TUSSENEVALUATIE PROEFPROJECT
MEDIATION
PROVINCIE GRONINGEN
Provincie Groningen Afdeling ABJ Mei 2006
Tussenevaluatie proefproject Mediation
2
HOOFDSTUK 1. Voorgeschiedenis Inleiding Op 25 januari 2005 heeft uw college besloten om voor een proefperiode van twee jaar mediation in te zetten bij conflicten waarbij de provincie Groningen partij is. Aan het einde van de proefperiode (1 januari 2007) zal worden besloten of mediation een structurele plaats krijgt binnen onze organisatie. Tevens is besloten dat een jaar na de start van het proefproject een tussentijdse evaluatie zal plaatsvinden. Thans wordt deze tussenevaluatie (peildatum 15 mei 2006) aan uw college voorgelegd. Onderstaand is in het kort aangegeven wat mediation is en wanneer mediation kan worden ingezet. In hoofdstuk 2 zijn de voorbereidingen ten behoeve van het proefproject mediation beschreven. De procedure van het toetsen of een geschil geschikt is voor mediation is opgenomen in hoofdstuk 3. Tot slot is in hoofdstuk 4 de stand van zaken van het proefproject mediation uitgewerkt. Wat is mediation? Mediation is een vorm van conflictoplossing waarbij een onafhankelijke derde, de mediator ofwel bemiddelaar, partijen begeleidt om tot een gezamenlijk gedragen en voor ieder van hen optimale oplossing te komen. Door het inzetten van mediation kunnen conflicten opgelost worden door partijen zelf, zonder dat een formele juridische procedure hoeft te worden doorlopen. Wanneer wordt mediation ingezet? In het Plan van Aanpak implementatie proefproject mediation (oktober 2004) is aangegeven dat bij de provincie in een viertal situaties mediation kan worden ingezet, namelijk wanneer er: 1. een bezwaarschrift is ingediend; 2. een klacht is ingediend; 3. sprake is van een intern conflict ofwel arbeidsgeschil binnen onze organisatie (niet vooraf gegaan door een bezwaarschrift of klacht); 4. een conflict dreigt te ontstaan. Als pilotafdeling fungeren de afdelingen LG (thans afdeling LGW), MV, P&O en RP. Voor deze prioritaire afdelingen zou een zware mediationtoets worden uitgevoerd; voor de overige afdelingen zou een mediationtoets op hoofdlijnen worden gedaan. In praktijk is er echter geen onderscheid in toetsing tussen de prioritaire afdelingen en overige afdelingen en wordt elk bezwaarschrift en elke klacht getoetst aan dezelfde verwijzingscriteria (zie verder hoofdstuk 3).
3 Opgemerkt wordt dat een mediation bij een arbeidsgeschil (situatie 3) niet valt onder dit provinciale proefproject mediation maar onder het Project mediation in Noorderlink-verband1. Dergelijke mediations worden bij deze tussenevaluatie daarom buiten beschouwing gelaten. Tevens wordt opgemerkt dat bij een dreigend conflict in het bestuurlijke traject (situatie 4) eerst onderzocht dient te worden of het van toegevoegde waarde kan zijn een bestuurlijke bemiddelaar (niet zijnde een mediator) te benaderen die de competenties heeft om dat specifieke dreigende conflict op te lossen. In uitzonderingsgevallen kan worden nagegaan of in de dreigende conflictsituatie mediation kan worden ingezet. De inzet van mediation in dit soort situaties dient beperkt te blijven tot de pilotafdelingen LGW, MV, P&O en RP. Uit vorenstaande volgt dat in het proefproject mediation van de provincie Groningen de nadruk ligt op mediation bij ingediende bezwaarschriften en klachten. HOOFDSTUK 2. Start van het proefproject mediation Het proefproject mediation is feitelijk gestart op 1 februari 2005. Er wordt bij het proefproject gewerkt met mediators en procesbegeleiders. Daartoe moesten er voorafgaand aan de start van het project mediators en procesbegeleiders worden aangezocht. Onderstaand een toelichting op de functie en taak van zowel een mediator als een procesbegeleider. Tevens is in dit hoofdstuk de communicatie rondom de start het proefproject mediation uitgewerkt. De mediator De mediator staat los van partijen, is geen partij in het conflict en heeft zelf geen belang bij het resultaat van de mediation. De mediator stelt zich integer, open en onafhankelijk op en stimuleert en begeleidt partijen om tot een gezamenlijk gedragen en voor partijen optimale oplossing te komen. Partijen moeten er daarbij op kunnen vertrouwen dat de mediator een neutrale positie inneemt. Bij het selecteren van de projectmediators heeft de provincie Groningen zoveel mogelijk aangesloten bij de door de provincie Overijssel ontwikkelde kwaliteitseisen betreffende opleiding, ervaring en deskundigheid, te weten: • bij voorkeur woonachtig in/of werkzaam in de provincie Groningen; • NMI-erkende opleiding met succes afgerond; • Ingeschreven in het NMI Register van Mediators; • Mediationervaring van tenminste drie mediations; • Bereid deel te nemen aan eventuele intervisie en evaluatiebijeenkomsten; • Tijdens de projectperiode telkens op korte termijn inzetbaar zijn; • Bereid zijn om in co-mediation op te treden; • Aantoonbare ervaring hebben met de bijzondere aspecten van het openbaar bestuur in het algemeen en het bestuursrecht in het bijzonder; 1
Het Project mediation in Noorderlink-verband is per 1 januari 2005 gestart. Dit project heeft alleen betrekking op mediation bij arbeidsgeschillen en biedt de mogelijkheid tot inzet van mediators die uit een bij Noorderlink aangesloten organisatie afkomstig zijn. Gedurende de pilotfase van twee jaar wordt het principe van gesloten beurzen gehanteerd met betrekking tot de kosten van de inzet van Noorderlink-mediators.
