e-factureren, een gemiste kans?

e-Factureren, een gemiste kans? Een bestuurskundige kijk op de rol van de brandweer bij Haagse prioriteiten.

Terugdringing van administratieve lasten krijgt topprioriteit. Zoals uitgesproken door premier Balkenende op 11 juni 2003 in de Tweede Kamer

Leergang Master of Crisis and Disatermanagement Ing. R.E. Trompert Halfweg oktober 2009 Begeleiding dr. M.H. Otten

Proloog Slapende Brandweer Niet om kunnen gaan met veranderingen. Altijd reactief reageren op de zaken waar de organisatie mee geconfronteerd wordt. Uitgaan van veerkracht niet participerend als het om de omgeving gaat en introvert en bureaucratisch als het om processen gaat. Waarom geen preparatie op, en participatie in, de politiek bestuurlijke arena. In het bijzonder op landelijk niveau. Daarbij is de brandweer niet of nauwelijks zichtbaar op Europees niveau. Op detailniveau wel, maar de lobby, het netwerk en het screenen van toekomstige ontwikkelingen wordt nagelaten. Is de brandweer als organisatie levensvatbaar en taakvolwassen genoeg om op landelijk niveau te acteren. Toont de casus “e-factureren aan dat, op organisatorisch vlak de brandweer onvoldoende geëquipeerd is om adequaat te reageren op landelijk politiek niveau. Waar is de innovatie, het talent, de oplettendheid? Waar is de politieke sensitiviteit? Is het de organisatievorm, de inbedding of de aansturing? Zijn het de mensen die de organisatie maken. Zit het in de competenties, het type manager wat wij aantrekken of de bedrijfscultuur? Uit de casus blijkt dat de brandweer niet in staat is adequaat te reageren. Daarbij is deze casus niet uniek. Het overnemen van de rampenbestrijdingstaken van de BB, het dossier arbeidstijdenwet en de ontwikkeling van de veiligheidsregio. Er zijn veel voorbeelden te noemen waarbij de brandweer te afwachtend is geweest. Is de brandweer verloren en rijp voor vijandige overname c.q. privatisering. Of herkennen we de laatste kans die geboden wordt vanuit de politiek. Vanuit een positieve instelling, een drive om te verbeteren, een visionair gedachtegoed zeg ik dat er zich een window of opportunity aandient. Strategisch leiderschap is zien, overzien. Kloppen de checks end balances. De brandweer heeft politieke entrepreneurschap nodig. Er dienen stappen gemaakt te worden. Geen stapjes, maar stappen. Dit hoeft niet ten kostte van draagvlak of zorgvuldigheid te gaan. Investeer in innovatie, niet op operationeel of technisch gebied, maar op strategisch organisatorisch gebied. En op metaniveau. Innovatie is risico‟s nemen. Strategisch management met een operationele agenda. De schaalgrootte neemt toe. Hiermee ook de gelaagdheid en de afstand tussen management en werkvloer. Deze afstand zou de mogelijkheid moeten bieden aan het management om op strategisch niveau te acteren. In de huidige complexiteit en globalisering van de maatschappij dienen we sensitief en innovatief te handelen. Gaan we het halen? Lees verder!

2

Samenvatting Het huidige kabinet Balkenende heeft een aantal speerpunten. Eén daarvan is het terugdringen van de regeldruk. Hiervoor zijn diverse projecten gestart. Vanuit het ministerie van Economische Zaken is staatssecretaris Heemskerk een offensief begonnen om door middel van het professionaliseren van het inkopen de regeldruk te verlagen en kosten te besparen. Eén van de zaken waar zwaar op ingezet wordt is het elektronisch factureren. Het digitaal laten verlopen van de factuurstroom zou een aanzienlijke besparing op moeten leveren. Om de ontwikkelingen op dit gebied te stimuleren zijn er doelstellingen bepaald. In 2010 zou 10% van alle overheidsfacturen digitaal moeten verlopen. De taakstelling geldt voor centrale overheid, maar ook voor de decentrale. Het dossier e-facturering staat niet op zich. Wanneer we de wijze waarop de brandweer met dit dossier omgaat analyseren, zien we een organisatie die reactief reageert. De brandweer laat zaken over haar heen komen zonder deze in een vroegtijdig stadium te hebben gesignaleerd. Er zijn veel gelijksoortige dossiers te benoemen. Keer op keer wordt de brandweer geconfronteerd met gewijzigde wet- en regelgeving zonder daar een goed antwoord op te hebben. In deze scriptie wordt het dossier e-factureren verder uitgewerkt. Daarbij wordt aan de hand van het stromenmodel van Kingdon met een bestuurlijke bril naar het dossier gekeken. Of en zo ja op welke wijze het stromenmodel toepasbaar is op dit dossier moet blijken uit de analyse. De wijze waarop de brandweer om gaat met e-facturering als, “dossier met Haagse prioriteit” wordt bekeken. Kingdon stelt dat er drie stromen van invloed zijn op de bepaling van de politieke agenda. Dit zijn de politieke-, de probleem- en de oplossingenstroom. Wanneer de drie stromen bijeen komen ontstaat de kans op beleidsontwikkeling. Door Kingdon wordt dit een “window of opportunity” genoemd. Vanuit deze benadering is de centrale vraag geformuleerd, namelijk: Is e-factureren te duiden als een window of opportunity, en wat zijn daarvan de consequenties voor de brandweer. Voor de beantwoording van deze centrale vraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Wat zijn de kenmerken van een “window of opportunity”? 2. Welke inzichten levert de toepassing van Kingdon op het dossier e-factureren? 3. Hoe gaat de brandweer om met e-factureren? 4. Hoe gaan andere organisaties om met e-factureren? 5. Hoe kan Kingdon helpen om de brandweer, het dossier e-factureren, beter te positioneren? Onderzoeksmethode Voor het verzamelen van het empirische materiaal zijn verschillende soorten onderzoeksmethoden toegepast. Voor het verkrijgen van inhoudelijk kennis van de materie is een uitgebreide literatuurstudie gedaan en is met deskundige gesproken. De politieke standpunten zijn verkregen door interviews met politici te houden. De informatie over de huidige stand van zaken komt voort uit een tweetal stages en een nulmeting welke voort kwam uit de analyse van een opgestelde vragenlijst die naar alle brandweerregio‟s is verstuurd. De benodigde acties zijn beschreven door gebruik te maken van een Group Decision Room sessie. Uitkomsten De taakstelling is fors, opgelegd en door realistische parameters, meetbaar. Dit maakt het dossier efactureren bijzonder. De brandweer kan er ook niet om heen. e-Factureren is een dossier dat op de politieke agenda staat. Het dossier verdwijnt ook niet. De window of opportunity verdwijnt wel, waardoor het moeilijk wordt om op basis van dit dossier financiering te vinden voor de benodigde investeringen voor e-factureren.

3

De taakstelling blijft onverminderd van kracht. Mits goed aangevlogen kan deze kans omgezet worden naar concrete acties. Het is nu het moment om als brandweer het dossier e-factureren te adopteren. Binnen de brandweer zal wel een verandering plaats moeten vinden. Dit dossier illustreert de wijze waarop de brandweer acteert op prioriteiten vanuit Den Haag. Een les voor de toekomst is het proactief zijn en scherpere rol te spelen in de politiek-bestuurlijke arena.

4

Inhoudsopgave Proloog ....................................................................................................................................... 2 Samenvatting .............................................................................................................................. 3 Inhoudsopgave ........................................................................................................................... 5 Voorwoord ................................................................................................................................. 7 1.1 Doel- en vraagstelling ................................................................................................ 10 1.2 Methode van onderzoek............................................................................................. 11 1.2.1 Wetenschappelijke relevantie ............................................................................. 11 1.2.2 Maatschappelijke relevantie ............................................................................... 11 1.3 Leeswijzer .................................................................................................................. 12 2. Window of opportunity .................................................................................................... 13 2.1 Keuze theoretisch kader ............................................................................................. 13 2.2 Het stromenmodel van Kingdon ................................................................................ 13 2.2.1 De problemenstroom .......................................................................................... 13 2.2.2 De oplossingsstroom .......................................................................................... 15 2.2.3 De politieke stroom ............................................................................................ 15 2.3 Beleidsraam ............................................................................................................... 16 2.4 Policy entrepreneur .................................................................................................... 16 2.5 Conclusie ................................................................................................................... 17 3. e-Factureren, een window of opportunity? ...................................................................... 18 3.1 Inleiding ..................................................................................................................... 18 3.2 Problemenstroom ....................................................................................................... 19 3.3 De oplossingenstroom ............................................................................................... 19 3.3.1 Bedrijfsleven en het Internet .............................................................................. 20 3.3.2 Elektronisch factureren ...................................................................................... 20 3.3.3 Van digitale factuur tot reverced billing ............................................................ 21 3.3.4 Hard- en software ............................................................................................... 22 3.4 De politieke stroom ................................................................................................... 24 3.4.1 De overheid en Internet ...................................................................................... 24 3.4.2 Voordelen ........................................................................................................... 25 3.4.3 Nadelen............................................................................................................... 25 3.6 Conclusie ................................................................................................................... 27 4. De brandweer en e-factureren .......................................................................................... 28 4.1 Inleiding ..................................................................................................................... 28 4.2 Inkoop bij de brandweer ............................................................................................ 29 4.2.1 Gemeentelijk ...................................................................................................... 29 4.2.2 Regionaal ............................................................................................................ 29 4.2.3 Interregionaal ..................................................................................................... 30 4.2.4 Landelijk............................................................................................................. 31 4.2.5 Internationaal ...................................................................................................... 32 4.2.6 Multidisciplinair ................................................................................................. 32 4.2.7 Wetgeving .......................................................................................................... 32 4.3 Benchmark ................................................................................................................. 34 4.3.1 GGD ................................................................................................................... 34 4.3.2 Politie ................................................................................................................. 34 4.3.3 Ministerie van defensie ...................................................................................... 35 4.3.4 Internationaal ...................................................................................................... 36 4.4 Casuïstiek................................................................................................................... 37 5

4.5 Conclusie ................................................................................................................... 37 De brandweer als policy entrepreneur .............................................................................. 39 5.1 Inleiding ..................................................................................................................... 39 5.2 Problemenstroom ....................................................................................................... 39 5.3 Oplossingenstroom .................................................................................................... 40 5.3.1 Aanbevelingen vanuit GDR ............................................................................... 40 5.3 Politieke stroom ......................................................................................................... 42 5.4 Brandweer als policy entrepreneur ............................................................................ 42 5.5 Conclusie ................................................................................................................... 43 6. Conclusies en aanbevelingen............................................................................................ 45 6.1 Inleiding ..................................................................................................................... 45 6.2 Conclusies .................................................................................................................. 45 6.3 Aanbevelingen ........................................................................................................... 45 Bijlagenlijst .............................................................................................................................. 47 5.

6

Voorwoord Het eind in zicht. De scriptie is klaar. Voor het afronden van de leergang MCDm is het noodzakelijk om een persoonlijke scriptie te schrijven. En daar ben ik dan ook met volle overtuiging aan begonnen. Echter het ging niet vanzelf. Na het kiezen van een geschikt onderwerp ben ik mij in gaan lezen en heb in de periode van de binnenlandstage een aantal interviews gehouden. Daarna was de tijd om de goede richting te vinden, deze kwam niet. Lang ben ik blijven hangen tot het besluit om het roer om te gooien. Ik ben van onderwerp veranderd en heb een nieuw onderwerp gekozen, een onderwerp dat mij nauwer aan het hart lag, namelijk het inkopen bij de brandweer. Met volle overtuiging en ondersteunt door mijn kennis op dit gebied, had ik snel mijn verhaal in een structuur zitten. De teleurstelling was groot toen ik er achterkwam dat mijn boodschap in vergelijkbare vorm al eens door een MCDm‟er beschreven was. Gelukkig was daar mijn begeleider Marc Otten, die mij weer op het juiste spoor kreeg. Al pratende herkende hij in mijn verhalen een rode draad. In mijn detachering bij de GGD, waar ik mij onder andere bezig hield met de verwerving van een inkoopsysteem, kwam ik in aanraking met de inkopers bij Defensie. Van hun hoorde ik van het project e-factureren vanuit het ministerie van Economische zaken. Dit werd de rode draad in mijn scriptie. Nu het onderwerp duidelijk was kon ik verder met mijn scriptie. In vele scriptie wordt in het voorwoord gesproken over de enorme belasting die het schrijven van een scriptie met zich mee brengt en welke weerslag dit op de privé-situatie van de schrijver heeft. Ik kan dit beamen. Een managementfunctie binnen een brandweerkorps als Amsterdam-Amstelland is geen „9 tot 5 baan‟. Dit in combinatie met een aantal nevenfuncties en een gezin met drie jonge kinderen maakt dat je keuzes moet maken. Toch kijk ik liever niet terug naar de momenten dat ik te weinig tijd aan mijn gezin of afdeling heb besteed, maar liever naar momenten van inspiratie die achteraf zeer leerzaam blijken te zijn. Mijn MCDm periode is voor mij zo wie zo een leerzame tijd. Dit mede doordat ik in de gelegenheid gesteld ben om mij breed te ontwikkelingen. In de periode mei 2008 tot mei 2009 ben ik, achtereenvolgens, gedetacheerd bij GGD Amsterdam-Amstelland en politie Amsterdam-Amstelland. Achteraf kan ik iedereen die al langer binnen één organisatie werkzaam is, een detachering aanraden. Ik ben mijn leidinggevenden dankbaar dat mij deze kans geboden is. Het bieden, maar vooral het nemen van kansen is uiteindelijk het onderwerp van mijn scriptie geworden. Deze had echter niet tot stand kunnen komen zonder de begeleiding van Marc Otten, mijn steun in moeilijke tijden. Zijn aanvullingen waren soms overrompelend, maar altijd richting gevend. Ook heb ik veel hulp gehad van Jaco Appelman. Bij het toepassen van het instrument, “de GDR” hebben onze gesprekken mij extra inspiratie gegeven en heeft zijn bijdrage extra input voor de scriptie opgeleverd. Daarnaast is door een aantal collega‟s advies gegeven op mijn scriptie of op onderdelen daarvan. Ook deze collega‟s bedankt. En als laatste niet te vergeten de referenten die mij van input hebben voorzien, dank voor de medewerking. Ik hoop dat mijn scriptie een bijdrage kan zijn aan de ontwikkeling van de Nederlandse brandweer. Het uitdragen van mijn boodschap zal niet eindigen bij de afronding van deze scriptie.

Ritchie Trompert, Halfweg, oktober 2009

7

1.

Inleiding

Staatssecretaris Heemskerk van het ministerie van Economische zaken heeft twee jaar de tijd genomen, om 10% van de facturen bij de overheid elektronisch te laten behandelen. Het elektronisch laten verlopen van de factuurstroom levert een aanzienlijke kostenbesparing op zowel aan de zijde van het bedrijfsleven als van de overheid. De eerste taakstelling voor 2010 staat, de volgende komt eraan. De vraag is of de brandweer de ontwikkeling volgt of achterblijft. Haags dossier Veel wet- en regelgeving, die van invloed is op de brandweer, komt uit Brussel. De Europese Unie komt meer en meer en positie. Afzonderlijke lidstaten zijn verplicht om Europese wetgeving om te zetten naar nationale wetgeving. Toch zijn er genoeg nationale prioriteiten. Deze prioriteiten komen voort uit het regeerakkoord. Een voorbeeld van een Haagse prioriteit is het terugdringen van de regeldruk. Deze prioriteit is niet nieuw, maar staat al meerdere regeerperioden op de agenda. Eén van de uitvoeringsbesluiten is het terugdringen van het aantal1 beleidsambtenaren. Deze deregulering zet deze kabinetsperiode door. Een ander dossier waar hoog op in gezet wordt is het efactureren. De inspanningen binnen dit dossier leveren, per direct, voelbare resultaten. Dit is de reden dat de druk op dit dossier toe neemt en het binnen Haagse kringen omarmd wordt. Er is voor het dossier een „ambassadeur‟ aangesteld, die onder andere zal werken aan het tot stand brengen van afspraken tussen individuele overheidsorganisaties en bedrijven over het concreet invoeren van e-factureren. Taakstelling De aanleiding van het project e-factureren2 komt dus voort uit de taakstelling van het kabinet3 om de regeldruk verder te verminderen. En dan in het bijzonder, het verminderen van de lastendruk voor het bedrijfsleven en met name het midden- en kleinbedrijf. In 2008 is het project “elektronisch” factureren gestart door staatssecretaris van Economische Zaken, Heemskerk. Voor de introductie van e-factureren aan de overheid is twee jaar uitgetrokken. In 2010 moet minstens 10% van de rekeningen elektronisch worden gefactureerd. Uit onderzoek4 is gebleken dat 4,3% van de totaal facturen bij de overheid volledig automatisch wordt verwerkt. Jaarlijks komen er 36 miljoen5 facturen binnen bij de overheid. Vanuit het project elektronisch factureren wordt een aantal acties ondernomen. Dit om het doel 10% elektronisch factureren in 2010 te halen. Als eerste wordt ingestoken op de rijksoverheid. Ondanks dat er voldoende draagvlak is binnen het kabinet om werk te maken van elektronisch factureren, gaat men niet zo ver om het wettelijk verplicht te stellen. Wanneer er een wet gemaakt zou moeten worden, zou dit 2 tot 3 jaar kosten. Inclusief implementatie, zou het zeker vijf jaar duren voordat de gehele overheid onder druk van de wet, 100% elektronisch zal factureren. Het ministerie van economische zaken schat in dat met 5 a 6 jaar de 100% gehaald kan worden, zonder wettelijke dwang. Men gaat er van uit dat, met de huidige initiatieven van de projectgroep, een sneeuwbaleffect zal ontstaan. De resultaten bij de trendsetters zou de achterblijvers moeten overtuigen. Het huidige kabinet is op dit moment niet bereid om dwingende maatregelen te treffen. Er wordt vanuit gegaan dat zonder enige actie, binnen 15 jaar de 100% vanzelf al gehaald zou worden. De acties, die ingezet worden, richten zich vooral op het scheppen van de juiste randvoorwaarden die nodig zijn om de doelstellingen te behalen. Zo is één van de speerpunten, het zorgen voor de juiste 1

Het regeerakkoord spreekt over 25%. Kamerstuk: 32100 XIII, pagina 91. Regeerakkoord Kabinet Balkenende II. 4 Rapport elektronische facturen Business-to-Government (B2G) van het Ministerie van Economische Zaken en EIM. 5 Bron: EZ, de overheid als “launching partner”: de overheid zorgt voor 9% bnp. 2 3

