Draaien aan de knoppen! Introductie bij het drieluik sociaal domein
Gemeente Lochem en Zutphen Versie 27 mei 2014
Inleiding Drieluik sociaal domein: opmaat naar beleidsplannen Begin 2014 is het algemeen beleidskader Sociaal Domein vastgesteld in de gemeente Lochem en Zutphen. Het algemeen beleidskader beschrijft de beleidslijnen voor de decentralisaties in het sociale domein op hoofdlijnen en biedt handvatten voor een verdere invulling van het beleid voor de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), de Participatiewet en de nieuwe Jeugdwet. Uitgangspunt daarbij is steeds dat we streven naar een vitale samenleving, waarin ieder mens zoveel als mogelijk zélf invulling kan geven aan zijn leven. De gemeente biedt haar burgers middelen en ruimte om deze invulling ook daadwerkelijk vorm te geven en de decentralisatie biedt hier nog meer dan voorheen kansen toe. Door de decentralisatie van bevoegdheden op de terreinen werk en inkomen, ondersteuning, begeleiding en (jeugd)zorg krijgt de gemeente de kans om meer maatwerk en samenhang in beleid en uitvoering te organiseren. Alhoewel de drie genoemde wetten drie verschillende domeinen bestrijken, beogen we juist om deze domeinen steeds meer los te laten en de vragen van de burger centraal te stellen in plaats van ons te richten op wet- en regelgeving. De drie wetten moeten vooral ook in samenhang gezien worden en dat vraagt veel afstemming over de invulling van het beleid. Bij het opstellen van het drieluik heeft via themabijeenkomsten al veel uitwisseling plaatsgevonden met belanghebbenden uit het veld: met werkgevers, organisaties en professionals uit het veld, burgers, clientenvertegenwoordiging en de oude gemeenteraad. Deze afstemming dient natuurlijk ook uitgebreid plaats te vinden met de nieuwe gemeenteraad. Het algemeen beleidskader Sociaal Domein is vastgesteld vóór de gemeenteraadsverkiezingen van 2014. Vaststelling van verdere invulling van het beleid vindt dus plaats met de nieuwe gemeenteraad. Dit betekent dat er veel nieuwe spelers betrokken zijn bij het beleidsproces. Alvorens over te gaan tot besluitvorming over de beleidsplannen lassen we daarom een tussenstap in, waarin we ruimte nemen om met elkaar van gedachten te wisselen over thema’s die voorliggen in het kader van de drie decentralisaties. Dit drieluik sociaal domein beoogt input te geven voor deze dialoog en vormt daarmee een opmaat naar de nog op te stellen beleidsplannen.
De 3D-printer als metafoor voor de 3D’s De decentralisaties bestaan uit een veelheid aan wet- en regelgeving en bieden daarnaast nog vrije beleidsruimte om in te vullen per gemeente. Daarmee is ook een groot budget gemoeid; een budget waarvan voor een gedeelte nog beslist moet worden op basis van welke uitgangspunten de verdeling gaat plaatsvinden. Met dit drieluik sociaal domein willen we allereerst een beeld neerzetten van waar we heen willen na 1 januari 2015. Zoals gezegd streven we naar een samenleving waarin mensen zoveel mogelijk zelf invulling kunnen geven aan hun leven en deel kunnen nemen aan de samenleving. Maar hoe gaan we dit beeld bereiken? Hoe moeten we budgetten verdelen en welke instrumenten kunnen we precies inzetten om dit te bereiken? Aan welke ‘knoppen’ kunnen we draaien om uit te komen daar waar we willen zijn? Om dieper in te gaan op de invulling van het beleid maken we gebruik van de metafoor van een 3D-printer, zoals op de voorkant van dit document geschetst. Het beeld is dat de drie decentralisaties samen een machine vormen, die als eindproduct een 3D-print van de gewenste samenleving oplevert. Via de knoppen op de machine kan worden aangegeven welke onderdelen meer of minder nadruk krijgen in de decentralisaties en waar meer of minder grondstof (=budget) ingezet moet worden. Natuurlijk blijven we ons daarbij realiseren dat het vooral om mensen draait en dat het erom gaat burgers in staat te stellen zo maximaal
2
mogelijk regie te nemen over hun eigen leven. De gemeente speelt daar een voorwaardenscheppende rol en de 3D-print geeft weer welke faciliteiten de gemeente hiervoor schept.
Draaien aan de knoppen! Zoals al gezegd gaat het drieluik sociaal domein over het draaien aan de knoppen van de 3Dmachine. Een gedeelte van de knoppen is vast en draait automatisch mee op een bepaalde stand in de machine, meestal door vastliggende wet- en regelgeving. Een ander deel van de knoppen kan nog geheel worden verdraaid en biedt nog alle ruimte voor discussie en keuze. Daar tussenin bevindt zich nog een aantal knoppen dat gedeeltelijk vastligt, maar waar ook nog voor een deel keuzevrijheid is. Het gaat hierbij vooral om thema’s waarvoor al een ontwikkelrichting is gekozen, bijvoorbeeld via vaststelling van het algemeen beleidskader Sociaal Domein. In het drieluik wordt per decentralisatie aangegeven wat de belangrijkste knoppen zijn, in welke context dit geplaatst kan worden, welke vraagpunten er liggen, in hoeverre de knop nog vrij bedienbaar is en wanneer knopen doorgehakt moeten worden die samenhangen met de inrichting van de knop. Voor iedere decentralisatie wordt een overzicht gegeven van de te verwachten omvang van de groep burgers voor wie de decentralisatie geldt. Deze cijfers zijn schattingen, gebaseerd op informatie van de eigen gemeente, het Zorgkantoor, het CIZ, het CAK en het UWV. Deze gegevens zijn niet op klantniveau beschikbaar, dus het is moeilijk om te bezien in hoeverre er bijvoorbeeld sprake is van dubbelingen in deze groepen burgers. Voor de groep burgers die gebruik maakt van de huidige jeugdwet is op dit moment in beperke mate cijfermateriaal beschikbaar; achterliggende reden hiervoor is dat organisaties wel individueel hebben bijgehouden welke zorg zij aan jeugdigen hebben geleverd, maar deze cijfers zijn nooit gecombineerd in een centrale database. Het is daarom moeilijk om regionale en landelijke cijfers te genereren.
