Verslag over het archiefwettelijk toezicht in Archieven

Verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006

Archieven



2

Erfgoedinspectie / Archieven

Inhoud

Samenvatting

5

Inleiding

9

1

De kabinetsvisie ‘Informatie op orde’

11

1.1 1.2 1.3

Goed bestuur als uitgangspunt Sturing, beheersing, interne controle en verantwoording Wet- en regelgeving met het oog op goed bestuur

11 13 14

2

Sturing en control: archiefbeheersregels

15

2.1 2.2 2.3 2.4

Nut en noodzaak Archiefbeheersregels nader onderzocht Vooruitgang? Ja en nee Effectieve implementatie

16 16 16 17

3

Digitaal archiefbeheer

19

3.1 3.2 3.3

Enkele principiële knelpunten rondom digitalisering Voortgang bij digitalisering Evaluatie van de Regeling geordende en toegankelijke staat

19 22 23

4

Het vermogen verantwoording af te leggen: de praktijk

25

4.1 4.2 4.3 4.4

Afspraken en uitvoering archieftaken Toegankelijkheid en volledigheid Selectie en vernietiging Interne controle

25 26 27 27

5

Het veilig stellen van archieven als erfgoed

29

5.1 5.2 5.3

Materieel beheer Selectie, bewerking en overbrenging: de departementen Selectie, bewerking en overbrenging: de overige zorgdragers van de centrale overheid

29

3


31 31


4


Samenvatting

De kabinetsvisie ‘Informatie op orde’ Met de kabinetsvisie is het onderwerp informatievoorziening van de overheid uitdrukkelijker op de bestuurlijke agenda komen te staan. Ook is er een expliciete relatie gelegd met good governance. De Erfgoedinspectie juicht dat toe. De kabinetsvisie legt echter nog te weinig samenhang met andere initiatieven van de overheid om de informatievoorziening te verbeteren in het kader van governance en elektronische overheid.1 Zeer positief zijn de plannen voor de inrichting van een controlfunctie. Toch lijken de relatie met het toezicht en een bredere systematiek van checks and balances nog onvoldoende uitgewerkt. De ambities voor aanpassing van weten regelgeving zijn te bescheiden en gaan voorbij aan de fundamentele knelpunten in de archiefwetgeving. Aanbevelingen: • Het kabinet moet een actieve regie voeren over en sturen op de informatievoorziening van de Nederlandse overheid, vanuit een integrale visie met governance als uitgangspunt. Dit moet in samenhang met de uiteenlopende programma’s op het gebied van governance en elektronische overheid gebeuren. • Ook de kabinetsvisie ‘Informatie op orde’ moet hier onderdeel van uitmaken. De herziening van weten regelgeving die het kabinet in de kabinetsvisie aankondigt, moet fundamenteler zijn en zich richten op de mogelijkheden om te komen tot een informatiewet.

Sturing en control: archiefbeheersregels Het aantal overheidsorganisaties dat beschikt over beheersregels is de laatste zes jaar sterk toegenomen. Betrokkenheid van het management en de meerwaarde die medewerkers zelf in beheersregels zien, zijn een doorslaggevende factor voor het opstellen ervan. Niet alle organisaties zijn even actief bezig met de implementatie van beheersregels. De meeste overheidsorganisaties zijn nog niet toe aan een systematische toetsing van hun informatiehuishouding aan de hand van hun beheersregels. De overheidsorganisaties met beheersregels staan hier wel sympathiek tegenover. Aanbeveling: Zorgdragers die nog niet over beheersregels beschikken, moeten deze met spoed vaststellen en implementeren. Dat geldt ook voor onderliggende werkinstructies en procedures.

1 De betrokken ministeries van BZK en OCW geven aan dat zij in de uitwerking van de actielijnen wel uitdrukkelijk aandacht aan samenhang besteden.

