gebonden. Ook naar de samenleving is niet goed te verantwoorden dat een door de rechter onder zorgvuldige afweging tot stand gekomen veroordeling tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf door de uitvoerende macht vrijwel standaard en massaal wordt omgezet in een vrijheidsbeperkende straf. Dat laat onverlet de mogelijkheid om deze straf ten uitvoer te leggen in de vorm van Semi-Liberté, aangezien daar het vrijheidsbenemende karakter niet wordt aangetast, terwijl tegelijkertijd de onmiskenbare voordelen van de elektronische detentie blijven gehandhaafd. DETENTIEFASERING De detentiefasering dient gehandhaafd te blijven; dit in het kader van de resocialisatieopdracht. Op basis van beveiliging en begeleiding op maat kunnen kosten bespaard worden. SEMI-LIBERTÉ (SL) In acht genomen de opdracht tot resocialiseren, de opdracht om te vergelden (vrijheidsbeneming), de uitgangspunten (stelsel van minimale beperkingen, openheid, oriëntatie op de samenleving) wordt de introductie voorgesteld van de toepassing van de Semi-Liberté (in België bijvoorbeeld aangeduid als Beperkte Detentie), met een aanpassing van het huidige systeem van detentiefasering; Nederland kent weinig open en semiopen instituten en in het Masterplan wordt voorgesteld al deze instellingen te sluiten. Zoals hiervoor reeds aangegeven bestaat de ‘Semi-Liberté’ al in vele Europese landen, hetzij als BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 39
rechterlijke sanctiemodaliteit, hetzij als executiemodaliteit. Voor korte straffen tot een jaar72 zou deze modaliteit in beginsel altijd als executiemodaliteit kunnen worden toegepast, tenzij er duidelijke contra-indicaties zijn. De ‘Semi-Liberté’ moet ook weer worden ingetrokken indien de gedetineerde zich niet aan de daarbij geldende voorwaarden houdt. Voor langere straffen (bijvoorbeeld bij straffen langer dan 1 jaar) is deze vorm van detentie uit te voeren na ondergaan van 50% van de netto duur van de gevangenisstraf. SL impliceert dat de gedetineerde op de tijden dat werk verricht moet worden, op momenten dat onderwijs wordt genoten, op momenten dat een extramurale behandeling wordt ondergaan, buiten het terrein van de penitentiaire inrichting verblijft. Op de niet voor de arbeid/onderwijs/behandeling bestemde uren verblijft de gedetineerde op het terrein van de inrichting. SL kan dus een vorm van avond- of nachtdetentie zijn. Maar ook de vorm van dagdetentie is mogelijk, indien arbeid wordt verricht in de nachtelijke uren. Overwogen kan worden de toepassing van SL gepaard te laten gaan met de toepassing van meerpersoons slaapvertrekken. Al het bezoek vindt ongestoord plaats. Onder condities wordt digitale communicatie (inclusief Skypen) georganiseerd. VOORWAARDELIJKE INVRIJHEIDSTELLING Het verleggen van de voorwaardelijke invrijheidstelling naar 50% van de bruto opgelegde vrijheidsstraf in plaats van de huidige 2/3 regeling (in het huidige voorstel ED wordt bij bepaalde straffen de VI ‘materieel’ (formeel niet) verlegd naar de 50%-grens. Een tweede optie is dat er een systeem wordt geïntroduceerd waarin naast goed en coöperatief gedrag (‘in beweging komen’) de geleverde arbeidsprestatie in direct causaal verband komt te staan met het vaststellen van de datum van voorwaardelijke invrijheidstelling. De gedetineerde zou een verschil van 2/3 naar 50% van de bruto opgelegde onvoorwaardelijke gevangenisstraf kunnen overbruggen als (vooraf gedefinieerde) beloning voor (vooraf vastgestelde) arbeidsprestaties. Een voorbeeld van een ‘incentive’: tegenover iedere werkweek van 36 uren, waarin de gedetineerde de vooraf vastgestelde prestatienorm heeft gehaald, wordt één dag in mindering gebracht op zijn lopende straf. Op jaarbasis kan dit oplopen tot ongeveer 50 dagen. Tegen een bruto kostprijs van ongeveer € 250,-- per dag, wordt er uiteindelijk € 12.500,-- bespaard per gedetineerde. Duizend gedetineerden zouden dan een besparing genereren van €12.500.000,--. Indien er geopteerd zou worden voor een dergelijk ‘inverdienmodel’ is het zeer aannemelijk dat gedetineerden in een vrij vroeg stadium van de detentieperiode beseffen dat zij bij niet aangepast gedrag uiteindelijk zoveel te verliezen hebben dat vanaf dat moment zeker volstaan kan worden met een beperkt beveiligd regime. Een dergelijk te verwachten effect werkt onherroepelijk als een (financiële) multiplier en kan leiden bij 2000 gedetineerden 72
Vergelijk het systeem in Denemarken
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 40
tot een structurele besparing van € 75.000.000,-- Ook bij dit voorstel verwijzen GOR en DJI naar buitenlandse ervaringen (Italië, Spanje, Frankrijk), waar deze vorm van strafreductie door arbeid en goed gedrag al vele jaren in de wet is opgenomen. HUISVESTING Niet aanbesteden van grootschalige nieuwbouw in Zaanstad en Veenhuizen; op laatst genoemde locatie dient de bestaande capaciteit geheel of gedeeltelijk te worden omgezet in een meer (semi)open inrichting, al waar mogelijk op basis van de grondgedachten van Bastoy (Noorwegen), Ruiselede (België) en Givenich (Luxemburg) een penitentiaire gemeenschap kan worden opgezet, die als een penitentiair landbouw- en veeteelt centrum fungeert. Dit kan mogelijk ook gerealiseerd worden bij andere (oudere) complexen, alwaar het gevangeniswezen beschikt over voldoende opstallen en landerijen. Bovendien: de in het Masterplan opgenomen plannen om op twee locaties grootschalige nieuwbouw te realiseren, onder gelijktijdige sluiting van weliswaar oudere, maar goed exploiteerbare inrichtingen (dit geldt zeker voor de inrichtingen die vanaf eind tachtiger jaren uit de vorige eeuw zijn gebouwd), zullen de post ‘huisvestingskosten’ van het gevangeniswezen sterk verhogen. Het afzien van die nieuwbouwplannen, dat door GOR en VDPI wordt voorgestaan, zal een besparing opleveren van € 20.000.000,-- per jaar. Dit laat onverlet dat bijvoorbeeld een qua exploitatie zeer kostbare inrichting als de PIOA in Amsterdam (‘Bijlmerbajes’) wel gesloten zou moeten worden. In de financiële paragraaf (bijlagen 4 en 5) van deze notitie zal nader worden ingegaan op dit onderwerp; een eerste ruwe wordt aangereikt ten aanzien van de capaciteit, maar dan meer gericht op basis van financiële exploiteerbaarheid. INNOVATIEVE KLEINSCHALIGE NIEUWBOUW Investeringskosten kunnen ook gereduceerd worden indien de (semi)open afdelingen, waarover hierboven geschreven, uitgevoerd worden op basis van een programma van eisen uit de sociale woningbouw. Kortom, ‘gewone’ huizen passen uitstekend (voor bepaalde groepen gedetineerden) in de beschreven algemene uitgangspunten. Vergelijk in deze ook “Huizen, naar een duurzame penitentiaire aanpak”73. Dit sluit naadloos aan bij de actuele discussie binnen DJI over een conglomeraat van kleine gevangenissen. IMPORTMODEL EN PARTIËLE PRIVATISERING Het aansluiten op de samenleving door diensten uit die samenleving te importeren. Dit in verband met het optimaliseren van de overgang van inrichting naar die samenleving. Te 73
VZW De Huizen in samenwerking met de Liga voor Mensenrechten, Brussel 2013 met medewerking van onder andere Professor Kristel Beyens (Vrije Universiteit Brussel), Hans Claus, gevangenisdirecteur in Oudenaerde, mensenrechtenactivist en kunstenaar
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 41
denken valt aan het onderwijs, arbeidstraining, maar ook aan de somatische en geestelijke gezondheidszorg (inclusief verslavingszorg), waarbij voor de geestelijke gezondheidszorg als uitgangspunt geldt en gepraktiseerd dient te worden: “GGZ, tenzij….”. In deze context kan overwogen worden de Penitentiaire Psychiatrische Centra (PPC) onder te brengen (overhevelen/verkoop) bij de geprivatiseerde GGZ. Met hen wordt dan de inkooprelatie uitgebreid. In het verlengde van de privatisering van de PPC`s kan de Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O) geprivatiseerd worden. In de beschreven uitgangspunten wordt impliciet ervan uitgegaan om de taken in het primaire proces niet over te hevelen naar private partijen in de markt; dat ligt anders voor processen in het secundaire of tertiaire proces. Overwogen kan worden de DV&O (secundair) af te stoten en te privatiseren (vergelijk de situatie in Engeland). Ook het onderwijs uit het secundaire proces kan worden ingehuurd; dit geldt ook voor de inzet van psychologen. Op basis van inkoopcontracten kan deze specialistische zorg worden ingekocht bij de reguliere geestelijke gezondheidszorg, dan wel bij private forensische instellingen. Andere ondersteunende afdelingen kunnen ook worden uitbesteed. Voorbeelden: boekhouding, corperate communicatie (tertiair). Ervan uitgaande dat het criterium voor uitbesteding is dat deze uitbesteding met behoud van de kwaliteit goedkoper kan worden geleverd, mag worden verwacht dat hiermee zeker € 10.000.000,-- kan worden bespaard. SUBSIDIAIRE HECHTENIS Met het oog op de doelmatigheid wordt in overweging gegeven de subsidiaire hechtenis (bijvoorbeeld met een maximum van 90 dagen niet ten uitvoer te leggen in de klassieke penitentiaire inrichting). Gezocht moet worden naar andere goedkopere alternatieven. Varianten enerzijds gericht op goedkopere vormen van insluiting, anderzijds op varianten die er in voorzien dat boetes op een andere wijze worden geïncasseerd. Niet-betaling moet niet automatisch leiden tot insluiting. Incasseren via het belastingsysteem is mogelijk, beslaglegging goederen etc. Met een dergelijke maatregel kan een zeer substantieel bedrag bespaard worden.
