Vooruitgang zonder marktverstoring

Vooruitgang zonder marktverstoring Analyse breedbandplannen publieke en private partijen

Dialogic innovatie & interactie / SEO Amsterdam Economics Utrecht/Amsterdam, mei 2004

Dr. Rudi Bekkers (Dialogic) Drs. Sven Maltha (Dialogic) Drs. Joost Poort (SEO) Mr. Sjoerd van Geffen (SEO)

Voorwoord Door een toenemend aantal partijen worden initiatieven ontplooid die gericht zijn op het stimuleren van de aanleg en ontwikkeling van breedband. Daarbij varieert de aanpak van de bundeling van de publieke vraag naar breedband - in het bijzonder de volgende generatie netwerken - tot aan financiële participatie van overheden in de aanleg van breedbandnetwerken. Bij de keuze voor – en de uitwerking van – een bepaalde aanpak dienen zich verschillende marktordeningsvraagstukken aan, variërend van het op de juiste manier organiseren van een aanbesteding tot aan het voorkomen van marktverstorend optreden. Ook vragen met betrekking tot het eigendom van netwerken en concurrentie tussen en op infrastructuren spelen dan mogelijk een rol. Tegelijkertijd constateren we dat betrokken partijen (m.n. gemeenten) in veel gevallen niet de expertise in huis hebben om deze vragen van een passend antwoord te voorzien. In opdracht van de Interdepartementale Commissie Marktordening wordt getracht de helpende hand uit te steken richting betrokken partijen. Om deze reden is de tijdelijke werkgroep Breedband en Marktordening opgericht. Doel van de werkgroep is te bepalen op welke manieren partijen de uitrol van breedband kunnen stimuleren, zonder de markt te verstoren. Daarbij zullen concrete richtsnoeren ontwikkeld worden die partijen kunnen gebruiken bij de keuze voor, en het uitwerken van, een marktconforme aanpak voor de uitrol van breedband. Hiertoe zijn de afgelopen periode enkele (specifieke) breedbandcasussen onderzocht op een aantal aspecten en in deze rapportage verwerkt tot een aantal (meer generiek toepasbare) modellen. De opstellers van dit rapport is daarbij gevraagd de reikwijdte van mogelijke marktverstoringen zo scherp mogelijk in kaart te brengen. Deze analyse is een onderdeel van het traject van de werkgroep. Ook andere criteria zullen in de overweging meegenomen worden. De werkgroep wil hiermee benadrukken dat dit rapport in een breder perspectief gezien moet worden en dat in de te publiceren richtsnoeren ook andere invalshoeken worden belicht.

Op 20 april 2004 heeft, naar aanleiding van dit rapport, een dialoog plaatsgevonden met verschillende publieke en private partijen. De analyses in het rapport werden over het algemeen ondersteund en de modellen herkend. De standpunten over de (on)toelaatbaarheid van verschillende marktverstoringen heeft de werkgroep genoteerd en meegenomen in haar afwegingen.

Ik hoop met deze eerste stap u meer inzicht te verschaffen in de relatie tussen breedband en marktordening.

Den Haag, 26 april 2004

Prof. Mr. Dr. E.F. Ten Heuvelhof Voorzitter werkgroep Breedband en Marktordening

Dialogic innovatie & interactie & SEO Amsterdam Economics

3

INHOUDSOPGAVE

1

Inleiding..................................................................................................................... 7 1.1

2

3

Onderzoeksvraag en opbouw van de rapportage ................................................7

Marktverstoring in een breedbandcontext.................................................................. 9 2.1

Het primaat ligt bij de markt ...........................................................................9

2.2

Legitimatie overheidsrol in marktfalen ............................................................ 10

2.3

Wettelijke beperkingen voor overheden .......................................................... 14

2.4

Vormen van marktverstoring......................................................................... 17

2.5

Marktverstoringen per rol ............................................................................. 19

Generieke modellen voor breedbanduitrol................................................................ 23 3.1

Inleiding .................................................................................................... 23

3.2

Het grote-gemeentemodel ............................................................................ 25

3.2.1

Discussie van de gehanteerde legitimaties ................................................ 25

3.2.2

De blauwdruk ....................................................................................... 27

3.2.3

Mogelijke vormen van marktverstoring ..................................................... 28

3.2.4

Samenvatting ....................................................................................... 37

3.3

Gecoördineerd migratiemodel........................................................................ 38

3.3.1


3.3.2

De blauwdruk ....................................................................................... 39

3.3.3


3.3.4

Samenvatting ....................................................................................... 46

3.4

Vraagbundelmodel instellingen en bedrijven .................................................... 47

3.4.1


3.4.2

De blauwdruk ....................................................................................... 48

3.4.3


3.4.4

Samenvatting ....................................................................................... 54

3.5

Woningcorporatiemodel ................................................................................ 55

3.5.1


3.5.2

De blauwdruk ....................................................................................... 56

3.5.3


3.5.4

Samenvatting ....................................................................................... 60

3.6

Publieke backbone-model ............................................................................. 61

3.6.1


3.6.2

De blauwdruk ....................................................................................... 62

3.6.3



5

3.6.4 4

Samenvatting....................................................................................... 66

Samenvatting en conclusies ..................................................................................... 67 4.1

Samenvatting marktverstoring in een breedbandcontext................................... 67

4.2

Samenvatting bevindingen bij de bestudeerde generieke modellen ..................... 70

4.3

Conclusies ................................................................................................. 72

Bijlage: afbeeldingen...................................................................................................... 77

6


1

Inleiding In de afgelopen twee jaren is de ontwikkeling van breedbandige telecommunicatienetwerken in een stroomversnelling gekomen. Het gaat dan vooral om netwerken die op grote schaal burgers, bedrijven en instellingen ontsluiten met een techniek die een rijk dienstenaanbod mogelijk maakt. Naast het opwaarderen van bestaande netwerken (ADSL, kabelinternet) wordt ook uitgebreid gekeken naar de aanleg van volledig nieuwe toegangsnetwerken, vooral op basis van glasvezeltechniek. In het voorjaar van 2002 heeft het Kabinet een expertgroep opdracht gegeven een advies te ontwikkelen over de opstelling van de overheid ten opzichte van deze ontwikkeling. Sinds het verschijnen van het rapport van de Expertgroep Breedband is er – mede als voortvloeisel van de subsidieregeling breedbandproeven – veel gebeurd. Diverse partijen hebben het initiatief genomen voor de ontwikkeling van nieuwe netwerken. Een aantal van deze initiatieven is afkomstig van marktpartijen. Bij andere initiatieven spelen vooral lokale overheden een prominente rol. Steden als Amsterdam en Rotterdam hebben duidelijke ambities terwijl in gemeenten als Almere de feitelijke aanleg van een nieuw breedbandnetwerk al is gestart. Meer recent hebben verschillende woningcorporaties plannen ontwikkeld voor het realiseren van breedbandaansluitingen in hun woningbestand. Zeker wanneer (lokale) overheden en semi-publieke instellingen als woningcorporaties betrokken zijn bij dergelijke activiteiten doet zich de vraag voor in welke mate dit leidt tot verstoring van de markt. Het antwoord op deze vraag hangt natuurlijk sterk samen met de precieze vorm (het model) waarin deze activiteiten worden uitgevoerd en de wijze waarop de verschillende rollen bij het initiatief zijn verdeeld.

1.1 Onderzoeksvraag en opbouw van de rapportage In dit kader heeft de Interdepartementale Commissie Marktordening (ICM) van het Ministerie van Economische Zaken aan Dialogic en de Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam (SEO) de opdracht gegeven om een aantal bestaande breedbandplannen van publieke en private partijen te analyseren op basis van de organisatorische, bestuurlijke, technische en geografische kenmerken, om vervolgens criteria op te stellen om eventuele gevallen van marktverstoring te signaleren.1 Uitgangspunt was het gebruik van bestaand en beschikbaar materiaal over de breedbandinitiatieven. Gezien deze keuze, en ook omwille van de omvang en doorlooptijd, houdt deze studie het midden tussen een quick scan en een meer diepgaande analyse. Dit rapport geeft de resultaten van dit onderzoek. Hoofdstuk 2 heeft het algemeen afwegingskader en de onderliggende theorie weer, zoals gehanteerd bij het beoordelen van de breedbandinitiatieven. Allereerst wordt geanalyseerd welke algemene legitimaties of maatschappelijke doelen er kunnen zijn voor publieke betrokkenheid bij de uitrol van breedbandinfrastructuur. Verder worden enkele algemene juridische aandachtspunten genoemd die relevant kunnen zijn bij de beoordeling van de breedbandplannen. Tot slot geeft het hoofdstuk in algemene termen per rol in de ontwikkeling van de breedbandinfrastructuur aan, welke vormen van marktverstoring er dreigen, wanneer een overheidslaag of semi-publieke instelling deze rol op zich neemt. De specifieke casussen die op verzoek van de ICM zijn geanalyseerd, zijn in hoofdstuk 3 geabstraheerd tot een vijftal generieke breedbandmodellen. Deze corresponderen met vijf

1 Overigens dreigt bij lokale breedbandplannen ook het ontstaan van fragmentatie, maar omdat dat onderwerp niet direct een vorm van marktverstoring is besteden we daar geen aandacht aan.


7

typische geografische en markttechnische situaties. Bij de praktische invulling van zo’n generiek model staan uiteraard talrijke opties open. Niettemin zijn mogelijke vormen van marktverstoring per model goed bloot te leggen. Deze zijn aan het eind van elke paragraaf gepresenteerd als aandachtspunten of adviezen, hoe de klippen van onnodige marktverstoring te omzeilen. Hoofdstuk 4 vat de belangrijkste conclusies van het rapport samen.

Dit rapport bevat een aantal grafieken in kleur die de indeling van de waardeketen schetsen. Deze figuren zijn op een zwart/witafdruk niet gemakkelijk leesbaar. In de bijlage zijn, als overzicht, al deze figuren nog eens weergegeven, voorzien van een codering.

8


2

Marktverstoring in een breedbandcontext

2.1 Het primaat ligt bij de markt Het aantal initiatieven voor de uitrol van nieuwe breedbandnetwerken groeit in hoog tempo. Meestal gaat het daarbij om glasvezelnetten en in veel gevallen zijn daar lokale overheden bij betrokken. Recent bestaat ook bij woningbouwverenigingen steeds meer interesse in deze ontwikkeling. Daarmee beantwoorden die (lokale) overheden en semi-publieke instellingen aan de ambities neergelegd in het ‘Kabinetsstandpunt breedband’. Daarin wordt de uitrol van breedband gezien als strategische voorwaarde voor Nederland om voorop te blijven lopen op ICT-gebied.2 Ook de conceptnota ‘Breedband: een kwestie van tempo en betere benutting’ onderschrijft het belang van breedband voor Nederland.3 Hoewel van belang voor de ontwikkeling van onze kenniseconomie, is volgens het kabinetsstandpunt de uitrol echter primair een taak van de markt. Wel ziet het kabinet een rol weggelegd voor het Rijk om stimulerend, faciliterend en regelgevend op te treden. Ook wordt een mogelijke rol gezien voor lokale overheden om de uitrol van breedband te stimuleren door de vraag te bundelen en in sommige gevallen – wanneer de markt niet tot betaalbare ontsluiting kan komen – door een minderheidsaandeel in de financiering. Eenzelfde uitgangspunt is terug te vinden bij Europese Commissie. In een recente Mededeling schrijft de Europese Commissie: “The Commission acknowledges the need for public intervention to accelerate coverage of under-served areas, but underlines the need to respect regulatory principles and competition law. Public intervention may complement private investment but should not pre-empt private sector initiatives nor distort competition.”4 Ook de Commissie ziet voor overheden dus vooral een initiërende rol in dunbevolkte gebieden die de markt niet zal bedienen. Daarnaast voorziet de Commissie vooral een stimulerende rol, via het bevorderen van concurrentie, het scheppen van een duidelijk en voorspelbaar wettelijk kader en vraagstimulering door het aanbieden van digitale overheidsdiensten.5 In een working paper van de OESO is Umino nog wat stelliger: ‘government policies should continue to emphasise the role of competition in stimulating broadband development and diffusion and should avoid direct intervention in the broadband market which risks distorting market mechanisms. Government’s role should be to facilitate such developments and only intervene in areas where it has become clear there will be no private infrastructure investment.6 Actieve vormen van publieke betrokkenheid bij de uitrol van breedband verstoren het marktproces, hetgeen in principe als onwenselijk wordt ervaren. Dit behoeft echter nadere aanscherping. Ieder overheidsingrijpen in de markt impliceert namelijk een verstoring van de marktkrachten, maar dat betekent zeker niet een diskwalificatie van overheidsingrijpen. Zo

2

Kamerstukken II, 2002-2003, 26 643, nr. 38, p. 2.

3

Breedband voorwaarde voor structurele economische groei, persbericht Ministerie van Economische Zaken, 20 april 2004.

4

Commission of the European Communities, 2004: Connecting Europe at high speed: recent developments in the sector of electronic communications, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions (COM(2004), 61 final.), p. 11. 5

Idem, p. 9-10.

6

OECD, 2002: Broadband infrastructure deployment: the role of government assistance, p. 3.


9

voorzagen alledrie de bronnen die hierboven werden aangehaald dat de markt in sommige regio’s wellicht niet tot uitrol komt, en dat daar een mogelijke rol ligt voor de overheid. Ook kan in regio’s waar marktpartijen wel tot uitrol overgaan, het resultaat in strijd zijn met de mededinging of met andere publieke belangen. In algemenere termen faalt de markt in een aantal (in de economische literatuur uitgebreid gedocumenteerde) gevallen in het tot stand brengen van een maatschappelijk optimum. Wanneer het primaat voor breedbandontwikkeling bij de markt gelegd wordt vormt dit marktfalen de legitimatie voor overheidsbetrokkenheid.

2.2 Legitimatie overheidsrol in marktfalen Naast de genoemde regionaal-economische motieven is er een handvol andere legitimaties voor overheidsbetrokkenheid. Toegespitst op infrastructuur in al zijn verscheidenheid, onderscheidt Gómez-Ibáñez (2003) in totaal zes motieven:7 •

Schaalvoordelen en natuurlijk-monopolietendensen. Infrastructuur – met name leidinggebonden infrastructuur waartoe bijvoorbeeld telefoonkabels en glasvezel behoren – wordt veelal gekenmerkt door a) Duurzame en niet-verplaatsbare investeringen (sunk costs), b) schaalvoordelen (lagere kosten of hogere opbrengsten per eenheid bij een groter netwerk), en c) dichtheidsvoordelen (lagere kosten of hogere opbrengsten per eenheid bij intensiever gebruik van het netwerk). Het bestaan van grote schaalvoordelen en dichtheidsvoordelen kan tot gevolg hebben dat de (regionale) markt het efficiëntst bediend kan worden door één bedrijf (natuurlijk monopolie). Hoge verzonken kosten maken de drempel om toe te treden hoog (toetreders moeten eerst de kosten verzinken voor ze kunnen concurreren), waardoor een monopolist zijn positie niet bedreigd ziet door toetreders met een ‘hit-and-run’-strategie. De marktmacht die voortvloeit uit dit alles, stelt de monopolist in staat ongestraft een slechtere prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden dan maatschappelijk wenselijk is. Daarbij kan een monopoliepositie op laag van de (passieve) infrastructuur een machtspositie in hoger gelegen dienstenlagen tot gevolg hebben.

•

Problemen bij het verkrijgen van vergunningen en recht van overpad voor de aanleg van een netwerk (afstemmings- of coördinatieproblemen). Ook dit motief voor overheidsingrijpen geldt in de eerste plaats voor netwerkinfrastructuur. Omdat netwerken zich (boven of onder de grond) over lange continue trajecten uitstrekken, moet voor de aanleg soms recht van overpad afgedwongen worden of grond onteigend worden. Met name bij bovengrondse netwerken kan een enkele dwarsligger de aanleg van een geheel netwerk anders frustreren. Om te zorgen dat alle belangen zorgvuldig worden afgewogen, kan de overheid onteigening en andere dwangmiddelen – die behoren tot het geweldsmonopolie van de overheid – nooit aan de markt willen overlaten.

•

Externe baten. Soms kan infrastructuur baten genereren die verder reiken dan de gebruikers. Een goed voorbeeld daarvan is het effect van riolering op de volksgezondheid. Wat betreft infrastructuur ten behoeve van elektronische communicatiediensten kunnen dergelijke externe baten optreden op diverse terreinen, zoals werkgelegenheid, onderwijs, veiligheid (m.n. noodoproepen zoals de 112-dienst), en verbreding van deelname aan het publieke debat.

7

Gómez-Ibáñez, 2003: Regulating infrastructure. Monopoly, contracts and discretion, p. 4-6.

10


•

Regionaal-economische ontwikkeling. Infrastructuur wordt gezien als een instrument om de economische structuur van achterblijvende regio’s te versterken, in het bijzonder wanneer de markt die regio’s niet vanzelf zou bedienen.

•

Hiermee samen hangen overwegingen met betrekking tot universele dienstverlening. Uit rechtvaardigheidsoverwegingen kan besloten worden dat het wenselijk is dat iedereen (onder gelijke en redelijke voorwaarden) toegang heeft tot een infrastructurele dienst. Dit kan aanleiding geven tot ingrijpen in het marktproces ten gunste van specifieke regio’s (zie het punt hierboven), wijken, of afnemers. Dergelijke overwegingen liggen bijvoorbeeld ten grondslag aan het handhaven van onrendabele regionale buslijnen en de eis van universele dienstverlening bij de post en telefonie. Deze universele dienstverlening kan op verschillende niveaus worden geïnterpreteerd, variërend met de geografische schaal (stad, regio, land) en met de productmarkt (particulieren, zakelijke gebruikers, instellingen). Een aspect van deze legitimatie is het borgen van een voldoende kwaliteit en beschikbaarheid bij de infrastructuur. De legitimatie kan dan bestaan uit serieuze redenen om aan te nemen dat de leveringszekerheid of continuïteit bij een private markt in gevaar komt, of dat er sprake zal zijn van kwaliteitsproblemen of een onacceptabel risico op congestie.

•

Veiligheid en milieu. Veiligheid en het milieu (inclusief de volksgezondheid) vormen externe kosten waarmee de markt onvoldoende rekening houdt. Wanneer nietgebruikers van een netwerk er overlast of gevaar van ondervinden, is overheidsbemoeienis gerechtvaardigd.

Al deze blinde vlekken van de markt kunnen valide argumenten zijn voor overheidsbetrokkenheid bij de uitrol van breedbandnetwerken, al spelen de aspecten van veiligheid en milieu hier een veel kleinere rol dan bijvoorbeeld bij distributienetwerken voor gas en elektriciteit.8 De problematiek van het verkrijgen van rechten van overpad speelt niet of nauwelijks een rol bij ondergrondse elektronische communicatienetwerken (dit geldt slechts voor bovengrondse elementen); wel kunnen – ondanks de liberale regeling omtrent graafrechten in de (nieuwe) Telecommunicatiewet – andere typen van vergunningen en mogelijke precarioheffingen een belangrijke rol spelen, omdat gemeenten typisch proberen om zo veel mogelijk geld te verdienen aan dergelijke werkzaamheden voor zover ze niet verplicht zijn dit te gedogen. Ontbeert een publieke of semi-publieke instelling een legitimatie zoals hierboven – met andere woorden, faalt de markt niet of nauwelijks – dan is betrokkenheid een onnodige marktverstoring. Merk op dat de constatering dat de markt in een regio niet tot uitrol van breedband komt onvoldoende is om marktfalen te constateren. Het is immers zeer wel mogelijk dat uitrol (op een bepaald moment) niet alleen bedrijfseconomisch, maar ook maatschappelijk onrendabel is. ‘De markt doet het niet’ is dus iets anders dan ‘de markt faalt’. De constatering dat de markt op punten faalt, is evenwel onvoldoende om overheden carte blanche te geven om ongeclausuleerd in te grijpen. Daarbij moet worden bedacht dat ook overheidsingrijpen zijn klassieke tekortkomingen kent – het zogeheten overheidsfalen. In de eerste plaats zijn ondernemingen die in eigendom zijn van overheden gemiddeld minder

8 Teulings c.s. scharen al deze vormen van marktfalen onder de verzamelnaam externe effecten. Pas wanneer het (in hun terminologie) gaat om complexe externe effecten met free-rider problemen speelt er een publiek belang is interventie wenselijk. Teulings, Bovenberg en van Dalen, 2003: De calculus van het publieke belang.


11

efficiënt en innovatief.9 Een andere bekende vorm van overheidsfalen is belangenverstrengeling door de meerdere petten die overheden dikwijls ophebben, zoals die van toezichthouder, eigenaar en houder van het algemeen belang. Schiphol is hiervan een goede illustratie: als de Minister van V&W aan Schiphol een boete oplegt voor overschrijding van de geluidsnormen, dan is dat niet veel meer dan een voorschot op de dividenduitkering aan Financiën; en verruiming van de groeimogelijkheden van de luchthaven vergroot direct de waarde bij privatisering. Scheiding van machten is een mogelijkheid om belangenverstrengeling te voorkomen. Tot slot zijn ook afstemmingsproblemen door beperkte informatie over lokale voorkeuren en marktomstandigheden en lobby-gedrag door private belanghebbenden bekende vormen van overheidsfalen.10 Het falen van de markt legitimeert (of in sommige gevallen: gebiedt) dus weliswaar overheidsinterventie, maar daarbij moet gelet worden op het vermijden of minimaliseren van overheidsfalen. Algemeen kan gesteld worden dat op een zo licht en marktconform mogelijke wijze dient te worden ingegrepen. Zoniet, dan valt dit te bestempelen als vermijdbare marktverstoring. Wanneer de ingreep ernstig overheidsfalen teweegbrengt (al dan niet vermijdbaar), dan kan het middel erger zijn dan de kwaal en kunnen we spreken van contra-productieve marktverstoringen.11 Ook misbruik van economische machtsposities en concurrentiebeperkend gedrag door marktpartijen worden door sommigen als marktverstoringen beschouwd. Hierboven noemden we het juist een vorm van marktfalen. Waar het om gaat is dat het contraproductief en ongewenst is en derhalve in ernstige gevallen bestreden moet worden. Wanneer overheden door hun specifieke betrokkenheid in een breedbandplan marktpartijen in de gelegenheid stellen dergelijk gedrag te vertonen, oftewel wanneer een overheidsinstantie of semi-publieke instelling ondanks die betrokkenheid nalaat een optimaal concurrentieniveau te creëren, kan dit als een vermijdbare marktverstoring worden beschouwd. Dit kan bovendien in strijd zijn met het Europese mededingingsrecht (zie verder paragraaf 2.3).12 Het is daarom van belang dat de legitimatie waarop (lokale) overheden en semi-publieke instellingen hun betrokkenheid bij de uitrol van breedband baseren te confronteren met de diverse vormen van marktfalen, om meer grip te krijgen op de achtergrond en de praktische vormgeving van die betrokkenheid. Pas wanneer de opgevoerde legitimatie voor publieke betrokkenheid nader tegen het licht is gehouden kan bepaald worden of het doel – verhelpen van het falen van de markt – de middelen – het verstoren van de markt – heiligt. Enkele voorbeelden kunnen dit verhelderen: •

9

De lange afschrijftermijnen van leidinggebonden infrastructuren worden wel genoemd als reden waarom ‘de markt er niet aan begint’. Dit argument is op zijn best onvolledig. Weliswaar kunnen lange afschrijftermijnen een belemmering vormen voor marktpartijen, maar ervaringen in andere sectoren en andere landen geven aan dat de private sector wel degelijk om kan gaan met een terugverdientijd van tientallen jaren. Denk bijvoorbeeld aan Cofiroute dat in Frankrijk tolwegen aanlegt volgens een build-operateMegginson en Netter, 2001: From state to market: a survey of empirical studies on privatisation.

10

Zie voor een uitgebreidere bespreking van overheidsfalen: Poort, 2003: Publieke belangen in private handen, paragraaf 3.2. 11

Deze abstracte vormen van marktverstoring worden in samenhang gepresenteerd in paragraaf 2.4.

12 Zie bijvoorbeeld het recente arrest HvJEG 9 september 2003, zaak C-198/01 (Consorzio Industrie Fiammiferi (CIF) / Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato) (nog niet gepubliceerd), http://europa.eu.int/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&numdoc=62001J019 8&lg=NL.

12


transfer-constructie. Cofiroute draagt daarbij voor de duur van dertig jaar de risico’s die samenhangen met tegenvallende tolopbrengsten, financieringskosten, aanleg- en onderhoudskosten.13 Wel is de overheid aansprakelijk voor de financiële gevolgen van beleidswijzigingen. De lange terugverdientijd van de infrastructuur is dus op zichzelf daarom onvoldoende legitimatie voor een overheid om zelf financieel te participeren. •

Ook het beperken van graafoverlast wordt wel genoemd als argument voor overheidsinitiatieven. In principe valt dit te rekenen tot de coördinatievoordelen van de overheid, maar graafoverlast kan ook worden beperkt door duidelijke (lokale) regels uit te vaardigen over het hoe en wanneer van het graven, en door gravende partijen bij elkaar te brengen. Onder de huidige Telecommunicatiewet zijn de Gemeenten verplicht om graafwerkzaamheden in openbare grond te coördineren (art. 5.2 Tw), en moeten zij bij verordening regels vaststellen omtrent dergelijke werkzaamheden (art. 5.2, lid 4 Tw). Overheden kunnen hier een coördinatievoordeel hebben – bijvoorbeeld doordat ze het beste op de hoogte zijn van de planning van werkzaamheden aan bestrating – maar hoeven de spade daarom nog niet zelf in de grond te steken. Daar staat wel tegenover dat gemeenten een gedoogplicht hebben ten aanzien van graafwerkzaamheden, die een zekere spanning vertoont met de coördinatieplicht. Weliswaar kunnen ze ernaar streven graafplannen van partijen af te stemmen, maar ze kunnen die partijen niet eindeloos aan het lijntje houden. Zo blijft de mogelijkheid bestaan dat een straat meerdere keren in een jaar open moet.14

•

De overheidsrol die uit de citaten van de Europese Commissie, en OESO en die uit het kabinetsstandpunt naar voren kwam, ligt met name in regio’s waar de markt het laat afweten. Het gaat dan om versterking van regionale economieën of het tegengaan van een digitale tweedeling. De vrije markt kan bepaalde bevolkingsgroepen of regio’s overslaan bij de uitrol van breedbandinfrastructuur. Generieke overheidsinvesteringen in de uitrol voor een hele stad of regio hebben in zo’n geval echter het nadeel dat veel van de fondsen weglekken naar anderen dan de doelgroep. Dit is een vermijdbare of zelfs contraproductieve marktverstoring. De toegankelijkheid van infrastructuur voor bepaalde doelgroepen kan doorgaans minder marktverstorend worden gewaarborgd door doelgroepsubsidies in plaats van generieke subsidies.15

•

Misbruik van monopoliemacht is een reëel gevaar wanneer private partijen het initiatief nemen voor de aanleg van infrastructuur. Maar monopoliemacht kan ook worden bestreden met algemeen of specifiek mededingingstoezicht, of marktconform worden ingedamd door concessieverlening, prijsregulering en/of toegangsregulering. Overheidseigendom wordt daarom door veel economen beschouwd als een weinig efficiënt paardenmiddel om monopoliemisbruik te voorkomen.16

13

Lange afschrijftermijnen hoeven dus bedrijfseconomisch niet problematisch te zijn, als de technische levensduur en de toekomstvastheid maar in dezelfde orde liggen. Weliswaar drukken de rentelasten over een langere periode, maar uitgaven in de verre toekomst worden sterk verdisconteerd. Voor de netto contante waarde maakt het per saldo geen verschil. 14

Merk overigens op dat dit argument voor overheidsbetrokkenheid moeilijk te verenigen is het natuurlijk-monopolieargument dat vooral bij glasvezelnetten opgeld doet. Als een fiber to the homenetwerk door schaalvoordelen en netwerkeffecten een natuurlijk monopolie heeft, zou goede afstemming van het graafwerk geen probleem moeten zijn. 15

Wolfson, 1987: Publieke sector en economische orde, p. 262. Een keerzijde van dergelijke doelgroepsubsidies is wel, met name bij inkomensafhankelijke regelingen, een dreigende armoedeval. 16 Zie bijvoorbeeld: Gómez-Ibáñez, 2003: Regulating infrastructure. Monopoly, contracts and discretion, p. 27-36 en Viscusi, e.a., 1997: Economics of regulation and antitrust, p. 471.