8

formats. Niet alleen in de vorm van standaard businesscases voor overheden die willen starten, maar ook het vaststellen van open standaarden6 in de ICT . Niet alleen de centrale en decentrale overheden worden benaderd maar ook de leveranciers. Bijvoorbeeld de softwareleveranciers die de ondersteunende software leveren die de basis vormt voor het e-factureren. Omdat de besparingen niet alleen aan de kant van de overheid maar zeker ook aan de kant van het bedrijfsleven zit, wordt deze categorie niet vergeten. En dan vooral het midden- en kleinbedrijf. Grote bedrijven en zeker multinationals zijn al ver en gaan ver. Zo verplicht Albert Heijn haar leveranciers om facturen elektronisch aan te leveren. Kleinere bedrijven zijn over het algemeen nog niet zover. Zoals gezegd is er nog geen verplichtend karakter. Tenminste, de diverse bewindslieden maken zich wel hard om dit onderwerp tot een succes te maken. Zeker de ministeries hebben daardoor een harde taakstelling. Vanuit de projectorganisatie wordt dit niet zo gebracht. De nadruk wordt gelegd op de besparing die te behalen is. Uitgegaan wordt van een break even point7 in twee jaar. Uiteraard zijn er overheden die voor lopen en zijn er achterblijvers. Een aantal ministeries maakt een dubbelslag met het project EB&F8. Onder aanvoering van het ministerie van defensie, die een trekkende rol heeft in dit project, wordt het gehele proces van bestellen en factureren gedigitaliseerd. Dit project, dat zijn oorsprong vindt vanuit “Purchasing Excellent”9 is in 2002 opgestart en loopt naar tevredenheid. Het ministerie van defensie heeft zichzelf tot doel gesteld om in 2010, 20% van haar facturen elektronisch af te handelen. Hiermee is Defensie één van de trendsetters die het gemiddelde verhoogd. De taakstelling geldt immers voor het complete aantal overheidsfacturen. Door de acties tot nu toe staat de teller voor 2010 op dit moment op 7%10. Naast centrale overheid zijn er inmiddels gemeenten die aangegeven hebben over te zullen gaan op elektronisch factureren. In Den Haag, Rotterdam, Haarlem en Zoetermeer is men zover. Met Amsterdam wordt gesproken. Initiatieven binnen de veiligheidsregio‟s zijn nog niet bekend, maar zijn zeer welkom. Taakstelling voor brandweer De huidige taakstelling is dan nog niet verplicht, maar geldt onverminderd voor de brandweer. Het is niet ondenkbaar dat er vanuit overheidswege een nieuwe taakstelling afgegeven wordt om de introductie van elektronisch factureren te promoten. Wanneer een taakstelling kracht bijgezet wordt met een korting op de rijksbijdrage kan het de brandweer duur komen te staan als er nu geen actie ondernomen wordt. De brandweer kost op jaarbasis ongeveer één miljard11 Euro. Gesteld dat 60% van het budget bedoeld is voor salariskosten en 40%, min of meer beïnvloedbaar wordt door het inkoopproces, dan praten we over een inkoopvolume van 400 miljoen Euro. Een besparing van 10% op het gebied van inkoop zal op jaarbasis een bedrag van 40 miljoen Euro vertegenwoordigen. Wanneer deze mogelijkheid om, door professionalisering van het inkoopapparaat een besparing te bewerkstelligen, omgezet wordt naar een taakstelling, dan zou neer komen op een taakstelling voor de brandweer van 40 miljoen Euro op jaarbasis. Het is interessant om te weten in hoeverre de landelijke politiek aankijkt tegen een taakstelling voor de brandweer. Wanneer de politiek spreekt over de semi-overheid, is de brandweer niet gelijk de eerste organisatie waar aan gedacht wordt. De brandweer wordt gezien als een organisatie, die voornamelijk uit vrijwilligers bestaat, en qua grootte geen speler van belang is. Het vergelijk wordt gemaakt met de 6

Publiek beschikbare normen voor software. De tijd die nodig is om de investering terug te verdienen. Elektronisch bestellen en factureren. 9 Overheidsprogramma om professionalisering van inkoop bij overheidsdiensten te ondersteunen. 10 Volgens Marco Pastors, ambassadeur project elektronisch factureren. 11 Volgens Brandweer statistiek 2007 van het Centraal Bureau voor de Statistiek kostte de brandweer in 2007 € 977.000.000,7 8

9

politie, terwijl de politie zowel in grootte als in organisatie niet vergelijkbaar is met de brandweer. Dat het opleggen van een taakstelling voor de brandweer op dit moment als onlogische en niet realistisch wordt gezien, heeft vooral te maken met de ontwikkelingen binnen het domein brandweer. Deze ontwikkelingen, in het bijzonder de financiële consequenties die hiermee verband houden vormen een belangrijk argument om de brandweer op dit moment niet te korten. De twee ontwikkelingen die genoemd worden als financiële aderlatingen voor de brandweer zijn de dossiers “Arbeidstijdenwet en Regionalisering”. De introductie van de nieuwe arbeidstijdenwet12 heeft grote gevolgen gehad voor de brandweer. De wijze van uitvoering geven aan de wet, heeft de gemoederen bezig gehouden. Hierbij zijn de spanningen hoog opgelopen13. Uiteindelijk heeft de implementatie van de wet er toe geleid dat er oplossingen gevonden zijn die grote financiële consequenties14 meebrachten. Gemiddeld15 kost het per brandweerregio € 100.000,-16 om aan de wetgeving te voldoen. De regionalisering van de brandweer brengt ook grote kosten met zich mee. De term “minder / meer17” is een veel gehoorde term. Realistisch kijkend naar een reorganisatie traject als een regionalisering van de brandweer, is een besparing op korte termijn een utopie. De organisatie, frictie en ontvlechtingkosten worden niet op korte termijn terugverdient. Daarbij komt dat de organisatiewijziging vaak aangegrepen wordt voor een kwaliteitsverbetering. Naast de 200 miljoen Euro18 aan doeluitkering is er geen extra financiële ondersteuning vanuit het rijk te verwachten. Gezien de investeringen van de afgelopen en komende jaren is het, volgens de Tweede Kamer, niet opportune om een taakstelling bij de brandweer neer te leggen. Echter houdt dit niet in dat e-factureren geen belangrijk dossier is. Het dossier blijft, sterker nog, er zullen ongetwijfeld nieuwe taakstellingen volgen. Daarnaast zal de komende jaren fors geïnvesteerd moeten worden in de brandweer. Er zal verder geprofessionaliseerd worden. Daarbij komt dat de invoering van nieuwe technologie, in het bijzonder in de ICT en informatiemanagement, grote investeringen vergen. De dekking voor nieuwe investeringen zal niet vanuit het rijk komen. Zeker niet wanneer er door het professionaliseren van de bedrijfsvoering en vooral de inkoop- en financiële organisatie veel te besparen valt.

1.1 Doel- en vraagstelling Het doel van het onderzoek is het vaststellen of het dossier e-factureren een window of opportunity

is en of de brandweer dit realiseert en hier naar handelt. Als instrument wordt het stromenmodel gehanteerd waarbij het de vraag is of dit model toepasbaar is op het dossier efactureren. De theorie achter het stromenmodel wordt ook toegepast bij het bekijken van de brandweer als organisatie. Aan de hand van de drie stromen wordt geanalyseerd of de brandweer een policy entrepreneur is als het gaat om agenda vorming. De centrale vraag voor deze scriptie luidt als volgt: Is e-factureren te duiden als een window of opportunity, en wat zijn daarvan de consequenties voor de brandweer. De beantwoording van de centrale vraag is één, echter gezien het belang voor de brandweer om tot actie over te gaan, hoopt de auteur twee doelen te bereiken, namelijk:

12

Uitrukken van de brandweer vallen niet onder de Arbeidstijdenwet (ATW) en het Arbeidstijdenbesluit (ATB). Op 1 april 2007 wijzigt de Arbeidstijdenwet en vervalt deze uitzondering. (bron: www.cnvbrandweer.nl) Naar aanleiding van het dossier ATB hebben grote demonstratieacties plaats gevonden. 14 Grote financiële consequenties CAO. 15 Voor brandweer Amsterdam-Amstelland komt dit bedrag uit rond de € 900.000,-. 16 Kost het per brandweerregio‟s € 100.000,-. 17 Minder kosten en meer kwaliteit en betere prestaties. 18 Rijksbijdrage gekoppeld aan de convenanten tussen de minister van BZK en de veiligheidsregio‟s. 13

10

1. Het daadwerkelijk tot stand brengen van een professionalisering van het inkoopapparaat van de brandweer, zodat de taakstelling om 100% van de facturen elektronisch te verwerken in 201419 gerealiseerd kan worden. 2. Een paradigmashift plaats te laten vinden die resulteert in een verbeterde organisatie van de brandweer. Concreet betekent dit een organisatie die duidelijk in de maatschappij staat en ontwikkelingen vroegtijdig signaleert om vervolgens te anticiperen en invloed uit te oefenen op de politieke agenda om zo eigen kansen te creëren. Om bovenstaande doelstelling te realiseren zal er een aantal onderzoeksvragen beantwoord moeten worden. Deze vragen zijn in twee categorieën te verdelen. Enerzijds wordt in deze scriptie het efactureren en het inkoopproces bekeken. Anderzijds wordt de brandweer als organisatie tegen het licht gehouden. Het dossier e-factureren wordt bekeken aan de hand van verdiepingsvragen zoals:   

Waarom elektronisch factureren? Wat is elektronisch factureren? Wat is er voor nodig?

De beantwoording van deze vragen komt in de hoofdstukken uitgebreid naar voren en zal daarom niet nader toegelicht worden. De vragen die nodig zijn om de centrale vraag te beantwoorden komen aan het eind van de hoofdstukken terug. De volgende deelvragen zullen beantwoord worden: 1. 2. 3. 4. 5.

Wat zijn de kenmerken van een “window of opportunity”? Welke inzichten levert de toepassing van Kingdon op het dossier e-factureren? Hoe gaat de brandweer om met e-factureren? Hoe gaan andere organisaties om met e-factureren? Hoe kan Kingdon helpen om de brandweer, het dossier e-factureren, beter te positioneren?

1.2 Methode van onderzoek Ter onderbouwing van het onderzoek is een uitgebreide literatuurstudie gedaan. Er is gekeken naar de theorie achter het elektronische betalingsverkeer, Internettoepassingen, inkoopmanagement en organisatiekunde. De wet en regelgeving zijn bestudeerd en gesprekken met deskundige en het lezen van artikelen leveren de basis voor deze scriptie. De mening vanuit de politiek m.b.t. het onderwerp is aan de hand van een aantal interviews achterhaald. Voor de analyse van de huidige situatie is een nulmeting gedaan aan de hand van een vragenlijst die verzonden is aan alle brandweerregio‟s. De benchmark is gedaan op basis van ervaringen opgedaan tijdens de binnenlandstage bij GGD Amsterdam en Politie Amsterdam-Amstelland. De beschrijving van de te nemen acties om het doel te bereiken komen voort uit een Group Decision Room sessie. Bij deze GDR sessie zijn de sleutelfiguren betrokken die een grote rol spelen bij de implementatie van de aanbevelingen. De resultaten zijn getoetst door een panel van regionale commandanten.

1.2.1 Wetenschappelijke relevantie De wetenschappelijke relevantie van deze scriptie is het verschaffen van inzicht in de wijze waarop de brandweer met kansen en bedreigingen omgaat. Onderzocht wordt of het stromen model van Kingdon toepasbaar is op het dossier e-factureren.

1.2.2 Maatschappelijke relevantie Een organisatie als de brandweer dient haar rol richting de maatschappij te realiseren. Een professionele bedrijfsvoering is hierbij een pre. De brandweer ontkomt er niet aan haar maatschappelijke verantwoordelijkheid te nemen, en te voldoen aan taakstellingen die bij ministeriële regeling zijn opgelegd. 19

Fictieve taakstelling, door de schrijver geïntroduceerd.

11

Daarnaast is de ontwikkeling van de brandweer in de toekomstige veiligheidsregio en de positie die zij denkt in te nemen in de politieke arena relevant. Niet te vergeten het maatschappelijke belang om de lastendruk vanuit de overheid te verlagen. Dit richting bedrijfsleven en in het bijzonder het midden- en kleinbedrijf.

1.3 Leeswijzer Na de inleidende hoofdstukken gaat het tweede hoofdstuk over het conceptueel kader. Het stromenmodel van Kingdon wordt geanalyseerd en toepasbaar gemaakt op de brandweerorganisatie. Hoofdstuk 3 gaat dieper in op de theorie achter het elektronisch factureren. Er wordt gekeken waar de oorsprong ligt, welke ontwikkelingen er zijn en wat er nodig is om het te implementeren. Door gebruik te maken van het stromenmodel van Kingdon wordt bekeken of het dossier e-factureren een window of opportunity is. In hoofdstuk 4 wordt de huidige organisatie van de inkoop bij de brandweer beschreven. Dit als organisatieonderdeel dat verantwoordelijk is voor het e-factureren. Daarnaast beschrijft dit hoofdstuk de organisatie op inkoop en factureringsgebied van andere organisaties. Ook wordt gekeken naar casuïstiek om vast te stellen dat de beschreven casus niet op zich staat. De stappen die nodig zijn om zowel organisatorisch als technisch inhoudelijk op gewenst niveau te komen zijn in hoofdstuk 5 beschreven. In hoofdstuk 6 worden conclusies en aanbevelingen beschreven.

12

2.

Window of opportunity

In dit hoofdstuk zal het gekozen theoretisch kader worden toegelicht. Hier is gekozen voor het stromenmodel van Kingdon. In de eerste paragraaf komt kort een alternatief model ter sprake.

2.1 Keuze theoretisch kader Wanneer gekozen wordt voor een negatieve benadering en naar bedreigingen gekeken wordt, zien we dat het barrièremodel van Bachrach en Baratz toepasbaar is. In dit incrementeel model ontstaan barrières wanneer personen en groepen die de huidige status qua willen handhaven de besluitvorming hinderen. Door het ontkennen en bagatelliseren van het probleem komt deze niet op de politieke agenda. Dit model kent vier barrières, waarbij de eerste, het omzetten van wensen naar eisen, bij de brandweer waarschijnlijk al op vooroordelen zou sneuvelen en niet zou leiden tot het omzetten van eisen in strijdpunten. Hierbij er van uitgaande dat de brandweer de politieke agenda wil beïnvloeden. Bekijken we het dossier e-factureren vanuit het barrièremodel, dan mag het duidelijk zijn dat het dossier e-factureren alle barrières heeft geslecht. Het dossier e-factureren wordt verder niet tegen de barrières bezien, maar vanuit een meer positieve benadering van kansen. Dit spreekt meer tot de verbeelding en biedt een breder perspectief.

2.2 Het stromenmodel van Kingdon De Amerikaanse politicoloog Kingdon heeft eind jaren zeventig onderzocht op welke wijze agenda- en beleidsvorming tot stand komt en dan vooral de wijze waarop een onderwerp op de politieke agenda komt. Hierbij benadert Kingdon het beleidsvormingsproces via vergelijkbare stappen als die in het barrièremodel, namelijk de agenda, mogelijke alternatieven, het besluit en de implementatie. Als basis voor zijn onderzoek gebruikte Kingdon het vuilnisvatmodel20. In het stromenmodel worden drie stromen onderscheiden. De politieke gebeurtenissen, problemen en beleidsalternatieven of oplossingen. Op de plaatsen waar de stromingen elkaar raken ontstaat een mogelijkheid tot beleidsvorming, ook wel beleidsraam of window of opportunity21 genoemd. Het ontstaan van mogelijkheden wil niet zeggen dat deze altijd aangegrepen worden om onderwerpen op de politieke agenda te krijgen. Het zien van de mogelijkheden, hierop anticiperen en de mogelijkheid omzetten in concrete acties om de politieke agenda te bepalen vergt ondernemerschap, politiek ondernemerschap of policy entrepreneurs22.

2.2.1 De problemenstroom De problemenstroom wordt gevormd vanuit maatschappelijke ontwikkelingen. Bepaalde ontwikkelingen kunnen problemen op de politieke agenda krijgen, wanneer de juiste factoren Cohen, March, and Olsen, “A Garbage Can Model”. Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 165. 22 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 122. 20 21

13

aanwezig zijn. Deze factoren hebben over het algemeen een korte cycli. Een belangrijke gebeurtenis kan leiden tot een probleem dat politieke aandacht vraagt. Vanuit de problemenstroom kan een motief ontstaan dat de aanleiding geeft tot het openen van een beleidsraam.

Maatschappelijke ontwikkeling De wereld verandert continu. Ontwikkelingen volgen elkaar in rap tempo op. In “Crisisbeheersing in 2029”23 beschrijft MCDm X de maatschappij in 2029. Aan de hand van een DESTEP-analyse24 wordt een toekomstverkenning gemaakt. Geconcludeerd wordt dat de ontwikkeling van de maatschappij gevolgd moet worden om tijdig in te spelen op de toekomst. Deze studie schetst een redelijk beeld hoe de maatschappij zich ontwikkeld. Wanneer deze ontwikkeling bekeken wordt in relatie tot digitaal factureren, dan zijn een aantal relevante ontwikkelingen waar te nemen. Er vind globalisering plaats, grenzen vervagen. Door toenemend gebruik van Internet wordt de wereld kleiner. Er zijn geen beperkingen meer voor mondiale handel. Bepaalde producten zullen van, over de hele wereld betrokken worden. De Internetgeneratie treedt toe tot de arbeidsmarkt. Deze generatie is gewend om digitaal te shoppen, te bestellen en te betalen. Andere generaties kunnen niet achterblijven. Vanuit het verleden weten we dat nieuwe systemen de oude verdringen en dat, hoe kritisch daarmee het proces wordt, het niet anders kan, dan mee gaan in de ontwikkeling. Actoren De actoren die een rol spelen binnen de problemenstroom zijn maatschappelijke spelers. Als belangrijkste en grootste groep de burgers. Deze groep heeft veel invloed op de andere stromen. Naast de burger spelen verenigingen, wetenschappers en ambtenaren een rol in de problemenstroom. De rol van de media is sterk binnen de problemenstroom. De media zijn in staat om de stromen bijeen te brengen en politici onder druk te zetten. Kingdon bedeelt de media niet een zodanige grote rol toe. Dit concludeert ook Buijtendijk25. Dit heeft echter ook met de tijdsgeest te maken. De rol van de media is tussen het onderzoek van Kingdon26 en Buijtendijk27 wezenlijk veranderd. Factoren Binnen de problemenstroom is er een aantal, dat een rol spelen. Dit kunnen ontwikkelingen zijn die zich steeds sterker manifesteren, zoals verontwaardiging of ongerustheid. Daarnaast kunnen zich rampen of een crisis voordoen die vanuit hun impact leiden tot politieke aandacht. Voorbeelden hiervan zijn de moord op Pim Fortuyn en de vuurwerkramp in Enschede. Zoals de media een actor zijn, is de rol van de media een factor. Vinden de media een onderwerp interessant, dan zal er aandacht aan besteed worden. De rol van de media verandert de laatste jaren sterk. De opkomst van Internet speelt hierbij een rol. De traditionele media als de krant en de televisie worden tegenwoordig gezien als achterhaald nieuws. De introductie van achtereenvolgens e-mail, MSN en twitteren hebben de informele informatiestroom snel gemaakt. Een niet te onderschatten factor in de problemenstroom is het belang van het bedrijfsleven om een onderwerp tot probleem te benoemen uit economisch belang. Het mag duidelijk zijn dat de garagebranche sterk voorstander was van de invoering van de jaarlijkse APK-keuring voor motorvoertuigen. Een belangrijke factor is de economische situatie. De economische crisis speelt binnen de problemenstroom een belangrijke drijfveer. De economische druk kan aanleiding geven om tot beleidsvorming te komen.