B) MAATREGELEN DIE NIET IN VERBAND STAAN MET DE VISIE BHV EN NACHTDIENSTBEZETTING Het afschaffen van de geldverslindende post-Schiphol-acties (BHV en nachtelijke personele bezetting), in het besef dat in de pré-Schiphol-inrichtingen nimmer dergelijke calamiteiten zijn voorgekomen en ook niet kunnen voorkomen. Voorts moet overwogen worden of niet zeer grote groepen gedetineerden wel dienen te verblijven op hun verblijfsruimte, waarbij BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 42
de deur niet afgesloten zal worden. Een niet onbegrijpelijke overweging nu de huidige bewindspersoon voorstelt om grote groepen gedetineerden thuis onder te brengen. Duidelijk moge zijn dat een overkill aan beveiligingsmaatregelen getuigt van een geldverslindende absurditeit. Deze maatregel staat niet in direct verband met de beschreven visie. Indirect zijn er toch enige aanknopingspunten. Indien het beveiligingsniveau wordt teruggebracht naar het niveau vóór de fatale brand op het complex Schiphol, kan een zeer aanzienlijke besparing worden bereikt. Een conservatieve raming daarvan komt uit op een jaarlijkse besparing van tientallen miljoen euro’s. Vastgesteld kan worden dat ook na een dergelijke besparing het veiligheidsniveau binnen de justitiële inrichtingen alleszins verantwoord is en nog steeds aanzienlijk hoger is dan bijvoorbeeld in zorginstellingen gebruikelijk is. STRUCTUUR HOOFDKANTOOR Een vereenvoudiging van de organisatie van het hoofdkantoor waarbij het huidige aantal van vier sectoren kan worden gereduceerd tot één of twee. GOR en VDPI hebben een duidelijke voorkeur voor de eerste optie. Er is één DJI, waarin de nu te onderscheiden vier directies met hun staven worden opgeheven. Eén DJI met 3 tot 4 met speciale taken belaste afdelingen maakt de structuur eenvoudiger, meer transparant etc. De tweede optie leidt tot beduidend minder besparingen. In die situatie zou geopteerd kunnen worden voor de tweedeling, de ‘behandelingssector’ (forensische zorg/JJI) en de ‘detentiesector’ (gevangeniswezen/DBV). Het verminderen van het aantal sectoren dient gepaard te gaan met een ‘ontdubbeling van de staven’ binnen het hoofdkantoor DJI. Het op de hierboven beschreven wijze reduceren van de omvang van het hoofdkantoor (naar het niveau van het jaar 2000), zou een besparing opleveren van circa € 15.000.000,-per jaar. BESTURINGSMODEL Het hoofdkantoor gaat sturen op afstand op basis van een aantal wezenlijke parameters. Het ‘ondernemerschap’ van de vestigingsdirecteuren wordt aangemoedigd en de lokale directies krijgen de ruimte om met hun instelling te excelleren zowel ten aanzien van kwaliteit als kosten. Door het model van ‘sturen op afstand’ kan het volume aan medewerkers op het hoofdkantoor gereduceerd worden. Deze reductie van het volume op het hoofdkantoor leidt onverbiddelijk tot een reductie van het volume aan medewerkers in de overhead van de vestigingen in het ‘veld’. Aannemelijk is dat dit een ‘extra’ besparing kan opleveren van € 5.000.000,-- per jaar en tegelijkertijd de kwaliteit van de output in de ‘veldorganisaties’ zal kunnen verhogen.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 43
OPLOSSEN SBF PROBLEMATIEK Mede vanwege deze nog immer niet opgeloste problematiek zal de uitstroom van de SBFgerechtigde groep naar verwachting sterk gaan afnemen. Indien de materiële positie van de SBF-er op het peil van vóór 2010 wordt gebracht zal een substantiële groep personeelsleden gaan uitstromen tot 2018, waardoor minder een beroep hoeft worden gedaan op het initiële budget van 300 miljoen euro om de personele gevolgen van het Masterplan op te vangen. Aan de werkgever kan worden aangeboden het onderwerp SBF aan een nadere heroriëntatie te onderwerpen, waarbij een afschaffing van de regeling niet op voorhand moet worden uitgesloten. Parallel zou er dan in die situatie een ‘ouderenbeleid’ ontwikkeld dienen te worden. VERHUUR CAPACITEIT EN PERSONEEL a) Het beschikbaar stellen (verhuur) van capaciteit en deskundig personeel aan een gemeente of een conglomeraat van gemeenten om personen die als het ware heen en weer schieten tussen de gemeenschap, de psychiatrie, het strafrecht en zichzelf. Deze ‘bouncers’ zouden op civielrechtelijke titel op basis van een andere programmering (geen PBW) in bestaande faciliteiten kunnen worden ondergebracht. b) Het beschikbaar stellen (verhuur) van capaciteit en deskundig personeel aan een gemeente of een conglomeraat van gemeenten, dan wel een provincie om zeer moeilijk in de vrije samenleving te (her)plaatsen of te handhaven personen een beschermde woonvorm aan te bieden (longstay, longcare). Te denken valt ook aan de mogelijkheid om ex-gedetineerden die ter zake van (pedo)seksuele delicten zijn veroordeeld op basis van vrijwilligheid een beschermde woon- en werkomgeving aan te bieden. c) Het beschikbaar stellen (verhuur) van diverse faciliteiten van de gevangenis (bijvoorbeeld sportfaciliteiten, vergaderfaciliteiten)
C) MAATREGELEN DIE BEGROTING VAN DJI RAAKT, GEEN ZEGGENSCHAP HERSTELRECHT Voor de langere termijn: het zoeken naar niet traditionele reacties (oplossingen) op normoverschrijdend gedrag. Oplossingen op basis van een herstelrechtelijk denken. SCHORSING PREVENTIEVE HECHTENIS Het aanmoedigen van de staande en zittende magistratuur om de voorlopige hechtenis op een extramurale wijze te executeren, dan wel alternatieven te hanteren. Dit zal het volume gedetineerden kunnen reduceren en is goedkoper; een dergelijke maatregel is in BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 44
lijn met de onschuld presumptie en de detentieschade wordt tot een minimum beperkt; verdachte kan grotendeels autonoom blijven functioneren. Verwezen wordt naar de relevante passage onder de eerste maatregel onder A van deze paragraaf, onder het kopje ‘Huizen van Bewaring’. HEROVERWEGING SECTOR DBV De vreemdelingenbewaring is momenteel een ‘hot issue’ op de politieke agenda. De uitkomst van het politieke dispuut is nu nog niet bekend. Maar het moge duidelijk zijn dat een fundamentele heroriëntatie op de vreemdelingenbewaring zeker zal kunnen leiden tot een substantiële besparing indien in lijn met de voorstellen bij de preventieve hechtenis gezocht wordt naar alternatieven dan wel naar een extramurale wijze van bewaring. Zeker voor een doelgroep die niet onder strafrechtelijke titel wordt ingesloten in instituten van de staat gelden te meer basale beginselen zoals deze zijn vastgelegd in internationale verdragen. Zo geldt dat in deze setting het beginsel van minimale beperking onverkort moet worden doorgevoerd en dat de huisvesting op het doel van de vreemdelingenbewaring op een adequate wijze wordt aangepast. Ook hier de verwijzing naar “Huizen, naar een duurzame penitentiaire aanpak”. Zie hiervoor ook voetnoot 73. GOR en VDP bepleiten dat voor de vreemdelingenbewaring een apart statuut74 in het leven wordt geroepen. D) MAATREGELEN DIE NIET (OF INDIRECT) BEGROTING VAN DJI RAKEN,
WEL VAN V&J FUSEREN DJI EN RECLASSERING Het aanmoedigen van een samengaan in één organisatie van DJI en de drie reclasseringsorganisaties, waardoor een ‘correctional service’ ontstaat. In Europa en buiten Europa zijn voldoende voorbeelden te vinden. FUSEREN BELEIDSAFDELINGEN Het samengaan van de beleidsafdelingen van het directoraat Preventie en Sanctietoepassing en DJI. Dit kan leiden tot minder bureaucratie, meer effectiviteit en vooral efficiency.