13

Overheidsingrijpen kan dus ernstig overheidsfalen teweeg brengen en de markt verstoren. Op welvaarttheoretische gronden is daarom niet elke vorm van overheidsingrijpen even wenselijk. Sommige marktverstorende gedragingen van overheden zijn zelfs wettelijk verboden. De volgende paragraaf geeft daarvan een beknopte bespreking.

2.3 Wettelijke beperkingen voor overheden Sommige marktverstorende gedragingen van overheden zijn wettelijk verboden. Vooral op Europees niveau zijn er regels die het handelen van nationale en lagere overheden aan banden leggen. Dit betreft vooral de mededingingsrechtelijke regels omtrent openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan overheden bijzondere of uitsluitende rechten verlenen (art. 86 lid 1 EG),17 ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang (art. 86 lid 2 EG), staatssteun (artt. 87-89 EG) en aanbestedingsregels, en de ‘indirecte’ toepassing van het mededingingsrecht voor ondernemingen op overheden middels de ‘nuttig effect’-doctrine. Het mededingingsrecht kan ten eerste op een directe wijze van toepassing zijn op het handelen van de overheid. Deze kan namelijk door middel van ‘openbare bedrijven’ als onderneming handelen, en aan ondernemingen ‘bijzondere of uitsluitende’ rechten toekennen. Hiervoor is art. 86 EG geschreven. Overheden mogen in beginsel bijzondere of uitsluitende rechten verlenen (d.w.z. wettelijke oligopolies en monopolies vestigen). Dit mag echter niet tot een inbreuk op de mededingingsregels leiden. Hierop bestaat echter weer een uitzonderingsmogelijkheid voor diensten van ‘algemeen economisch belang’ (art. 86 lid 2 EG); de toepassing van (o.m.) de mededingingsregels mag dan opzij worden gezet voor zover dat nodig is. Door onder bepaalde voorwaarden afwijkingen van de algemene verdragsregels toe te staan, beoogt dit artikel het belang van overheden om gebruik te maken van bepaalde ondernemingen, met name in de openbare sector, als instrument van economisch of fiscaal beleid, te verzoenen met het belang van de Europese Gemeenschap bij naleving van de mededingingsregels en bij behoud van de eenheid van de gemeenschappelijke markt.18 Algemene sociaal-economische belangen hebben o.g.v. deze bepaling dus voorrang op de mededingingsregels, indien aan enkele voorwaarden is voldaan zoals met name de toetsing op noodzakelijkheid en proportionaliteit. Wat dit betreft bestaat er echter geen duidelijke en consistente lijn in de jurisprudentie. Het is met name erg lastig aan te geven hoe marginaal dan wel integraal de noodzakelijkheids- en subsidiariteittoetsing dient te zijn, en in welke omstandigheden dit achterwege kan blijven. Indien de overheid een situatie schept waarin een onderneming een machtspositie heeft, en deze onderneming ofwel kennelijk (structureel) niet in staat is om te voldoen aan op de markt bestaande vraag naar een bepaald soort activiteiten, ofwel in een belangenconflict wordt geplaatst, dan is dat (indirect) in strijd met art. 86 lid 1 j° art. 82 EG. Bovendien geldt het voorbehoud dat de ontwikkeling van het handelsverkeer niet mag worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap.19 De vraag wat een ‘algemeen economisch belang’ vormt in de zin van art. 86 lid 2 EG wordt behandeld in twee (complementaire) bekend-

17

De term “lidstaten” in art. 86 lid 1 EG omvat tevens lagere overheden (regionale, provinciale of gemeentelijke overheidsinstanties); zie HvJEG 4 mei 1988, zaak 30/87 (Bodson), Jur. 1988, 2479, r.o. 33. 18

HvJEG 19 maart 1991, zaak C-202/88 (Frankrijk / Commissie), Jur. 1991, I-1223 (‘telecomeindapparatuur’), r.o. 12; HvJEG 23 oktober 1997, zaak C-157/94 (Commissie / Nederland), Jur. 1997, I-5699, r.o. 39. 19

HvJEG 19 maart 1991, zaak C-202/88 (Frankrijk / Commissie), Jur. 1991, I-1223 (telecomeindapparatuur), r.o. 11.

14


makingen van de Commissie uit 1996 resp. 2001.20 De Mededingingswet biedt met art. 86 lid 2 EG vergelijkbare uitzonderingsmogelijkheden op de toepassing van het mededingingsrecht in art. 11 Mw (voor overeenkomsten e.d. die onder art. 6 Mw vallen) en art. 25 Mw (voor misbruik van een economische machtspositie onder art. 24 Mw). Staatssteun is, kort gezegd, een voordeel dat door de (nationale, regionale en/of lokale) overheid wordt verstrekt aan bepaalde ondernemingen of producties zonder (marktconforme) tegenprestatie (ofwel eenzijdig en autonoom). Steunmaatregelen moeten de overheid dus geld kosten; dit omvat zowel geld ‘out of pocket’, als geld niet ‘in pocket’ (ofwel het doelbewust afzien van mogelijke inkomsten, ‘opportunity costs’). Staatssteun moet formeel worden aangemeld bij de Commissie, anders is dat per definitie illegaal. Indien deze procedure in acht wordt genomen volgt een inhoudelijke toetsing, aangemelde staatssteun is dus zeker niet zonder meer verboden. Art. 87 lid 2 en 3 noemen typen steun die toelaatbaar zijn respectievelijk kunnen zijn.21 Dit moet in de praktijk echter per geval worden getoetst. Uit de Europese jurisprudentie en de beschikkingenpraktijk van de Europese Commissie volgt dat er nog een behoorlijke speelruimte is voor overheden. Tevens zijn er wettelijk geldende regels ten aanzien van aanbestedingen.22 Deze zijn met name bedoeld om de transparantie van het aanbestedingsproces dusdanig te vergroten dat alle ondernemingen de kans krijgen om opdrachten binnen te halen. Zij proberen daarmee te voorkomen dat staatssteun optreedt door systematische bevoordeling van bepaalde bedrijven of sectoren. Er zijn vier richtlijnen van toepassing: de uitvoering van werken (Richtlijn Werken 93/37/EEG), de leveringen van producten (Richtlijn Leveringen 93/36/EEG), het verlenen van diensten (Richtlijn Diensten 92/50/EEG), en opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie (Richtlijn Nutssector 93/38/EEG).23 In dit kader is met name de Richtlijn Nutssector van belang. De drempelwaarden die volgen uit artikel 14, lid 1, Richtlijn Nutssectoren zijn de volgende:

20

Mededeling van de Commissie, ‘De diensten van algemeen belang in Europa’, PB C281/03 (26/09/1996) (Communication from the Commission, ‘Services of general interest in Europe’); mededeling van de Commissie, ‘Diensten van algemeen belang in Europa’, PB C17/04 (19/01/2001). 21

Zie art. 87 lid 2 EG: a) steunmaatregelen van sociale aard aan individuele verbruikers op voorwaarde dat deze toegepast worden zonder onderscheid naar de oorsprong van de producten; b) steunmaatregelen tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen; c) steunmaatregelen aan de economie van bepaalde streken van de Bondsrepubliek Duitsland die nadeel ondervinden van de deling van Duitsland, voorzover deze steunmaatregelen noodzakelijk zijn om de door deze deling berokkende economische nadelen te compenseren; Art. 87 lid 3 EG: a) steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst; b) steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen; c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad; d) steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad; e) andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, genomen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie. 22

Zie de informatie op de website van het ministerie http://www.ez.nl/default_bel.asp?pagina=europees_aanbesteden. 23

van

Economische

Zaken

op

Pb L 199/84 (09.08.1993).


15

-

een aanbestedende dienst op het gebied van telecommunicatie neemt een product of dienst af met een waarde boven EUR 600.000.

-

een aanbestedende dienst op het gebied van telecommunicatie geeft opdracht tot het uitvoeren van een (bouw- dan wel wegenbouwkundig) ‘werk’ met een waarde boven EUR 5.000.000.

De Richtlijn is echter niet van toepassing indien een aanbestedende dienst op telecommunicatiegebied aankopen doet in verband met het uitvoeren van 24 telecommunicatiediensten die aan vrije mededinging onderhevig zijn. Dit laatste geldt sinds de liberalisering van de sector ook voor (breedbandige) communicatienetwerken. Het mededingingsrecht kan bovendien op een indirecte wijze van toepassing zijn op het handelen van overheden, via de zogenaamde ‘nuttig effect’-doctrine. De Lid-Staten van de EU zijn namelijk gebonden aan de loyaliteitsclausule in het EG-Verdrag (art. 10 EG, tweede paragraaf), zij dienen zich derhalve te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen daarvan in gevaar kunnen brengen. De instelling van “een regime waardoor wordt verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt vervalst” wordt als doelstelling genoemd in het EG-Verdrag25, en nader uitgewerkt in de artikelen 81-89 EG. Indien de effectieve werking (het ‘effet utile’ ofwel ‘nuttig effect’) van deze regels wordt gefrustreerd door het optreden van de overheid kan dit onder omstandigheden in strijd zijn met het EG-Verdrag. Indien nationale wetgeving een mededingingsbeperkende regeling tussen ondernemingen (in de zin van art. 81 EG) oplegt, de totstandkoming daarvan wordt begunstigd, of de gevolgen daarvan versterkt door elementen daarvan geheel of gedeeltelijk over te nemen in een wettelijke verplichting die geldt voor dezelfde branche, dan komt dit in strijd met (het 1e ‘luik’ van) de ‘nuttig effect’-doctrine. Indien publieke beslissingsbevoegdheden worden gedelegeerd aan particuliere belanghebbenden, d.w.z. dat de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers wordt over gedragen, zonder dat de overheid de mogelijkheid behoudt dergelijke besluiten te ‘overrulen’, dan komt dat in strijd met (het 2e ‘luik’ van) de ‘nuttig effect’-doctrine. Tot slot is op nationaal niveau ook de ‘markt en overheid’-problematiek relevant. Wanneer een overheid – met al zijn bevoegdheden en lage kapitaallasten – zich financieel lieert aan een initiatief, dreigt een vorm van concurrentievervalsing te ontstaan. Een poging om de rol van overheden als ondernemer in (concurrerende) markten aan banden te leggen werd ondernomen door de MDW-werkgroep ‘Markt en overheid’26 en vormde het uitgangspunt voor het gelijknamige wetsvoorstel uit 2001.27 De Raad van State en de Tweede Kamer lieten echter geen spaan heel van dat wetsvoorstel, omdat het rechtsonzekerheden zou

24

Artikel 8 lid 1 Richtlijn Nutssector: “Deze richtlijn is niet van toepassing op opdrachten die een aanbestedende dienst die een activiteit verricht als omschreven in artikel 2, lid 2, onder d), plaatst uitsluitend voor aankopen in verband met een of meer telecommunicatiediensten, indien andere instanties vrij zijn om dezelfde diensten in hetzelfde geografische gebied en onder substantieel identieke voorwaarden aan te bieden.” 25

Zie art. 3 lid 1 sub g) EG.

26

Ofwel de commissie Cohen, zie: Kamerstukken II, 1996-1997, 24036, nr. 45 (Marktwerking deregulering en wetgevingskwaliteit). 27 Tweede Kamer, 2001-2002, 28050, Regels omtrent marktactiviteiten van overheidsorganisaties en omtrent ondernemingen die van overheidswege over een bijzondere positie beschikken (Wet markt en overheid).

16


scheppen en overheden teveel in hun vrijheden zou beperken.28 Toch illustreert het echec van de Wet Markt en Overheid niet zozeer dat de basisgedachte onder vuur ligt, dat ondernemingsactiviteiten van overheden niet oneerlijk mogen concurreren met marktpartijen. De conclusies van de werkgroep ‘Markt en Overheid’ gaan nog verder dan het wetsvoorstel en werden door de toenmalige Tweede Kamer omarmd. Ook onder economen worden ze breed gedragen. Wel illustreert het de onmogelijkheid om de taakafbakening tussen overheid en markt abstract in een wet vast te leggen, om deze vervolgens mechanistisch toe te passen. De lijst van uitzonderingen waar de zaken toch net iets gecompliceerder liggen, zou eindeloos worden. Onlangs heeft de ministerraad op voorstel van de ministers van Economische Zaken, Bestuurlijke Vernieuwing en Justitie ingestemd met een nieuwe aanpak voor de problematiek van markt en overheid. Het eerder ingediende wetsvoorstel markt en overheid zal daarmee worden ingetrokken.29 De voorstelde aanpak houdt in: - het opnemen van gedragsregels in de Mededingingswet voor overheden die als onderneming goederen en diensten aanbieden, en voor ondernemingen met uitsluitende of bijzondere rechten (OUBR’s). Op grond van deze gedragsregels mag een overheid haar ondernemingsactiviteiten niet meer financieren door middel van kruissubsidie uit de collectieve middelen. Ook mag de overheid gegevens die zij heeft verkregen uit haar publieke functie niet gebruiken voor commerciële activiteiten en moet er een bepaalde functiescheiding zijn tussen toezichthoudende taken en commerciële activiteiten. Daarnaast mag een overheidsorganisatie haar eigen overheidsbedrijven geen onevenredige voordelen geven. - het onderzoeken of via de Algemene Wet Bestuursrecht aanvullende eisen moeten worden gesteld aan een overheidsbesluit om als ondernemer te gaan opereren en of rechtsbescherming kan worden geboden. Dit gaat dus verder dan alleen een beperking van de overheid als financier en betrekt zich ook op mogelijke belangenverstrengeling en gebruik van voorkennis. Het opnemen van dergelijke gedragsregels kent echter ook complicaties. Het is voor de (formele) wetgever immers mogelijk om in andere wetgeving weer (expliciete dan wel impliciete) uitzonderingen te maken op dergelijke regels. Dit maakt enige mate van opportunistisch gedrag door de overheid mogelijk. Wat betreft lagere overheden zoals Gemeenten, die in het kader van dit onderzoek het meest belangrijk zullen zijn, is dit mogelijke bezwaar minder problematisch: de formele wetgever (d.w.z. de regering en Staten-Generaal) kan namelijk wel grenzen stellen aan het handelen van lagere overheden zonder dat deze daar zelf weer uitzonderingen op kunnen maken.

2.4 Vormen van marktverstoring Op grond van de overwegingen in paragraaf 2.2 en 2.3 zijn vier vragen te formuleren, om in abstracte termen te toetsen of er sprake is van onnodige, vermijdbare, onwettige of contraproductieve marktverstoring. Deze zijn weer te geven als in Figuur 1.

28

Kamerstukken II, 2001-2002, 28050, nr. A (Advies Raad van State en nader rapport); zie ook ‘Kamer kraakt wet markt en overheid’, in: Het Financiële Dagblad, 22 november 2001. 29 Kamerstukken 2003-2004, 28050, nr. 7 (Brief ministers inzake intrekking wetsvoorstel markt en overheid, met heroverweging problematiek markt en overheid); zie ook Ministerie van Economische Zaken: Nieuwe aanpak problematiek Markt en Overheid, persbericht d.d. 30-1-2004.


17

Faalt de markt en wordt dit door het ingrijpen gecorrigeerd?

nee

Onnodige marktverstoring

nee

Verboden marktverstoring

ja Is het ingrijpen uit juridisch oogpunt toegestaan? ja Is gekozen voor de meest marktconforme wijze van ingrijpen? Zijn er geen vermijdbare marktverstorende neveneffecten?

nee

Vermijdbare marktverstoring

ja Wegen de baten van het ingrijpen (het gecorrigeerde marktfalen) op tegen de kosten (het overheidsfalen)?

nee

Contraproductieve marktverstoring

ja Uit economisch oogpunt gerechtvaardigde marktverstoring

Figuur 1: Stappenplan

Voor alle vragen in de diagram geldt dat ze eenvoudiger te stellen zijn dan te beantwoorden. De eerste vraag betreft het waarom van het ingrijpen. Het antwoord erop moet te vinden zijn in de motivaties van de (semi-)overheid noemt voor haar betrokkenheid bij het breedbandinitiatief. De tweede vraagt betreft de legaliteit, en zal over het algemeen niet met zekerheid te beantwoorden zijn, al is het wel vaak mogelijk aan te geven of er grote juridische beren op de weg zijn. Uiteindelijk zal de beoordeling van de legaliteit echter onder meer afhangen van omstandigheden die pas later in dit schema worden behandeld, zoals de vraag naar vermijdbaarheid (noodzakelijkheid) en de kosten/baten-vraag (proportionaliteit). Vraag drie betreft de wijze van ingrijpen. Marktverstoring kent een veelheid aan verschijningsvormen, terwijl de meningen over wat de meest marktconforme wijze is om in te grijpen verdeeld kunnen zijn. Er kan meer dan één manier zijn om op marktconforme wijze in te grijpen, net zo goed als er meer dan één manier is om de markt onnodig te verstoren. In zijn algemeenheid is er sprake van vermijdbare of contraproductieve marktverstoring wanneer: -

18

het overheidsingrijpen (vermijdbaar) de ene marktpartij bevoordeelt ten opzichte van de andere (bijvoorbeeld door een inefficiënte technologiekeuze of het nalaten van openbare aanbesteding);


-

het overheidsingrijpen (onnodig) het ondernemerschap in de markt belemmert (bijvoorbeeld door te investeren waar de markt het ook had gedaan, of door concurrentie aan te gaan met bestaande netwerken).

De moeilijkheid zit evenwel in de woorden ‘vermijdbaar’ en ‘onnodig’. Wanneer bijvoorbeeld een overheidsinstantie nalaat om de uitrol van een wijknetwerk aan te besteden en direct kiest voor een bepaalde marktpartij, is dit op het eerste gezicht een vermijdbare bevoordeling. Wanneer de keuze na een aanbestedingsronde of een andere gedegen oriëntatie geschiedt, is dat niet geval. Wanneer tot slot de overheidsrol is toegestaan en op de minst verstorende manier het marktfalen corrigeert, rest nog de vraag of het ingrijpen welvaartsverhogend is. Dit vraagt dus om een kosten-batenanalyse (KBA). Als universele dienstverlening of regionaaleconomische ontwikkeling belangrijke motivaties zijn, is van essentieel om ook verdelingsaspecten in die KBA te betrekken. Verder is het van belang goed te letten op aspecten die binnen de lokale reikwijdte van een project als een baat kunnen worden beschouwd – bijvoorbeeld verbetering van het lokale vestigingsklimaat of gunstige fiscale behandeling van een project – maar die vanuit nationaal perspectief (vooral) neerkomen op herverdelingseffecten.

2.5 Marktverstoringen per rol Om systematischer en concreter overzicht te geven van de vormen van marktverstoring, lopen we hieronder de rollen langs die te onderscheiden zijn bij breedbandinfrastructuur, om per rol aan te geven hoe de (lokale) overheid of een semi-publieke instelling in deze rol gevoelig is voor marktverstoring. Verderop in deze studie vormen de rollen een basisdimensie waarlangs breedbandplannen worden geanalyseerd.

1

Initiatief/planvorming

In de planvormingfase wordt veelal de blauwdruk gemaakt die de concurrentieverhoudingen tussen de actoren in de diverse rollen en lagen bepaalt. Bij de planvorming wordt doorgaans besloten over de bundeling of ontbundeling van de overige rollen, en over de gebruikte technologie. Het spreekt voor zich dat juist in deze fase een grote verscheidenheid aan marktverstoringen kan optreden: a) Contractuele bevoordeling van een marktpartij bij de vormgeving van een initiatief, door het verzuimen van aanbesteding voor een bepaalde rol. Soms wordt een exclusieve concessie in het vooruitzicht gesteld, waardoor toetreding binnen de concessieduur is uitgesloten en prestatieprikkels bij de concessienemer worden weggenomen. b) Marktverstorende bundeling of ontbundeling van rollen en lagen in de waardeketen. De initiatiefnemer van een breedbandplan kan besluiten bepaalde rollen of lagen te integreren. Bundeling kan efficiënter zijn, gijzeling van partijen voorkomen, of van belang zijn voor een goede (technische) afstemming, maar staat concurrentie in de weg en belemmert toetreding. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de integratie tussen eigendom en exploitatie van de infrastructuur en de internet service provisioning. Door integratie van rollen kunnen onnodig economische machtsposities worden gecreëerd. Andersom kan ontbundeling hoge transactiekosten, onderzekerheden of gijzelingsgevaar tot gevolg hebben. c)

Marktverstorende condities. Bij de planvorming moeten vaak keuzes gemaakt worden over de verdeling van risico’s tussen de verschillende lagen en rollen. Zo kan de exploitant van de passieve infrastructuur trachten alle risico’s met betrekking tot de vraag (afname van diensten, aantal actieve aansluitingen) af te wentelen op de actieve


19

laag door eenmalige (aanleg)kostendekkende tarieven te rekenen. Het gevaar is dat er dan geen marktpartij bereid is in die actieve laag te investeren. Door een jaarlijkse lump-sum betaling te vragen, neemt de passieve laag het risico op zich dat de exploitatie zodanig tegenvalt dat actieve partijen zich terugtrekken de en infrastructuur ongebruikt blijft. Betaling per actieve aansluiting is een variant die voor de exploitant van de passieve laag nog meer marktrisico biedt en voor de hogere lagen meer zekerheid maar ook minder sterke prikkels om aansluitingen te activeren. d) Belangenverstrengeling door de politieke en/of financiële verbondenheid die ontstaat met het initiatief. Wanneer een lokale overheid (mede) het initiatief neemt voor een breedbandproject, ontstaat er een politiek belang bij het succes ervan, ook wanneer er geen financiële betrokkenheid is. Tegelijk heeft de overheid de taak om concurrerende initiatieven vergunningen te verstrekken, ruimte te bieden of mogelijk zelfs meelegrecht te verschaffen bij de aanleg van een vast netwerk. e) Mededingingsbeperking. Een plan kan leiden tot een vermindering van de mededinging, bijvoorbeeld doordat partijen die nu met elkaar concurreren op de nieuwe infrastructuur samen in een joint venture opereren. f)

Verstoring concurrentieverhoudingen door technologiekeuze. Specifieke keuzes ten aanzien van de technologie of technologische architectuur van de actieve op passieve infrastructuur kunnen: •

de positie en kansen van huidige of toekomstige marktpartijen met een alternatieve technologie schaden (verstoring level playing field);

•

de concurrentiestrijd elimineren tussen verschillende technologieën, hetgeen een negatief effect kan hebben op de mate van innovatie en concurrentie op prijs en kwaliteit (zeker bij heterogene preferenties van consumenten);

•

achteraf niet de beste keuze blijken te zijn. Overheden hebben dikwijls een informatieachterstand op de betrokken private partijen ten aanzien van technologie en kunnen degelijke keuzes bij voorkeur aan de markt overlaten.30

Overheden die de ontwikkeling van breedbandnetwerken financieel of anderszins willen stimuleren doen er daarom goed aan hun steun te baseren op outputkenmerken (capaciteit, kosten, dekking, betrouwbaarheid, overlast) en niet op technische specificaties. Pas na een kosten-batenanalyse van de diverse alternatieven kan gekozen worden voor een specifieke technologie.31

2

Financiering

De financiering is met name bij de (passieve en de actieve) infrastructuur een obstakel. Overheden lenen goedkoper dan private partijen, omdat zij risico kunnen afwentelen op de gemeenschap en niet failliet kunnen gaan. Hieruit kunnen drie vormen van marktverstoring voortvloeien: Concurrentievervalsing, waarbij private initiatieven benadeeld worden door (deels) publiek gefinancierde initiatieven die goedkoper lijken omdat het risico niet in de prijs

g)

30

Zie ook: OECD, 2002: Broadband infrastructure deployment: the role of government assistance, p. 25.

31 Ook de Europese Commissie noemt zo’n KBA als criterium bij de besteding van structuurfondsen aan communicatie-infrastructuur. Commission of the European Communities, 2003: Guidelines on criteria and modalities of implementation of structural funds in support of electronic communications, Commission Staaf Working Paper, (SEC(2003), 895), p. 9.

20


van publiek geld is verdisconteerd. Een andere mogelijk vorm van concurrentievervalsing is – afhankelijk van de specifieke institutionele vorm die gekozen wordt - vrijstelling van vennootschapsbelasting voor publiek gefinancierde netwerken. Ook impliciete garanties en betalingen van overheden (niet out of pocket), zoals het bij voorbaat afzien van eventuele precario, kunnen een marktpartij bevoordelen ten opzicht van andere. Dat het marktverstorend is om met publiek geld private partijen te beconcurreren wordt alom onderkend, maar het blijkt erg lastig deze notie in wet of regelgeving te vervatten (zie paragraaf 2.3 over deze zogeheten ‘markt en overheid’-problematiek). Concurrentievervalsing door publieke investeringen – of de dreiging daarvan – kan bovendien schadelijk uitpakken voor het investeringsklimaat. De investeringsbereidheid van private partijen neemt af wanneer er een gerede kans is dat ze moeten concurreren met ‘goedkope’ publiek gefinancierde projecten. h) Financiering met publiek geld kan ook overinvesteringen tot gevolg hebben, wanneer initiatieven een groen licht krijgen die bij juiste beprijzing van het risico maatschappelijk niet rendabel zouden zijn. i)

Financiering door woningcorporaties kan in de eerste plaats marktverstorend werken doordat zij net als gemeenten en andere overheden risico’s kunnen afwentelen op de ‘gebonden afnemers’: wanneer een corporatie een financiële uitglijder maakt kan zij (binnen de wettelijke marge) dit compenseren met generieke huurverhogingen. Ten tweede kunnen ze de markt verstoren door hun huurders de breedbanddiensten op te dringen, bijvoorbeeld door ze onder de prijs aan te bieden en in plaats daarvan de servicekosten of de algemene huurkosten (binnen de toegestane marges) te verhogen. In al deze gevallen is te spreken van gedwongen winkelnering.