23

Eindscripte, beschrijft de discrepantie tussen hulpvraag en hulpaanbod in het jaar 2029. Crisisbeheersing in 2029, Hulpeloze burgers en overschatte overheidshulp. 24 Analyse methode die een aantal aspecten binnen de maatschappij beschrijft, namelijk Demografische, Economische, Sociale, Technologische, Ecologische en Politieke aspecten. 25 M. Buijtendijk, Voorbij Kingdon, scriptie t.b.v. de MCDm 9. 26 Eind jaren zeventig. 27 Februari 2008.

14

2.2.2 De oplossingsstroom Het lijkt duidelijk dat wanneer er een probleem is en dit op de politieke agenda komt, dat er een oplossing bij gezocht gaat worden. Niets is minder waar. Soms lijkt de oplossing dichtbij maar sluit deze niet aan bij het probleem of de politieke wens. Aan de andere kant dienen zich continu oplossingen aan. Zelfs voor niet bestaande problemen of worden problemen gezocht bij bestaande oplossingen. Deze “Supply push28” ontstaat als marktpartijen hun producten of beleidsmakers hun ideeën aan de man willen brengen. De invloed van de actoren op de politiek moeten hierbij niet onderschat worden. Kingdon spreekt niet direct over een oplossingenstroom29, maar over beleidsalternatieven.

Actoren Binnen de oplossingenstroom bewegen de marktpartijen als het MKB en de industrie. Ook kennisinstituten, belangenorganisaties en advies- en ingenieursbureaus spelen hier een rol.

Factoren De oplossingenstroom wordt hoofdzakelijk bepaald door de marktwerking. Leveranciers brengen hun producten aan de man. Dit hoeft niet in de vorm van een product of dienst te zijn. Een oplossing kan ook gevonden worden in een maatschappelijke ontwikkeling. Daarnaast zijn er individuen die de oplossingenstroom gebruiken om hun eigen beleidsdoelen te realiseren.

2.2.3 De politieke stroom De politieke stroom bevat de politieke actoren die de agenda bepalen. Deze groep maakt een selectie uit de problemen die zich voordoen. Deze stroom kent ontwikkelingen, actoren en factoren. Hoewel het op het eerste gezicht lijkt dat de politiek bepaald wordt in “Haagse kringen”, is de praktijk weerbarstiger. Er zijn theorieën die beweren dat de agendavorming bepaald wordt door een kleine groep invloedrijke personen. C. Wright Mills noemt deze groep de power elites30. In hoeverre deze theorie toepasbaar is, kan wel geconcludeerd worden dat er binnen de politieke stroom diverse actoren actief zijn.

Politieke ontwikkelingen Het verlagen van de regeldruk is een beleidsdoel van de huidige regering. Deze ontwikkeling zal voorlopig doorgezet worden. Ook de deregulering is een dergelijk beleidsdoel. In het regeerakkoord is een taakstelling opgenomen dat 25% van de beleidstaken die de overheid uitvoert zou overgenomen moeten worden door het veld. Eén van de gevolgen van deze beleidslijn van het huidige kabinet, is het afstoten van de LFR als agentschap van het ministerie van BZK31. Zoals hierboven genoemd is het verlagen van de regeldruk een structurele ontwikkelingen. Er zijn op politiek gebied ook ontwikkelingen van incidenteel karakter. Een voorbeeld van een ontwikkeling die over het algemeen incidenteel is, is de opkomst van nieuwe politieke partijen. Partijen als de Centrum Partij en de Centrum Democraten waren een korte periode van invloed op de politieke stroom. De LPF heeft zelfs kort geregeerd. Actoren Binnen de politieke stroom bevinden zich, hoe kan het ook anders, de politieke partijen, de overheid. Dit op de verschillende niveaus, gemeente, provincie, rijk en Europees. Ieder op zijn of haar niveau bepaald de politieke agenda. In het barrièremodel wordt de derde barrière gevormd door de 1e en 2e kamer. De 1e kamer is minder zichtbaarder dan de 2e kamer, maar dient niet onderschat te worden binnen de politieke stroom. De macht van de 1e kamer kwam naar voren tijdens de nacht van Wiegel32. De rol van de senatoren in de 1e kamer maakt duidelijk dat naast instituten als een 1e of 2e kamer ook 28

Aanbod gestuurd. Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 85 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 43 31 In paragraaf 4.2.4. meer over het afstoten van de LFR als agentschap van BZK. 32 Tijdens de nacht van Wiegel op 19 mei 1999, stemt Hans Wiegel tegen het invoeren van het referendum. 29 30

15

individuen als actoren gezien moeten worden. Zo kunnen ook individuele politici en de partijen waarbij zij aangesloten zijn als actoren in de politieke stroom gezien worden. Als actoren die voor de brandweer van belang zijn kunnen nog de NVBR, het veiligheidsberaad en de VNG genoemd worden. Factoren De politieke stroom kent veel factoren die een rol spelen bij het bepalen van de agenda. Zo wordt er zeker gekeken naar de burger als partij. Immers dit zijn de kiezers. Zo zijn draagvlak, opinie en politiek klimaat bepalende factoren. Ook spelen zaken als de huidige financiële crisis een belangrijke factor. De politieke opinie is een belangrijke graadmeter. Hiermee heeft de rol van de media een onlosmakelijk verband. Factoren zullen in de tijd wijzigen. Hiermee worden factoren afhankelijk van de tijdgeest waarin we ons bevinden. Tijdsafhankelijke factoren zijn redelijk voorspelbaar. Te denken valt aan de verkiezingstijd en de begrotingstijd. Andere factoren zijn het politieke klimaat en de politieke kleur. Soms spelen deze factoren een rol bij het tot stand komen van de agenda. Deze factoren kunnen de reden zijn dat de stromen niet bijeen komen, ondanks dat de beleidsalternatieven aansluiten op de problemen en de politiek er klaar voor lijkt.

2.3 Beleidsraam Daar waar de drie stromen bijeen komen kan beleid gemaakt worden. Dit beleidsraam noemt Kingdon “window of opportunity”, het moment dat nieuw beleid tot stand kan komen. De oorsprong van deze term komt voort uit de ruimtevaart, waar men sprak over een policy window33 om het moment aan te geven dat het beste gelanceerd kon gaan worden. Een beleidsraam opent niet zomaar. Soms is het voorspelbaar, wanneer de begrotingsbesprekingen plaats vinden. Over het algemeen komt de aanleiding voor het ontstaan van een beleidsraam voort uit de problemenstroom. Dit kan gebeuren doordat een grote calamiteit of ramp zo ingrijpend is dat deze de gehele politieke agenda beïnvloed. Het ontstaan van het juiste klimaat is soms voorspelbaar. Meestal echter niet of nauwelijks. Daarbij komt dat een beleidsraam niet lang open blijft. Het gebruik maken van een beleidsraam vergt daarom timing. Wanneer het beleidsraam weer sluit is de kans op beleidsvorming voorbij. Over het algemeen is de aandacht voor het dossier daarmee voorbij. Soms echter is het dossier zo sterk dat het blijft bestaan of wordt een kans vertaald naar een taakstelling.

2.4

Policy entrepreneur

Wanneer de drie stromen; probleem, oplossing en politiek elkaar raken ontstaat een window of opportunity. Dit gebeurt echter niet altijd van zelf. Soms is een policy entrepreneur nodig om de stromen samen te brengen. Want zoals Kingdon stelt: “The separate streams of problems, policies and politics each have lives of their own”34. De “policy entrepreneur” of beleidsmakelaar is in staat om, na het waarnemen van maatschappelijke onrust, deze persoonlijk op de politieke agenda te plaatsen. Volgens Kindon35 dient een beleidsmakelaar over het volgende te beschikken: doorzettingsvermogen, politieke connecties en een netwerk. Daarnaast is leiderschap, expertise en de mogelijkheid om voor anderen te spreken noodzakelijk. Een beleidsmakelaar investeert tijd, energie en soms geld om de drie stromen aan elkaar te koppelen. Voordat een beleidsvoorstel uiteindelijk tot besluitvorming komt is er

33

Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 165. Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 201. 35 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 181. 34

16

een heel proces aan vooraf gegaan. Dit proces van lobbyen en aftasten wordt door Kingdon het “softening up36” genoemd. Branddriehoek versus stromenmodel Iedere beginnende brandweerman krijgt de theorie achter de branddriehoek te horen. De branddriehoek bestaat uit, zuurstof, brandstof en ontbrandingstemperatuur. Wanneer één van de drie weg gehaald wordt, zal het vuur doven. Wanneer we de branddriehoek analyseren zien we dat zelfs als de drie randvoorwaarden aanwezig zijn, er nog geen vuur hoeft te zijn. Er zijn nog twee belangrijke factoren te weten de mengverhouding en een katalysator. Het stromenmodel is te vergelijken met deze branddriehoek. Wanneer de drie stromen samen komen is dit nog geen garantie dat er beleidsontwikkeling plaats zal vinden. Hiervoor is een aanjaagmechanisme nodig, zeg een katalysator. De beleidsmakelaar vervult de rol van katalysator. Zoals een beginnende brandweerman voldoende heeft aan de branddriehoek, zo volstaat het stromenmodel als instrument om het onderzoeksmateriaal te ordenen en analyseren.

2.5

Conclusie

Het begrippenkader vanuit het stromenmodel helpt om te ordenen en te analyseren. Kingdon diept de stromen niet inhoudelijk uit, maar houdt het op hoofdlijnen. Het stromenmodel is niet volledig. Zo stellen Bekke e.a.37 dat de stromen zich niet altijd onafhankelijk gedragen, drie stromen te simpel is en Kingdon zich beperkt tot beleidsprocessen. 1.

Wat zijn de kenmerken van een “window of opportunity”?

Het stromenmodel kan als instrument dienen, om te toetsen of het dossier e-factureren een window of opportunity is. Wanneer de factoren die een rol spelen in een schema gezet worden levert dit een checklist op. Deze checklist kan gebruikt worden om een dossier te toetsen. In figuur 2 is de checklist te zien.

Checklist stromenmodel Problemenstroom:

Oplossingenstroom:

Sluiten maatschappelijke ontwikkelingen aan op het thema:

Is er een oplossing voor handen: Past het binnen het huidige politieke klimaat:

Heeft het bedrijfsleven een belang:

Voldoet de oplossing aan de randvoorwaarden:

Is er media aandacht voor het onderwerp:

Politieke stroom:

Wegen de voordelen op tegen de nadelen:

Levert het iets op:

Figuur 2

36 37

Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 127 Bekke, de Vries en Neelen, De salto mortale van het ministerie van LNV.

17

3.

e-Factureren, een window of opportunity?

3.1 Inleiding In de inkoopwereld neemt de digitalisering in snel tempo toe. Termen als: e-commerce, e-procurement en e-billing zijn de modewoorden. Maar waarom zou je als organisatie alles elektronisch willen laten verlopen. Wat zijn de voor- en nadelen? Is het e-factureren nu een window of opportunity? Wanneer e-factureren een window of opportunity is, kan de vraag gesteld worden voor wie en of de actualiteit van het dossier tijdelijk is. Gaat het e-factureren over of is dit dossier zo sterk dat het blijft. Als het dossier actueel blijft zal ook de brandweer niet ontkomen aan deze forse taakstelling. In hoofdstuk 2 is de theorie achter het stromenmodel van Kingdon toegelicht. Aan het eind van het hoofdstuk kon geconcludeerd worden dat het stromenmodel goed toe te passen is op het dossier efactureren. In dit hoofdstuk zal deze toepasbaarheid getoetst worden. Het e-factureren wordt inhoudelijk uitgediept waarbij de drie stromen uit het model van Kingdon als leidraad worden gehanteerd. De checklist zal ingevuld worden op basis van het dossier e-factureren. Wat is elektronisch factureren? Waar komt het vandaan, wat zijn de voor- en nadelen en wat zijn de risico‟s? Dit zijn de vragen die in dit hoofdstuk aan de orde komen. Ook worden de veel gebruikte Engelse termen, e-business, e-government en e-billing toegelicht. Iedereen bestelt wel eens iets via Internet. Sites als Albert.nl, Marktplaats.nl en e-Bay.com maken hier dankbaar gebruik van. Het gebruiken van Internet voor het kopen en zelf verkopen van goederen is voor veel consumenten niets bijzonders meer. Daarnaast wordt steeds vaker gebruik gemaakt van elektronisch factureren. De eerste stap is eigenlijk al gemaakt door de introductie van de pinpas en chipknip. Hiermee werd de betaling al deels elektronisch. Het gebruik van de creditcard om op Internet bestelde goederen te betalen volgt hierop. Rekeningen die verstuurd worden, zullen door de meeste mensen elektronisch, via Internetbankieren, betaalbaar gesteld worden. Ook bij consumenten dient de volgende stap in elektronisch betalingsverkeer zich aan, de digitale factuur. Steeds meer banken en bedrijven bieden een elektronische factuur aan. Nu de overheid nog. e-Business Het gebruik van het Internet is de laatste jaren enorm gestegen en ontwikkelt zich nog steeds. De wereldwijde Internetpopulatie38 is gestegen van 259 miljoen in 1994 naar 1,35 miljard in 200739. Het Internet wordt gebruikt voor communicatiedoeleinden en informatiemedium. Ook Internetbankieren en e-business40 nemen in populariteit toe. Dat het handelen via Internet toeneemt, blijkt ook uit de cijfers. Zo besteedde consumenten in 1998, 41 miljoen Euro online. In 2004 was dit al 1,68 miljard Euro41. Het ontstaan van Internet Het Internet is eind jaren 50 ontstaan in Amerika. Tijdens de “koude oorlog” was men in Amerika bang dat met een atoomaanval vanuit het Oostblok alle computersystemen uit zouden vallen en hiermee de informatievoorziening zou stokken. Het idee was om een computernetwerk te ontwikkelen dat onderling communiceren mogelijk maakt. In het originele netwerk was één computer de spin in het web en had de supervisie. Later is samen met bedrijven en wetenschappers een aantal ver van elkaar gelegen computercentra opgezet die zelfstandig werkte, maar wel met elkaar konden communiceren. Begin jaren zeventig werd een begin gemaakt met een netwerk tussen elektronica bedrijven en universiteiten. De universiteiten en onderzoeksinstituten zagen in dit netwerk de mogelijkheid om op de hoogte te blijven van de laatste wetenschappelijke onderzoeken. Ze hoefden nu niet meer diverse 38

wereldwijd geschatte aantallen personen met de beschikking over Internet. Bron: Computer Industry Almanac, 2005. 40 Alle webbased inkoop en verkoopactiviteiten. 41 Thuiswinkel marktmonitor, Blauw Reseurch/thuiswinkel.org, 2005 39

18

bibliotheken door te snuffelen naar wetenschappelijk materiaal en wetenschappelijke publicaties, die meestal al weer enkele maanden oud waren. De militairen hadden heel andere bedoelingen met het netwerk. Zij houden het liefst alles geheim wat maar enig voordeel aan de vijand zou kunnen opleveren, terwijl de wetenschappers al hun kennis prijsgeven. Hierdoor werd het ARPANET42 gesplitst in een militair deel, dat de naam ARPANET behield en een civiel deel dat de naam Internet kreeg. Door deze splitsing is het ook onmogelijk om vanuit Internet in een geheim militair netwerk te komen. Het aantal Internetters neemt explosief toe. In Europa wordt de snelle groei onder meer veroorzaakt door de komst van mobiele telefoons waarmee je kunt Internetten en e-mailen43.

3.2 Problemenstroom Binnen deze stroom gaat het om het definiëren van het probleem. Voor erkenning van het probleem wordt vaak gebruik gemaakt van cijfers. Zo kan het uitblijven van e-factureren bij de overheid vertaald worden naar kosten voor het bedrijfsleven. Het motief om e-factureren als probleem te formuleren, legitimeert zich vanuit het gedachtegoed om de regeldruk te verminderen. Het verminderen van de regeldruk zien we binnen de drie stromen terug komen. Binnen de problemenstroom wordt de regeldruk vanuit het bedrijfsleven bezien en als probleem bestempelt. Als tweede aanleiding kan de altijd aanhoudende zoektocht naar besparingsmogelijkheden gezien worden. Deze hangt min of meer samen met de regeldruk. Het bedrijfsleven moet, zeker in deze economisch zware tijd, op de kleintjes letten. Een voor de hand liggend onderwerp is het e-factureren. Omdat door gebruik te maken van e-facturering aanzienlijke kostenreductie te weg gebracht kan worden is er vanuit het bedrijfsleven grote druk richting de politiek op dit dossier. Hierbij heeft het bedrijfsleven twee petten op. Vooral de ICT-branche, maar ook andere branches hebben een economisch belang bij het dossier e-factureren. De publieke opinie speelt een belangrijke rol in dit dossier. Al lijkt het op het eerste oog niet zo, de druk neemt toe nu de technologische ontwikkelingen in rap tempo elkaar opvolgen. Burgers maken veelvuldig gebruik van alle mogelijkheden die het Internet biedt, waaronder het e-factureren. Dit in combinatie met het imago van de overheid als slechte betaler, voeden de maatschappelijke verontwaardiging. De media heeft aandacht voor dit fenomeen en besteed er geregeld aandacht aan.

3.3 De oplossingenstroom De oplossingenstroom of ook wel de beleidsalternatievenstroom genereert het proces van initiëren en indienen van beleidsalternatieven. Dit proces dat een continue cyclus kent, is vergelijkbaar met de cyclus van de Deming cirkel44, en herhaalt zich continu. In een “policy primeval soup45” bestaat een overschot aan oplossingen en zullen er uiteindelijk een aantal over blijven die op de lijst met haalbare beleidsvoorstellen terecht komen. Het dossier e-factureren is de oplossing voor een bestaand probleem. Het is een beproefd concept dat eenvoudig te implementeren is. Binnen de oplossingenstroom zien we het bedrijfsleven acteren. In dit geval is het de ICT-branche, die vanuit haar belang de lobby zoekt om dit dossier op de agenda te krijgen. Hierbij is het proces dat Kingdon “softening up46” noemt, en letterlijk vertaald “vloeiend maken” betekent, van wezenlijk belang. Om het beleidsvoorstel onder politieke aandacht te brengen zal er door de branche, belanghebbende en beleidsmakers aandacht voor het onderwerp gevraagd moeten worden.

42

ARPA Network was een computernetwerk, een voorloper van het Internet, opgezet in de late jaren '60 door het Advanced Research Projects Agency (ARPA) van het Amerikaanse ministerie van Defensie (DoD). 43 Bron http://ontwikkel.thinkquest.nl/~ll005/Index.shtml?Ontstaan. 44 Plan, do, check, act, W. Edwards Deming, Out of the Crisis, 1982, bron: http://www.managementstart.nl/artikelen/s55.html. 45 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, hoofdstuk 6. 46 Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 127.

