EINDEVALUATIE PROEFPROJECT MEDIATION PROVINCIE GRONINGEN
Mei 2007 Provincie Groningen Afdeling ABJ - v3
2
HOOFDSTUK 1. Inleiding In juni 2004 heeft uw college de notitie Mediation vastgesteld. Mediation is een vorm van conflictoplossing waarbij een onafhankelijke derde, de mediator ofwel bemiddelaar, partijen begeleidt om tot een gezamenlijk gedragen en voor ieder van hen optimale oplossing te komen. Door het inzetten van mediation kunnen conflicten opgelost worden door partijen zelf, zonder dat een formele, juridische procedure hoeft te worden doorlopen. Op basis van de notitie Mediation is besloten om een tweejarig proefproject mediation te starten om op deze manier ervaring op te doen met de toepassingsmogelijkheden van mediation in het bestuursrecht en om antwoord te krijgen op de vraag of een structurele inzet van mediation in de provinciale organisatie bestaansrecht heeft. Op 1 februari 2005 is het proefproject Mediation feitelijk gestart. In het bijbehorende Plan van Aanpak is aangegeven dat na een periode van een jaar een tussenevaluatie zou plaatsvinden en aan het eind van de projectperiode (januari 2007) een eindevaluatie zou plaatsvinden. De tussenevaluatie is echter vastgesteld in mei 2006. Reden waarom de eindevaluatie is opgeschoven naar mei 2007. Deze eindevaluatie (peildatum 1 april 2007) wordt thans aan uw college voorgelegd. In deze evaluatie wordt in hoofdstuk 2 mediation bij de provincie Groningen in de periode 2005-2007 beschreven. In hoofdstuk 3 is de eindevaluatie van het proefproject mediation opgenomen. In het laatste hoofdstuk staan de conclusies en aanbevelingen met betrekking tot dit project.
HOOFDSTUK 2. Mediation bij de provincie Groningen 2005-2007 § 2.1. Algemeen In het Plan van Aanpak implementatie proefproject mediation (oktober 2004) is aangegeven dat bij de provincie in een viertal situaties mediation kan worden ingezet, namelijk wanneer er: 1. een bezwaarschrift ingediend; 2. een klacht is ingediend; 3. sprake is van een intern conflict, niet voorafgegaan door een bezwaarschrift of klacht (bijvoorbeeld een conflict tussen provinciale medewerkers); 4. een conflict dreigt te ontstaan. Opgemerkt wordt dat een mediation bij een intern conflict (situatie 3) niet valt onder dit provinciale proefproject mediation maar onder het project mediation in Noorderlink-verband1. Dergelijke mediations worden bij deze eindevaluatie daarom buiten beschouwing gelaten. Wél vallen onder dit provinciale mediationproject conflicten over ambtenarenzaken. Hier is namelijk sprake van rechtspositionele conflicten welke starten met een bezwaarschrift en daarom vallen onder situatie 1. Tevens wordt opgemerkt dat bij een dreigend conflict in het bestuurlijke traject (situatie 4) eerst onderzocht dient te worden of het van toegevoegde waarde kan zijn een externe bestuurlijke bemiddelaar (niet zijnde een mediator) te benaderen die de competenties heeft om dat specifieke dreigende conflict op te lossen. In uitzonderingsgevallen kan worden nagegaan of in de dreigende conflictsituatie mediation kan worden ingezet. 1
Dit project heeft alleen betrekking op mediation bij interne geschillen en biedt de mogelijkheid tot inzet van mediators die uit een bij Noorderlink aangesloten organisatie afkomstig zijn.