3

Eigendom

Financiering en eigendom gaan vaak gelijk op, maar er zijn twee aanvullende opmerkingen te maken: j)

Concurrentievervalsing door risicoafwenteling. Overheidseigendom kan ook zonder financiering (bijvoorbeeld in de zin van ‘juridisch eigendom’ tegenover ‘economisch eigendom’ of vruchtgebruik) een concurrentievervalsend effect hebben, wanneer bijvoorbeeld aansprakelijkheid of andere risico’s gekoppeld zijn aan dit overheidseigendom waardoor een private financier minder risico loopt en goedkoper kan lenen. Het onderscheid tussen juridisch en economisch eigendom is in het verleden bijvoorbeeld voorgesteld als oplossing om het vruchtgebruiken en de exploitatie van de regionale elektriciteitsnetten te privatiseren, maar toch een bepaalde zeggenschap te behouden over de netten. Relevant is dan hoe bepaalde rechten en plichten (zoals aansprakelijkheid en het recht om door te verkopen)_verdeeld zijn tussen de juridische eigenaar en de vruchtgebruiker.

k) Belangenverstrengeling door een direct financieel belang. Wanneer eigendom recht geeft op dividenden of anderszins leidt tot een financieel belang, dreigt belangenverstrengeling met de overheidsrol als toezichthouder, graafcoördinator en hoeder van het algemeen belang.


21

4

Exploitatie en onderhoud

l)

Inefficiëntie en concurrentievervalsing bij exploitatie en onderhoud. Dit zijn activiteiten die normaal gesproken efficiënter door marktpartijen dan door overheden kunnen worden uitgevoerd. Marktpartijen hebben meer expertise, terwijl overheden de benodigde kennis nog moeten opbouwen. Bovendien hebben marktpartijen, op voorwaarde dat een goede aanbestedingsprocedure wordt gevolgd, sterkere prikkels om deze rollen zo efficiënt mogelijk te vervullen. Gelet op de markt-overheidproblematiek valt te betogen dat deze rol daarom in de markt thuishoort.

5

Vraagbundelaar

m) Normaal gesproken neemt de private sector deze rol via marketingcampagnes op zich. Wanneer nog onvoldoende bekendheid is met het product en/of de aanbieder, kan de overheid in sommige gevallen een nuttige rol spelen uit hoofde van haar coördinatiefunctie. Hierin zijn drie gradaties te onderscheiden: •

bundeling eigen vraag. Zolang bij het voldoen van die vraag de juiste aanbestedingsprocedures worden gevolgd is dit niet marktverstorend;

•

bundeling eigen vraag, scholen, ziekenhuizen, verzorgingstehuizen, etc. Ook hier is weinig op tegen als juist wordt aanbesteed, en hier kan de overheid een nuttige rol vervullen vanwege haar ingang bij de genoemde instellingen.

•

Bundeling vraag bedrijven en huishoudens. Dit moet nadrukkelijk ten dienste staan van een achterliggend maatschappelijk belang – de overheid mag niet verworden tot een marketeer van een private partij.

In al deze gevallen geldt echter dat vraagbundeling synoniem kan zijn met cherry-picking en op gespannen voet staan met universele beschikbaarheid: wanneer door vraagbundeling de meest interessante klanten in een gemeente worden voorzien, kan dit het investeringsklimaat om te bouwen voor de resterende klanten verslechteren. Het is daarom zaak de gebundelde vraag op een zo marktconform mogelijke wijze te bedienen, waarbij verdere uitrol van het netwerk naar minder interessante afnemers niet gehinderd wordt.

6

Launching content supplier

n) Door op te treden als ‘launching content supplier’ kan de overheid de kip-ei-problematiek doorbreken die vaak wordt genoemd als belemmering voor de ontwikkeling van breedband. Dergelijke strategieën kunnen in bepaalde gevallen een verstorende werking met zich meebrengen. Zo kunnen nieuwe diensten onnodig breedbandig worden gemaakt. Ook bestaat er het risico dat bewust bestaande vormen van dienstverlening worden afgebouwd met als doel het gebruik van een nieuwe vorm te stimuleren. Een voorbeeld uit het verleden daarbij is het Franse minitel. Tegelijkertijd met de introductie van dat systeem door France Telecom besloot de Franse overheid om veel belangrijke diensten (zoals het telefoonboek en veel in Frankrijk belangrijke procedures tussen overheid en burger en tussen de overheid en haar ambtenaren32) over te zetten naar Minitel en de bestaande dienst af te bouwen.

32 Ter illustratie: veel overheidsposities worden verdeeld aan de hand van een concours. Informatie over deze kwalificatieronden is vaak alleen toegankelijk via Minitel. Omdat het vooralsnog ontbreekt aan een standaard-betalingsmodel voor diensten over het internet hebben veel Minitel-aanbieders hun diensten nog niet gemigreerd.

22


3

Generieke modellen voor breedbanduitrol 3.1 Inleiding Het vorige hoofdstuk gaf in algemene termen aan waar mogelijke marktverstoringen kunnen voortvloeien uit de betrokkenheid van overheden en semi-publieke instellingen bij de uitrol van breedband. Dit theoretisch kader is gehanteerd bij het bestuderen van een achttal concrete breedbandplannen, die vervolgens zijn geabstraheerd tot een vijftal generieke breedbandmodellen. Deze corresponderen met vijf typische geografische en markttechnische situaties en worden samengevat in Tabel 2. In de laatste kolom is terug te vinden welke concrete plannen model hebben gestaan voor de algemene typen. Er wordt echter nadrukkelijk op gewezen dat de hier besproken modellen niet zonder meer één op één hoeven overeen te komen met de voorbeelden. We hebben ons vooral laten inspireren door bestaande plannen en gekeken welke aspecten (nog even los van de vraag of daar bij bepaalde plannen feitelijk voor gekozen is) samenhangen met marktverstoring. In bepaalde gevallen worden bij de hier volgende bespreking wel voorbeelden genoemd bij huidige initiatieven, vooral waar deze en publiek zijn gecommuniceerd. Bij een aantal modellen ten slotte zijn meerdere varianten beschreven, die we in zekere mate (hoewel niet altijd precies zoals hier gekozen) in de praktijk tegenkomen. Dit hoofdstuk analyseert de generieke modellen, en signaleert de do’s en vooral de don’ts waar het gaan om marktverstoring. Tabel 1: Generieke modellen voor breedbanduitrol met betrokkenheid publieke of semipublieke partij Generiek model

Voorbeelden

Grote-gemeentemodel: ‘Een [grote] gemeente neemt een centrale rol als initiator van een lokale breedbandige infrastructuur op zich. Mogelijk vervult zij ook andere rollen zoals financier, eigenaar en/of exploitant.’

Amsterdam: ‘Slagkracht door glas’’

Gecoördineerd migratiemodel: ‘De huidige grote aanbieders van midbanddiensten leggen gezamenlijk een nationale breedbandinfrastructuur aan en migreren hun klanten daarnaar. De overheid wordt gevraagd financieel en anderszins bij te dragen’ Vraagbundelmodel instellingen en bedrijven: ‘De lokale of regionale vraag van instellingen en bedrijven wordt gebundeld zodat een kosteneffectief breedbandnetwerk kan worden aangelegd.’ Woningcorporatiemodel: ‘Woningcorporaties nemen het initiatief om een breedbandnetwerk aan te (laten) leggen naar hun gehele woningbestand.’ Publieke backbone-model: ‘Een reeds bestaande backbone van een semi-publieke organisatie wordt ingezet om ook diensten aan commerciële afnemers te realiseren.’


Breedbandproject OntwikkelingsBedrijf Rotterdam (OBR) Den Haag, Commissie Andriessen (rapport ‘Glas Helder’) KPN’s Deltaplan Glas

Stadsring Leeuwarden

Breedbandinitiatief Nuenen Woningcorporatie Portaal Relined (Joint venture Tennet/Prorail)

23

Bij de bespreking van potentiële vormen van marktverstoring bij elk generiek model wordt de structuur gehanteerd zoals die in hoofdstuk 2 is geïntroduceerd. Tabel 2 geeft daar nog een samenvatting van. Tabel 2: Structuur van de bespreking van marktverstoringen bij de cases Rol

Mogelijke vormen van marktverstoring

Initiatief/planvorming

a. Contractuele bevoordeling van een marktpartij (o.a. selectieprocedures) b. Marktverstorende bundeling of ontbundeling van rollen en lagen in de waardeketen (verstoring door regie-rol) c. Marktverstorende condities d. Belangenverstrengeling door taakvermenging e. Mededingingsbeperking f. Verstoring concurrentieverhoudingen door technologiekeuze

Financiering

g. Concurrentievervalsing door gunstigere financiering h. Overinvesteringen i. Gedwongen winkelnering

Eigendom

j. Concurrentievervalsing door risicoafwenteling k. Belangenverstrengeling door direct financieel belang

Exploitatie en onderhoud

l. Inefficiëntie en concurrentievervalsing bij exploitatie en onderhoud door overheid

Vraagbundelaar

m. Bevoordeling van een marktpartij door misbruik van informatievoorsprong of betrouwbaar imago overheid bij vraagbundeling

Launching content supplier

n. Bevoordeling van een marktpartij door launching content supplier rol of het creëren digitale tweedeling door vooral de digitale dienstverlening te verbeteren

Ten slotte worden in de hier onder volgende beschrijvingen ook een viertal functionele lagen in de waardeketen onderscheidden. Hierbij is aangesloten bij de lagen die ook in het kabinetsadvies Nederland Breedbandland zijn gehanteerd.33 Kort samengevat gaat het hier om de volgende functionele lagen: leidingen34,

•

Laag 1: Passieve infrastructuur, welke de ondergrondse glasvezelkabels en de wijktechnische ruimten omvat;

•

Laag 2: Actieve infrastructuur, welke de elektrische apparatuur zoals switches (‘centrales’) omvat die in de wijktechnische ruimte zijn opgesteld;

•

Laag 3: Service provisioning, de activiteiten omvattend die momenteel door Internet Service Providers (ISP’s) worden ontplooid;35

33

de

Maltha, S., R. Bekkers en T. van Mil (2002). Nederland Breedbandland: Advies aan het kabinet van de Expertgroep Breedband. Den Haag. 34

De holle geleidebuizen daarbij worden vaak als ‘ducts’ aangeduid.

24


•

Laag 4: Toepassingen en content.

3.2 Het grote-gemeentemodel Diverse grote (en middelgrote) Nederlandse gemeenten werken aan ambitieuze plannen om een breedbandnetwerk te verkrijgen in hun stad met ontsluiting van alle huishoudens, bedrijven en instellingen (FttH, FttB en FttI). In de praktijk gaat het nagenoeg altijd om glasvezelnetwerken. Gemeenten zijn daarbij steeds minimaal initiatiefnemer, maar nemen soms ook andere rollen op zich zoals financier, eigenaar en/of exploitant.

3.2.1 Discussie van de gehanteerde legitimaties Steden die momenteel het initiatief nemen voor dergelijke netwerken noemen verschillende soorten motivaties of legitimaties. Deze komen deels overeen met de categorieën zoals we eerder in paragraaf 2.2 bespraken, maar nu bediscussiëren we deze in kort bestek vanuit de context van de huidige gemeenteprojecten. -

‘Glasvezelnetwerken naar woonhuizen hebben de kenmerken van een natuurlijk monopolie. Bedrijfseconomisch gezien is er geen plaats voor elkaar beconcurrerende netwerken’. Inderdaad worden bij de aanleg hoge kosten verzonken in een netwerk dat nauwelijks waarde heeft buiten de beoogde toepassing (sterker nog, over ongebruikte netwerken kan precario verschuldigd zijn). Ook zijn er schaalvoordelen en dichtheidsvoordelen bij de aanleg, en is de capaciteit van glasvezelnetten groot ten opzichte van de vraag. Daarmee zijn de belangrijke ingrediënten voor een natuurlijk monopolie aanwezig en daar zal naar verwachting in de toekomst geen verandering in komen. Belangrijk is wel om te realiseren dat deze constatering alleen de passieve infrastructuur betreft. Voor de actieve infrastructuur kunnen we zeker niet zo stellig zijn: het is goed denkbaar dat op termijn concurrentie tussen actieve netwerken (in hetzelfde verzorgingsgebied) bedrijfseconomisch wel degelijk mogelijk is. Het is verder een wijdverbreide misvatting dat bij een natuurlijk monopolie ‘bedrijven het niet doen’, het een nutsfunctie betreft en dat deze daarmee het beste door overheden kan worden ingevuld. Dat is pertinent onjuist: juist bedrijven zullen geneigd zijn te investeren in een netwerk dat de eigenschappen van een natuurlijk monopolie heeft, wanneer ze de verwachting hebben de vruchten van dat monopolie te kunnen (mogen) plukken. Als er werkelijk geen ruimte is voor concurrentie en er geen andere partijen tot de markt zullen toetreden wanneer er één partij actief is, staan er relatief lage risico’s tegenover de grote investeringen. Wel is het zo dat een bedrijf met een monopolie gedrag vertoont dat botst met het publiek belang (zo zal het haar monopoliewinsten maximaliseren en zo een welvaartsverlies introduceren). Overheidseigendom zou dan echter een paardenmiddel zijn; er bestaan immers voldoende instrumenten om dit ongewenste gedrag te voorkomen. In de eerste plaats verbiedt algemeen mededingingstoezicht misbruik van economische machtsposities, al is dit met name ontoereikend als het gaat om het aanpakken van excessieve prijzen (slechts vier verbodsbeschikkingen van de Commissie en één veroordeling door het Hof van Justitie in de gehele geschiedenis van het mededingingsrecht).36 Daarnaast is

35

In tegenstelling tot wat de naam wellicht doet vermoeden maken de zogenaamde technische network provisioning processen (de procedures bij een aansluiten, afsluiten of muteren van de verbinding van een klant) geen deel uit van de service provisioning laag, maar van de actieve infrastructuurlaag. 36

Het gaat vooral om het voorkomen van zogenaamde 'exploitatieve' (i.t.t. 'exclusionaire') prijzen. Zie voor meer informatie Motta, Massimo & Alexandre de Streel, 'Exploitative and Exclusionary Excessive


25

specifiek toezicht (bijvoorbeeld prijsregulering) mogelijk. Zeker wanneer een netwerk wordt aangelegd op grond van een gemeentelijke aanbesteding, kan monopoliemisbruik via de opgelegde voorwaarden worden ingedamd. Samengevat kan gesteld worden dat passieve netwerken wel de eigenschappen van een natuurlijk monopolie vertonen maar dit argument op zichzelf geen legitimatie voor een overheidsaanleg kan zijn. -

‘De markt doet het niet zelf.’ Deze constatering lijkt vooralsnog correct. Marktpartijen geven aan op korte termijn geen mogelijkheid te zien om op eigen kracht dergelijke glasvezelnetwerken aan te leggen. Ook KPN geeft in haar Deltaplan Glas aan dat ze zichzelf, zonder steun van overheid en andere partijen, niet in staat acht dergelijke netwerken op een grote schaal te bouwen.37 In het vorige hoofdstuk werd echter al aangegeven dat de constatering dat de markt het niet doet een andere is dan dat de markt faalt. Kennelijk wegen de bedrijfseconomische baten niet op tegen de kosten, wat de vraag des te urgenter maakt waarom de overheid een dergelijke investering dan wel moet doen. De legitimatie moet dan liggen in externe baten of rechtvaardigheidsoverwegingen (zie hieronder).

-

‘De externe baten economie en maatschappij zijn zeer groot’ Wanneer de aanleg van een netwerk grote maatschappelijke baten met zich meeneemt en wanneer deze baten niet te internaliseren zijn door de netwerkexploitant dan kan dat een goede legitimatie vormen voor overheidsinterventie. In het geval van glasvezelnetwerken zouden deze maatschappelijke baten kunnen liggen in verbetering van het vestigingsklimaat en in sectoren als zorg, educatie, cultuur en welzijn. Het moet in deze gevallen gaan om baten die zich niet laten vangen in de betalingsbereidheid van de (potentiële afnemers).38 Als de markt het niet doet, kunnen externe baten een reden zijn om de aanleg in de een of andere vorm met publiek geld te subsidiëren. In dit geval is een negatieve concessie39, bij voorkeur tegen een eenmalige bijdrage, een voor de hand liggende vorm. Het is wel van belang dat de verwachting van externe baten goed kan worden onderbouwd.

-

‘Er moet sprake zijn van universele beschikbaarheid zodat een digitale kloof voorkomen kan worden.’ In het perspectief van een grote stad houdt dit in dat er geen sprake mag zijn van achterstelling van bepaalde gebieden (wijken) of bepaalde bevolkingsgroepen (zoals gezinnen in de laagste inkomensklasse). Het ligt voor de hand dat marktpartijen, als ze op eigen kracht netwerken aanleggen, eerst of uitsluitend de meest aantrekkelijk gebieden zullen bedienen. Deze dreiging kan aanleiding zijn voor interventie. Het is dan wel van belang dat het initiatief van de gemeente er in voorziet dat er inderdaad een universele beschikbaarheid komt. Hoewel de snelheid van de uitrol technisch-organisatorische beperkingen kent, moet

Prices in EU Law', paper presented at 8th Annual European Union Competition Workshop, Florence (June 2003); to be published in: Claus-Dieter Ehlermann & Isabela Atanasiu (eds.), What is an abuse of a dominant position?, Hart Publisher; www.iue.it/Personal/Motta/ExcessivePrices18122003.pdf.) 37

Een uitzondering hierop vormen de kabelbedrijven, die aangeven dat ze zelf hun netwerken zullen verglazen tot aan de meterkast, maar daarbij in het midden laten op welke termijn dat zou gebeuren.

38

Is dat wel het geval, dan zijn het doorgegeven baten die zonder overheidsoptreden door een private investeerder afgeroomd kunnen worden en dus meewegen in de investeringsbeslissing. 39 Bij een negatieve concessie ( ‘Lowest bidder contract’) vraagt de overheid om aanbiedingen uit de markt om in een dergelijk netwerk te voorzien. Ze stelt daarbij een financiële bijdrage in het vooruitzicht. De partij die het netwerk bereid is aan te leggen tegen de laagste overheidsbijdrage krijgt de concessie.

26


het initiatief er van overtuigen dat het niet alsnog een cherry-picking strategie volgt zoals bedrijven dat zouden doen. Daarbij dient nader onderbouwd te worden waarom aansluiting op het netwerk onder de universele dienstverlening moet vallen (waarom bestaande diensten voor de doelgroep niet voldoen) en of doelgroepsubsidies geen effectiever instrument zijn om de tweedeling tegen te gaan. Met alleen een passieve kabel en een te duur contract wordt immers geen tweedeling bestreden. -

‘Het voorkomen van chaos bij de graafproblematiek.’ Gemeenten hebben enerzijds een coördinatieplicht wat graafwerkzaamheden van partijen betreft en anderzijds een gedoogplicht (‘graafrecht’) welke de bewegingsruimte van de gemeenten sterk beperkt. In een aantal gemeenten is door meerdere marktpartijen glasvezel gelegd ten behoeve van transportnetwerken (vaak ringen) en snelle bedrijfsverbindingen. De graafwerkzaamheden zijn daarbij als een grote overlast ervaren. In het verlengde daarvan stellen sommige gemeenten dat een gemeenteinitiatief verdere overlast kan minimaliseren: de straat hoeft nog maar eenmaal open voor nieuwe breedband. Dit argument staat echter op gespannen voet met een aantal andere, hierboven genoemde legitimaties. Als er immers gesteld wordt dat er sprake is van een natuurlijk monopolie dan bestaat deze dreiging van grote graafoverlast niet of amper40.

-

‘Netwerken moeten een open karakter krijgen, zodat monopoliegedrag en ongewenste verticale integratie wordt voorkomen.’ Hoewel veel betrokkenen een persoonlijke voorstelling hebben wat het begrip ‘open netwerk’ inhoudt is het zelden expliciet gemaakt. Merk op dat het hier niet zonder meer op open netwerken in de zin van het Open Network Provision (ONP) reguleringskader gaat.41 Toch is een duidelijke definitie wat bij deze legitimatie onder ‘open’ wordt verstaan hard nodig, omdat er veel verschillende interpretaties mogelijk zijn (en er grote belangen in het spel zijn bij het kiezen van de implementatie). Gaat het om non-discriminerende toegangsvoorwaarden? Wat is de precieze scheidslijn? Zijn deze voorwaarden ook de-facto non-discriminerend (zie verderop)? Ook is het de vraag of een vergaande vorm van overheidsinterventie wel nodig is om deze situatie af te dwingen; de telecommunicatieregelgeving beschikt al over instrumenten om in bepaalde gevallen open toegang te verplichten, bovendien kan dit ook onder omstandigheden met het algemene mededingingsrecht worden bewerkstelligd.

Samenvattend kan gesteld worden dat de legitimaties die vaak worden aangehaald een divers karakter hebben. Het is daarbij van belang dat (1) de legitimatie is terug te voeren op een vorm van marktfalen, (2) dit voldoende onderbouwd is, (3) de gebruikte legitimaties onderling consistent zijn, (4) het voorgestelde initiatief zonder vermijdbare marktverstoring het marktfalen corrigeert en (5) de baten van ingrijpen opwegen te tegen de kosten.

3.2.2 De blauwdruk Een aantal typische invullingen van de waardeketen daarbij wordt weergegeven in Figuur 2.42 In de eerste variant is de gemeente de (meerderheids)financier en eigenaar van de

40

Het zou zo kunnen zijn dat partijen selectief stukjes netwerk uitrollen naar steeds interessanter wordende afnemersgroepen; de prijs per strekkende meter bij het aanleggen en de noodzaak tot schaal zal er echter voor zorgen dat dit slechts tot beperkte extra overlast zal leiden. 41

Zie ook het laatste punt dat besproken wordt onder het kopje c. Marktverstorende condities bij het grote-gemeentemodel. 42 In de bijlage zijn figuren 2 tot en met 6 nog eens weergegeven met een kleurcodering, zodat ze ook bij een zwart/witafdruk leesbaar blijven.


27

passieve infrastructuur. Ze selecteert één enkele partij om op voor dat netwerk de actieve laag in te vullen. Dit kan gaan in de vorm van een concessie, ofwel voor de gehele stad, ofwel voor een deel daarvan (een tranche). De tweede variant volgt dezelfde indeling, met het verschil dat de financiering en eigendom bij de passieve laag ligt bij een publiekprivate samenwerking (PPS). De derde variant betreft een model waar ook sprake is van een PPS maar waarbij passieve en actieve laag door deze PPS verticaal geïntegreerd zijn.

Figuur 2: Varianten bij het grote-gemeentemodel

3.2.3 Mogelijke vormen van marktverstoring In elk initiatief kunnen in beginsel de in paragraaf 2.5 besproken vormen van marktverstoring optreden. Hieronder bespreken we dié vormen van marktverstoring die in de betreffende context als het meest relevant moeten worden gezien. We geven tevens aan hoe die mogelijke marktverstoring samenhangt met bepaalde keuzen voor de precieze invulling van het project. De marktordeningaspecten zijn geordend langs de as van de rollen zoals besproken in hoofdstuk 2.5 (Tabel 2). a. Contractuele bevoordeling van een marktpartij (o.a. selectieprocedures) Op diverse plaatsen in de waardeketen kan er een selectie plaatsvinden van één of meer partijen die een bepaalde rol vervullen. De belangrijkste selecties zijn: -

De partij die het netwerkeigenaar.

(passieve)

netwerk

aanlegt/bouwt

in

opdracht

van

de

-

De partij die het onderhoud en beheer van het (passieve) netwerk uitvoert.

-

De partij die eventueel de financiering, eigendom en exploitatie van het actieve netwerk invult.

Steeds kan gekozen worden om deze rollen ‘stadsbreed’ in te vullen of dat juist per gebied (tranche) te doen. Het laatste lijkt de voorkeur te genieten om ook kleinere partijen een kast

28


te geven, tenzij aannemelijk gemaakt kan worden dat op die wijze de schaalnadelen een reële belemmering vormen voor het invullen van de waardeketen. Ook kan steeds overwogen worden of een rol al dan niet door partijen in concurrentie met elkaar kan worden ingevuld. In beginsel kan dat mogelijk zijn bij de rol van actieve netwerkexploitant (incl. financiering in eigendom). Hoewel overwogen kan worden op de korte termijn nog even slechts één partij in een bepaalde tranche toe te laten is het van belang een toekomstvast systeem te ontwikkelen dat de introductie van andere partijen (in competitie in hetzelfde gebied) goed mogelijk maakt. Dit stelt onder meer eisen aan de vergoedingsstructuur en de technische afbakeningen. Niet altijd zal de partij die de opdracht plaatst (de aanbestedende partij) verplicht zijn tot het volgen van de aanbestedingsregels. Zo kan het dat de opdracht onder een bepaalde drempelwaarde valt, of dat de betreffende partij niet aanbestedingplichtig is. Omdat het in deze markt echter om een complexe mix van allerlei mogelijke marktverstoringen gaat zou het aanbevelingswaardig zijn om bij alle opdrachten van enige omvang een transparante aanbestedingsprocedure te volgen, die alle partijen redelijkerwijze in de gelegenheid stelt om een bod te doen. Daarbij moet worden bedacht dat met een kleinschalig pilotproject dat onder de aanbestedingsgrens valt, waardevolle ervaring kan worden opgedaan die bij een grotere vervolgaanbesteding een voorsprong geeft. Om die reden kan ook een kleine pilot voor meerdere partijen zeer interessant zijn. b. Marktverstorende bundeling of ontbundeling van rollen en lagen in de waardeketen (verstoring door regie-rol) In elk van de varianten is het zo dat de gemeente als initiatiefnemer voor een belangrijk deel de blauwdruk van het business model kiest. Hoewel dat op zekere hoogte in samenspraak met marktpartijen geschiedt, hebben deze laatste gezien hun afhankelijkheidspositie slechts een geringe beïnvloedingsruimte. Naar verwachting heeft de gemeente toch het laatste woord en zal zij partijen negeren die een invulling nastreven die botst met haar eigen wensen. Bij de invulling zijn vooral de volgende keuzen vanuit marktverstoringperspectief van belang: -

Is de gehanteerde aanpak in beginsel technologieneutraal geweest? Zo niet, is de motivering om hiervan af te wijken steekhoudend?43

-

Welke rollen/lagen worden door de gemeente zelf ingevuld, of door een organisatie die in beginsel door de gemeente wordt gestuurd? Welke lagen/rollen worden mede door de gemeente ingevuld? Bij elke gemeenterol zou kritisch stilgestaan moeten worden of die ook echt noodzakelijk is.

-

Zijn er (meer marktconforme) alternatieven voor de totale invulling, zoals een negatieve concessie in plaats van gemeentebezit?