Verdeling van het budget Met het draaien aan de knoppen wordt niet alleen invulling gegeven aan het beleid. Met iedere beleidsmatige keuze wordt in feite ook een budgettaire keuze gemaakt. Alle keuzes bij elkaar bepalen de verdeling van het totale budget van het sociale domein. Dit wordt in de illustratie op de volgende pagina duidelijk gemaakt aan de hand van een mengpaneel. Metafoor is die van een mengpaneel in de muziekwereld. Met de schuiven op het mengpaneel wordt bepaald welk instrument harder of juist zachter naar voren komt in de muziek en op welke instrumenten dus de nadruk wordt gelegd. Op dezelfde manier werkt dit bij de verdeling van het budget van het sociaal domein. Ter illustratie is hier een aantal knoppen weergegeven als schuif op het mengpaneel en door de schuiven op een bepaalde stand te zetten wordt het budget over het sociaal domein verdeeld. Verreweg het grootste deel van het budget wordt via de knoppen verdeeld. Daarnaast stellen we voor om ongeveer 5% van ieder budget te bestemmen voor de ontwikkeling van algemene oplossingen en ongeveer 3-5% voor uitvoeringskosten van de gemeentelijke organisatie.
3
Tijdslijnen van het proces Er lopen verschillende tijdslijnen voor de verschillende onderdelen van de decentralisaties. Een gedeelte van het beleid moet gereed zijn per 1 januari 2015. Hiervoor geldt dat we de rest van 2014 moeten benutten om alles voor te bereiden. Beslissingen die met deze thema’s samenhangen, moeten dus op relatief korte termijn worden genomen. Voor een ander deel van het beleid geldt dat de horizon veel verder weg ligt, in de loop van 2015 of nog later, waardoor we tijd kunnen nemen om toe te groeien naar de nieuwe ontwikkelingen. De wet vereist dat er per 1 november een vastgesteld beleidsplan gereed is voor de Jeugdwet en de Wmo 2015. Als tussenstop op weg naar het schrijven en vaststellen van de beleidsplannen ruimen we tijd in om met de gemeenteraad van gedachten te wisselen over de belangrijkste thema’s van de decentralisaties. Met dit drieluik in de hand gaan we daarom in juni in gesprek met de nieuwe gemeenteraad. De input die we hiermee ophalen verwerken we in de nog op te stellen beleidsplannen, die na de zomervakantie ter vaststelling worden aangeboden aan de gemeenteraad.
Wmo als brug tussen Jeugdwet en Participatiewet De drie decentralisaties staan niet op zichzelf. Er is een relatie tussen de uitvoering van de drie wetten Wmo, Jeugdwet en Participatiewet en aanpalende wetgeving zoals de Wet langdurige zorg (per 2015), de Zorgverzekeringswet en de Wet passend onderwijs. De decentralisaties zijn in gang gezet juist vanwege de relatie die er tussen deze verschillende wetten is. Vanuit het oogpunt van de burger heeft deze behoefte aan een doorlopende lijn van ondersteuning, ongeacht het beleidsterrein van het Rijk of de gemeente waar deze ondersteuning in thuis hoort. We komen uit een wereld waarin deze beleidsterreinen inhoudelijk en financieel gescheiden worden benaderd. Hierdoor is het soms moeilijk om integrale ondersteuning aan te bieden aan burgers; er is soms zelfs sprake van conflicterende regelgeving op de verschillende beleidsterreinen. De transities en daarmee samenhangende wetswijzigingen moeten ervoor zorgen dat er een aansluitend systeem ontstaat, waarin de verschillende beleidsterreinen en bijbehorende financiën met elkaar worden verweven. Om dit op een goede manier te realiseren, moet beleid en regelgeving meer vanuit het perspectief van de burger worden vormgegeven. Het is daarbij ook van belang dat we als gemeente gaan samenwerken met de zorgkantoren.
4
In het licht van bovenstaande valt de Wmo te zien als verbindende schakel tussen de Jeugdwet en de Participatiewet. De Wmo is in beginsel bedoeld voor álle burgers met een ondersteuningsvraag, ongeacht of zij werken of niet werken, jeugdig zijn of volwassen.