19

3.3.1 Bedrijfsleven en het Internet Elektronic business (e-business) is het elektronisch uitwisselen van gegevens binnen het bedrijfsleven. Voor het uitwisselen van deze gegevens wordt het Internet als medium gebruikt. e-Business is er primair op gericht om de concurrentiepositie van bedrijven te verbeteren. De term e-Commerce wordt vaak gebruikt in combinatie met E-business. Voor beide termen worden verschillende definities gebruikt. E-Commerce kan gezien worden als onderdeel van e-business en beslaat de elektronische transacties tussen bedrijven. Met de opkomst van het Internet vonden steeds meer bedrijven de weg naar dit medium. In eerste instantie werd het Internet gebruikt als marketing middel. Met de explosieve groei van het Internet ontstond een markt voor bedrijven en al snel verschenen diverse bedrijven met een eigen pagina op het Internet. De internetpagina‟s hadden in beginsel een informerend karakter. De Internetpagina werd gezien als mogelijkheid om het bedrijf te presenteren. De mogelijkheid van bedrijfspagina‟s werd snel duidelijk en de eerste Internetcatalogi ontstonden. Inmiddels zijn alle grote bedrijven online47 en volgt het midden en kleinbedrijf. De eerste stap voor bedrijven blijft een informatieve Internetpagina waar gegevens over het bedrijf te vinden zijn. Vervolgens worden gegevens over producten en diensten vermeld en eventueel aangeboden. Er zijn bedrijven die zich volledig op het Internet gericht hebben. Zo bieden Dell.com en Boll.com enkel diensten aan via het Internet. Producten kunnen via een webwinkel48 geselecteerd en besteld worden. Hierdoor vind desintermediatie49 plaats van groothandel en detailhandel. Andere toepassingen van Internet waar bedrijven gebruik van maken is de in- en externe communicatie. De e-mail is niet meer weg te denken in het bedrijfsleven en intranet wordt steeds vaker als launching platform50 gebruikt voor eigen programmatuur en als link naar webbased51 applicaties van leveranciers. Intranet krijgt binnen bedrijven een belangrijke rol als informatiemedium. Via het intranet worden nieuwsbrieven verspreid, bijscholingsinformatie gedeeld en zijn werkprocessen terug te vinden. Naast de “klassieke” toepassingen worden er steeds nieuwe innovatieve toepassingen bedacht. Zo zijn er bedrijven die hun beste werknemers belonen op basis van anoniem stemmen van collega‟s. Naast Internet en intranet maken bedrijven ook gebruik van extranet. Een extranet is een verbinding van intranetpagina‟s van twee bedrijven. Hierdoor kan informatie gedeeld worden in een veilige omgeving. Veel informatie die uitgewisseld wordt vanuit e-businesstoepassingen is vertrouwelijk en vereist beperkte toegang.

3.3.2 Elektronisch factureren De factuur De basis voor het betalingsverkeer is de factuur. De belastingdienst omschrijft de factuur als: „…een rekening voor geleverde goederen of verleende diensten die voldoet aan de voorgeschreven vereisten.‟ Iedere factuur dienst aan een aantal vereisten te voldoen. Het gaat dan om de vermelding van een aantal basisgegevens. Zo dient in ieder geval het verschuldigde bedrag, de btw-component, een duidelijke omschrijving van de geleverde dienst of product, een uniek factuurnummer, de n.a.w. gegevens van beide partijen en het btw-identificatienummer van afnemer en leverancier op de factuur vermeld te zijn. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen een elektronische of papieren factuur. De facturenstroom Wanneer we de facturenstroom bekijken onderscheiden we een interne en een externe stroom. De interne stroom is gekoppeld aan het te leveren product of dienst. De externe stroom is gekoppeld aan het betalingsverkeer. Om met dit laatste te beginnen. 47

Het gebruik maken van Internet. Een digitale catalogi die via Internet bereikt wordt en producten en diensten aangeboden worden aan consumenten. 49 Het verwijderen van tussenschakels, zoals distributeurs en tussenhandelaren die zich voorheen tussen het bedrijf en de klant bevonden. 50 De startpagina waarmee door snelkoppelingen programma‟s gestart worden of een link naar een Internetpagina geopend wordt. 51 Software programma‟s die niet op de eigen server staan, maar op serverruimte van de aanbieder staat en waartoe via Internet toegang verkregen wordt. 48

20

Wanneer een leverancier aan een bepaalde verplichting voldaan heeft door een product of dienst te leveren, heeft deze leverancier recht op een vergoeding conform contractueel vastgelegde bepalingen. De leverancier zal een factuur gaan sturen. Wanneer dit niet elektronisch gebeurt, zal deze via de post verzonden worden aan klant. Via de postdienst komt de factuur via de postsorteerderij en postbesteller bij de klant terecht. Wanneer het interne factureringsproces doorlopen is zal de betaling plaats vinden. De klant geeft zijn bank de opdracht om tot betaling over te gaan. Wanneer het geld van de bank van de klant naar de bank van de leverancier over gemaakt is, krijgt de leverancier uiteindelijk bericht dat het verschuldigde bedrag door de klant voldaan is. Hiermee is het externe factureringsproces rond. De interne factuurstroom doorloopt doorgaans een langere weg dan de externe. Dit is mede afhankelijk van het gehanteerde mandateringsbeleid. In sommige organisaties is het gebruikelijk dat facturen door vier of meer personen getekend moeten worden. Dit gebeurt wanneer de mandatering in de hiärchische lijn weggezet is in combinatie met geringe tekenbevoegdheid. Daarbij komt dat er dikwijls naast een budget goedkeurder ook nog een inhoudelijke goedkeurder moet paraferen. De factuur komt de organisatie binnen bij de financiële administratie. Hier wordt de factuur ingeboekt in het boekhoudprogramma. De gegevens worden gecontroleerd, de factuur wordt voorzien van voorblad of stempel om vervolgens doorgestuurd te worden naar de persoon die de goederen of dienst in ontvangst heeft genomen. Immers deze persoon is in staat om te controleren of wat op de factuur vermeld staat ook geleverd is. Is dit het geval dan wordt getekend voor ontvangst, waarna de factuur, al dan niet door tussenkomst van de financiële administratie naar de budgethouder gestuurd wordt. Mogelijk dient er bijgetekend te worden door hogere leidinggevende met groter mandaat of door inhoudelijk goedkeurder van bijvoorbeeld een stafafdeling. De factuur komt voorzien van alle benodigde handtekeningen bij de financiële administratie terecht die controleert en betaalbaar stelt. Kosten facturering De, hierboven, beschreven factureringsstroom in- en extern lijkt omslachtig toch is dit de alledaagse praktijk. Doordat de facturering op deze wijze verloopt brengt het aanzienlijke kosten met zich mee. Niet alleen kosten voor de leverancier, maar zeker ook voor de klant. De kosten voor deze laatste categorie kan zelfs oplopen tot een viervoud van de kosten van de leverancier. De kosten bestaan vooral uit de factuur afhandeling. Wanneer de factuur niet elektronisch verwerkt wordt, is dit veelal handmatig invoeren. Naast directe kosten zien we ook indirecte kosten terug. Deze komen voort uit de tijd die verstrijkt tussen het versturen van een factuur en het daadwerkelijk ontvangen van het verschuldigde bedrag. Daarnaast worden veel kosten veroorzaakt doordat het systeem niet waterdicht is en er fouten gemaakt worden bij facturering en betaling en er ook facturen weg raken.

3.3.3 Van digitale factuur tot reverced billing Het factureringsproces is te optimaliseren door digitalisering. Het beschreven (analoge) proces heeft een aantal grote nadelen. Zo zijn facturen niet traceerbaar wanneer ze in de organisatie hun routering doorlopen. Facturen kunnen zoek raken, zeker als onduidelijk is welke personen moeten ondertekenen. Door het factureren elektronisch te laten verlopen kan veel bespaard worden. Deze besparing hangt af van de mate waarin gedigitaliseerd wordt. Er zijn verschillende mogelijkheden om te digitaliseren. De ene mogelijkheid gaat verder dan de andere. Geautomatiseerde factuurverwerking Bij geautomatiseerde factuurverwerking komt nog steeds een papieren factuur binnen. Na binnenkomst wordt deze factuur gedigitaliseerd (elektronisch gemaakt). Dit gebeurt door het scannen van de factuur. Na het scannen wordt de factuur is een bepaald format opgeslagen en verder intern elektronisch verwerkt. Deze methode richt zich vooral op het interne factuurverwerkingsproces. De leverancier heeft geen voordeel aan dit systeem, enkel de snelheid van verwerking neemt merkbaar toe. E-billing

21

E-billing gaat een stap verder dan geautomatiseerde factuurverwerking. De factuur wordt elektronisch aangeboden. Voor E-billing maken klant en leverancier afspraken over de format waarin gegevens aangeboden worden. De factuur wordt elektronisch aangeboden en verwerkt. Zowel leverancier als afnemer hebben voordeel van de digitalisering van de factuur. Aan beiden zijde neemt de handling af en de doorloopsnelheid toe. E-invoice Zoals bij de geautomatiseerde factuurverwerking, alleen de ontvanger gebruik maakt van digitalisering van het factureringsproces, zo kan dit ook bij de leverancier. De leverancier heeft haar betalingssysteem geautomatiseerd. Facturen worden digitaal verzonden via de e-mail. Een zogenaamde e-invoice52 wordt naar de klant verzonden. Deze print de factuur uit waarna de papieren kopie door het factureringsproces gaat. Deze vorm van factureren komt steeds vaker voor. EB&F Het genereren van de factuur door de leverancier van goederen of diensten kan geëffectueerd worden door de bestelling ook elektronisch te laten verlopen. Door het elektronisch maken van zowel de bestelling als de factuur wordt het factureringsproces verder vereenvoudigd. Vooral bij leveringen zien we de explosieve groei van de webwinkel. Leveranciers bieden steeds vaker aan via digitale diensten en productencatalogi. Bestellingen vanuit deze catalogi worden automatisch omgezet in elektronische facturering. Reversed billing Bij reversed billing is de facturering volledig geautomatiseerd. Daarbij komt, dat de betaling geschiedt op basis van ontvangst van goederen en niet op basis van ontvangst van een factuur. De ontvanger heeft bij deze wijze van factureren het initiatief. Wanneer een levering ontvangen wordt, zal deze automatisch gecontroleerd worden op juistheid. De ontvanger geeft akkoord op ontvangst in het inkoopsysteem53. Dit systeem controleert de ontvangst met het bestelde. De verschuldigde bedragen staan op de bestelbon en worden gecontroleerd op basis van de ontvangstbon. De bedragen worden vergeleken met de prijsafspraken uit het leveringscontract, dat opgeslagen is in de contractbeheermodule54. Als alle gegevens kloppen zal het inkoopsysteem automatisch een factuur genereren. Deze “pro-forma” factuur wordt direct naar de leverancier gestuurd. Wanneer de leverancier akkoord geeft op het voornemen tot betaling, vindt betaling plaats. Deze omgekeerde factureringswijze wordt inmiddels op enkele plaatsen toegepast. Een voorbeeld is het ministerie van defensie. Het reversed billing is nog vrij nieuw en wordt door de belastingdienst inmiddels, onder strikte voorwaarden, toegestaan.

3.3.4 Hard- en software Voor het invoeren van elektronisch factureren zijn systemen nodig. Er is een gestaag groeiende markt voor ondersteunende software. De ontwikkeling die we zien binnen de software branche is dat er een aantal omslagen plaats vindt. Zo zien we bijvoorbeeld de opkomst van webbased applicaties55. Daarnaast zien we de specialisatie van software pakketten. De filosofie van “one fitts all” is passé. Pakketten worden steeds specifieker en daarmee de ontwikkelbedrijven ook. Dit laatste zien we op het gebied van inkoopsystemen. Een andere ontwikkeling die de laatste jaren op komt is het aanbieden van consultancydiensten. Leveranciers van software bestaan naast een programmeerclub vaak uit een team van vakspecialisten op het gebied van inkoop, facilitair management of informatie management. ERP-systemen Een Enterprise Recource Planning -systeem is een integraal systeem dat meerdere deelsystemen huisvest. Het ERP-systeem is ontstaan toen software leveranciers diverse informatiesystemen gingen 52

Een elektronische factuur. Ondersteunende software voor de uitvoering van de operationele inkoopfunctie. 54 Ondersteunende software voor het beheer van contracten. 55 Systemen waarbij zowel de sturingsprogramma‟s als de databases zich op centrale, gehuurde, serverruimte bevinden en via het Internet bereikbaar zijn. 53

22

integreren. Het hebben van diverse losstaande softwarepakketten leidde tot inefficiëntie. In een ERPsysteem zijn meerdere modules onder één centraal systeem te plaatsen. Deze systemen zijn minder specifiek dan de losstaande producten. Financieel pakket Bij veel organisaties is het inkooppakket leidend. Bij de brandweer is dit ook het geval. Dit komt vanuit de gemeentelijke organisatie die dikwijls het te gebruiken financieel pakket voor schrijft. Hier speelt ook introductie van digitalisering een rol. De ontwikkeling van computersystemen is mede vanuit de boekhoudkundige kant sterk. Het is ook niet gek dat boekhoudkundige software een voorsprong heeft en dat financiële afdelingen al langer geautomatiseerd werken. Veel financiële pakketten bezitten een inkoopmodule en soms zelfs een digitale diensten- en producten catalogus. Inkoopsysteem Voor de ondersteuning van het inkoopproces is specifieke software verkrijgbaar. Deze software is over het algemeen modulair opgebouwd. De basis wordt gevormd door de operationele inkoop, de bestel module. Deze module is vrij toegankelijk voor alle medewerkers die mogen bestellen en maakt over het algemeen gebruik van een diensten en producten catalogus. Het systeem herkent de medewerker en koppelt kostenplaats aan gebruiker. Vervolgens kan er door het vullen van de winkelwagen besteld worden. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de gegevens die leveranciers, waar contracten mee afgesloten zijn, aanleveren. Inkoopsystemen zijn ingericht op basis van de administratieve organisatie56 van het bedrijf of organisatie. Autorisatieslagen zijn verwerkt in het systeem. Vaak is het inkoopsysteem aangevuld met de module contractbeheer. Het contractbeheer, onderdeel van het tactisch inkoopproces, is gevuld met alle afgesloten contracten. Het inkoopdeel en mogelijk zelfs andere softwarepakketten maken gebruik van de gegeven die opgeslagen zijn in het contractbeheersysteem. Inkoopsystemen worden aangeboden door de grote software bedrijven. De drie grootste aanbieders voor de overheid zijn: Ezise / Logica CMG, Proquro / Getronics Pink Roccade, Proclare / NIC. FMIS Een Facilitair Management Informatie Systeem is het systeem voor de facilitydesk. Een FMIS biedt de mogelijkheid om alle medewerkers via een koppeling van de intranetpagina een klacht, melding of reservering te maken. Grotere organisaties voeren deze systemen in voor het reserveren van dienstauto‟s, vergaderzalen en extra schoonmaakdiensten. Ook het melden van storingen aan de huishoudelijke dienst kan men in het systeem kwijt. De meeste FMIS bezitten inkoopmodules. Voor kleinere organisaties is dit voldoende, echter wanneer de inkoopfunctie ontwikkeld is, volstaat dit niet en wordt er voor een specifiek inkoopsysteem gekozen. Noodzakelijke standaardisering Om te kunnen communiceren dien je de zelfde taal te spreken. Dit geldt ook voor software en bovenal geldt dit voor het verzenden van data. In het verleden zijn afspraken gemaakt over formats van emailberichten en de opmaak van Internetpagina‟s. Voor het versturen van e-facturen is ook een format beschikbaar. Om het digitale betalingsverkeer aan te moedigen en normstellend te zijn op het gebied van gebruikte formats heeft de tweede kamer de open standaard UBL 2.0 vastgesteld voor betalingsverkeer. Door de open standaard wordt de overheid niet afhankelijk van één leverancier, maar behoud de format ongeacht de positie van de softwareleveranciers. Infrastructuur Onder infrastructuur wordt onder andere de hardware en de communicatiemiddelen bedoeld. De verbindingen en servers die het netwerk maken zijn de backbone van het systeem. De snelheid en betrouwbaarheid van verbindingen is sterk afhankelijk van de verbindingen tussen de systemen. Nederland is een belangrijk internationaal Internetknooppunt. De Amsterdam Internet exchange is de

56

De inrichting van de werkprocessen van een organisatie.

23

grootste in zijn soort ter wereld57. De capaciteit van de verbindingen is cruciaal voor goed werkende systemen. Zeker nu steeds meer programmatuur webbased is.

3.4 De politieke stroom De politiek-bestuurlijke stroom beweegt zich onafhankelijk van de probleem- en oplossingenstroom. Binnen deze stroom zijn factoren als het politieke klimaat, verkiezingentijd of bestuurlijke verhoudingen te onderscheiden. De politieke opinie bepaalt de richting van deze stroom. Belangen en pressiegroepen leggen druk bij politici om zaken uit de problemen- en oplossingenstroom onder de aandacht te krijgen. Het dossier e-factureren komt via meerdere wegen in de politieke stroom bijeen. Het huidige kabinet heeft bij haar formatie het terugdringen van de regeldruk als beleidsveld benoemd dat aandacht zal krijgen. Vanuit het bedrijfsleven wordt zowel vanuit de klant geredeneerd en wil men lastenverlichting. Aan de andere kant is de ICT-branche een direct belanghebbende in dit dossier. Vanuit de publieke opinie is de roep er al om de overheid meer op de digitale snelweg te krijgen. De overheid heeft een slecht imago als late betaler en wil graag van dit imago af. Hierdoor wordt de ontwikkeling van e-Government versneld. Aan de andere kant levert het dossier e-factureren een besparing op aan zowel de kant van het bedrijfsleven als aan de kant van de overheid.

3.4.1 De overheid en Internet De overheid maakt steeds meer gebruik van Internet om informatie te delen. Grofweg kunnen we het gebruik van Internet door de overheid verdelen in drie categorieën. e-Government Bij e-government gaat het om het vrij geven van informatie via het Internet. Zweden, Austalië en Duitsland zijn de meest toonaangevende landen op het gebied van e-Government. Zo kunnen in Zweden burgers via Internet deelnemen aan raadsvergaderingen58. e-Democracy Biedt de mogelijkheid om verkiezingen en inspraak via Internet te laten verlopen. Deze vorm van Internet gebruik kent een aantal grote risico‟s. Daarnaast is het geen objectieve meetmethode, omdat bepaalde groepen in de samenleving geen gebruik zullen maken van het medium Internet. G-business Government-business bestrijkt de dienstverlening van de overheid via het Internet. Dit kan gezien worden als een digitale diensten en producten catalogus. Voorbeeld is het verstrekken van paspoorten en rijbewijzen. Het verbeteren van de dienstverlening en kosten besparen zijn twee argumenten voor de overheid om gebruik te maken van Internet. De digitalisering vanuit de overheid zien we bijvoorbeeld terug bij de belastingdienst. Het belastingformulier is in eerste instantie vervangen door de belastingdiskette, nu verloopt de aangifte via Internet. Ook gemeenten maken veelvuldig gebruik van het Internet om met haar burgers te communiceren. Informatie wordt via het Internet beschikbaar gesteld aan de burger, waarbij dit soms zelfs interactief gedaan wordt bij inspraaktrajecten. Binnen de centrale overheid zien we de ontwikkeling van een één loket functie. De Internetsite, www.overheidheeftantwoord.nl is de vervanger van een aantal Internetsites van afzonderlijke ministeries en geeft informatie over bekendmakingen, vergunningen en Wet- en regelgeving.

