Duurzame integratie van werklozen

KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN

Duurzame integratie van werklozen Referaat op het colloquium “Werk voor iedereen?”, Huis van Chièvres, 17 november 2000

Joost Bollens Projectleider Onderwijs en Arbeidsmarkt, HIVA

november 2000

Hoger instituut voor de arbeid

1

Duurzame integratie van werklozen Joost Bollens1 Wat is de effectiviteit van arbeidsmarktinstrumenten gericht op de reïntegratie van werkzoekenden op de arbeidsmarkt? Enkele reflecties op basis van het bestaande (evaluatie-) onderzoek.

1. Inleiding en probleemstelling De Vlaamse arbeidsmarkt geraakt stilaan overspannen, steeds meer knelpunten duiken op, de vraag naar loonsverhoging wordt weer openlijk gesteld, allemaal symptomen die er op wijzen dat het goed gaat. Is er voor het eerst in 25 jaar sprake van een echte trendbreuk? Ondanks alle

goede

boodschappen

en

een

dalende

werkloosheid,

blijft

wat

sommigen

de

arbeidsmarktparadox noemen. Bepaalde zwakke groepen, zeg maar de harde kern, komen nog steeds niet aan de bak en zijn blijkbaar gedoemd om in de werkloosheid/inactiviteit te blijven. Is er hier inderdaad sprake van een verloren of op te geven groep, of zijn er nog arbeidsmarktinstrumenten die kunnen leiden tot een succesvolle reïntegratie? In het afgelopen decennia is er alleszins veel evaluatieonderzoek gebeurd, internationaal maar ook in Vlaanderen, en we weten ondertussen wel een en ander, maar we weten ook, meer dan in het verleden, dat we eigenlijk een heleboel nog niet weten. Hierbij valt op te merken dat de evaluatietraditie in Vlaanderen en België al met al nog erg jong is, al heeft ze wel een belangrijke impuls gekregen vanuit het Europees beleid. Als men echter een vergelijking maakt met de situatie in de VSA, waar de evaluatie van publiek gesubsidieerde maatregelen wettelijk verplicht is, kunnen we alleen maar concluderen dat in vergelijking met het daar aan evaluatie bestede volume, we in Europa eigenlijk spreken over peanuts 2. In deze bijdrage wordt een inventaris gemaakt van wat we weten en van wat we (nog) niet weten. Hierbij komen de volgende vragen aan bod :

− − − − − −

1 2

Wat werkt? Wat werkt voor wie? Wanneer moet men interveniëren (preventief of curatief)? In welke mix en dosering? Wat werkt in welke arbeidsmarktomstandigheden? Het belang van een juiste beoordeling van resultaten

Projectleider Onderwijs en Arbeidsmarkt, HIVA-K.U.Leuven (e-mail : joost.bollens@ hiva.kuleuven.ac.be, website : http://perswww.kuleuven.ac.be/~p0485700/) Zo vermelden Heckman e.a. 1999 dat voor de evaluatie van de Job Training Partnership Act een evaluatiebudget werd vrijgemaakt van zegge en schrijve 20 miljoen $, d.i. bijna 1 miljard BEF.

2

− − − − − −

Vrijwillige versus verplichte deelname Tegen welke kost? Wat werkt hoelang? Wat werkt onder welke vorm? Het belang van institutionele en beleidsmatige aspecten Wat werkt waarom?

De meeste van deze vragen hebben betrekking op de inhoud en de organisatie van een remediërend beleid. Zoals terecht wordt beklemtoond door Dejemeppe en Cockx, 1998a, is er echter een stap die logisch voorafgaat aan de keuze voor een bepaalde remedie, namelijk het stellen van een diagnose : hoe komt het dat er een harde kern is die moeilijk uit de werkloosheid geraakt? In een tweede deel van deze bijdrage wordt dan ook een kort overzicht van mogelijke verklaringen gegeven, waarbij de nadruk ligt op de vaststelling dat sommige verklaringen heel wat minder plausibel zijn dan andere. Na het bekijken van dit breed spectrum van vragen, zal tot slot worden afgerond met de vraag wat al deze inzichten impliceren voor de organisatie van het huidige en toekomstige reïntegratiebeleid.

2. Een breed overzicht 2.1

Wat werkt?

Gedurende de laatste 25 jaar is er in België en Vlaanderen geëxperimenteerd met heel veel verschillende benaderingen en maatregelen : quasi-permanente opslorping, beroepsopleiding, sollicitatietraining, stages en werkervaring, tijdelijke vermindering van loonkosten, permanente vermindering van loonkosten, projecten alternerend leren, meer intense begeleiding, etc. Gedurende de laatste jaren was er bovendien een duidelijke accentverschuiving naar geïntegreerde trajecten, met een mix van verschillende maatregelen, optimaliter “op maat”, daarnaast wonnen ook de zogenaamde sociale-economie-projecten aan belang. Voor verschillende van deze maatregelen zijn evaluatieresultaten bekend. In het volgende niet-exhaustieve overzicht spitsen we de aandacht toe op de impact van de maatregel op de loopbaan van een deelnemer. Het is nogal duidelijk dat de deelname aan een maatregel voor het individu ook andere effecten kan hebben.

Zo kan de deelname zelf, of de eventueel

verbeterde arbeidsmarktpositie ten gevolge van de deelname, ook een impact hebben op het individuele welzijn en de sociale integratie. In de meer recente evaluaties wordt dan ook veel aandacht besteed aan mogelijke psychosociale effecten.

Effecten op het welzijn zijn

belangrijk, ook als men vertrekt van het klassieke standpunt dat de uiteindelijke finaliteit van de bestudeerde maatregelen gelegen is in het aan het werk helpen van werklozen.

Er is

immers een duidelijke wisselwerking tussen de duurzaamheid van een reïntegratie en de mate waarin mensen zich goed voelen in een bepaalde situatie. Daarnaast kan worden opgemerkt dat naast de effecten op het niveau van het individu, er ook effecten zijn op het niveau van de globale economie, we komen daar verder op terug.

3

Beroepsopleiding voor werklozen 3 Bollens en Hooge, 1996 (Beroepsopleiding VDAB 1989, niet-experimenteel, survey bij deelnemers en niet-deelnemers, n=1 206, impact op de werkloosheidsduur (uitstroomkans)). Uit deze evaluatie van de beroepsopleiding anno 1989 komt naar voren dat deelname aan een opleiding de kans op het vinden van werk beduidend verhoogt. Bovendien blijkt dat zwakkere werklozen (naar scholing, werkloosheidsduur, etc.), die weliswaar in absolute termen lagere doorstromingsresultaten behalen dan sterkere werklozen, er relatief beduidend meer op vooruitgaan. Bardoulat

e.a.,

1998

(Beroepsopleiding

Forem

1989-1994,

quasi-experimenteel,

administratieve gegevens, impact op de werkloosheidsduur (uitstroomkans)). In deze evaluatie van de beroepsopleiding voor werklozen van Forem wordt geconcludeerd dat deelname leidt tot een beduidend hogere uitstroomkans uit de werkloosheid.

Anderzijds schat men dat,

wanneer alle Waalse werklozen zouden deelgenomen hebben, het gemiddeld effect op de uitstroomkans veel lager zou zijn. Aangezien de meeste deelnemers een beduidend zwakker profiel hebben dan de niet-deelnemers, volgt dat het effect van een opleiding vermoedelijk groter is bij zwakkere werklozen. Cockx e.a., 1998 (Opleiding voor werklozen en loonkostensubsidie bij aanwerving van een werkloze, 1991-1992, niet-experimenteel, survey bij bedrijven, n=864, impact op baanduur (uitstroomkans)). In deze studie wordt nagegaan wat het effect is van diverse maatregelen op de duur gedurende dewelke men aan het werk blijft in de baan waarop de maatregel betrekking had. Voor gesubsidieerde opleidingen op de werkvloer is de conclusie dat de subsidie duidelijk leidt tot het verlengen van de baanduur.

Voor de meer klassieke beroepsopleiding én voor

loonkostensubsidiemaatregelen is de conclusie dat het effect op de baanduur weliswaar positief maar niet significant is. Loonkostensubsidie Bollens, 2000 (Eerste generatie maatregelen : Plan-plus-één, Aanwerving langdurig werkloze, 1990, niet-experimenteel, administratieve gegevens, n=9100, impact op de baanduur (uitstroomkans)). In dit onderzoek wordt vastgesteld dat de tijdelijke loonkostensubsidie bij aanwerving van werklozen leidt tot een beduidend lagere uitstroomkans uit de baan in kwestie. Bovendien blijkt het niet zo te zijn dat de uitstroomkans piekt na het wegvallen van de subsidie. Koevoets,

2000

(Jongerenbanenplan,

1993-1994,

niet-experimenteel,

administratieve

gegevens, impact op de werkloosheidsduur (uitstroomkans)). De tijdelijke loonkostensubsidie

3

Bij iedere studie geven we tussen haakjes een aantal meer technische kenmerken : bestudeerde maatregel, bestudeerde periode, aard van de benadering, aard van de gebruikte informatie en steekproefomvang, voornaamste afhankelijke veranderlijke. Duiding bij deze meer technische begrippen kan worden gevonden in het artikel “Impactevaluatie van actief arbeidsmarktbeleid”, beschikbaar op mijn website.

4

die kon worden verkregen bij de aanwerving van een werkloze jonger dan 26 jaar, heeft, blijkens dit onderzoek, geen effect gehad op de uitstroomkansen uit de werkloosheid van de beoogde doelgroep. Werkervaring en andere gemende strategieën Nicaise, 1995 (TOK-projecten, niet-experimenteel, survey) Uit de analyse van TOK-projecten (Tewerkstelling en Opleiding voor Kansarmen) komt naar voren dat wanneer men rekening houdt met kosten en baten (o.m. terugverdieneffecten voor de overheid), projecten voor zeer zwakke groepen een duidelijk positieve eindbalans hebben. Vos e.a., 2000 (Doelstelling 3 projecten gericht op werklozen en werkervaringsprojecten, 1996, niet-experimenteel, survey, n=501, impact van deelname op de loopbaan ).In deze studie wordt een duidelijk onderscheid gemaakt en gevonden tussen initiatieven die vooral gebruik maken van de trajectbenadering (combinatie van verschillende instrumenten én een duidelijke begeleidingscomponent), en initiatieven die vooral de klassieke eendimensionale benadering hanteren. De werklozen die een echt traject volgden, boeken niet alleen betere doorstromingsresultaten, uit de kosten-baten analyse blijkt bovendien dat de initiatieven waarin een trajectbenadering meer voorkomt, “per slot van rekening” zeker niet duurder zijn. Lauwereys e.a., 2000 (Sociale economie : sociale werkplaatsen, werkervaringsbedrijven, invoegbedrijven, 1994-1996, niet-experimenteel, survey, n=640, impact van deelname op loopbaan en welzijn/sociale integratie). Tewerkgestelden in een werkervaringsbedrijf werken twee jaar na afloop 3,6 maand meer op jaarbasis dan een vergelijkingsgroep, voor werknemers uit sociale werkplaatsen is het overeenkomstig getal 5,5 extra maanden, bij werknemers uit invoegbedrijven loopt dit (in het eerste jaar ) op tot 7,2 maanden. Daarnaast worden nog belangrijke effecten geconstateerd op het niveau van welzijn en sociale integratie : minder afhankelijkheid van ambulante hulpverlening, groter zelfwaardegevoel, grotere deelname aan sociaal-culturele leven, verbetering fysische en psychische gezondheid. Schorsingsbeleid De Lathouwer e.a., s.d. (Schorsing uit de vergoede werkloosheid, 1997, niet-experimenteel, survey bij geschorsten, gesanctioneerden en niet-geschorsten, n=2 720, effect schorsing uit vergoede werkloosheid op bestemming). Van de geschorste langdurig werklozen is 15 maanden later circa 32% aan het werk (versus 22% bij niet-geschorsten 4). De overgrote meerderheid van de geschorsten verdwijnen echter van de arbeidsmarkt. Wets, 1998 (De relatie tussen schorsing en instroom bij de OCMW’s, 1996, administratieve gegevens m.b.t. een steekproef van gemeenten, n = 1 746 aanvragers). Voor Vlaanderen

4

Afgezien van een beperkte matching bij steekproeftrekking is er geen controle voor verschillen tussen de vergelijkingsgroep en de geschorsten doorgevoerd, zodat de vergelijking van beide groepen weinig zinvol is. In de conclusies van de studie wordt echter een vervolgonderzoek aangekondigd.