Integrale aanpak Continuiteit en samenhang van zorg zijn belangrijke uitgangspunten vanuit het gezichtspunt van de burger. Maar ook vanuit de gemeente bezien is dit belangrijk. Naar verwachting stijgt de komende jaren de zorgconsumptie, terwijl het budget van gemeenten terugloopt. Dit dwingt de gemeente tot een andere manier van werken. Aan de ene kant gebeurt dit door een grotere inzet van algemene oplossingen en preventie. En aan de andere kant een efficiëntere inzet van maatwerkoplossingen. Op dit moment komt het nog te vaak voor dat er meerdere dienstverleners naast elkaar aan het werk zijn in een gezin en dat de professionals daarbij separate hulpverleningsplannen hanteren. Dit willen we in de toekomst voorkomen. Door een integrale aanpak, met één gezamenlijk plan krijgt een gezin zelf meer zicht op het hulpverleningsplan en kan een 1 effectievere en efficiëntere inzet van professionals worden bereikt. Ook ondersteunt dit een 2 preventieve inzet van hulp. oud: niet integraal, naast elkaar
nieuw: integrale aanpak
Opstellen plan Uitvoering Eind Nazorg
In de praktijk blijkt dat organisaties de omslag naar deze integrale manier van werken niet altijd vanzelf maken. Dit heeft onder andere te maken met verschil in belangen en verschillen in cultuur van werken. Wel zien we een beweging waarin professionals elkaar steeds meer opzoeken en samen gaan werken. Hier ligt een taak voor de gemeente om dit proces te ondersteunen en te versnellen.
Gebiedsgerichte sociale teams als integrale oplossing Een van de belangrijke bruggen richting integraal werken die vanuit de Wmo wordt geslagen is die van het gebiedsgerichte sociale team (GST). Het gebiedsgerichte team biedt een meer integrale en generalistische aanpak die effectiever, goedkoper en duurzamer is. Hiermee onstaat een omslag naar een betere, minder complex georganiseerde dienstverlening: ondersteuning krijgt dichter bij de burger vorm, in samenhang met vrijwilligerswerk, mantelzorg en burgerkracht, op buurt- en wijkniveau door nabije, toegankelijke professionals. De nadruk komt meer te liggen op preventief en voortijdig ingrijpen en tegengaan van onnodig problematiseren en etiketteren. Het GST biedt deze verbindende aanpak, die tijdig, licht en gericht ingrijpen mogelijk maakt. Uitgangspunt daarbij is dat iedere burger – jong, oud, werkend, werkloos, met of zonder beperking etc. - met zijn vragen rechtstreeks bij het GST terecht kan, ongeacht de soort vraag die hij heeft op het gebied van het sociale domein. Het GST kan het grootste deel van de hulpvragende burgers (80-90%) snel helpen bij het vinden van een passende oplossing voor hun probleem. Bij het vinden van een oplossing vormt het GST een belangrijke schakel om het professionele netwerk en het informele netwerk rond burgers aan elkaar te verbinden. Hierbij horen zaken als burgers activeren, helpen participeren en ondersteunen in hun sociaal 1
Rapport BZK over sociale wijkteams: Meta analyse MKBA’s sociale (wijk)teams, Integrale aanpakken vergeleken in termen van kosten en baten, januari 2014. 2 Voorbeeld: na interventie bij 2 maanden huurachterstand kan een gedwongen huisuitzetting van € 80.000 na 6 maanden worden voorkomen.
5
en maatschappelijk functioneren. Het GST vormt hiermee een verbindende schakel waarin het beleid van de drie decentralisaties samenkomt. Overigens kan het woord ‘team’ in dit verband verwarrend werken. De organisatievorm van een GST kan divers zijn en wordt mede gebaseerd op de kenmerken van het gebied. Het hoeft niet persé een zelfstandige orgaan te zijn, maar kan bijvoorbeeld ook een netwerkorganisatie zijn. De precieze vormgeving is een taak van de organisaties in het veld. De gemeente ondersteunt dit proces met een kwartiermaker, die samen met de professionals, hun organisaties en burgers de precieze vorm en organisatie ontwikkelt, voortbouwend op de reeds ingezette ontwikkeling van gebiedsgerichte sociale teams. Het ministerie van BZK heeft een onderzoek laten uitvoeren naar 40 sociale wijkteams. De ervaringen zijn opgeschreven in het rapport: Meta analyse MKBA’s sociale (wijk)teams, Integrale aanpakken vergeleken in termen van kosten en baten. Het rapport geeft zinvolle adviezen voor de kwartiermakers kerngericht werken/ procesmanagers toegang. Meer over het gebiedsgerichte sociale team is te lezen in de Opmaat naar het beleidsplan Wmo.