-

Is er sprake van de integratie van lagen? Staat de legitimatie van het ‘natuurlijke monopolie’ centraal dan zou er zo min mogelijk sprake moeten zijn van de integratie

43

Hoewel bestaande netwerken ook in staat zijn om aanzienlijke innovatieslagen te maken wat dienstenaanbod betreft, lijkt een consensus te ontstaan dat de technologische toekomstvastheid van glasvezel in het publieke belang is. Opwaarderen van bestaande netwerken is een kostbare aangelegenheid en heeft de dreiging in zich dat er een ‘lock-in’ [of beter: ‘path dependence’] ontstaat waarbij de netwerken toch niet meer blijken te voldoen maar waarbij de omschakeling naar een ander technologisch traject op dat moment nog moeilijk ingezet kan worden. (Een dergelijke redeneertrend is onder meer te vinden in het KPN-plan ‘Deltaplan Glas’.)


29

van de passieve netwerklaag (waarop dat monopolie zou gelden) en andere lagen in het model. In zijn algemeenheid geldt dat verticale bundeling geen probleem hoeft te zijn, wanneer de gebundelde lagen concurreren met andere pijlers in de bedrijfskolom. Met andere woorden: wanneer op het niveau van de actieve laag concurrentie bestaat tussen aanbieders, moet bundeling door die aanbieders van bovenliggende lagen mogelijk zijn. Het is dan van belang om de knip zo laag mogelijk in de waardeketen te zetten, dus op een zo basaal mogelijk niveau concurrentie te creëren. Overigens bestaat er ook een stroming van denken die stelt dat ontbundeling op alle mogelijke niveau’s / lagen wenselijk is. Ook de huidige telecommunicatieregelgeving streeft zoiets (noodgedwongen44) na. Men kan zich echter de vraag stellen of ontbundeling op alle niveau niet contraproductief zal uitpakken, wanneer synergievoordelen en combinatievoordelen zo verloren gaan. c. Marktverstorende condities Ook de condities van het regime waaronder marktpartijen mogen deelnemen in de keten dient vanuit marktverstoringoptiek beschouwd te worden. Het gaat met name om de volgende condities: 1.

Afdwingen van open netwerktoegang

2.

Vergoedingsstructuur naar andere lagen in de waardeketen

3.

Vereisten wat betreft deelname in andere lagen/rollen in het model

4.

Looptijd van eventuele exclusieve concessies

5.

Verplichtingen omtrent het dienstenaanbod en de tarieven

6.

Verplichtingen omtrent uitrolsnelheid en uitrolvolgorde

7.

Verplichtingen tot verticale ontbundeling

8.

Bepalingen met betrekking tot eventuele verticale integratie

9.

De exacte grenzen tussen de lagen (In de huidige plannen gaat het meestal om de toegang tot de onbelichte fibers tussen wijktechnische ruimte en de meterkast bij de eindgebruiker. Maar het is eveneens van belang of een actieve netwerkexploitant ook toegang verkrijgt tot wijktechnische ruimten en/of toegang tot vormen van transportinfrastructuur).

De eerste twee van deze condities verdienen extra aandacht: Ad. 1 Indien open netwerktoegang wordt nagestreefd kijkt het aanbevelingswaardig om deze in beginsel maar op één niveau in de keten zou moeten worden afgedwongen. In variant twee bijvoorbeeld zou de PPS de (enige) actieve netwerkexploitant kunnen verplichten open toegang te bieden aan partijen in de service provisioning laag (zoals ISP’s). Met andere woorden, open toegang tussen laag 2 en 3. Wordt er gekozen voor een invulling waarbij er meerdere actieve netwerkbeheerders actief zijn in hetzelfde gebied (open toegang tussen laag 1 en 2) dan zou de PPS moeten afzien van verdere condities aan deze actieve netwerkbeheerders wat betreft hun toegangsregime richting laag 3. De gedachte is dat concurrentie optreedt vanaf het niveau waarop open toegang bestaat, en dat interventie onnodig marktverstorend is als er al voldoende concurrentie is. Als marktpartijen een concurrentievoordeel

44

Zo bepalen de huidige telecommunicatieregels dat de incumbent (hier KPN) verplicht is om aansluitlijnen in het koperen aansluitnet te ontbundelen. Deze lijnen kunnen onder meer worden ingezet voor het leveren van telefoniediensten. De noodzaak tot schaal is echter enorm, en vooralsnog heeft geen enkele marktpartij een telefoniedienst. Daarom zijn er parallel toegangsregels op een hoger niveau (voor bijvoorbeeld carrier select en carrier preselect diensten).

30


denken te behalen door hogere lagen verticaal te integreren, moeten ze daar in principe de gelegenheid toe hebben. Een uitgebreide analyse van het al dan niet afdwingen van meerdere niveaus van open toegang (ontbundeling), al dan niet in combinatie met toestaan van integratie over die grensvlakken, valt buiten de context van deze studie. Ad. 2. In de gehanteerde vergoedingsstructuur ligt voor een groot deel vast hoe kansen maar ook risico’s verspreid worden over de waardeketen. Het is verleidelijk voor partijen in het passieve netwerk om een revenu sharing model te hanteren. De actieve netwerkexploitant moet hierbij een vergoeding afdragen die gebaseerd wordt op zijn feitelijke omzet. Of de vergoeding is gebaseerd op de afzet van bepaalde dienstenpakketten. Op deze wijze zouden meeropbrengsten van de actieve netwerkexploitant deels doorstromen naar de passieve netwerkeigenaar.45 Deze modellen kennen echter een aantal belangrijke nadelen. Ten eerste zou dit beschouwd kunnen worden als een onnodige verstoring van het gedrag van de actieve netwerkexploitant. De prikkel tot innoveren wordt sterk verminderd. De bestuurlijke last bij alle partijen neemt sterk toe en afspraken over transparante boekhoudingen zijn noodzakelijk. Verder is free riding zo goed als niet te voorkomen.46 Is er gerekend met verwachtingen van hoge, gedifferentieerde opbrengsten dan zou dat zelfs de financiële stabiliteit van de passieve netwerklaag in gevaar kunnen brengen. Een vaste afdracht per geactiveerde aansluiting lijkt sterk de voorkeur te genieten. Daarbij is wel enige differentiatie mogelijk, maar die zou dan op objectieve criteria moeten worden gebaseerd (zo kan voor zakelijke aansluitingen een hoger service level agreement worden aangeboden en kan de verbinding redundant worden uitgevoerd). Voor een dergelijke verbinding, van een aantoonbare hogere kwaliteit, kan ook een andere vergoeding gehanteerd worden.

In beginsel zouden de genoemde acht vormen van specifieke condities alleen opgelegd moeten worden als onderbouwd kan worden dat ze noodzakelijk zijn voor het rond krijgen van de waardeketen. Bij een aantal van de genoemde condities speelt ook de vraag in hoeverre ze direct of indirect discriminerend kunnen blijken. Juist indirecte discriminatie is een heikel punt. Zo kan het zijn dat de gekozen technische architectuur (met bijvoorbeeld enkele honderden wijktechnische ruimten in plaats van enkele tientallen) partijen bevoordeelt die een grote schaal hebben of kunnen bereiken. Anderzijds kunnen er goede afwegingen zijn waarom in een stad juist weer voor zo’n groot aantal ruimten is gekozen. Dergelijke afwegingen zullen moeten worden geïdentificeerd, getoetst met marktpartijen om vervolgens tot weloverwogen keuzen te komen. Het is verder van groot belang stil te staan bij de mogelijke situatie dat er sprake is van competitie op of om het actieve netwerk èn waarbij (een van de) actieve netwerkexploitanten tevens belangen heeft in de passieve infrastructuur (cf. variant 2). Het gaat hier in feite om verticale integratie van één of meer bedrijven over een open toegangsniveau heen. Zelfs als er in dit geval sprake is non-discriminerende

45

Deze situatie kan inzichtelijk gemaakt worden met de volgende, wat gechargeerde analogie: bij een tolweg wordt niet alleen onderscheid gemaakt naar het type auto (personenauto, vrachtauto) maar ook naar bijvoorbeeld de waarde van de goederen die vervoerd worden. Hoe hoger de waarde van de goederen, hoe hoger de afdracht. Gaat het om aardbeien voor een driesterrenrestaurant dan is de tol hoger dan bij aardbeien bestemd voor verkoop op de markt. 46

Een dienstenaanbieder kan bijvoorbeeld besluiten voor een bepaalde klant alleen toegang voor internetdiensten afnemen. Hoe kan voorkomen worden dat deze partij, tegen de afspraken in, over de verbinding ook andere diensten gaat leveren zoals telefonie? Gaat de passieve netwerkbeheerder dan de ‘bitjes tellen en wegen’ die over de glasvezel worden vervoerd? Zeker omdat het hier om de verhuur van optische aansluitingen gaat zou het erg ongebruikelijk zijn dat de verhuurder eveneens actieve elektrische apparatuur op dezelfde glasvezel gaat aansluiten ter controle van de gegevensstroom. Daarnaast kan het erg lastig zijn om aan de hand van de gegevensstroom op te maken welke dienst er nu feitelijk afgewikkeld wordt, en doemt tevens een zeer ingewikkelde discussie over de definitie en scheidslijnen bij diensten op.


31

toegangsvoorwaarden ligt er toch een gevaar op de loer. De betreffende marktpartij met dubbele belangen kan het strategische streven hebben om meer bedrijfsrendement te maken op de passieve laag en een lager rendement in de actieve laag op de koop toe te nemen. In feite pleegt ze dan een zogenaamde ‘margin squeeze’.47 Zo profiteert zij van een gebrek aan competitie op de passieve laag (waar zij deel van de monopolist uitmaakt) en bemoeilijkt zij derde partijen om voldoende rendement te maken op de actieve netwerklaag. Als deze situatie zich voordoet dan is toezicht op de gehanteerde tarieven en toegangscondities tussen de passieve en actieve netwerklaag van zeer groot belang. Zo kan een ‘margin squeeze’ bijvoorbeeld worden aangepakt op grond van het mededingingsrecht. 48 Een andere optie is het eenvoudigweg niet toelaten van verticale integratie over een ontbundelde toegangsniveau heen.49 Deze laatste optie heeft echter het nadeel dat de mogelijke maatschappelijke baten bij synergievoordelen en combinatievoordelen verloren gaan. Een laatste, doch belangrijk punt is in hoeverre sprake is van toezicht op het gedrag van de partij op de passieve laag. In beginsel voorziet de Telecomwet in een toezichtsrol voor OPTA onder het reguleringskader voor de sector elektronische communicatie.50 Dit orgaan heeft een algemene bevoegdheid tot interventie om eind-tot-eind interoperabiliteit tussen eindgebruikers te verzekeren. Bovendien kan de OPTA onder omstandigheden ingrijpen in bepaalde vooraf geselecteerde markten. Hierbij dient sprake te zijn van (1) toetredingsbelemmeringen, (2) een afwezigheid van een tendens naar daadwerkelijke mededinging, en (3) ontoereikendheid van het algemene mededingingsrecht. Indien in een dergelijke markt sprake is van marktmacht kan de OPTA passende en proportionele verplichtingen opleggen. Het punt is nu dat het vooralsnog onzeker is of het type markten waar we hier over spreken in de (nabije) toekomst op deze grondslag zullen worden gereguleerd. Ook de interpretatie van de relevante geografische productmarkt lijkt hier van groot belang te kunnen zijn: in het verleden werd er steeds van uitgegaan dat een nationale omvang had; in het nieuwe kader dient de 'relevante markt' te worden afgebakend, waardoor het ook mogelijk wordt om markten van een kleinere geografische omvang te definiëren, waardoor het waarschijnlijker is dat er sprake kan zijn van een machtspositie. Onze conclusie is dan ook dat niet zonder meer op de toepassing van het huidige reguleringskader moet worden vertrouwd maar dat bij breedbandinitiatief additionele regels en toezicht wenselijk zijn. Als in de toekomst het algemene reguleringskader voor de sector elektronische communicatie effectief toezicht op deze activiteiten garandeert kan de eigen vorm van toezicht afgebouwd worden. Er zou in deze context gedacht kunnen worden aan een weldoordacht, op deze netwerken toegespitst standaard reguleringkader, inclusief in overeenkomsten omlijnde toegangscondities en dergelijke. De lokaal betrokken publieke partij zou het implementeren

47

Zie bijvoorbeeld Crocioni, Pietro & Cento G. Veljanovski, ‘Price Squeezes, Foreclosure and Competition Law – Principles and Guidelines’, Journal of Network Industries (2003); http://www.casecon.com/data/pdfs/pricesqueeze.pdf; Motta, Massimo & Alexandre de Streel, ‘Exploitative and Exclusionary Excessive Prices in EU Law’, paper presented at 8th Annual European Union Competition Workshop, Florence (June 2003); to be published in: Claus-Dieter Ehlermann & Isabela Atanasiu (eds.), What is an abuse of a dominant position?, Hart Publisher, http://www.iue.it/Personal/Motta/ExcessivePrices18122003.pdf. 48

Zie GEA EG 30 november 2000, zaak T-5/97 (Poudres sphériques) Jur. II-3755 (2000), r.o. 178.

49

In diverse Europese netwerkmarkten (energie, spoorwegen, gasdistributie) is er sprake van een dergelijk verbod. 50

Zie met name Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (‘Kaderrichtlijn’), Pb L 108/33 (24.04.2002).

32


van dit standaard reguleringkader als voorwaarde kunnen stellen aan haar deelname aan het project. Willen marktpartijen daar niet op in gaan dan staat het hen vanzelfsprekend vrij om zelf activiteiten te ontplooien, die ‘alleen’ aan de wettelijke ONP-regels hoeven te voldoen. Bij voorkeur zou de (lokale) standaardregulering geharmoniseerd moeten zijn tussen de lokale initiatieven.51 Ook onafhankelijk toezicht op de naleving van dergelijke regels is wenselijk, en kan door de civiele rechter geschieden (hetzelfde geldt voor een ander aspect, namelijk belangenverstrengeling). Wellicht dat deze regels en het toezicht daarop op termijn overbodig worden door sectorregelgeving. Met andere woorden: marktpartijen kunnen er vrijwillig mee instemmen om, met acceptatie van het standaard reguleringkader inclusief toezicht daarop, deel te nemen aan een initiatief waaraan ook een publieke partij deelneemt. d. Belangenverstrengeling door taakvermenging Een gemeenterol in een projectplan, ook al is het alleen de initiatie- of regisseursrol, brengt onlosmakelijk verschillende vormen van belangenverstrengeling met zich mee. Al is het alleen maar dat de gemeentepolitiek zich committeert aan een succes en het lastig zal zijn een project bij minder succes te laten ‘vallen’. De belangrijkste belangenverstrengelingen die kunnen optreden hebben betrekking op de volgende hoedanigheden van de gemeente: -

Toezichthouder en hoeder van het algemeen belang;

-

Graafcoördinator (waarbij ze de verantwoording heeft andere verzoeken niet minder welwillend af te werken als die van het ‘eigen’ initiatief);

-

Inner van leges en precario;

-

Ontvanger van retributievergoedingen wegwerkzaamheden;

-

Beheerder van de openbare ruimte, opsteller van bestemmingsplannen (met name relevant vanwege collocatieruimten!).

en

andere

opdrachten

m.b.t.

Deze hoedanigheden kunnen belangenverstrengelingen opleveren met haar belangen in een breedbandproject, zijnde: -

Mogelijk belang als aandeelhouder (en ontvanger van dividenten en/of renten), zie verder onder punt k.;

-

Het publieke gezicht (een mislukt project wordt als een blamage voor de gemeente en de gemeentelijke politieke vertegenwoordigers gezien).

Vanuit marktverstoringperspectief is het van groot belang dat deze belangenverstrengeling niet leidt tot een verschillende behandeling van partijen. Dat gevaar dreigt met name bij de gemeenterol van graafcoördinator en beheerder van de openbare ruimte. Er gaan zelf al stemmen op om de gedoogplicht aan banden te leggen (iets wat overigens alleen de nationale overheid kan). e. Mededingingsbeperking Mededingingsverstoring in de zin dat partijen die nu concurreren dreigen gezamenlijk op te trekken spelen hier geen rol.

51 Dit betekent nog niet dat deze deel uit zou (moeten) maken van de onder herziening zijnde Telecommunicatiewet. Dit zou immers erg lastig kunnen in verband met de betreffende Europese richtlijnen.


33

f. Verstoring concurrentieverhoudingen door technologiekeuze Een gedegen verantwoording van de technologiekeuze ontbreekt doorgaans in gemeentelijke breedbandplannen. Dit kan een belemmering vormen voor alternatieve technologieën. g. Concurrentievervalsing door gunstigere financiering In de meeste projecten die gemeenten op dit moment uitwerken speelt publiek geld een belangrijke rol. In de grootste Nederlandse gemeenten lopen de beoogde deelnames in het passieve netwerkbedrijf uiteen van 30% tot zelfs de volledige 100%.52 Als er ook nog andere (semi-)publieke organisaties deelnemen dan wordt het aandeel publiek geld nog groter. Publiek geld is interessant: de initiatiefnemers gaan er van uit dat de overheid bereid zou zijn om tegen lagere kosten kapitaal te verstrekken en verwacht daarmee haar gemiddelde kapitaalkosten (WACC: Weighted Average Cost of Capital) terug te brengen. Ook zou het inbrengen van overheidsgeld de risicoperceptie van private partijen gunstig kunnen beïnvloeden en zouden ook zij tegen een wat lagere vergoeding geld kunnen inbrengen. Als er daarnaast ook additionele afspraken worden gemaakt over risicoverschuiving richting een publiek orgaan (zoals een gemeentelijke garantstelling) dan nemen de kosten voor kapitaal nog verder af. Ten slotte is het mogelijk dat publiek gefinancierde initiatieven niet vpbplichtig zijn. Ook dat laatste zou een aanzienlijke voorsprong op marktpartijen opleveren. Het zou echter een oneigenlijke voorsprong zijn, omdat de voorsprong niet wordt ontleend aan grotere efficiëntie; het schept juist ruimte om minder efficiënt, maar toch goedkoper te zijn. Hier moet direct worden teruggegrepen naar de legitimatie. Gaat het om het bereiken van externe baten die anders niet behaald zouden worden? Dan zou de besteding van publiek geld een logische keuze zijn, maar mag een stevige onderbouwing verwacht worden. Kan het bestaan van substantiële externe baten niet hardgemaakt worden, dan zou men zich veel kritischer moeten opstellen ten opzichte van de besteding van publiek geld. Ook speelt de concurrentie met bestaande infrastructuren een belangrijke rol wanneer publiek geld in het geding is. Breedbandnetwerken in grote steden zullen dikwijls concurreren met: -

De huidige markt van midbanddiensten. Dit zijn internetdiensten met snelheden van circa 100 kbps tot 8 Mbps op basis van ADSL en kabelinternettechnieken. Belangrijkste aanbieders zijn KPN, de kabelbedrijven en de kleinere ADSLinfrastructuurexploitanten zoals BBned, Tiscali, Versatel.

-

De huidige markt van vaste spraaktelefoniediensten, voor het overgrote deel bediend door KPN en voor een klein deel door de kabelbedrijven.

-

De huidige markt van televisiedistributiediensten, kabelbedrijven, satellietoperators en door Digitenne.

-

De huidige markt voor huurlijnen, VPN en zakelijke internetaansluitingen. Op deze markt zijn met name KPN, Versatel, BT Ignite en diverse kabelbedrijven actief. De ‘onderkant’ van deze markt verloopt via kopernetwerken, terwijl de ‘bovenkant’ met glasvezel wordt gerealiseerd. Op dit moment zijn er voornamelijk hoofdverbindingen gerealiseerd (t.b.v. transport binnen telecommunicatienetwerken). Daarnaast worden bedrijven en organisaties met een

bediend

door

de

52 Het betreft hier de inbreng van eigen vermogen. Als vreemd vermogen ook wordt meegeteld dan is het aandeel van publiek geld natuurlijk kleiner. Overigens gaat het hier alleen om directe financiële participatie; op de indirecte financiële inbreng wordt later dieper ingegaan.

34


heel grote vraag tot glasvezelaansluitingen.

op

zekere

hoogte

bediend

met

rechtstreekse

Deels concurreert het initiatief op de markt van managed dark fiber53 verbindingen. Op deze markt zijn Versatel, BT Ignite en de kabelbedrijven actief. Specifiek in de wat grotere steden komen daar ook partijen bij als Colt, Eurofiber, Enertel en MCI. KPN levert onder druk van de concurrentie inmiddels ook managed dark fiber. Directe concurrentie met bestaande markten is niet het oogmerk van de breedbandnetwerken, maar zal er doorgaans wel een aspect van zijn. Wanneer er publiek geld in het spel is, is dit in beginsel marktverstorend en mogelijk ook juridisch aanvechtbaar als staatssteun. De legitimatie van de overheidsbetrokkenheid ligt juist in de nieuwe diensten, zodat het wenselijk is de overheidsrol zo vorm te geven dat alleen die nieuwe diensten voordeel hebben van de overheidsinterventie. Bij de besteding van publiek geld komen de staatssteunregels in beeld. Vanzelfsprekend zullen publieke partijen hieraan moeten voldoen. De achterliggende gedachte van het wetsvoorstel ‘Markt en overheid’ ging echter verder en stelt eigenlijk dat publieke organisaties helemaal zouden moeten afzien van activiteiten op gebieden waar ook marktpartijen opereren. Hoewel dit wetsvoorstel het niet heeft gehaald is in paragraaf 2.33 al aangegeven dat de kans aanzienlijk is dat delen van dat wetsvoorstel alsnog onderdeel van andere wettelijke regels zullen worden. Het is zaak om hierop te anticiperen en te onderzoeken of de gemeentelijke financiële bijdrage – die in relatie moet staan tot de externe baten – niet op een meer marktconforme wijze kan worden verschaft, zonder dat een situatie ontstaat waarbij met publiek geld geconcurreerd wordt in een verder private markt. Het marktverstorende effect van financiële betrokkenheid kan worden versterkt doordat veel gemeenten eind jaren negentig hun kabelnetten hebben verkocht, waarmee de nieuwe breedbandinfrastructuur gaat concurreren. Dit zal worden uitgelegd als onbetrouwbaar overheidsoptreden en als zodanig toekomstige investeerders kopschuw maken. Ten slotte kan er een belangenverschil spelen tussen financieel betrokken publieke organen en private partijen. Publieke organen kunnen allerlei legitimaties hebben, maar winst maken zal daar niet bij horen. Zou de betreffende activiteit erg succesvol blijken en haar financiële doelstellingen voorbijstreven, dan zou dat voordeel overgebracht moeten worden naar de burger in de vorm van lagere tarieven (afdrachten) o.i.d. Private partijen hebben er echter alle baat bij om een maximaal rendement op hun investering te behalen. Als er sprake is van een natuurlijk monopolie hoeven die investeerders bovendien niet bang te zijn voor de dreiging van toetreding. Juist in deze situatie schuilen er risico’s in de belangtegenstelling tussen publieke en private partijen. Ten slotte is het van belang om de omvang van publiek geld in een project goed vast te stellen. Het gaat niet alleen om de geldelijke inbreng, maar ook om de eventuele inkomsten waar de gemeente besluit (geheel of gedeeltelijk) van af te zien (vgl. de definitie van staatssteun, die beide aspecten omvat). Het kan hier over activiteiten gaan die een substantieel geldbelang vertegenwoordigen. Het kan hier gaan om: -

Het afzien van bepaalde leges en precario;

53 ‘Managed dark fiber’ is de veelgebruikte term voor de verhuur of lease van onbelichte glasvezelverbindingen (vandaar de term ‘dark’). Huurders kunnen zelf apparatuur installeren om van deze verbinding gebruik te maken. De aanbieder (verhuurder) is echter wel verantwoordelijk dat de geleverde verbinding niet onderbroken raakt (vandaar de term ‘managed’).


35

-

Het acquireren en inrichten en beschikbaar stellen van wijktechnische ruimten (met name bij (semi-)publieke instellingen);

-

Het kwijtschelden van (her)bestratingskosten;

-

Het kwijtschelden van vergoedingen voor verkeersmaatregelen;

-

Het beschikbaar stellen van ondersteuning en/of projectorganisatie;

-

Het faciliteren van ‘slim graafwerk’ (zijnde het uitvoeren van kostenverlagende coördinatie);

-

Het overnemen van (een deel van) de financiële risico’s, bijvoorbeeld door een gemeentelijke garantstelling;

-

Het accepteren van een lager dan marktconforme rendementseis op vermogen.

Eventueel zou een initiatief ook beroep kunnen doen op de landelijke overheid voor financiële bijdrage, een ontwikkelings- of garantiefonds, fiscale stimuleringsmaatregelen introduceert ten gunste van eindgebruikers (breedband-privéregeling). h. Overinvesteringen Waar de markt uit zichzelf niet bereid is te investeren in de passieve infrastructuur schuilt hier het risico van overinvesteringen. Daarom zal er goed zicht moeten worden ontwikkeld in de kosten en baten in de brede zin. i. Gedwongen winkelnering Hier is in dit geval geen sprake van. j. Concurrentievervalsing door risicoafwenteling Gemeentelijk eigendom van breedbandinfrastructuur concurrentievoorsprong geven analoog aan punt g).

kan

ene

initiatief

een

k. Belangenverstrengeling door direct financieel belang Punt e) hierboven besprak reeds situaties waarin taakvermenging kan plaatsvinden. Als een overheidsorgaan ook een direct financieel belang heeft in het project, zijn de risico’s op belangenverstrengeling groter. Dit vraagt om een betere scheiding van taken en om een effectief toezicht daarop. i. Inefficiëntie en concurrentievervalsing bij exploitatie en onderhoud door overheid Exploitatie en beheer worden op laag 2 en hoger uitbesteed aan externe partijen. Dat geldt ook voor het onderhoud in de passieve netwerklaag. Alleen de exploitatie van de passieve netwerklaag blijkt bij de gemeente of de PPS. Aangezien het hier, gezien de inrichting, om een weinig complexe exploitatietaak gaat lijkt hier weinig risico tot marktverstoring. m. Bevoordeling van een marktpartij door misbruik van informatievoorsprong of betrouwbaar imago overheid bij vraagbundeling Niet van toepassing omdat er niet of bijna niet sprake is van vraagbundeling.

36


n. Bevoordeling van een marktpartij door launching content supplier rol of het creëren digitale tweedeling door vooral de digitale dienstverlening te verbeteren Zolang de ontwikkelde diensten niet exclusief toegankelijk of bruikbaar zijn in combinatie met het eigen glasvezelnetwerk schuilt hier geen risico.