4 •
Voldoende kennis hebben van het betreffende beleidsterrein waarop mediation wordt toegepast.
Mede op basis van de ervaring van de provincie Overijssel heeft bij de selectie de nadruk gelegen op het zijn van ervaringsdeskundige vanuit het openbaar bestuur en/of het voldoende kennis hebben van het betreffende beleidsterrein waarop mediation wordt toegepast. Gezien het aantal verwachte mediations en ter voorkoming van de beeldvorming dat de aan het project deelnemende mediators in opdracht van de provincie werken, leek een aantal van tien mediators (waarvan vijf als co-mediators zouden worden aangesteld) in beginsel toereikend. Omdat het in praktijk moeilijk bleek mediators te vinden die voldeden aan de bovengenoemde kwaliteitseisen is het proefproject mediation van start gegaan met slechts vier mediators. Gelet op het aantal ingezette mediationtrajecten bleek dit aantal mediators tot nu toe echter voldoende. De groep mediators betrokken bij het proefproject mediation bestaat uit de heren mr. P. Buur en mr. B.U. van der Hem, beiden uit Groningen, mevrouw N.E. Gerritsma, woonachtig in Haren en de heer mr. R. van der Molen, woonachtig in Assen. De procesbegeleider De procesbegeleider is een medewerker van de provincie Groningen. De procesbegeleider toetst op hoofdlijnen of een conflict waarbij de provincie partij is door middel van mediation zou kunnen worden opgelost. Blijkt dat een conflict geschikt is voor inzet van mediation dan fungeert de procesbegeleider vervolgens als intermediair tussen partijen en mediator. Uit dien hoofde is de procesbegeleider verantwoordelijk voor het informeren van partijen over de gang van zaken, het inschakelen van een mediator en de planning van de mediationprocedure. Tevens bewaakt de procesbegeleider de voortgang en beëindiging van een mediation en draagt zorg voor de administratieve afhandeling van een mediation. Al voor de start van het project werd er intern (buiten afdeling ABJ) door medewerkers belangstelling getoond voor de functie van procesbegeleider. Na instemming van de betrokken afdelingshoofden is er een pool samengesteld van zes provinciale medewerkers die gedurende de looptijd van het proefproject mediation als procesbegeleider fungeren. Deze zes medewerkers zijn Jeroen de Boer (afdeling CK), Peter Bijl en Carolien Bouwense (beiden afdeling RP), Heddy Leerink (afdeling OMB), Marian Renkema (afdeling ABJ, tevens projectleider) en Léon Slangen (afdeling MV). Om de functie van procesbegeleider goed in te kunnen vullen hebben deze zes medewerkers (samen met de secretaris van de commissie rechtsbescherming) in november 2004 een tweedaagse cursus van de BestuursAcademie Nederland (BAN) gevolgd. Deze cursus is door de BAN in samenspraak met de provincie ontwikkeld. Punten die in de verwijzerscursus aan de orde zijn geweest: • Het herkennen van de diverse conflictstijlen en het herkennen van de eigen conflictstijl; • Het reageren op en het overwinnen van weerstanden; • Het verbeteren van communicatieve vaardigheden (actief luisteren, doorvragen, samenvatten);
5 • •
Het voeren van telefoongesprekken; Het oefenen van positieve en negatieve verwijzingscriteria aan de hand van concrete situaties. De cursus werd gegeven door mevrouw E. Lambeck, tevens als mediator verbonden aan het mediationproject van de provincie Overijssel. Communicatie Interne communicatie De provinciale organisatie is door middel van de gebruikelijke communicatiemiddelen geïnformeerd over het proefproject mediation. Bij de start van het proefproject mediation is een Gronoloog Aktueel uitgebracht waarin o.m. werd aangegeven wat mediation is en wanneer mediation kan worden ingezet en werden de vier projectmediators en de zes procesbegeleiders voorgesteld. Tevens zijn de afdelingen (in samenwerking met de commissie rechtsbescherming) geïnformeerd over het proefproject. Ook op Gr@net kunnen de medewerkers informatie vinden over het proefproject mediation. Op de afdelingssite van ABJ staan verschillende documenten, zoals het Plan van Aanpak implementatie