3
Bij de start van het project was de inzet van mediations in dit soort situaties beperkt tot de pilotafdelingen LGW, MV, P&O en RP. Naar aanleiding van de tussenevaluatie in mei 2006 is de inzet van mediation bij dreigende conflicten uitgebreid naar alle provinciale beleidsterreinen. Deze uitbreiding heeft niet geleid tot het in gang zetten van een mediationtraject bij dreigende conflicten. Uit vorenstaande volgt dat in het proefproject mediation van de provincie Groningen de nadruk heeft gelegen op mediation bij ingediende bezwaarschriften en klachten. Wat betreft het aantal bezwaarschriften werd er, op basis van ervaring, van uitgegaan dat gedurende de looptijd van het proefproject jaarlijks 100 bezwaarschriften zouden worden ingediend ofwel totaal ongeveer 220 bezwaarschriften. Er zijn echter 115 bezwaarschriften ingediend (2005 (vanaf 1 febr.): 41, 2006: 64, 2007 (tot 1 april): 10). Of er sprake is van een structurele daling van het aantal ontvangen bezwaarschriften is niet aan te geven. Er zijn wel ontwikkelingen in de wetgeving en het beleid aan te wijzen die een daling van het aantal bezwaarschriften tot gevolg hebben. Tegenover deze ontwikkelingen staan echter veranderingen in wetgeving en beleid waardoor nieuwe bezwaarmogelijkheden ontstaan. Overigens blijkt uit diverse gesprekken met ambtenaren dat er meer zaken door goed vooroverleg al in het voorstadium weer worden ingetrokken of tot een besluit leiden waartegen geen bezwaar wordt gemaakt2. Niet meetbaar is of dit een uitvloeisel is van het Project mediation. Wat ook de reden is van het lage aantal bezwaarschriften feit is dat hierdoor minder gelegenheden waren om tot een eventuele mediation te komen dan aan het begin van het Project mediation werd verondersteld. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat van de ingediende bezwaarschriften alleen ontvankelijke bezwaarschriften werden getoetst op mediationgeschiktheid. Een bezwaarschrift dat te laat is ingediend of waaraan de gronden van het bezwaar ontbreken wordt niet getoetst op mediationgeschiktheid. Ook een op verzoek van bezwaarde aangehouden bezwaarschrift wordt niet getoetst. Daarnaast is bijvoorbeeld een viertal bezwaarschriften ingediend door dezelfde persoon over de Wet Openbaarheid van Bestuur. Na ontvangst van het eerste bezwaarschrift werd door de provincie aangegeven geen mediation te willen. De andere drie bezwaarschriften zijn daarom ook niet getoetst op mediationgeschiktheid. In de projectperiode zijn totaal 75 ontvankelijke bezwaarschriften getoetst op mediation-geschiktheid. Daarnaast zijn 9 klachten beoordeeld op mediation-geschiktheid. Totaal zijn gedurende de looptijd van het pilotproject Mediation 84 conflicten beoordeeld op mediationgeschiktheid, te weten: • in 2005 (gerekend vanaf de start van het proefproject op 1 februari 2005) zijn 35 conflicten beoordeeld op mediationgeschiktheid (32 bezwaarschriften en 3 klachten); • in 2006 zijn 41 conflicten ter beoordeling aan de procesbegeleiders voorgelegd (37 bezwaarschriften en 4 klachten); • in 2007 (tot de peildatum van 1 april 2007) zijn 8 conflicten beoordeeld op mediationgeschiktheid (6 bezwaarschriften en 2 klachten). De getoetste conflicten hadden onder meer betrekking op subsidies (21), de ambtelijke rechtspositie (10), leges (5), vergunning-/ontheffingverlening op grond van bijvoorbeeld de Flora- en Faunawet (8), de Ontgrondingenwet (6) en het Wegenreglement (5) en (verzoeken tot) handhaving (8).
§ 2.2. Conflicten die niet hebben geleid tot een mediationtraject
2
Jaarverslag 2005 Commissie rechtsbescherming
4
Voorselectie Van het totaal van 84 getoetste conflicten zijn in de voorselectie 21 conflicten door de procesbegeleider als niet mediation-geschikt beoordeeld. De redenen om de conflicten al bij de voorselectie als niet mediation-geschikt te beoordelen waren divers. Bij bezwaarschriften inzake ontheffingverlening op grond van de Flora- en Faunawet werd vanaf de start van het proefproject de lijn gevolgd dat bij deze conflicten geen ruimte was voor inzet van mediation omdat het bij deze (complexe) conflicten gaat over principiële zaken waarover de rechter moet beslissen. Nu de Raad van State zich in een aantal zaken duidelijk heeft uitgesproken over de strekking van bepaalde ontheffingsbepalingen