5

wordt vastgesteld dat ruim één op drie aanvragen voor bijstand te maken hebben met werkloosheid, en dat goed 10% het gevolg zijn van een schorsing. Anderzijds blijkt dat slechts een marginaal aandeel van de omwille van langdurige werkloosheid geschorsten een beroep doen op de bijstand, bij de gesanctioneerden loopt dit echter op tot 1 op 5. Combinatie leren-werken voor (deeltijds) leerplichtige jongeren Nijsmans en Douterlungne, 1996 (Deeltijds beroepssecundair onderwijs, schooljaar 19871988, niet-experimenteel, survey, n= 471 afgestudeerden, impact op de werkloosheidsduur (uitstroomkans)). In het onderwijssysteem deeltijds leren-deeltijds werken is één van de knelpunten om voor iedere leerling een deeltijdse baan te vinden. Welnu, uit deze studie blijkt dat de leerlingen die effectief hebben gewerkt tijdens hun deeltijds onderwijs (in vergelijking met jongeren die toen deeltijds werkloos bleven), na het afsluiten van hun onderwijs veel sneller uit de werkloosheid stromen. Beleid gericht op de vermindering van het arbeidsaanbod In het Belgische en Vlaamse arbeidsmarktbeleid heeft de strategie van aanbodreductie steeds een belangrijke plaats gehad. De klassieke redenering achter dit beleid was dat via uitkeringen (brugpensioen, loopbaanonderbreking, arbeidsduurverkorting, etc.) een zeker aandeel van de werkenden ertoe kan worden bewogen om hun arbeidsaanbod te reduceren, waarbij dan werd gehoopt dat de vrijgekomen arbeidsplaatsen zullen worden ingevuld door werklozen. Matheus e.a. 2000 (Brugpensioen, loopbaanonderbreking, overgang naar deeltijdse baan, 1992-1995,

niet-experimenteel,

survey,

elasticiteit

van

het

aanbod

m.b.t.

de

uitkeringshoogte). In dit onderzoek wordt nagegaan welk effect een wijziging van de uitkeringshoogte heeft op de keuze om minder te gaan werken. De gevonden effecten op het totale arbeidsaanbod zijn zeer laag, wat weinig verwondert aangezien de keuze voor loopbaanonderbreking en de overgang naar een deeltijdse baan niet alleen afhangt van de uitkeringshoogte maar ook van het geslacht, de huishoudelijke situatie én het overige gezinsinkomen, zelfs in die mate dat er sprake is van Mattheüs-effecten. Sneessens en Shadman, 2000 (Uittredingsbeleid, macro-economisch) In een evaluatie van het Belgische uittredingsbeleid concluderen de auteurs dat dit beleid weliswaar tot een geringe vermindering van de werkloosheid heeft geleid, maar dat de prijs die hiervoor betaald werd in termen van verloren werkgelegenheid bijzonder hoog was.

Voor een afname van de

beroepsbevolking met 7,7%, daalde de werkloosheid slechts met 2,2 punten, zodat dit beleid per saldo ongeveer 180 000 arbeidsplaatsen heeft gekost. Op basis van deze resultaten kan dan ook worden geoordeeld dat het subsidiëren van een arbeidsaanbodreductie als strategie ter vermindering van de werkloosheid noch vanuit

6

rechtvaardigheidsoverwegingen, en zeker niet vanuit efficiëntieoverwegingen kan worden aanbevolen 5. In wat volgt, komen we dan ook niet terug op dit beleidsspoor. 2.2

Wat werkt voor wie?

De doelgroepbenadering bestaat al lang, maar dan vooral bij het reserveren van een bepaald aandeel van de capaciteit van maatregel x voor doelgroep y, omdat blijkt dat doelgroep y zeer zwak staat op de arbeidsmarkt (vb. hoge werkloosheidsgraad 6), en veel minder vanuit de bewuste overtuiging dat iemand uit doelgroep y het meest gebaat is bij maatregel x. Dit is overigens begrijpelijk, omdat we daar nog niet zoveel over weten, buiten evidente kennis, zoals het feit dat niet-gekwalificeerde jonge werklozen misschien wel nood hebben aan bijscholing, maar dat scholing en opleiding bij deze groep dikwijls moeilijk ligt omwille van het recente negatieve schoolverleden. Het moet gezegd dat er de laatste tijd wel meer aandacht is voor deze dimensie. Dit is voornamelijk een gevolg van de grotere aandacht voor begeleiding en de trajectgedachte, die inhoudt dat men bij de aanvang van het traject samen nadenkt over de concrete invulling.

Gepaard gaande met deze evolutie is er ook een toenemende aandacht

voor het meer verfijnd positioneren van een bepaalde werkzoekende (“employability”, meetlat, afstand tot de arbeidsmarkt, “early identification of unemployed at risk”), en op basis daarvan dan te kiezen voor een bepaalde trajectinvulling. Heel deze beweging m.b.t. het meten van de afstand tot de arbeidsmarkt is op haar beurt niet vrij gebleven van kritiek. In de praktijk zou de “gemeten afstand” wel eens het karakter kunnen krijgen van een zichzelf vervullende voorspelling (Winter-Ebmer 1991). Daarenboven blijkt dat de gemaakte voorspellingen zeer onbetrouwbaar zijn (zie De Koning & Van Nes 1998 voor een zeer negatieve inschatting van de haalbaarheid, OECD 1998 is positiever, zij het vooral m.b.t. de Noord-Amerikaanse ervaring).

De mate waarin men kan voorspellen of een een werkloze bij instroom in de

werkloosheid een groot risico loopt om werkloos te blijven, hangt zeer sterk samen met het volgende punt, namelijk: 2.3

Wanneer moet men interveniëren?

Moet men interveniëren bij het begin van de werkloosheidsperiode, of later? Moet men kiezen tussen een preventieve of een curatieve aanpak? De laatste tijd is er, in belangrijke mate onder invloed van de Europese richtsnoeren, een sterke nadruk gaan liggen op preventief optreden, die potentieel zelfs ten koste zou kunnen gaan van de aandacht voor de langdurig werklozen. Een evident probleem bij een preventieve aanpak is dat vele werklozen hoe dan ook op eigen kracht relatief snel uit de werkloosheid zullen geraken. Een vroegtijdig optreden leidt in dat geval dan ook tot zeer hoge overbodige bestedingen. Het is in deze context dat de

5

6

Dit betekent overigens niet dat dit soort van maatregelen daarom hun bestaansreden zouden verliezen. Deze maatregelen hebben ongetwijfeld een rol te spelen in het discours m.b.t. onthaasting en kwaliteit van het leven, en zouden volgens mij ook uitdrukkelijk moeten worden gekoppeld aan de dimensie ‘levenslang leren’. De klassieke legitimering (arbeidsherverdeling) daarentegen, lijkt echter wel uitgespeeld. De werkloosheidsgraad is overigens een gebrekkige graadmeter voor het meten van de zwakte van een bepaalde groep, de ervaring met de dynamische werkloosheidsstatistiek leert ons dat een hoge werkloosheidsgraad kan samenvallen met een hoge in- en uitstroomkans (jongerenwerkloosheid), terwijl een lage werkloosheidsgraad gepaard kan gaan met zeer lage uitstroomkansen (oudere werklozen).

7

“vroegtijdige identificatie van werklozen die een risico lopen” wordt naar voren geschoven als oplossing. De literatuur is echter pessimistisch wat betreft de mogelijkheid van een dergelijk opzet, voornamelijk omdat tal van niet-geobserveerde of niet observeerbare kenmerken het risico van langdurige werkloosheid bepalen. Bovendien is de achterliggende filosofie van een preventieve aanpak dat moet vermeden worden dat werklozen in de langdurige werkloosheid terechtkomen. Op zich is dit een streven waar wellicht iedereen kan achterstaan, maar, en hierover bestaat er wel discussie, dit moet vermeden worden omdat “naarmate iemand langer werkloos is, het moeilijker wordt om deze persoon terug aansluiting te laten vinden bij de arbeidsmarkt”, of nog, “omdat de uitstroomkansen uit de werkloosheid dalen naarmate men langer werkloos is”.

Dit laatste wordt door recent onderzoek sterk in vraag gesteld

(Dejemeppe & Cockx 1998, voor Wallonië, overzicht in Machin & Manning 1999).

Er is

misschien wel sprake van een relatief beperkte daling van de uitstroomkans, maar de gepercipieerde lage uitstroomkans van de gemiddelde langdurig werkloze zou, aldus deze literatuur, voornamelijk te wijten zijn aan kenmerken en handicaps die deze langdurig werkloze ook al had bij de aanvang van zijn werkloosheid7. Dit wil m.a.w. zeggen dat deze langdurig werkloze, ook toen hij nog maar kortstondig werkloos was, reeds een lage uitstroomkans had. Deze kenmerken zijn niet altijd onmiddellijk observeerbaar, hetgeen juist de reden is die de op zich legitieme strategie van "early identification” ondermijnt.

De lessen die hieruit kunnen

worden getrokken, zijn de volgende : −

We moeten, nog meer dan nu het geval is, inzicht trachten te verwerven in de mechanismen die bepalen of iemand al dan niet een hoog risico loopt om langdurig werkloos te worden, in de hoop dat we daar op termijn ook een bruikbaar voorspellingsinstrument kunnen op baseren. In dit kader is het belangrijk om het bestaand Vlaams onderzoek m.b.t. de relatie tussen werkloosheidsduur en uitstroomkansen te actualiseren, gebruik makend van de meest recente methodologie.

−

Zolang dit niet gebeurd is, moeten we voorzichtig zijn met vroegtijdige interventies, aangezien er hier potentieel sprake is van een zeer hoge dead weight loss, d.w.z. dat geld wordt besteed aan interventies die eigenlijk overbodig zijn.

Uitzonderingen kunnen

evenwel gemaakt worden t.a.v. welomlijnde categorieën, zoals vb. de migranten, omdat het daar vrij duidelijk is dat deze groep hoe dan ook een zeer hoog risico loopt, het kenmerk “laaggeschooldheid” daarentegen, lijkt mij te ruim.