5



Digitaal archiefbeheer De definitie van archiefbescheiden in de Archiefwet 1995 voldoet niet meer aan de eisen van de tijd en moet herzien worden. De Erfgoedinspectie pleit voor de invoering van wetgeving die beter is toegerust als instrument voor een betrouwbare informatievoorziening dan de huidige Archiefwet 1995. De beheersbaarheid van (digitale) informatie wordt een steeds groter vraagstuk. Overheden moeten beter sturen op de volledigheid van overheidsarchieven, maar tegelijk veel selectiever zijn bij het opnemen van informatie in een formeel beheersregime. Dat leidt tot een vollediger en beter beheersbare informatievoorziening en maakt latere selectie eenvoudiger. Daartoe is wel aanpassing van regelgeving nodig. Aanbevelingen: • Bij herziening van de regelgeving dient het begrip archiefbescheiden te worden herzien. • We bevelen de ministers van BZK en OCW maatregelen uit te werken hoe een selectievere werking van de definitie archiefbescheiden in de regelgeving en in de informatiehuishouding bij de overheid kan worden verankerd.

Het vermogen verantwoording af te leggen: de praktijk Organisaties regelen het archiefbeheer van hun digitale en papieren informatie vaak goed als zij daarin een uitgesproken bedrijfsvoeringsbelang zien. Dat is veel minder het geval als het alleen om een verantwoordingsbelang gaat. Veel digitale archiefbescheiden worden in het algemeen buiten het formele archiefbeheersregime beheerd en zijn daardoor niet goed toegankelijk. De betrouwbaarheid van het selectieproces blijkt in de praktijk onvoldoende gewaarborgd: er wordt ten onrechte te veel bewaard of vernietigd. Er zijn nog geen organisaties die het archiefbeheer onderdeel hebben gemaakt van een kwaliteitszorgsysteem of controlsysteem. Verbetering is mogelijk door de hierboven al gedane aanbevelingen. Aanbeveling: Zorgdragers moeten hun processen beschrijven en vastleggen waar en hoe de verantwoordelijkheden voor de (digitale) archiefbescheiden zijn belegd. Zorgdragers moeten ervoor zorgen dat de bij een bepaald werkproces behorende (digitale) archiefbescheiden aan elkaar gerelateerd worden.

6



Het veilig stellen van archieven als erfgoed De naleving van de voorschriften op het gebied van materieel beheer laat sterk te wensen over. Positief is het gemeenschappelijke project van de ministeries om de achterstanden in bewerking en overbrenging weg te werken. Bij de andere organisaties van de centrale overheid is de situatie zorgelijk. Veel organisaties beschikken niet over de vereiste selectielijsten en de omvang van de achterstanden in bewerking en overbrenging is het afgelopen jaar onverminderd groot gebleven. Het opstellen van selectielijsten blijkt voor veel organisaties een relatief grote inspanning. Aanbevelingen: • Zorgdragers moeten prioriteit geven aan het vaststellen van de vereiste selectielijsten. Daarbij moeten ze zoveel mogelijk gebruik maken van lijsten die al voor de betreffende beleidsterreinen beschikbaar zijn. • Selectielijsten moeten steeds voor een volledig beleidsterrein en voor alle daarin opererende actoren vastgesteld worden. Dat beperkt het aantal vast te stellen lijsten en beperkt de inspanning die afzonderlijke zorgdragers moeten leveren. Departementen moeten hierin een trekkersrol vervullen. • Het totale aantal selectielijsten voor de centrale overheid moet drastisch beperkt worden door de (beleids)processen meer in algemene zin te beschrijven.