in deze wet wordt (vanaf mei 2006) de lijn gevolgd dat in een dergelijk conflict ruimte kan zijn voor mediation. Dit hangt af van het concrete conflict. In een aantal conflicten had de provincie danwel de tegenpartij op voorhand aangegeven geen mediation te willen. Daarnaast speelden conflicten op het terrein van subsidieverlening. Deze besluiten worden genomen op grond van het advies van een externe adviescommissie. Reden waarom deze conflicten als niet mediation-geschikt werden beoordeeld. Klachten zijn, gelet op hun inhoud (bijvoorbeeld het niet beantwoorden van brieven of e-mails) vaak niet geschikt voor mediationbehandeling. Ook kwam het voor dat het eventueel starten van een mediationtraject bij een ingediende klacht door de procesbegeleider als een te zwaar instrument werd beschouwd en, gelet hierop, geadviseerd werd de (informele) klachtenprocedure te volgen. Hierbij kan nog worden gemeld dat in 2005, na bemiddeling door het secretariaat van de Commissie rechtsbescherming 28 van de 31 ontvangen klachten werden ingetrokken respectievelijk doorgestuurd naar een ander (niet-provinciaal) bestuursorgaan. In 2006 werden 40 van de 47 ontvangen klachten ingetrokken respectievelijk doorgestuurd3. Pre-mediation De na de voorselectie resterende conflicten (63) zijn in pre-mediation besproken en hiervan werden 5 conflicten als mediationgeschikt beoordeeld (zie hiervoor verder § 2.3). In pre-mediation werd voor 21 conflicten geoordeeld dat mediation niet nodig was omdat ambtelijk/bestuurlijk overleg gaande was4, een dergelijk overleg op initiatief van de provincie werd gestart naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift respectievelijk de pre-mediation of omdat de provincie (nogmaals) contact opnam met de tegenpartij om het besluit uit te leggen. In de conflicten waarin reeds overleg gaande was naar aanleiding van het genomen besluit of het ingediende bezwaarschrift kwam het niet tot het inhoudelijk toetsen op mediation-geschiktheid. Het gegeven dat overleg gaande was werd aangemerkt als een absoluut negatief verwijzingscriterium. In de overige conflicten (waarin nog geen overleg gaande was), was in pre-mediation de conclusie dat het inzetten van mediation een te zwaar instrument was en werd ambtelijk overleg gestart om het conflict op te lossen. Niet voor alle getoetste conflicten is geregistreerd of het overleg werd gestart naar aanleiding van het genomen besluit respectievelijk het ingediende bezwaarschrift of naar aanleiding van de premediation. In ieder geval is naar aanleiding van de pre-mediation bij 11 conflicten overleg gestart respectievelijk contact opgenomen met bezwaarde
3
Jaarverslag 2005 en 2006 van de Commissie rechtsbescherming Een eventueel bezwaarschrift dient op grond van de Awb binnen een termijn van 6 week na verzending van het besluit te worden ingediend. Om de juridische positie zeker te stellen kan het voorkomen dat een bezwaarschrift wordt ingediend terwijl er op dat moment nog overleg gaande is over het genomen besluit
4
5
De redenen om de 37 resterende conflicten in premediation als niet mediation-geschikt te beoordelen zijn divers. Onderstaand een aantal verwijzingscriteria die reden waren om een conflict als niet geschikt te beoordelen. Hierbij wordt echter opgemerkt dat er meestal niet één criterium is aan te wijzen waardoor een conflict als niet mediation-geschikt wordt beoordeeld. Vaak is het een combinatie van negatieve verwijzingscriteria die zwaarder wegen dan de positieve criteria. Over een ander conflict zou nog een politiek/bestuurlijke afweging volgen in de commissie economische zaken. Dit conflict werd daarom als niet mediation-geschikt beoordeeld. In een viertal conflicten was het juridisch oordeel duidelijk, bijvoorbeeld niet-ontvankelijk omdat het conflict als beroepschrift naar de rechtbank had moeten worden gestuurd of niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang. In een zevental conflicten betrof het een principiële zaak waarover het oordeel van de rechter wordt gevraagd, bijvoorbeeld een tweetal schadevergoedingen, het niet vergoeden van kosten, het niet realiseren van een uitweg naar een provinciale weg en uitleg van de Heffings-/Ontgrondingenverordening. Twee subsidieconflicten werden, gelet op precedentwerking, als