3.2.4 Samenvatting In de voorgaande paragrafen is een overzicht gegeven van belangrijke aspecten betreffende marktordening. Hierbij is het van groot belang dat de gekozen inrichting recht doet aan de aangehaalde legitimatie voor het overheidsingrijpen. Tabel 3 geeft een kort overzicht van adviezen bij de verschillende besproken gebieden. Tabel 3: Samenvatting marktverstoring bij grote-gemeentemodel Marktverstoringaspect

Advies

a. Contractuele bevoordeling van een marktpartij (o.a. selectieprocedures)

Opstellen van een doordachte en toekomstvaste visie op competitie op de verschillende lagen, met name de actieve netwerklaag. Sterke voorkeur voor gebruik van transparante aanbestedingsprocedures, ook wanneer dat niet wettelijk verplicht is Voorkom verstrengeling van selectiecriteria met andere rollen (zo zou financieringsbereid onderste laag geen criterium mogen zijn bij de selectie van de actieve netwerkexploitant)

b. Marktverstorende bundeling of ontbundeling van rollen en lagen in de waardeketen (verstoring door regie-rol)

Kritische beschouwing van de noodzaak van gemeentebetrokkenheid bij elke rol Indien natuurlijk monopolie een belangrijke legitimatie vormt moet de ‘knip’ zo laag moegelijk liggen (maw. Geen integratie laag 1 en 2) Afwegen ten opzichte van andere totaalalternatieven, zoals een negatieve concessie

c. Marktverstorende condities

Kritische beschouwing van alle expliciet en impliciet opgelegde condities aan partijen in de waardeketen, inclusief toegangsregels, vergoedingsstructuren, rollenkoppeling en dienstenverplichtingen Onderkennen van vormen van indirecte discriminatie Opzetten van een effectieve, onafhankelijke toezichtstructuur (inclusief overeengekomen kostenberekeningsmethoden) voor het geval er sprake is van verticale integratie van bedrijven over een ontbundelde toegang heen.

d. Belangenverstrengeling door taakvermenging

Identificeer gebieden van mogelijke belangenverstrengeling en voorzie in een transparant en controleerbaar systeem dat hier mee om weet te gaan

e. Mededinginsbeperking

Weinig verstoringsgevaar.

f. Verstoring concurrentieverhoudingen door technologiekeuze

Kies zo veel mogelijk voor een technologieneutrale aanpak

g. Concurrentievervalsing door gunstigere financiering

Visie op inbreng publiek geld in relatie tot de legitimatie Voldoen aan wettelijke regels inzake staatssteun Geef de publieke betrokkenheid zo vorm dat bestaande markten zo min mogelijk beconcurreerd worden met publieke middelen of andere vormen van steun. Omgaan met het belangverschil tussen de betrokken publieke en private partijen Vaststellen van de omvang van de niet-geldelijke inbreng Voorkom schade aan investeringsklimaat door betrouwbare opstelling naar met name kabelbedrijven

h. Overinvesteringen

Baseer gemeentelijke investering op kostenbatenanalyse

i. Gedwongen winkelnering


j. Concurrentievervalsing door risicoafwenteling

Geef de publieke betrokkenheid zo vorm dat bestaande markten zo min mogelijk beconcurreerd worden met publieke middelen of andere vormen van steun.


37

k. Belangenverstrengeling door direct financieel belang

Zie punt d., hierboven. In geval van ook directe financiële betrokkenheid neemt de noodzaak van scheiding van taken en van onafhankelijk toezicht toe.

i. Inefficiëntie en concurrentievervalsing bij exploitatie en onderhoud door overheid

Weinig verstoringsgevaar





3.3 Gecoördineerd migratiemodel In het najaar van 2003 legde KPN haar visie voor op de uitrol van een breedbandnetwerk naar de gehele Nederlandse bevolking. Deze visie draagt de naam ‘Deltaplan Glas’. In essentie gaat het om een plan waarbij de huidige grote aanbieders van midbanddiensten gezamenlijk een nationale breedbandinfrastructuur aanleggen en hun klanten daarnaar migreren. De overheid wordt gevraagd aan deze nationale breedbandinfrastructuur financieel en anderszins bij te dragen. Het Deltaplan kan op verschillende manieren vorm krijgen. Een stedelijke uitwerking is mogelijk in samenwerking met een lokale overheid. De voorgestelde aanleg van een breedbandnetwerk in de stad Den Haag is daar in feite een pilot van (er zijn overigens ook verschillen tussen het voorstel van de Commissie Andriessen Den Haag en het Deltaplan Glas zelf; deze worden hieronder uitgewerkt).

3.3.1 Discussie van de gehanteerde legitimaties Het spreekt voor zich dat een private initiatiefnemer geen verantwoordelijk heeft haar plannen publiek te legitimeren. Desalniettemin geeft de initiatiefnemer van Deltaplan Glas, in casu KPN, een aantal motieven aan waarom dit plan uitgevoerd zou moeten worden: ‘Een glasnet zal er alleen snel en tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten komen als ten minste de grote huidige aanbieders samenwerken. Meer dan 1 glasvezelnet betekent inefficiënt gebruik van netten, onrendabele businesscases, verlies voor de BV Nederland en hogere eindgebruikerprijzen. Wanneer meerdere partijen de passieve laag exploiteren kunnen zij allen hun netwerken niet optimaal benutten en dus niet kostenefficiënt te werk gaan. Alle partijen lijden dan sowieso verlies op de passieve infrastructuur. Met één consortium kan deze ene partij nog geld verdienen op de exploitatie doordat zij maximale penetratie van het netwerk kan behalen.’ Op deze redenering valt wel wat af te dingen. Het is immers niet gezegd dat wanneer de huidige aanbieders niet samenwerken, er per locatie twee of meer concurrerende glasvezelnetten aangelegd zouden worden. Het is zeer goed denkbaar dat concurrentie in combinatie met schaalvoordelen er juist toe zou leiden dat rivaliserende partijen meer haast maken om de eerste te zijn die een gemeente ontsluit, om te trachten de lokale markt te monopoliseren of ten minste een fist mover advantage te behalen. Ook leidt infrastructuurconcurrentie niet zonder meer tot hogere eindgebruikerprijzen. Sterke concurrentiedruk kan het effect van hogere totale aanlegkosten compenseren. Als, zoals voorgesteld, ook publieke partijen rollen innemen in het plan, dan mogen er van deze partijen wel onderbouwde legitimaties verwacht worden. Het gaat daarbij echter om dezelfde legitimaties als reeds in paragraaf 3.2 zijn besproken.

38


3.3.2 De blauwdruk Ook bij het gecoördineerde migratiemodel bestaan verschillende varianten, die voortkomen uit verschillende invullingen van de waardeketen. Figuur 3 toont beide varianten.

Figuur 3: Varianten bij het gecoördineerde migratiemodel

In beide gevallen is er een publiek-private samenwerking waarin KPN, een of meer kabelbedrijven, een publieke entiteit en eventueel andere partijen deelnemen. Variant 1 behelst een invulling waar de activiteiten van de PPS zowel de passieve als de actieve netwerklaag omvatten. Netwerkonderhoud bij de passieve laag is om praktische redenen uitbesteed aan een daarin gespecialiseerde externe partij. Open toegang is er tussen laag 2 en 3. In variant 2 beperken de activiteiten van de PPS zich tot de passieve laag, en realiseren marktpartijen in competitie met elkaar de actieve netwerklaag (concurrentie op de infrastructuur). Open toegang vind dan dus plaats tussen laag 1 en 2. Variant 2 is vormgegeven naar de door de Commissie Andriessen voorgestelde uitrol in Den Haag; in dit voorstel besteedt de PPS zowel beheer en dagelijkse exploitatie uit aan derde partijen. Verder is de gemeente actief als vraagbundelaar van de vraag van publieke en semi-publieke instellingen. De aanpak is bij beide varianten verder als volgt. Er wordt een consortium opgericht waarin KPN, kabelaanbieders en de overheid plaatsnemen. Het consortium wordt eigenaar van een nieuwe passieve infrastructuur. De huidige local loop (PSTN en CaTV) wordt geleidelijk vervangen door glasvezel. De kabelaars en KPN brengen hun netten in als kapitaalgoed in het gezamenlijke consortium. De waarde van de bestaande infrastructuren, gecombineerd met de samenwerking tussen de twee bestaande en de nieuwe infrastructuur, maakt het mogelijk het grootste deel van het benodigde investeringsbedrag te lenen om glasvezel op de local loop aan te leggen. Ook de overheid zal financieel bijdragen. KPN en de kabelbedrijven blijven hun huidige klanten bedienen en maken daarbij nu gebruik van een teruggehuurde koperen kabelaansluitingen (een sale-and-lease-back constructie). Omdat deze bedrijven een afnameplicht aangaan worden de risico’s voor het passieve netwerkbedrijf aanzienlijk verkleind.


39

3.3.3 Mogelijke vormen van marktverstoring In elk initiatief kunnen in beginsel de paragraaf 2.4 besproken vormen van marktverstoring optreden. Hieronder bespreken we dié vormen van marktverstoring die in de betreffende context als het meest relevant moeten worden gezien. We geven tevens aan hoe die mogelijke marktverstoring samenhangt met bepaalde keuzen voor de precieze invulling van het project. Opnieuw wordt de indeling van typen marktverstoringen gebruikt zoals gepresenteerd in hoofdstuk 2. a. Contractuele bevoordeling van een marktpartij (o.a. selectieprocedures) In beginsel spelen hier dezelfde overwegingen als die al genoemd zijn bij het grotegemeentemodel. Opnieuw is de vraag belangrijk in hoeverre de selectiecriteria bij actieve netwerkexploitanten gekoppeld worden aan rollen op andere lagen, zoals investeringsbereidheid op de passieve laag. Een bijzonderheid is nog dat bij het huidige voorstel voor de gemeente Den Haag men vooralsnog niet aanstuurt op verschillende actieve netwerkoperator(s) per buurt/gebied maar dat het direct om de gehele stad gaat. Verder wordt bij de mogelijke financiers ook gesproken over een bouwonderneming. Het is de vraag of hiermee de aanlegger van het netwerk wordt bedoeld, en in hoeverre deze bereidheid tot mede-investeren een rol speelt in het selectieproces van de bouwer. b. Marktverstorende bundeling of ontbundeling van rollen en lagen in de waardeketen (verstoring door regie-rol) Vergeleken met de andere modellen spelen marktpartijen een veel centralere rol bij de inrichting van het migratiemodel.54 Op zichzelf is dat een voordeel: deze partijen hebben een betere kennis van de markt en van de bedrijfsmatige aspecten. De verstorende werking die uit kan gaan van de regierol bij een publiek orgaan wordt zo voorkomen. Wel bestaan er risico’s dat de plannen concurrentiebeperkend zijn. Daarom is het van groot belang dat het betrokken publiek orgaan, dat gevraagd wordt om mee te financieren, mededingingsrechtelijke aspecten in het oog houdt. Om die reden heeft de gemeente Den Haag aangedrongen op ontbundeling tussen laag 1 en 2, terwijl het Deltaplan Glas van KPN daar juist verticale integratie nastreeft. Het is erg belangrijk dat de precieze blauwdruk expliciet wordt gemaakt. Hoewel partijen die met dit model in de weer zijn vaak termen als ‘open toegang en ‘Open Network Provision’ hanteren vallen er diverse dubbelzinnigheden te bespeuren. De regels moeten duidelijk worden opgesteld en de opstellers moeten voor ogen hebben deze regels ook echt na te willen leven en niet een eigen agenda nastreven die in wezen een andere, vaak meer verticaal geïntegreerde invulling inhoud. Met andere woorden, open toegang moet niet alleen op papier bestaan.55 Het is verder vermeldenswaardig dat het in het voorstel van de Commissie Andriessen wordt gesproken over een rechtspersoon in de vorm van een Commanditaire Vennootschap (CV), welke een fiscaal aantrekkelijke optie zou zijn. De volgende overwegingen kunnen daarbij een rol spelen:

54

Hier zijn overigens wel verschillen vast te stellen tussen de casus Den Haag en het Deltaplan Glas van KPN zelf. 55 Als voorbeeld wordt hier verwezen naar pagina 7 van het rapport Glashelder. Ondanks de open toegang suggereert de tekst dat een ‘goede tariefstelling’ [van actieve netwerkexploitanten KPN en Casema] de toetreding van nieuwe actieve netwerkexploitanten zou moeten ontmoedigen.

40


1.

Een CV is fiscaal aantrekkelijk omdat de vennoten eventuele verliezen in beginsel ten laste kunnen brengen van hun eigen winst (i.t.t. een BV met meerdere aandeelhouders). Als er sprake is van grote aanloopverliezen (zoals bij glasvezelnetwerken) dan is dat aantrekkelijk. Deze worden dan afgewenteld op de maatschappij bij wijze van een lagere belastingafdracht voor het moederbedrijf (een fiscaal voordeel voor een bedrijf is immers per definitie een fiscaal ‘nadeel’ voor de belastingdienst en dus voor de maatschappij).

2.

In het belang van risicoverdeling is het hierbij van groot belang wie de beherende vennoot is (dat kunnen er ook meerdere zijn). Deze is namelijk voor zijn gehele vermogen aansprakelijk voor verliezen in de CV, dit in tegenstelling tot de commanditaire vennoten.

3.

Mogelijk wordt er gekozen voor een speciale constructie, namelijk de zogenaamde joint venture met BV als beherende vennoot. Hierbij zijn de commanditaire vennoten ook de aandeelhouders van een op te richten, ‘lege’ BV. Gaat de CV failliet, dan gaat ook de BV failliet maar lopen de commanditaire vennoten (en dus de aandeelhouders van de BV) geen risico.

4.

Wellicht wordt er gedacht aan een specifieke, extra aantrekkelijke (sector-)regeling zoals die voor film-CV’s en zeescheepvaart-CV’s bestaat.

Bij overweging (2) en (4) kunnen in beginsel marktverstoring optreden. Bij (2) hangt dat af van de keuze voor de beherende vennoot (is bijvoorbeeld de gemeente dan verschuift het risico deels van marktpartijen naar de overheid). Bij (4) hangt het er van af in hoeverre andere initiatieven van dezelfde, aantrekkelijke regels gebruik kunnen maken. c. Marktverstorende condities Condities die initiatiefnemers in de context van het gecoördineerd migratiemodel noemen zijn: •

Van KPN en de betreffende kabelbedrijven brengen hun huidige infrastructuur in;

•

KPN en de betreffende kabelbedrijven gaan een afnamegarantie aan, zodat zij blijvend gebruik zullen maken van de verkochte (en weer teruggeleasde) infrastructuur en het daaruit nieuw aan te leggen glasvezelnetwerk. De tarieven hierbij worden mede bepaald op basis van de huidige waarde die de betreffende partijen toerekenen aan hun passieve infrastructuur.

•

Het is onduidelijke of en aan welke andere garanties eventuele andere actieve netwerkbeheerders moeten voldoen.

•

De vergoedingen van de actieve netwerkexploitant aan de GEM zijn op basis van de aan de klant geleverde dienst (er zijn drie concept-dienstvormen uitgewerkt). In wezen gaat het hier dus om een revenu sharing model, waarbij de exploitant van de vaste infrastructuur deels het risico van de actieve netwerkbeheerder overneemt. De afdrachten nemen daarbij exponentieel toe voor de meer geavanceerde diensten.

•

De actieve netwerkexploitant wordt tevens een plicht tot transparantie opgelegd; teneinde te kunnen vaststellen of zijn revenu-sharing afdrachten overeenkomstig zijn feitelijke verkoop (aan service providers) zijn.

•

Actieve netwerkexploitanten dienen ‘open toegang’ aan te bieden aan alle dienstenaanbieders. Verder zal deze ‘proberen om op zo veel mogelijk plekken zaken te doen de (lokale) infrastructuuraanbieder’


41

•

De door dienstenaanbieders (in ons lagenmodel: service providers) te hanteren tarieven dienen in ieder geval niet hoger te zijn dan in de huidige situatie

Hoewel in beginsel alle genoemde condities wel in zekere mate de markt beïnvloeden moeten ze in het licht gezien worden van de context. Een afnamegarantie door KPN en de kabelbedrijven van hun oude netwerken lijkt een erg zware eis; maar als daar tegenover staat dat de betreffende partijen voor onbepaalde tijd toegang krijgen tot een passief netwerk tegen een cost-plus vergoeding dan kan die eis best als acceptabel worden gezien. Bij de toegangscondities wordt meermaals naar het Open Network Provisioning regime van de EU verwezen. Daarbij wordt er echter niet bij stilgestaan dat dit regime slechts van toepassing is in specifieke gevallen en bestaat uit op de context geënte, specifieke regels. Het is geen generiek kader dat gebruikt kan worden om in voorliggende nieuwe gevallen toegangsregels te kunnen stellen.56 Zoals al besproken bij het grote-gemeentemodel zou hier wellicht gebruik gemaakt kunnen worden van een standaard reguleringkader. d. Belangenverstrengeling door taakvermenging Zoals aangegeven gaat het gecoördineerde migratiemodel uit van PPS-constructie. De overheid heeft dus een financieel belang in het project, wat kan leiden tot vormen van belangenverstrengeling. Er zijn hier drie situaties te onderscheiden: 1.

Als het een lokale overheid betreft die deelneemt in de PPS dan gaat het hier om de potentiële vormen van belangenverstrengeling die besproken zijn bij het grotegemeentemodel (zie paragraaf 3.2). Toezicht is in dat geval wenselijk.

2.

Als het de nationale overheid zou betreffen dan speelt met name de belangenverstrengeling van regelgever en financieel betrokkene. In dat geval is toezicht wenselijk. Het is vooralsnog onzeker of het ‘glasvezeldeel’ van het betreffende netwerk onder het reguliere toezicht van OPTA valt.57 Als dat niet het geval is, zou een andere vorm van toezicht opgezet kunnen worden.

3. Bij een ander overheidsorgaan (regionale overheid) of een semi-publieke organisatie speelt het vraagstuk van mogelijke belangenverstrengeling niet zozeer. e. Mededingingsbeperking Het meest in het oog lopende probleem met het hier besproken model is dat van de vermindering van mededinging. Marktpartijen die gezamenlijk het overgrote deel van de markt bezitten brengen activiteiten samen wat kan leiden tot minder concurrentieprikkels en afgestemde gedragingen. In feite leidt de essentie van het plan tot een vorm van collusie: huidige concurrenten brengen hun activiteiten tezamen. Bij de bespreking van de legitimatie kwam dat al even naar voren. Om te bepalen hoe groot daar de ongewenste effecten van zijn is een meer genuanceerde beoordeling nodig. Het gaat daarbij vooral om de vragen (1) in hoeverre ze dat op een nieuwe respectievelijk bestaande markt doen en (2) tot op welke functionele mate worden activiteiten samengebracht en in welke mate blijft er juist sprake van volledige competitie.

56

Zie ook het laatste punt dat besproken wordt onder het kopje c. Marktverstorende condities bij het grote-gemeentemodel. 57 Dat is het geval als er sprake is van een aanbieder die aanmerkelijke marktmacht zou hebben op een door deze toezichthouder aangewezen relevante productmarkt; of een glasvezeldienst een aparte productmarkt is nog niet zeker.

42


De mate waarin deze collusie nadelig voor de competitie uitpakt, hangt onder meer van de volgende vragen af: -

Wordt het model zo ingericht dat de competitie tussen KPN en kabelbedrijven op de huidige infrastructuren behouden blijft? In welk tempo wordt de oude infrastructuur uitgefaseerd of minder aantrekkelijk gemaakt door bijvoorbeeld afnemende investeringen? Blijven er voldoende prikkels en wordt afstemming van gedrag niet in de hand gewerkt?

-

Behouden andere partijen (denk aan BBned, Tiscali etc.) in dezelfde mate de mogelijkheid om diensten aan te bieden, al dan niet op basis van toegang tot het koperen aansluitnetwerk?

-

Hoe wordt geborgd dat, na de migratie, er ook sprake zal blijven zijn van echte mededinging tussen KPN en kabelbedrijven? Met name als deze bedrijven besluiten om gezamenlijk één enkele actieve netwerkbeheerder op te zetten komt deze competitie in gevaar.

Het antwoord op deze vragen zal vooral afhangen van (1) hoe wordt omgegaan met de oude infrastructuur (2) of de ‘split’ laag genoeg ligt en blijft liggen, en (3) de invulling van de exacte toegangsvoorwaarden en condities (hierboven reeds besproken). Een nietdiscriminerende invulling, die ook de-facto bepaald type partijen niet onnodig achterstelt, is daarbij essentieel. f. Verstoring concurrentieverhoudingen door technologiekeuze In het kader van het project Den Haag is reeds een uitgebreide studie uitgevoerd naar vijftien verschillende technische alternatieven voor het realiseren van een breedbandnetwerk. In deze TNO-studie werd uitgegaan van vier verschillende vraagprofielen; bij het meest veeleisende van deze profielen kwam glasvezel als een van de weinige geschikte alternatieven uit de bus. Overigens is er vervolgens impliciet voor gekozen dat het meest veeleisende profiel (zwaarste type gebruikers) ook noodzakelijk is: zo wordt het uitgangspunt bereikt dat alleen glasvezel voldoet. Hoewel de techniekkeuze in dit geval verder uitgewerkt is dan bij andere initiatieven is een kritische reflectie toch op zijn plaats. Het feit echter dat ook alle huidige grote marktpartijen stellen dat op termijn verglazing onontkoombaar is (al verschillen ze, zoals aangegeven, van mening over de termijn waarop) zou een onderbouwing kunnen zijn voor de keuze van glasvezel als een toekomstvaste optie. Een ander voordeel van glasvezel is dat een keuze voor het koperen aansluitnet of juist een keuze voor het netwerk van het kabelbedrijf de marktpositie van een huidige partij flink zou versterken, ten koste van de kansen van andere partijen. Zo’n keuze werkt dan als een hefboom naar marktmacht. Bij een goed ontworpen glasvezelnetwerk ontstaat daarentegen een echt level playing field: de kansen voor alle toetreders – bestaande partijen of niet – zijn dan gelijk.58 g. Concurrentievervalsing door gunstigere financiering Bij het realiseren van dit model wordt publiek geld onmisbaar geacht. Het ver uitgewerkte voorbeeld voor de stad Den Haag spreekt daarover als volgt. Bij de passieve netwerklaag is er sprake van 20% eigen vermogen en 80% vreemd vermogen. Het lage risico (onder meer

58 De kern zit hier bij het goed ontworpen, komen de uitlopers van het nieuwe netwerk immers precies daar uit waar een bepaalde huidige partij reeds haar centrales heeft opgesteld of verbindingslijnen heeft liggen dan ontstaan er weer verschillen in toetreding.


43

verkregen door garantiebepalingen van de gemeente en de afnamegaranties van KPN en Casema) zou het mogelijk moeten maken om zoveel vreemd vermogen aan te trekken. Er wordt niet duidelijk aangegeven wie de verstrekkers van het vreemd vermogen zullen zijn, hoewel de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) wel wordt genoemd. Het eigen vermogen (20%, ter waarde van € 40 miljoen) zou volgens de commissie als volgt kunnen worden ingevuld: Casema (25%), KPN (25%), woningcorporaties (20%), bouwonderneming (20%) en Gemeente Den Haag (10%).59 Per saldo zou de gemeente dus slechts 2% van de benodigde investering als eigen vermogen moeten inbrengen. Dit maakt het onwaarschijnlijk dat deze inbreng om puur financiële redenen ‘onmisbaar’ is. In het plan wordt additioneel gewenst dat de gemeente: 1.

Een gemeentegarantie verleent voor de door de PPS aan te trekken financiering (m.a.w. vreemd vermogen), ‘onder beding van de gebruikelijke zekerheden’;

2.

Akkoord gaat met een bescheiden rendementseis van 11% (voor belasting) op het eigen vermogen;

3.

Wijktechnische ruimten verwerft (met name bij (semi-)publieke instellingen), inricht, en ter beschikking stelt aan de PPS. Het gaat hier om circa 150–200 ruimten;

4.

Een aantal maatregelen inzet voor de verlaging van de aanlegkosten, zoals het dragen van de kosten voor herbestrating, verkeersmaatregelen, projectmanagement (de aanleg voor de gehele termijn van circa 5 jaar te ondersteunen met een kosteloze projectorganisatie) en afstemming/coördinatie voor ‘slim graafwerk’ (o.a. reguliere herbestrating gecoördineerd laten plaatsvinden met graafwerkzaamheden);

5.

Een premie op samenwerking tussen partijen verstrekt [vermoedelijk waar het gaat om herbestratingkosten;

6.

Anticipeert op alle benodigde vergunningen en ondergronden levert.

In het rapport Den Haag wordt aangegeven dat dit pakket maatregelen de aanlegkosten met 25 tot 150 Euro per aansluiting kan doen dalen (wat overeenkomt met 3,5% tot 20% van de kosten per aansluiting). Omgerekend betreft dat ongeveer het tienvoudige van de directe inbreng aan eigen vermogen van de gemeente in de PPS. Dit voorbeeld illustreert dat het van groot belang is om niet alleen naar de directe inbreng van publiek geld te kijken, maar vooral ook naar de andere vormen van materiele inbreng en het door de gemeente (deels) afzien van inkomsten. Het genoemde rapport Den Haag geeft ook een aantal wensen ten aanzien van de Rijksoverheid aan. Wat de financiële- en risicoaspecten betreft gaat het vooral om (1) een ontwikkelings- of garantiefonds (ter minimalisering van het risicoprofiel, en nog los van de genoemde gemeentegarantie), (2) fiscale stimuleringsmaatregelen introduceert ten gunste van eindgebruikers (zoals een breedband-privéregeling), (3) het beperken van de gedoogplicht in de telecommunicatiewet en (4) het aanpassen van de wetgeving inzake woningcorporaties zodat deze in staat zijn om mee te investeren in passieve infrastructuur. Het Deltaplan Glas noemt in deze context, naast een breedband-privéregeling, ook de suggestie om Europese structuurfondsen in te zetten voor een aanvullende financiering. Samenvattend gaat het hier om een breed scala aan financiële en niet-financiële inbreng met publiek geld. Vanuit marktverstoringperspectief is het daarbij steeds van belang in hoeverre

59 Deze cijfers lijken zekerder dan ze wellicht zijn; er lijken nog geen vergaande gesprekken met alle prospectieve investeerders te zijn geweest.