57 58

Bron: Technisch weekblad 14-2-2009, ICT special blz. 9. Booz Allen Hamilton (2002)

24

3.4.2 Voordelen Zoals inmiddels beschreven is het invoeren van e-factureren bij de overheid ontstaan vanuit de doelstelling: “verminderen regeldruk”. Hiermee is gelijk een groot voordeel benoemd. Met het factureren van het bedrijfsleven aan de overheid is veel geld gemoeid. Niet alleen de kosten die gemaakt worden voor het proces en de handelingen, maar ook de kosten die gemoeid zijn met late betaling. Vanuit dit oogpunt formuleert de politiek taakstellingen om e-factureren aan te moedigen. Voordelen worden vaak bekeken vanuit financieel oogpunt. Bij elektronisch factureren is dit geen probleem. Een groot voordeel is namelijk kostenbesparing. Het ontvangen, inboeken en verwerken van facturen is een arbeidsintensief proces. Met het invoeren van e-facturering wordt er aanzienlijk bespaard op de personele lasten binnen de financiële administratie. Doordat de afhandeling van de betaling digitaal verloopt wordt de omloopsnelheid verhoogd, is het wegraken van facturen uitgesloten en is het proces navolgbaar en transparant. De combinatie elektronisch bestellen en factureren kent nog meer mogelijkheden. Als de bestelling via hetzelfde systeem gaat verlopen, is de bestelling gekoppeld aan de facturering. Fouten in facturering mag hierdoor niet meer plaats vinden. De prijzen zijn actueel als de leverancier deze in het systeem bij houdt of als het inkoopsysteem een koppeling heeft met de prijzen-datasheet van de leverancier.

3.4.3 Nadelen Toch zitten er risico‟s verbonden aan e-factureren. Deze worden in de volgende paragrafen toegelicht. Als nadeel zou de implementatie genoemd kunnen worden. Het invoeren van e-factureren heeft aanzienlijke consequenties voor de organisatie. Er zullen verschuivingen plaats vinden. Het proces „factureren‟ verschuift deels van de financiële administratie naar de ICT en inkoopafdeling. Werkzaamheden verschuiven wat gepaard gaat met formatie verschuivingen. Daarnaast dient rekening gehouden te worden met de “digitale handling”. Het goedkeuringsproces verloopt namelijk digitaal. Het aftekenen voor ontvangst en de goedkeuringen dienen ingevoerd te worden in het inkoopsysteem. Aan het e-factureren hangen een aantal beheersbare risico‟s. Deze zijn onder te verdelen in drie categorieën, te weten: operationele risico‟s, de betrouwbaarheid van netwerken en Internetcriminaliteit. Deze categorieën worden verder uitgewerkt. Naast genoemde categorieën speelt ook nog een financieel risico een rol. Er dient geïnvesteerd te worden in ICT toepassingen zowel op hard- als software gebied. Dit risico wordt buiten beschouwing gelaten en gezien als investering die op termijn terug verdiend zal worden, vanuit de baten van het e-factureren. Naast risico‟s die door externe factoren wordt bepaald, zijn er ook risico‟s vanuit de organisatie. Het introduceren van e-factureren brengt een organisatorische verandering met zich mee. Er dient hier rekening mee gehouden te worden. Het blijft mensenwerk. Bij onvoldoend draagvlak voor de veranderde werkwijze zou het systeem gefrustreerd kunnen worden of zelfs fraude plaats kunnen vinden. Operationele risico’s Het e-factureren brengt ook operationele risico‟s met zich mee. Een voorbeeld is de stroomvoorziening. Het Internet verbruikt steeds meer elektriciteit. Een datacenter kan evenveel energie verbruiken als een fabriek. Het ontwikkelen van zuiniger computerchips en efficiëntere software moet het elektriciteitsverbruik van het Internet afremmen. Buiten deze capaciteitsvraag, waar zeker rekening mee gehouden dient te worden zal er ook gekeken moeten worden naar back-up systemen. Wanneer steeds meer cruciale data, digitaal opgeslagen is, wordt de beschikbaarheid een belangrijke zaak. Immers de cruciale data dient altijd beschikbaar te zijn en vooral tijdens calamiteiten. Voor het e-factureren geldt dit in bepaalde mate ook. De financiële huishouding van de organisatie is cruciaal voor de bedrijfsvoering en moet te allen tijde inzichtelijk zijn. Computersystemen zijn bijzonder gevoelig voor fluctuaties van en storingen in het stroomnet. Bij de

25

aanleg en implementatie dient hier rekening mee gehouden te worden. Naast noodstroomvoorziening dienen no-break59 installaties toegepast te worden. Betrouwbaarheid netwerken Voor e-factureren wordt gebruik gemaakt van inter- of intranet. De mate van betrouwbaarheid heeft voornamelijk met de infrastructuur van het computernetwerk te maken. Niet alleen binnen de eigen organisatie dient een adequaat netwerk te bestaan met groeipotentie, de verbinding met de buitenwereld is cruciaal. De capaciteit van het netwerk waarop de organisatie is aangesloten bepaald in grote mate de snelheid van de software en vooral de uitwisseling van gegevens. Nog belangrijker dan de capaciteit is de betrouwbaarheid. Wanneer er geen netwerk beschikbaar is, kan er niet met de webbased applicaties gewerkt worden. Internetcriminaliteit Het Internet heeft inmiddels een eigen categorie criminelen aangetrokken. Nu bedrijven en de overheid steeds meer gebruik gaan maken van Internet is dit een aspect waar rekening mee gehouden dient te worden. Een aantal aspecten waar een Internetgebruiker mee geconfronteerd wordt:  Via de talrijke verbindingen kunnen virussen zich snel verspreiden en kan spyware gemakkelijk geïnstalleerd worden.  Persoonlijke gegevens zijn vaak slecht beveiligd en daarmee gemakkelijk toegankelijk voor onbevoegden, wat gevolgen heeft voor de privacy van individuen.  Net als in de fysieke wereld heeft Internet ook last van vandalisme. Een goed voorbeeld van dit laatste zijn de “scriptkiddies”60. De ICT-branche hoopt een aantal van bovenstaande problemen te verhelpen door nieuwe protocollen te ontwikkelen met een verbeterde authenticiteit en een sterkere encryptie61. De bestrijding van Internetcriminaliteit is voor justitie een belangrijk punt. In deze wedloop is het belangrijk om rekening te houden met de beveiliging van de systemen en de te verzenden en ontvangen data. In het bijzonder als het om financiële transacties gaat. Consequenties voor de organisatie Onder de nadelen van e-facturering werd al even over de consequenties van invoer gesproken. Dit hangt sterk af van de vorm die gekozen wordt. Wanneer gekozen wordt voor de meest gedigitaliseerde vorm dan komt het accent van het factureren meer bij de inkoopafdeling te liggen en minder bij de financiële afdeling die tot nu toe het primaat bezat voor wat betreft het factureren. De vraag ontstaat dan wel waar het proces factureren belegd zou moeten zijn. Vanuit financieel oogpunt bezien zal dit nog steeds bij de financiële administratie zijn. Wordt het factureren als onderdeel van het inkoopproces bezien dan ligt de procesverantwoordelijkheid bij de inkoopafdeling. De positionering van de processen in de organisatie is een onderwerp bij de introductie. De keuzes bepalen de organisatie en invulling van het factureringsproces. Een verandering die gepaard gaat met de introductie van digitalisering van de facturering en mogelijk het inkoopproces is de verschuiving van operationeel naar tactisch en strategisch. Wat duidelijk is dat de operationele handelingen op het gebied van factureren (ontvangen, inboeken, etc.) en inkoop (bestellen, in ontvangst nemen, etc.) grotendeels komt te vervallen. De handelingen worden over genomen door elektronische systemen. Wat rest op operationeel gebied is het beheer van deze systemen. Wat aan capaciteit vrij komt op operationeel gebied is echter nodig op tactisch en strategisch gebied. De procesbeschrijvingen vanuit de administratieve organisatie dienen als basis voor de invulling van de digitalisering. Met andere woorden het beleid wordt vertaald naar werkprocessen en deze werkprocessen zijn de blauwdruk voor de software die gebruikt wordt voor e-facturering. De 59

Installatie die bij afvallen van de netspanning ogenblikkelijk de spanning terug brengt. De reactietijd van deze systemen is zo laag dat de netwerken nauwelijks merken dat de stroomlevering onderbroken is geweest. 60 Een persoon die zich misdraagt op het Internet, daarbij gebruik makende van technieken en hulpmiddelen die door anderen (vaak hackers) zijn bedacht en ontwikkeld. 61 Bron: Wikipedia.nl.

26

nadruk verschuift van het pure operationele naar een meer tactisch strategische benadering. Zo zal een inkoop systeem gevuld moeten worden met contracten en zal het inkoopbeleid actueel gehouden moeten worden. Bij het factureren speelt de mandaatregeling een belangrijk uitgangspunt. Ook deze zal beheerd moeten worden.

3.6 Conclusie Hoofdstuk 3 gaat uitvoerig in op de inhoud van het e-factureren. Het is duidelijk dat het e-factureren niet nieuw is. De maatschappij ontwikkelt zich in het bijzonder op technologisch gebied in enorm tempo. De ontwikkeling van het e-factureren zou daarom geen verrassing mogen zijn. Wanneer de technologische ontwikkelingen gevolgd worden is de overstap naar complete digitalisering van de factuurstroom een kwestie van tijd. Binnen de problemenstroom zien we dat de maatschappij ontwikkeld is en Internetbankieren gemeengoed geworden is. De verbaasdheid, dat overheidsinstanties nog niet mee gaan in combinatie met late betalingen slaat om naar verontwaardiging. Verder zijn er mogelijkheden genoeg. Binnen de oplossingenstroom wordt voldoende aangeboden door marktpartijen. In de oplossingenstroom zien we ook de actoren die het meeste last hebben van hoge kosten vanuit het huidige analoge betalingssysteem. De politieke stroom is in dit geval de initiator. De factoren die hier een rol spelen hebben geleid tot het beleidsraam waarbinnen het besluit genomen is om deze kans te bieden. De volgende vraag kan nu beantwoord worden: 2.

Welke inzichten levert de toepassing van Kingdon op het dossier e-factureren?

Voor het dossier e-factureren heerst er op dit moment een window of opportunity. Alle drie de stromen zijn bij elkaar gekomen. Nu is het moment om actief met het dossier bezig te zijn. Vanuit het ministerie van EZ zijn middelen ter beschikking ter ondersteuning. Het dossier staat op de politieke agenda, zowel op rijksniveau als op gemeentelijk niveau.

Figuur 3

Checklist stromenmodel ingevuld voor het dossier e-facturering

Problemenstroom:

Oplossingenstroom:

Politieke stroom:

De overheid blijft achter bij maatschappelijke ontwikkeling. Burgers zijn al ver op het gebied van e-factureren.

e-factureren is een beproefd concept dat al vele toepassingen kent.

Het terugdringen van de regeldruk is één van de beleidsafspraken in het regeerakkoord. E-factureren sluit hier op aan.

Vanuit het bedrijfsleven is de roep groot om de regeldruk vanuit de overheid te verkleinen.

De ICT-sector biedt panklare oplossingen aan.

Er zijn nauwelijks nadelen aan e-factureren. Veel voordelen zijn te noemen.

De overheid heeft het imago van slechte betaler.

27

4.

De brandweer en e-factureren

4.1

Inleiding

De in hoofdstuk 2 geïntroduceerde checklist is in hoofdstuk 3 gevuld vanuit het dossier e-factureren. Dit dossier bleek krachtig en alles in zich te hebben, wat volgens het stromenmodel van Kingdon een beleidsraam oplevert. Het motief, verminderen van de regeldruk, in combinatie met aangeboden oplossingen vanuit de markt vertaald naar beleidsvoorstellen en een mogelijkheid voor de politiek om aan haar taakstelling te voldoen, opende het beleidsraam waarin de oorsprong van het project efactureren is ontstaan. Het beleidsraam is geopend en heeft een forse taakstelling opgeleverd. E-factureren is daarmee een window of opportunity geworden voor de overheid, de ICT-branche en een ieder die gebaad is bij de introductie van e-factureren. De vraag is wat dit voor consequenties heeft voor de brandweer. Het efactureren is een Haagse prioriteit, daarmee zou het voor de brandweer ook een prioriteit zijn. Of dit zo herkend wordt is de vraag voor dit hoofdstuk. Een van de problemen die naar voren komt wanneer naar facturering gekeken wordt, is de spreiding over diverse organisatieonderdelen. Bij het woord facturen denkt men gelijk aan de financiële administratie. Deze afdeling is verantwoordelijk voor de aanname, het inboeken en afhandeling van de facturen. De facturen die binnen komen zijn het gevolg van aangegane verplichtingen van de afdeling inkoop. De afhandeling van de facturenstroom is daarmee een gedeelde verantwoordelijkheid van de afdelingen financiën en inkoop. Bij elektronisch factureren komt nog een derde afdeling in beeld namelijk de ICT-afdeling. De vraag op welke afdeling e-factureren thuis hoort is relevant. Zeker wanneer breder naar e-business gekeken wordt, is veel te zeggen over een verdere integratie van het factureren in het inkoopproces. Nog voor de stap naar e-factureren kan de afdeling inkoop grote bezuinigingen doorvoeren op het gebied van factureren door het inkoopproces te verbeteren62. Om iets te kunnen zeggen over het digitaliseren van de factuurstroom bij de brandweer, zal het inkoopproces63 geanalyseerd worden in dit hoofdstuk. Inkoop bij de brandweer staat nog in de kinderschoenen. Wanneer gesproken wordt over inkoop wordt, ten onrechte, alleen gedacht aan de verwerving van brandbestrijdingsmiddelen. Er is echter meer. In de scriptie “Inkopen is meer dan boodschappen doen64” komt deze misvatting naar voren. In de inleiding beschrijft de auteur enkele successen. Het gaat om projectmatige verwerving van bijvoorbeeld brandweervoertuigen. De gehele scriptie beschrijft vervolgens het inkoopproces, welke vooral slaat op de “koude inkoop”65. Deze beperkte blik, een deel van de tactische inkoop, geeft weer op welke wijze de brandweer zich focust op de kapitaalinvesteringen, voornamelijk brandweer gerelateerd en hiermee een groot gedeelte van het inkoopproces onbelicht laat. Wanneer gesproken wordt over inkoop dient het gehele palet aan diensten, producten en werken daartoe gerekend te worden. De basis voor dit hoofdstuk komt voort uit een onderzoek naar de huidige stand van zaken binnen brandweer Nederland. Een vragenlijst opgesteld aan de hand van het MSU-systeem66 is verstuurd naar alle brandweerregio‟s. Op basis van de verstrekte gegevens is analyse in dit hoofdstuk onderbouwd. De vragenlijst is terug te vinden op bijlage 1.

62

Te denken valt aan clustering van bestellingen, minder leveranciers en verbetering contractbeheer. Projectmatig verwerven van veiligheidsgerelateerde producten, vaak kapitaalinvesteringen is een onderdeel van het inkoopproces. Scriptie MCDM 8 van Ir. F.J.A. Gorissen 65 Niet veiligheidsgerelateerde producten en diensten. 66 Systeem ontwikkeld door de Missisipi State Universitie. 63 64

28

4.2 Inkoop bij de brandweer In deze scriptie wordt er van uit gegaan dat de brandweer georganiseerd is in regio‟s. Ten tijde van het schrijven van deze scriptie zijn er 10 regio‟s geregionaliseerd67. Naar verwachting zullen in 2010 nog meer regio‟s deze ontwikkeling door maken. Binnen het proces van regionalisering komt de vraag: “hoe de inkoop in te bedden in de nieuwe organisatie” telkens naar voren. Waar in het verleden een sterke band was met de gemeentelijke organisatie en daarmee de gemeentelijke inkooporganisatie, komt de brandweer op afstand te staan en dient er invulling aan de inkooptaak gegeven te worden. In een aantal regio‟s wordt gekeken naar de afdeling die verantwoordelijk is voor aanschaf van veiligheidsgerelateerde middelen68. Andere regio‟s, vooral in de regio‟s waar zowel brandweer als GGD samengevoegd worden, is te zien dat de inkoop vanuit een facilitaire gedachte wordt benaderd. Hier zie je gelijk het verschil tussen GGD en Brandweer, later meer hierover. Bij de brandweer zien we dat de inkoopfunctie vanuit de techniek benaderd wordt. Inkoop wordt van oudsher bedreven door de chef technische dienst. Beheer en onderhoud van materieel werden in het verleden één op één gekoppeld aan de inkoop van deze middelen. Met de professionalisering van de inkoop en het aanbesteedden bij de overheid moest de brandweer wel mee. Dit heeft geleid tot een ware paradigmashift. Waar in het verleden de technische dienst de inkopen deed, kwamen de inkopers om de hoek kijken. Een nieuwe generatie doet zijn intrede bij de brandweer. De naoorlogse generatie69 maakt plaats voor de pragmatische generatie een cultuuromslag vindt plaats maar niet van harte. Dit proces vertoont vele gelijkenissen met de casus “digitaal factureren”. Ook hier is de brandweer reactief en wordt geconfronteerd met stringentere wet en regelgeving, zonder daar een antwoord op te hebben. Een aantal korpsen maakt de slag een aantal nog geheel niet. Uit inventarisatie blijkt dat de inkoopfunctie bij brandweerkorpsen nog nauwelijks tot stand komt. Bij de korpsen die daar een uitzondering op zijn, zien we inkoopafdelingen ontstaan. Bij deze korpsen zien we ook dat een groter percentage van de inkopers beschikt over een inkoopachtergrond. Het is daarbij niet verrassend dat onder deze korpsen zich een aantal bevinden die het digitaal factureren hebben geïntroduceerd.

4.2.1 Gemeentelijk Met de regionalisering van de brandweer komt de brandweer verder van de gemeente af te staan. Waar in het verleden gebruik gemaakt werd van gemeentelijke inkoopafdelingen wordt met de regionalisering deze band verbroken. Daar waar de centrumgemeente binnen de regio een sterke inkooporganisatie heeft, blijft een band bestaan. Dit al dan niet in de vorm van een convenant. Bij gemeenten zien we de ontwikkeling van Intergemeentelijk inkooporganisaties. Gemeenten zoeken elkaar op als het gaat om de professionalisering van het inkoopapparaat.

4.2.2 Regionaal In het verleden werd er door ieder gemeentelijk brandweerkorps aan inkoop gedaan. Het laatste decennium is onder druk van stringentere aanbestedingsregels al steeds meer regionaal aanbesteed. Vooral de grotere aanbestedingen worden al langer regionaal gedaan. Op enkele plaatsen gebeurde dit nog gemeentelijk. Soms door gebruik te maken van een extern bureau. De roep om regionaal in te kopen komt niet alleen vanuit financieel oogpunt. Vooral voor veiligheidsgerelateerde producten en voertuigen in het bijzonder is, het kunnen uitwisselen van materiaal, de comptabiliteit en eenduidige uitstraling van belang. Het gaat hier niet alleen om efficiëntie, maar zelfs over een repressief risico. De regionalisering van de brandweer is in volle gang. Op 1 januari 2008 was de Brandweer Amsterdam-Amstelland de eerste. Daarna volgden er meer. De regionalisering is niet meer te stoppen en de wet op de veiligheidsregio versterkt de ontwikkeling. 67

In een geregionaliseerde regio zijn de gemeentelijke brandweerkorpsen opgeheven en is de brandweerzorg overgedragen aan de regionale brandweer binnen de veiligheidsregio. 68 Veiligheidsgerelateerde middelen zijn producten die direct te maken hebben met het repressieve product. Te denken valt aan blusvoertuigen, uitrukkleding e.d. 69 Aart C.Bontekoning, Generaties in organisaties, Labyrint Publications 2007.