Samenhang Wmo en Participatiewet Met de Wmo worden gemeenten verantwoordelijk voor de maatschappelijke ondersteuning; die is er op gericht om zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te kunnen blijven. Met de Participatiewet worden gemeenten verantwoordelijk voor het toeleiden naar de arbeidsmarkt van iedereen die niet in staat is geheel zelfstandig regulier werk te verrichten. Dit betreft dus een groep mensen die ondersteuning nodig heeft bij het zo zelfstandig mogelijk vorm geven aan werken. Binnen de Wmo worden oplossingen geboden aan mensen die ondersteuning nodig hebben bij het zo zelfstandig mogelijk vorm geven aan het dagelijks leven. Het valt dus te verwachten dat een groep mensen zowel gebruik maakt van oplossingen van de Wmo als van de Participatiewet. De samenhang en aansluiting tussen de Wmo en de Participatiewet voor wat betreft beleid en uitvoering moet primair op lokaal niveau door de gemeente worden gelegd. Dit betreft dan de volgende onderdelen: Integraliteit beleid en dienstverlening De Wmo verplicht de gemeenten om verbindingen te leggen tussen de diverse domeinen, waaronder werk en inkomen. Arbeidparticipatie vormt een onmisbare bijdrage in het bewerkstelligen van meer maatschappelijke participatie. Waar mogelijk organiseren we benodigde hulpverlening dan ook ‘om het werk heen’ . Dat betekent dat er een afstemming moet zijn tussen de oplossingen die worden ingezet in het kader van de Wmo en die van de Participatiewet (re-integratieoplossingen, inkomensondersteuning). Zo kan bijvoorbeeld een participatieplek of vrijwilligerswerk als instrument van arbeidsinschakeling worden meegenomen in een ‘zorgarrangement’ voor de Wmo. Omgekeerd kan bijvoorbeeld een algemene oplossing worden ingezet als onderdeel van de verplichtingen in het kader van de participatiewet. Borging van deze werkwijze vindt plaats via de werkwijze ‘1 gezin- 1 plan – 1 regisseur. Gecombineerde aanpak dagbesteding, beschut werken en ‘werkprojecten’. Mensen met (een gering) arbeidsvermogen en een beperking kunnen afhankelijk van hun individuele situatie een beroep doen op zowel Wmo als de Participatiewet. Deze overlap aan doelgroepen biedt gemeente de ruimte om met name de dagbesteding integraal in te richten voor beide doelgroepen. Vanuit de Wmo moet voor sommige mensen met extramurale begeleiding dagbesteding worden vormgegeven. Vanuit de Participatiewet is de opgave om mensen met een beperkt arbeidsvermogen te activeren. Qua problematiek en begeleidingsbehoefte hebben deze doelgroepen een groot aantal overeenkomsten. Het is dan ook wenselijk om beschut werken, dagbesteding en werkprojecten op elkaar af te stemmen en samenhangend te organiseren. Dat kan bijvoorbeeld door deze activiteiten dichterbij in de wijk, buurt of dorpskern van de deelnemer te organiseren, in aansluiting op bestaande (buurt)oplossingen, maar ook door het traditionele dagbestedingsaanbod van met name de zorginstellingen open te stellen voor andere groepen en vormen van begeleiding. Op deze manier wordt toegewerkt naar een
6
netwerk van ontmoetingsplekken en lokale steunsystemen waar participatie, zorg en welzijn bij elkaar komen. Op deze plekken wordt zoveel mogelijk ingezet op groepsondersteuning. Deze ontmoetingsplekken en steunsystemen fungeren op deze manier als algemene oplossingen. Binnen deze algemene oplossingen creëren we ‘meedoen-plekken’ voor kwetsbare burgers met een begeleidingbehoefte (Wmo) of een verplichting tot activering (Participatiewet). ] Inzet bijstandsgerechtigden ter ondersteuning WMO Mensen met een (bijstands)uitkering kunnen als vrijwilliger ingezet worden om het pakket aan algemene oplossingen mede te faciliteren. Het mes snijdt hierbij aan twee kanten: mensen doen ervaring op als opstap naar (regulier) werk of worden in de gelegenheid gesteld maatschappelijk nuttig werk te verrichten; de gemeente kan algemene oplossingen ‘draaiende’ houden doordat vrijwilligers professionele krachten ondersteunen. Voorbeelden van de inzet zijn werkzaamheden in een wijkcentrum of een zorginstelling, budgetcoaching (‘schuldhulpmaatjes’). Gemeentelijk maatwerk voor personen met een chronische ziekte en/of beperking De gemeente heeft de opdracht om ter vervanging van landelijke inkomensondersteunende regelingen gemeentelijk maatwerk voor chronisch zieken en mensen met een beperking in het leven te roepen. Dit maatwerk bevindt zich op het snijvlak van Wmo en Participatiewet en is bedoeld als tegemoetkoming in de kosten die ontstaan door het hebben van een chronische ziekte of beperking. De invulling van deze maatwerkoplossing kan op verschillende manier plaatsvinden. Een voorstel hiervoor wordt separaat voorgelegd aan de gemeenteraad.