7



8


Inleiding

Er ligt een direct verband tussen goed openbaar bestuur en de informatievoorziening van de overheid. Goed bestuur vereist een adequate sturing, beheersing en verantwoording van de overheidsorganisatie en haar taken. Een belangrijk onderdeel van de overheidsorganisatie is de informatiehuishouding. Ook deze moet op een deugdelijke manier aange-stuurd en beheerst worden. Tegelijkertijd stellen we vast dat de overheid steeds meer moeite heeft de informatiehuishouding op orde te houden. Verdergaande digitalisering vereenvoudigt en verbetert de werkprocessen, maar dreigt de beheersbaarheid van de informatiehuishouding aan te tasten. De Erfgoedinspectie luidde daar in 2005 de alarmbel over.2 In reactie daarop kwam het Kabinet in 2006 met de kabinetsvisie ‘Informatie op orde’.3 Deze kabinetsvisie bevat concrete voorstellen ter verbetering van de informatiehuishouding van de ministeries. Het kabinet spreekt hierin expliciet het bredere belang van overheidsinformatie uit; een belangrijke stap voorwaarts. De ministeries gingen in 2006 ook gezamenlijk aan de slag om de achterstanden in de bewerking en overbrenging van archieven weg te werken. Voor de archieven tot en met 1975 werd het Project wegwerken Achterstanden Archieven opgezet. Voor de archieven vanaf 1976 bevat de kabinetsvisie concrete voornemens. Wij vinden het een goede zaak dat de ministeries hiermee nu schoon schip gaan maken. Dat is hard nodig om de genoemde archieven veilig te stellen en om de handen vrij te hebben voor de toekomstige digitale inrichting van de informatiehuishouding. Beide ontwikkelingen zijn positief. Toch is bij het wegwerken van de achterstanden en het realiseren van een betere informatiehuishouding natuurlijk de inzet van alle zorgdragers en op alle fronten vereist. Daarbij gaat het niet alleen om de ministeries, maar ook om alle andere organisaties die tot de centrale overheid horen. Vooralsnog zien we weinig bewegingen bij die tweede groep. De plannen uit de kabinetsvisie hebben een grotere impact dan alleen op de informatievoorziening van de ministeries. Zo worden enkele meer principiële vraagstukken onderzocht en procedures vereenvoudigd. Daarnaast wil het kabinet meer samenhang brengen in weten regelgeving en deze waar nodig aanpassen. Dat moet uiteindelijk zijn uitwerking hebben op de informatievoorziening van de gehele overheid. Maar hebben wij nu hiermee ook echt een samenhangende visie op de informatievoorziening?

2 Rijksarchiefinspectie, Een dementerende overheid? De risico’s van digitaal beheer van verantwoordingsinformatie bij de centrale overheid, Den Haag 2005. 3 Informatie op orde. Kabinetsvisie op vindbare en toegankelijke overheidsinformatie, Den Haag 2006.

9



De kabinetsvisie hoort in feite deel uit te maken van de bredere visie van het kabinet op good governance, op goed bestuur, en dat is nu niet het geval. Het kabinet zou veel meer samenhang moeten brengen tussen alle plannen en initiatieven die de overheid ontwikkelt om tot betere prestaties te komen, meer regie ook. Want het gaat in alle gevallen om elementen van goed bestuur waarin informatievoorziening een cruciale rol speelt. De programma SG Vernieuwing rijksdienst kan hierin naar verwachting een belangrijke rol spelen.

Leeswijzer Met dit jaarlijks verslag over 2006 kijkt de sector Archieven van de Erfgoedinspectie naar de stand van zaken bij de informatievoorziening van de centrale overheid. Daarbij staan drie thema’s centraal die de Erfgoedinspectie als belangrijkste aandachtsgebieden voor de komende jaren heeft benoemd: de sturing op de informatievoorziening, de digitalisering en het veilig stellen van archieven als erfgoed. De kabinetsvisie loopt daarbij als een rode draad door het verslag heen. We beginnen in hoofdstuk 1 met de hoofdlijnen van de kabinetsvisie ‘Informatie op orde’. Wat houdt de visie op een betere informatiehuishouding van de overheid in en wat zijn de concrete plannen? In hoofdstuk 2 komt het thema sturing aan de orde. Een belangrijk instrument hierbij vormen de archiefbeheersregels. In hoeverre beschikken overheidsorganisaties over beheersregels en hoe effectief zijn deze? De digitalisering van de informatievoorziening staat in hoofdstuk 3 centraal. We staan stil bij enkele fundamentele vraagstukken die in de praktijk knelpunten bij de verdere digitalisering vormen. Wat zijn deze knelpunten en welke verbeteringen zijn noodzakelijk? In hoofdstuk 4 beschrijven we als intermezzo hoe organisaties in de praktijk omgaan met verantwoordingsinformatie. Hoe betrouwbaar is de dossiervorming, hoe volledig zijn de dossiers en is de informatie goed toegankelijk? Hoofdstuk 5 gaat over het derde thema, het veilig stellen van overheidsarchieven als erfgoed. Welke ontwikkelingen deden zich hierbij voor en in hoeverre worden de archiefwettelijke regels nageleefd? Dit hoofdstuk is een bewerking van hoofdstuk 3 van het Erfgoedverslag over 2006 dat de Erfgoedinspectie in mei 2007 uitbracht.