mediation, de folder mediation en een standaard volmacht en machtiging (door een afdelingshoofd te gebruiken bij een in te zetten mediationtraject). Naast deze incidentele communicatie loopt er tevens een constante communicatiestroom met betrekking tot individuele zaken. Immers, gedurende dit project overleggen de procesbegeleiders veelvuldig met de behandelende medewerker(s), betrokken leidinggevende en de vakgedeputeerde over pre-mediation, het voorbereiden van het mediationaanbod en het mediationproces. Deze gesprekken vinden plaats aan de hand van concrete situaties. Externe communicatie Bij de start van het proefproject mediation is een persbericht uitgebracht en zijn externen via de krant geïnformeerd over de start van het proefproject mediation bij de provincie Groningen. Tevens is een folder mediation ontwikkeld. In deze folder staat beschreven wat mediation is en waarom en in welke situaties de provincie Groningen het instrument mediation gebruikt. Deze folder wordt samen met een ontvangstbevestiging (waarin eveneens informatie over het proefproject mediation is opgenomen), gestuurd aan de indiener van een bezwaarschrift. Ook op de website van de provincie is informatie te vinden over het proefproject mediation Daarnaast wordt regelmatig aan belangstellenden (bijvoorbeeld andere provincies) op verzoek informatie geleverd over het proefproject mediation.
6 HOOFDSTUK 3. Het toetsen of een conflict geschikt is voor mediation De projectleider ontvangt van de commissie rechtsbescherming alle ontvankelijke bezwaarschriften2 en ingediende klachten. Na registratie door de projectleider wordt het bezwaarschrift / de klacht via een roulerend schema aan één van de zes procesbegeleiders ter hand gesteld. De procesbegeleider maakt een voorselectie aan de hand van onderstaande verwijzingscriteria. Positieve verwijzingscriteria: • Er is sprake van onderhandelingsruimte / keuzevrijheid • Partijen hebben een doorlopende relatie met elkaar • Er bestaat een emotionele component in het conflict tussen partijen; • Partijen verwachten dat een gerechtelijke procedure geen soelaas biedt en/of duurder is dan bemiddelen; • Partijen interpreteren de feiten verschillend / communicatieprobleem; • Partijen hebben er moeite mee de onderhandelingen te beginnen; • Partijen erkennen dat er sprake is van een conflict en willen het conflict snel opgelost hebben; • Partijen willen de zaak vertrouwelijk regelen; • Partijen willen een juridisch precedent vermijden; • Andere redenen. Negatieve verwijzingscriteria: • Een partij kan zichzelf niet adequaat vertegenwoordigen en heeft geen bijstand; • Een partij dreigt met strafrechtelijke aangifte; • Partijen zijn concurrenten in een hoog geconcentreerde markt; • De sleutelfiguren willen niet; • Precedentwerking moet worden vermeden; • Het betreft een principiële zaak waarover de rechter moet beslissen; • Op voorhand is duidelijk hoe het juridische oordeel zal uitvallen; • Er is bij de totstandkoming van het besluit geadviseerd door een externe adviescommissie; • Kennelijk niet-ontvankelijk / (on-)gegrond; • Status primair besluit nog onduidelijk (mediationbeslissing aanhouden) • Andere redenen. Na de voorselectie start de pre-mediation. De procesbegeleider onderzoekt samen met de bij het conflict betrokken afdeling of het mogelijk is om het conflict op een andere manier dan door middel van de reguliere bezwaarschriftprocedure op te lossen. Ook bij onduidelijkheden c.q. vragen overlegt de procesbegeleider met de functionele afdeling. Zijn zowel procesbegeleider als afdelingshoofd van mening dat mediation in het conflict zou kunnen worden ingezet dan vindt vervolgens overleg plaats tussen de vakgedeputeerde, procesbegeleider en het betreffende afdelingshoofd om te bepalen of aan de tegenpartij (i.c. de 2
Een niet-ontvankelijk bezwaarschrift is bijvoorbeeld een te laat ingediend bezwaarschrift of een bezwaarschrift waaraan de gronden van het bezwaar (de redenen waarom bezwaarde het niet eens is met het genomen besluit) ontbreken.