Samenhang Wmo en Jeugdwet Kinderen zijn niet los te zien van het gezinssysteem waarin zij opgroeien. Denk aan de situatie waarbij de ouders problemen hebben op het gebied van bijv. verslaving/psychiatrie/verstandelijke beperking en daarvoor een Wmo-maatwerkoplossingen nodig hebben. Dan is het ook nodig om te kijken of de kinderen in dit huishouden hier gevolgen van ondervinden en hiervoor mogelijk zelfs begeleiding nodig hebben. Andersom kan het zijn dat kinderen hulp nodig hebben vanwege in het kind gelegen factoren, maar dat de extra zorg voor het kind zoveel van de ouders/verzorgers vraagt, dat zij een beroep doen op een Wmo-oplossing zoals mantelzorgondersteuning of respijtzorg. Zo zijn vele voorbeelden te bedenken waaruit blijkt dat samenhang en afstemming van beleid tussen Wmo en de Jeugdwet noodzakelijk is. We lichten er hier vier in het oog springende raakvlakken uit: Kinderen en ouders/verzorgers als één systeem Zoals in het voorbeeld al aangehaald is samenhang tussen de twee wetten nodig, omdat kinderen onlosmakelijk verbonden zijn met hun ouders/verzorgers. Dit vraagt om een integrale benadering van de vraagstukken van een gezin. Deze integraliteit kan worden bevorderd door een goede uitvoering van de vraagverheldering en de aanpak van één gezin – één regisseur – één plan. Daarnaast moeten beleid en financiën op gemeenteniveau worden afgestemd. Het is denkbaar dat een kind zowel gebruik maakt van de Wmo als van de Jeugdwet, bijvoorbeeld als een kind een lichamelijke beperking heeft en hiervoor een maatwerkoplossing als een rolstoel nodig heeft en daarnaast bijvoorbeeld logopedie nodig heeft. Zowel in de Wmo als in de Jeugdwet is opgenomen dat in het gesprek naar aanleiding van een verzoek om ondersteuning rekening wordt gehouden met de oplossingen uit het andere domein en dat een mogelijk toe te kennen oplossing wordt afgestemd op de oplossingen uit het andere domein. Aansluiting 18- / 18+ Een logische aansluiting tussen de Jeugdwet en Wmo is de overgang in leeftijd van een jeugdige naar volwassene. Hier moet worden gezorgd voor een soepele overgang. Deze soepele overgang ligt niet alleen in de aansluiting van de Wmo aan de Jeugdwet; ook de Wet passend onderwijs en de Participatiewet spelen hierbij een rol. We kunnen bijvoorbeeld samenhang aanbrengen op dit gebied door onze manier van inkopen, door bijvoorbeeld als
7
voorwaarde te stellen dat zorg langer dan tot 18 jaar wordt verleend. Een professional kan hierin een belangrijke rol spelen door tijdig aandacht te hebben voor de gevolgen van de overgang van 18- naar 18+ en dit te voorzien bij de benodigde oplossingen in het plan van aanpak. 3
Cliëntondersteuning en Integrale vroeghulp Samenhang tussen de Wmo en Jeugdwet is er ook waar het cliëntondersteuning en Integrale vroeghulp betreft. Cliëntondersteuning is vastgelegd in de Wmo en wordt vanuit de AWBZ overgeheveld naar de Wmo. Een groot deel van de cliëntondersteuning betreft echter (ouders van) kinderen met een handicap of beperking. Dit maakt het belangrijk om bij de lokale invulling van cliëntondersteuning extra aandacht te besteden aan de aansluiting bij jeugd. Ook de coördinatie van de integrale vroeghulp wordt nu vanuit AWBZ-middelen betaald en uitgevoerd door MEE. Dit wordt overgeheveld naar de Wmo-middelen. Op inhoud past dit thema echter geheel in de jeugdketen. Dit vereist dan ook afstemming tussen Wmo en Jeugd.
Samenhang Wmo en armoedebeleid In het kader van de transitie Participatiewet wordt het armoedebeleid van Zutphen en Lochem herijkt. Voornaamste doel hierbij is de activerende doelstelling van de Participatiewet te ondersteunen, door oplossingen in te richten die bijdragen aan een traject naar werk of maatschappelijke participatie. Daarnaast kan worden gedacht aan doelgerichte inkomensondersteuning. In overeenstemming met het regeringsbeleid zetten we daarnaast extra in op kinderen, preventie en de collectieve zorgverzekering. Het vraagstuk rond heffing van eigen bijdrage voor Wmo-oplossingen heeft natuurlijk ook een raakvlak met het armoedebeleid. Vanuit het armoedebeleid kan een tegemoetkoming van deze eigen bijdrage worden uitgewerkt, bijvoorbeeld via de mogelijkheid om voor de eigen bijdrage Wmo bijzondere bijstand te verstrekken. Een andere optie is om hiervoor de al eerder genoemde vergoeding in het geval van chronische ziekte en of handicap in te zetten. Ook kan overwogen worden om de huidige collectieve zorgverzekering uit te breiden met een dekking van het eigen risico of van hogere zorgkosten in verband met chronische ziekte en handicap. Schulddienstverlening Alhoewel schulddienstverlening geen onderdeel uitmaakt van de Wmo of de Participatiewet, heeft het grote raakvlakken met beide. Schuldenproblematiek is de afgelopen jaren sterk toegenomen en speelt in toenemende mate een dominante rol in het sociaal domein. Door schulden komen mensen in een situatie waarin hun zelfredzaamheid en participatie in de eigen leefomgeving in het gedrang komt. Ondersteuning om mensen in deze situatie weer zelfredzaam te laten worden bieden we in de vorm van cursussen (‘omgaan met geld’) of budgetcoaching door vrijwilligers. Dit valt onder de noemer schuldpreventie. Ook overwegen we om inkomensbeheer te zien als een vorm van schuldpreventie. We zijn voornemens om deze vormen van schuldpreventie in te richten als algemene oplossingen in het kader van Wmo, zodat burgers hier indien nodig gemakkelijk een beroep op kunnen doen. Met de overheveling van de extramurale begeleiding naar de gemeente valt te verwachten dat er een toename ontstaat in het beroep dat op financiële begeleiding wordt gedaan. Op dit moment maakt administratieve begeleiding en hulp bij het omgaan met geld namelijk onderdeel uit van veel begeleidingstrajecten in het kader van de AWBZ. Deze groep komt per 2015 bij de doelgroep van de Wmo. Hiermee wordt schuldpreventie duidelijk(er) gepositioneerd en verankerd in het sociaal domein. Een relatie met het armoedebeleid is hier ook denkbaar en verdient nader onderzoek.