74
In België maakt de vreemdelingenbewaring geen onderdeel uit van de EPI (equivalent van DJI). De vreemdelingenbewaring is een bestuursrechtelijke maatregel en derhalve heeft men in België er voor geopteerd om de vreemdelingenbewaring op basis van een eigen statuut onder te brengen bij het ministerie van Binnenlandse Zaken. De Belgische Basiswet (vergelijkbaar met de Nederlandse Penitentiaire Beginselenwet) is derhalve ook NIET van kracht in de vreemdelingenbewaring.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 45
HERSTRUCTURING RELATIE MET RGD Een herstructurering van het huur/verhuur-stelsel met de RGD (Rijks Gebouwen Dienst). In beginsel worden de gebouwen overgenomen op de balans van DJI. Dit kan een substantiële besparing opleveren. Er is becijferd dat DJI daarmee ongeveer € 50.000.000,-- zou kunnen besparen op de circa € 250.000.000,-- die jaarlijks aan de RGD worden betaald. FUNDAMENTELE HERORIËNTATIE OP DE INZET VAN GEDRAGSINTERVENTIES Sinds midden van het vorige decennium wordt er gewerkt in nauwe samenwerking met de drie reclasseringsorganisaties aan het programma Terugdringen Recidive. Onderzocht dient te worden of het aanbod gebaseerd op de theorie van ‘What works’ daadwerkelijk werkzame bestanddelen in zich heeft en of de kosten die hiermee gemoeid zijn in een proportionele verhouding staan met de bereikte resultaten.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 46
BIJLAGE 1 ‘VOOR GELD WIJKEN PRINCIPES’ 1) Inleiding Onder de kop ‘VOOR GELD WIJKEN PRINCIPES’ in de Brabant Pers op zaterdag 6 april 2013 schrijft Klaas de Graaf, criminoloog en oud-gevangenisdirecteur, een opiniestuk. Hij betoogt dat Staatsecretaris Teeven altijd tegenstander is geweest van thuisdetentie75 en dat Teeven onder druk van de bezuinigingen zijn mening bijstelt. Op deze zelfde dag laat de Telegraaf in een redactioneel artikel onder de kop “Volksverlakkerij” de voormalige hoofddirecteur Lucas Elting en de voormalige Procureur Generaal Dato Steenhuis aan het woord. In de Volkskrant kan oud-gevangenisdirecteur Paul Koehorst in een opiniestuk76 zijn opvatting kenbaar maken. Ook in Volkskrant77, maar dan op 5 april betoogt Max van der Sleen78: “Hoe zou het debat uitpakken als blijkt dat de financiële bezuinigingsopbrengsten overschat zijn, de financiële kosten onderschat en de negatieve kosten voor de welvaart niet zijn meegenomen? Juist, dan is het gewoon een slecht plan. Dan gaat het ons collectief geld kosten. Ik heb veel ervaring met het doorrekenen van investerings- en bezuinigingsplannen en wat ik zie is dat de financiële en maatschappelijke kosten van het verlies van banen veel te laag worden ingeschat.” En verder schrijft hij: “Als ik gelijk heb, rekent de staatssecretaris zich rijk en slaan we met dit beleid een weg in die de werkelijke welvaart in Nederland vermindert. Mijn voorstel is dat hij hier nog een keer goed naar kijkt en ik help hem daar graag bij. Een middag samen zitten met ambtenaren en rekenmeesters die het beleidsvoorstel hebben bedacht, moet voldoende zijn. Dan lopen we samen de daadwerkelijke maatschappelijke welvaartseffecten na.” Iedere opinieschrijver benadrukt vanuit zijn eigen invalshoek dat Teeven ‘van het pad is geraakt’79 en dat het door hem op 22 maart bij de Tweede Kamer ingediende masterplan desastreus zal blijken te zijn voor het Nederlandse gevangeniswezen, en mede daardoor voor de veiligheid van de Nederlandse samenleving. Overigens typerend dat ex-medewerkers van het ministerie van Veiligheid & Justitie hun mening (durven te) verkondigen. Zittende personeelsleden laten alleen hun stem horen via vakorganisaties. Inhoudelijke kritiek op het masterplan wordt door de hoofddirectie DJI, maar zeker ook door de Directeur Generaal Ten Hoorn Boer op het departement, niet op prijs gesteld en van een ieder wordt blinde loyaliteit verwacht. Zo werd een directeur van een te sluiten inrichting
75
Elsevier.nl 18 februari 2011: http://www.elsevier.nl/Politiek/nieuws/2011/2/Teeven-schaft-huisarrest-metenkelband-voor-criminelen-af-ELSEVIER289694W/ 76
http://www.volkskrant.nl/vk/nl/3184/opinie/article/detail/3410550/2013/03/16/Met-de-sluiting-vangevangenissen-stevent-minister-af-op-groot-debacle.dhtml 77
Column te lezen op http://www.pialmelo.nl/nieuws/72-plan-teeven-kost-veel-meer-dan-hij-denkt.html
78
Oprichter van True Wealth Foundation en partner bij Ecorys Holding B.V.
79
Door de GOR gebezigde bewoordingen
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 47
geïnterviewd (‘ondanks een verbod van het ministerie van Justitie’80) door een actualiteitenrubriek op TV; hij mocht zich enige dagen later81 verantwoorden bij de hoofddirectie DJI. Dit gold ook voor één van de drie directeuren Gevangeniswezen, die deze inrichtingsdirecteur toestemming had verleend om medewerking te verlenen aan de reportage, die op 23 maart werd uitgezonden82. Op dinsdag 2 april 2013 werd door 3 inrichtingsdirecteuren mede namens de 26 andere collega`s een kritische brief aangeboden aan de hoofddirectie DJI. Mede onder druk van de Directeur Generaal (die de zeer kritische beschouwingen interpreteerde als een vorm van werkweigering) werden de directeuren ontboden voor een onderhoud op donderdag 4 april. Op donderdag 4 april heeft de VDPI83 een zeer kritische brief geschreven aan de Vaste Kamercommissie V&J, in afschrijft aan de Staatssecretaris. Volgens bronnen werd de hoofddirecteur op vrijdag 7 april vroeg in de avond ontboden bij de Directeur Generaal, omdat zij ‘not amused’ was. Op 27 maart was de hoofddirectie zeer onaangenaam verrast nadat de Telegraaf publiceerde dat de Directie Gevangeniswezen om meerdere redenen zich niet kon vinden in het masterplan. Er werd behoorlijk driftig gezocht naar het ‘lek’. Tot op de dag van publicatie van het masterplan, 22 maart 2013, was een klein zeer select gezelschap op de hoogte van de inhoud van het masterplan. Het kleine gezelschap bestond uit een aantal ambtenaren van DJI, aangevuld met ambtenaren van het departement. Allemaal beleidsdeskundigen en rekenmeesters die nooit één dag in een penitentiaire inrichting hebben gewerkt. De hoofddirecteur DJI heeft ook op 22 maart 2013 op zijn hoofdkantoor zich zeer positief uitgelaten over het doorlopen proces van totstandkoming van het masterplan en de medewerkers van dat selecte gezelschap dank gezegd dat er niets was uitgelekt. Waarom deze (lange) inleiding? Om aan te geven dat het ook niet vreemd is, niet eigenaardig is, ja, dat het voor de hand ligt, dat het zelfs voorspelbaar is, dat de inhoud van het masterplan als een kernbom is ingeslagen. Er is geen gebruik gemaakt van wetenschappelijke kennis, wetenschappers zijn niet geconsulteerd én medewerkers in de inrichtingen, waar het echte penitentiaire werk wordt verricht, zijn niet geraadpleegd, maar zelfs doodgezwegen. En als er dan ná de publicatie van het masterplan vragen worden gesteld, als er kritische kanttekeningen worden geplaatst, dan wordt in een verziekte sfeer door paranoïde leiders in Den Haag, gezocht naar hen, die het wagen zich te profileren met een dissidente opvatting. Evenals de VDPI, zal de Groeps Ondernemings Raad Gevangeniswezen (verder te noemen GOR) NIET zwijgen. Evenals de VDPI heeft de GOR principes, en deze principes zullen niet wijken voor geld en deze principes zullen niet wijken voor intimidatie. De GOR wil zijn verantwoordelijkheid nemen ter zake van de aangekondigde bezuinigingen. De GOR is zeker NIET de mening toegedaan dat deze kelk aan het gevangeniswezen voorbij moet gaan. Er zal hoe dan ook bezuinigd moeten worden. Een ieder in deze samenleving zal zijn of haar steentje 80
Citaat van de presentator van ‘Een Vandaag’ op 23 maart 2013
81
Woensdag 27 maart 2013
82
http://www.uitzendinggemist.nl/afleveringen/1333538
83
Vereniging Directeuren Penitentiaire Inrichtingen [vereniging van leden van managementteams van inrichtingen en diensten die vallen onder het bereik van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI)]
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 48
moeten bijdragen84. De GOR stelt zich overigens wel de vraag of het ‘niet een onsje minder kan’ omdat de € 17785 miljoen, na alle bezuinigingen vanaf de negentiger jaren van de vorige eeuw, nu toch wel de metafoor oproept van de ‘uitgeknepen citroen’. Toch ziet de GOR mogelijkheden om een zeer substantiële bijdrage te leveren aan de bezuinigingsopdracht. De GOR heeft daarbij wel een afwijkend referentiekader dan de Haagse leidinggevenden en het door hen zorgvuldig geselecteerde groepje ambtenaren. Voor de GOR gelden inhoudelijke uitgangspunten van het penitentiaire werk als vertrekpunt in hun zoektocht naar mogelijkheden om te bezuinigen, terwijl de architecten van het masterplan zich maar door één drijfveer hebben laten leiden: POEN. En tot ieders grote verrassing, eigenlijk verstomde verbazing, geven de twee hoofddirectieleden DJI, dit tijdens hun overhaast ingelaste werkbezoeken in de te sluiten inrichtingen, ruiterlijk toe. Volgens de lokale vertegenwoordigers van de medezeggenschap, hebben deze twee leden van de hoofddirectie meerdere malen gezegd dat er geen inhoudelijke visie achter of onder het masterplan zit. Zelfs een sluitende logica, waarom nu juist deze in het masterplan opgenomen inrichtingen moeten gaan sluiten, is niet voorhanden. Dit is voor de GOR onwezenlijk, maar vooral ONACCEPABEL. De Haagse architecten en hun koele rekenmeesters hebben naar het bedrag van € 340 miljoen voor geheel DJI ‘toegeredeneerd’86. Men is los gekomen van de inhoud van het (zeer moeilijke) werk. Men wekt de indruk, althans dat is de opvatting van de GOR, dat men leiding geeft aan een koekjesfabriek, waarin de ‘zorg voor de gedetineerden’ wordt gereduceerd tot letterlijk een ‘product’ en waarin de gedetineerde als rechtssubject wordt gedegradeerd tot een object. Dit natuurlijk onder volledige politieke verantwoordelijkheid van staatssecretaris Teeven. De GOR is van mening dat het, na de Tweede Wereldoorlog zorgvuldig met energie, met passie en met ideologie opgebouwde gevangeniswezen door deze staatssecretaris resoluut wordt afgebroken, wordt gesloopt. We ‘gaan met sprongen achteruit’87 88en het is aan te bevelen dat na implementatie
84
Vreemd genoeg wordt de politie uitgesloten. Zij krijgen zelfs een ruimer budgettair kader.