7 indiener van het bezwaarschrift of de klacht) een mediationaanbod wordt gedaan. Om geen verwachtingen bij de tegenpartij te wekken wordt alleen wanneer intern alle betrokkenen hiermee akkoord zijn aan bezwaarde/klager een mediationaanbod gedaan. Accepteert bezwaarde/klager dit mediationaanbod dan wordt door de procesbegeleider een mediator aangezocht uit de pool van projectmediators en start het mediationproces. Om geen achterstand in de termijn met betrekking tot de afhandeling van een bezwaarschrift op te lopen, dient de procesbegeleider uiterlijk de derde week na ontvangst van het bezwaarschrift de secretaris van de commissie rechtsbescherming te informeren of al dan niet een meditiontraject wordt gestart. Wordt een mediationtraject gestart dan wordt behandeling van het bezwaarschrift door de commissie rechtsbescherming aangehouden. Wordt geen mediationtraject gestart dan wordt het bezwaarschrift door de commissie rechtsbescherming op de gebruikelijke wijze afgehandeld. HOOFDSTUK 4. Stand van zaken van het proefproject mediation Op basis van ervaring uit voorgaande jaren werd er van uitgegaan dat jaarlijks ongeveer 100 bezwaarschriften bij de provincie zouden worden ingediend. Hiervan zou naar verwachting 10% geschikt zijn voor mediation. Derhalve zouden in de proefperiode jaarlijks 10 mediationtrajecten starten3. In 2005 (gerekend vanaf de start van het proefproject op 1 februari 2005) zijn 35 conflicten beoordeeld op mediationgeschiktheid, te weten 32 bezwaarschriften en 3 klachten. In 2006 (tot de peildatum van 15 mei 2006) zijn 21 conflicten ter beoordeling aan de procesbegeleiders voorgelegd, te weten 20 bezwaarschriften en 1 klacht. Tot de peildatum van 15 mei 2006 zijn in de proefperiode in totaal 56 conflicten (52 bezwaarschriften en 4 klachten) beoordeeld en zijn uiteindelijk 4 mediationtrajecten gestart. Of er sprake is van een structurele daling van het aantal ontvangen bezwaarschriften moet worden afgewacht. Er zijn wel ontwikkelingen in de wetgeving en in het beleid aan te wijzen die een daling van het aantal bezwaarschriften tot gevolg kunnen hebben. Genoemd kunnen onder meer worden: de invoering van de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, de samenvoeging van openbare voorbereidingsprocedures waardoor geen bezwaar meer kan worden gemaakt tegen bodemsaneringsbesluiten, het Provinciaal Restauratie Uitvoeringsprogramma en het streekplan/POP en wijziging van het kunst- en cultuurbeleid en de Wet geluidhinder. Voorts blijkt uit diverse gesprekken met ambtenaren dat er meer zaken door goed vooroverleg al in het voorstadium weer worden ingetrokken of tot een besluit leiden waartegen geen bezwaar wordt gemaakt4. De getoetste conflicten hebben onder meer betrekking op subsidies (15), verzoeken op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur (3), leges (3), vergunning-/ontheffingverlening op grond van bijvoorbeeld de Flora- & Faunawet (5), Ontgrondingenwet (2), het Wegenreglement (1) en de ambtelijke rechtspositie (6).
3 4
Notitie mediation, door GS vastgesteld op 26 juni 2004. Jaarverslag 2005 van de Commissie rechtsbescherming.
8 Het aantal conflicten uitgesplitst naar de afdelingen geeft het volgende beeld te zien. ABJ CW EZ LGW MB MTZ MV PO RP VV Bezwaar 5 12 2 8 1 3 7 3 1 Klacht 1 2 Totaal 5 12 2 8 1 4 7 3 1 2
WE WB Totaal 3 7 52 1 4 4 7 56
Van deze 56 getoetste conflicten bleken na voorselectie door de procesbegeleider 16 conflicten niet geschikt voor de inzet van mediation. Van de resterende 40 conflicten was de conclusie na premediation (overleg procesbegeleider-vakafdeling) dat 32 conflicten niet en 4 conflicten wél geschikt waren voor inzet van mediation. De resterende 4 conflicten liggen momenteel ter beoordeling bij een procesbegeleider. Onderstaand een toelichting op de beoordeling van mediationgeschiktheid waarbij een onderscheid is gemaakt tussen de voorselectie en de premediation. Voorselectie Bij de voorselectie wordt door de procesbegeleider aan de hand van de genoemde verwijzingscriteria op hoofdlijnen beoordeeld of het aan hem/haar voorgelegde conflict geschikt is voor de inzet van mediation. Na deze voorselectie bleek dat 16 conflicten niet geschikt waren voor mediationbehandeling. Hieronder is aangegeven waarom deze conflicten al bij de voorselectie zijn afgevallen. Flora- en Faunawet Er zijn 5 bezwaarschriften ingediend met betrekking tot ontheffingverlening op grond van de Flora- en Faunawet. Bij toetsing van deze conflicten volgen de procesbegeleiders de lijn dat bij deze conflicten geen ruimte is voor inzet van mediation. Flora- en Faunawetgeving is complexe wetgeving en de conflicten gaan over principiële zaken waarover de rechter moet beslissen. Deze lijn wordt ook door de provincie Overijssel gevolgd in hun mediationproject. Eén van partijen wil geen mediation Bij 4 conflicten had de provincie danwel de tegenpartij op voorhand aangegeven geen mediation te willen. Het ging hierbij om 3 bezwaarschriften over de Wet Openbaarheid van Bestuur en één klacht over het optreden van een toezichthouder. Intrekking Eén ingediend bezwaarschrift (betreffende een disciplinaire maatregel) werd, op dezelfde dag dat het conflict ter beoordeling aan de procesbegeleider werd voorgelegd, weer ingetrokken door bezwaarde.