7

Het feit dat de uitstroomkans zou dalen met een toename van de werkloosheidsduur wordt meestal verklaard door het feit dat naarmate men langer werkloos is (1) kennis en vaardigheden verouderen en zelfs eroderen, (2) de arbeidsattitudes aangetast worden, (3) er ontmoediging, demotivatie en gewenning optreedt en (4) men een slechte reputatie krijgt (statistische discriminatie, zie ook verder). Verklaringen (1) en (2) worden te pas en te onpas geciteerd. Men kan alleszins vaststellen dat het voorkomen van een empirische bevestiging van hun relevantie in de literatuur omgekeerd evenredig is met het aantal keren dat deze verklaringen worden vermeld. Over (3) vindt men heel wat in de psychologische literatuur (De Witte, 1993). Verklaring (4) wordt empirisch bevestigd door tal van werkgeversbevragingen in heel Europa (Meager en Metcalf, 1987). Globaal laat de beschikbare evidentie m.b.t. (3) en zeker m.b.t. (4) uitschijnen dat er een autonoom effect van de werkloosheidsduur moet uitgaan, hetgeen door de recente empirische evidentie overigens niet wordt tegengesproken, er wordt alleen vastgesteld dat de daling van de uitstroomkansen relatief bescheiden is.

8

−

Een curatief beleid, i.e. een activerend beleid gericht op langdurig werklozen, is, in vergelijking met een preventief beleid, i.e. een activerend beleid gericht op deze langdurig werkloze, maar dan wel toen hij nog maar kortstondig werkloos was, voor de persoon in kwestie

natuurlijk

inferieur,

maar

niet

noodzakelijk

minder

efficiënt

(de

doorstroomresultaten naar werk na het volgen van een bepaalde activerende maatregel, vb. beroepsopleiding, zijn in absolute termen typisch lager voor langdurig werklozen, maar, als de bovenstaande vaststellingen juist zijn, zouden deze langdurig werklozen, als ze aan de maatregel hadden deelgenomen toen ze nog maar kortstondig werkloos waren, ook toen vergelijkbare lagere doorstroomresultaten geboekt hebben). Anderzijds moet worden opgemerkt dat er misschien ook grenzen zijn aan de zinvolheid van het klassieke activerende beleid, of het nu preventief of curatief is. Voor bepaalde groepen met een cumulatie van arbeidsbelemmerende handicaps kan een activerend beleid weliswaar de arbeidsmarktpositie in relatieve zin serieus verbeteren, zonder dat ze daarom in absolute zin echt verbetert : als van een bepaalde risicogroep zonder activerend ingrijpen zeg na twaalf maand 5% werk vindt, en men dit percentage met activerend ingrijpen kan verhogen naar 15%, blijft al met al 85% ongeholpen aan de kant staan (met misschien nog grotere ontgoocheling en frustratie tot gevolg, als de verwachtingen hooggespannen waren).

We

moeten aanvaarden dat voor een bepaald segment van het arbeidsaanbod reguliere tewerkstelling wellicht niet (meer) realistisch is. Als geoordeeld wordt dat werken belangrijk is om volwaardig te participeren aan het maatschappelijk gebeuren, hetgeen inderdaad ons uitgangspunt is, moet voor deze groep gedacht worden aan alternatieven zoals sociale activering, tijdelijk of permanent. Deze strategie is echter evenmin zonder problemen : −

Zo moet men er zich voor hoeden dat de sociale activering een vorm van bezigheidstherapie zou worden, een gevaar dat niet denkbeeldig is als men kunstmatig nieuwe jobs gaat uitvinden waar eigenlijk niemand behoefte aan heeft. Het is dan ook zinvoller om deze mensen in te schakelen in reguliere jobs, en de lagere productiviteit te compenseren via subsidie, zelfs al laat het zich uitschijnen dat die van permanente aard zal zijn.

Het model van supported employment dat succesvol wordt toegepast bij de

inschakeling van (mentaal) gehandicapten, lijkt hier interessant. “Supported employment is competitive employer-paid work combined with the provision of continuous on-the-job support where required to employers and to individual employees with (often severe) disabilities in order that the latter can perform a normal job in open employment. (...) The training-employment model is replaced by an employment-training model. The emphasis is on a guarantee that the job will be done, and job coaches employed by the placement body train, assist and support the worker in the work situation” (Delsen, 1996, p. 533). Onderzoek in de VS wijst uit dat deze programma’s substantieel goedkoper zijn dan de klassieke beschutte werkplaatsen (vergelijk met “Interface”-projecten). −

Uiteraard stelt het probleem van de identificatie, d.i. bepalen wie al dan niet in aanmerking komt voor sociale activering, zich hier onverminderd, of zelfs nog meer. De beslissing dat een bepaalde werkloze niet geschikt is voor een klassieke activering heeft zeer

9

verregaande consequenties voor de verdere loopbaan van het individu, en heeft uiteraard ook aanzienlijke (lange termijn) gevolgen voor het overheidsbudget. 2.4

In welke mix en dosering?

De benodigde mix heeft betrekking op de vraag welke combinatie van maatregelen het meest geschikt is voor iemand met bepaalde kenmerken. Er is stilaan inderdaad een indrukwekkende menu

beschikbaar

:

basisopleiding,

beroepsopleiding,

sollicitatietraining,

sociale

vaardigheidstraining, werkervaring en sleutelen aan arbeidsattitudes, sociaal-psychologische ondersteuning, materiële ondersteuning (kinderopvang, vervoer, schuldverlichting,...)). In de praktijk wordt dit beslist bij het opstellen van een trajectplan op basis van gemaakte inschatting en ervaring trajectbegeleider. Naast het vraagstuk van de mix, heeft het doseringsvraagstuk voornamelijk betrekking op de benodigde duur en de intensiteit van de interventie. In een recente evaluatie van activeringsmaatregelen voor werklozen, in het kader van de door het ESF gecofinancierde doelstelling 3 acties, werden m.b.t. het vraagstuk van de mix een aantal zeer interessante vaststellingen gedaan. Er werd immers vastgesteld dat een activeringsaanbod dat betrekking heeft op één instrument (zij het opleiding, sollicitatietraining, hulp bij oriëntatie of werkervaring) een beduidend lagere impact heeft op de verdere loopbaanperspectieven

van

deelnemers

in

vergelijking

met

een

activeringsaanbod dat op twee of meer instrumenten beroep doet.

meer

trajectmatig

Bovendien werd

vastgesteld dat het al dan niet aanwezig zijn van een duidelijke begeleidingscomponent in het activeringsaanbod de latere impact sterk beïnvloedt.

Het verschil in impact tussen een

unidimensionele en een multidimensionele aanpak was zelfs van die aard dat ook in een kosten-baten analyse, die rekening houdt met de langere duur en mogelijk hogere kostprijs van een multidimensionele aanpak, de multidimensionele aanpak duidelijk het beste resultaat opleverde. Wat betreft het doseringsvraagstuk is er weinig kennis voorhanden. 2.5

Wat werkt in welke omstandigheden?

Hoe is de integratie van werklozen gerelateerd aan de arbeidsmarktconjunctuur? Zwakkere groepen worden klaarblijkelijk het eerst getroffen als de conjunctuur verzwakt (De Beer 1996), anderzijds stellen we vast dat pas de laatste maanden de langdurige werkloosheid in Vlaanderen afneemt, d.i. lang nadat de eerste tekenen van een sterke arbeidsmarktconjunctuur zichtbaar werden 8. Dit betekent misschien ook dat de impact van actief arbeidsmarktbeleid afhangt van de conjunctuur, al weten we eigenlijk niet in welke richting dit speelt : bij een verslechtering van de conjunctuur zal de gemiddelde uitkomst (vb. % doorstroom naar werk, het “bruto-effect”) wellicht dalen, maar daalt de impact (het “netto-effect”) dan ook? Te noteren valt wel dat de oorsprong van het actief arbeidsmarktbeleid gelegen is in het Zweden van de volledige werkgelegenheid, en daar heel duidelijk als bedoeling had om allerlei spanningen die volledige werkgelegenheid met zich meebrengt, te verzachten of op te heffen.

8

Hierbij is het dan bovendien de vraag of de langdurig werkloosheid daalt omdat de langdurig werklozen effectief uitstromen, of omdat er minder kortstondig werklozen in de langdurige werkloosheid instromen.

10

Eenmaal Zweden het pad van de volledige werkgelegenheid had verlaten, bleek het actief arbeidsmarktbeleid niet in staat om de hoge werkloosheid te counteren (Robinson 1995). 2.6

Wat werkt onder welke voorwaarden?

2.6.1

Beoordeling van resultaten

De beoordeling (en verdere financiering) van projectpromotoren wordt, terecht, ten dele gebaseerd op de resultaten die zij boeken. De vraag is alleen welke indicatoren men hanteert voor de meting van de geboekte resultaten. Een van de klassieke indicatoren is het op het eerste zicht perfect onschuldige “percentage cliënten dat doorstroomt naar werk”. Zoals wij echter reeds herhaaldelijk hebben betoogd, meet deze indicator wel de uitkomst maar niet de impact van de acties. De bereikte uitkomst (% doorstroming naar werk) wordt immers niet alleen bepaald door de actie zelf, maar ook door de kenmerken van de deelnemers aan de actie en door de conjunctuur.

Als men dergelijke niet-gedifferentieerde normen hanteert bij de

beoordeling, wordt een afromingsgedrag in de hand gewerkt. Projectpromotoren worden er dan toe aangezet, of zelfs gedwongen, om een voorkeur te geven aan de sterkste kandidaten, los van de vraag of deze veel of weinig baat hebben bij de actie, aangezien er met sterkere kandidaten sowieso een hogere doorstroming kan bereikt worden. Het afromingsprobleem bevindt zich in de kern van de al dan niet vermeende afruil tussen rechtvaardigheid en efficiëntie. In vroeger werk hebben we geconcludeerd dat de impact van (voornamelijk) opleidingsmaatregelen groter is bij zwakkere dan bij sterkere werklozen, al zal typisch de uitkomst bij de sterkere werklozen wel hoger zijn. Men kan dan ook argumenteren dat de afruil tussen rechtvaardigheid en efficiëntie hier als dusdanig niet bestaat. Als er echter ten gevolge van een louter op uitkomsten gebaseerde financiering een probleem van afroming ontstaat, zal de resulterende toestand bijgevolg noch rechtvaardig, noch efficiënt zijn. Het gevaar op afroming is wellicht groter is in tijden van ruime werkloosheid, wanneer de arbeidsmarktprogramma’s op volle capaciteit draaien en zelfs met wachtlijsten werken, dan in tijden

waar

zelfs

gewag

wordt

gemaakt

van

een

“toeleidingsprobleem”

naar

de

arbeidsmarktmaatregelen. Er kan overigens niet worden uitgesloten dat het gepercipieerde toeleidingsprobleem minstens ten dele een gevolg is van het feit dat bij een gunstige arbeidsconjunctuur de gemiddelde “kwaliteit” van de te activeren populatie daalt, omdat de net iets

sterker

staande

werklozen,

die

traditioneel

het

publiek

vormden

voor

de

arbeidsmarktprogramma’s, in dergelijke omstandigheden gemakkelijk op eigen kracht aan het werk geraken. Daarnaast valt op te merken dat er mogelijk een verschil is tussen hetgeen wat rationeel is op het niveau van een organisatie (“de uitkomst maximeren, middels afroming”), en het gedrag van individuele medewerkers van die organisatie.