85
€ 177 miljoen is het deel van de totale bezuiniging van € 340 miljoen, dat voor rekening komt voor de sector gevangeniswezen. 86
De GOR heeft twijfels of de rekenexercitie volledig is. Zo zijn, de te verwachten kosten van herroepen van ED, niet of zeer conservatief geraamd (denk hierbij aan kosten transport, inzet politie, de noodzakelijke extra capaciteit die geëxploiteerd moet worden, etc.). Ook de kosten van het afstoten van niet volledig afgeschreven penitentiaire capaciteit (en de dure technologische infrastructuur) is zeer zeker niet in de (in het masterplan opgenomen) financiële paragraaf opgenomen. Dit gaat oplopen in de honderden miljoenen euro`s. Daar waar de bewindpersoon in de persconferentie sprak over het laten bijdragen door de gedetineerde in de kosten van de detentie, is hier in het masterplan geen enkel woord aan besteed. Ook in de financiële paragraaf ontbreekt iedere onderbouwing van de besparing van € 7,3 miljoen, waarover Teeven sprak tijdens de persconferentie. 87
Uitspraak van voormalig voorzitter van de VDPI en oud-gevangenisdirecteur Jacques van Huët in een uitzending van ‘EenVandaag’ op 3 april 3013: http://www.uitzendinggemist.nl/afleveringen/1335505 88
In de uitzending, zoals vermeld in voetnoot 13, komt ook een gepensioneerde penitentiair inrichting werker aan het woord. Hij vat zijn opvatting over het masterplan als volgt samen: ‘en in het verleden ….had je een traject. En nu is het meteen, je hebt dat gedaan en je krijgt direct een enkelband. En die heeft dat gedaan, en
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 49
van dit afbraakscenario onmiddellijk te stoppen met internationale missies waarin wij, trotse Nederlanders, de buitenlanden gaan onderrichten, hoe een evenwichtig en humaan gevangeniswezen moet worden opgezet. Een land dat het internationaal erkende ‘principe van het stelsel van de minimale beperkingen’ met voeten treedt en zijn preventief gedetineerden en arrestanten om geldelijk gewin 20 uren per etmaal met nog een celgenoot opsluit in een cel van 10 m2 is het spoor volledig zoek geraakt. Zo`n land moet onmiddellijk stoppen andere landen aan te spreken op het respecteren van de mensenrechten. Een land dat zijn gedetineerden aanspreekt op hun eigen verantwoordelijkheid, terwijl zij niet in de gelegenheid worden gesteld om hun eigen verantwoordelijkheid te kunnen verwerkelijken, is het spoor volledig bijster. Een staatsecretaris die een goed lopend project Elektronische Detentie (ED) voor zelfmelders in 2011 de nek omdraait en twee jaren later een plan introduceert, waarin op jaarbasis 20.000 veroordeelden aan thuisdetentie worden onderworpen, is politiek ongeloofwaardig en speelt met de veiligheid van deze samenleving. Zijn inderhaast bij elkaar geschraapte ideologisch sausje dat er nu sprake is van verplichte arbeid bij ED, kan echter niet doen wegnemen de idee dat ‘voor geld wijken principes’. De GOR is niet tegen ED, de GOR is een fervent voorstander dat ED wordt toegevoegd aan het pallet van executiemodaliteiten. Maar de wijze waarop deze bewindspersoon andere, zeer waardevolle executiemodaliteiten89 naar een historisch archief verplaatst, en deze vervangt door het op zeer grote schaal introduceren van ED, verrast vriend en vijand. Tot op heden hebben we alleen positieve geluiden gehoord uit de voor de hand liggende fracties van politieke partijen, die deze staatssecretaris blijkbaar toch zeer goed kunnen volgen in zijn onnavolgbare redeneringen. De GOR wil echter niet wijken van zijn principes. 2) De Maatschappelijke Opdracht van het Gevangeniswezen Al jaren geleden heeft de GOR een inhoudelijke filosofie omarmd, die in magere vorm, ook onder het programma Modernisering Gevangeniswezen ligt. In ‘magere vorm’ omdat deze inhoudelijke gedachtegang niet integraal door de leiding is overgenomen. De GOR heeft meerdere malen aangedrongen op een integrale inhoudelijke visie op de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen. De GOR staat niet alleen. Ook in een advies d.d.10 februari 201290 heeft de RSJ aan deze staatssecretaris geschreven: “De Raad acht het van essentieel belang dat een richtinggevend programma als MGW berust op een breed gedragen onderliggende visie op detentie. De Raad acht het daarom dringend noodzakelijk dat er als opvolger van de nota Werkzame detentie uit 1994 een langetermijnvisie wordt geformuleerd, gesteund door wetenschappelijke inzichten aangaande ontwikkelingen in de samenleving, criminaliteit en (effecten van) sanctietoepassing. Ook het programma MGW zelf wordt op een gefragmenteerde manier in bespreking gebracht, nu er geen uitgeschreven beleidsplan bestaat waarin de onderdelen van een samenhangende visie en doelstelling worden voorzien”. De GOR heeft meerdere keren aan de bestuurder aangegeven dat het
daarvoor gaat hij 20 uur achter de deur. Er wordt niet geïnvesteerd in de mensen en dat betekent dat ze er gefrustreerd uitkomen. En dan doen ze misschien nog heftigere dingen dan in het verleden’ 89
Bijvoorbeeld plaatsing in Zeer Beperkt Beveiligde Inrichting (ZBBI) of Beperkt Beveiligde Inrichting (BBI)
90
http://asp-c1.ithos.nl/advi/indexDB1.html; Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 50
ontbreken van een inhoudelijke visie op de tenuitvoerlegging het gevaar in zich herbergt dat het gevangeniswezen uiteindelijk ten prooi zou kunnen vallen aan kille rekenmeesters. Deze voorspelling lijkt met het plan van de staatssecretaris bewaarheid te gaan worden. In de bijlage bij deze ‘position paper’ is een figuur opgenomen met een tekst. Naar de idee van de GOR is hierin de maatschappelijke opdracht van het gevangeniswezen als uitgangspunt gekozen. De tekst spreekt voor zichzelf en de figuur van de piramide vraagt mogelijk om een korte toelichting. Als zoon van een architect maak ik graag gebruik van de vergelijking met de bouwwereld. De piramide is dan het huis dat moet worden gebouwd. Je kunt pas een eindproduct - een huis - opleveren als je het volgens bepaalde principes bouwt. Je maakt eerst een bouwtekening; vervolgens doe je onderzoek naar de gesteldheid van de bodem, want het huis mag niet wegzakken (de vraag is of je bijvoorbeeld moet heien, hoe dik het fundament moet zijn). En vervolgens bouw je met behulp van allerlei deskundigen (constructeurs, installateurs, metselaars, timmerlui etc.) het huis. Dat bouwen gebeurt in een bepaalde volgorde. Je begint niet met het dak, maar je begint onderaan. Die logica kun je ook van toepassing verklaren op de vrijheidsbeneming. Ook daar kun je niet met het dak (=de punt van de piramide beginnen). Deze staatsecretaris, maar ook de ambtelijke leiding, richt zich met het masterplan sterk op de punt van de piramide. Dat is een nobel streven, maar je kunt pas boven in de piramide komen door eerst de lagere etages ‘bewoonbaar’ te maken. En het personeel heeft daarbij een belangrijke rol. 3) Het Personeel Een aannemer kan alleen maar succesvol een huis bouwen als hij goed opgeleide vakmensen in dienst heeft. De PIW’ers91 zijn de metselaars en timmerlieden van het gevangeniswezen. Zonder hen geen deugdelijk huis en dan heb je ook niets aan een elektricien of loodgieter. De piramide laat ook goed zien dat het detentieproces gecompliceerd is. Er is telkens sprake van meerdere doelen die tegelijkertijd aan de orde zijn. Samengevat gaat daarbij vooral om beheersbaarheid en leefbaarheid. Dus enerzijds moet de gedetineerde binnen worden gehouden om de straf volledig en ongestoord ten uitvoer te kunnen leggen (beheersbaarheid) en anderzijds moet een relatie worden opgebouwd met de gedetineerde die respectvol en eerlijk benaderd wil worden (leefbaarheid). Het personeel in de penitentiaire inrichting moet deze zaken steeds in balans zien te houden en is dus een evenwichtskunstenaar. Verre van makkelijk! De sleutel van het detentieproces ligt bij het uitvoerend personeel, net zoals metselaars en timmerlieden in de bouwwereld en net zoals doktoren en verpleegkundigen in een ziekenhuis. 4) De Gedetineerden Wij hebben een aantal principes vastgelegd en vertaald in onze regelgeving. De gedetineerde is en blijft een burger, met rechten en plichten. Weliswaar binnen de context van de detentie. Zijn rechten zijn beperkt en deze beperkingen liggen vast in de regelgeving (bijvoorbeeld verbod om gebruik te 91
Penitentiair Inrichting Werker
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 51
maken van internet, verbod om te gaan en te staan waar hij wil). Een gedetineerde is en blijft burger, hij is niet onder curatele gesteld, hij kan bij verkiezingen stemmen, hij kan tijdens de detentie in het huwelijk treden. En net zoals ieder mens wil een gedetineerde ook fatsoenlijk (veilig en menswaardig)benaderd worden. Natuurlijk binnen de context van de detentie. De rechter heeft de straf uitgesproken en die straf is vrijheidsbeneming. Niet meer en niet minder. Er is niet verordonneerd dat er een straf op een straf moet komen, of een straf na een straf. Neen, de opdracht is de vrijheidsbeneming op een veilige en humane wijze ten uitvoer te leggen. Iedere vergelijking met een productieproces gaat mank, evenals de oneerbiedige vergelijking die wel eens is gemaakt tussen een gevangenis en een fietsenstalling. Deze vergelijking gaat niet op, want gedetineerden zijn geen fietsen die gestald worden, maar het zijn mensen met menselijke behoeften. Worden deze behoeften gefrustreerd (bv sociaal contact of andere mogelijkheden om je te uiten) dan raakt een mens beschadigd. Detentie dient zo te worden tenuitvoergelegd dat die schade zoveel mogelijk wordt beperkt. En het uitvoerend personeel speelt daarbij een cruciale rol. Ik wil nog een andere metafoor gebruiken. Als u mij hoort spreken dan hoort u aan mijn tongval dat ik uit het noorden van het land kom, maar ik weet hoe lekker een vlaai uit Limburg kan zijn. Het belangrijkste deel van de vlaai is de bodem. U kent natuurlijk ook de slagzin uit de reclame voor de pizza. Als je die bodem slecht produceert of als je deze bodem bij wijze van spreken op de grond gooit en er vervolgens allerlei mensen over heen laat lopen, dan kun je deze vervolgens afwerken met prachtige gekleurde vruchtjes en slagroom. De vlaai ziet er prachtig en smaakvol uit. Maar hij is niet te eten. Zo ook in detentie: je zult heel veel aandacht aan de bodem moeten besteden. Je moet fatsoenlijk met de gedetineerden om gaan in een veilige omgeving, met opbouwende contacten tussen personeel en gedetineerden, waarbij de gedetineerde ook contact kan onderhouden met zijn vrouw, met zijn kinderen, vrienden en familie. Als je dat allemaal niet zou doen en je zet de gedetineerde nadien weer terug in de samenleving, dan roep je het onheil over je af. Of anders gezegd: als je gedetineerden als honden behandeld zal hij zich uiteindelijk als hond gaan gedragen. Maar dat willen we met z`n alleen niet, want we willen dat hij na ontslag uit detentie zich als eervol burger gaat gedragen. 5) De Resocialisatieopdracht Heel veel gedetineerden gaat weer in de fout. Het recidivepercentage92 is hoog. Dat is een treurig gegeven. Allerlei deskundigen buigen zich over de vraag hoe dit percentage van recidivisten omlaag te krijgen. Ook de politiek wil dat het percentage daalt en dat op die manier ook een bijdrage wordt 92
De bewindspersoon heeft een duidelijk politiek belang om het resultaat van zijn inspanningen positief te presenteren; ik merk hierbij op dat het van belang is dat de kritische lezer altijd voor ogen dient te houden welk recidivecijfer wordt gepresenteerd (detentierecidive, recidive m.b.t. contacten -bijvoorbeeld een opgemaakt proces verbaal- met de politie, of m.b.t. contacten met het Openbaar Ministerie. En het gegeven over welke periode is gemeten. Bovendien moet rekening worden gehouden met de performance van de politie en het Openbaar Ministerie. Het zou kunnen zijn dat de detentierecidive daalt, maar een groot aantal recidiverende ex-gedetineerden niet in beeld komt, vanwege een afnemende performance van het opsporing- en vervolgingsapparaat. Een dalend recidivecijfer zou ook in verband kunnen staan met een dalende bereidheid van burgers om aangifte te doen bij de politie. Ik verwijs in deze ook naar artikel in Telegraaf van 6 april (Steenhuis/Elting; zie inleiding van deze notitie).