10


1

De Kabinetsvisie ‘Informatie op orde’

In de inleiding wezen we op de kabinetsvisie ‘Informatie op orde’ die in 2006 verscheen. Deze visie omvat een aantal thema’s zoals digitalisering, control en extern toezicht, selectie, vervanging en het wegwerken van achterstanden. In dit hoofdstuk kijken we met name naar die aspecten uit de kabinetsvisie die gaan over het goed inrichten van de informatiehuishouding van de overheid. Naar het oordeel van de Erfgoedinspectie vormen de volgende drie punten essentiële voorwaarden voor een betere inrichting van de informatievoorziening van de overheid.

1. De informatievoorziening is een essentiële waarde voor goed bestuur (good governance) van de overheid en is onderdeel van de bredere visie op goed bestuur en daaraan gekoppelde activiteiten. 2. Er is actieve sturing, beheersing, interne controle en verantwoording op het gebied van de informatiehuishouding. De interne controle en het externe toezicht zijn onderdeel van een bredere en samenhangende systematiek van checks and balances.4 3. De weten regelgeving is gericht op de bredere belangen van informatievoorziening.

Wat is de essentie van de kabinetsvisie ‘Informatie op orde’ en in hoeverre besteedt deze aandacht aan deze drie voorwaarden? Daarover leest u in dit hoofdstuk.

1.1

Goed bestuur als uitgangspunt

Goed bestuur stelt hoge eisen aan het prestatievermogen van de overheid en de informatievoorziening speelt daarbij een cruciale rol. Daarom hoort de kwaliteit van de informatievoorziening ook uitdrukkelijk onderdeel van de governance te zijn. En omgekeerd: good governance zou het belangrijkste uitgangspunt moeten zijn als het gaat om het verbeteren van de informatievoorziening bij de overheid.5 Het kabinet onderkent dat informatievoorziening een breed scala aan belangen dient: zowel de bedrijfsvoering, de verantwoording, de openbaarheid als het erfgoed. De kabinetsvisie legt ook nadrukkelijk het verband met een interactieve, andere overheid en geeft daarmee impliciet het belang aan van informatie voor goed bestuur van de overheid. Dat is de grootste winst van de kabinetsvisie.

4

Hier volgen we de begripsaanduiding van de Algemene Rekenkamer: interne vormen van toezicht en horizontale vormen van verantwoording in relatie tot het verticaal toezicht. Algemene Rekenkamer, Systemen van checks and balances bij rechtspersonen met een wettelijke taak, Den Haag 2002. 5 Zie ook: Erfgoedinspectie, Jaarlijks verslag over het toezicht in 2005, hoofdstuk 2.

11



De visie stelt dat overheidsorganisaties primair zelf verantwoordelijk zijn voor hun informatievoorziening en daarbij goed moeten samenwerken. Op zich is dat juist, maar samenwerking is niet voldoende. Uitwisselbaarheid van overheidsinformatie, actieve openbaarmaking, breed gebruik en hergebruik van informatie - punten die de kabinetsvisie noemt - vragen ons inziens om verdergaande standaardisatie en regie over de grenzen van de afzonderlijke overheden heen. Voorbeelden van overheidsinitiatieven In juni 2006 lanceerde het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) het programma Good Governance Openbare Sector. In dit programma gaat het om de kwaliteit van dienstverlening, transparantie en integriteit van de overheid en om de kwaliteit van bestuur, toezicht en verantwoording. Daarnaast bestaat er een breed pakket aan initiatieven en activiteiten onder de noemer elektronische overheid (e-overheid).6 Onderdeel hiervan vormen de activiteiten van de stichting ICTU, zoals het programma Architectuur elektronische overheid. Daarin wordt de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA) ontwikkeld, dat architecturale principes voor de inrichting van de elektronische overheid bevat. Ook in het programma Andere overheid, dat in 2007 wordt opgeheven, is de kwaliteit van de informatiehuishouding wezenlijk. In 2006 werd ook de Gemeenschappelijke Beheer Organisatie (GBO.Overheid) formeel opgericht. Deze projectdirectie van het ministerie van BZK is verantwoordelijk voor het beheer en de verdere ontwikkeling van een aantal overheidsbrede ICT-voorzieningen zoals DigiD, PKIoverheid, Overheidstransactiepoort en Overheidsservicebus. De organisatie beheert de Nederlandse Catalogus van Open standaarden (CANOS) en geeft voorlichting.