Zo stellen Heckman e.a. 1996 vast dat

individuele consulenten binnen het JTPA-programma juist wel geneigd zijn om zich op de meest zwakke werklozen te richten, terwijl er op het niveau van het programma wel duidelijk stimuli zijn die afroming aanmoedigen. Deze vaststelling bewijst op zich echter niet dat het gevaar voor afroming in de praktijk te verwaarlozen zou zijn, ze wijst er veeleer op dat men er

11

binnen dit programma niet in slaagt om de op organisatieniveau bestaande “incentives” te vertalen naar “incentives” voor de individuele medewerkers. Dit probleem schijnt typisch voor te komen als men marktelementen inbrengt in klassieke overheidsbureaucratieën. Bij het inbrengen van marktelementen (“concurrentie”) in een omgeving die geen zuivere markt is en evenmin kan zijn, schuilt het gevaar voor afroming overigens altijd achter de hoek. Nu is er een duidelijke tendens in het Vlaamse arbeidsmarktbeleid om in toenemende mate een beroep te doen op quasi-markten. De idee “quasi-markt” verwijst naar het binnenbrengen van stukjes marktwerking in producerende of dienstverlenende organisaties die om één of andere reden buiten de markt opereren, en waarvan een volledige privatisering (“de markt volledig laten spelen”) omwille van efficiëntie en/of ideologisch-politieke redenen niet wenselijk of niet mogelijk is. De doelstelling van dit soort hervormingen is typisch tweevoudig : enerzijds het streven naar een beheersing van de kosten van diverse publieke voorzieningen, anderzijds het garanderen van een vrije en universele toegang tot die dienstverlening.

Met name de idee van

keuzevrijheid is hier erg fundamenteel: de consument-belastingsbetaler moet, binnen de grenzen van het redelijke, de mogelijkheid hebben om tussen verschillende dienstverleners te kiezen. Dit wordt verwezenlijkt door het binnenbrengen van concurrentie in de voorziening van goederen of diensten, waarbij de concurrentie geacht wordt te leiden tot een grotere gevoeligheid bij de dienstverlener voor de wensen van de individuele gebruiker, en anderzijds geacht wordt te leiden tot een grotere efficiëntie en een groter kostenbewustzijn.

Deze

beweging gaat ook meestal gepaard met een decentralisering, responsabilisering en vergroting van de beslissingsbevoegdheid op lagere niveau’s. Bij dienstverlende instituties die omwille van technische redenen niet kunnen worden opgesplitst in diverse onderlinge concurrenten (vb. natuurlijke monopolies), of, zoals bij het activerend beleid voor werklozen, waar er nooit een markt kan bestaan omwille van de eenvoudige reden dat de overheid steeds het leeuwendeel van de factuur zal moeten betalen, wordt concurrentie binnengebracht door : −

hetzij een duidelijk onderscheid te maken tussen de diverse rollen die er bestaan, vb. het scheiden van aankooprol (beslissingen over de hoeveelheid benodigde dienstverlening) en de voorzieningenrol (het effectief produceren en aanbieden van de dienstverlening);

−

hetzij door de dienstverlening (al dan niet tijdelijk) uit te besteden via instrumenten zoals “competitive tendering”.

Elementen van “competitive tendering” zijn duidelijk aanwezig in de recent gelanceerde oproep tot intekening op de uitvoering van arbeidsmarktmaatregelen in het kader van de zwaartepunten 1 en 2 van nieuwe doelstelling 3 van het Europees Sociaal Fonds.

Er kan

verwacht worden dat, naast de traditionele uitvoerders (het veld van de “derden” en de institutionelen), ook commerciële initiatieven (vb. de uitzendsector), gezien het probleem van kraptes, interesse zullen hebben in deze nieuwe markt. Dit laatste kan alleszins bijdragen tot het verhogen van de arbeidsmarktrelevantie van vele arbeidsmarktmaatregelen. Anderzijds zijn er hier toch ook een aantal mogelijke gevaren. Als de uitbesteding zeer sterk in termen van prijsconcurrentie wordt gestuurd, duikt bijna onvermijdelijk een probleem van afroming op : het ‘plaatsen’ van sterkere werklozen kost minder dan het ‘plaatsen’ van zwakkere werklozen. Een

12

en ander zou kunnen leiden tot een duidelijke dualisering van het arbeidsmarktbeleid : enerzijds het segment van de rendabele interventies, waar het commerciële initiatief sterk zal staan, anderzijds het segment van de niet of nauwelijks rendabele interventies dat zal worden ingevuld door de klassieke derden. De recente initiatieven van de uitzendsector m.b.t. bestaansminimumcliënten suggereren dat het niet zo een vaart zal lopen, uiteindelijk is dit één van de meest zwakke groepen op de arbeidsmarkt. Anderzijds, als de conjunctuur omslaat en de werkloosheid weer zal aanzwellen, zal deze markt terug beduidend minder rendabel worden voor de commerciële initiatieven (minder vacatures), zodat zij zich op dat moment wellicht zullen terugtrekken. Er is echter enige kans dat op dat moment t.g.v. de prijsconcurrentie het veld van de derden zeer sterk zal zijn uitgedund, zodat er dan een groot vacuüm zal ontstaan. Een en ander hoeft wellicht niet zover te komen. Anderzijds tonen buitenlandse voorbeelden aan dat zelfs na een jarenlange voorbereiding de introductie van marktelementen in het arbeidsmarktbeleid, minstens in een beginfase, aanleiding gaf tot duidelijk ongewenste situaties (sterke afroming, zwakste groepen vallen uit de boot). Een belangrijk aspect hierbij is dat bij de introductie van marktelementen contracten zeer sterk aan belang winnen. Op dat moment ontstaat de attitude om zeer sterk volgens de contractuele bepalingen te gaan werken : alles wat daar instaat wordt uitgevoerd, maar ook niet meer. Dit betekent ten eerste dat de aard en de formulering van de bepalingen in contracten zeer belangrijk wordt. Maar ten tweede, en dit is een veel groter probleem, hoe uitvoerig contracten ook zijn, men kan er nooit alles in stipuleren, naast de contractuele bepalingen is ook steeds een basis van wederzijds vertrouwen en een zeker engagement nodig. Ruw geschetst zou men de attitude in het precontractueel tijdperk als volgt kunnen omschrijven : het beleid besteedt de uitvoering van bepaalde maatregelen uit, en weet dat, gemiddeld gezien, de uitvoerders de opdracht overeenkomstig de verwachtingen zullen uitvoeren, omdat de uitvoerders een breed gedefinieerd belang van de klanten (de te activeren werklozen) voor ogen hebben.

De

uitvoerders van hun kant weten dat, wanneer zij aan die verwachtingen voldoen, de opdrachtgever tevreden zal zijn, en in de toekomst hun nog opdrachten zal toevertrouwen. Als deze onuitgesproken relatie, dit impliciet contract, door de introductie van marktwerking wordt gereduceerd tot een louter contractuele relatie, wijzigt het beeld heel sterk. De uitvoerder zal zich strikt aan de contractuele bepalingen houden. Als één van de contractuele bepalingen is dat 6 maand na de actie een doorstroming van 50% moet worden bereikt, zal men dat nakomen, zonder zich dan te bekommeren over de duurzaamheid van het bekomen resultaat, als deze 50% bij wijze van spreken na zes maanden en 1 dag weer zonder werk is, blijft aan het contract voldaan. De opdrachtgever zal dit trachten te voorkomen door ook een passus m.b.t. de duurzaamheid in het contract op te nemen, vb. door te eisen dat door minstens de helft van de klanten minstens een half jaar moet gewerkt zijn. Aan deze voorwaarde zal door de uitvoerder weer voldaan worden, zonder dat men zich dan bekommert over de kwaliteit van de banen, of zonder dat men zich zal afvragen of de te activeren werkloze niet meer zou gebaat zijn bij een langere opleiding, die weliswaar meer kost, maar die zijn perspectieven op termijn veel zal verbeteren. De opdrachtgever kan m.a.w. de contractuele bepalingen verder

13

blijven verfijnen, maar zal nooit instaat zijn om alle eventualiteiten te voorzien, die in de precontractuele periode gedekt waren door een impliciete overeenkomst 9. Bij de recente invoering van sterke concurrentiële elementen bij de inschrijving op doelstelling 3 projecten is het overigens zo dat deze concurrentie volop gaat spelen voor de zogenaamde derden-initiatieven, die zich voorheen overigens ook al tot op een zekere hoogte in een concurrentiële omgeving moesten bewijzen, terwijl de zogenaamde institutionele initiatieven (VDAB, Dep. Onderwijs) een gereserveerd aandeel van de middelen krijgen, volledig buiten concurrentie.

De is op zijn minst merkwaardig, omdat heel de literatuur over quasi-

markten juist in eerste instantie een efficiëntiewinst in overheidsinstellingen beoogt. Globaal gezien kan besloten worden dat de ingevoerde elementen van marktwerking in de zeer nabije toekomst een zeer grote uitdaging zullen vormen. Vooral aan de inhoudelijke bepalingen van de af te sluiten contracten zal veel denkwerk moeten worden besteed. Dit is a fortiori van belang, omdat (1) het invoeren van marktelementen in het arbeidsmarktbeleid op zich zeer sterk valt aan te moedigen, zodat zeker moet vermeden worden dat ten gevolge van haastwerk de invoering mislukt, de samenwerking met het werkveld verzuurt, opgebouwde expertise en ervaring verloren gaat, de innovatie stilvalt en het belangrijk mechanisme van quasi-markten voor lange tijd in diskrediet zou komen; (2) de inbreng van de commerciële sector in het arbeidsmarktbeleid ongetwijfeld een meerwaarde kan bieden, waarbij men echter moet vermijden dat dit initiatief na verloop van tijd met een kater dit terrein verlaat. 2.6.2

Vrijwilligheid versus verplichting

In welke mate zal een vrijwillige versus een verplichte deelname aan activeringsacties een effect hebben op hun effectiviteit? Uit de hele evaluatieliteratuur blijkt alvast duidelijk dat motivatie een essentiële rol speelt in de uiteindelijke kans op een succesvolle reïntegratie : de wil om terug aan het werk te geraken, de wil om te investeren in een opleiding of werkervaring om dit doel te bereiken. A priori is het dan ook duidelijk dat met vrijwillige deelname betere resultaten zullen worden geboekt dan met een verplichte deelname. Dit moet echter enigszins genuanceerd worden. Vele werklozen willen weliswaar zo snel mogelijk aan het werk, maar vinden deelname aan diverse activeringsmaatregelen overbodige hinderpalen in het bereiken van dit doel.

Zo bleek uit het recent toeleidingsonderzoek dat beduidend meer werklozen

komen opdagen bij de VDAB na het krijgen van een uitnodiging m.b.t. een begeleiding of een werkaanbod dan na het krijgen van een uitnodiging m.b.t. een opleidingsvoorstel. Dit wijst er enerzijds op dat bepaalde activeringsmaatregelen, in casu beroepsopleiding, terecht of ten onrechte een imagoprobleem hebben. Anderzijds kan niet worden uitgesloten dat sommige werklozen hun eigen positie verkeerd inschatten, en oordelen dat ze geen opleiding nodig hebben, terwijl dat objectief gezien misschien wel nodig is. Vandaar dat het ook belangrijk is

9

Het is trouwens merkwaardig om vast te stellen dat de potentiële tekortkomingen van quasi-markten, van oorsprong toch een eerder liberale idee, zeer vergelijkbaar zijn met de tekortkomingen van een klassieke geplande staatseconomie. Er is weliswaar een verschil wat betreft de dimensie “keuzevrijheid”, al is het maar de vraag hoe groot de keuzevrijheid van een individuele werkloze de facto kan zijn, aangezien die zelden voldoende geïnformeerd is.