29

Het zal niet lang meer duren of de huidige 25 brandweerregio‟s zullen getransformeerd zijn tot een heuse regionale brandweer. Al dan niet in of onder de veiligheidsregio. Lopende deze ontwikkeling ontstaat de discussie over het aantal en de grote van de veiligheidsregio. Binnen politie Nederland wordt gesteld dat er 5 regio‟s te klein zijn om zelfstandig door te gaan. Wanneer hier schaalvergroting plaats zal vinden, zal de brandweer niet achterblijven. De territoriale congruentie blijft van kracht. De regionalisering van de brandweer is aan de ene kant een noodzakelijke stap voor professionalisering van het inkoopproces. Aan de andere kant ontstaat gelijk een probleem, dat nog niet overal opgelost is. De inkoop, die voor de regionalisering op gemeentelijk niveau georganiseerd was, dient een plek te krijgen binnen de regionale brandweer. Binnen een aantal regio‟s is een sterke band met de gemeentelijke inkooporganisatie. Dit kan de inkooporganisatie van de centrum gemeente zijn, maar ook een intergemeentelijk inkoopcentrum. Sommige regio‟s sluiten een convenant met het (inter-)gemeentelijke inkoopcentrum met betrekking tot de gezamenlijke inkoop van goederen en diensten. Andere regio‟s bouwen hun eigen inkoopafdeling uit. Of de inkoop deels gefaciliteerd wordt door een gemeentelijke dienst of dat het in eigen hand gehouden wordt, binnen de regionaliseringtrajecten is de positionering niet sterk. Er zijn geen geformuleerde inkoopdoelstellingen opgenomen in de reorganisatieplannen. In een aantal gevallen wordt een extern bureau ingehuurd om een inkoopbeleidsplan te schrijven voor de nieuwe organisatie. De inkoopafdeling heeft nog geen centrale plaats binnen de brandweer. Mandaatregelingen zijn niet overal vastgelegd of niet meer actueel. Gedwongen winkelnering70 wordt wel benoemd maar niet gehandhaafd. Veel afdelingen kopen nog zelf producten of diensten in. Hierbij wordt de afdeling inkoop niet of nauwelijks betrokken. Het “Maverick Buying71” is meer regel dan uitzondering.

4.2.3 Interregionaal Binnen de brandweer speelt nadrukkelijk de vraag, als we het over centrale inkoop hebben, op welke schaal er samengewerkt moet worden. Wat zou je landelijk aan willen besteedden, wat wil je binnen de regio houden en wat zou interregionaal kunnen. Om deze vragen te beantwoorden is een opdrachtbrief72 vergeven aan de LFR om dit te onderzoeken. Een extern bureau is belast met deze onderzoeksvraag. De laatste jaren zijn er een aantal initiatieven gestart om meer interregionaal samen te werken. Op sommige plekken ging dit vanzelf op andere plekken moest het proces een handje geholpen worden. De functionarissen die binnen de regio‟s verantwoordelijk zijn voor het inkoopproces vormen het Landelijk Netwerk Materieel en Verwerving. Het gros van de deelnemers in het netwerk heeft nog sterk de warme achtergrond. Vaak zijn het collega‟s met een brandweerachtergrond op officiersniveau die hoofd materieel en logistiek zijn. De laatste jaren zien we ook hier de ontwikkeling van de inkoopkennis, ook neemt de gemiddelde leeftijd af en het opleidingsniveau toe. Binnen het Landelijk Netwerk Materieel en Verwerving (LNMV) is gekeken naar het meer gezamenlijk verwerven van veiligheidsgerelateerde middelen. Hiervoor zijn 5 verwervingsclusters73 opgericht. De verwervingsclusters stemmen hun inkoopkalender, voornamelijk op het gebied van kapitaalinvesteringen, op elkaar af en waar mogelijk wordt gezamenlijk een aanbesteding getrokken. Tot op heden beperken de initiatieven tot de veiligheidsgerelateerde middelen. Het succes van de verwervingsclusters heeft op dit moment sterk te maken met de politieke verhoudingen tussen de regio‟s en de wil tot samenwerken bij de betrokken afdelingshoofden. Vooralsnog is de vorming van verwervingsclusters vrijblijvend.

70

Bij gedwongen winkelnering dient alle inkoop via de inkoopafdeling te verlopen. Inkopen buiten de inkoopafdeling om. 72 Een door de beleidsdirectie Politie en Veiligheidsregio‟s van het ministerie van BZK verstrekte opdracht. 73 De indeling van de 5 verwervingsclusters zijn terug te vinden op de site: www.nvbr.nl/lnm/verwervingsclusters 71

30

4.2.4 Landelijk Het lijkt erop alsof de brandweer niet evolueert. Niets is minder waar. Er zijn wel degelijk een aantal ontwikkelingen vanuit het veld die het inkooptraject, zei het deels, positief beïnvloeden. Juist nu is het moment om op landelijk niveau de zaken op orde te brengen. Ook hier een aantal ontwikkelingen. Binnen het regeerakkoord74 is één van de pijlers het dereguleren. Het aantal beleidsambtenaren zou met 25% verminderd moeten worden en de taken moeten overgedragen worden aan het veld. Hier zou je de vraag kunnen stellen of het veld daar klaar voor is. Het is te zeggen dat het veld nadrukkelijk bezig is om de beleidstaken in de nabije toekomst op zich te nemen. We zien landelijke netwerken binnen de NVBR, die zich nadrukkelijk profileren als beleidsbepalers op hun vakgebied. Vanuit het LNMV worden initiatieven genomen om landelijk aan te besteedden. Dit gebeurt nog op volledig vrijwillige basis. Toch neemt de bereidheid om aan te haken bij deze aanbestedingen steeds verder toe. Ook hier weer, voornamelijk de aanbesteding van veiligheidsgerelateerde middelen. Naast de aanbestedingen die door de korpsen gezamenlijk opgepakt worden, zien we ook de ontwikkeling dat vanuit het ministerie van BZK de gezamenlijke inkoop bevorderd wordt. Het ministerie van Binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties heeft de beschikking over een agentschap genaamd LFR75. Het LFR heeft vooral een beheerstaak. Zo worden landelijke systemen76 beheerd. Daarnaast zijn ze verantwoordelijk voor de aanschaf en vervanging van rijksmateriaal77. Het LFR profileert zich zelf ook als inkoopkenniscentrum. Aanbestedingen worden niet alleen voor de brandweer, maar ook voor GHOR en politie gedaan. Het LFR werkt vanuit opdrachtbrieven die de beleidsdirectie78 uitvaardigt. Wanneer er vanuit het veld behoefte bestaat om door het LFR ondersteund te worden bij een aanbesteding, zal dit in een opdrachtbrief geformuleerd moeten worden. De invloed op de inhoud van de opdrachtbrieven is de laatste jaren vergroot door vanuit het LNMV, één geluid naar de beleidsdirectie te laten horen. Getracht is door meer sturing te krijgen op de opdrachtbrieven, het LFR meer een vraag gestuurde organisatie te laten worden in plaats van de aanbodsturing die gehanteerd werd. De laatste jaren is er een aantal verwervingsprojecten succesvol gezamenlijk doorlopen. Voorbeelden zijn de Europese aanbestedingen van redvoertuigen, waar een groot aantal korpsen aan mee deed, dienstvoertuigen, getrokken door de KLPD en 7 brandweerregio‟s die mee deden en de landelijke aanbesteding van haakarmvoertuigen, waar alle brandweerregio‟s aan mee gedaan hebben. Ook hier geldt weer dat het gaat om veiligheidsgerelateerde middelen. Degene die zich bij de brandweer bezig houden met inkoop, richten zich op deze middelen. Vooruitlopend op het onderzoek over landelijk aanbesteedden kunnen we een aantal inkooppakketten noemen die zich met uitstek lenen voor een landelijke benadering. Denk aan ICT-producten, catering, beveiliging en inhuur van adviesbureaus. Vanuit de taakstelling tot deregulering, heeft BZK besloten om de LFR als agentschap af te stoten. BZK heeft opdracht gegeven om de positie van de LFR te heroverwegen. Met de herpositionering van de LFR ontstaat een kerntaken discussie. Het mogelijk ontstaan van een landelijke inkoopfaciliteit voor de brandweer is hierbij een discussiepunt. In eerste instantie werd de mogelijkheid bekeken om de LFR op te laten gaan in de VTS PN79. Vooralsnog is hier niet voor gekozen en zal de LFR per 1 januari 2010 onder het NIFV80 gaan vallen. De huidige taken van de LFR worden wettelijke taken voor het NIFV.

74

Regeerakkoord 2008. Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding. 76 Te denken valt aan het Internet Materieelbeheer Systeem en het Waarschuwings en Alarmerings- Systeem. 77 Het materieel dat door het ministerie van BZK aan de brandweer ter beschikking is gesteld. 78 Directie Politie en Veiligheidsregio‟s 79 Voorziening tot samenwerking politie Nederland. 80 Nationaal Instituut voor Fysieke Veiligheid. 75

31

4.2.5 Internationaal Met de komst van het Europees aanbesteedden wordt de Europese markt het speelveld van de inkoper. Je zou daarom op het gebied van inkoop ook internationaal kunnen samenwerken. Dit komt, zei het nog niet vaak, voor. De internationale samenwerking komt wel degelijk op gang. In eerste instantie vooral op het gebied van uitwisseling van kennis. Op het gebied van aanbestedingen wordt er gekeken naar specificeren en het uitwisselen van bestekken. Daarnaast wordt er nauw samengewerkt op het gebied van normstelling. De vertegenwoordigers van de brandweer die zitting hebben in Europese normcommissies weten elkaar steeds beter te vinden. Binnen het Landelijk Netwerk Materieel en Verwerving is een vakgroep internationale betrekkingen opgericht. Deze vakgroep onderhoud de contacten met buurlanden. Zo kent Duitsland ook een landelijk netwerk materieel, waarvoor de Nederlandse collega‟s altijd uitgenodigd worden.

4.2.6 Multidisciplinair Naast ontwikkelingen binnen de kolommen wordt er steeds meer over de grenzen gekeken. Binnen de veiligheidsregio‟s zien we gezamenlijke inkoopafdelingen ontstaan. Ook wordt er op het gebied van aanbestedingen al veel samengewerkt door de diverse hulpdiensten. Dit gebeurt op lokaal niveau, maar ook op landelijk niveau. De LFR en het KLPD hebben hier een trekkende rol vanuit hun taakstelling. Het LFR treedt op als aanbestedende dienst voor brandweer, politie en GHOR. In het bijzonder op het gebied van landelijke systemen. Een voorbeeld van landelijke multidisciplinaire samenwerking is de aanbesteding en het beheer van communicatieapparatuur81 voor alle hulpdiensten door de VTS PN en de aanbesteding dienstvoertuigen door het KLPD.

4.2.7 Wetgeving Zoals al eerder genoemd is, heeft er binnen de brandweer op het gebied van inkoop een paradigmashift plaats gevonden. Op de meeste plaatsen is de ontwikkeling gemaakt van product gericht inkopen naar procesgericht verwerven. Vanuit het ministerie van BZK is veel energie gestoken in deze ontwikkeling. Dat dit niet zonder slag of stoot is gegaan mag duidelijk zijn. De personen die van oudsher zich bezig hielden met de inkoop hadden nauwe contacten met een aantal voorkeursleveranciers en plaatselijke bedrijven waar ingekocht werd. Dit gebeurde vaak op basis van langdurige vriendschappelijke relaties. Deze wijze van verwerven is niet meer van deze tijd. De aanleiding voor de omslag is voornamelijk terug te leiden naar de ontwikkeling van wetgeving rond inkoopbeleid. Dit begon met de introductie van de Europese richtlijn82 voor overheidsopdrachten. Deze richtlijn verplicht overheden om bij inkopen boven vastgestelde drempelbedragen, aan te besteedden volgens een door de Europese commissie vastgestelde procedure. Op het gebied van vrije handel, streeft de EU drie grondbeginselen na, namelijk: openheid, gelijkheid en non-discriminatoir83. Vanuit deze drie grondbeginselen heeft de Europese Unie de richtlijn “Europees aanbesteedden voor overheidsinstanties” vastgesteld. Deze richtlijn beschrijft de wijze waarop overheden met aanbestedingen om dient te gaan. De te volgen procedure84 staat beschreven evenals de wijze waarop het bedrijfsleven bezwaar kan maken tegen de overheid die niet volgens de procedure werkt. De richtlijn is van toepassing bij aanbestedingen die een bepaald drempelbedrag overschrijdt. Deze drempel bedragen worden periodiek vastgesteld. In de richtlijn en ook bij het vaststellen van de drempelbedragen wordt onderschrijdt gemaakt tussen leveringen, diensten en werken. 81

Landelijke aanbesteding randapparatuur C2000, LARA De EG-richtlijn Overheid voor Leveringen, Diensten en Werken (Richtlijn 2004/18/EG). 83 Op voorhand mogen geen potentiële externe partijen, leveringen, diensten of werken worden uitgesloten en/of worden benadeeld. 84 De Handhavingrichtlijn Overheden (Richtlijn 89/665; gewijzigd bij Richtlijn 92/50 EEG) 82

32

Er is veel weerstand tegen de Europese richtlijn. De grondbeginselen zouden niet gediend zijn door het hanteren van de richtlijn. Het gebeurt te vaak dat er voorkeuren zijn of bewust van de procedure afgeweken wordt omdat men de uitkomst wil sturen. De volgende onderwerpen spelen een rol hierbij: Onbekendheid Na de introductie van de Europese richtlijn heeft het lang geduurd voordat alle betrokkenen op de hoogte waren van de inhoud. En nog steeds is niet iedereen die verantwoordelijk is voor het inkoopproces op de hoogte van de inhoud van de richtlijn. Doordat de betrokkenen onvoldoende geschoold en getraind zijn en daarnaast niet de ontwikkelingen op regelgevinggebied bijhouden, wordt soms op basis van achterhaalde kennis gehandeld. De drempelbedragen zijn meestal wel bekend, soms worden de bedragen gehanteerd, maar bijvoorbeeld de contracttermijn waarover de drempelbedragen gaan niet. Ook de inkoopcategorieën die niet gesplitst mogen worden zijn vaak niet bekend. Voorkeur Van oudsher is de brandweer een branche die met een select aantal leveranciers zaken doet. Hierdoor zijn voorkeuren ontstaan. Ook wordt er, onterecht, aangenomen dat een bepaald merk of product beter is dan een ander. Deze aannames zijn niet gebaseerd op objectief85 onderzoek, maar vaak op een jarenlange relatie met een bepaalde leverancier. Dat deze wijze van werken grote risico‟s met zich mee brengt mag duidelijk zijn. Er ontstaat een te hechte band, wat soms tot onwenselijke activiteiten leidt. De generatie die opgegroeid is met deze wijze van handelen heeft grote moeite om op een objectieve manier een Europese aanbesteding te doorlopen. Immers volgens de richtlijn is het verboden om enige mate van voorkeur te beschrijven. Haast Vaak wordt het tijdsaspect gebruikt als argument om niet Europees te hoeven aanbesteedden. Deze vlieger gaat echter niet op. Zeker bij kapitaalinvesteringen met lange afschrijftermijn is het moment van vervanging al jaren bekend. Wanneer na lange tijd van onzekerheid rond het vrijgeven van kredieten uiteindelijk de financiële middelen ter beschikking komen, wil men zo snel mogelijk het product verkrijgen. De Europese aanbesteding, die toch al snel 6 maanden in beslag neemt, wordt dan als onmogelijk gezien. Toch zijn er situaties denkbaar waarbij deze periode te lang is. Te denken valt aan een situatie waarbij een calamiteit optreedt, die het normale bedrijfsproces zo beïnvloedt dat operationele risico‟s ontstaan. In deze situatie kan er ontheffing aangevraagd worden in Luxemburg86. Het gebruik maken van deze ontheffing komt nauwelijks voor. Dit komt doordat de producten over het algemeen niet per direct te leveren zijn, waardoor er in ieder geval een lange levertijd is. Daarnaast is bijna alles te huren of leasen, waarmee een periode overbrugd kan worden. Hierbij dient niet vergeten te worden dat ook huren of leasen, aanbesteed moet worden als de waarde van het contract de aanbestedingsgrens overschrijdt. Vastgestelde Europese wetgeving dient op nationaal niveau omgezet te worden naar wetgeving. Met de aanbestedingswetgeving is dit nauwelijks van de grond gekomen. Op dit moment is het enige dat voor handen is de BAO87. Het ontwikkelen van een aanbestedingswet is in volle gang. Sterker nog de aanbestedingswet is goedgekeurd door de tweede kamer, echter door de eerste kamer verworpen en nu in revisie. Naast de nationale en Europese wetgeving zien we gemeenten inkoopbeleid ontwikkelen, waarin onder andere beschreven staat welke aanbestedingsprocedure gehanteerd moet worden. Hierbij worden drempelbedragen vast gesteld. Door de vorming van de regionale brandweer worden de aantallen en daarmee de bedragen hoger dan de drempelbedragen. Omdat de belangen door grotere aantallen ook groter worden zien we steeds

85

Rationele en controleerbare maatstaf. Gegevens die gebaseerd zijn op zorgvuldige analyse en/of afkomstig zijn van bronnen die algemeen worden geaccepteerd. 86 In Luxemburg zetelt de Europese commissie. 87 Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (BAO, Staatsblad 2005, 408).

33

meer leveranciers die bezwaar maken tegen niet of onzorgvuldig gelopen aanbestedingstrajecten. Er wordt vaker naar de rechter gestapt om in een kortgeding de aanbesteding te stoppen, vaak met succes.

4.3 Benchmark Wanneer men bij de brandweer over inkoop praat, heeft men het over het algemeen over het al dan niet projectmatig verwerven van veiligheidsgerelateerde producten. Te denken valt aan brandweervoertuigen, persoonlijke beschermingsmiddelen, etc. Niet of nauwelijks wordt er gesproken over catering-, schoonmaak-, beveiligingsdiensten, uitzendkrachten of adviesbureaus. Deze, vaak als “koude inkoop” bestempelde, inkoop vindt over het algemeen niet via een inkoopafdeling plaats. In ieder geval wordt er binnen de brandweer door iedereen ingekocht en is gedwongen winkelnering bij de inkoopafdeling bijna nergens structureel ingebed in de organisatie. Of dit gelijkwaardig is aan andere organisatie wordt duidelijk als we deze nader bekijken.

4.3.1 GGD De organisatie van de GGD is compleet het tegenovergestelde van de brandweer. De “koude inkoop” is gestructureerd, warme inkoop wordt uitbesteed. Waar de brandweer zich voornamelijk gericht heeft op het projectmatig verwerven en heuse projectbureaus heeft opgetuigt ligt het accent op de kapitaalgoederen. Bij de GGD worden nauwelijks kapitaalgoederen aangeschaft. Wanneer dit voor komt, zoals een Europese aanbesteding voor ambulances, wordt dit over het algemeen uitbesteed. De ontwikkelingen bij de brandweer richting interregionaal en landelijk samenwerken zie je niet bij de GGD. GGD‟en doen op het gebied van inkoop weinig met elkaar. Hier en daar wordt wel een initiatief genomen, als voorbeeld: GGD Rotterdam en GGD Brabant West hebben gezamenlijk vaccins aanbesteed. Verder is het ieder voor zich en zijn er geen landelijke netwerken. Hier ligt voor de GGD een mogelijkheid tot verbetering. Echter de band met de gemeentelijke organisatie is groot. De GGD‟en van Utrecht en Rotterdam gaven beiden aan, dat op het gebied van inkoop gewacht wordt op de ontwikkeling van een shared servicecenter inkoop88 bij de gemeente. Hoewel bij de GGD de operationele inkoop redelijk op orde is en ondersteund wordt door inkoopsoftware, zien we binnen de GGD nog niet de ontwikkeling van digitaal factureren. Dit wordt wel genoemd en zal in de nabije toekomst op verschillende plaatsen uitgerold worden.