3
begeleiding bij problemen in de ontwikkeling van een kind, waarbij hulpverleners in een zo vroeg mogelijk stadium onderzoek verrichten en ondersteunen.
8
Gezamenlijk uit te werken inrichtingsvraagstukken Naast raakvlakken in de uitvoering van het beleid komt een aantal inrichtingsvraagstukken in ieder beleidsplan terug. Het gaat hierbij met name om de toeleiding naar zorg, de rol die professionals vervullen in de transformatie en de manier waarop de werkwijze van één gezin – één plan – één regisseur kan worden vormgegeven.
Toegang In het kader van de decentralisaties valt vaak de term ‘toegang’. Toegang is een begrip waar mensen verschillende beelden bij kunnen hebben. Soms wordt toegang gebruikt voor het proces waarbij de burger contact maakt met de professional en vraagverheldering plaatsvindt, in het drieluik noemen we dit ‘toegang’ (A). Een andere invalshoek is die van de bevoegdheid om een beschikking voor een maatwerkoplossing toe te kennen, daarvoor gebruiken we in het drieluik de term ‘toeleiding’ (B). Voor een eenduidig begripskader is het van belang om het onderscheid tussen deze twee termen goed weer te geven. Daarom volgt eerst een omschrijving van beide begrippen. A. Toegang, het proces B. Toeleiding, de bevoegdheid Ad A: wat is toegang? “Toegang is het geheel van activiteiten uitgevoerd door gemeente en/of professionals, waarbij samen met de burger die ondersteuning behoeft wordt gekeken naar de invulling van de vraag”. Hierbij wordt de volgorde van oplossingen gehanteerd zoals beschreven in het algemeen beleidskader sociaal domein en een inschatting gemaakt van de mate waarin een burger kan participeren in de maatschappij.
Burgers die een vraag of probleem hebben kunnen hiervoor terecht bij professionals. Deze professionals zijn laagdrempelig en nabij in de leefomgeving van de burger. In veel gevallen is de vraag van de burger hier direct door de professional of met een inzet van algemene oplossingen te beantwoorden. Daardoor wordt inzet van een duurdere maatwerkoplossing voorkomen of uitgesteld. Een andere lijn in het proces start bij (huis)artsen. Daar wordt in de kern hetzelfde proces doorlopen: de hulpvraag wordt vaak direct afgedaan. Vanaf het eerste moment dat er een contact is over een vraag, is er sprake van een plan waarvan de burger de eigenaar is. Als de vraag direct opgelost is met een antwoord, is het plan ook direct weer afgerond. Naarmate er meerdere oplossingen en aanbieders nodig zijn (integrale aanpak), wordt het plan ook uitgebreider. Het gebiedsgerichte sociale team kan hierin een verbindende rol spelen. Experts zijn op de achtergrond beschikbaar voor verlenen van advies. Om de integrale aanpak te waarborgen verwachten we dat iedere professional de
9
vraag van de burger breder bekijkt dan alleen vanuit zijn eigen expertise: dit zijn professionals met het zogenoemde T-profiel. Dit is dan ook een opdracht aan de professionals van de drie 4 betrokken pijlers: het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG), Het (Delta)Plein /team Zorg en de gebiedsgerichte sociale teams. Ad B: wat is toeleiding ? “Bij toeleiding vindt de beoordeling plaats of de noodzaak bestaat voor het inzetten van een maatwerkoplossing.“ Maatwerk is in algemene zin een op het individu toegespitst geheel van oplossingen voor diens vraag. Om maatwerk te kunnen leveren is een gedegen, integraal onderzoek naar alle levensdomeinen van het hele (gezins)systeem nodig. Ook bij een algemene oplossing, zoals een gebiedsgericht sociaal team, wordt op deze wijze maatwerk gegeven. Een 5 maatwerkoplossing is een geindiceerde, niet vrij-toegankelijke oplossing, waarvoor de gemeente of een gemandateerde organisatie de bevoegdheid heeft om deze toe te kennen. Voor de inzet van maatwerkoplossingen is een beschikking nodig. Het proces van een aanvraag voor een maatwerkoplossing is strikt omschreven in de wet. De wet eist dat er sprake is van een formele melding, die moet voldoen aan specifieke vereisten. Deze melding wordt gevolgd door een periode van onderzoek. Indien de noodzaak wordt vastgesteld kan de burger daarna een aanvraag voor een maatwerkoplossing doen en wordt er een besluit genomen op deze aanvraag. Hierna volgt een beschikking. Dit proces is voorzien van vaste procestijden. Ook hiervoor geldt eenzelfde procedure als dit proces start bij een (huis)arts. De beschikking wordt afgegeven door de gemeente of een daartoe gemandateerde organisatie. Een eventuele gemandateerde organisatie kan nooit uitvoerder zijn van de beschikking. Hiermee voorkomen we mogelijke belangenverstrengeling. Voor het toekennen van de beschikking wordt bekeken of het voorwerk dat door professionals is verricht bij de vraagverheldering, voldoende informatie bevat om een beslissing te kunnen nemen. Waar nodig kan nog extra advies van een expert worden ingewonnen, waarna de formele beschikking wordt verleend. Op deze manier kan de gemeente ook het budget bewaken.