14

dat werklozen, vooraleer een activeringstraject uit te tekenen, in samenspraak met een professionele begeleider een realistische balans opstellen van hun sterke en zwakke punten, en vervolgens kijken hoe de tekorten het best kunnen worden geremedieerd. Dit kan immers bijdragen tot de motivatie voor de deelname aan een bepaalde maatregel. Naast het beïnvloeden van de meer positief georiënteerde motivatie, kan men ook op een meer negatieve wijze de motivatie om te werken, respectievelijk om deel te nemen aan maatregelen trachten te beïnvloeden via verplichtingen en een sanctionerend beleid. Abbring e.a. 1996, tonen voor Nederland aan dat de dreiging van een sanctie (korting op de uitkering) leidt tot een verhoogde zoekinspanning en een vluggere aanvaarding van aangeboden jobs. Dolton en O’Neill 1996, bekomen voor het VK dat de loutere introductie van een interview waarin de werkwilligheid van langdurig werklozen wordt getest, en waarbij men bij niet opdagen de uitkering kan verliezen, leidt tot een beduidende vermindering van de resterende werkloosheidsduur bij de “behandelde” groep. De uitstroom naar opleidingsacties is echter verwaarloosbaar, de werklozen stroomden ofwel uit naar werk, ofwel lieten ze hun aanspraak op uitkeringen varen (sic: “our estimation found that the Restart Interview scared these people [women and other groups who were most likely not to be genuinely available for work] into signing-off”).

Een beschrijvende evaluatie van het Belgisch schorsingsbeleid (De Lathouwer

e.a.) bevestigt deze vaststellingen, waarbij te noteren valt dat de overgrote meerderheid van de geschorsten in de inactiviteit terechtkomen. De vraag die men bij al deze resultaten kan stellen, is uiteraard hoe duurzaam de bekomen resultaten zijn. Als sancties de zoekintensiteit verhogen, is dat niet noodzakelijk een probleem, als echter enkel de zoekduur wordt verkort, wil dit zeggen dat werklozen t.g.v. de (dreiging op een) sanctie een baan zullen accepteren die ze anders niet zouden geaccepteerd hebben, waar het maar de vraag is hoe lang ze deze baan dan zullen willen of kunnen behouden. Concluderend kan gesteld worden dat sancties en dwang mogelijk een effect kunnen hebben op de motivatie om werk te zoeken, maar anderzijds weinig aan te bevelen zijn om de motivatie tot deelname aan arbeidsmarktprogramma’s te verhogen. Met een verplichte deelname, vb. het volgen van een opleiding als bewijs van de werkwilligheid, zal men wellicht wel het aantal deelnemers kunnen opdrijven, maar voor het bekomen van gunstige effecten heeft men nood aan een positieve motivatie en niet een negatieve motivatie. Belangrijk is alvast, of er nu al dan niet met sancties wordt gewerkt, dat men de te activeren werkzoekenden een voldoende aantrekkelijk perspectief biedt, d.i. een activeringsaanbod dat, in functie van de kenmerken van de werkzoekende, op korte of middelkorte termijn een reëel uitzicht biedt op het vinden van werk. 2.7

Tegen welke kost?

Bij de beoordeling van de efficiëntie van een bepaald beleid, zal men onvermijdelijk rekening moeten houden met de kosten van dit beleid. Uit internationaal onderzoek blijkt dat de impact van opleiding voor werklozen dikwijls niet zo hoog is. Bij de beoordeling van dit resultaat moet men echter in overweging nemen dat de meeste opleidingen voor werklozen van een relatief korte duur zijn, en bijgevolg ook relatief goedkoop zijn. Als men desalniettemin teleurgesteld is in de resultaten, hanteert men wellicht weinig realistische opbrengstvoeten, veeleer dan dat opleiding op zich een slechte strategie zou zijn.

Om dit soort van vragen in een juister

15

perspectief te kunnen bekijken, wordt gebruik gemaakt van de techniek van sociaaleconomische kosten-baten analyse. In een dergelijke SKB-analyse wordt getracht om alle aan een bepaald beleid verbonden kosten en baten in monetaire termen te vertalen, om dan vervolgens te kijken of de balans batig is of niet. Een van de eerste aanzetten hiertoe m.b.t. het arbeidsmarktbeleid in België was de SKB-analyse van de TOK-maatregelen door Nicaise, 1995. De balans is duidelijk batig, al moeten ten gevolge van de grote complexiteit van het vraagstuk, en t.g.v. onbekende data (zie o.m. 2.8) er soms sterke vereenvoudigingen worden gebruikt.

Gezien deze vaststellingen kan men zich de vraag stellen of we niet in eerste

instantie

werk

zouden

moeten

maken

van

op

zich

minder

ambitieuze

kosten-

effectiviteitsanalyses van diverse arbeidsmarktmaatregelen. (In een kosteneffectiviteitsanalyse wordt enkel gekeken naar de kosten die nodig zijn voor het bereiken van een bepaald resultaat, of nog, wat kost het om een gegeven baat te bereiken). Anderzijds kan worden opgemerkt dat ook een klassieke SKB-analyse vermoedelijk nog te eenvoudig is, omdat ze te weinig rekening houdt met algemene evenwichtseffecten. De kost van arbeidsmarktmaatregelen wordt typisch betaald via belastingen. Een SKB-analyse zal dit uiteraard in rekening brengen, maar zal geen rekening houden met het feit dat een belastingsverhoging op haar beurt effecten kan hebben op het gedrag van de belastingbetalers. Zo kan niet worden uitgesloten dat een verhoging van de inkomstenbelasting een effect heeft op het arbeidsaanbod. Andere bekende algemene evenwichtseffecten, of indirecte effecten, omdat zij van invloed zijn op niet-deelnemers, zijn het substitutie- en het verdringingseffect. In deze tekst ligt het accent heel sterk op de relatie tussen het arbeidsmarktbeleid en de positie van individuele werklozen. Het bestaan van substitutie- en verdringingseffecten wijst erop dat men de impact van beleid ook moet bestuderen op een hoger niveau. Zo is er o.m. de erg belangrijke vraag of het gedurende de laatste jaren gevoerde activerende beleid eigenlijk een effect heeft gehad op het werkloosheids- en werkgelegenheidsniveau, evenals op de inflatie. Dit zijn natuurlijk vragen van een totaal andere orde, die ook met heel andere instrumenten moeten worden bestudeerd.

Zo wordt er o.m. gebruik gemaakt van de zogenaamde

“aggregate impact analysis” (Bellman en Jackman, 1996), al blijven deze meer macroeconomisch geïnspireerde benaderingen naar ons aanvoelen meestal te simplistisch. Zo wordt in een recent artikel (Belot en Van Ours, 2000) betoogd dat het succes van bepaalde arbeidsmarkthervormingen cruciaal afhangt van de bestaande institutionele context en de andere doorgevoerde hervormingen. Dit impliceert o.m. dat het invoeren van hervormingen die in buurlanden klaarblijkelijk succes hadden, in het eigen land niet noodzakelijk tot succes zullen leiden. Een en ander impliceert dat het hoog tijd wordt om te werken aan een voldoende gesofisticeerd algemeen evenwichtsmodel van de Vlaamse (arbeids-) markt. 2.8

Wat werkt hoelang?

In evaluaties van arbeidsmarktmaatregelen wordt typisch gekeken naar het effect van deelname op de verdere arbeidsmarktprestaties gedurende één, of twee jaar, of maximaal drie tot vier jaar na deelname. Over de lange-termijn effecten van bepaalde maatregelen - zijn de effecten duurzaam of niet - is bijgevolg weinig of niets geweten. Dit is o.m. een probleem

16

voor het uitvoeren van een SKB-analyse, aangezien het globale resultaat typisch cruciaal afhankelijk is van eventuele terugverdieneffecten op langere termijn. 2.9

Wat werkt onder welke vorm?

Wat betreft de invloed van de vorm en het design van een maatregel op de uiteindelijke effectiviteit zijn er diverse elementen die potentieel van belang zijn, en die we hier eenvoudig opsommen (zie ook Nicaise e.a. 1995) : −

Publiek of privé (non profit, profit ?), belang netwerken en samenwerking (“consortia”);

−

Opleiding en werkervaring op de werkvloer wordt op basis van de (internationale) literatuur aanbevolen (zeker als cliënt reeds een negatief schoolverleden achter de rug heeft, zorgt overigens

voor

een

noodzakelijke

link

met

het

bedrijfsleven

(bevorderen

arbeidsmarktrelevantie, ondergraven vooroordelen); −

Dit staat dan versus opleiding en werkervaring in een beschermd, arbeidsvreemd milieu (klaslokaal, opleidingscentra). Deze aanpak is soms moeilijk te vermijden, zeker bij laaggeschoolden die nood hebben aan het aanleren van basisvaardigheden, geletterdheid en rekenvaardigheden;

−

Is er sprake van schaalvoordelen of schaalnadelen?

−

Is een te strenge doelgroepgerichtheid soms niet contraproductief (stigmatisering), hoe ver gaat men hierin?

−

Hoe kan men carrouseleffecten vermijden, moeten ze overigens ten allen prijze vermeden worden (dan beter sociale activering?);

−

Hoe de kwaliteit bewaken: doorstromingsresultaten als finale yardstick, of is er meer aan de hand?

−

Wat is het belang van een opvolging van de cliënten, ook na het afsluiten van de eigenlijke actie?;

−

En last but not least, wat is het belang van de nabijheidsdimensie? Zoals bekend beweegt er momenteel zeer veel op dat vlak (“lokale werkwinkels”).

2.10 −

Institutionele en beleidsmatige aspecten

In welke mate vormt de bevoegdheidsverdeling federaal-gemeenschap een rem op de impact van het arbeidsmarktbeleid? Bepaalde instrumenten zijn duidelijk federaal (RSZkortingen, fiscaliteit), andere gemeenschapsbevoegdheid. Een creatieve combinatie van diverse instrumenten botst soms op stroeve structuren. Bovendien zijn de (financiële) kosten en baten van het arbeidsmarktbeleid dikwijls asymmetrisch verdeeld.

−

Er is nood aan een zekere stabiliteit en voorspelbaarheid in het beleid. Veranderende arbeidsmarktomstandigheden legitimeren wijzigingen in de beleidsaccenten, maar te veel en te snel wijzigen schiet ook het doel voorbij.

(vb. doelgroepafbakeningen, op zich

verdedigbaar dat deze worden aangepast naarmate de samenstelling van de werkloosheid wijzigt, maar voortdurend wijzigen leidt tot situatie waarin niemand nog weet waar hij aan toe is); Bij vele maatregelen en nieuwe benaderingen is er wellicht ook sprake van een leercurve, wat impliceert dat in de aanvangsfase de impact ook kleiner is, men moet een maatregel dan ook niet noodzakelijk afvoeren of grondig wijzigen omdat het succes in de aanvangsfase kleiner is dan verhoopt.

17

2.11

Wat werkt waarom?

In een typische evaluatie wordt gekeken naar de aard van de deelnemers die instromen in een bepaalde maatregel, en wordt vervolgens gemeten wat de arbeidsmarktprestaties zijn van de deelnemers na het afronden van de actie.

Gedurende de laatste jaren is er meer aandacht

gekomen voor diverse vormelijke en inhoudelijke aspecten van de actie zelf, maar ten gronde blijven vele maatregelen vanuit een evaluatiestandpunt een black box. Waarom de ene maatregel meer succes heeft dan een andere blijft dikwijls een onbekend gegeven. Om de vraag naar het waarom te beantwoorden, moeten we wellicht naar een meer fundamenteel niveau afdalen, en de vraag stellen die eigenlijk voorafgaat aan de keuze voor een bepaalde maatregel, met name de vraag hoe het komt dat er klaarblijkelijk een harde kern in de werkloosheid zit die zo moeilijk aan het werk te helpen is. Pas als de diagnose duidelijk gemaakt is, kan men aan de keuze van de remedie gaan denken 10.