44


dit alleen ten gunste komt van Deltaplan Glas of dat ook andere initiatieven in beginsel op deze gunstige omstandigheden beroep kunnen doen. Het is verder van belang dat met de overname van de huidige passieve infrastructuren (koper en coax) er mogelijk een risicoverschuiving plaatsvindt van private partijen naar een PPS (waar ook de overheid een aandeel in heeft). Er is namelijk een discussie gaande over de status van deze netwerken als ze eenmaal uitgefaseerd zijn. Zijn ze voor langere tijd (vier jaar) ongebruikt, dan vallen ze niet meer onder de vrijstelling van precario.60 Met andere woorden; de eigenaar moet deze belastingvorm gaan betalen, of (tegen hoge kosten) de infrastructuur uit de grond verwijderen. Een grijs gebied is bijvoorbeeld wat als ‘ongebruikt’ moet worden beschouwd. Wordt een telefoonnetwerk bijvoorbeeld alleen nog in werking gehouden voor het afhandelen van noodoproepen, of voor het voorzien van spanning aan componenten van een glasvezelinfrastructuur, moet dat dan nog wel als een in gebruik zijnde infrastructuur in de zin van de wet gezien worden? h. Overinvesteringen Gezien de grote financiële betrokkenheid van marktpartijen, ook op de passieve laag, is het risico op overinvesteringen klein. i. Gedwongen winkelnering Bij het samenbrengen van de huidige netwerken en de gecoördineerde migratie naar een glasvezelnetwerk speelt de vraag in welke mate de klant in de toekomst nog de vrije keuze heeft om die dienst af te nemen die hij of zij wenst. Zolang de klant een vergelijkbare keuze behoudt en de tarieven daarvan niet onnodig toenemen is er weinig reden tot zorgen. Een ander punt van aandacht is de mogelijkheid dat afnemers bij de migratie worden opgezadeld met hoge overstapkosten. Wanneer het gaat om een gedwongen migratie naar het nieuwe netwerk zal het beperken van overstapkosten onderdeel moeten zijn van de overige regulering die nodig is om te garanderen dat de tarieven op het nieuwe netwerk in verhouding blijven staan tot de oude tarieven. Illustratief in deze context zijn echter de dienstenpakketten die in het rapport Glashelder worden geschetst, en allemaal telefoniediensten én televisiediensten combineren. De gebruiker die momenteel een telefoonaansluiting maar geen kabeltelevisieaansluiting heeft (zoals huishoudens met een satellietschotel) zou geen equivalent product kunnen krijgen. Hetzelfde geldt voor een huishouden dat alleen een kabeltelevisieaansluiting heeft (en verder bijvoorbeeld alleen van mobiele telefonie gebruik maakt). Bundeling van diensten op de nieuwe infrastructuur is derhalve marktverstorend gedrag. j. Concurrentievervalsing door risicoafwenteling De gewenste gemeentegarantie en het gewenste ontwikkelings- of garantiefonds (door rijksoverheid) kunnen problematisch zijn. Alleen als andere marktpartijen de mogelijkheid krijgen in dezelfde mate van dergelijke regelingen gebruik te maken zou er geen sprake zijn van verstoring. Ook de Commanditaire Vennootschaps-constructie (zie hiervoor) kan het risico vooral bij de overheid leggen, afhankelijk van de precieze vormgeving.

60 Precario is een belasting op voorwerpen boven, op of onder openbare grond, te heffen door de lagere overheid. Er zijn uitzonderingen op het recht van overheden om deze belasting te heffen; (actief gebruikte) telecommunicatiekabels is er daar een van.


45

k. Belangenverstrengeling door direct financieel belang Punt e) hierboven besprak reeds situaties waarin taakvermenging kan plaatsvinden. Als een overheidsorgaan ook een direct financieel belang heeft in het project, zijn de risico’s op belangenverstrengeling groter. Dit vraagt om een betere scheiding van taken en om een effectief toezicht daarop. l. Inefficiëntie en concurrentievervalsing bij exploitatie en onderhoud door overheid Exploitatie en beheer worden op laag 2 en hoger uitbesteed aan externe partijen. Dat geldt ook voor het onderhoud in de passieve netwerklaag. Alleen de exploitatie van de passieve netwerklaag blijft bij de gemeente of de PPS. Aangezien het hier, gezien de inrichting, om een weinig complexe exploitatietaak gaat lijkt hier weinig risico tot marktverstoring. m. Bevoordeling van een marktpartij door misbruik van informatievoorsprong of betrouwbaar imago overheid bij vraagbundeling Hoewel in sommige varianten de gemeente ook actief is als vraagbundelaar lijkt hier vooralsnog weinig gevaar voor verstoring. n. Bevoordeling van een marktpartij door launching content supplier rol of het creëren digitale tweedeling door vooral de digitale dienstverlening te verbeteren Zolang de ontwikkelde diensten niet exclusief toegankelijk of bruikbaar zijn in combinatie met het eigen glasvezelnetwerk schuilt hier geen risico.

3.3.4 Samenvatting In de voorgaande paragrafen is een overzicht gegeven van belangrijke aspecten betreffende marktordening. Hierbij is het van groot belang dat de gekozen inrichting recht doet aan de aangehaalde legitimatie voor het overheidsingrijpen. Tabel 4 geeft een kort overzicht van adviezen bij de verschillende besproken gebieden. Vaak gaat het om punten in aanvulling op datgene al genoemd in de tabel bij het grotegemeentemodel (Tabel 3). Daaruit mag echter niet afgeleid worden dat de mate van marktverstoring groter zou zijn dan bij dat eerste model; door een actievere betrokkenheid van marktpartijen bij de blauwdruk en invulling is de verwachting dat de verstoringrisico’s juist afnemen. Wel is het risico van collusie een serieus bezwaar bij deze modellen. Dat alles hang natuurlijk af van de precieze uiteindelijke invulling. Tabel 4: Samenvatting marktverstoring bij gecoördineerd migratiemodel Marktverstoringaspect

Advies Als bij het ‘grote gemeentemodel’, en met name aandacht voor:



-

exploratie van de mogelijkheid om drempels voor kleinere toetreders te verlagen (bij voorkeur relatief klein aantal wijkcentrales)

Aandacht voor eventuele onnodige koppelingen tussen selectiekansen en de betrokkenheid bij andere rollen (financier passief, aannemer, …) Wat minder verstoringrisico’s dan bij het grote-gemeentemodel door actievere betrokkenheid marktpartijen Een invulling met een ‘lage knip’ (ontbundeling tussen laag 1 en 2) is sterk aanbevelingswaardig en zou bij inbreng publiek geld afgedwongen moeten worden Als bij het ‘grote gemeentemodel’, plus


46

-

Aandacht voor toezicht; het is niet automatisch zo dat OPTA daartoe geautoriseerd is


Beoordeling condities in het licht van het belang van de betreffende partijen; zwaardere toegangscondities voor bedrijven die infrastructuur inbrengen (zoals een afnamegarantie) kunnen acceptabel zijn in het licht van de voordelen die deze partijen genieten d. Belangenverstrengeling door taakvermenging

Risico’s verbonden met belangenverstrengeling hangen vooral af van de publieke entiteit die deelneemt (lokaal, regionaal, nationaal)

e. Mededingingsbeperking

Dit is het belangrijkste punt van mogelijke verstoring, omdat het nieuwe systeem in plaats komt van huidige infrastructuren en niet in aanvulling daarop. Alleen een goed doordachte opzet qua open toegang/ontbundeling, toegangsregels en condities, en een effectief toezicht daarop, kan behoud van de huidige mate van mededinging borgen


Enig verstoringsgevaar; verdere onderbouwing technologiekeuze gewenst. Als bij het ‘grote gemeentemodel’, en met name aandacht voor:


-

Precieze geldelijke aandeel van publiek geld, ook cumulatief

-

Aandeel in het licht van de verhoudingen EV/VV

-

Vaststellen van de omvang van de niet-geldelijke inbreng en de mate waarin andere initiatieven al dan niet beroep op vergelijkbare voordelen zouden hebben.

-

De mate van eventuele risicoverschuiving en de verstoringen daarbij (o.a. bij gemeentegaranties en ontwikkelings- of garantiefondsen)

Als steun wordt verstrekt is te adviseren voor niet-discriminerende maatregelen zoals generieke fiscale stimuleringsmaatregelen Aandacht voor het vraagstuk van de status van ongebruikte infrastructuur en de mogelijke risicoverschuivingen die het model hierbij introduceert h. Overinvesteringen

Slechts een klein risico.


Het dienstenaanbod na overdracht van de bestaande infrastructuur én na migratie naar glasvezel dient minimaal dezelfde keuzemogelijkheden te bieden als nu het geval is (dus ook telefonie zonder televisie of andersom)


De gewenste gemeentegarantie en het gewenste ontwikkelings- of garantiefonds (door rijksoverheid) kunnen problematisch zijn. Alleen als andere marktpartijen de mogelijkheid krijgen in dezelfde mate van dergelijke regelingen gebruik te maken zou er geen sprake zijn van verstoring. Ook de Commanditaire Vennootschaps-constructie (zie hiervoor) kan het risico vooral bij de overheid leggen, afhankelijk van de precieze vormgeving.


Zie punt d., hierboven. In geval van ook directe of indirecte financiële betrokkenheid neemt de noodzaak van scheiding van taken en van onafhankelijk toezicht toe.







3.4 Vraagbundelmodel instellingen en bedrijven Het GigaPort-model heeft in de afgelopen jaren laten zien dat door het bundelen van de vraag van grotere gebruikers de hoogwaardige telecommunicatievoorzieningen binnen een acceptabel budget mogelijk worden. In diverse gemeenten en regio’s wordt momenteel op een dergelijke wijze vraag gebundeld.


47

Dergelijke initiatieven vinden veelal plaats in relatief minder interessante markten, zoals een middelgrote (provincie)stad. In zo’n gebied bevindt zich een groot aantal instellingen met een grote vraag naar bandbreedte. Het gaat daarbij onder meer om vestigingen in de sectoren zorg, overheid en onderwijs. Deze vestigingen kunnen het zich echter niet permitteren om hun vraag in te vullen met het huidige aanbod aan op maat aangelegde huurlijnen door KPN of andere marktpartijen: de kosten hiervan liggen ver boven het te besteden budget. Sommige projecten in dit kader tonen zich ook bereid om commerciële bedrijven aan te sluiten. In dat geval doen zich additionele marktverstoringen voor, die in deze paragraaf eveneens zoveel mogelijk worden gesignaleerd.

3.4.1 Discussie van de gehanteerde legitimaties De centrale legitimatie die we aantreffen bij deze vraagbundelinginitiatieven is dat ‘de markt het laat afweten’. Dit leidt dan tot een achterstand t.o.v. andere regio’s en steden. De bestaande voorzieningen in de betreffende gebieden zijn weinig samenhangend en ongeschikt voor de beoogde ontwikkelingen. De bundeling van de vraag met de daaruit voortkomende cityringen wordt gezien als een essentiële randvoorwaarde voor het genereren en behouden van vele arbeidsplaatsen en de investeringen van vele miljoenen door de markt. Deze legitimatie valt dus onder wat in paragraaf 2.2 ‘regionaal-economische ontwikkeling’ wordt genoemd. Ook sluit het aan op het de legitimatie van schaalvoordelen; zonder het samenbrengen van de vraag van op zijn minst een aantal instellingen is het onmogelijk om de kostprijs binnen voor de instellingen aanvaardbare grenzen te houden. Voor het aantrekken en behouden van (hoofd)vestigingen van grote bedrijven zoals verzekeraars, en de periferie aan bedrijfsactiviteiten die deze omringen, wordt de aanwezigheid van betaalbare breedbandvoorzieningen essentieel geacht.

3.4.2 De blauwdruk Veruit de meeste vraagbundelingmodellen in deze categorie gaan uit van een waardeketen zoals geschetst in Figuur 4. De activiteit streeft alleen de realisatie van de onderste laag na. Daarmee wordt in feite een netwerk met managed dark fibers gerealiseerd. Deze verbindingen liggen tussen de aangesloten vestigingen onderling en/of komen op een centraal punt tezamen (vanwaar verbinding met de buitenwereld gerealiseerd kan worden). Onderhoud van de passieve laag wordt vaak aan een daarin gespecialiseerde partij uitbesteed. De twee varianten, die met name verschillen in wie de belangrijkste financiers zijn, worden onder het kopje ‘De rol van publiek geld’ verder uitgewerkt. De aangesloten instellingen kunnen vervolgens zelf diensten realiseren op het netwerk, waarbij ze zowel de actieve netwerklaag als de daarboven liggende lagen invullen. Een instelling met een competente ICT-afdeling kan besluiten dat geheel in eigen beheer te doen; er kan echter voor ook gekozen worden een marktpartij (zoals een telecombedrijf of een ICT-bedrijf) deze opdracht te geven.

48


Figuur 4: Typische blauwdruk bij het vraagbundelmodel instellingen en bedrijven

3.4.3 Mogelijke vormen van marktverstoring Opnieuw bespreken we hieronder dié vormen van marktverstoring die in de betreffende context als het meest relevant moeten worden gezien. We geven tevens aan hoe die mogelijke marktverstoring samenhangt met bepaalde keuzen voor de precieze invulling van het project. Opnieuw wordt de indeling van typen marktverstoringen gebruikt zoals gepresenteerd in hoofdstuk 2. a. Contractuele bevoordeling van een marktpartij (o.a. selectieprocedures) Omdat (gecoördineerde) invulling beperkt blijft tot de passieve netwerklaag spelen er feitelijk slechts twee selectieprocessen: dat van de aannemer en dat van de partij aan wie (eventueel) onderhoud en beheer wordt uitbesteed. Indien de gemeente de opdrachtgever is (variant 1) dan is zij gehouden aan aanbestedingsregels. Het kan echter zijn dat de betreffende opdracht vanwege haar omvang niet aanbesteed hoeft te worden. Gezien de eerdere constatering dat het hier om een gevoelige markt gaat met veel mogelijke verschillende vormen van marktverstoring verdient het de voorkeur om in dergelijke gevallen toch openbaar aan te besteden, zeker wanneer deelprojecten tezamen wèl boven de aanbestedingsgrens vallen. Ook als wordt gekozen voor het model waarbij getracht wordt marktpartijen te interesseren om voor eigen risico voor de gebundelde vraag te bouwen, is openbare aanbesteding van groot belang om marktverstoring te voorkomen. b. Marktverstorende bundeling of ontbundeling van rollen en lagen in de waardeketen (verstoring door regie-rol) De regie bij het initiatief ligt vaak bij de gemeenten. Zij benaderen de betreffende instellingen (en eventueel bedrijven) en bundelen de vraag tezamen. Marktverstoringen in


49

verband met de regie zijn echter beperkt. Weliswaar zijn bijna alle rollen in de onderste laag gebundeld, maar de invulling vanuit de blauwdruk betreft alleen de onderste laag. Er is geen blauwdruk voor de daarboven liggende lagen; daar kan dus ook geen marktverstoring vanuit de blauwdruk uitgaan,al beschikt de passieve laag wel over marktmacht ten opzichte van hoger liggende lagen, die op enige wijze beteugeld dient te worden.61. Belangrijker is dat de aanleg van de passieve laag in beginsel alleen gericht is op het bevredigen van de eigen vraag naar bandbreedte. Het is dus niet zo dat er een nieuw overheidsbedrijf uit de grond wordt gestampt dat zou kunnen concurreren om de gunst van burgers en bedrijven met eventuele commerciële FttH- en FttB-netwerken. c. Marktverstorende condities Gezien de relatief beperkte invulling van de waardeketen is er amper sprake van condities die aan partijen worden opgelegd. Er is hier dan ook weinig marktverstoring te verwachten. d. Belangenverstrengeling door taakvermenging Naar verwachting volgt de eigendomsstructuur de financieringsstructuur. In het geval van variant 1 zijn er dan wellicht problemen te verwachten waar het belangenverstrengeling betreft. Analoog aan de eerder besproken modellen hebben de belangrijkste potentiële belangenverstrengelingen betrekking op de volgende hoedanigheden van de gemeente: -

Toezichthouder en hoeder van het algemeen belang;

-

Graafcoördinator (waarbij ze de verantwoording heeft andere verzoeken niet minder welwillend af te werken als die van het ‘eigen’ initiatief);

-

Inner van leges en precario;

-

Ontvanger van retributievergoedingen en andere opdrachten m.b.t. wegwerkzaamheden;

-

Beheerder van de openbare ruimte, opsteller van bestemmingsplannen (met name relevant vanwege collocatieruimten!).

Deze hoedanigheden kunnen belangenverstrengelingen opleveren met haar belangen in een breedbandproject, zijnde: -

Mogelijk belang als aandeelhouder (ontvanger van dividenden en/of renten);

-

Het publieke gezicht (een mislukt project wordt als een blamage voor de gemeente en de gemeentelijke politieke vertegenwoordigers gezien).

e. Mededingingsbeperking Deze initiatieven bewegen zich op de markt van de managed dark fibers en de hogecapaciteits-huurlijnen. Bij de legitimatie is al aangegeven dat deze initiatieven vooral worden ontplooid in gebieden waar de huidige infrastructuurvoorzieningen achterlopen ten opzichte van dat (bijvoorbeeld) in de Randstad. In de betreffende gebieden is in de regel een aanbod van KPN beschikbaar (zoals de DigiStream High Speed dienst), maar dat wordt door veel vragers als te kostbaar beschouwd. Deze kosten hangen samen met het feit dat voor elke individuele vrager een nieuwe verbinding tussen een presentiepunt van KPN (zoals een nummercentrale) en de klant gegraven moet worden. Dit betekent veel strekkende meters 61 Deze macht kan zich uiten in toegangscondities en selectieprocedures, besproken onder kopje c) en a).

50


graafwerk en daarmee ook zeer hoge aanlegkosten. Al met al resulteert deze situatie, in de ogen van gemeenten, tot een zeer beperkte mate van concurrentie en KPN als een de-facto monopolist. Bij vraagbundeling word het gedrag van een aantal vragers op elkaar afgestemd. Is dat aantal groot genoeg en liggen ze redelijkerwijs bij elkaar in de buurt dan nemen de graafkosten per gebruiker sterk af. Veel van de gegraven meters kunnen immers ‘uitgesmeerd’ worden over een grotere groep gebruikers. Is een netwerk op basis van vraagbundeling eenmaal gerealiseerd dan spreekt het voor zich dat dit netwerk concurreert op de bestaande markt. Een illustratie is dat in een stad waar inmiddels een vraagbundelings-netwerk is aangelegd de prijs van bandbreedte naar zeggen met 60% zou zijn gedaald. De mate van verstoring van mededinging hangt verder sterk af van de keuze of al dan niet andere organisaties dan publieke en semi-publieke instellingen kunnen worden aangesloten. Als ook bedrijven de mogelijkheid krijgen om verbindingen af te nemen dan neemt de verstoring snel toe. Indien er in de status quo sprake is van een de facto monopolie, dan bestaat er in het geheel geen mededinging die verstoord kan worden. Dan bestaat enkel de mogelijkheid dat er door bundeling van macht aan de andere zijde van de markt, in casu aan de vraagzijde, zogenaamde ‘countervailing power’ wordt gecreëerd waardoor de mededingingsverhoudingen juist verbeteren. Indien er echter door vraagbundeling meer kopersmacht wordt gecreëerd dan nodig is om het machtsevenwicht tegenover de aanbieder(s) met marktmacht te herstellen, dan leidt dit tot de vestiging van een (kopers)kartel en/of vestiging dan wel versterking van een economische machtspositie, hetgeen in strijd kan zijn met het Europese mededingingsrecht. f. Verstoring concurrentieverhoudingen door technologiekeuze Dit punt speelt hier een ondergeschikte rol, wanneer instellingen een netwerk aanleggen om aan hun eigen vraag te voldoen. Verder gaat het hier om een vraag naar capaciteit die al snel om glasvezel vraagt. Uiteraard is het ook in dat geval wenselijk dat alle alternatieven serieus bekeken worden, maar gaan er weinig of geen marktverstorende invloeden van uit wanneer een slecht verantwoorde technologiekeuze wordt gemaakt. g. Concurrentievervalsing door gunstigere financiering Er zijn nog verschillende scenario’s mogelijk wat de financiering van de passieve infrastructuur betreft. De twee extremen zijn als volgt: 1.

De lokale overheid neemt de financiering van het passieve netwerk op zich en brengt de aangesloten instellingen een (maandelijkse) vergoeding in rekening (variant 1 zoals weergegeven in Figuur 4). Deze aanpak is onder meer in de stad Leeuwarden gevolgd.

2.

De deelnemende vragers brengen samen de investering op voor de aanleg van de passieve laag (variant 2 zoals weergegeven in in Figuur 4). Dit model zien we onder meer bij de GigaMan-netwerken62 en bij het initiatief Trend in de provincie Overijssel.

62 GigaMan staat voor Gigabit Metropolitan Area Network en bestaat uit ringstructuren waarbij kennisinstellingen onderling worden verbonden, en zo via glasvezel worden aangesloten op het universitaire Surfnet. Binnen de GigaMAN-projecten wordt getracht tot vraagbundeling te komen met andere lokale organisaties die voor eigen doeleinden ook een GigaMAN willen benutten.


51

Vanzelfsprekend zijn er varianten te bedenken die tussen deze twee extremen in liggen (zoals PPS constructies). Zo’n tussenvorm ontstaat vanzelf wanneer gemeentelijke instellingen deel uitmaken van de vragers onder variant 2. In variant 1 kan het gebruik van publiek geld leiden tot marktverstoring, zoals al in paragraaf 2.5 is betoogd. In variant 2 bestaat dat risico niet of minder, en deze variant verdient daarmee voorkeur. Toch zijn ook semi-publieke instellingen gehouden aan een verantwoorde besteding van hun budgetten en kunnen zij mogelijk uit hun bijzondere maatschappelijke positie een concurrentievoordeel ontlenen. Wanneer in een dergelijk project een of meerdere (semi-)publieke instellingen betrokken zijn, dient zich daarom de vraag aan of de vraagbundeling die in de initiatieffase heeft plaatsgevonden niet voldoende is om private investeerders te interesseren. Met andere woorden: kunnen de betrokken instellingen geen private partij interesseren (via een aanbesteding) om de infrastructuur voor eigen risico en rekening aan te leggen, wanneer ze de garantie geven (d.w.z. een overeenkomst met een (zeer) lange looptijd afsluiten) onder nader te omschrijven condities diensten af te nemen. Deze variant, waarbij het collectief van onder andere de (semi-)publieke initiatiefnemers private investeerders probeert te interesseren om aan de gebundelde vraag te voldoen, heeft als voordeel dat er geen grote marktverstoringen optreden wanneer het oorspronkelijke netwerk diensten gaat verlenen aan de private sector of wordt uitgebouwd tot bijvoorbeeld een gemeentenetwerk naar iedere woning en ieder bedrijf. Als dit gebeurt en het aanvankelijke project is met publiek geld bekostigd, ontstaan marktverstoringen analoog aan die bij private financiering in het gemeentemodel. Pure vraagbundeling waarna in die gebundelde vraag door de markt wordt voorzien, geniet daarom met het oog op het minimaliseren van (toekomstige) marktverstoring de voorkeur. h. Overinvesteringen Het risico op overinvesteringen hangt af van de manier waarop vragers ook feitelijk meebetalen aan de aanleg van het netwerk en in hoeverre er dan nog sprake is van financiering door de gemeente. Als de vragers de financiering van het netwerk (grotendeels) bijeenbrengen (in feite variant 2), of wanneer ze een afnamecontract voor langere tijd aangaan waarbij de totale vergoedingen een belangrijk deel van de investeringen afdekken, dan mogen we er van uit gaan dat de investeringen niet groter dan nodig zijn. Als echter de gemeente de aanleg financiert (variant 1) zonder daarbij zekerheden te hebben over de afname en de opbrengsten, ook op langere termijn, dan bestaat er het risico op overinvesteringen. i. Gedwongen winkelnering Er lijkt op het eerste gezicht geen sprake te zijn van vormen van verplichte afname. Toch is het belangrijk om te realiseren dat veel van de te ontsluiten instellingen onder de beinvloedingssfeer van de overheid liggen (als ze er al niet direct onder vallen). Er zou voorkomen moeten worden dat deze partijen tegen hun wil een aansluiting op het netwerk moeten afnemen. j. Concurrentievervalsing door risicoafwenteling Analoog aan punt h (overinvestering) hangt het antwoord op deze vraag sterk af van de mate waarin de (lokale) overheid zelf investeert in het netwerk. Is dat het geval, dan komt risico bij de overheid te liggen. Dit is een verstoring ten opzichte van risico bij particuliere partijen, omdat verliezen gemakkelijk uit ‘de staatskas’ kunnen worden gedekt.

52


k. Belangenverstrengeling door direct financieel belang Punt e) hierboven besprak reeds situaties waarin taakvermenging kan plaatsvinden. Als een overheidsorgaan ook een direct financieel belang heeft in het project, zijn de risico’s op belangenverstrengeling groter. Dit vraagt om een betere scheiding van taken en om een effectief toezicht daarop. l. Inefficiëntie en concurrentievervalsing bij exploitatie en onderhoud door overheid De invulling van laag 2 en hoger liggen bij de deelnemende gebruikers. Deze kunnen naar keuze de laag zelf invullen of anderen daartoe opdracht geven. Op deze lagen bestaat er dus weinig verstoringrisico. In tegenstelling tot de andere hier besproken generieke modellen ligt er hier echter een intensievere taak op laag 1 wat de exploitatie betreft. Omdat er op laag 2 immers geen sprake is van een partij (of meerder partijen) met een prikkel om zoveel mogelijk partijen te ontsluiten, is een actieve instelling van de exploitant op laag 1 nodig om schaalvoordelen te bereiken. Zoals eerder is geconstateerd zijn dit activiteiten die normaal gesproken efficiënter door marktpartijen dan door overheden kunnen worden uitgevoerd. m. Bevoordeling van een marktpartij door misbruik van informatievoorsprong of betrouwbaar imago overheid bij vraagbundeling Aangenomen mag worden dat een gemeente gemakkelijker inzicht kan krijgen in de vraag en de huidige invulling van de telecommunicatiebehoeften van (semi-)publieke instellingen dan een marktpartij. Deze instellingen vallen namelijk al snel binnen de beinvloedingssfeer van de gemeente. Ook zullen ze uit zichzelf al eerder bereid zijn informatie te delen met de gemeente dan met commerciële marktpartijen. Het lijkt er echter niet op dat deze informatievoorsprong tot een erg grote mate van marktverstoring zal leiden. Dit kan eerder worden gekenschetst als ‘natuurlijke’ schaal- en spreidingsvoordelen aan de vraagzijde. Indien het benutten daarvan tot lagere transactiekosten leidt dan is het gewoon efficiënt indien een gemeente deze rol vervult. n. Bevoordeling van een marktpartij door launching content supplier rol of het creëren digitale tweedeling door vooral de digitale dienstverlening te verbeteren De plannen in deze categorie streven geen launching content supplier na. Hier schuilt dus geen risico.


53

3.4.4 Samenvatting In de voorgaande paragrafen is een overzicht gegeven van belangrijke aspecten betreffende marktordening. Tabel 5: Samenvatting marktverstoring bij vraagbundelingmodel instellingen en bedrijven Marktverstoringaspect

Advies


Van relatief ondergeschikt belang omdat er weinig rollen ingevuld hoeven te worden.


Door beperkte scope (alleen passieve netwerklaag) zal de regierol relatief weinig verstoring met zich meenemen.


Van relatief ondergeschikt belang, door beperkte scope is er amper sprake van condities


Belangenverstrengeling kan optreden maar is te voorkomen door een goede scheiding van taken en, mogelijk, een effectief toezicht.


Een dergelijk initiatief gaat de competitie aan met bestaande diensten, maar men kan zich de vraag stellen of dit om een vergelijkbare productmarkt gaat omdat de tarieven sterk verschillend zijn. Als ook bedrijven de mogelijkheid krijgen om aan te worden gesloten neemt de verstoring snel toe.