4.3.2 Politie Wanneer we kijken naar de organisatorische ontwikkelingen van de huidige regiopolitie, dan zou je zeggen dat de politie een aantal jaren voor loopt qua ontwikkeling. De inkoopfunctie binnen de politie heeft een ontwikkeling doorgemaakt. Bij de politie zien we de ontwikkeling van de regio als impuls voor de professionalisering van het inkoopapparaat. De overeenkomsten met de huidige ontwikkelingen bij de brandweer zijn groot. Ook de politie heeft de transitie gemaakt van gemeentelijk naar regio. Ook hier heeft de ontvlechting plaats gevonden van de gemeente, echter was de politie al verder georganiseerd. De ontwikkelingen bij de brandweer lijken op de ontwikkeling die de politie doorgemaakt heeft. De politie is al jaren regionaal georganiseerd. Hierdoor zijn organisaties ontstaan met een dermate schaalgrootte, dat een professioneel inkoopapparaat noodzakelijk maakt. De koppeling tussen de politie en de gemeente bestaat sinds de regiovorming niet meer. Hierdoor heeft de ontwikkeling van het inkoopapparaat al jaren geleden plaats gevonden. De politie dient haar eigen broek op te houden. Dit is terug te zien in de organisatie. Verwervingsclusters Het samenwerken tussen diverse regio‟s gebeurt ook bij de politie. Ook hier zijn ze verder dan de brandweer. Het fenomeen verwervingsclusters is bij de politie al, een aantal jaar, formeel ingevoerd. Zo zien we bij de politie Amsterdam-Amstelland het interregionale verwervingscluster. Deze afdeling verzorgt de inkoop voor de regio‟s Amsterdam-Amstelland, Kennemerland, Zaanstreek Waterland en 88

Centrale organisatie die werkzaamheden uit voert voor deelnemende partners.

34

Noord Holland Noord. Bij de politie is al een keuze gemaakt welke inkooppakketten zich lenen om regionaal, interregionaal of landelijk ingekocht te worden. Het KLPD Een groot verschil tussen brandweer en politie is de ondersteuning vanuit het KLPD. Met het tot stand komen van de politieregio‟s is er een 26e “regio” geformeerd namelijk het KLPD. Naast specialistische taken als de spoorwegpolitie, waterpolitie, e.d. voert het KLPD ook landelijke inkooptrajecten uit. Door het op landelijk niveau wegzetten van de inkoopfunctie, en natuurlijk ook door de landelijke financiering, zien we verregaande uniformiteit ontstaan bij de politie. Het aanbesteedden van dienstkleding, wapens en munitie geschiedt op landelijk niveau. Naast contracten voor de 25 politieregio‟s verzorgt het KLPD de verwerving voor de eigen eenheden. Voorbeelden hiervan zijn de recente aanbestedingen voor vaartuigen en helikopters. Het KLPD is niet de enige die aanbestedingen verricht voor de politie. Het LFR doet dit namelijk ook. Een recente aanbesteding die door de LFR gedaan is, voor de politie, is die van de waterwerpers voor de ME. VTS PN Recent is er nog een landelijke organisatie opgericht, namelijk de VTS PN. Op dit moment positioneert de VTS PN zich voornamelijk aan de ICT kant als shared service center. Ook hier vinden landelijke aanbestedingen plaats vooral ter ondersteuning van het eigen proces. De VTS PN levert de complete ICT dienstverlening aan de regionale korpsen. Mogelijk wordt dit in de toekomst uitgebreid met shared service centers voor personeel en inkoop. Vooral over deze laatste is nog geen duidelijkheid. Vooralsnog blijft deze inkoopfunctie bij de KLPD belegd.

4.3.3 Ministerie van defensie Het ministerie van Defensie heeft haar inkoop centraal belegd bij de DMO89. Het ministerie van defensie kent een centrale financiering net als de politie. De dienst materiële ondersteuning is verantwoordelijk voor het inkoopproces. Voor het gehele ministerie van defensie geldt gedwongen winkelnering. De DMO heeft in 2005 een aanbesteding gedaan voor de verwerving van een inkoopsysteem. Deze aanbesteding was een samenwerking van 6 ministeries, waaronder ook het ministerie van BZK. Deze aanbesteding is getrokken door het ministerie van defensie voor de zes deelnemende ministeries. Uiteindelijk is er een partij geselecteerd en het inkoopsysteem uitgerold over de zes ministeries. Het ministerie van Defensie is een trendsetter op het gebied van digitaal factureren. Met de introductie van het inkoopsysteem is een digitale diensten en producten catalogus uitgerold. Via intranet hebben de medewerkers van het ministerie van Defensie toegang tot deze digitale diensten en producten catalogus. Het bestellen gaat op de zelfde wijze als een webwinkel. Te bestellen goederen worden vanuit de catalogus geselecteerd en in een winkelwagentje gezet. Dit gebeurt binnen de eigen catalogus of eventueel via de sites van aangesloten bedrijven. Wanneer er bestelde goederen worden afgeleverd en de ontvangst wordt in het inkoopsysteem afgemeld, dan zorgt het systeem dat er automatisch een concept factuur, op basis van contract gegevens, naar de leverancier gestuurd wordt. Met dit, betalen voordat er ook maar een factuur voor ontvangen is, ook wel “reversed billing” genoemd, is het ministerie van Defensie een pionier op het gebied van digitaal factureren. Door deze voortrekkersrol komen als eerste de problemen aan het licht. Zo heeft het ministerie van Defensie uitvoerig overleg met de belastingdienst en het ministerie van EZ. Vooral de belastingdienst heeft bezwaren geuit over deze betalingswijze. Het ministerie van Defensie is bereid om haar ervaringen opgedaan met het digitaal factureren met andere te delen. 89

Dienst Materiële Ondersteuning.

35

4.3.4 Internationaal Binnen de benchmark is het ook goed om naar de landen om ons heen te kijken. Waar binnen de Nederlandse brandweer gekeken wordt naar het mogelijk op nationaal niveau brengen van inkoop, zien we in de landen om ons heel dat dit al gebeurt. België In België zien we een brandweer die niet zo georganiseerd is als in Nederland. De regionalisering en de wet op de veiligheidsregio wordt in België aangegrepen om een soortgelijke ontwikkeling door te maken. In België zien we vooral in de grotere steden een goed georganiseerde brandweer. Buiten de grote steden is veel verschil in kwaliteit. Bij kleinere korpsen bestaat een gebrek aan financiën en sturing vanuit rijkswege. Dit laatste gebeurt sporadisch waarbij door centrale financiering getracht wordt een kwaliteitsimpuls te geven aan de locale brandweerkorpsen. Voorbeelden van de centrale financiering zijn de verwerving van helmen voor alle brandweerkorpsen. Het Belgische systeem levert een tweespalt op binnen de brandweer. Bij de kleinere korpsen zijn de verstrekkingen welkom, maar is men niet altijd blij met de keuze van het product en de invloed van gebruikers op de keuze. Bij de grotere korpsen ziet men deze ministeriële inmenging liever niet en kiest men bij voorkeur zelf de te gebruiken middelen. Duitsland In Duitsland zien we een soortgelijk fenomeen als in België. Ook hier is een groot verschil tussen de grotere steden waar vooral beroepskorpsen aanwezig zijn en de kleinere korpsen die over het algemeen volledig uit vrijwilligers bestaan. In Duitsland wordt ook getracht vanuit centrale financiering invloed uit te oefenen op de kwaliteit en eenduidigheid van de brandweerinzet. We zien dit terug bij de verwerving van blusvoertuigen. Wanneer een korps een nieuw voertuig besteld dat aan de beschreven eisen90 voldoet dan wordt een deel van het voertuig vanuit centrale overheid gefinancierd. De kleinere korpsen hebben over het algemeen deze subsidie nodig om aan nieuw materieel te komen. De voertuigen van kleinere korpsen voldoen daardoor dan ook aan de landelijke specificaties. Bij middelgrote korpsen of kleine korpsen waar vanuit de gemeente voldoende financiën aanwezig zijn, zien we een opmerkelijke verwervingswijze. Een nieuw voertuig wordt aangevraagd en gebouwd volgend de norm, maar na aflevering en controle weer opnieuw aangeboden aan een leverancier. Dit keer is de opdracht echter niet om volgens de norm te bouwen, maar volgens eigen specificaties. De grotere korpsen doen het nog weer anders. Deze willen geen inbreng en normering waar ze niet mee uit de voeten komen en verwerven volgens eigen specificaties. Dat hierdoor de subsidie mis gelopen wordt telt minder zwaar dan dat de eigen inbreng en autonomie verminderd wordt. Engeland Van oudsher is Engeland een voorloper op het gebied van brandweerzorg. Waar Duitsland een verhouding van 80% vrijwilligers- en 20% beroepsbrandweermensen kent, is dit in Engeland omgekeerd. In Engeland is veel vastgelegd en genormeerd. Bijna overal is wel een standaard procedure of richtlijn voor. Op het gebied van inkoop was iedere gemeente tot voor kort nog autonoom. In 2005 is er landelijk beleid91 geformuleerd op het gebied van inkoop. De uitwerking van dit beleid heeft onder andere geresulteerd in het oprichten van het “Firebuy” programma. Dit programma behelst het oprichten en in stand houden van een nationaal inkoopcentrum brandweer. Het eerste wapenfeit voor het Firebuy-programma was de verwerving van de middelen voor de versterking van de brandweer in het kader van terrorisme gevolgbestrijding. De verschaffing van deze middelen was in Engeland gelijk de eerste keer dat er door centrale financiering middelen ter beschikking gesteld werden aan locale brandweerkorpsen. Naast middelen op het gebied van 90 91

Het programma van eisen van Brandweervoertuigen is gespecificeerd in de Deutsche Industrie Norm, kortweg DIN. The National Procurement Strategy.

36

grootschalige redding, watertransport en het verrichten van metingen zijn kredieten verstrekt voor opleiding, oefening en beheer van het materieel. Naast de genoemde verwerving van middelen vanuit de versterking houdt het Firebuy-programma zich bezig met het opstellen van bestekken en het uitvoeren van aanbestedingen ten behoeve van de brandweer en reddingsdiensten.

4.4 Casuïstiek In dit hoofdstuk is beschreven op welke wijze de brandweer om gaat met het dossier e-factureren. Is dit dossier aan de aandacht ontsnapt en is daarmee een kans gemist? Deze vraag kan nog scherper gesteld worden, namelijk: ziet de brandweer überhaupt wel kansen? Uit voorgaande paragrafen blijkt dat de brandweer haar inkoopapparaat niet op orde heeft. Hoe kan dit? Een aantal jaren geleden deed zich een window of opportunity voor die leidde tot een beleidsraam. Hierbij ging het om het professionaliseren van het inkoopapparaat van de overheid. Deze window of opportunity heeft geleid tot het project “Purchasing Excellent92”. Diverse overheidsorganisaties en ministeries hebben vanuit dit project kans gezien om de benodigde financiën te genereren en het inkoopapparaat te ontwikkelen. Het zou zelfs zo kunnen zijn dat het dossier “Purchasing Excellent” een beleidsraam heeft geopend welke aanleiding is geweest voor het dossier e-factureren. Dit fenomeen waarbij het verschijnen van een beleidsraam voor een bepaald dossier op het zelfde moment zorgt voor een tweede beleidsraam voor een soortgelijk dossier, noemt Kingdon “spillovers”93. De laatste jaren zijn er meerdere dossiers die door de brandweer niet of nauwelijks van waarde zijn geschat, maar na besluitvorming ernstige consequenties met zich mee brengen. Te denken valt aan: het instellen van de milieuzones, de spoedwet spitsstroken en het nieuwe Arbeidstijdenbesluit. Hierbij kan met name dit laatste dossier als “black swan94” worden gezien, waarvan nog dagelijks de consequenties worden gevoeld. Uit het voorgaande blijkt dat het dossier e-factureren niet op zich zelf staat. Het dossier “Purchasing Excellent” geeft aan dat er meerdere gelijksoortige dossiers in het verleden langs gekomen zijn. Het zou interessant zijn om diverse dossiers te analyseren, om er achter te komen waarom de kansen niet herkend worden, maar dit valt buiten de scoop van het onderzoek. Dit terwijl er een aantal, ook recente, dossiers te noemen zijn waarbij de brandweer het beleidsraam mist.

4.5 Conclusie Ondanks dat er geen zware druk gezet wordt vanuit de politiek is de taakstelling van 10% elektronisch factureren in 2010 ook voor de brandweer van toepassing. Het professionaliseren van de inkoopfunctie en het introduceren van elektronisch factureren levert, zeker op termijn, aanzienlijke besparingen op. Door het koppelen van, enerzijds de benodigde investering voor de professionalisering van het inkoopapparaat en anderzijds de mogelijke besparingen vanuit e-facturering, vallen grote investeringen tegen elkaar weg. Binnen de overheid zijn er trendsetters. De brandweer is dit niet. Achterblijven is geen optie, dan is het beter trendvolger te zijn en op basis van “best practice” tot implementatie over te gaan. Na dit hoofdstuk kunnen de volgende deelvragen beantwoord worden:

3.

Hoe gaat de brandweer om met e-factureren?

Binnen de brandweer is het dossier e-factureren niet als kans gezien en vertaald naar een branchebrede implementatie. Sterker nog, de brandweer is niet op de hoogte van het dossier e-facturering. Uit de inventarisatie blijkt dat er op regio niveau een aantal individuele initiatieven zijn. Een aantal regio‟s heeft het e-factureren al geïmplementeerd. Buiten goede initiatieven is de brandweer als branche nog

92

Meer over het programma Purchasing Excellence is te vinden op www.purchasingexcellence.nl of www.pianoo.nl. Kingdon, J.W., Agendas and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 190. 94 Een zeldzame gebeurtenis met extreme impact en retrospectief. Nassim Nicholas Taleb, The black swan, 2007. 93

37

lang niet zo ver. Het dossier e-factureren is niet landelijk opgepakt en staat niet op de agenda. De kans is niet gezien en door de versnippering is er geen centrale regie. 4.

Hoe gaan andere organisaties om met e-factureren?

Ondanks dat de politie beter georganiseerd is op het gebied van inkoop, is ook bij de politie het dossier e-factureren nog niet landelijk uitgerold. Wel zijn er andere initiatieven genomen om landelijk gezien slagen te maken. Maar terug naar de casus ook de politie mist de kans voorlopig. Ditzelfde geldt voor de GGD. De versnippering is bij de GGD nog groter. Waar de politie landelijk georganiseerd is, de brandweer hard bezig is dit na te doen, is de GGD hier nog lang niet. Toch zijn er organisaties die wel zo ver zijn. Bij het ministerie van defensie heeft men het e-factureren ministerie breed geïmplementeerd.

38

5.

De brandweer als policy entrepreneur

5.1 Inleiding De voorgaande hoofdstukken bezien, kunnen we concluderen dat er actie ondernomen moet worden om als brandweer aangehaakt te blijven. Van het stromenmodel leren we dat de mogelijkheid tot beleidsvorming incidenteel ontstaat. En dat dit alleen gebeurt als de drie stromen bijeen komen of bijeen gebracht worden. Naast de drie stromen zijn er nog tal van actoren en factoren die een rol spelen in dit veld van agendavorming. Soms is te voorspellen wanneer een kans op beleidsvorming ontstaat, maar vaak niet. De brandweer is passief en wordt de laatste jaren vaak geconfronteerd met wet- en regelgeving waar niet of nauwelijks invloed op uitgeoefend is. Het gebeurt zelfs dat de brandweer geconfronteerd wordt met een harde deadline of grote organisatorische consequenties, maar dit niet heeft zien aankomen. Voorbeeld hiervan is het arbeidstijdenbesluit. Zal het dossier e-factureren, dat zulke sterke factoren kent door de brandweer onbenut gelaten worden. Dit hoofdstuk kent twee verhaallijnen. Allereerst het dossier e-factureren. Na het afronden van deze scriptie zal er toch iets met e-factureren moeten gaan gebeuren vanuit de brandweer. Het project efactureren is op gang gekomen omdat een beleidsraam ontstaan is welke het mogelijk maakte om een taakstelling op te leggen aan de overheid. Het beleidsraam is nog geopend, wat betekend dat er nog mogelijkheden zijn om voor de brandweer. Nadat in de eerste paragraaf de problemenstroom vanuit brandweerperspectief nogmaals benadrukt is, zal in de oplossingenstroom een handreiking gemaakt worden richting de brandweer. De gegevens die beschikbaar zijn vanuit een GDR-sessie95 zijn gescand en concrete aanbevelingen zijn hier over genomen. Als tweede lijn door dit hoofdstuk lopen de stromen, waarbij gekeken is welke acties noodzakelijk zijn om in de toekomst pro-actief96 te werk. Er zal een grote ontwikkeling door gemaakt moeten worden. Wanneer de voorgestelde acties ondernomen worden zal een verbetering van business 1.0 naar business 1.1 gemaakt worden. In deze termen sprekend, een nieuwere versie. Een verbetering die vanuit de staande organisatie wellicht significant lijkt, maar nog geen vernieuwing is. Een vernieuwing is wel nodig. Er zou een paradigmashift plaats moeten vinden die de bedrijfsvoering brengt tot Business 2.0. Hiervoor is beïnvloeding nodig binnen de drie stromen. Dit hoofdstuk behandeld de wijze waarop dit zou moeten gebeuren.

5.2 Problemenstroom De problemen stroom wordt gevormd door de maatschappij. De burger speelt hier een grote rol. De burger beïnvloedt de politiek, immers het zijn de kiezers. Algemene verontwaardiging kan een onderwerp eenvoudig op de politieke agenda krijgen. Er zijn onderwerpen die al lang spelen en uiteindelijk tot een climax komen als de politiek er rijp voor is. Ook kunnen ingrijpende gebeurtenissen in de maatschappij een compleet eigen dynamiek creëren. Dit laatste gebeurt na rampen. Als voorbeeld de vuurwerkramp in Enschede en de nieuwjaarsbrand in Volendam. Beiden hebben ook geleid tot een window of opportunity. Dat niet ieder groot incident leidt tot een kans blijkt uit de crash van het toestel van Turkeys Airways97. Hoewel, als de brandweer echt een statement wil maken over het C2000 systeem, dan zal er snel gehandeld moeten worden. Of deze echt een kans is valt te bezien. Er heerst namelijk geen publieke verontwaardiging. En zeker niet over het C2000 netwerk.