3. (Elementen van) diagnose Grosso modo zijn er een drietal grote sporen van verklaring : het probleem ligt bij het arbeidsaanbod, het probleem ligt bij de arbeidsvraag, of het probleem ligt bij de arbeidsmarktinstituties. Zonder in detail te treden, zullen we de diverse verklaringen kort overlopen, omdat een juiste diagnose fundamenteel te grondslag ligt aan een effectief arbeidsmarktbeleid, maar ook omdat sommige van de gegeven verklaringen ons minder plausibel voorkomen dan andere. 3.1 Bij

Arbeidsmarktinstituties de

verklaring

van

de

structurele

werkloosheid

is

reeds

een

veelheid

van

arbeidsmarktinstituties met de vinger gewezen : de arbeidsmarkt is te rigide en de loonvorming is te weinig flexibel, minimumlonen drijven laaggeschoolden uit de markt, de periode van recht op werkloosheidsvergoeding is te lang, de vervangingsratio is te hoog, werkloosheidsvallen blokkeren de situatie, ontslagbescherming en andere arbeidswetgeving (wetgeving m.b.t. uren, vakantie, veiligheid en gezondheid, werknemersvertegenwoordiging) belemmeren de werking van de markt, de loonindexering en de grote invloed van werkgeversorganisaties en vakbonden op de loonvorming op intermediair niveau leidt tot inflatoire druk, etc., etc. In vergelijking met de Anglo-Amerikaanse arbeidsmarkten, is onze arbeidsmarkt inderdaad rigide. De laatste tijd wordt echter meer en meer in vraag gesteld of dit noodzakelijk een zo slechte zaak als in het verleden altijd werd beweerd. Er zijn met name een aantal nieuwe en verrassende inzichten ontstaan, typisch gebaseerd op empirisch werk. In een spraakmakend boek met de veelzeggende titel “Myth and measurement” komen de Amerikaanse economen Card en Krueger tot de zeer onverwachte vaststelling dat minimumlonen de werkgelegenheid verhogen in plaats van verlagen, zoals tot dusver steeds werd aangenomen (Card & Krueger,

10 In de tekst, “Waarom struikelt de huidige arbeidsreserve over de drempel naar werk?” van Miet Lamberts, wordt een analoge oefening gemaakt, maar dan meer vanuit de invalshoek “personeelsbeleid” en “organisatiebeleid”.

18

1995). Niet alle auteurs gaan zover om te stellen dat de relatie positief is, maar er is toch een vrij grote consensus dat het effect van de minumumloonwetgeving op de hoogte van de werkgelegenheid veeleer laag of zelfs verwaarloosbaar is (Brown, 1999).

Ook wat betreft

opzegvergoedingen en –termijnen, weinig flexibele arbeidsregimes en andere vormen van werknemersbescherming, vindt men globaal gezien geen of een verwaarloosbaar effect op de hoogte van de werkgelegenheid (Blau & Kahn, 1999). In een recent overzicht m.b.t. de invloed van arbeidsmarktinstituties op de groei en de werkloosheid, concluderen Nickell & Layard, 1999, dan ook : “time spent worrying about strict labor market regulations, employment protection and minimum wages is probably time largely wasted” 11. Met betrekking tot één van de andere gevestigde waarheden, met name dat de hoogte van werkloosheidsvergoedingen en de duur gedurende dewelke zij worden doorbetaald, een belangrijk effect hebben op de uitstroomkansen uit de werkloosheid, werd reeds in 1991 door Atkinson en Micklewright geconcludeerd dat “on the empirical side, we have found that, despite the large literature, there is relatively little evidence concerning several potentially important effects of unemployment compensation on labor market transitions” (Atkinson and Micklewright 1991, p. 1721). Sinds 1991 zijn er vele bijkomende studies gebeurd rond deze thematiek. Sommige auteurs vinden wel effecten, andere vinden weinig of geen invloeden, waarbij de verschillende resultaten wellicht deels samenhangen met verschillen tussen landen en instituties. Men kan bijgevolg niet uitsluiten dat er sprake kan zijn van effecten van het systeem van werkloosheidsvergoedingen op de uitstroomkansen, maar dit fenomeen is lang niet zo zeker als veelal wordt aangenomen. werkloosheidsvallen.

Gerelateerd hieraan zijn natuurlijk de beruchte

Uit een recent onderzoek van Cantillon e.a, 1999, blijkt dat minstens

85% van de Vlaamse langdurig werklozen aanzienlijke inkomenswinsten boeken bij de overgang van een uitkeringsstatuut naar een (laag-) betaalde voltijdse baan. Bij de overgang naar een deeltijdse baan zijn inkomenswinsten meestal veel kleiner, al zijn ze, op een paar uitzonderingen na, altijd positief. Het kwantitatief belang van de werkloosheidsvallen moet dus toch gerelativeerd worden.

Bovendien kan worden opgemerkt dat met het aantonen van

werkloosheidsvallen nog niet bewezen is in welke mate de werkloosheidsval het gedrag beïnvloedt van werklozen die ermee worden geconfronteerd. De keuze om al dan niet te gaan werken berust immers niet alleen op financiële overwegingen. Zo bleek uit de bevraging van langdurig werklozen reeds dat hun arbeidsbetrokkenheid niet substantieel lager is dan die van kortstondig werklozen, hun zoekintensiteit daarentegen wel (De Witte en Hooge, 1997). Een andere klassieke verklaring op het niveau van de arbeidsmarktinstituties heeft betrekking op de aard van het loononderhandelingsproces. De meest “rigide vorm”, met name loononderhandeling op sectoraal niveau met nadien een veralgemening door middel van een CAO met kracht van wet, zoals we dat in België kennen, zal inderdaad wel tot hogere lonen leiden dan een minder respectievelijk een meer gecentraliseerd systeem. Anderzijds wordt steeds meer in vraag gesteld of een hoger loonniveau noodzakelijkerwijs zal leiden tot een lager werkgelegenheidsniveau (zie Blau & Kahn, 1999, een dergelijk resultaat kan niet verklaard worden in een model met vrije mededinging, maar is wel consistent met een model waarin

11 Men kan dan ook alleen maar concluderen dat de diagnose van de toch wel invloedrijke “Jobs study” van de OESO uit het begin van de jaren 1990, minstens gedeeltelijke op erg aanvechtbare premissen was gebaseerd.

19

bedrijven monopsonist zijn, hetzelfde geldt trouwens in geval van een positieve relatie tussen minimumloon en werkgelegenheid).

Als randbemerking kan worden vermeld dat de huidige

wet op de loonnorm de vrijheidsgraden van de onderhandelaars sowieso beperkt, zij het dat volgens sommige waarnemers de loonnorm de facto niet bindend is (Nonneman, 2000). 3.2

De interactie van arbeidsaanbod en arbeidsvraag

3.2.1

Scholing en kennis van beroepsvaardigheden : skill mismatch.

Een zeker aandeel van de werklozen kampt met een scholingsprobleem. Dit kan verschillende vormen aannemen : te laag, onaangepast, of verouderd.

In wat volgt worden deze

verschillende vormen alle vervat onder de noemer ‘laaggeschooldheid’.

Daarnaast wordt

regelmatig verwezen naar het feit dat een verblijf in de langdurige werkloosheid zelf ook kan leiden tot een veroudering en erodering van de eens verworven vaardigheden. Gedurende de laatste decennia is de positie van de laaggeschoolden op de arbeidsmarkt stelselmatig verslechterd, en dit ondanks het feit dat hun aandeel in het arbeidsaanbod trendmatig daalt t.g.v. een toegenomen scholingsgraad.

Dit laatste impliceert dat de relatieve vraag naar

laaggeschoolden over de beschouwde periode zeer sterk is afgenomen.

Voor deze

ineenstorting van de vraag naar laaggeschoolde arbeid worden typisch de volgende drie verklaringen geciteerd (Drèze & Sneessens 1997) : −

toegenomen

handel

met

lage-loon

landen

waar

laagbetaalde

en

laaggeschoolde

arbeidskrachten overvloedig aanwezig zijn, de handel zorgt als het ware voor een impliciete verhoging van het aanbod van laaggeschoolde arbeid, daarnaast ook delokalisatie; −

massale vernietiging van werkgelegenheid in de industrie en het fenomeen tertiarisering;

−

“skill-biased technological change”;

Wat betreft het effect van de handel met de lage loon landen, er is inderdaad over de tijd heen sprake van een stijging. Waar in 1970 het aandeel van de import in de EU-landen uit nietOECD-landen 5% bedroeg, is dit aandeel in 1990 opgelopen tot 12% (OECD, 1996). Toch wordt door de meeste studies ter zake vastgesteld dat deze toename slechts een relatief klein effect had op de loon- en tewerkstellingsverdeling, dan wel dat er wel een effect was, dat echter slechts een stuk van de daling in de vraag naar laaggeschoolde arbeid kan verklaren (OECD, 1996). Het hoofdargument blijft dat, alhoewel er wel sprake is van een toename in de handel met lage loon landen, deze handel al met al relatief klein is binnen het Europese BNP. Bovendien heeft dit soort van handel hoofdzakelijk betrekking op fabrieksgoederen, en kan dus slechts een invloed uitoefen op één segment van de Europese werkgelegenheid, een segment dat bovendien steeds meer aan belang inboet in economieën waarin de tewerkstelling in de dienstensector voortdurend aan belang wint. Wat betreft het desindustrialisatie-argument moet worden vastgesteld dat de massale vernietiging van banen in de secundaire sector gepaard is gegaan met een dramatische toename van de werkgelegenheid in de dienstensectoren, waarbij deze jobcreatie zeker niet alleen betrekking had op hooggeschoolde jobs. Er wordt dan ook meestal verondersteld dat de

20

desindustrialisering op zich niet volstaat als verklaring voor de relatieve daling in de vraag naar laaggeschoolde arbeid. Zo blijft er alleen nog het technologie-argument over, dat, gedeeltelijk bij gebrek aan andere afdoende verklaringen, beschouwd wordt als voornaamste verklaring voor de gepercipieerde gedaalde vraag naar laaggeschoolde arbeid.

Hierbij moet alvast worden opgemerkt dat het

populaire geloof dat technologische innovaties tot werkloosheid zouden leiden, op niets gefundeerd is : “output per head has roughly tripled since the middle of the nineteenth century, yet the average unemployment rate has remained virtually unchanged” (Bean and Pissarides 1991, p. 330). Het ontbreken van een lange-termijn relatie sluit evenwel niet uit dat er gedurende bepaalde kortstondige periodes toch sprake kan zijn van een bepaald verband.

Het is in deze context dat gedurende de laatste jaren de notie “accelerated skill

biased technological change” aan belang heeft gewonnen. De introductie van bepaalde nieuwe technologieën en organisatievormen evenals de daling van de relatieve prijs van bepaalde kapitaalgoederen zou leiden tot een toename in de vraag naar hoger geschoolde arbeid, ten koste van de laaggeschoolde arbeid. De achterliggende mechanismen hebben te maken met het feit dat hoger geschoolde arbeid zich gemakkelijker aanpast aan nieuwe technologieën, het feit dat vele nieuwe technologieën betrekking hebben op het uitvoeren van repetitieve taken die traditioneel door laaggeschoolde arbeid werden uitgeoefend, en de vaststelling dat computertechnologie leidt tot een hogere productiviteitsstijging bij hoger geschoolde arbeid dan bij laaggeschoolde arbeid 12. Het proces van SBTC wordt beschouwd als de belangrijkste drijvende kracht achter de gestage lange-termijn toename in de relatieve vraag naar hoger opgeleide arbeid.