9
Externe adviescommissie In een aantal beoordeelde conflicten op het gebied van subsidieverlening had de provincie het besluit genomen op grond van het advies van een externe adviescommissie. Dit is een negatief verwijzingscriterium. Bij 4 getoetste conflicten was dit de reden om het geschil als nietmediationgeschikt te beoordelen. Klachten Er zijn 2 klachten als niet-mediationgeschikt beoordeeld. Naar hun aard zijn klachten vaak niet geschikt voor mediationbehandeling. De klachten hadden als onderwerp een kapot bushokje en het uitblijven van een reactie van de provincie. Voor beide klachten is de (informele) klachtenprocedure gevolgd. Pre-mediation Na de voorselectie start de pre-mediation. De procesbegeleider onderzoekt samen met de betrokken vakafdeling of het mogelijk is het conflict door middel van mediation op te lossen. In gezamenlijk overleg wordt een conclusie getrokken welke richting het meest geschikt is om het conflict op te lossen: de reguliere bezwaarschriftbehandeling of mediation. Onder pre-mediation zijn ook de conflicten ingedeeld die bij de voorselectie vragen/onduidelijkheden opriepen bij de procesbegeleider en waarover de procesbegeleider de betrokken afdeling om nadere informatie heeft gevraagd. Onderstaand de 32 in pre-mediation besproken conflicten die als niet-mediationgeschikt werden beoordeeld. De conflicten zijn onderverdeeld aan de hand van het verwijzingscriterium dat het zwaarst woog om het conflict als niet-mediationgeschikt te beoordelen. Volledigheidshalve wordt echter opgemerkt dat wanneer een conflict als niet-mediationgeschikt wordt beoordeeld daarvoor meestal niet één reden is aan te geven. Vaak is het een combinatie van negatieve verwijzingscriteria die zwaarder wegen dan eventuele positieve verwijzingscriteria. (Ambtelijk) overleg gaande/wordt gestart Een eventueel bezwaarschrift dient op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht binnen een termijn van 6 week na verzending van het besluit te worden ingediend. Om de juridische positie zeker te stellen kan het voorkomen dat een bezwaarschrift wordt ingediend terwijl er op dat moment nog overleg gaande is tussen provincie en bezwaarde. Dit ambtelijk overleg was de reden om 4 conflicten als niet-mediationgeschikt te beoordelen. Een vijfde conflict was een besluit waarover nog een politiek/bestuurlijke afweging zou volgen in de commissie economische zaken en werd - mede omdat de juridische uitkomst op voorhand bekend was - als niet mediationgeschikt beoordeeld. Daarnaast werd naar aanleiding van het bezwaarschrift (4) of mede naar aanleiding van de pre-mediation (4) op initiatief van de provincie ambtelijk (6) of bestuurlijk (1) overleg gestart of werd door de provincie nogmaals contact opgenomen met de tegenpartij om het besluit uit te leggen (1). Vermijden precedentwerking Twee conflicten over subsidies werden om precedentwerking te vermijden beoordeeld als niet-mediationgeschikt. Overigens werd bij één conflict in een later stadium alsnog ambtelijk overleg gestart (vanwege de niet zo sterke juridische positie van de provincie).