95

Group Decision Room ofwel versnellingskamer. Wordt toegelicht op bijlage 4. Zie verder paragraaf 5.4. 97 Op 25 februari 2009 stort een Boeing 737-800 van Turkisch Airlines vlak voor de landing neer in een weiland in de gemeente Haarlemmermeer. 96

39

De publieke opinie wordt beïnvloed door de media. Hiermee is de media een middel om aandacht te krijgen voor een bepaald onderwerp. De brandweer maakt nauwelijks gebruik van de media. Dit in tegenstelling tot de politie. Bekend zijn de nieuwjaarsredes van korpschefs waarin nadrukkelijk een boodschap mee gegeven wordt aan het bestuur. De media zorgen voor de verspreiding. Welke impact dit heeft is recent weer duidelijk geworden na een interview met de Amsterdamse korpschef Bernard Welten in het NRC98. Soms wordt de impact van een probleem gedempt doordat een „bliksemafleider‟ zorgt voor aandacht op een ander dossier. Een voorbeeld hiervan is de brand bij afvalverwerker ATF in drachten. Bij deze brand zijn diverse schadelijke stoffen vrij gekomen waaronder PCB‟s99 en dioxines. In eerste instantie was de media aandacht groot, totdat een dag later de vuurwerkbrand bij SE Fireworks te Enschede ontstond. De brandweer is van oorsprong een organisatie die midden in de maatschappij staat. De vrijwilligers van de brandweer bekleden diverse maatschappelijke functies. Zeker in kleinere gemeente en dorpen zien we de brandweer met haar wortels in de gemeenschap. Hierdoor zou de binding sterk moeten zijn. Niets is minder waar. Op lokaal niveau weet de brandweer nog wel een succes te boeken. Een lokaal commandant100, waar dit nog van toepassing is, weet de wegen die bewandeld moeten worden om een onderwerp op de politieke agenda te krijgen. Hierbij gaat het vooral om lokale belangen. Op landelijk niveau is de invloed op Haagse prioriteitstelling minimaal. Binnen de problemenstroom zou verder gekeken moeten worden dan de landsgrenzen. Een probleem dat in één der Europese lidstaten ontstaat, zou voor de overige lidstaten ook een probleem kunnen zijn. Dit betekend wel dat de voelsprieten van de brandweer verder moeten reiken dan de landsgrenzen en ontwikkelingen, ook internationaal, gevolgd moeten worden.

5.3 Oplossingenstroom Binnen de oplossingenstroom manoeuvreren marktpartijen. De industrie, het midden en kleinbedrijf, maar ook onderzoeksinstellingen en keuringsinstanties. Met deze partijen heeft de brandweer vaak een zakelijke relatie. Marktpartijen zijn leveranciers voor de brandweer of op de brandweer aangewezen voor vergunning of advies. Hier laat de brandweer een kans liggen. Op den duur zou dit zelfs tot vervreemding kunnen leiden. Een dialoog met het bedrijfsleven is beter. Een mooi voorbeeld van een publiek private samenwerking is de wijze waarop de Koninklijke landmacht binnen het SMP101 onderzoeksopdrachten uit zet in het MKB. Door het intensief samenwerken met marktpartijen ontstaat een win win situatie.

5.3.1 Aanbevelingen vanuit GDR Voor een kijk naar de toekomst in het dossier e-factureren is een GDR gebruikt. De keuze voor een GDR sessie kwam voort uit de voordelen die dit meebrengt. Zo levert het gezamenlijk brainstormen meer op dan wanneer naar de bijdrage van individuele individuen gevraagd wordt, vindt er aanscherping plaats omdat inbreng onderling getoetst wordt en levert de sessie gelijk resultaat. Deze sessie is gehouden met een multidisciplinair samengestelde groep. Vanuit het dossier is bekeken welke achtergronden de deelnemers102 zouden moeten hebben. Uiteindelijk bestond de groep uit personen met een achtergrond vanuit de inkoop, materieelbeheer, ICT, lijnmanagement en financiën. De GDR is uit verschillende onderdelen opgebouwd. De rode draad was e-factureren binnen de scoop van het inkoopbeleid. Bij de vraagstelling is het onderscheid gemaakt tussen regionaal, clustering103, landelijk rood en landelijk multidisciplinair. Als afsluiting zijn nog naar duwers en stoppers gekeken. 98

Welten uit felle kritiek over burgemeester Cohen en minister Ter Horst, wat leidde tot grote politieke verontwaardigdheid. Polychloorbifenyl 100 In de zin van gemeentelijk commandant. 101 Soldier Modernization Programme. 102 De deelnemerslijst van de GDR bevindt zich op bijlage 3. 103 Met clustering wordt interregionale samenwerking bedoeld. 99

40

De resultaten volgen in beknopte vorm in de paragrafen hieronder. De complete uitkomst van de GDR is terug te vinden in bijlage 5. Deze gegevens kunnen gebruikt worden bij de implementatie van efactureren bij de brandweer.

Regionaal Op de vraag welke actie nodig zijn om e-factureren op regionaal niveau te introduceren, kwamen de volgende opmerkingen:  Ontwikkel een visie op het gebied van e-factureren;  Zorg voor volledige regionalisering van de brandweer;  Zorg dat e-factureren op de bestuurlijke agenda komt;  Stel regionaal inkoopbeleid op;  Regel initieel krediet voor starten van project.

Clustering Met clustering wordt bedoeld, het interregionaal samenwerken op inkoopgebied. Voor deze samenwerkingsvorm zijn de volgende opmerkingen gemaakt.     

Harmoniseer het regionale inkoopbeleid van deelnemende regio‟s; Koppel clustering aan bestuurlijke structuur en verzin geen nieuwe; Zorg dat interregionale samenwerking op de politieke agenda komt; Creëer draagvlak; Realiseer wederzijds vertrouwen.

Landelijk rood De volgende vraag was, welke acties nodig zijn om op landelijk niveau het e-factureren als onderdeel van het landelijk inkopen vorm te geven. Het volgende werd ingebracht:  Stel de behoefte vast;  Maak harde bestuurlijke afspraken;  Creëer „commitment‟ van deelnemende regio‟s;  Zorg voor bereidheid om processen op elkaar af te stemmen;  Start met landelijke uniformiteit en financiering.

Landelijk multi Naast het monodisciplinaire is gelijk gekeken naar mogelijke multidisciplinaire samenwerking. De vraag welke stappen gemaakt moeten worden is ook gesteld voor het op landelijk niveau en multidisciplinair inkopen. De volgende opmerkingen zijn gemaakt:  Baken de behoefte af;  Gebruik de kennis van anderen;  Voer standaardisatie uit.

Stoppers en Duwers De deelnemers van de GDR zijn ook gevraagd of zij nog kansen en bedreigingen zagen. In de GDR zijn deze stoppers en duwers genoemd. De volgende opmerkingen zijn gemaakt, Stoppers:  Onvoldoende commitment van het bestuur;  Geen draagvlak op de werkvloer voor centraal verworven producten;  Lokaal bestuur geeft haar autonomie niet op;  Te emotionele binding brandweermensen met hun materieel. Duwers:  De vorming van functioneel bestuur;  Landelijke financiering;

41

 

5.3

Kennis van anderen benutten; Voordelen benoemen.

Politieke stroom

De brandweer heeft zeker binding met de politiek. Maar vooral op lokaal niveau. Wat mist is de binding met de landelijke politiek, en zeker met de Europese. Wil je invloed uitoefenen op de landelijke politiek, dan dient dit speelveld betreden te worden. Hierbij is één stem en één geluid belangrijk. Deze rol komt nog niet uit de verf. Politiek Den Haag ziet de brandweer niet als sparringpartner en binding komt mondjesmaat voor. Op Europees niveau, waar de politie beschikt over een eigen lobbyist in Brussel, speelt de brandweer geen rol.

Toekomst organisatie brandweer Op 23 april 2009 is de Wet op de Veiligheidsregio door de tweede kamer aangenomen104. Ten tijde van het schrijven van deze scriptie ligt de wet ter behandeling voor aan de eerste kamer. De discussie die ten grondslag ligt aan de invulling van de organisatievorm van de veiligheidsregio, heeft onder andere te maken met de vorming van een extra bestuurslaag. Naast de gemeente, provincie en het rijk ontstaat het veiligheidsbestuur. De rol van Commissaris der Koningin versus die van de Burgemeester is in de rampenbestrijding al langer een thema. De organisatievorm van de veiligheidsregio zal die zijn van verlengd lokaal bestuur105. Al zou een functioneel bestuur een betere insteek zijn, het verlengd lokaal bestuur is momenteel het maximaal haalbare. Voor de indeling van de huidige grenzen van de brandweerregio‟s, zijn de grenzen van de politieregio‟s aangehouden, zodat congruente veiligheidsregio‟s ontstaan. Ook in de toekomst zal deze congruentie in stand gehouden worden. Binnen de politie wordt gekeken naar de ideale regiogrootte. Een aantal politieregio‟s is te klein om zelfstandig te blijven. Naar verwachting zullen er 5 regio‟s moeten fuseren, waardoor 20 politieregio‟s overblijven. Met congruentie als uitgangspunt zou dit betekenen dat er 20 veiligheidsregio‟s ontstaan. Welke schaalgrootte de veiligheidsregio‟s in de toekomst zullen krijgen is onduidelijk. Of het veiligheidsbestuur functioneel gepositioneerd wordt en welke rol de provincie zal vervullen blijft voorlopig onduidelijk. Op het gebied van de bedrijfsvoering zal er ook het e.e.a. veranderen. Zoals gezegd verschilt de organisatie van de politie met die van de brandweer. Dit is te zien bij de ondersteuning op nationaal niveau. Als voorbeeld de ondersteuning op het gebied van inkoop. Hier is de politie met de vorming van de VTS PN verder dan de brandweer. Dat er in de toekomst een VTS VR106 komt is aannemelijk. De rol die nu nog vanuit de gemeentelijke organisatie afgenomen wordt zal hier belegd moeten worden. Landelijke shared services center voor ICT, inkoop en wellicht zelfs personeel zijn denkbaar binnen deze VTS VR. Op welke termijn de politie, brandweer en GHOR volledig integreren is niet duidelijk, maar kan gezien worden als een stip op de horizon. Een tussenstap waarbij GHOR en brandweer een verregaande samenwerking aan gaan is te verwachten. In het huidige politieke spectrum is geen draagvlak om verdere samenwerking in de Wet op de Veiligheidsregio op te nemen. Ook het vormen van landelijke organisaties zoals de VTS PN en het KLPD bij de politie, zullen voor de brandweer geen politieke druk ondervinden. De initiatieven worden overgelaten aan de brandweerregio‟s zelf.

5.4 Brandweer als policy entrepreneur Wanneer de brandweer gebruik wil maken van de window of opportunity, zal het aandoen van een kans, in een vroegtijdig stadium herkend moeten worden. Binnen de brandweerorganisatie zou de rol

104

WWW.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/31117_wet_veiligheidsregio_s. Bestuursvorm gefinancierd door en onder verantwoordelijkheid van het lokale bestuur, conform de wet op de gemeenschappelijke regeling (WGR). 106 Voorziening tot samenwerking veiligheidsregio‟s. 105

42

van vroege waarschuwers of “early warners107” een plaats moeten krijgen. Herkenen en inspelen op de kans is één. Het creëren van kansen is twee. Politieke aandacht duurt nooit lang. Als er zich een kans voordoet, dient het beleid al geschreven te zijn om snel besluitvorming te forceren. Nog beter is het als de brandweer de benodigde kansen zelf creëert. De brandweer treedt dan op als beleidsmakelaar en heeft haar huiswerk gedaan. Dit wil zeggen beleidsalternatieven voorbereid hebben. Drukken we het signaleren van kansen als preparatie uit, dan is het creëren van kansen preventie. Op deze wijze gebruiken we de traditionele veiligheidsketen als model om het stadium van invloed aan te duiden. Wanneer effectief ingespeeld wordt op maatschappelijke ontwikkelingen en de brandweer als een soort “mediawatcher” de actualiteit volgt, zullen ontwikkelingen bijtijds gesignaleerd kunnen worden. Naast de actualiteit zou de brandweer zich best naar de toekomst mogen kijken. Hoe ontwikkeld de maatschappij zich de komende jaren. Toekomstverkenningen van het SCP of de WRR kunnen hierbij helpen. Het kan zijn dat een beleidsraam zich aankondigt. Dit gebeurt wanneer alle factoren erop wijzen dat de stromen bijeen komen. Het enige dat op dat moment nodig is om het beleidsraam te openen is een katalysator. Een gebeurtenis, een symbool of persoon kan het dit in gang zetten. Het proces van “softening up” begint. De policy entrepreneur zal via de lobby trachten de agenda te beïnvloeden. Hiervoor is een beleidsalternatief nodig. Wanneer de situatie zich voordoet dat een window of opportunity aandient is het belangrijk om heel snel te reageren. Waar mogelijk is het beter om beleidsalternatieven voor bereid klaar te hebben liggen. Met andere woorden, er zal een verlanglijstje moeten zijn.

5.5 Conclusie Het blijkt dat verschillende actoren en factoren een rol spelen bij het ontstaan van een window of opportunity. Door de factoren te herkennen kan het ontstaan van een window of opportunity vroegtijdig gesignaleerd worden. Echter zou dit proces van signaleren beter binnen de brandweer ontwikkeld moeten worden. Op dit moment doet de brandweer nog niet mee. Niet op landelijk niveau en zeker niet op Europees niveau. Dit laatste is, in het bijzonder, een gemis. Immers in Brussel ontstaat de wet- en regelgeving waar de brandweer het meeste mee te maken heeft. De laatste twee deelvragen kunnen beantwoord worden. 5.

Hoe kan Kingdon helpen om de brandweer, het dossier e-factureren, beter te positioneren?

In paragraaf 5.3.1. zijn de specifieke aanbevelingen op het gebied van e-factureren opgesomd. In aanvulling op deze aanbevelingen zijn er nog een aantal acties nodig. Het beleidsraam waaruit efacturering is voortgekomen is nog niet geheel gesloten. De brandweer kan nu nog gebruik maken van de hulp die het ministerie van EZ biedt. Er zal wel een inhaalslag gemaakt moeten worden. Hiervoor dient de branche georganiseerd te zijn. Dit wil zeggen één beleid voor brandweer Nederland. Neem de Nationale inkoopstrategie van brandweer Engeland als voorbeeld. Formuleer een eigen taakstelling voor e-factureren. Koppel deze bij voorkeur aan een EB&F project. Hiervoor hoeft niet opnieuw het wiel uitgevonden te worden, maar zoek de samenwerking met het ministerie van Defensie.

Wanneer de brandweer de rol als beleidsmakelaar op zou willen pakken zullen er een aantal acties ondernomen moeten worden. Allereerst dient brandweer Nederland verder vorm gegeven te worden. De brandweer zal haar beleid moeten harmoniseren en een meerjaren visie ontwikkelen waarbij gestuurd wordt op verandering en niet op verbetering. Ook al stellen Bekke e.a108. dat “policy entrepreneurs” en “early warners” in de Nederlandse context 107

Bekke, de Vries en Neelen, De salto mortale van het ministerie van LNV, p. 15. Bekke, de Vries en Neelen, De salto mortale van het ministerie van LNV, p. 15.

108

43

met een loupe gezocht moeten worden, zal dit taakveld belegd moeten worden. Hierbij moet geïnvesteerd worden in de voorkant van de keten. De contingentietheorie, die stelt dat een succesvolle organisatie de organisatiestructuur congruent is met de kenmerken van de omgeving, zou op de brandweer van toepassing moeten zijn.

44

6.

Conclusies en aanbevelingen

6.1 Inleiding In deze scriptie komen de bevindingen aan bod die vanuit het onderzoek naar voren komen. Aan de hand van literatuur onderzoek, interviews, praktijkonderzoek en de GDR-sessie is een duidelijk beeld gekregen over het dossier e-factureren. Daarnaast komt naar voren op welke manier de brandweer en een aantal andere overheidsdiensten om gaat met dit dossier. Als theoretisch kader is gekozen om het stromenmodel van Kingdon te gebruiken. Dit model is toegepast op het dossier, wat leidde tot weer nieuwe bevindingen. Het beoogd resultaat van het onderzoek was het beantwoorden van de volgende vraag:

Is e-factureren een window of opportunity?

6.2 Conclusies 1. Het stromenmodel van Kingdon is toepasbaar op het dossier e-factureren. Het model is grofstoffelijk en daarmee breed toepasbaar. Hiermee is het niet ideaal, maar als instrument voldoet het. Wanneer het stromenmodel uitgediept wordt zal de toepasbaarheid toenemen. 2. Het dossier e-factureren kan gezien worden als window of opportunity. Daarbij kan geconcludeerd worden dat dit een bijzonder dossier is. De politieke druk is hoog, wat het een Haagse prioriteit maakt. Maar ook het belang van het bedrijfsleven om de regeldruk verlaagd te krijgen, kosten te besparen en uiteindelijk ook geld te verdienen speelt een rol. Een andere belangrijke factor in dit dossier is de burger, die al langer bekend is met e-factureren, lees thuisbankieren, en enigszins verontwaardigd naar de overheid kijkt als achterblijver op de maatschappelijke ontwikkeling. 3. Het inkoopapparaat met daarin het e-factureren is nog nauwelijks ontwikkeld bij de brandweer. De achterstand op bijvoorbeeld de politie is groot. De verbeteringen die nu plaats vinden binnen de diverse regionalisering trajecten zijn een kleine verbetering, maar geen vernieuwing. 4. De brandweer is geen policy entrepreneur. Uit diverse dossiers blijkt dat de brandweer een slapende organisatie is en reactief reageert. Beïnvloeding van het beleidsvormingstraject vindt maar marginaal plaats en dan met name op locaal niveau. Landelijk wordt weinig actie ondernomen en in Brussel komt de brandweer helemaal niet.

6.3 Aanbevelingen 1. Omdat geconcludeerd is dat e-factureren een window of opportunity is en dat dit beleidsraam nog open staat, is het nu het moment om actie te ondernemen. Maak als brandweer gebruik van de kans die geboden wordt. 2. Gebruik kennis van anderen en beschikbare hulp. Vanuit het project e-factureren is niet voor niets een ambassadeur aangesteld. Nu het dossier nog steeds een Haagse prioriteit is zullen hulpvragen ingewilligd worden. Naast deze hulp dient de brandweer niet het wiel opnieuw uit te vinden. Kijk naar het Firebuy programma in Engeland of het KLPD als het gaat om landelijke inkoop en leer van Defensie als het gaat om e-factureren.

45

3. Als de brandweer echt slagen wil maken, de bedrijfsvoering wil professionaliseren, voorbereid zijn op de toekomst, dan dient er een paradigmashift plaats te vinden. Ontwikkel een nationale inkoopstrategie en formuleer een duidelijke taakstelling. Start met een project om EB&F te introduceren. 4. Wordt als brandweer een policy entrepreneur. Investeer in het bekwaam worden en blijven op het gebied van beïnvloeding van de politieke agenda. Gebruik hierbij het stromenmodel als instrument om te bepalen welke acties nodig zijn. Zorg dat in de toekomst de signalen herkend worden om vroegtijdig een window of opportunity te herkennen.

46

Bijlagenlijst

Bijlage 1

Lijst met afkortingen

Bijlage 2

Gebruikte bronnen

Bijlage 3

Vragenlijst regio‟s

Bijlage 4

Beschrijving GDR

Bijlage 5

Deelnemerslijst GDR

Bijlage 6

Uitwerking GDR

47