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 52
geleverd om Nederland veiliger te maken. Maar dit bereik je niet door mensen alleen maar op te sluiten. 70% van alle mensen die vorig jaar met ontslag gingen verbleef voor een kortere periode dan 3 maanden. Wat kan het gevangeniswezen dan doen in zo`n korte periode. Uitgangspunt is natuurlijk dat de gedetineerde zijn schuld heeft ingelost als hij met ontslag gaat. Maar de praktijk is vaak anders: hij staat achter in de rij bij het arbeidsbureau, achter in de rij bij de uitkeringsinstantie, achter in de rij bij de woningbouwvereniging, hij heeft problemen om verzekeringen af te sluiten. En dat is op zich vreemd omdat het gewone burgers zijn, zoals u en ik. De ontslagen gedetineerde komt allerlei hobbels en kuilen tegen op zijn weg om een plaats te hervinden in het normale leven. Vergelijk dat maar eens met iemand die door een ongeval gehandicapt is geraakt. Ook deze persoon komt in het revalidatieproces allerlei ingewikkelde en bureaucratische hobbels tegen, die het er niet gemakkelijker op maken. Gedetineerden moeten in de penitentiaire inrichting geholpen worden door mensen en instanties uit de vrije samenleving die na ontslag toch met ex-gedetineerden van doen hebben. Bovendien kennen ze de gedetineerde al vaak uit de periode van vóór de detentie. Want de meeste gedetineerden hebben vele problemen: met hun gezondheid, met een verslaving, met wonen, met werken, met schulden, met hun wijze hoe om te gaan met andere mensen, met hun opleiding. Criminaliteit komt niet zo maar uit de lucht vallen. Het heeft altijd een aanloop en in deze aanloopperiode zijn ze al bekend bij talrijke gemeentelijke en hulpverleningsinstanties. Haal al deze instanties naar binnen en laat het Gevangeniswezen er nu voor zorgen dat ze een klimaat scheppen, waarin de bereidheid van gedetineerde toeneemt om mee te werken. Maar dat moet wel gebeuren onder de voorwaarden die beschreven zijn. Een logische volgorde met vakbekwaam personeel, in een detentieklimaat waarin het leven zoveel als mogelijk lijkt op het leven buiten de muren. Dat zal de overgang bij ontslag ook veel eenvoudiger maken. Bescheidenheid siert! Ten slotte moeten we niet vergeten dat het veranderen van delictgedrag heel veel vraagt. Gegeven het feit dat het Gevangeniswezen wordt geconfronteerd met een groot percentage gedetineerden dat slechts heel kort bij ons verblijft en bovendien veelal met een grote hoeveelheid problemen te kampen heeft, noopt ons tot bescheidenheid. Het gevangeniswezen moet zich focussen op een veilige en humane detentie en het faciliteren van de externe partners om op deze manier maatwerk te kunnen leveren, waardoor de re-integratiekansen worden vergroot. 6) Tot slot: EEN NIEUW MASTERPLAN OP BASIS VAN EEN VISIE De GOR vraagt u beleefd, doch zeer dringend, op grond van onze principes, rekening houdend met onze maatschappelijke opdracht, het ‘zielloze’ masterplan, deze boekhoudkundige exercitie van deze staatssecretaris aan te bieden aan het archief van het 'Ministry of Silly Walks'93. Het lijkt erop dat deze staatssecretaris mogelijk een voorbeeld heeft genomen aan de vreemde bewegingen van de hoofdpersoon in de sketch van het wereldberaamde Monthy Pyton`s Flying Circus. De bewegingen in
93
http://nl.wikipedia.org/wiki/The_Ministry_of_Silly_Walks; The Ministry of Silly Walks (Ministerie van rare loopjes) is een sketch uit aflevering 14 van Monty Python's Flying Circus, getiteld Face the Press, voor het eerst uitgezonden in 1970. De sketch draait om de minister (John Cleese) van een fictief Brits departement dat toezicht houdt op de ontwikkeling en subsidiëring van rare loopjes (silly walks). Cleese loopt op diverse rare manieren gedurende de sketch, en vooral dit is de bron van de populariteit.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 53
het Masterplan zijn onnavolgbaar, kolderiek en dienen geen enkel inhoudelijk doel. Het masterplan heeft iets weg van een slecht script van een nog op te voeren sketch. Het opvoeren van MPC94, het massaal invoeren van Elektronische Detentie, het versoberen van de regimes voor preventief gedetineerden en arrestanten, het verwijderen voor deze groepen van de arbeid in het dagprogramma, het massaal sluiten van penitentiaire inrichtingen, de kapitaalvernietiging als gevolg daarvan en het uitwerpen van duizenden goed opgeleide personeelsleden,……..het heeft allemaal iets weg van ‘malle gedachten’, die thuishoren bij het ‘Ministry of Silly Thoughts’ en niet bij een zichzelf respecterend ministerie van Veiligheid & Justitie. Nogmaals: de GOR wil een substantiële bijdrage leveren aan de taakstelling. Maar niet op de wijze die nu wordt voorgesteld. Wij zullen onze medewerking niet verlenen aan het voorgestelde inhoudloze sloopproces. Wij werken graag mee, wij denken graag mee, maar wel op basis van inhoud, op basis van onze maatschappelijke opdracht en op basis van principes, die niet wijken voor geld. Er zijn in dit geval andere wegen die kunnen leiden naar een mooi ‘Ministry of Sensible Thougts’. Laat u deze staatssecretaris zijn 'silly thoughts' verruilen voor 'sensible thoughts'. Hij kan daarbij rekenen op onze welwillende steun!
Den Haag/Emmen, 9 april 2013 Bert Koops, Voorzitter GOR Gevangeniswezen
94
Meerpersoonscelgebruik
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 54
BIJLAGE ‘VOOR GELD WIJKEN PRINCIPES’ Het gevangeniswezen draagt middels de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen bij aan: - het herstel van de rechtsorde en - het verhogen van de veiligheid in de samenleving. Het gevangeniswezen levert deze bijdrage op de volgende wijze. - Het gevangeniswezen creëert een omgeving die wordt gekenmerkt door orde en veiligheid. Orde en veiligheid vormen het fundament van de detentie. - Vanuit dit fundament ontstaat ruimte voor een menswaardige invulling van de detentie op basis van een respectvolle en eerlijke bejegening van gedetineerden zonder onnodig leed en zonder aantasting van hun persoonlijke integriteit. - Een veilige en menswaardige detentie-omgeving maken constructieve contacten mogelijk tussen personeel en gedetineerden. Dat leidt tot een detentieklimaat dat wordt gekenmerkt door een sfeer van vertrouwen en waarin gedetineerden zich ondersteund weten in het nemen van verantwoordelijkheid voor hun gedrag. - Vervolgens kan een proces van herstel op gang worden gebracht via voorzieningen op het gebied van zorg, activiteiten en contacten met belangrijke anderen.
Herstel van de rechtsorde
proces van herstel via zorg, activiteiten en contact met belangrijke anderen ______________________________
Veiligheid van de samenleving
constructieve contacten tussen personeel en gedetineerden sfeer van vertrouwen en ondersteuning ______________________________________________ menswaardigheid: respectvolle en eerlijke bejegening geen onnodig leed en geen aantasting persoonlijke integriteit _______________________________________________________________ orde & veiligheid
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 55
BIJLAGE 2
Tweede Kamer der Staten-Generaal Vaste Commissie voor Veiligheid en Justitie Postbus 20018 2500 EA DEN HAAG
Datum
4 april 2013
Contactpersoon
H. Versteeg
Telefoonnummer Ons kenmerk
088 0729 646 04/2013/hv
Uw kenmerk Onderwerp
CC
Masterplan DJI : verantwoorde afbreuk of onverantwoorde afbraak? Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie dhr. F. Teeven
Geachte Leden van de Vaste Commissie voor Veiligheid en Justitie,
De leden van de Vereniging van Directeuren van inrichtingen en diensten, vallend onder de Dienst Justitiële Inrichtingen (VDPI), hebben op 22 maart jl. kennis genomen van het Masterplan DJI 2013 – 2018, dat de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer heeft aangeboden. Over dit Masterplan heeft de VDPI op 29 maart jl. een ledenvergadering gehouden, van waaruit zij het volgende statement heeft geformuleerd :
De leden van de VDPI willen middels deze brief aan uw Commissie het noodsignaal afgeven, dat zij – met wat er aan middelen en mogelijkheden voor de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) overblijft na effectuering van de bezuinigingsmaatregelen en transformatie – hun maatschappelijke opdracht niet meer zullen BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 56
kunnen vervullen. Onder de huidige omstandigheden en met bezuinigingen van deze omvang zullen de fundamenten van de DJI en het werk in de ruim 90 inrichtingen worden aangetast.