niet mediation-geschikt beoordeeld. Bij een drietal conflicten draaide het (onder meer) om de vraag of de provincie bevoegd was het betreffende besluit te nemen. Een formeel-juridisch conflict waarvoor mediation niet een geschikt instrument is. Bij een viertal conflicten werd geoordeeld dat er geen onderhandelingsruimte was. Overigens bleek in een later stadium dat bij drie conflicten (over leges) deze ruimte wel aanwezig was in de vorm van een hardheidsclausule in de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen. Een aantal conflicten vielen onder het criterium niet mediation-geschikt wegens andere reden. Dit kan zijn: • over het conflict is tevens een procedure aanhangig bij de Raad van State. De uitkomst hiervan wordt afgewacht (3); • de provincie heeft strafrechtelijke aangifte gedaan (1); • het besluit berust op een vergissing. De fout is hersteld en bezwaarde wordt hierover geïnformeerd (2); • het conflict gaat over handhaving. In deze zaak is, gelet op het voortraject (overleg en bestuurlijke waarschuwing), geen ruimte voor mediation. Eventueel vindt over bepaalde aspecten van het handhavingsbesluit nog overleg plaats met bezwaarde (2); • het conflict gaat over handhaving. De verwachting is dat bij volgende controle aan de vergunningvoorwaarde is voldaan. Zo niet, dan kan gedogen een optie zijn gelet op de reële verhuisplannen van het bedrijf (1); • er wordt een nieuw besluit voorbereid dat waarschijnlijk aan de bezwaren tegemoet komt (2); • er was geen ontvankelijke aanvraag (1). Overigens heeft de procesbegeleider in 4 conflicten (die niet geschikt waren voor mediation) geadviseerd in overleg te treden met bezwaarde. In een conflict was de provincie onder voorwaarden bereid een mediationtraject in te gaan. Ook bezwaarde wilde mediation, echter onder het stellen van andere (gedeeltelijk tegengestelde) voorwaarden. Gelet hierop is uiteindelijk geconcludeerd dat er bij dit conflict geen ruimte was voor inzet van mediation. Overigens is in een later stadium – los van dit project – alsnog een mediationtraject gestart. Dit traject is afgebroken.
§ 2.3. Conflicten waarover een mediationtraject is gestart
6
Gedurende de projectperiode zijn voor vijf conflicten mediationtrajecten gestart. Vier trajecten hadden betrekking op rechtspositionele conflicten, de vijfde mediation betrof een conflict op het terrein van de Flora- en Faunawetgeving. De vier rechtspositionele conflicten hadden als onderwerp van het conflict bovenformatieve plaatsing (2 bezwaarschriften) en beoordelen en belonen 2005 (2 bezwaarschriften). De twee conflicten over de bovenformatieve plaatsing hebben niet geleid tot ondertekening van een vaststellingsovereenkomst. De inspanningen en inzet van de partijen in het mediationtraject hebben er namelijk mede toe geleid dat beide bezwaarden tijdens de loop van hun mediationtraject (in beide trajecten na 4 gesprekken) een nieuwe functie hebben aanvaard bij een andere werkgever waardoor het mediationtraject werd afgebroken. Beide besluiten tot bovenformatieve plaatsing bleven in stand. Bezwaarden stelden intrekking van hun bezwaarschrift afhankelijk van het verkrijgen van een vaste aanstelling in hun nieuwe functie. Uiteindelijk is door één bezwaarde het bezwaarschrift ingetrokken. Het andere bezwaarschrift tegen de bovenformatieve plaatsing werd door bezwaarde gehandhaafd en is door de Commissie rechtsbescherming op de gebruikelijke wijze afgehandeld. Voor wat betreft de twee conflicten over beoordelen en belonen 2005 heeft het mediationtraject (na 2 respectievelijk 4 gesprekken) geleid tot volledige overeenstemming en intrekking van het besluit en het bezwaarschrift, danwel tot gedeeltelijke overeenstemming en wijziging van het besluit en intrekking van het bezwaarschrift. In beide conflicten hebben partijen het mediationtraject afgerond met ondertekening van de vaststellingsovereenkomst. Het conflict op het terrein van Flora- en Faunawetgeving (ontheffingverlening voor het vangen en/of afschieten van loslopende damherten in een gemeente) is na 2 gesprekken afgesloten door het ondertekenen van een vaststellingsovereenkomst. Onder het maken van afspraken voor toekomstige gevallen is, met behoud van standpunten, het besluit gehandhaafd en het bezwaarschrift ingetrokken.