In bovenstaand kader hebben we enkele voorbeelden opgenomen van overheidsinitiatieven. Deze en andere programma’s en activiteiten vertonen onderling grote overeenkomsten zij het vanuit een verschillende invalshoek - als het gaat om de eisen die aan een betrouwbare overheidsinformatie moeten worden gesteld. Aan de eerste voorwaarde voor een betere inrichting van de informatievoorziening van de overheid is dus voldaan waar het de aandacht voor good governance betreft. Maar nog niet als het om de bredere samenhang gaat.

6 zie www.e-overheid.nl.

12



Aanbeveling: Het kabinet moet een actieve regie voeren over en sturen op de informatievoorziening van de Nederlandse overheid, vanuit een integrale visie met good governance als uitgangspunt. Dit moet in samenhang met de uiteenlopende programma’s op het gebied van governance en elektronische overheid gebeuren. Ook de kabinetsvisie ‘Informatie op orde’ moet hier onderdeel van uitmaken.

1.2

Sturing, beheersing, interne controle en verantwoording

De kabinetsvisie constateert dat veel overheidsorganisaties te weinig structurele aandacht besteden aan de kwaliteit van de informatiehuishouding. Om dat te verbeteren stelt de kabinetsvisie voor een ‘baseline’ (set standaards en kwaliteitseisen) te ontwikkelen als gemeenschappelijk referentie- en normenkader voor de (digitale) inrichting van de informatiehuishouding van de departementen. Aan de hand van deze baseline moet interne kwaliteitsborging plaatsvinden door middel van audits èn door deze onder te brengen in de planning- en controlcyclus. Deze voornemens sluiten goed aan bij onze opvatting dat overheden meer hun verantwoordelijkheid moeten nemen en actief moeten sturen op kwaliteit. Waar dat het geval is, kan het toezicht door de Erfgoedinspectie meer op afstand plaatsvinden. In die gevallen waar de controlfunctie niet of niet goed werkt, zal het toezicht juist intensiever zijn. De verhouding tussen interne control/audit en extern toezicht is dus flexibel en kan op basis van de omstandigheden wijzigen. Beide vormen een onlosmakelijk onderdeel van een bredere en samenhangende systematiek van checks and balances. Wij benadrukken hier nogmaals de noodzaak tot flexibiliteit en samenhang, omdat die niet zonder meer blijkt uit de tekst van de kabinetsvisie.7 De Erfgoedinspectie onderschrijft het initiatief om de auditfunctie onder te brengen bij de departementale auditdiensten. Daarmee wordt de interne control op de informatievoorziening onderdeel van het reguliere controlproces en veel nadrukkelijker in verband gebracht met de governance. In de kabinetsvisie is echter nog onvoldoende zichtbaar hoe de auditfunctie ingericht zou kunnen worden. Zijn auditdiensten, gezien de taakstellingen van dit kabinet, bereid de audit structureel in het eigen werkprogramma op te nemen? Dat zou wel zeer gewenst zijn, maar het is een onzekere optie.

7 De kabinetsvisie stelt (pag.27) dat ‘zal worden onderzocht of er behoefte is aan onafhankelijk systeemtoezicht op informatie- en archiefbeheer’.