In het hierna volgende zal ik namens de leden van de VDPI dit statement onderbouwen. Ik zal dan ook verder de “wij-vorm” hanteren. Wij zullen – vanuit onze hoedanigheid en verantwoordelijkheid als deskundigen op het gebied van detentie – in de eerste plaats insteken op de inhoudelijke consequenties van het Masterplan. Ofschoon wij geenszins onze verantwoordelijkheid willen ontlopen voor het meedenken over en uitvoeren van bezuinigingstaakstellingen en –maatregelen, willen wij in deze brief de inhoudelijke argumenten aandragen voor uw Commissie, om de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie te vragen, om de keuze die nu gemaakt is voor deze zware bezuinigingen bij de DJI in heroverweging te nemen. Daarbij gaat het ons vooral om de inhoudelijke kant en wij willen daar ook bij betrokken worden. In de maatschappelijke opdracht, waarover wij spreken in bovengenoemd statement, onderscheiden wij drie hoofddoelen : 1) 2) 3)
Een veilige en menswaardige detentie van justitiabelen, Bijdragen aan het herstel van de rechtsorde en het verhogen van de veiligheid van de samenleving, Bijdragen aan het voorkomen van herhalingscriminaliteit.
Een veilige en menswaardige detentie van justitiabelen Door de verregaande versoberingen en beperkingen van de bestaande regiems in Huizen van Bewaring en Gevangenissen (waardoor feitelijk niet meer wordt voldaan aan de eisen, zoals gesteld vanuit de European Prison Rules), zullen de gedetineerden nog maar enkele uren per dag uit hun cellen zijn en aan programmaonderdelen kunnen deelnemen. De nog beschikbare tijd en mogelijkheden voor zinvolle activiteiten, die een terugkeer in de samenleving moeten ondersteunen, worden zodanig teruggebracht, dat daarvan nauwelijks nog positieve effecten verwacht kunnen worden. Er zal nauwelijks nog sprake (kunnen) zijn van een stimulerende omgeving. Als in ogenschouw wordt genomen, dat daarnaast het percentage meerpersoonscellen (MPC) binnen de sector Gevangeniswezen *) wordt opgehoogd tot een niveau, waarvan wetenschappelijk onderzoek de negatieve effecten heeft uitgewezen, is de vrees gerechtvaardigd dat de bezuinigingen een negatief effect zullen hebben op het detentieklimaat en de atmosfeer onder de gedetineerdenpopulaties binnen de inrichtingen. Door deze verslechtering van het detentie-klimaat zal bij de gedetineerden een toename van wederspannigheid worden opgeroepen.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 57
Enerzijds verwachten wij daarvan een negatief effect op de interne orde en veiligheid binnen de inrichtingen. Wij wijzen erop, dat wij als directeuren van DJI-inrichtingen nog wél onze verantwoordelijkheid voor een menswaardige en veilige detentie willen kunnen blijven dragen. Anderzijds verwachten wij, dat gedetineerden na ommekomst van hun straf door deze vergaande maatregelen waarschijnlijk minder positief tegenover de samenleving zullen blijken te staan en aldus terugkeren met aanzienlijk slechtere reïntegratie-kansen. Anders gezegd : de toenemende wederspannigheid onder de gedetineerden zal de kansen op recidive vergroten. Dit effect zal het gevoelen van veiligheid van de burgers in onze Nederlandse samenleving nadelig beïnvloeden. Bijdragen aan het herstel van de rechtsorde en het vergroten van de veiligheid van de samenleving De herintroductie van de Electronische Detentie (ED) heeft wat ons betreft verschillende kanten. Enerzijds zien wij ED in principe als waardevolle aanvulling op het scala van strafmodaliteiten, met name omdat het niet leidt tot detentieschade. Daarbij geldt wel de voorwaarde, dat er voldoende begeleiding plaatsvindt, zodat tijdens de EDperiode ook kan worden gewerkt aan herstel. Anderzijds draagt ED het risico in zich, dat het afbreuk kan doen aan het rechtsgevoel van de Nederlandse staatsburgers. Gemakkelijk kan het beeld ontstaan, dat deze strafmodaliteit niet voldoet aan de eisen van leedtoevoeging en vergelding. Aan de functie van ons strafsysteem, dat straffen bijdragen aan de maatschappelijke genoegdoening, wordt hierdoor dan afbreuk gedaan. De herintroductie van ED zal ook moeilijk te rijmen zijn met de beleidsintenties ten aanzien van de slachtoffers. Om die reden zijn wij van mening, dat er uitermate zorgvuldig met de herintroductie van ED moet worden omgesprongen. Aan die voorwaarde wordt nu echter niet voldaan. De omvang, waarmee ED nu zal gaan terugkomen is veel te groot. Er zitten namelijk nog allerlei haken en ogen aan. Was de uitval onder ED-ers destijds al aanzienlijk, met de herintroductie van de EDmodaliteit in deze omvang – met gedetineerden die ons inziens volstrekt ongeschikt moeten worden geacht voor het ondergaan van deze strafvorm – zal de uitval exponentieel toenemen. Ook dit zal het rechtsgevoel en het gevoel van veiligheid bij de Nederlandse staatsburgers negatief beïnvloeden. Dan is er het voornemen, om de ED-ers te laten werken. Wij vragen ons af, waar de benodigde werkzaamheden gevonden zullen moeten worden, zeker in een tijd waarin de werkloosheid alleen maar toeneemt. En tevens betwijfelen wij, of er kan worden voldaan aan de voorwaarde van voldoende begeleiding. De ED-modaliteit zal tenslotte hoge opvolgingskosten met zich meebrengen. Bij een jaarlijkse turn-over, die toch echt circa 20.000 justitiabelen zal bedragen, zal – met de te verwachten hogere uitval – de handhaving een kostbare zaak worden. Deze kosten zullen het netto-effect van de bezuinigingen zonder twijfel negatief BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 58
beïnvloeden. De vraag is ook, of er bij de capaciteitsplannen rekening is gehouden met de verwachte hoge uitval. Bijdragen aan het voorkomen van herhalingscriminaliteit Zowel de versobering van de regiems in de inrichtingen als de herintroductie van ED in zo’n grote omvang zullen het bijdragen aan het voorkomen van herhalingscriminaliteit bemoeilijken. Binnen de DJI-inrichtingen zal door de versoberingen en de toename van MPC-gebruik het stimulerende detentie-klimaat verslechteren. En door de toepassing van de ED-modaliteit zullen de mogelijkheden tot begeleiding van deze justitiabelen waarschijnlijk afnemen. Het Masterplan zal in die zin dus niet bijdragen aan het bestaande beleid ten aanzien van het terugdringen van de recidive. Onze conclusies zijn de volgende :
Het Masterplan verenigt twee wonderbaarlijke extremen in zich. Enerzijds wordt de detentie (als intramurale strafvorm) sterk versoberd. Gedetineerden zitten straks 20 uur per dag achter de deur, in veel gevallen op een MPC. Anderzijds gaat er een veel te groot contingent justitiabelen in aanmerking worden gebracht voor ED, waarvan een deel daarvoor ongeschikt is. Het Masterplan schiet naar onze indruk naar beide kanten veel te ver door.
Onze mogelijkheden, om als directeuren van DJI-inrichtingen onze verantwoordelijkheden te kunnen blijven dragen en onze maatschappelijke opdracht naar behoren te kunnen blijven uitvoeren, komen door het Masterplan onder druk.
Het fundament onder de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen, waarmee wij bijdragen aan het herstel van de rechtsorde en het verhogen van de veiligheid in de samenleving, zal door het Masterplan worden aangetast. Dat fundament is gelegen in de handhaving van de orde en veiligheid binnen de DJI-inrichtingen.
Ons inziens kunnen de plannen en maatregelen, zoals aangekondigd in het Masterplan niet worden aangemerkt als “een verantwoorde afbreuk aan de kwaliteit van de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen”. Dat is althans de kwalificatie, die de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de ombuigingen en bezuinigingen heeft gegeven (pag. 9 van 32).
In de context van de justitiële ketensamenwerking zijn de capaciteitsmaatregelen vanuit het Masterplan wellicht voor de korte termijn adequaat en terecht. Maar vanuit de wetenschap en ervaring, dat de capaciteits-behoefte van de DJI snel kan fluctueren, zal het afstoten van zoveel (ook moderne) capaciteit naar verwachting al binnen afzienbare tijd ernstig worden betreurd. Het alsdan moeten bijbouwen van nieuwe capaciteit zal hoge kosten met zich meebrengen in een tijd, dat er weer volop sprake zal zijn van heenzendingen, die alom ongewenst worden geacht.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 59
Het Masterplan zal ons inziens in zijn effecten niet aansluiten bij andere beleidsvoornemens, die de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft geformuleerd. De intensivering van de opsporing, aanpak en berechting van de georganiseerde misdaad en jeugdcriminaliteit, evenals het opnemen van minimale strafeisen in de strafvorderingsrichtlijnen van het Openbaar Ministerie en het direct ten uitvoer leggen van vrijheidsstraffen van meer dan 2 jaar, zullen naar onze verwachting de behoefte aan celcapaciteit doen toenemen.
Als leden en bestuur van de VDPI betreuren wij het, dat wij in het voortraject bij de gedachtenwisselingen over en de keuzeprocessen van de te nemen bezuinigingsmaatregelen in het geheel niet zijn betrokken. Wij zijn immers de deskundigen bij uitstek op het gebied van detentie. Nu moeten wij in korte tijd onze standpunten bepalen ten aanzien van het Masterplan. Daarom heeft deze brief ook even op zich laten wachten. Indien in een later stadium het Masterplan of onderdelen daarvan in heroverweging zouden worden genomen, willen wij alsdan wél betrokken worden. In aansluiting op het bovenstaande vragen wij ons ook af, of met de maatregelen en ombuigingen uit het Masterplan de beoogde bezuinigingsopbrengst van 340 miljoen euro gehaald zal worden. Met de uitrol van het Masterplan zullen ook hoge kosten gemoeid zijn, waardoor het netto-resultaat ook veel lager kan blijken uit te pakken. Te vrezen is, dat de DJI alsdan nog een “aanvullende bezuinigingsronde” te wachten staat. Aldus kan het Masterplan niet anders meer gezien worden dan als een product van rekenmeesters. Wij wijzen erop, dat niet alleen wij als verantwoordelijke “velddirecteuren” grote risico’s zien in de effecten van het Masterplan. Ook de Sectordirectie van het Gevangeniswezen en het Kernteam Masterplan Gevangeniswezen hebben hun zorgen middels een tweetal nota’s aan de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie voorgelegd. Deze beide nota’s worden door ons onderschreven. Niettemin voelen wij ons vanuit dezelfde verantwoordelijkheid als die voor onze maatschappelijke opdracht eveneens medeverantwoordelijk voor de omstandig-heid, dat er bezuinigd moet worden. Die verantwoordelijkheid willen wij ook dragen; wij willen daar niet aan proberen te ontkomen. Wij willen wél, dat de gemaakte keuze voor het Masterplan, zoals dat er nu ligt, opnieuw en grondig wordt heroverwogen op grond van de argumenten, die wij in deze brief hebben aangedragen. Wij willen meedenken over substantiële bezuinigingen, maar die moeten er anders uitzien dan voorgesteld in het Masterplan. Wij willen daarbij als detentie-specialisten uitgaan van de inhoud van het werk en onze maatschappelijke opdracht niet uit het oog verliezen. Bij dat proces willen wij alsdan dus intensief betrokken worden.