HOOFDSTUK 3. Evaluatie van het proefproject Mediation Het proefproject Mediation dient antwoord te geven op de vraag of een structurele inzet van mediation in de provinciale organisatie bestaansrecht heeft. In het Plan van Aanpak Implementatie Mediation (oktober 2004) is aangegeven dat op basis van de uitkomsten van onderstaande punten over structurele invoering van het instrument mediation een beslissing dient te worden genomen: 1. 7% van de ingediende bezwaarschriften dient door middel van mediation succesvol te zijn afgerond. 2. een kosten-/batenanalyse; 3. een evaluatie onder de bij een mediationtraject betrokken partijen. In het navolgende worden deze drie punten nader uitgewerkt. Waar nodig is hierover overleg geweest met het secretariaat van de Commissie rechtsbescherming. Ad 1. 7% van de ingediende bezwaarschriften dient door middel van mediation succesvol te zijn afgerond. Gedurende de looptijd van het project zijn 115 bezwaarschriften ingediend (2005 (vanaf 1 febr.): 41, 2006: 64, 2007 (tot 1 april): 10).
7
Uitgaande van de doelstelling dat 7% van het aantal ingediende bezwaarschriften (te weten: 115) na afloop van het proefproject door middel van mediation succesvol afgerond diende te zijn, moesten er acht bezwaarschriften door middel van mediation succesvol afgerond zijn. Er zijn vier bezwaarschriften door middel van mediation succesvol afgerond, ofwel 3,5%. Hiervan hadden drie conflicten betrekking op de ambtelijke rechtspositie, het vierde conflict betrof een bestuurlijk geschil. Zoals aangegeven (§ 2.1) worden alleen ontvankelijke bezwaarschriften getoetst op mediationgeschiktheid. In de projectperiode zijn totaal 75 ontvankelijke bezwaarschriften getoetst op mediationgeschiktheid. Hiervan zijn vier bezwaarschriften door middel van mediation succesvol afgerond. Ofwel: van de 75 getoetste bezwaarschriften is 5,3% door middel van mediation succesvol afgerond. Gewezen wordt tevens op het groot aantal ambtelijke/bestuurlijke overleggen dat ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift gaande was of naar aanleiding van het bezwaarschrift respectievelijk de pre-mediation werd gestart. Niet voor alle getoetste conflicten is geregistreerd of het overleg werd gestart naar aanleiding van het bezwaarschrift of naar aanleiding van de pre-mediation. In ieder geval is naar aanleiding van de pre-mediation bij 11 conflicten overleg gestart respectievelijk contact opgenomen met bezwaarde. De vraag kan gesteld worden of een dergelijk overleg ook zonder premediation zou hebben plaatsgevonden. Daarnaast heeft de procesbegeleider in 4 conflicten (die niet geschikt waren voor mediation) geadviseerd contact op te nemen met bezwaarde. Dergelijk overleg respectievelijk contact vindt plaats in het traject van bezwaarschriftafhandeling en heeft geen raakvlakken met het project mediation. Vanuit het proefproject mediation is dan ook niet aan te geven of zo’n overleg heeft geleid tot oplossing van het betreffende conflict (i.c. intrekking van het bezwaarschrift). Wel blijkt uit gegevens van de Commissie rechtsbescherming een toename van het aantal intrekkingen. Bedroeg het percentage intrekkingen vóór 2005 gemiddeld 33%. Van de in 2005 ingediende zaken was dat al 41%. Van de in 2006 ingediende zaken zal het percentage stijgen tot ongeveer 45% (als de in de loop van 2007 verwachte intrekkingen er bij worden geteld)5. Ad 2. Kosten-/batenanalyse In het navolgende worden de tijdens de looptijd van het proefproject Mediation gemaakte kosten en de gemiddelde kosten/baten van een provinciale mediation uitgewerkt. Gedurende de projectperiode zijn de volgende kosten gemaakt: Personele kosten - inzet procesbegeleiders t.b.v. toetsen (145 uur x € 92) € 13.340 - inzet procesbegeleiders t.b.v. opleiding en bijwonen in-/externe bijeenkomsten (160 uur x € 92) 14.720 - inzet procesbegeleiders t.b.v. mediationtrajecten (30 uur x € 92) 2.760 - inzet provinciale vertegenwoordigers t.b.v. een mediationtraject (57 uur x € 127) 7.239 - inzet Cie. rechtsbescherming t.b.v. administratieve procedure + ontvankelijkheidstoets (42 x € 72) 3.024 __________ Totale personele kosten € 41.083 Materiële kosten (incl. inhuur externen) - Opleiding 5