4
Het DeltaPlein is een tijdelijke projectstructuur van Delta en Het Plein, waarin deze organisaties zich gezamenlijk voorbereiden op de uitvoering van de Participatiewet per 1 januari 2015. 5 zoals vastgelegd in Jeugdwet, WMO-wet en Participatiewet, daar maatwerkvoorzieningen genoemd.
10
Rollen bij toeleiding We hebben op deze manier dus 4 verschillende rollen rond toeleiding naar een maatwerkoplossing: 1. Gebiedsgerichte sociale teams spelen een verbindende rol in het integraal werken bij alle voorkomende hulpvragen. In het geval er een proces op gang gaat komen tot het verlenen van een beschikking dan hebben de professionals van het GST voorbereidend werk gedaan door het verzamelen van informatie via de altijd toegepaste werkwijze van vraagverheldering. 2. Eenzelfde procesrol heeft de (huis)arts. Ook die verricht voorbereidend werk, maar dan in de zin van een doorverwijzing waarbij de gemeente of een gemandateerde organisatie een beschikking kan verlenen tot een maatwerkoplossing. 3. De gemeente of gemandateerde organisatie toetst de aanwezige informatie en geeft de daadwerkelijke beschikking af. Voor 2015 is deze rol als volgt belegd: • Participatiewet: Het DeltaPlein • WMO: team Zorg (Lochem) en Het Plein (Zutphen) • Jeugd: CJG 4. Experts geven desgevraagd advies aan professionals in de gebiedsgerichte sociale teams ter ondersteuning van de vraagverheldering, waarbij het advies ook zo afdoende kan zijn dat een professional verder kan en er geen sprake hoeft te zijn van een toeleiding naar een maatwerkoplossing. Ook kunnen experts advies geven aan de gemeente of de gemandateerde instelling ten behoeve van het beoordelen van een aanvraag voor een maatwerkoplossing. Uit bovenstaande opsomming komt naar voren dat het nodig is dat er een goede verbinding is tussen het GST, het (Delta)Plein, team Zorg, het CJG en (huis)artsen. Alleen dan kan een soepel verlopend, logische afhandeling van toeleiding plaatsvinden. 6
De huisarts In het voorgaande stuk werd de rol van de huisarts al een paar keer aangehaald. Een betere samenwerking met huisartsen is een van de belangrijke opgaven uit de decentralisaties. Burgers, met hun vraag om zorg of ondersteuning, willen graag snel en goed geholpen worden door de juiste persoon. Dat is soms in het medische en soms in het gemeentelijke circuit. De huisarts vomt daarbij een van de belangrijke ingangen voor burgers. Steeds meer zorg wordt dichter in de buurt van patiënten georganiseerd, met de huisarts als spil van de eerstelijnszorg. Daarom is het belangrijk om (huis)artsen te betrekken bij het waarborgen van de samenhang in zorg en ondersteuning. Voor huisartsen is het van belang dat zij goed weten welke oplossingen de gemeente precies biedt, zodat zij goed kunnen toeleiden naar de juiste zorg. Voor ons als gemeente is het van belang om goed zicht te krijgen op de rol van de huisarts, zodat we de huisarts optimaal kunnen positioneren in het veld. Daarnaast kunnen we gezamenlijk optrekken bij de uitwerking van gezamenlijke thema’s, zoals de 7 groeiende zorgvraag of de dubbele vergrijzing . Vereniging Nederlandse Gemeenten en de Landelijke Huisartsen Vereniging hebben gezamenlijk de werkmap ‘huisarts & gemeente: samen werken in de wijk’ opgesteld, die handvatten biedt om deze samenwerking verder vorm te geven. Expertteam Met het expertteam wordt het totaal aan experts in Lochem en Zutphen bedoeld dat e e beschikbaar is om advies te geven. Experts kunnen in principe overal werken: in 2 of 3 lijnsorganisaties, in gebiedsgerichte teams of bij Plein, CJG dan wel gemeenten. Het gaat om een bepaalde expertise die een professional heeft. Het advies van een expert kan zowel aan professionals in een gebiedsgericht team zijn als aan de gemeente of een daartoe gemandateerde organisatie bij het verlenen van een beschikking. In plaats van een burger voor een langer traject door te verwijzen naar een specialist, kan deze expert ook kort worden ingezet voor een burger of als adviseur optreden bij een vraag van een burger. Een expert kan tegelijkertijd adviseren én maatwerkoplossingen uitvoeren, immers, adviseren is niet 6
Grotendeels gebaseerd op werkmap ‘huisarts & gemeente: samen werken in de wijk’ van VNG en LHV 7 Onder dubbele vergrijzing wordt verstaan dat het aandeel 80-plussers onder de ouderen (65 plussers) sterk gaat groeien.