In afwachting van uw reactie verblijven leden en bestuur van de VDPI met de meeste hoogachting en vriendelijke groet,
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 60
H. Versteeg, voorzitter *Binnen de Dienst Bijzondere Voorzieningen, waar de vreemdelingenbewaring wordt uitgevoerd, is het percentage meerpersoons cellen wel hoger. Hier is echter sprake van een andere doelgroep en een ander justitieel “product”.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 61
BIJLAGE 3 Gespreksnotitie VDPI voor de hoorzitting op 18 april 2013
Geachte Leden van de Commissie, Ik wil u hartelijk danken voor de gelegenheid, die ik krijg om een bijdrage te leveren aan deze hoorzitting over het Masterplan DJI. Ik heb u op 5 april een brief gestuurd namens de leden van de VDPI, de vereniging van directeuren van DJI-inrichtingen. In die brief hebben wij onze mening gegeven over de inhoud en de risico’s van het plan. Mijn inschatting is dat de door ons in de brief aangedragen argumenten, om niet voor dit plan te kiezen, vandaag door een groot deel van de deelnemers aan deze hoorzitting ook zal worden ingebracht. Om de gegeven spreektijd tijdens deze hoorzitting te benutten om zoveel mogelijk verschillende aspecten te kunnen belichten, wil ik mijn spreektijd dan ook voor een tweetal andere aspecten gebruiken. Het masterplan DJI is een financieel plan, waarin oplossingen zijn bedacht om te kunnen voldoen aan de bezuinigingstaakstelling. Wat onmiddellijk opvalt is de onevenwichtige verdeling van de taakstelling binnen het Ministerie van V&J. De vraag is dan ook gerechtvaardigd of deze disproportionele verdeling moet blijven gehandhaafd. Inmiddels is duidelijk geworden dat het masterplan DJI niet vanuit een gedegen visie op detentie is geschreven. Het is enkel opgesteld vanuit boekhoudkundige overwegingen, waarbij men heeft gepretendeerd geen afbreuk te zullen doen aan de huidige kwaliteit van de detentie. Vanuit dat gegeven zijn er voldoende opmerkingen te maken over de inhoud, waarvoor ik u verwijs naar mijn brief van 5 april. Helaas blijkt ook dat met dit plan, dat zowel voor personeel als gedetineerden draconische gevolgen heeft, de financiële taakstelling zeker niet zal worden gehaald. Hiervoor kan ik de volgende argumenten aanvoeren : Voor elektronische detentie wordt een bedrag van € 92 miljoen ingeboekt. Dit is het verschil tussen de dagprijs voor een Huis van Bewaring-cel en een kale elektronische detentieplaats. Deze becijfering is onjuist. Bij deze beoogde besparing is geen rekening gehouden met de kosten voor een uitkering voor de doelgroep (95% van de doelgroep is afhankelijk van een uitkering, hetgeen leidt tot meerkosten voor de gemeenten), de kosten voor arbeidstoeleiding of –begeleiding, de kosten voor capaciteit voor uitval (de conservatieve schatting van 10% betekent 1500 tot 2000 gedetineerden op jaarbasis die opnieuw moeten worden aangehouden (à € 2000,- per gedetineerde) en ingesloten in gesloten capaciteit). Daarnaast bestaan er grote twijfels over het aantal geschikte gedetineerden voor de beoogde omvang van deze vorm van detentie. De Staatssecretaris heeft aangegeven in zijn toelichting op het Masterplan dat er contraindicaties (bv psychiatrische stoornissen en verslavingsproblematiek) zullen blijven bestaan voor het toepassen van Meerpersoons celgebruik (MPC). Met dit uitgangspunt zal blijken dat ook hier het beoogde quotum niet zal worden bereikt. Daarnaast is gebleken dat er binnen de inrichtingen mogelijk kostbare bouwkundige aanpassingen BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 62
zullen moeten plaatsvinden als gevolg van de (nu al bestaande) problemen ten aanzien van de luchtkwaliteit. Hiernaar wordt nu onderzoek gedaan. Gegevens hierover zijn niet beschikbaar voor het veld maar op te vragen bij de DJI. De kosten voor deze investering zijn niet meegenomen in het masterplan. Er zullen wellicht ook andere aanpassingen noodzakelijk blijken te zijn, waarvan de kosten niet zijn voorzien en meegenomen. In het masterplan wordt kort genoemd dat de boekwaarde van de gebouwen en inventaris van de te sluiten inrichtingen leidt tot een afwaardering van ca. € 485 miljoen. Daarnaast is er een bedrag gereserveerd van € 344 miljoen voor de personele frictiekosten. Dit bedrag zal door het recent afgesloten accoord over het Sociaal Beleid Rijk veel hoger uitvallen. Een en ander betekent dat we mogelijk € 900 miljoen moeten investeren om in 2018 structureel € 340 miljoen te besparen. “Penny wise, pound foolish” zeggen onze Engelse buren. En dat zeggen wij ook ! In het plan is een voorschot genomen op het concept van mega-bajessen. Dit is een denkrichting voor DJI met een horizon in 2025 (‘Toekomstvast DJI’) die nog niet is uitgekristalliseerd. Door een voorschot te nemen op deze, nog verre van voldragen, denkrichting met het masterplan DJI 2013-2018 zal er een enorm domino-effect ontstaan als het gaat om het sluiten van inrichtingen. Door zowel de investeringen en/of kosten voor deze mega-bajessen (Zaanstad, Alphen en Veenhuizen) niet mee te nemen in het Masterplan DJI en de afwaardering van de huidige gebouwen en inventaris bij de voorgenomen sluitingen ook niet, is het rendement van deze operatie (om niet te zeggen: dit avontuur) niet inzichtelijk en de huidige onderbouwing arbitrair. Daarnaast leidt deze koers tot de ongekend grote personele consequenties in het voorliggende masterplan DJI. Al met al constateringen, die ons (leden van de VDPI) ernstig zorgen baren. Dit plan rammelt en geeft ons inziens geen enkel zicht op een goede afloop. Het is van belang om op zeer korte termijn te onderzoeken of het afzien van deze megabajessen kan resulteren in een herzien en beter afgewogen masterplan waarin minder inrichtingen hoeven te worden gesloten, het dagprogramma voor het merendeel in tact kan blijven en de personele gevolgen (en dus ook kosten) beduidend minder ingrijpend zullen zijn. Het is dan ook van belang dat er nu geen verplichtingen worden aangegaan in deze richting die zullen leiden tot onomkeerbare beslissingen en/of kosten. Beperkte ophoging van MPC en versobering lijkt reëel en zo ook verantwoorde inzet van begeleide ED. Mogelijke andere oplossingsrichtingen kunnen worden gevonden in het herijken van de personele ratio’s (beveiliging op maat) en het herijken van de uniformeringsdrang, die sinds 2006 is ingezet en die lokale creativiteit en innovatie om lokaal tot kostenreductie te komen, onmogelijk maakt. In het verlengde hiervan moet ook worden genoemd dat de enorme toename van het aantal beleidsambtenaren als vanzelf een toename van de werkzaamheden in het veld tot gevolg heeft. Belangrijkste opmerking is de constatering dat een bezuinigingstaakstelling van deze omvang vraagt om een nieuwe en gedegen visie op detentie. Ik kan mij voorstellen dat u zich afvraagt waarom bovengenoemde overwegingen, opmerkingen en suggesties niet terug te vinden zijn in het huidige masterplan DJI.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 63
Welnu, dit komt doordat, ondanks de toezegging van de staatssecretaris, de velddirecteuren niet zijn uitgenodigd nog in de gelegenheid zijn gesteld om te participeren bij de totstandkoming van dit stuk. Ik heb de Staatssecretaris recent horen zeggen, dat hij open staat voor suggesties voor alternatieven. Het is zeer wel mogelijk, dat het management van de DJI-inrichtingen in gezamenlijkheid met suggesties kunnen komen, waarin een meer verantwoorde balans kan worden gevonden tussen detentieklimaat, financiële taakstelling en werkgelegenheid. Geachte leden van de commissie, Dit masterplan DJI rammelt en ik hoop vurig dat na vandaag in elk geval de gedachte overheerst : “Bezint eer ge begint!” Ik dank u wel !