Zolang het arbeidsaanbod deze evolutie volgde (door een hogere

scholarisatie van opeenvolgende cohorten instromers), was er weinig aan de hand. Er wordt echter vermoed dat het proces van SBTC in de laatste 20 jaar aanzienlijk versnelde (o.a. ten gevolge van de computerrevolutie), wat de verslechtering van de positie van laaggeschoolden op de arbeidsmarkt verklaart (Katz & Autor 1999). 3.2.2

Sociaal-normatieve

vaardigheden,

leercapaciteit

en

aanpassingsvermogen,

en

werkattitudes (de IQ-EQ mismatch). Meer dan in het verleden zouden steeds meer jobs, naast een beroep op louter instrumentele vaardigheden (de klassieke beroepskwalificaties) ook een beroep doen op bepaalde sociaalnormatieve vaardigheden (assertiviteit, flexibiliteit, verantwoordelijkheidszin, sociabiliteit (vb. bij

ploegenarbeid

of

teamwerk),

contactvaardigheid,

presenteerbaarheid (contact met klanten), etc.

communicatievaardigheid

en

Gesteld dat dit soort vaardigheden normaal

verdeeld is in de bevolking, zal bij een toename van hun belang een steeds groter segment van het arbeidsaanbod in moeilijkheden geraken. Bij hoger geschoolden die matig scoren op een of meer van deze vaardigheden zal de hogere scholing dit deficit tot op zekere hoogte kunnen

12 Naast dit “upskilling” effect van de introductie van nieuwe technologie, kan er evenwel ook een “deskilling” effect zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval waar de technologie de vaardigheden die nodig zijn voor het uitvoeren van een bepaalde taak verlaagt, omdat de technologie zelf een aantal beslissingen en handelingen overneemt die voorheen door de arbeider moesten worden gesteld (OECD, 1996)

21

compenseren. Bij laaggeschoolden die matig scoren is er geen compensatiemogelijkheid, zodat zij uit de boot vallen. De vermeende versnelde of versnellende technologische en organisatorische evolutie van haar kant vereist van de werknemers, meer dan in het verleden, een groter aanpassingsvermogen. Een vaak onuitgesproken hypothese hierbij is dat hogergeschoolden minder weerstand zullen bieden tegen veranderingen, en t.g.v. een grotere leercapaciteit sneller nieuwe situaties zullen beheersen. Verder valt nog op te merken dat een langdurige afwezigheid uit een werksituatie, o.m. ten gevolge van langdurige werkloosheid, mogelijk leidt tot een uitholling van de arbeidsdiscipline en de zogenaamde werkattitudes, zoals stiptheid, het nakomen van afspraken en het accepteren van gezag.

Daarnaast is er ook enige evidentie die erop wijst dat langdurige

inactiviteit de capaciteit vermindert om zich gedurende een langere tijd te concentreren op een bepaalde taak. 3.2.3

Gebrek aan (regionale) mobiliteit: regionale mismatch

De al met al toch sterk uiteenlopende werkloosheidsgraden in de verschillende deelregio’s in Vlaanderen wijzen op een regionale mismatch tussen vraag en aanbod.

Dit wijst op een

geringe mobiliteit bij het arbeidsaanbod. In hoeverre er een relatie bestaat tussen enerzijds de mate

van

mobiliteit

en

anderzijds

kenmerken

zoals

het

scholingsniveau

en

het

arbeidsmarktstatuut is echter ver van duidelijk. Men kan verwachten dat financieel zwakker staanden meer zijn aangewezen op openbaar vervoer en dus vermoedelijk minder mobiel zijn. Anderzijds zullen typisch factoren die gerelateerd zijn aan een meer gunstige financiële positie, zoals het hebben van een eigen woning, het hebben van een partner die ter plaatse werkt etc. de bereidheid tot verhuizen beperken. Een en ander lijkt bovendien sterk cultureel bepaald. Een regionale mismatch kan anderzijds ook wijzen op een gebrekkige mobiliteit aan de vraagzijde van de arbeidsmarkt, als een bedrijf ter plaatse op aanwervingsproblemen stuit, kan het in principe immers zijn zetel verplaatsen naar een regio met een minder stroeve arbeidsmarkt (delokalisatie naar binnen- of buitenland). 3.2.4

Vooroordelen en statistische discriminatie

Het aanwervingsproces wordt gekarakteriseerd door asymmetrische informatie. Een potentiële werkgever heeft meestal slechts een beperkt en onvolledig zicht op de productiviteit van de sollicitant.

In een dergelijke situatie kunnen werkgevers bepaalde observeerbare kenmerken

zoals de werkloosheidsduur, het scholingsniveau of de huidskleur hanteren als signaal voor de te verwachten productiviteit, en alle kandidaten met bepaalde kenmerken bij voorbaat uitsluiten of achteraan rangschikken. arbeidsbemiddelingsinstanties

Dit mechanisme wordt mogelijk nog versterkt als

werklozen

indelen

overeenkomstig

hun

afstand

tot

de

arbeidsmarkt. 3.3

Implicaties voor het arbeidsmarktbeleid

Uit dit al met al nog zeer summier overzicht van mogelijke verklaringen voor de moeilijke positie van de zwakste groepen op de arbeidsmarkt, kan men alleszins afleiden dat de

22

problematiek complex en multidimensioneel is.

In werkelijkheid is de situatie wellicht nog

complexer dan boven geschetst, o.m. omdat er ook sprake is van interacties tussen enerzijds de arbeidsmarktinstituties en anderzijds evoluties in de vraag naar arbeid. Zo zullen fenomen zoals SBTC en handel met lage loonlanden misschien niet zozeer bepaald worden, maar wel versneld doorgang vinden omwille van de door de instituties bepaalde relatieve loonkosten (d.i. omdat laaggeschoolde arbeid relatief duur is). Het is echter een illusie te geloven dat men deze fenomen kan counteren (als dit al gewenst zou zijn) door laaggeschoolde arbeid goedkoper te maken. (Vergelijk met VSA: laaggeschoolde arbeid wel goedkoop, maar SBTC en lage-loon-landhandel is daar even belangrijk of zelfs belangrijker). Dit belet niet dat men de positie van laaggeschoolde arbeid wel kan verbeteren door de relatieve loonkosten te verlagen (selectieve maatregelen, met het oog op het verlagen van de relatieve loonkosten van de laagste lonen, zonder dat de werknemer er in netto-termen op achteruitgaat).

Gezien het

multidimensioneel karakter van de problematiek, zal de remedie wellicht echter ook multidimensioneel moeten zijn, en volstaat een selectieve loonkostenmaatregel niet. Het is alvast duidelijk dat veel problemen, zij het niet alle problemen, van de zwakste groepen te herleiden zijn tot een opleidingsdeficit. In de remedie zal dus bijna noodzakelijkerwijs ook aandacht moeten worden besteed aan opleiding en scholing, op een meer formele wijze (“op schoolbanken”), of op een meer informele wijze (op de werkvloer, via werkervaring etc.). Alhoewel dit het kader van het arbeidsmarktbeleid overstijgt, moet in eerste instantie gewerkt worden aan preventie.

Dit houdt in dat er veel meer aandacht zou moeten gaan naar het

probleem van de ongekwalificeerde uitstroom uit het reguliere onderwijs. Hierbij is het belangrijk te beseffen dat het begrip laaggeschooldheid ten gevolge van het over de tijd toenemende scholingsniveau niet statisch is. In een maatschappij waar de meerderheid alleen de lagere school doorloopt, zijn het de ongeletterden die laaggeschoold zijn. In de huidige situatie daarentegen, kan men zelfs personen met een diploma algemeen hoger secundair als laaggeschoold beschouwen. Naast deze preventieve aanpak, moet er natuurlijk blijvend aandacht uitgaan naar laaggeschoolden die de schoolleeftijd reeds gepasseerd zijn. eerste

plaats

kan

men

hier

denken

aan

instrumenten

zoals

In de

arbeidsmarktrelevante

beroepsopleiding. Daarbij mag echter niet uit het oog worden verloren dat voor bepaalde groepen van laaggeschoolden een (bruikbare) beroepsopleiding te hoog gegrepen is, omdat deze groepen een aantal fundamentele basisvaardigheden (geletterdheid, rekenvaardigheden) missen.

Hier zou een beroepsopleiding idealiter moeten voorafgegaan worden door een

basisopleiding.

Tegenover deze behoefte aan een min of meer langdurige opleiding, staat

evenwel de vaststelling dat het typisch deze groepen zijn die een weinig verheffend schoolverleden achter de rug hebben, zodat de broodnodige motivatie om in een dergelijk opleidingstraject te stappen wel eens wil ontbreken. Een en ander wijst op de nood aan het ontwikkelen

van

een

specifieke

doelgroepgerichte

volwassendidactiek

(realiteitsgericht

onderwijs, probleemgestuurd onderwijs), naast het feit dat het opleidingsgebeuren zoveel als mogelijk moet worden ontdaan van klassieke schoolse elementen. Naar design kan men dan denken aan alternerende benaderingen (afwisselend opleiding en toepassing op de werkvloer), of, wellicht nog beter, een volledig in een werkervaring geïntegreerde opleiding.

Een

werkervaring die omwille van de arbeidsmarktrelevantie het best kan gebeuren in een echte

23

werksituatie, al kan men ook een getrapt schema bedenken, waarbij men in een eerste stap de werkervaring volgt in een specifiek, beschermd milieu (vb. in een sociaal economieproject), om dan vervolgens de overstap te maken naar een echte werksituatie in een bestaand bedrijf. Werkervaring lijkt overigens ook het meest geschikte vehikel om te werken aan de sociaalnormatieve vaardigheden. Bij het opzetten van opleidingsprojecten voor werklozen, of het nu gaat over de klassieke beroepsopleiding dan wel over een werkervaring cum opleiding, blijft tot slot ook belangrijk om niet uit het oog te verliezen dat een meerdimensionale benadering beter scoort (cf. sectie 2.4). Meer in het bijzonder is de begeleidingsdimensie van een groot belang. Wat betreft het discriminerend gedrag van werkgevers bij aanwerving, is het vanuit beleidsstandpunt niet onbelangrijk of dit gebaseerd is op een objectieve evaluatie door de werkgever, gemaakt op basis van vroegere ervaringen, dan wel op een veeleer subjectieve, tot op zekere hoogte bevooroordeelde inschatting van de productiviteit van “de langdurig werkloze”

of

van

“de

migrant”.

Als

veeleer

het

laatste

speelt,

kan

men

met

informatiecampagnes en met werkervaringsprogramma’s de overgeleverde wijsheid mogelijk ontmaskeren (de huidige krapte op de arbeidsmarkt, die sommige werkgevers ertoe noopt om hun aanwervingseisen te milderen, kan een soortgelijk effect hebben, al is het frappant dat zelfs de huidige situatie weinig soelaas biedt voor de migrantenwerkloosheid).

4.

Wat brengt de toekomst?

We zitten ontegensprekelijk in een opgaande fase van de conjunctuur, en diverse spanningen op de arbeidsmarkt (looneisen, inflatie, knelpunten) wijzen er op dat een omslagpunt nadert. Als de Vlaamse arbeidsmarkt verder evolueert zoals nu, zullen zich onvermijdelijk inflatoire spanningen

opbouwen,

met

een

mogelijke

oververhitting

tot

gevolg.

Na

een

conjunctuuromslag zal het groeiritme van de economie tijdelijk vertragen, wat mogelijk zelfs zal aanleiding geven tot het ontstaan van conjuncturele werkloosheid.