Jaarverslag 2006 Commissie rechtsbescherming
€
5.565
8
- Voorlichting - Overig (o.m. zaalhuur) - Inhuur mediators
1.000 2.120 4.708 _________
Totale materiële kosten Totale kosten tijdens de projectperiode
13.393 __________ € 54.476
Gemiddelde kosten/baten van een provinciale mediation Gemiddeld komen de kosten van een provinciale mediation (gelet op inhuur van een externe mediator6, de ureninzet van de procesbegeleider, de provinciale vertegenwoordiger en de Commissie rechtsbescherming) neer op € 2.977. Tegenover de kosten van een provinciale mediation staat een kostenbesparing, met name bestaande uit het uitsparen van kosten van de bezwarenprocedure en een eventuele procedure bij de rechtbank Door ABJ is aangegeven dat inzet van mediation bij een conflict mogelijk een tijdbesparing in personeelskosten bij de Commissie rechtsbescherming kan opleveren van € 1.7497. Dit bedrag dient te worden vermeerderd met de tijdbesparing in personeelskosten van de functionele afdeling (opstellen zienswijze, aanwezig zijn bij de hoorzitting en opstellen van een besluit op bezwaar). Mede volgens opgave van de bij de mediationtrajecten betrokken afdelingen zou dit gemiddeld neerkomen op een besparing van € 1.104. De gemiddelde kostenbesparing van een provinciale mediation komt neer op € 2.853. Hieruit volgt dat de gemiddelde kosten van een provinciale mediation nagenoeg gelijk zijn aan het bedrag dat bespaard wordt doordat het conflict niet door middel van de bezwaarschriftprocedure wordt afgehandeld. Naast deze kosten/baten van een provinciale mediation geeft conflictafhandeling door middel van mediaton een aantal neveneffecten. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan een vermindering van juridisering en aan het feit dat mediation bijdraagt aan de positieve beeldvorming van de provincie naar de burgers toe. Ook biedt mediation de mogelijkheid om verstoorde relaties weer op gang te brengen, met name door ruimte te maken voor de niet-juridische aspecten van een conflict. Dat mediation een positieve bijdrage kan leveren aan conflictafhandeling bij de provincie blijkt uit het feit dat alle betrokken partijen gemiddeld tevreden tot zeer tevreden zijn over de mediations in totaliteit en acht van de negen partijen bij een gelijksoortig conflict weer voor mediation zullen kiezen. Volledigheidshalve wordt hierbij opgemerkt dat uit enquetes, door de Commissie rechtsbescherming gehouden onder bezwaarmakers en klagers (ook gehouden onder bezwaarmakers en klagers die hun zaak hebben ingetrokken), blijkt dat degenen die gelijk kregen of van wie de zaak werd opgelost ook tevreden of zeer tevreden waren over de behandeling van hun zaak door de provincie. Ad 3. Een evaluatie onder de bij een mediationtraject betrokken partijen Ten behoeve van deze eindevaluatie zijn vanaf de start van het proefproject gegevens verzameld. Hiertoe zijn bij het ingaan danwel het afsluiten van een mediationtraject aan beide partijen (de externe partij ofwel de indiener van het bezwaarschrift en interne partij ofwel de vertegenwoordiger van de provincie Groningen) evaluatieformulieren uitgereikt. 6
Gebruikelijk is dat de kosten van inhuur van een mediator door beide partijen wordt gedragen. Er is echter voor gekozen om gedurende de projectperiode deze kosten volledig ten laste van de provincie te brengen 7 PvA Implementatie proefproject mediation (oktober 2004).