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 64
BIJLAGE 4: de financiële gegevens MASTERPLAN DJI TAAKSTELLING Maatregelen Gevangeniswezen Elektronische detentie 1608 pl.(+ 425 PP) Intensiveren gebruik meerpersoonscellen Versobering regimes Reduceren reservecapaciteit Toename vervoerskosten a.g.v. maatregelen
PLAN VDPI / GOR GW
-340
-340
132 92 29 10 11 -10
110
Nieuwe detentieregime Afname van vervoerskosten Versoberen personeelsratio HvB (zelfredzaamheid)
11
90 0 9
Forensische Zorg Maatregelen TBS Maatregelen overige forensische zorg
55 39 16
55 39 16
Jeugd Reductie capaciteit Efficiencymaatregelen
23 10 13
23 10 13
50 60 -10
50 60 -10
Landelijke Diensten en Hoofdkantoor Aanvullende efficiencymaatregelen
47 98
47 98
Saldo
65
43
-283 -400 -85 -583
-283 -160 -20 PM 10 7 a 10 max 20
Vreemdelingenbewaring en Uitzetcentra Reductie capaciteit Ontwikkelen alternatieven vreemdelingenbewaring
Personele Frictiekosten Totaal Afwaardering gebouwen Afwaardering inventaris Doorwerking uitkeringsinstanties/gemeenten etc Kosten annuleren Nieuwbouw Zaanstad Te sluiten locaties Gevangeniswezen Luchtbehandeling per MPC investering
** voor het rood gearceerde getal zie de toelichting in volgende paragraaf (in te zetten voor SBF oplossing)
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
26 20
P a g i n a | 65
Personeel Masterplan DJI
fte -3700
Masterplan VDPI / GOR nieuw detentieregime niet verder intensiveren MPC versobering ratio HvB
700 338 -160
Boventalligheid fte
BING DEFINITIEF
-3700
VERSIE 3 juni 2013
-2522
P a g i n a | 66
BIJLAGE 5: toelichting op de financiële gegevens In deze notitie wordt een pakket van maatregelen voorgesteld. Door deze maatregelen wordt op het gevangeniswezen structureel 110 miljoen euro per jaar bespaard. Ten opzichte van het Masterplan DJI worden de volgende wijzigingen aangebracht. Versobering regimes Er wordt vanuit de visie met kracht afstand genomen van de invoering van sober regime. De in het Masterplan ingeboekte besparing van 10 miljoen euro vervalt derhalve. Wel staan GOR en VDPI een versobering van de ratio personeel-gedetineerden voor. Door in een stimulerend detentieklimaat een hogere mate van zelfredzaamheid van gedetineerden te realiseren, kan er op termijn op de 4500 plaatsen in Huizen van Bewaring een personeelsreductie van 160 fte worden bereikt. Nieuw detentieregime Er worden 2000 plaatsen (1000 MPC ) volgens het nieuwe detentieregime gecreëerd. Deze nieuwe plaatsen zullen een lager beveiligingsniveau krijgen. De doelgroep wordt op basis van een grondige triage in dit regime geplaatst. Er zijn alleen dubbele cellen voor deze doelgroep. Deze doelgroep zal mede dienstbaar zijn aan de samenleving en zal tijdens periode van detentie geen beroep doen op een uitkering. Toename vervoerskosten De in het Masterplan opgenomen verhoging van de kosten van vervoer is in het voorliggende plan niet ingeboekt. Door het zelfstandig reizen van de gedetineerden in het nieuwe detentieregime, het openhouden van meer inrichtingen en het uitbreiden van 'tele-horen' zullen de kosten op gelijk niveau blijven. GOR en VDPI concluderen dat door deze maatregelen de beoogde besparingen ruimschoots worden gehaald. Het sluiten van inrichtingen is echter onvermijdelijk, maar in het plan van GOR en VDPI is met name de afboekwaarde van inrichtingen uitgangspunt van handelen geweest en is op basis daarvan een keuze gemaakt. Een tweede uitgangspunt van niet geringe importantie is het gegeven dat in het plan van GOR en VDPI de in het Masterplan opgenomen idee, om op twee locaties (Zaanstad en Veenhuizen) grootschalige nieuwbouw te realiseren, wordt geschrapt. Met het oogmerk om 2000 capaciteitsplaatsen te reduceren sluiten er in het plan van GOR en VDPI 7 tot maximaal 10 inrichtingen. Op basis van dit gegeven zal in vergelijking met BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 67
het Masterplan het resultaat zijn dat een aanmerkelijk lagere afboekwaarde/inventaris ingeboekt kan worden. Effect van deze werkwijze is een besparing van 305 miljoen euro. Een heroriëntatie op de verschillende regimes is dan wel noodzakelijk. De personele gevolgen voor dit plan zijn ook ingrijpend. Er zullen echter ongeveer 900 medewerkers minder van werk naar werk worden begeleid. Daarnaast stellen GOR en VDPI voor om het (initiële) budget personele frictiekosten te gebruiken voor de reparatie van de ‘SBF problematiek’. Op basis van dit plan van GOR en VDPI zullen tot 2018 door ‘natuurlijk verloop’ ongeveer 2000 tot 2400 medewerkers de dienst verlaten. Als de SBF regeling op een acceptabele wijze wordt ‘gerepareerd’ zal er waarschijnlijk nauwelijks nog animo zijn bij medewerkers om ‘bij te tekenen’. Overige besparingsmogelijkheden In het Masterplan DJI worden een aantal aanvullende efficiencymaatregelen vermeld. GOR en VDPI hebben sterke twijfels over het realiteitsgehalte en de haalbaarheid van deze maatregelen. Er zijn echter andere opties mogelijk. De in deze notitie opgesomde bezuinigingsvoorstellen zijn realistisch en haalbaar. In het bijzonder gaat het om twee voorstellen die grondig dienen te worden onderzocht. Het betreft de volgende onderwerpen: a) Herstructurering Huurstelsel met de Rijks Gebouwen Dienst Een herstructurering van het huur/verhuur-stelsel met de RGD (Rijks Gebouwen Dienst). In beginsel worden de gebouwen overgenomen op de balans van DJI (naar analogie bij het ministerie van Defensie). Dit kan een substantiële besparing opleveren. Er is becijferd dat DJI daarmee ongeveer € 45.000.000,-- zou kunnen besparen op de circa € 250.000.000,-die jaarlijks aan de RGD worden betaald. b) Kosten bezetting BHV Het reduceren van de kosten van BHV. Met deze maatregel kan een zeer substantiële besparing worden gerealiseerd. Indien het beveiligingsniveau wordt teruggebracht naar het niveau vóór de fatale brand op het complex Schiphol, kan een zeer aanzienlijke besparing worden bereikt. Een conservatieve raming daarvan komt uit op enige tientallen miljoen euro`s per jaar. Vastgesteld kan worden dat ook na een dergelijke besparing het veiligheidsniveau binnen de justitiële inrichtingen alleszins verantwoord is en nog steeds aanzienlijk hoger is dan bijvoorbeeld in zorginstellingen gebruikelijk is.
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 68
GOR en VDPI hebben in de paragraaf, waarin vele alternatieven zijn opgesomd, ook aandacht besteed aan een ‘andere’ regeling voorwaardelijke invrijheidstelling. Een regeling waarin een voor de gedetineerden ‘inverdienmodel’ is opgenomen. Een dergelijk model sluit naadloos aan bij de in deze notitie geschetste inhoudelijke visie en zal op den duur kunnen leiden tot een substantiële besparing. In de tekst van genoemde paragraaf is een indicatie tot besparing opgenomen. Vanwege tijdsgebrek95 was het niet mogelijk om de overige besparingsvoorstellen diepgaand in financieel opzicht uit te werken. In de betreffende paragraaf ‘Een Alternatief, BING(O)!’ worden enige indicaties aangereikt. De GOR en VDPI zijn van mening dat naast het bezuinigingsalternatief voor het Masterplan er nog vele mogelijkheden zijn om binnen DJI tot verdere besparingen te komen. De fundamenten van een evenwicht detentieklimaat worden daarbij evenwel intact gelaten.
95
Deze notitie is tot stand gekomen in de periode 20 mei 2013 tot en met 2 juni 2013
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 69
BIJLAGE 6: het persbericht PERSBERICHT
Directie en ondernemingsraad gevangeniswezen presenteren alternatief plan Teeven De Vereniging Directeuren Penitentiaire Inrichtingen (VDPI) en de Groepsondernemingsraad Gevangeniswezen(GOR) van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) presenteren een alternatief voor het Masterplan van Staatssecretaris Teeven. Dit Nieuwe Detentie Regime is een volwaardig en veilig gevangenissysteem waarin evenveel wordt bezuinigd zonder kostenoverheveling naar gemeenten en zonder massale sluitingen van inrichtingen. In plaats van 3700 arbeidsplaatsen verdwijnen er 2500, grotendeels door natuurlijk verloop. Besparen vanuit een visie Het Nieuwe Detentie Regime werkt in navolging van andere west- Europese landen vanuit de visie van Semi-Liberté (beperkte detentie). Hierin zetten gedetineerden gedurende werkdagen buiten de inrichting hun werk of studie voort of verrichten arbeid ten algemene nutte, al dan niet in combinatie met een enkelband. ’s Avonds en in het weekend verblijven ze in zogeheten woongevangenissen. Deze nieuwe vorm van detentie bereidt gedetineerden beter voor op hun terugkeer in de maatschappij. Ze blijven meer dan met een enkelband onder controle van het gevangeniswezen. Een biertje op de bank is er niet meer bij. Omdat er veel minder personeel nodig is voor dit type detentie denken de GOR en VDPI alleen al hiermee een besparing van 93 miljoen euro te realiseren. In de berekening gaan zij uit van circa 2000 gedetineerden. In aanmerking komen gedetineerden met een straf tot maximaal één jaar en langgestraften na 50% van de netto duur van de detentie. Gedetineerden moeten deze vorm van detentie verdienen. Wanneer sprake is van bijvoorbeeld agressief gedrag of verhoogde kans op recidive is deze detentievorm uitgesloten. Uitbreiding meerpersoonscellen De omstreden uitbreiding van meerpersoonscellen gaat wel door, maar enkel binnen de woongevangenissen. Omdat de gedetineerden hier overdag niet verblijven, gaat dit niet ten koste van het detentieklimaat en de veiligheid. Sluiting gevangenissen Om de sluiting van rendabele gevangenissen te voorkomen, vindt geen nieuwbouw plaats. Hierdoor hoeven niet 26 gevangenissen te sluiten maar slechts zeven. Onnodige kapitaalvernietiging wordt hiermee voorkomen. BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
P a g i n a | 70
Elektronische detentie In het plan van VDPI en GOR beslist de rechtelijke macht of elektronische detentie wordt opgelegd. Elektronische detentie blijft onderdeel van detentiefasering, wat gehandhaafd blijft. Overige maatregelen Verder omvat het plan een groot aantal bezuinigingsmaatregelen zoals het privatiseren van niet primaire detentietaken, het ontwikkelen van alternatieve straffen voor subsidiaire hechtenis (niet-betaalde boetes), het terugbrengen van de BHV- en nachtbezetting en het fors terug terugdringen van het aantal ambtenaren op het hoofdkantoor.
Noot voor de redactie: het volledige plan is te downloaden bij www.vdpi.nl of www.nieuwsuur.nl Voor vragen kunt u contact opnemen met: Harry Versteeg, voorzitter van de VDPI, telefoonnummer: 0031 6 54 22 52 50 Bert Koops, voorzitter van de GOR, telefoonnummer: 0031 6 50 54 32 50
BING DEFINITIEF
VERSIE 3 juni 2013