13



1.3

Wet- en regelgeving met het oog op goed bestuur

Het kabinet wil meer samenhang brengen in de regelgeving die te maken heeft met beheer en openbaarheid van overheidsinformatie. Op de korte termijn is dat natuurlijk prima, maar op de langere termijn zullen we het daarmee niet redden. De informatievoorziening bij de overheid is deels vanuit de achteruitkijkspiegel geregeld, namelijk de Archiefwet 1995. We bedoelen daarmee dat de wetgeving vooral geschreven is met het oog op het veilig stellen van archieven als erfgoed. De wetgeving schiet tekort als kader om de informatievoorziening uit het oogpunt van good governance te regelen. Dat brengt overheidsorganisaties niet echt op het spoor van de governance. En de wet is daardoor ook onvoldoende effectief om archieven als erfgoed veilig te stellen. De houdbaarheidsdatum van de huidige archiefwetgeving is verstreken, nieuwe regelgeving is gewenst. Wanneer de informatievoorziening zo’n wezenlijke rol speelt in het openbaar bestuur, zal dat ook in een consistente en samenhangende regelgeving tot uitdrukking moeten komen. En hoe groot het belang van overheidsinformatie ook is voor het veiligstellen van het erfgoed, het kan en mag geen exclusieve verantwoordelijkheid voor de minister van Cultuur zijn. Daarom achten wij nieuwe en op een andere leest geschoeide wetgeving hard nodig. In die opvatting staat de Erfgoedinspectie niet alleen. Ook de algemene rijksarchivaris is van oordeel dat er een informatiewet moet komen. ‘…de Archiefwet is de enige wet die iets regelt ten aanzien van overheidsinformatie. Maar omdat het in feite een cultuurwet is, moeten we niet verbaasd zijn dat het instrumentarium van de Archiefwet ontoereikend is om op basis daarvan het beheer van de gehele overheidsadministratie te regelen. Het wordt dus hoog tijd ons te bezinnen op het ontwikkelen van een meer algemene informatiewet.’8

Aanbeveling: De herziening van weten regelgeving die het kabinet in de kabinetsvisie aankondigt, moet fundamenteler zijn en zich richten op de mogelijkheden om te komen tot een informatiewet.

8 Bron: Interview met de algemene rijksarchivaris dr. M.W. van Boven in Doxis Info Management nr. 1 2007.

14


2

Sturing en control: archiefbeheersregels

In hoofdstuk 1 gaven wij aan dat voor een goed bestuur van de overheid een adequaat mechanisme voor de sturing, de beheersing en de verantwoording van de overheidsorganisatie en haar taken noodzakelijk is. Een belangrijk onderdeel van de overheidsorganisatie is de informatiehuishouding. Ook die moet op een deugdelijke manier aangestuurd en beheerst worden. We constateerden dat die sturing in de praktijk onvoldoende is. De kwaliteit van de informatievoorziening wordt vooral bepaald door bewustzijn bij het management van het belang van informatievoorziening en uiteraard een goede sturing en control. In dit hoofdstuk belichten we een sturingsmiddel dat expliciet in de Archiefwet wordt genoemd: archiefbeheersregels. In 2006 hebben we bij een aantal verschillende overheidsorganisaties gekeken hoe het stond met een belangrijk sturingsmiddel: de archiefbeheersregels. In dit hoofdstuk doen wij verslag van de stand van zaken.

2.1

Nut en noodzaak

Archiefbeheersregels hebben voor iedere overheidsorganisatie een aantal belangrijke bestuurlijke en juridische functies:

• Beheersregels werken de archiefwettelijke eisen nader uit, toegesneden op de betreffende overheidsorganisatie.

• Omdat de bedrijfsvoering, openbaarheid en verantwoording van de organisatie nog andere eisen aan de informatiehuishouding stellen, bevatten de archiefbeheersregels ook op die terreinen aanvullende bepalingen.

• Meer in het bijzonder legt de regeling de verantwoordelijkheden voor en sturing op de verschillende beheerstaken vast.

• De beheersregels vormen op hun beurt de basis voor specifieke normensets, procedures en werkinstructies op het gebied van de informatiehuishouding. Deze samenhang tussen wet, beheersregels en procedures is essentieel voor een effectieve werking.