Een kritische beoordeling is zijn plaats of risicodragende (semi-)publieke financiering wel stikt noodzakelijk is. Wanneer een marktpartij bereid wordt gevonden voor de gebundelde vraag te investeren, zal dit met name met het oog op toekomstige uitbreiding van het netwerk naar bedrijven of huishoudens minder marktverstorend werken.


Is een risico in het geval dat de gemeente de financiering (grotendeels) voor haar rekening neemt.


Risico’s lijken beperkt, hoewel aandacht voor de vrijheid bij te bundelen vragers wel op zijn plaats is gezien de het feit dat ze vaak onder de beinvloedingssfeer liggen van de initiatiefnemer.


Is een risico in het geval dat de gemeente de financiering (grotendeels) voor haar rekening neemt.




Wel enig risico omdat de activiteiten op de passieve netwerklaag veeleisender zijn dan in andere gevallen.





54


3.5 Woningcorporatiemodel Woningbouwcorporaties stellen zich steeds actiever op waar het breedbandactiviteiten betreft. Een aantal woningcorporaties neemt reeds het initiatief om een breedbandnetwerk aan te (laten) leggen naar hun gehele woningbestand.

3.5.1 Discussie van de gehanteerde legitimaties Woningbouwcorporaties hebben een bijzondere plaats in het Nederlandse maatschappij. Hun activiteiten vertonen een sterke samenhang hebben met doelstellingen van de overheid, zijnde een adequaat woningaanbod. Deze partijen beheren een maatschappelijk kapitaal van ettelijke miljarden. Omdat ze - zeker sinds de bruteringsoperatie – in grote zelfstandigheid en zonder directe democratische controle opereren, zijn er speciale regels opgesteld. De belangrijkste ervan zijn neergelegd in het Besluit Beheer Sociale-Huursector (BBSH) en gelden voor de zogenaamde ‘toegelaten instellingen’. Deze legitimatie is van belang wanneer een corporatie besluit om financieel betrokken te zijn bij de aanleg van een glasvezelnetwerk, maar ook wanneer ze tijd en middelen beschikbaar stelt (o.a. een projectteam). In de BBSH is steeds meer aandacht voor de zorggerichte taken van woningbouwcorporaties. Deze taken zijn ook een prestatieveld waarop corporaties steeds meer op ‘zullen worden afgerekend’. De corporaties die actief zijn met glasvezelnetwerken bouwen hun legitimatie dan ook vaak op deze zorggerichte taken. Ze geven aan dat de vergrijzing van Nederland nieuwe vragen en behoeften oplevert, met name wat de zorg betreft. Ouderen zouden – als ze dat willen – zoveel mogelijk in de gelegenheid moeten worden gesteld zelfstandig te blijven wonen. Daartoe is niet alleen een ontwikkeling van zorgtoepassingen nodig; er moet ook sprake zijn van een geschikte infrastructuur. In de visie van de nu actieve corporaties (woningbouwcorporatie Portaal, woningbouwcorporatie Helpt Elkander uit Nuenen) hoort daar een hoogwaardige telecommunicatie-infrastructuur in de vorm van een glasvezelnetwerk bij. Er moet hier direct opgemerkt worden dat de aandacht die de BBSH besteedt aan zorggerichte taken niet zonder meer betekent dat deze organisaties zelf netwerken moeten aanleggen, of zelfs mogen aanleggen. In antwoord op een recente kamervraag van Depla, Kruijsen en Van Dam [kvr19385] gaven de ministers van VROM en EZ aan dat: ‘[…] de aanleg van de infrastructuur, zoals dat ook geldt voor de aanleg van een infrastructuur voor de levering van signalen voor telefonie of voor televisieontvangst dan wel voor de levering van energie, op basis van het Besluit beheer sociale-huursector (BBSH) geen taak is voor een toegelaten instelling. Ook het leveren van diensten, via welke infrastructuur dan ook, is geen taak van een toegelaten instelling. Slechts de fysieke aansluiting van huurwoningen op de infrastructuur kan tot de kerntaken van een toegelaten instelling worden gerekend.’ In deze context betekend ‘ geen taak’ eveneens dat het de corporaties niet is toegestaan deze activiteit met eigen kapitaal uit te voeren. De woningbouwcorporaties leggen zich neer bij dat besluit, in de zin dat de ze netwerken niet op eigen kosten aanleggen (zie het kopje De rol van publiek geld hieronder). Wel houden ze zich actief bezig met het uitwerken van plannen. De genoemde legitimatie op basis van zorggerichte taken kan als valide worden beschouwd. Vergrijzing en zelfstandigheid zijn kernbegrippen die een grote rol spelen bij een goede invulling van de woontaken. Als deze legitimatie wordt gehanteerd bij glasvezelactiviteiten mag echter wel verwacht worden dat de inspanningen en richting in relatie staat tot het doel. Zo moet aannemelijk gemaakt worden dat de gewenste toepassingen inderdaad eisen stellen die de huidige infrastructuren niet zonder meer kunnen inwilligen (denk aan bandbreedte,


55

betrouwbaarheid, beschikbaarheid en tarieven). Dit betekent dat er tevens grote aandacht moet zijn voor toepassingen gericht op de zorggerichte taken en dat de keuzen met betrekking tot de infrastructuur in relatie moeten staan tot deze toepassingen. Een voorbeeld van samenwerking bij het ontwikkelen van toepassingen is netwerkorganisatie Usus (zie www.usus.nl, waarin een vijftal woningbouwcorporaties, twee thuiszorgorganisaties en een verzekeraar deelnemen. Woningbouwcorporaties zien ook de waardeverhoging van hun woningenbestand en een mogelijk lager verloop als legitimatie voor hun inspanningen. Het betreft hier interne legitimaties, van belang vanuit het perspectief van de corporaties, en minder legitimaties vanuit het publieke belang.

3.5.2 De blauwdruk Een gebruikelijke indeling bij het woningcorporatiemodel is gegeven in Figuur 5. De feitelijke regie ligt bij een woningbouwcorporatie, die hier als semi-publieke instelling is beschouwd. Deze organisatie bundelt ook in feite de vraag naar netwerkdiensten van haar huurders, en kan actief zijn bij het bundelen van de vraag naar toepassingen. Dat bundelen van de vraag krijgt vorm door het actief benaderen van klanten uit naam van de corporatie. Ook hangt de aanlegbeslissing af van het percentage bewoners dat, nadat ze benaderd zijn voor de corporatie, aangeeft inderdaad een dienst af te willen nemen.

Figuur 5: Varianten bij het woningcorporatiemodel

Centraal staat een gezamenlijke onderneming waarin diverse partijen kapitaal samenbrengen. Als daar publiek geld deel van uitmaakt gaat het om een PPS (figuur, variant 1). Deze besteedt, zoals aangegeven in de figuur, diverse meer dagelijkse activiteiten bij de passieve en actieve netwerklaag uit (aan één of meer partijen). Zo verkrijgt de actieve netwerkexploitant een exclusief contract (concessie) voor een bepaalde tijd. Dit is bijzonder: bij geen van de andere hier besproken modellen is deze keuze gemaakt. Er zijn voordelen verbonden aan deze keuze (de stoel van de actieve

56


netwerkbeheerder is in ieder geval bezet) maar de onderlinge afhankelijkheid is ook groot: wat gebeurt er als de netwerkexploitant na de afschrijftermijn of uit concurrentieoverwegingen de actieve apparatuur vervangen wil zien? Daar waar exploitatie en investering uit elkaar getrokken zijn, is het belangrijk dat beide partijen er in slagen een harmonieuze betrekking op te bouwen. Het dienstenaanbod vindt plaats onder een gecontroleerd toegangsregime: meerdere partijen, maar geselecteerd door de regisseur/netwerkexploitant en opererend onder door hen opgestelde condities.

3.5.3 Mogelijke vormen van marktverstoring In elk initiatief kunnen in beginsel de paragraaf 2.4 besproken vormen van marktverstoring optreden. Hieronder bespreken we dié vormen van marktverstoring die in de betreffende context als het meest relevant moeten worden gezien. We geven tevens aan hoe die mogelijke marktverstoring samenhangt met bepaalde keuzen voor de precieze invulling van het project. Opnieuw wordt de indeling van typen marktverstoringen gebruikt zoals gepresenteerd in hoofdstuk 2. a. Contractuele bevoordeling van een marktpartij (o.a. selectieprocedures) Relevant zijn hier de selectiecriteria voor (1) de bouwer van het netwerk, (2) de partij die het onderhoud van het passieve netwerk uitvoert en (3) de actieve netwerkexploitant. Zoals eerder beschreven is er enige onduidelijkheid over wie de selectiecriteria opstelt. De woningcorporaties lijken het voortouw te nemen terwijl de later op te richten PPS (of het samenwerkingsverband) toch de uiteindelijke contractpartij zal zijn. Voor hun normale activiteiten (zoals huizenbouw) hanteren de meeste woningcorporaties aanbestedingsregels. Ze geven aan dat zij dergelijke regels ook bij de aanbesteding van een breedbandnetwerk willen hanteren. Bij sommige huidige projecten lijken koppelingen met andere rollen te worden aangebracht: de bereidheid van de aannemer om ook financieel deel te nemen in de op te richten exploitatiemaatschappij zou daar een voorwaarde voor het verkrijgen van het contract zijn. In een reguliere, openbare aanbestedingsprocedure zou een dergelijke eis onwettig zijn, ook in deze context is een kritische beschouwing op zijn plaats. b. Marktverstorende bundeling of ontbundeling van rollen en lagen in de waardeketen (verstoring door regie-rol) De regisseursrol ligt duidelijk bij de woningbouwcorporatie. Ze ontleent een sterke positie aan haar relatie met haar klanten, de toegangsrechten tot het woningbezit en het feit dat het huizenbestand in de regel geconcentreerd is. Hoewel in de uiteindelijke business case een PPS de centrale rol moet spelen, of zelfs een samenwerkingsverband waarin helemaal geen (semi-)publiek orgaan deel van uitmaakt, is het in de praktijk de woningbouwcorporatie die vooralsnog het initiatief neemt voor de invulling van de waardeketen en de condities daarbij. c. Marktverstorende condities Vermeldenswaardig bij het voorgestelde model zijn de overwegingen ten aanzien van de concessieduur bij de actieve netwerkbeheerder. Omdat deze partij niet zelf de investeringskosten hoeft te dragen kan deze concessieperiode relatief kort zijn. Dit maakt het gemakkelijker om, als de markt dat toelaat, snel meerdere actieve netwerkexploitanten toe te laten.


57

d. Belangenverstrengeling door taakvermenging Er kan belangenverstrengeling ontstaan bij de woningbouwcorporatie. Financiële belangen – die in het kader van de BBSH in principe niet geoorloofd zijn – maar ook impliciete financiële betrokkenheid nodigt uit tot marktverstoring, wanneer de ontwikkelingen minder voorspoedig lopen dan aanvankelijk was voorzien. Wanneer bijvoorbeeld minder aansluitingen worden geactiveerd dan in het business plan wordt verondersteld, zou een direct of indirect financieel belang de corporatie in de verleiding brengen de glasvezel te kruissubsidiëren en verliezen af te wentelen op de ‘gebonden afnemers’. Dit risico is deels afgedekt door de jaarlijkse wettelijke grenzen aan de huurverhoging en het puntensysteem. Toch is het zo dat woningcorporaties nog wel een behoorlijke vrijheid genieten omdat hun huren in het recente verleden vaak minder stegen dan het wettelijke maximum en omdat bij verloop de huurprijs naar boven kan worden bijgesteld (binnen de grenzen van het puntensysteem). Ook kan een corporatie ervoor kiezen enkele jaren achtereen de huur maximaal te verhogen. Deze extra inkomsten zouden zij kunnen gebruiken om verliezen te dekken of aansluitkosten te kruissubsidiëren. e. Mededingingsbeperking Dit initiatief zal concurreren met bestaande telecommunicatie-, televisie- en telefoniediensten gericht op particulieren eindgebruikers. Voor zover niet gefinancierd met publiek geld zal dit leiden tot een hogere intensiteit van de mededinging op de korte termijn. Er is dus geen sprake van mededingingsbeperking. f. Verstoring concurrentieverhoudingen door technologiekeuze Wanneer corporaties (in strijd met de BBSH) geld zouden willen steken, is een goed gefundeerde technologiekeuze essentieel. Ook wanneer de corporatie vooral optreedt als vraagbundelaar en een private partij (of PPS) probeert te interesseren om voor de gebundelde vraag te bouwen, is een goede afweging van de mogelijke technologische opties op zijn plaats. g. Concurrentievervalsing door gunstigere financiering Zoals hierboven aangegeven zijn er grenzen gesteld aan de activiteiten van de onder de BBSH toegelaten instellingen. Het recente antwoord van het kabinet op de genoemde kamervragen geeft aan dat directe investeringen door die instellingen niet toegestaan zijn. Het blijkt echter dat woningbouwcorporaties toch andere manieren zien om de financiering van de plannen rond te krijgen. Zo beschikken deze organisaties soms over aparte juridische entiteiten die op zichzelf niet de status hebben van toegelaten instellingen volgens het BBSH. Het betreft bijvoorbeeld een aparte stichting waarin vroegere opbrengsten uit huizenverkoop zijn ondergebracht. Dergelijke vehikels lijken ingezet te kunnen worden in de financiering van glasvezelnetwerken zonder daarmee de BBSH te overtreden. Een kritische houding is hier evenwel op zijn plaats, omdat in dergelijke gevallen commerciële activiteiten worden ontplooid met geld dat binnen de publieke doelstellingen van het corporatiebestel is verworven. Tegelijk ontbreekt een democratische controle ten aanzien van de besteding van het geld. Verder zijn er signalen dat grote particuliere investeerders, afkomstig uit de wereld van de woningbouw, bereid zouden zijn tot een substantiële financieel deelname. Een dergelijke initiatief tot private financiering is vanzelfsprekend toe te juichen, echter dient kritisch gekeken te worden in hoeverre dit tot een hefboomwerking zou kunnen leiden, in de zin dat

58


deze gelijkgezinde partijen de positie van de woningbouwcorporaties versterken en zich minder als onafhankelijke, kritische financiers opstellen. Verder is het van belang de niet-geldelijke bijdrage van woningbouwcorporaties goed in kaart te brengen. Een dergelijke inbreng kan zeer veel vormen aannemen, zoals het dragen van de kosten voor projectleiderschap en het ter beschikking stellen van wijktechnische ruimten. Een aantal van deze vormen van inbreng liggen voor de hand en kunnen de maatschappelijke kosten voor de aanleg beperken; toch is een kritische blik aan te raden waarbij de overheid moet afwegen in hoeverre dergelijke bijdragen onnodig verstorende werking hebben en in strijd zijn met het uitgangpunt dat de aanleg van communicatieinfrastructuur niet tot de taakstelling van corporaties behoort. h. Overinvesteringen Corporaties geven aan pas aan te leggen op het moment dat een voldoende groot deel van de huurders aangeeft om inderdaad diensten af te gaan nemen om de case financieel haalbaar te maken. Deze keuze beperkt het risico op overinvesteringen. i. Gedwongen winkelnering Huurders hebben reeds een belangrijke relatie met de woningbouwcorporatie. Het is daarom van groot belang dat er bij activiteiten die in beginsel los staan van de woninghuur geen elementen van verplichte winkelnering ontstaan, zoals een gedwongen afname van (telecommunicatie)diensten of het via de huurprijs meebetalen aan een (ongewenste) infrastructuurvoorziening, zoals hierboven geschetst. De eerste publieke aankondiging van een woningbouwcorporatie om de aanleg van een grootschalig glaswerknetwerk na te streven, leidde direct tot felle reacties over vermeende verplichte afname. Bij de beantwoording van de eerder genoemde kamervragen is in ieder geval duidelijk geworden dat (1) de verhuurder een dergelijke voorziening alleen kan aanleggen met instemming van de huurder, omdat de hier bedoelde voorziening niet valt onder een dringende werkzaamheid zoals bedoeld in art. 220 lid 1, Burgerlijk Wetboek, (2) een eventuele huurverhoging alleen mag worden doorgevoerd op voet van de kosten die deze aansluiting met zich meeneemt. Recente uitlatingen van woningcorporaties laten zien dat ze deze uitgangspunten in acht willen nemen. De relatief hoge belangstelling die huurders tijdens peilingen laten zien geeft uitzicht op een haalbare onderneming, ook al doet een zeker deel van de huurders niet mee (en betaalt ook niet mee). Een transparante kostentoerekening kan ook duidelijk maken of een eventuele huurverhoging (voor huurders die zelf kozen voor een aansluiting) gebaseerd is op werkelijke kosten. j. Concurrentievervalsing door risicoafwenteling Men kan zich terecht de vraag stellen wie het risico draagt indien de plannen minder voorspoedig verlopen dan verwacht. Laat de corporatie het project in dat geval ‘vallen’. Als de woningcorporatie ook financieel deelneemt (ook al doet ze dat met geld dan niet zonder meer onder het ‘regime’ van het BBSH valt) neemt dan hetzelfde risico voor haar rekening als de private investerende partijen, of is dat hoger?


59

k. Belangenverstrengeling door direct financieel belang Zie punt d, hierboven. l. Inefficiëntie en concurrentievervalsing bij exploitatie en onderhoud door overheid Alle meer kritieke taken op dit vlak worden ingevuld door marktpartijen. m. Bevoordeling van een marktpartij door misbruik van informatievoorsprong of betrouwbaar imago overheid bij vraagbundeling Consumenten reageren vermoedelijk wat anders (welwillender) op een informatieverzoek van hun verhuurder (bijvoorbeeld op de vraag of deze in principe geïnteresseerd is om bepaalde diensten af te nemen) dan wanneer zo’n verzoek van een marktpartij af zou komen. Dergelijke commerciële partijen worden waarschijnlijk sneller gewantrouwd, zeker als ze met argumenten komen dat het samenbrengen van hun vraag in hun eigen belang is. Dit levert de corporatie een voordeel op ten opzichte van marktpartijen. Op voorwaarde dat gedwongen winkelnering en financiële betrokkenheid van de corporatie bij het project zijn uitgesloten, lijken hier geen marktverstoringsproblemen te voorzien. n. Bevoordeling van een marktpartij door launching content supplier rol of het creëren digitale tweedeling door vooral de digitale dienstverlening te verbeteren Dit vraagstuk speelt nadrukkelijk wel bij dit generieke model. Als legitimatie staat het gebruik van zorgdiensten centraal. Impliciet wordt ook verondersteld dat dergelijke diensten ook een glasvezelnetwerk vereisen. Dit zou kunnen betekenen dat deze diensten niet toegankelijk zijn via andere netwerken en op die manier zou de netwerkexploitant van het ‘woningcorporatienetwerk’ een voordeel genieten. Hier zou bij elke dienst afgewogen moeten worden of het objectief te verantwoorden is dat de dienst alleen via het betreffende glasvezelnetwerk geleverd kan worden. Is dat het geval, dan is die keuze acceptabel. Is dat niet zonder meer het geval dan zou dat als vorm van marktverstoring opgevat kunnen worden.

3.5.4 Samenvatting In de voorgaande paragrafen is een overzicht gegeven van belangrijke aspecten betreffende marktordening. Hierbij is het van groot belang dat de gekozen inrichting recht doet aan de aangehaalde legitimatie voor het overheidsingrijpen.

Tabel 6: Samenvatting marktverstoring bij woningcorporatiemodel Marktverstoringaspect

Advies


Als bij het ‘grote gemeentemodel’, en met name aandacht voor de vraag wie de regels opstelt en wie nu feitelijk contractant is


Aandacht voor de vraag wie nu precies de touwtjes in handen heeft, de blauwdruk opstelt, de selectie uitvoert en de condities bepaald. Is dit toch een publieke partij dan zou verstoring kunnen ontstaan.


Als bij het ‘grote gemeentemodel’, en met name aandacht voor eventuele koppeling met financieringsbereidheid (voor zover er publiek geld gemoeid is met de aanleg)


Risico’s lijken beperkt zolang er geen financiële betrokkenheid is (zie ook verplichte afname, hieronder)

60



Geen probleem, het initiatief versterkt de mededinging




Kritische beschouwing van financiering door aan woningbouwcorporaties gelieerde juridische entiteiten

h. Overinvesteringen i. Gedwongen winkelnering

Het is aanbevelingwaardig om elke vorm van verplichte winkelnering te voorkomen en de kostentoerekening zo transparant mogelijk te maken


Hangt af van de precieze afspraken betreffende risicoverdeling en het gedrag dat de corporatie vertoond als het initiatief niet succesvol blijkt.








Hier schuilt een risico, advies is om op een case-by-case basis te beoordelen of het legitiem is diensten alleen op het ‘ eigen’ of het ‘ gelieerde’ netwerk beschikbaar te maken.

3.6 Publieke backbone-model Technische infrastructuren zoals die voor energie, gas en water vergen een uitgestrekt distributienetwerk met een hoofdinfrastructuur en met een steeds verder vertakte regionale en lokale structuur. Ook spoorwegen kennen een uitgebreide hoofdinfrastructuur, zij het dat er daar geen vertakkingen tot ‘de haarvaten’ zijn. Het kan interessant zijn om een telecommunicatienetwerk parallel te leggen aan een dergelijke infrastructuur en zo van synergievoordelen te profiteren. Bij ondergrondse infrastructuren is dat kostentechnisch interessant als dat reeds bij de aanleg gebeurt, maar bij andere infrastructuren (spoorweg, bovengronds elektriciteitsnet) kan dan ook achteraf. De voordelen zijn vooral groot bij de hoofdnetten en de regionale verbindingen en minder bij de ontsluiting van individuele eindgebruikers. Vaak hebben netwerkbeheerders voor eigen gebruik al telecommunicatievoorzieningen langs de infrastructuur aangelegd. Het ligt al enige tijd voor de hand om daar te kiezen voor meervoudige glasvezelkabels. De transmissiecapaciteit die daarmee mogelijk is ligt vaak ver boven datgene dat de aanleggende partij voor eigen gebruik nodig heeft, maar de kosten voor andere systemen met minder capaciteit zijn niet veel lager. Gegeven deze overcapaciteit lenen deze netwerken er zich voor om – commerciële - diensten aan anderen te leveren. Een voorbeeld hiervan is het Relined netwerk. Deze joint venture combineert de communicatie-infrastructuren van spoorweginfrastructuurbedrijf Prorail en van Tennet, dat het Nederlandse hoogspanningsnetwerk beheert. Dit Relined netwerk is het onderwerp van de onderliggende casus. Veel van dergelijke infrastructuren (spoorwegen, elektriciteitsnetwerk) zijn in handen van publieke organisaties. Hier dient zich een klassiek dilemma aan. Enerzijds leidt het tot welvaartsverliezen als er geen gebruik gemaakt zou worden van de substantiële synergievoordelen. Anderzijds kan de introductie van dergelijke diensten leiden tot


61

verstoring van een markt waar ook commerciële aanbieders in actief zijn. Direct moet aangegeven worden dat dergelijke initiatieven zich vooral lenen voor glasvezeltransportverbindingen voor de langere afstand (managed dark fibers). Ook is het dekkingsgebied, gezien de loop van de betreffende netwerk, erg specifiek van vorm.

3.6.1 Discussie van de gehanteerde legitimaties De aanleg van de netten kan over het algemeen goed gelegitimeerd worden door het eigen gebruik. De legitimatie om de markt te betreden betreft de huidige onderbenutting van capaciteit op het eigen netwerk en de synergievoordelen die te boeken zijn. In het geval van Relined komt daarbij dat het betreffende netwerk zich leent voor diensten op een aantal locaties waar het huidig aanbod afwezig is (of vele malen duurder dan in gunstigere plaatsen in het land). Zo zou een dergelijke verbinding goed en kosteneffectief een FttH-project in bepaalde provincieplaatsen kunnen ontsluiten.

3.6.2 De blauwdruk Een voorbeeld van de invulling van de waardeketen voor dit model is gegeven in Figuur 6. Opvallend is dat alle activiteiten boven laag 1 liggen bij de eindgebruiker. Het betreft hier namelijk een zogenaamde managed dark fiber dienst; alleen een onbelichte glasvezel tussen twee punten wordt verhuurd. De klant, meestal een bedrijf of organisatie met eigen ICTafdeling of een telecombedrijf, sluit vervolgens zelf apparatuur aan om transport tussen deze twee punten mogelijk te maken. De rollen in de onderste laag kunnen allen uitgevoerd worden door de initiatiefnemer; ook kan er besloten worden een bepaalde taak (zoals onderhoud) uit te besteden. Overigens kan een eindgebruiker voor kiezen een derde partij in te schakelen (telecombedrijf, ICT-bedrijf) om een of meer lagen te realiseren. Dit gaat dan slechts op initiatief van de klant; de derde partij hoeft geen specifieke relatie met de netwerkaanbieder te onderhouden.

Figuur 6: Typische blauwdruk bij publieke backbone-model

62


3.6.3 Mogelijke vormen van marktverstoring Opnieuw bespreken we hieronder dié vormen van marktverstoring die in de betreffende context als het meest relevant moeten worden gezien. We geven tevens aan hoe die mogelijke marktverstoring samenhangt met bepaalde keuzen voor de precieze invulling van het project. Opnieuw wordt de indeling van typen marktverstoringen gebruikt zoals gepresenteerd in hoofdstuk 2. a. Contractuele bevoordeling van een marktpartij (o.a. selectieprocedures) De enige selecties die van belang lijken, zijn die bij de aanleg van het netwerk (die al in het verleden heeft plaatsgevonden) en die van het onderhoud/beheer. Publieke partijen hanteren in de regel een aanbestedingsprocedure. Voor zover investeringen niet onder een bepaald drempelbedrag vallen zal dat nu ook het geval zijn. b. Marktverstorende bundeling of ontbundeling van rollen en lagen in de waardeketen (verstoring door regie-rol) De regie ligt bij de initiatiefnemer. Omdat alleen de onderste laag in de waardeketen wordt geregisseerd is het risico op verstoring door een regisseursrol relatief klein. c. Marktverstorende condities Omdat hogere lagen niet ingevuld zijn zal er geen sprake zijn van bijzondere condities. d. Belangenverstrengeling door taakvermenging Er is geen sprake van verschillende rollen die tot belangenverstrengeling zou kunnen leiden. e. Mededingingsbeperking Het hier besproken type initiatief concurreert vooral op de markt voor managed dark fiber. Op deze markt zijn onder meer KPN (die onder druk van de concurrentie ook dark fiber is gaan leveren), Versatel, British Telecom (BT) en de kabelbedrijven actief. Met name in de Randstad komen daar ook partijen bij als Colt, Eurofiber, Enertel en MCI. Meer indirect concurreren de hier besproken initiatieven ook op de markt voor telecommunicatie-huurlijnen van hoge capaciteit (ATM, STM). Het gaat dan veelal om concurrentie met dezelfde bedrijven als hierboven genoemd. Het is ook van belang dat het hier besproken type initiatief een waardevolle aanvulling op de beschikbare lange-afstandstransportlijnen kan vormen. Vooral lokale breedbandprojecten kunnen profiteren van dit aanbod dat vermoedelijk lager geprijsd zal zijn dan de alternatieven (die veel nieuw graafwerk met zich meenemen). Ook kunnen lijnen relatief snel en zonder graafoverlast worden opgeleverd, wat een verder voordeel is voor FttH projecten. Wel kan de zeer specifieke geografische dekking leiden tot fragmentatie. Van afnemende mededinging is dan ook zeker geen sprake, al zijn er wel argumenten om het netwerk als concurrentievervalsing te bestempelen (zie onder g.) f. Verstoring concurrentieverhoudingen door technologiekeuze De techniekkeuze is in het onderhavige geval al gemaakt en lag – gezien de aard van de netwerken waarmee gebundeld werd (lijninfrastructuur over lange afstanden), erg voor de hand.