9
Uit deze (9) evaluatieformulieren komt het volgende naar voren. Wat betreft de duur van de mediation zijn vijf partijen meer dan gemiddeld tevreden. Drie partijen zijn gemiddeld tevreden en één (externe) partij is helemaal niet tevreden over de duur van de mediation. Desgevraagd gaf deze partij aan dat volgens hem het grote aantal (4) gesprekken niet in verhouding staat met het bereikte (oppervlakkige) resultaat. Over het verloop van de mediation zijn zes partijen meer dan gemiddeld tevreden. De overige drie partijen zijn gemiddeld tevreden over het verloop van de mediation. Voor wat betreft het onderdeel oplossing van de mediation is één (externe) partij zeer tevreden. De vraag kan gesteld worden of het feit dat het betreffende besluit is ingetrokken (“de externe partij heeft gekregen wat hij wilde”) daaraan ten grondslag ligt. Echter ook de provincie geeft aan met de bereikte oplossing van het conflict meer dan gemiddeld tevreden te zijn. Overigens: ook bij een conflict waarbij het besluit ongewijzigd in stand is gebleven, geeft de externe partij aan meer dan gemiddeld tevreden zijn met de oplossing. Twee externe partijen geven aan helemaal niet tevreden te zijn over de oplossing. Bij één externe partij kan wellicht als reden worden gegeven dat het betreffende mediationtraject werd afgebroken omdat een nieuwe functie werd aanvaard bij een andere werkgever. Van een echte oplossing kan hier dan ook niet gesproken worden. De andere externe partij gaf in een latere toelichting aan de bereikte oplossing oppervlakkig te vinden omdat de relatie tussen partijen niet is verbeterd. De provincie is in alle mediations meer dan gemiddeld tevreden over de oplossing. Wat betreft de mediation in totaliteit geeft één (interne) partij aan zeer tevreden te zijn. Zes partijen zijn meer dan gemiddeld tevreden. Ook een (externe) partij, die over de onderdelen "duur" en "de oplossing van de mediation" helemaal niet tevreden is, geeft aan over de betreffende mediation in totaliteit meer dan gemiddeld tevreden te zijn. Twee partijen zijn gemiddeld tevreden over de mediation in totaliteit. Acht partijen zullen bij een gelijksoortig conflict weer voor mediation kiezen. Ook een (externe) partij waarvan het betreffende conflict uiteindelijk in bezwaar is afgehandeld geeft aan bij een gelijksoortig conflict weer voor mediation te kiezen. Eén (externe) partij zal – hoewel hij aangeeft meer dan gemiddeld tevreden te zijn over de mediation in totaliteit – bij een gelijksoortig conflict niet weer voor mediation kiezen. Volgens vijf partijen is de relatie met de andere partij verbeterd. Vier partijen zijn van mening dat hiervan geen sprake is. Gesteld kan worden dat, hoewel de onderdelen “duur van de mediation”en “oplossing van de mediation” in twee mediations niet naar tevredenheid van de externe partijen waren, alle partijen over de mediation in totaliteit gemiddeld tevreden tot zeer tevreden waren. Met uitzondering van één partij zouden alle partijen bij een gelijksoortig conflict weer voor mediation kiezen. Als belangrijkste motieven hiervoor werden onder meer genoemd het instandhouden van de goede relatie en de verwachting dat een betere, snellere of andere oplossing tot stand zou komen dan wanneer het conflict in bezwaar zou worden afgehandeld.
HOOFDSTUK 4. Conclusie en aanbevelingen Doel van het proefproject Mediation was om ervaring op te doen met de toepassingsmogelijkheden van mediation in het bestuursrecht en om antwoord te krijgen op de vraag of een structurele inzet van
10
mediation in de provinciale organisatie bestaansrecht heeft. Over het al dan niet structureel inzetten van het instrument mediaiton moest helderheid worden verkregen aan de hand van onderstaande punten: • 7% van het aantal ingediende bezwaarschriften dient door middel van mediation succesvol afgerond te zijn; • een kosten-/batenanalyse; • een evaluatie onder partijen. Gesteld kan worden dat er, nu slechts één bestuurlijk conflict succesvol is afgerond, onvoldoende ervaring is opgedaan met de toepassingsmogelijkheden van mediation in het bestuursrecht. Als een oorzaak kan genoemd worden het lage aantal ingediende bezwaarschriften waardoor er minder gelegenheden waren om tot een eventuele mediation te komen. Wanneer wordt gekeken naar de eis dat na afloop van de proefperiode 7% van het aantal ingediende bezwaarschriften door middel van mediation succesvol afgerond diende te zijn, dan is de conclusie dat deze doelstelling niet is gehaald. Er zijn vier mediations, ofwel 3,5% van het aantal ingediende bezwaarschriften, succesvol afgerond. Van deze vier mediations had één zaak betrekking op een bestuurlijk conflict (de andere drie zaken hadden betrekking op de ambtelijke rechtspositie). Het feit dat slechts 1 bestuurlijk conflict door middel van mediation succesvol is afgerond behoeft niet automatisch tot de conclusie te leiden dat in het bestuursrecht te weinig mogelijkheden zijn om het instrument mediation in te zetten. Een beperking in het bestuursrecht is nog niet hetzelfde als een beperking in de bestuurlijke verhouding. Ook wanneer er geen ruimte is om het bestuurlijke geschil op te lossen kan mediation een geschikt instrument zijn om de relatie overheid-burger te verbeteren. Het voorbeeld hiervan is het door middel van mediation opgeloste bestuursconflict waarbij ondanks het feit geen onderhandelingsruimte aanwezig was toch een mediationtraject werd gestart. De uitkomst van dit traject was dat ondanks de bestuurlijke beperking (waardoor het besluit ongewijzigd in stand bleef) beide partijen meer dan gemiddeld tevreden waren met de uitkomst en de relatie tussen provincie en burger naar de mening van beide partijen verbeterd was. Hierbij wordt nog gewezen op het gebruik van de lijst met verwijzingscriteria. De lijst dient alleen als hulpmiddel bij de beoordeling of een conflict mediation-geschikt is. Wordt de lijst absoluut gehanteerd dan zou het beoordelen op mediation-geschiktheid ten onrechte op voorhand te zeer worden ingeperkt. Het zoeken naar onderhandelingsruimte dient ruim te worden geïnterpreteerd. waarbij niet alleen gekeken wordt naar juridische onderhandelingsruimte maar ook naar de relationele en communicatieve onderhandelingsruimte ofwel de bereidheid om te zoeken naar een oplossing in het wederzijdse belang. Uit de kosten-/batenanalyse blijkt dat de gemiddelde kosten van een provinciale mediation nagenoeg gelijk zijn aan het bedrag dat wordt bespaard doordat het conflict niet door middel van de bezwaarschriftprocedure wordt afgehandeld. Als oorzaak hiervoor kan genoemd worden het feit dat gedurende de projectperiode de provincie de kosten van inhuur van een externe mediator volledig voor haar rekening nam en de (hoge) personeelskosten van de procesbegeleiders. Tijdens de proefperiode werd gewerkt met een vast team van 6 provinciale procesbegeleiders. Door het toetsen in een eenvoudiger setting te plaatsen zouden de lasten voor de provinciale organisatie sterk kunnen verminderen. Uit de evaluatie onder partijen die hebben deelgenomen aan een mediationtraject komt naar voren dat, hoewel een tweetal onderdelen in twee mediations niet naar tevredenheid van de externe partijen waren, alle partijen over de mediation in totaliteit gemiddeld tevreden tot zeer tevreden waren en, met uitzondering van één partij, bij een gelijksoortig conflict weer voor mediation zouden kiezen. Uit enquetes voor de Commissie rechtsbescherming gehouden onder bezwaarmakers en klagers (ook gehouden onder bezwaarden en klagers die hun zaak hebben ingetrokken) blijkt echter dat degenen
11
die zonder een mediationtraject gelijk kregen of van wie de zaak werd opgelost ook tevreden of zeer tevreden waren over de behandeling van hun zaak door de provincie. Overigens kunnen een aantal positieve neveneffecten van het proefproject Mediation worden genoemd. Allereerst het aantal overleggen dat naar aanleiding van pre-mediation is gestart. Overleggen die zonder pre-mediation misschien niet zouden hebben plaatsgevonden. Wordt daarbij in ogenschouw genomen het hoge aantal bezwaarschriften dat tijdens de looptijd van het proefproject werd ingetrokken, dan kan als tweede positief neveneffect worden gesteld dat de provincie wellicht nog vaker dan voor de start van het proefproject zelf tracht op informele wijze oplossingen te zoeken voor het conflict. Tot slot zij nog opgemerkt dat de tendens om mediation te (gaan) beschouwen als een moderne vorm van geschilbeslechting op meer en meer terreinen zichtbaar is, zowel in het bestuursrecht als op andere rechtsgebieden. Ook in andere provincies wordt intussen proefgedraaid met (vormen van) mediation. Het is dan ook de moeite waard om deze ontwikkeling in onze provincie niet af te breken maar de mogelijkheid ervan te blijven bieden. Gelet op het voorgaande worden de navolgende aanbevelingen gedaan: 1. de mogelijkheid te handhaven om het instrument mediation desgewenst aan te kunnen bieden; 2. niet meer te werken met een vast team van 6 provinciale procesbegeleiders maar de procesmatige kant van mediation in een eenvoudiger setting te plaatsen (minder procesbegeleiders in te schakelen) door het onderdeel te maken van het secretariaat van de commissie Rechtsbescherming, met name om de efficiency van de te volgen interne procedures te kunnen verhogen.