• De beheersregels zijn niet vrijblijvend, maar stellen bindende eisen aan de medewerkers die ambtshalve informatie verwerken. Omdat iedere medewerker informatie verwerkt zijn alle medewerkers ‘gebonden’. Archiefbeheersregels zijn wettelijk verplicht. Ze hoeven overigens niet voor iedere organisatie even zwaar te zijn. Kleinere organisaties kunnen volstaan met een beperkte set beheersregels. Wel moeten daarin de (verantwoordelijkheid voor) de voornaamste beheerstaken zijn opgenomen. De in de kabinetsvisie beschreven baseline komt in dit hoofdstuk niet expliciet aan de orde, maar kun je zien als een eveneens nadere uitwerking van archiefwettelijke eisen die aande informatiehuishouding worden gesteld. 15



2.2

Archiefbeheersregels nader onderzocht

In deze paragraaf trekken we enkele conclusies uit de aspectinspecties die we in 2006 uitvoerden bij een twintigtal organisaties.9 Hierbij waren alle typen organisaties betrokken waarop de Erfgoedinspectie toezicht houdt: ministeries, hoge colleges van staat, bedrijfsen productschappen, publiekrechtelijke beroepsorganisaties, en publiekrechtelijke en privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Bij deze inspecties keken we vooral naar de mate waarin beheersregels daadwerkelijk een rol spelen in de informatiehuishouding. We keken daartoe primair naar de processen rondom het vaststellen en toepassen van de beheersregels. De vier kernvragen waren: 1. Zijn er beheersregels vastgesteld en gepubliceerd? 2. Zijn deze geïmplementeerd, via interne voorlichting, inbedding in een verbeterplan of actie, uitwerking in procedures en instructies? 3. Worden de beheersregels nageleefd binnen de organisatie? 4. Worden de beheersregels onderhouden? Ongeveer de helft van de onderzochte organisaties had geen beheersregels. Belangrijke vragen voor deze groep waren waarom ze geen beheersregels hadden en hoe ze deze gingen opstellen en implementeren. Om onze bevindingen in een breder verband te plaatsen, betrokken we daarbij ook de informatie die we via de jaarlijkse vragenlijst hebben verkregen bij het merendeel van de organisaties die onder ons toezicht staan.

2.3

Vooruitgang? Ja en nee

Over het algemeen is er de laatste vijf jaar vooruitgang geboekt. Terwijl in 2000 slechts 21 procent van de ondervraagde organisaties beheersregels had, was dit percentage in 2006 gestegen tot 63 procent. Dit beeld vraagt enige nuancering. De ministeries doen het goed. Sinds 2002 geven zij alle aan dat ze over beheersregels beschikken. De inspecties in 2006 bij vier ministeries bevestigen dit beeld. Ook de publiekrechtelijke zbo’s en de publiekrechtelijke bedrijfsen beroepsorganisaties boekten vooruitgang: van 14 procent, respectievelijk 7 procent in 2000 tot respectievelijk 61 en 62 procent in 2006. Onze inspecties bevestigen dit positieve beeld over het geheel: als organisaties nog geen beheersregels hadden, waren ze daarmee wel bezig. Daarentegen zijn de privaatrechtelijke zbo’s en de hoge colleges van staat al enige jaren op respectievelijk 31 procent en 38 procent blijven steken. Uit inspecties bleek dat binnen deze twee groepen verschillende organisaties het nut niet inzagen om beheersregels op te stellen.

9 De inspectierapporten zijn gepubliceerd op de website www.erfgoedinspectie.nl.

16



Bij organisaties die wel beheersregels hebben, blijkt de betrokkenheid van het management belangrijk. De betrokkenheid onderstreept het belang dat aan een regeling wordt gehecht en biedt een grotere garantie dat de beheersregels ook daadwerkelijk worden opgesteld. Het zelf opstellen van beheersregels lijkt te beantwoorden aan de bedoeling van de wetgever dat de zorgdragers het beste weten hoe ze beheersregels voor hun informatiehuishouding moeten vaststellen. Overheidsorganisaties hebben om verschillende redenen geen beheersregels. Ten eerste zijn er organisaties die nog steeds niet precies weten wat de beheersregels (moeten) inhouden. Ten tweede zijn er organisaties die een beheersregeling niet zinvol vinden of aan de zin daarvan twijfelen. Ten slotte is er niet altijd duidelijkheid over de reikwijdte van de archiefzorg van een ministerie waaronder een advies- of uitvoeringsorganisatie valt. In dit laatste geval is er sprake van wel willen, maar niet kunnen. Aanbeveling: Zorgdragers die nog niet over beheersregels beschikken, moeten deze met spoed vaststellen en implementeren. Dat geldt ook voor onderliggende werkinstructies en procedures.