10
Principiële zaak waarover de rechter moet beslissen Twee conflicten hadden als onderwerp het niet toekennen van een schadevergoeding. De gevraagde schadevergoeding op grond van de Ontgrondingenwet werd - mede gelet op de lange en juridisch gecompliceerde voorgeschiedenis - als niet-mediationgeschikt beoordeeld. Het tweede conflict had betrekking op schade aan de eigen auto van een medewerker tijdens een dienstreis. De sleutelfiguren wilden het oordeel van een onafhankelijke derde. De betreffende procesbegeleider was echter van mening dat het conflict, o.m. gelet op de relatie werkgever-werknemer en de emotionele aspecten, wel mediationgeschikt was. Het conflict over een verleende opritvergunning werd beoordeeld als een principieel geschil waarover de rechter moet beslissen evenals twee conflicten over een opgelegde aanslag ontgrondingenheffing. De sleutelfiguren willen niet In het betreffende conflict wilde de provincie geen tweede (incidentele) subsidie verlenen. Er is dan namelijk geen sprake meer van subsidiëring maar van financiering. Dit was al bij de eerste incidentele subsidieverlening aangegeven. In ambtelijk overleg n.a.v. het conflict had de provincie aangegeven een overbruggingskrediet te willen verstrekken. Geen onderhandelingsruimte In 2005 heeft de provincie Groningen haar nieuwe Legesverordening vastgesteld. De tarieven zijn als gevolg van het kostendekkend maken verhoogd. Drie conflicten hadden betrekking op de hoogte van de te betalen leges. De tarieven staan echter vast en de hoogte van leges kan geen onderwerp van onderhandeling in mediation zijn. De Legesverordening kent geen hardheidsclausule. Overigens bleek in een later stadium het bestaan van een hardheidsclausule in de AWR Juridisch oordeel is op voorhand duidelijk Twee conflicten over meldingen op grond van de Wet milieubeheer werden o.m. omdat het juridische oordeel op voorhand duidelijk was als niet-mediationgeschikt beoordeeld. Formeel-juridisch geschil Een conflict betrof de vraag of de provincie bevoegd was het besluit te nemen. Een formeeljuridische vraag en reden om het conflict als niet-mediationgeschikt te beoordelen. Andere reden Met betrekking tot de weigering van een verzoek tot handhaving werd geoordeeld dat er geen tijd was voor inzet van mediation (over het onderwerp waarop het verzoek betrekking had was tevens een RO-procedure aanhangig bij de RvS; deze kwestie zou de volgende dag dienen). Voor wat betreft twee conflicten werd door de betrokken vakafdeling op het moment van premediation een nieuw besluit voorbereid dat waarschijnlijk grotendeels aan de bezwaren tegemoet zou komen. Er is geadviseerd contact op te nemen met bezwaarden zodat dezen desgewenst bij de commissie rechtsbescherming een verzoek tot aanhouding van hun bezwaarschrift konden indienen. Bij twee conflicten was sprake van een misverstand. In het eerste geval moest bezwaarde - in plaats van een bezwaarschrift bij de provincie - een beroepschrift bij de rechtbank indienen. Het Proefproject mediation richt zich niet op beroepschriften. Het bezwaarschrift is overigens doorgestuurd naar de Rechtbank. Bij het tweede conflict bleek al uit de inhoud van het bezwaarschrift dat er sprake was van een misverstand.
11 In beide gevallen heeft de vakafdeling contact opgenomen met bezwaarde. Onderstaand een toelichting op de in pre-mediation besproken conflicten die als mediationgeschikt werden beoordeeld. In pre-mediation bleken vier conflicten geschikt te zijn voor het inzetten van een mediationtraject. In alle vier gevallen ging het om arbeidsconflicten waarbij een bezwaarschrift was ingediend. Dergelijke conflicten vallen niet onder het Project mediation in Noorderlink-verband maar worden in het provinciaal proefproject mediation getoetst op mediationgeschiktheid. De vier arbeidsconflicten speelden op de afdelingen PO (1), LGW (2) en WB (1). Naast overleg met het betrokken afdelingshoofd is over deze laatste drie conflicten tevens contact geweest met afdeling PO. Twee conflicten hadden als onderwerp het bovenformatief plaatsen van een medewerker; de andere twee conflicten hadden als onderwerp beoordelen en belonen 2005. In deze 4 getoetste conflicten was sprake van de volgende positieve verwijzingscriteria: • Er is sprake van onderhandelingsruimte / keuzevrijheid • Partijen hebben een doorlopende relatie met elkaar; • Er bestaat een emotionele component in het conflict tussen partijen; • Partijen verwachten dat een gerechtelijke procedure geen soelaas biedt; • Communicatieproblemen; • Partijen erkennen dat er sprake is van een conflict en willen het conflict snel opgelost hebben. Er waren geen negatieve verwijzingscriteria. De twee conflicten over het bovenformatief plaatsen van een medewerker speelden op eenzelfde afdeling. Na toetsing van het eerste conflict was de procesbegeleider van mening dat mediation een geschikt instrument zou kunnen zijn om het geschil op te lossen. Ondanks de positieve verwijzingscriteria en het niet aanwezig zijn van negatieve verwijzingscriteria wilde het afdelingshoofd aanvankelijk niet instemmen met inzet van mediation. Nadat er nog een bezwaarschrift over hetzelfde onderwerp door een andere medewerker werd ingediend waarbij bezwaarde in zijn bezwaarschrift aangaf het conflict bij voorkeur op te willen lossen middels mediation - en na overleg met een (andere) procesbegeleider stemde het afdelingshoofd alsnog in met de inzet van mediation in beide arbeidsconflicten. Voor wat betreft de twee conflicten over beoordelen en belonen 2005 heeft het mediationtraject (na 2 respectievelijk 4 gesprekken) geleid tot volledige overeenstemming (en intrekking van het besluit en het bezwaarschrift) danwel tot gedeeltelijke overeenstemming (en wijziging van het besluit en intrekking van het bezwaarschrift). In beide conflicten hebben partijen het mediationtraject afgerond met ondertekening van de vaststellingovereenkomst. De twee conflicten over de bovenformatieve plaatsing hebben niet geleid tot ondertekening van een vaststellingsovereenkomst. De inspanningen/inzet van de partijen in het mediationtraject hebben er namelijk mede toe geleid dat beide bezwaarden tijdens de loop van hun mediationtraject (in beide trajecten na 4 gesprekken) een nieuwe functie hebben aanvaard bij een andere werkgever. Het besluit bleef gehandhaafd en bezwaarden stellen intrekking van hun bezwaarschrift afhankelijk van het verkrijgen van een vaste aanstelling in hun nieuwe functie.