63

g. Concurrentievervalsing door gunstigere financiering Hier speelt de vraag in hoeverre de gebruikte netwerken (spoor, elektriciteit) in handen van de overheid zijn. In het voorbeeld van Relined is dat volledig het geval: zowel Prorail als Tennet zijn voor 100% in overheidshanden. Zodoende concurreert overheidsgeld één op één op markten waar ook private ondernemingen actief zijn. Marktpartijen kunnen dit als concurrentievervalsing ervaren (denk aan de marktoverheidproblematiek). De extra investeringen die nodig zijn om op de reeds aangelegde netwerken ook commerciële diensten aan te bieden zin relatief gering63, maar de investeringen in de backbone zijn ook met (semi-)publiek geld bekostigd. Aan de andere kant zou het een welvaartsverlies opleveren, wanneer de bestaande capaciteit koste wat kost onbenut zou blijven, zeker wanneer er zo afnemers worden bereikt die door de markt niet worden bediend. Om toch voor zover mogelijk een level playing field te behouden, verdient het de sterke aanbeveling dat deze activiteiten in aparte vpb-plichtige vennootschappen64 worden ondergebracht, die zoveel mogelijk onder marktomstandigheden opereren. Daarbij kan gedacht worden aan een constructie dat ook de moederbedrijven klant worden van de nieuwe BV of NV en dat andere klanten aanspraak moeten kunnen doen op dezelfde leveringscondities. h. Overinvesteringen Het gaat hier in beginsel om ‘hergebruik’ van reeds gedane investeringen. Benodigde nieuwe investeringen zijn gering (tenzij besloten zou worden om de omvang van het netwerk substantieel toe te doen nemen). Risico’s van overinvestering zijn hiermee gering. i. Gedwongen winkelnering Er zijn geen redenen om aan te nemen dat er sprake zou zijn van een verplichte afname. j. Concurrentievervalsing door risicoafwenteling Door de beperkte investeringen zijn de risico’s laag. Risicoafwenteling is daarmee minder relevant. k. Belangenverstrengeling door direct financieel belang Er is geen sprake van verschillende rollen die tot belangenverstrengeling zou kunnen leiden. l. Inefficiëntie en concurrentievervalsing bij exploitatie en onderhoud door overheid De invulling van laag 2 en hoger liggen bij de deelnemende gebruikers. Deze kunnen naar keuze de laag zelf invullen of andere daartoe opdracht geven. Op deze lagen bestaat er dus weinig verstoringrisico. Op de passieve netwerklaag is de exploitatie betrekkelijk ongecompliceerd en zal daarom naar verwachting niet tot problemen of grote inefficiënties leiden.

63

De grootste kosten betreffen het trekken van verbindingen (glasvezel, straalverbindingen) van de individuele klanten naar een Point of Presence (PoP) van het netwerk. Deze kosten worden echter pas gemaakt als een klant zich feitelijk aanmeldt. 64

Vpb: vennootschapsbelasting.

64


m. Bevoordeling van een marktpartij door misbruik van informatievoorsprong of betrouwbaar imago overheid bij vraagbundeling In dit geval niet van toepassing. n. Bevoordeling van een marktpartij door launching content supplier rol of het creëren digitale tweedeling door vooral de digitale dienstverlening te verbeteren In dit geval niet van toepassing.


65

3.6.4 Samenvatting In de voorgaande paragrafen is een overzicht gegeven van belangrijke aspecten betreffende marktordening. Tabel 7: Samenvatting marktverstoring bij publieke backbone-model Marktverstoringaspect

Advies


Van relatief ondergeschikt belang omdat er weinig rollen ingevuld hoeven te worden. De in deze sector gebruikelijke aanbestedingsprocedures voorkomen verstoring


Door beperkte scope (alleen passieve netwerklaag) zal de regierol relatief weinig verstoring met zich meenemen.


Van relatief ondergeschikt belang, door beperkte scope is er amper sprake van condities








Juist dit punt vergt aandacht; veelal gaat het om 100% gemeenschapsgeld. Mogelijke oplossing is het oprichten van een aparte, controleerbare entiteit die de breedbanddiensten onder zo marktconform mogelijke omstandigheden zowel aan het moederbedrijf als aan derden aanbiedt.




Niet van toepassing.











66


4 Samenvatting en conclusies Ongeveer vier jaar geleden begonnen de eerste ideeën voor breed uitgerolde Fibre-to-theHime (FttH) netwerken om zich heen te grijpen. Ze werden gedragen door mensen uit verschillende geledingen (onderzoekers, internetwereld, publieke instellingen). Wat deze personen deelden was het enthousiasme: de aanleg van dergelijke netwerken opent nieuwe mogelijkheden op communicatiegebied en begint vanuit technische en kostentechnische optiek nu ook reëel te worden. Ondertussen zijn we vele stappen verder en hebben met name grotere gemeenten ver uitgewerkte verkenningsprojecten opgezet. Op een aantal plaatsen worden zelfs al op zekere schaal netwerken uitgerold. Uit pragmatisme zijn daarbij vaak belangrijke rollen door de overheid ingevuld, variërend van initiatiefnemer en regisseur tot volledige financier. De Nederlandse rijksoverheid geeft evenwel aan dat het primaat bij de uitrol van dergelijke netwerken bij de markt ligt; een standpunt dat in lijn ligt met dat van de Europese Commissie en dat ook in OESO-stukken is te vinden. Het is dan ook de hoogste tijd om wat kritischer stil te staan bij de precieze consequenties die overheidsactiviteiten in dit veld hebben. Daarbij moet er zowel aandacht worden besteed aan de legitimaties als de consequenties van deze inmenging (vooral wat betreft verstoring van de markt). In het verleden werd daarbij niet altijd even lang stilgestaan. Zo volgt uit de notie van een natuurlijk monopolie niet zonder meer dat overheidseigendom de beste oplossing is, en moet men zich afvragen waarom ‘als de markt het niet doet’ de overheid de kosten en risico’s wel zou moeten dragen. Dit rapport is een beschouwing van marktverstoringen die kunnen optreden wanneer publieke of semi-publieke organisaties betrokken zijn bij breedbandinitiatieven. We beperken ons daarbij tot plannen voor glasvezelnetwerken voor bedrijven, instellingen of voor particulieren.65 Het zal de lezer opvallen dat de rapportage een kritische ondertoon heeft: de opdracht is de mogelijke marktverstoringen scherp in beeld te brengen. Daar moet niet uit afgeleid worden dat we zonder meer negatief staan tegenover een actief overheidsbeleid, ook door lagere overheden. We hopen dat deze rapportage overheden sterkt in het uitwerken van een sterke, houdbare legitimatie van de gekozen rol en een doelmatige invulling die tot een zo klein mogelijke verstoring van de markt leidt.

4.1 Samenvatting marktverstoring in een breedbandcontext Er heerst brede consensus dat de ontwikkeling van breedbandinfrastructuur in eerste instantie een taak van de markt is. Alleen voor zover de markt faalt – hetgeen niet zelden het geval is bij infrastructuurvoorziening – kan er legitimatie zijn voor een publieke of semipublieke betrokkenheid. Bij breedbandinfrastructuur moet die dan vooral gezocht worden op het gebied van: •

het tegengaan van monopoliemisbruik,

•

het benutten van afstemmingsvoordelen door (lagere) overheden,

•

het genereren van externe baten,

65 Overigens dreigt bij lokale breedbandplannen ook het ontstaan van fragmentatie, maar omdat dat onderwerp niet direct een vorm van marktverstoring is besteden we daar geen aandacht aan.


67

•

regionaal-economische stimulering,

•

het tegengaan van een digitale tweedeling (bijvoorbeeld door het opleggen van universele dienstverlening).

Ontbeert een publieke of semi-publieke instelling een legitimatie zoals hierboven dan is betrokkenheid een onnodige marktverstoring. De constatering dat de markt op punten faalt, is evenwel onvoldoende om overheden carte blanche te geven om ongeclausuleerd in te grijpen. Overheidsfalen in de vorm van inefficiëntie, belangenverstrengeling, afstemmingsproblemen, vatbaarheid voor lobbygedrag door private belanghebbenden, moet zoveel mogelijk worden vermeden. Algemeen kan gesteld worden dat op een zo licht en marktconform mogelijke wijze dient te worden ingegrepen en dat het ingrijpen welvaartsverhogend moet zijn (met daarbij aandacht voor verdelingsaspecten). Sommige marktverstorende gedragingen van overheden zijn bovendien wettelijk verboden. Vooral op Europees niveau zijn er mededingingsrechtelijke regels die beperkingen stellen aan het handelen van nationale en lagere overheden. Het schema in Figuur 7 geeft in abstracte termen weer wanneer sprake is van een uit economisch oogpunt gerechtvaardigde marktverstoring.

Faalt de markt en wordt dit door het ingrijpen gecorrigeerd?

nee

Onnodige marktverstoring

nee

Verboden marktverstoring

ja Is het ingrijpen uit juridisch oogpunt toegestaan? ja Is gekozen voor de meest marktconforme wijze van ingrijpen? Zijn er geen vermijdbare marktverstorende neveneffecten?

nee

Vermijdbare marktverstoring

ja Wegen de baten van het ingrijpen (het gecorrigeerde marktfalen) op tegen de kosten (het overheidsfalen)?

nee

Contraproductieve marktverstoring

ja Uit economisch oogpunt gerechtvaardigde marktverstoring

Figuur 7: Stappenplan

68


Bij de voorziening van breedbandinfrastructuur zijn verschillende rollen te onderscheiden. Tabel 8 vat per rol samen welke vormen van marktverstoring dreigen, wanneer overheden of semi-publieke instellingen die rol innemen.

Tabel 8 Potentiële vormen van marktverstoringen bij de verschillende rollen Rol

Mogelijke vormen van marktverstoring

1. Initiatief/planvorming

a. Contractuele bevoordeling van een marktpartij (o.a. selectieprocedures) b. Marktverstorende bundeling of ontbundeling c. Marktverstorende condities d. Belangenverstrengeling door taakvermenging e. Mededingingsbeperking f. Verstoring concurrentieverhoudingen door technologiekeuze

2. Financiering

g. Concurrentievervalsing door gunstigere financiering h. Overinvesteringen i. Gedwongen winkelnering

3. Eigendom

j. Concurrentievervalsing door risicoafwenteling k. Belangenverstrengeling door direct financieel belang

4. Exploitatie en onderhoud


5. Vraagbundelaar


6. Launching content supplier



69

● Advies: openbare aanbesteding waar mogelijk

● Advies: introduceer concurrentie op een zo laag mogelijk niveau in de waardeketen

● Advies: dwing geen open toegang op aan concurrerende partijen; kies een vergoedingsmodel met maximale prikkels voor ondernemerschap

● Diverse vormen van verstoring, advies: scheiding van taken en toezicht





●● Advies: beperkt publieke

g. Concurrentievervalsing door

●● Advies:houd goed zich op de

●● Wanneer kabelbedrijven en KPN samen investeren in een nieuw netwerk dreigt de huidige concurrentie tussen kabel en adsl te verdwijnen

● Diverse vormen van verstoring, advies: scheiding van taken en toezicht

● Advies: introduceer in geval van publieke betrokkenheid concurrentie op een zo laag mogelijk niveau in de waardeketen

● Advies: onderzoek in geval van publieke betrokkenheid of de nieuwe infrastructuur ook zonder migratie tot stand kan komen

Gecoördineerd migratiemodel


● Advies: kies technolgieneutrale formulering voor plannen en stimuleringsmaatregelen



Grote-gemeentemodel

Marktverstoringaspect

70

●● Advies: onderzoek of ‘pure

Vraagbundelmodel instellingen en bedrijven

Tabel 9: Overzicht marktverstoringen per generieke casus, plus steekhoudende legitimaties

●● Advies: vermijd financiële

● Aandacht voor de vraag wie nu de werkelijke controle heeft

Woningcorporatiemodel

● Advies: breng

Publieke backbone-model

De belangrijkste risico’s tot marktverstoring bij de bestudeerde generieke modellen zijn weergegeven in Tabel 8, alsmede adviezen hoe die verstoringen voorkomen kunnen worden. In de laatste kolom is aangegeven wat bij de diverse modellen als steekhoudende legitimatie beschouwd kan worden. Voor details wordt de lezer verwezen naar hoofdstuk 2.

4.2 Samenvatting bevindingen bij de bestudeerde generieke modellen

Universele dienst

Externe baten (waaronder vestigingsklimaat);

Marktpartijen hebben geen legitimatie nodig; betrokkenheid overheid mogelijk te legitimeren als in grote-stedenmodel

Regionaal-economische ontwikkeling; kostenefficiënte wijze om aan eigen vraag te voldoen

vraagbundeling’ mogelijk is, waarbij de markt de infrastructuur bouwt om aan de gebundelde vraag te voldoen. Dit voorkomt concurrentievervalsing in de toekomst.

Zorggerichte taken van woningbouwcorporaties

●● Huurders zijn gebonden afnemers van corporatie. Sluit kruissubsidies tussen huur/ service en breedband uit en maak kostentoerekening transparant

belangen in het breedbandplan, beperk nietgeldelijke bijdrage tot minimum,


Legenda: ●●: groot marktverstoringsrisico, ● beperkt marktverstoringsrisico. Een lege cel duidt een klein verstoringsrisico aan.

Steekhoudende legitimaties (legitimatie behoeft cijfermatige onderbouwing en dient tot uitdrukking te komen in plan van aanpak van het project)




● Advies: scheid taken waar mogelijk


● Advies: scheid taken waar mogelijk

● Voorkom constructies waar andere partijen geen aanspraak op kunnen doen


directe + de indirecte (in natura) financiële bijdrage. Beperk deze tot de onrendabele top.

● Advies: verbied gedwongen migratie klanten en onnodige bundeling van diensten

● Advies: maak KBA

financiële bijdrage tot nieuwe diensten en markten



gunstigere financiering

71

Gebruik bestaande netwerk voor aansluiting derden is kostenefficiënt; uitrol mogelijk in regio’s die door de markt slecht bediend worden

glasvezelactiviteiten onder in aparte vpb-plichtige vennootschap die zoveel als mogelijk onder marktomstandigheden opereert

4.3 Conclusies Deze afsluitende paragraaf presenteert – in kernachtige bewoording - de belangrijkste conclusies bij het voorliggende onderzoek. 1. Mate van marktverstoring niet zonder meer inherent aan het gekozen generieke model De mate van marktverstoring is zelden inherent aan een bepaald generiek model. Het hangt vooral af van de precieze invulling van het model of en in welke mate de markt wordt verstoord. De meest relevante keuzen bij de invulling zijn: - de mate waarin publiek geld direct of indirect wordt ingebracht; - welke rollen door derde partijen worden ingevuld en welke selectieprocedures er daarbij worden gevolgd; - de precieze condities die verbonden worden aan het uitvoeren van rollen. In die zin is bij bijna alle modellen een ‘marktvriendelijke’ variant te bedenken, maar ook een sterk verstorende variant. Vanzelfsprekend staat een initiatiefnemer soms voor het dilemma een (vanuit marktverstoringobjectief) minder aantrekkelijke keuze te moeten maken omdat anders het model niet werkbaar ingevuld kan worden. Vaak is het dan zo dat op dit moment de meest wenselijke invulling nog niet haalbaar is, maar dat zeker niet uitgesloten dat dit op langere termijn wel het geval zal zijn. In dergelijke situaties is het aan te bevelen om voor een test of pilot wel de meest pragmatische invulling te kiezen, maar tegelijkertijd expliciet te maken dat na een aangegeven periode er voor een andere, minder marktverstorende invulling zal worden gekozen.

2. Modeloverschrijdende conclusies In lijn met de hierboven besproken conclusie bespreken we vervolgens de belangrijkste bevindingen, losgekoppeld van de specifieke generieke modellen. Deze zijn als volgt: -

In het kader van breedbandprojecten lijken er legitimaties te zijn die gebruikt kunnen worden om marktverstoring tot een zekere hoogte te verantwoorden. Legitimaties die onder bepaalde omstandigheden de toets der kritiek kunnen doorstaan zijn: externe baten, regionaal-economisch stimuleringsbeleid (een speciaal geval van externe baten) en universele dienstverlening. Alle vergen echter een uitvoeriger onderbouwing dan nu in bestaande plannen het geval is (voor zover publiek toegankelijk, en moeten waar nodig vergezeld gaan van een kostenbatenanalyse (KBA). Veel van de nu nog gehanteerde legitimaties zijn incompleet, onvoldoende onderbouwd en onderling onverenigbaar.

-

Bij opdrachtverlening aan derden verdient het de sterke voorkeur aanbestedingsregels te volgen, ook waar de betreffende opdrachten (net) buiten deze verplichting vallen. De reden hiervoor is dat sommige projecten uit een groter aantal, kleinere aanbestedingen uiteenvalt (die dan ieder onder de aanbestedingsgrens zouden vallen) en omdat er een gevaar uitgaat van cumulatieve marktverstoringen (zie hieronder)

-

Probeer het generiek inbrengen van publiek geld te vermijden, bijvoorbeeld door alle externe baten te internaliseren in de transactie. Publiek geld is niet alleen op zichzelf marktverstorend, het kan ook het investeringsklimaat op de langere termijn schaden. De investeringsbereidheid van private partijen neemt af wanneer er


72

een gerede kans is dat ze moeten concurreren met ‘goedkope’ publiek gefinancierde projecten. -

-

Als bepaalde baten bijvoorbeeld vooral bij zorgverzekeraars liggen, zouden deze bij het project betrokken kunnen worden. Ook kan gedacht worden aan het bundelen van de budgetten van vragers (om deze budgetten te gebruiken voor de aanleg van een netwerk), of aan vraagstimulering van doelgroepen. Als publiek geld toch noodzakelijk is, dan zou aan de volgende punten voldaan moeten zijn: o

Er moet sprake zijn van een houdbare legitimatie in de context van publiek geld;

o

Zowel de directe als de indirecte inbreng (incl. derving van inkomsten ofwel opportuniteitskosten) moeten worden meegerekend;

o

De kosten-batenanalyse (KBA) heeft een positief resultaat;

o

De inbreng moet niet groter dan strikt noodzakelijk zijn;

o

Ook de inzet van fondsen met een semi-publiek karakter verdient een kritische beschouwing, inclusief die fondsen die in praktijk beheer worden door een (semi-)publieke partij maar onder een ‘ vrij regime’ vallen.

o

Het te nemen risico voor de publieke partij mag (proportioneel gezien) niet hoger zijn als dat voor andere betrokken partijen.

In de bestudeerde gevallen wordt een verscheidenheid aan voorwaarden en condities aan betrokken marktpartijen gesteld die vaak verstorende effecten kunnen hebben. Bij het ontwerp van een systeem met een zo beperkt mogelijke verstoring stellen wij vooralsnog de volgende regels als leidraad voor: o

Ontbundeling (en dus open toegang) op een zo laag mogelijke niveau (bij voorkeur tussen passieve en actieve infrastructuur).

o

Onafhankelijke beoordeling van de precieze netwerkarchitectuur op het grensvlak van de ontbundeling, om te verzekeren dat de keuzen gemaakt zijn vanuit legitieme (kosten)technische overwegingen en niet met louter als doel toetreden op hogere lagen te bemoeilijken.

o

Alleen als er in de praktijk (tijdelijk) een dominantie machtspositie ontstaat op de laagste laag die voor concurrentie openstaat, zouden open toegangsregels op een hoger niveau overwogen moeten worden.

o

Verticale integratie is toegestaan, alleen moet voorkomen worden dat bij integratie over een ontbundeld/open grensvlak het gedrag van de geintegreerde partij leidt tot onredelijke discriminatie van derde partijen.

o

Er kan gekozen worden om pragmatische redenen hiervan op de korte termijn af te wijken (bijvoorbeeld bij pilots) maar de lange-termijninvulling moet expliciet worden gecommuniceerd en nageleefd.

Een uitgebreide analyse van het al dan niet afdwingen van meerdere niveaus van open toegang (ontbundeling), al dan niet in combinatie met toestaan van integratie over die grensvlakken, valt buiten de strekking van deze studie maar nader onderzoek daarnaar is in de toekomst wenselijk.


73

-

Bij breedbandinitiatieven is het voor effectieve regulering onvoldoende om voor de regulering van partijen met marktmacht te verwijzen naar ONP-regels.66 De telecommunicatieregelgeving is in transitie en het is vooralsnog niet duidelijk of deze toereikend ingezet gaan worden om mogelijke gevaren te adresseren die schuilen in marktverstoring op de betreffende markten. Dit heeft vooral te maken met de in de toekomst te hanteren marktafbakeningen. Bij de relevante productmarkt speelt de vraag of de netwerken die het onderwerp zijn van deze studie als aparte relevante productmarkt zullen worden beschouwd.67 Ook de interpretatie van de relevante geografische markt is hier van groot belang: in het verleden werd er steeds van uitgegaan dat een nationale omvang had; in het nieuwe kader wordt het in beginsel ook mogelijk om markten van een kleinere geografische omvang te definiëren (waardoor het waarschijnlijker is dat er sprake kan zijn van een machtspositie). Of dit inderdaad gaat gebeuren is ook vooralsnog onbekend. Naast het sector-specifieke toezicht bestaat er uiteraard tevens algemeen mededingingsrecht, maar de constatering dat het mededingingsrecht op dit moment ontoereikend kan zijn in de sector elektronische communicatie vormt juist weer een fundament van het sectorspecifieke reguleringskader. Er zou in deze context gedacht kunnen worden aan een weldoordacht, op deze netwerken toegespitst standaard reguleringkader, inclusief in overeenkomsten omlijnde toegangscondities en dergelijke. De lokaal betrokken publieke partij zou het implementeren van dit standaard reguleringkader als voorwaarde kunnen stellen aan haar deelname aan het project. Willen marktpartijen daar niet op in gaan dan staat het hen vanzelfsprekend vrij om zelf activiteiten te ontplooien, die ‘alleen’ aan de wettelijke ONP-regels hoeven te voldoen. Bij voorkeur zou de (lokale) standaardregulering geharmoniseerd moeten zijn tussen de lokale initiatieven.68 Ook onafhankelijk toezicht op de naleving van dergelijke regels is wenselijk, en kan door de civiele rechter geschieden (hetzelfde geldt voor een ander aspect, namelijk belangenverstrengeling). Wellicht dat deze regels en het toezicht daarop op termijn overbodig worden door sectorregelgeving.

-

Belangenverstrengeling is meer dan een theoretisch begrip. Er schuilen hier diverse risico’s, en ook in de bestudeerde gevallen zijn al schadelijke situaties geconstateerd. Deze verstrengeling is er zeker bij financiële betrokkenheid, maar ook politieke betrokkenheid is voldoende om de non-discriminatieprincipes van overheidsorganen in gevaar te brengen. Effectieve scheiding van functies en toezicht daarop is op zijn plaats. Waar speciale maatregelen aanvaardbaar zijn, moet elke marktpartij daar beroep op kunnen doen.

-

In bepaalde gevallen kan een dubbele relatie tussen (eind)gebruiker en initiatiefnemer leiden tot het gevaar van verplichte afname (gedwongen

66

De term Open Network Provisioning (ONP) wordt overigens meestal gebruikt voor het 'oude' kader. Voor het huidige, recent herziene kader is nog niet echt een vaste roepnaam in zwang; men noemt dit vaak 'new regulatory framework' (nieuw regelgevend kader). 67 In de door Brussel aan nationale toezichthouders gesuggereerde relevante productmarkten wordt de hier bedoelde markt niet apart genoemd en maakt deze onderdeel uit van de markt voor breedbanddiensten. Deze bredere markt omvat ook ADSL en kabelinternetdiensten omvat. De Nederlandse toezichthouder – OPTA – zou er voor kunnen kiezen om, op basis van een motivatie, de markt voor glasvezeldiensten (of diensten met een snelheid van, bijvoorbeeld, 100 Mbps symmetrisch) wel als aparte relevante productmarkt aan te wijzen. Of dat inderdaad ook gaat gebeuren is vooralsnog onbekend. 68 Dit betekent nog niet dat deze deel uit zou (moeten) maken van de onder herziening zijnde Telecommunicatiewet. Dit zou immers erg lastig kunnen in verband met de betreffende Europese richtlijnen.

74


winkelnering). Er moet goed voor gewaakt worden dat dergelijke situaties (die soms een ondoorzichtig karakter kennen) zich niet voordoen. -

In sommige bestudeerde modellen doet het vraagstuk van collusie zich voor: de belangrijkste huidige concurrenten zouden daarbij in de toekomst nauw met elkaar samenwerken. Negatieve gevolgen kunnen voorkomen worden door de gemeenschappelijke activiteit niet groter te maken dan strikt noodzakelijk (namelijk de passieve infrastructuur) en vervolgens op alle daarboven liggende lagen een zo volledig mogelijke mededinging na te streven.

-

In een aantal gevallen zijn er alternatieve instrumenten denkbaar die dezelfde doelen kunnen bereiken tegen minder verstoring. Hier komen (negatieve) totaalconcessies, vraagversterking en doelsubsidies in beeld. Deze instrumenten verdienen zeker nadere studie in de specifieke situaties waar de generieke modellen zich op richten.

3. Risico van cumulatieve marktverstoringen De bekeken breedbandprojecten kennen, zoals veel complexe trajecten, veel potentiële vormen van marktverstoring. Ook als alle individuele vormen van marktverstoring binnen acceptabele grenzen vallen, kan het opgetelde effect zodanig zijn dat de marktwerking toch in forse mate verstoord raakt. Daarom is het raadzaam om op alle fronten de verstoring te minimaliseren.


75

Bijlage: afbeeldingen Dit rapport bevat een aantal grafieken in kleur die de indeling van de waardeketen schetsen. Deze figuren zijn op een zwart/witafdruk niet gemakkelijk leesbaar. Hieronder zijn, als overzicht, al deze figuren nog eens weergegeven, voorzien van een codering.

Figuur 2: Varianten bij het grote-gemeentemodel

Figuur 3: Varianten bij het gecoördineerde migratiemodel


77

Figuur 4: Typische blauwdruk bij het vraagbundelmodel instellingen en bedrijven

Figuur 5: Varianten bij het woningcorporatiemodel

Figuur 6: Typische blauwdruk bij publieke backbone-model

78


Vooruitgang zonder marktverstoring

Recommend Documents