Hierbij kan men er

vanuitgaan dat de Europese monetaire autoriteiten ongetwijfeld de groei zullen afremmen en aan inflatiebestrijding zullen doen, wanneer dit nodig blijkt (dit gebeurt nu reeds). Hierbij zullen zij zich echter richten op het gemiddelde van de Europese economieën, waarbij kan worden vastgesteld dat de Vlaamse economie vooruitloopt op de zwaargewichten zoals Duitsland. Een en ander betekent dat het restrictief beleid pas ten volle doorgang zal vinden op een moment dat de Vlaamse economie zich reeds aan het herstellen is, zodat dit herstel mogelijk zal worden gefnuikt, met mogelijk een verdere aangroei en een meer langdurig aanhouden van de conjuncturele werkloosheid. Dit impliceert niet alleen dat het dan nog (of terug) moeilijker zal worden om de zwakke groepen te integreren op de arbeidsmarkt.

Een misschien nog veel

groter gevaar is dat alle werklozen die in de afgelopen periode wél werk vonden, terug in de werkloosheid zullen terechtkomen. Nu is er één belangrijke les die kan worden geleerd uit de arbeidsmarktgeschiedenis van de laatste dertig jaar, en dat is met name dat alleszins moet worden vermeden dat op zich onschuldige conjuncturele werkloosheid verwordt tot structurele werkloosheid. werkloosheid is veel moeilijker weg te werken.

Structurele

Na de overdracht van de monetaire

bevoegdheid aan de Europese centrale bank, hebben de nationale autoriteiten nog weinig

24

armslag wat betreft het macro-economisch beleid. Het arbeidsmarktbeleid biedt hier evenwel nog mogelijkheden. Daarom willen we hier een lans breken voor het opzetten van een ruim werkgarantieplan volgens de lijnen bepleit in Vleugels e.a. 1998. Het uitgangspunt is dat aan alle werklozen die een bepaalde drempel overschrijden (vb. 12 maand), een gegarandeerd aanbod wordt gedaan (werk, werkervaring, opleiding, andere activerende maatregel). Een dergelijk instrument kan ertoe bijdragen dat conjuncturele werkloosheid niet verglijdt in structurele werkloosheid. Een voorwaarde is wel dat op het moment dat dit nodig zal zijn, het werkervaringsgarantieplan op volle kruissnelheid draait. In dat geval kan het garantieplan deels gaan functioneren als automatische stabilisator, al zal dit wel met een zekere “time lag” zijn, omdat het betrekking heeft op langdurig werklozen, en niet op nieuwe instromers in de werkloosheid. Verder kan opgemerkt worden dat momenteel de omstandigheden optimaal zijn voor het opstarten van het garantieplan. Dankzij de gunstige conjunctuur is er een budgettaire ruimte en door de tekorten op de arbeidsmarkt zullen bedrijven gemakkelijker kunnen worden gemotiveerd om mee te werken aan een maatregel die een oplossing kan bieden voor deze tekorten.

Bovendien is de werkloosheid op een dieptepunt, zodat de capaciteit van het

werkgarantieplan in de opstartfase relatief bescheiden kan blijven. Hoe langer men wacht, hoe kleiner de kans dat aan deze drie voorwaarden voldaan zal blijven, hoe moeilijker het wordt om het plan in te voeren.

Referenties Abbring J., Van Den Berg G., Mullenders P. en Van Ours J. (1996), Sancties in de WW: een werkend perspectief, ESB, 11 sep. 1996, p. 750-753. Atkinson A., Micklewright J., (1991). Unemployment Compensation and Labor Market Transitions: a Critical Review. Journal of Economic Literature, December 1991, pp. 16791727 Bardoulat I., Dejemeppe M., Saks Y., Cockx B., Van der Linden B. (1998), Marché du travail et chômage. Valorisation de banques de données existantes : la STAT.92, 180 p. Bean C., Pissarides C., 1991. Skill Shortages and Structural Unemployment in Britain: A (Mis)matching Approach. In: Padoa-Schioppa, 1991. Mismatch and labour mobility, pp. 325-53 Bellman, L., Jackman, R. (1996), Aggregate impact analysis, in Schmid, G. e.a. (eds.), International Handbook of Labour Market Policy and Evaluation. Belot M., Van Ours J. (2000), Does the recent success of some OECD countries in lowering their unemployment rates lie in the clever design of their labour market reforms?; OSA working paper WP2. Blau F., Kahn M.,(1999), Institutions and laws in the labor market, in Ashenfelter O. & Card D. (eds.)(1999) Handbook of Labor Economics, Vol. 3A, p. 1399-1461.

25

Bollens J. (2000), Het effect van loonkostensubsidie op de baanduur, in Belgisch tijdschrift voor sociale zekerheid, 42, 3, p. 739-753. Bollens J. en Hooge J. (1996), Bereik, kwaliteit en effectiviteit van de VDAB-beroepsopleiding voor werkzoekenden, Luik 1 : deelrapport 1, HIVA, Leuven. Brown C., (1999), Minimum wages, employment, and the distribution of income, in Ashenfelter O. & Card D. (eds.)(1999) Handbook of Labor Economics, Vol. 3B, p. 21012163. Cantillon B., De Lathouwer L., Thirion A. (1999), Financiële vallen in de werkloosheid en de bijstand, CSB-Ufsia, 222 p. Card D., Krueger A. (1995), Myth and measurement. The new economics of the minimum wage, Princeton University Press, 422 p. Cockx (B.), Van der Linden (B.), Karaa (A.),"Active labour market policies and job tenure" Oxford Economic Papers, 50 (1998), p. 685-708. De Beer P. (1996), Laag opgeleiden : minder kans op een baan, meer kans op ontslag, in Economisch Statistische Berichten, 6/11/1996, p. 908-913. De Koning J., Van Nes P. (1998), Prevention in active labour-market policy: is it possible and is it desirable, Paper gepresenteerd op de 10de EALE-conferentie, Blankenberge, 17-20 september 1998. De

Lathouwer

L,

Bogaerts

K.,

Perelman

S.

(s.d.),

Schorsingsbeleid

in

de

werkloosheidsverzekering en herintrede op de arbeidsmarkt, DWTC, 150 p. De Witte H., (1993), Gevolgen van langdurige werkloosheid voor het psychisch welzijn : overzicht

van

de

onderzoeksliteratuur

/

Psychological

consequenses

of

long-term

unemployment : review of the literature, in Psychologica Belgica, 1993, Vol.33, n.1, p. 135. De Witte H., Hooge J. (1997), Aanpassing aan werkloosheid? Een cross-sectionele vergelijking van kort- en langdurig werklozen, Gedrag & gezondheid, 25, 3, p. 145-155. Dejemeppe M., Cockx B., 1998a. La conception des politiques en faveur de l’emploi. L’importance d’un diagnostic des causes du chômage structurel. In: Congrès des économistes belges de langue française. Commission 4, pp. 177- 201 Dejemeppe M., Cockx B., 1998b. Duration dependence in the exit rate out of unemployment in Wallonia. Is it true or spurious?. Paper presented at the EALE conference. Blankenberge, September 1998 Dolton P., O’Neill D. (1996), Unemployment duration and the Restart Effect: some experimental evidence, Economic Journal, 106(435), p. 387-400

26

Drèze J., Sneessens H., (1997), Technological development, competition from low-wage economies and low-skilled employment. In: Snower D., De La Dehesa G., eds. Unemployment Policy: government options for the labour market, Cambridge University Press, pp. 250-277 Heckman J., Lalonde R., Smith J. (1999), “The economics and econometrics of active labor market programs”, in Ashenfelter O., Card D. (eds.), Handbook of labor economics, vol. 3A, p. 1865-2097. Heckman J., Smith J., Taber C. (1996), What do bureaucrats do. The effects of performance standards and bureaucratic preferences on acceptance into the JTPA program, NBER working paper 5535. Katz L., Autor D. (1999), Changes in the wage structure and earnings inequality, in Ashenfelter O. & Card D. (eds.)(1999) Handbook of Labor Economics, Vol. 3A, p. 14631555. Koevoets W. (2000), De effectiviteit van vermindering van patronale bijdragen : Microeconomische analyse van tewerkstellingseffecten van het Jongerenbanenplan, in Belgisch tijdschrift voor sociale zekerheid, 42, 3, p. 701-717. Lauwereys L., Matheus N., Nicaise I.,(2000) De sociale tewerkstelling in Vlaanderen : doelgroepbereik, kwaliteit en doelmatigheid, HIVA-K.U.Leuven, 245 pp. Machin S., Manning A. (1999), The causes and consequences of longterm unemployment in Europe, in Ashenfelter O. & Card D. (eds.)(1999) Handbook of Labor Economics, Vol. 3C, p. 3085-3139. Matheus N., Bollens J., Nicaise I. (2000), De effecten van uittredingsmaatregelen op het arbeidsaanbod, in Belgisch tijdschrift voor sociale zekerheid, 42, 3, p. 755-770. Meager N., Metcalf H. (1987), Recruitment of the Long-term unemployed, IMS Report n. 138, Brighton, Institute of Manpower Studies. Nicaise I. (1995), Vis geven of leren vissen? Sociale kosten-batenanalyse van de TOKprojecten van OCMW’s, Leuven 1995, pp.16. Nicaise I. (ed.), Bollens J., Dawes L., Laghaei S., Thaulow I., Verdié M., Wagner A. (1995), Labour market Programmes for the Poor in Europe : Pitfalls, Dilemma’s and how to avoid them, Avebury, 146 pp. Nickell S., Layard R. (1999), Labor market institutions and economic performance, in Ashenfelter O. & Card D. (eds.)(1999) Handbook of Labor Economics, Vol. 3C, p. 30293084. Nijsmans I., Douterlungne M. (1996), Het deeltijds beroepssecundair onderwijs: een balans na tien jaar werking, HIVA-K.U.Leuven, 272 p.

27

Nonneman W. (2000), De wet op de loonnorm : zin en onzin, in Trends Review, nr. 11, juni 2000. OECD (1996), The OECD Jobs Strategy. Technology, Productivity and Job Creation. Vol. 2 Analytical Report. OECD (1998), Early identification of jobseekers at risk of long-term unemployment. The role of profiling, OECD Proceedings Robinson P. (1995), The Decline of the Swedish Model and the Limits to Active Labour Market Policy, Discussion Paper No. 259, Centre for Economic Performance, LSE Sneessens H., Shadman F. (2000), Macro-economische analyse van de uitstromingseffecten van de beroepsbevolking, in Belgisch tijdschrift voor sociale zekerheid, 42, 3, p. 657-668. Vleugels I., Tiny E., Bollens J., Heylen F. & Nicaise I. (1998), Leven na de dop. Een onderzoek naar de haalbaarheid en de effectiviteit van opleidings- en werkervaringsgaranties voor langdurig werklozen in Vlaanderen, HIVA-RUG, Leuven-Gent. Vos S., Struyven L. en Bollens J. (2000), Werk, werkloos, werk. Effectiviteit en kostenbatenanalyse van reïntegratietrajecten voor werkzoekenden, HIVA, Leuven, 204 p. Wets J. (1998), Communicerende vaten? Een onderzoek naar de relatie tussen werkloosheid en sociale bijstand, Deel 1: Nieuwe aanvragen bij de OCMW’s, HIVA-K.U.Leuven, 152 p. Winter-Ebmer R., 1991. Some Micro Evidence on Unemployment Persistence. Oxford-Bulletin of Economics and Statistics, 53(1), February 1991, pp. 27-43