12
Onderstaand - op basis van een door partijen ingevuld evaluatieformulier - een schematisch overzicht van bepaalde aspecten van de ingezette mediation, waarbij: 1 = de partij is helemaal niet tevreden 2 = de partij is minder dan gemiddeld tevreden 3 = de partij is gemiddeld tevreden 4 = de partij is meer dan gemiddeld tevreden 5 = de partij is zeer tevreden Opgemerkt wordt dat van één partij (een bezwaarde) geen evaluatieformulier is ontvangen. Externe partij
Mediation Hoe tevreden bent u over de duur van de mediation Hoe tevreden bent u over het verloop van de mediation Hoe tevreden bent u over de oplossing van de mediation Hoe tevreden bent u over de mediation in totaliteit Kiest u bij een gelijksoortig conflict weer voor mediation? Is uw relatie met de andere partij volgens u verbeterd?
Provincie
A B
C
D
A
B
C
D
-
4
4
1
3
3
4
4
-
3
4
4
3
4
3
4
-
1
5
1
4
4
4
4
-
3
4
4
4
5
3
4
-
Ja
Ja
Nee
Ja
Ja
Ja
Ja
-
Ja
Nee
Nee
Ja
Nee
Ja
Samenvatting •
•
• • • •
Er werd vanuit gegaan dat jaarlijks ongeveer 100 bezwaarschriften zouden worden ingediend. Op basis hiervan zouden tot op heden ongeveer 150 bezwaarschriften getoetst zijn. In de proefperiode zijn tot nu toe 56 conflicten (52 bezwaarschriften en 4 klachten) getoetst. Dit lage aantal getoetste conflicten heeft mede geleid tot minder mediationtrajecten dan was verwacht. De verwachting was dat op dit moment ongeveer 15 mediationtrajecten zouden zijn gestart. In de proefperiode zijn tot nu toe 4 mediationtrajecten gestart. Er zijn geen mediationtrajecten met betrekking tot bestuurlijke conflicten gestart. De vier gestarte trajecten hadden betrekking op ambtenarenzaken. De in gang gezette mediationtrajecten zijn naar tevredenheid afgerond maar hebben in twee gevallen (nog) niet geleid tot intrekking van het bezwaarschrift. Mede naar aanleiding van de premediation is bij 4 conflicten op initiatief van de provincie ambtelijk/bestuurlijk overleg gestart. Het is niet aan te geven of zonder premediation deze overleggen ook gestart zouden zijn. De procesbegeleider heeft in 2 conflicten (die niet geschikt waren voor mediation) geadviseerd in overleg te treden met bezwaarde. Een dergelijk overleg vindt plaats in het traject van de bezwaarschriftbehandeling en heeft geen raakvlakken met het project mediation. Vanuit het proefproject mediation is dan ook niet aan te geven óf dit overleg heeft plaatsgevonden en óf dit overleg heeft geleid tot oplossing van het conflict (i.c. intrekking van het bezwaarschrift). Dit laatste geldt eveneens voor de andere (op pagina 9 genoemde) ambtelijke of bestuurlijke overleggen. Overigens wordt in dit verband opgemerkt dat in het Jaarverslag 2005 van de commissie rechtsbescherming is aangegeven dat een derde van de ingediende bezwaarschriften tijdens de bezwaarschriftenfase weer wordt ingetrokken, deels omdat "men er alsnog
13 uitkwam". Overigens wordt over het proefproject mediation het volgende opgemerkt. In januari 2005 is een startbijeenkomst belegd tussen de vier projectmediators en de zes procesbegeleiders. Naast het kennismaken met elkaar zijn er in deze bijeenkomst werkafspraken gemaakt. Daarnaast werd gezamenlijk aan de hand van een “praktijkgeval” op basis van de verwijzingscriteria getoetst of het conflict geschikt was voor mediation. In november 2005 heeft een tussenbijeenkomst plaatsgevonden met de projectmediators, de procesbegeleiders en de secretaris van de commissie rechtsbescherming. In deze bijeenkomst is - mede aan de hand van een praktijkcasus en de verwijzingscriteria - onder meer gesproken over de stand van zaken van het proefproject en de ervaringen van betrokkenen. Hierbij is tevens besproken of er een relatie bestaat tussen het geringe aantal ingezette mediations en de hantering van de verwijzingscriteria. De aanwezigen concludeerden dat geen sprake is van een relatie. De lijst van verwijzingscriteria dient alleen als hulpmiddel bij de beoordeling van een geschil en wordt niet strikt toegepast. Ten aanzien van de opgedane ervaringen werd onder meer het volgende naar voren gebracht. Bij de premediation wordt beoordeeld welke factoren het conflict beheersen. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de strikte juridische kaders van het conflict. Naast de juridische onderhandelingsruimte richt de premediation zich ook op de relationele en communicatieve aspecten van het geschil. Het gaat er in de premedition om te achterhalen waar het werkelijk om gaat. Of er onderhandelingsruimte en bereidheid bestaat om te zoeken naar een oplossing in het wederzijds belang. In onderling overleg tussen de bij het conflict betrokken afdeling en de procesbegeleider wordt een conclusie getrokken welke richting het meest geschikt is om het conflict op te lossen: de reguliere bezwaarschriftbehandeling of mediation. Hoewel het aantal in premediation getoetste conflicten in november 2005 te weinig was om conclusies aan te verbinden ontstond bij premediation af en toe het beeld dat door de betrokken afdeling alleen werd gekeken naar de juridische kaders van het conflict en al snel de conclusie werd getrokken dat het conflict niet-mediationgeschikt was. Om te stimuleren dat niet alleen naar de strikte juridische kaders van het conflict wordt gekeken is de procedure van het beoordelen of een conflict mediationgeschikt is met ingang van 1 februari 2006 aangevuld. Wanneer er in premediation tussen de betrokken afdeling en de procesbegeleider verschil van inzicht bestaat welk instrument het meest kansrijk is om het conflict op te lossen dan beslist uiteindelijk de vakgedeputeerde, mede op basis van een door de procesbegeleider opgestelde notitie, of mediation wordt ingezet. Tot nu toe is het niet nodig geweest om van deze aanvulling in de procedure gebruik te maken. In mei 2006 is een concept van deze tussenevaluatie besproken in een bijeenkomst met mediators, procesbegeleiders en de secretaris van de commissie rechtsbescherming. Daar gemaakte opmerkingen zijn voor zover nodig verwerkt in de thans voorliggende tussenevaluatie. Gesproken is tevens over de verwijzingscriteria.
14 Met betrekking tot het criterium "een principiële zaak waarover de rechter moet beslissen" is geconcludeerd dat voor wat betreft Flora- en Faunawet-conflicten dit geen absoluut negatief verwijzingscriterium is. In een aantal van dergelijke conflicten kan er toch ruimte zijn voor mediation. Dit hangt af van het concrete conflict. Een conflict op het terrein van Flora- en Faunawetgeving dient te worden afgewogen aan de hand van alle verwijzingscriteria. Ook het criterium "geadviseerd door een externe commissie" behoeft nuancering. Alleen indien het een bezwaarschrift inzake een op het advies van een externe adviescommissie gebaseerd besluit inzake subsidieverlening betreft, is de omstandigheid dat door een externe commissie is geadviseerd aan te merken als een negatief verwijzingscriterium. De lijst van positieve verwijzingscriteria wordt aangevuld met het criterium "de tegenpartij geeft aan het conflict door middel van mediation op te willen lossen". Dit naar aanleiding van het arbeidsconflict waarbij bezwaarde in zijn bezwaarschrift aangaf het conflict bij voorkeur middels mediation op te willen lossen. Dit gegeven woog mee bij de uiteindelijke beslissing om een mediationaanbod aan bezwaarde te doen. De werkafspraken van de procesbegeleiders en de lijst van verwijzingscriteria zullen worden aangepast. Tot slot Bij de start van het proefproject is besloten om de inzet van mediation bij dreigende conflicten te beperken tot de beleidsterreinen milievergunningen, ontgrondingen, landelijk gebied, ruimtelijke ontwikkelingspolitiek en arbeidsconflicten (pilotafdelingen LGW, MV, PO en RP) Gelet op deze beperkte werking wordt aanbevolen om de inzet van mediation bij dreigende conflicten thans uit te breiden naar alle provinciale beleidsterreinen.