11
hetzelfde als de bevoegdheid hebben om een beschikking toe te kennen. Dit in tegenstelling tot professionals die de bevoegdheid hebben om een beschikking toe te kennen: deze professionals voeren nooit maatwerkoplossingen uit, omdat hierbij het risico van belangenverstrengeling optreedt. De term expertteam wordt op dit moment ook al gebruikt voor het team dat zich bezighoudt met multiproblem-plus casussen in Zutphen. In Lochem worden complexere casussen besproken in het Vangnet. Daarnaast is er in het kader van de nieuwe Jeugdwet sprake van een apart expertteam jeugd, vanuit de gedachte dat de overheveling van de jeugdzorg dermate complex is, dat de gemeente eerst goed zicht moet krijgen op de aanbieders alvorens hier keuzes in te maken. Daarvoor moet eerst ervaring worden opgebouwd. Vanuit de drie decentralisaties trekken we gezamenlijk op bij de verdere ontwikkeling van de samenwerking en verhoudingen tussen de verschillende structuren. Hiervoor wordt een kwartiermaker expertteam aangesteld, die als opdracht krijgt om dit, samen met de professionals, verder uit te werken.
De rol van de professional Zonder de kennis, kunde en betrokken inzet van professionals is onze gewenste cultuuromslag niet te maken. Daarom ontwikkelen we samen met professionals de vorm en inhoud van de benodigde ondersteuning voor onze burgers. Ieder vanuit een eigen perspectief en verantwoordelijkheid, maar wel met dezelfde ambities en doelstellingen. In de veranderende wereld van nu wordt nadruk gelegd op het vermogen van mensen om zelf in oplossingen te voorzien. We kijken anders naar de vragen van onze burgers en moeten daarbij met minder geld ondersteuning regelen. Dit vraagt om veranderingen bij zowel de professionals als gemeenten. Daarom ontwikkelen we nieuwe verhoudingen waarin de gemeente vooral regie voert op de “wat” vraag en de professional vorm geeft aan de “hoe” vraag. Gespecialiseerd, individueel aanbod neemt af ten behoeve van een meer algemeen aanbod. Samenwerking met andere professionals en over verschillende domeinen wordt dwingender ingericht. Denk hierbij aan de ketens van Jeugd, Participatiewet, Wet Langdurige Zorg, Zorgverzekeringswet, Onderwijs en Openbare orde en Veiligheid. Deze samenwerking wordt ondersteund door gezamenlijk structuren te ontwerpen. Daarmee willen we voorkomen dat er overlap of tekort ontstaat in dienstverlening rond een burger. Een van de in te zetten oplossingen hiervoor is dat we professionals meer generalistisch inzetten. Dit stelt hoge eisen aan de professionals. Het motiveren en activeren van vragende burgers om zelf in hun oplossingen te voorzien wordt één van de speerpunten. Dat is niet alleen ingegeven door afnemende budgetten, maar ook vanuit het besef, dat de vitaliteit van onze burgers toeneemt, wanneer zijn hun eigen vermogens om in oplossingen te voorzien daadwerkelijk inzetten. Hiervoor is het nodig dat professionals ook gaan samenwerken met het informele netwerk. Voor veel professionals is deze aanpak nieuw. Daarom sturen we aan op de gewenste veranderingen via cursussen, coaching en monitoring. De versterking van sociale netwerken is onontbeerlijk. Professionals dragen bij aan de vorming en soms aan het onderhoud van deze netwerken. Het belang hiervan vinden wij zo groot, dat wij dit in onze subsidieovereenkomsten en contracten vastleggen.
Samenhang tussen de pijlers: eenduidige aanpak In het algemeen beleidskader sociaal domein en in deze introductie komt al veelvuldig te term één gezin-één plan – één regisseur voor. Om burgers deze aanpak ook daadwerkelijk te kunnen bieden, ongeacht te plek waar een vraag wordt gesteld, is het essentieel dat alle professionals gebruik maken van een eenduidige aanpak. Elke pijler beschikt over professionals (regisseurs) die integrale vraagverheldering kunnen doen op alle leefgebieden. Aan hand daarvan wordt één integraal plan voor het hele gezin opgesteld. Ook al beschikken de professionals over verschillende kennis en kunde, afhankelijk van de pijler waar zij
12
werkzaam zijn, de basale uitvraag op leefgebieden dient op gelijke wijze, via eenzelfde methodiek te gebeuren. De hoofdvraag van de burger bepaalt uit welke pijler de regisseur komt, passendheid van de regisseur bij de hoofdvraag is dus leidend. Bijv. als de hoofdvraag de kinderen betreft, komt de regisseur van het CJG. Omdat geen enkele professional de expertise over alle leefgebieden heeft, kan de regisseur daarnaast aanvullende deskundigen betrekken. De regisseur blijft echter hoofdhulpverlener en coördinator van zorg. Zoals al eerder gesteld mag een burger geen last hebben van een eventuele overdracht of toeleiding naar een deskundige. Het is dan ook van belang dat er een goede samenwerking en overdracht wordt gerealiseerd tussen de verschillende pijlers. Deze goede samenwerking kan deels worden gerealiseerd door een goede informatievoorziening, waardoor snel duidelijk wordt of en waar een burger al bekend is en wat er aan oplossingen reeds is gerealiseerd. Maar daarnaast veronderstelt dit dat regisseurs uit de verschillende pijlers elkaar en elkaars werkwijze kennen en vertrouwen hebben in elkaars werk.
Tot besluit Deze introductie geeft een overzicht van de belangrijkste gezamenlijke thema’s van de drie decentralisaties en is bedoeld als opwarmertje voor de gespreksrondes met de gemeenteraden in juni 2014. We hopen dan ook dat deze introductie en het bijbehorende drieluik sociaal domein u inspiratie biedt voor een vruchtbare discussie, uitmondend in heldere standpunten en keuzes voor de drie beleidsplannen!
13