2.4

Effectieve implementatie

Archiefbeheersregels hebben alleen effect als ze na vaststelling ook geïmplementeerd worden. Onder implementatie verstaan we hier het intern bekend maken van de regels, het actief voorlichting daarover geven evenals het opstellen, uitwerken en operationeel maken van onderliggende procedures, werkinstructies en modellen. In de praktijk gaan overheidsorganisaties daar verschillend mee om. Alle organisaties benadrukken dat de medewerkers in hun organisatie niet of nauwelijks op de hoogte zijn van de inhoud van de beheersregels. Een goede implementatie betekent dat medewerkers zo vanzelfsprekend en laagdrempelig mogelijk bekend raken met de regels die voor hun deel van het werk van toepassing zijn. Dat kan door voorlichting, maar vooral ook via werkinstructies, procedures en handboeken. In een aantal gevallen vormde het opstellen van beheersregels bij organisaties het startpunt en het kader voor een veelomvattend verbeterproject. Beheersregels bevatten onder meer nadere regels voor wettelijk verplichte instrumenten als selectielijsten en ordeningsplannen. Het spreekt dan voor zich dat ook deze instrumenten zelf beschikbaar moeten zijn.

17


verslag over het archiefwettelijk toezicht in 2006

Omdat een beheersregeling gezien kan worden als een blauwdruk voor de informatiehuishouding, wordt deze vaak ook als een checklist voor verbeteringen in de informatiehuishouding gebruikt. Vrijwel alle organisaties die archiefbeheersregels doelgericht uitwerken in huisregels, procedures en handboeken, ervaren beheersregels als zeer nuttig. Andere organisaties beperken zich tot het vaststellen en bekend maken van de regeling zonder een planmatig vervolgtraject om de elementen uit de regeling in nadere instrumenten uit te werken. Regelmatige toetsing van de informatievoorziening aan de hand van de beheersregeling is een essentieel aandachtspunt. Deze behoort een onderdeel van de reguliere control te zijn. De meeste onderzochte organisaties zijn nog niet zover. Ze staan hier wel positief tegenover. Na implementatie van de beheersregels moet de overheidsorganisatie zorgen voor onderhoud en toetsing op de juiste naleving. Onderhoud blijkt bij de onderzochte organisaties alleen bij de ministeries plaats te vinden. De meeste organisaties streven er overigens naar hun beheersregels zo onderhoudsvrij mogelijk op te stellen en hun onderhoud op de uitvoeringsinstrumenten te richten.

18


3

Digitaal archiefbeheer

In hoofdstuk 1 bespraken we al een aspect dat van groot belang is voor een betrouwbare digitale informatiehuishouding: het sturen op informatie. In dit hoofdstuk richten we ons vooral op enkele fundamentele vraagstukken die in de praktijk knelpunten bij de digitalisering vormen. Welke verbeteringen zijn bij deze vraagstukken noodzakelijk? Daarnaast leest u kort over de voortgang van de digitalisering bij de centrale overheid. In paragraaf 3.3 komt het advies aan de orde dat de betreffende evaluatiecommissie in december 2006 uitbracht over de Regeling Geordende en toegankelijke staat.

3.1

Enkele principiële knelpunten rondom digitalisering

In deze paragraaf kijken we vanuit het perspectief van digitalisering naar het begrip archiefbescheiden, beheersbaarheid van digitale informatie, vervanging en overbrenging. Ketenbeheer hoort zonder meer ook in dit rijtje thuis. We laten dit hier echter buiten beschouwing, omdat we daaraan al aandacht besteedden in ons jaarlijks verslag over 2005.

• Het begrip archiefbescheiden De Archiefwet 1995 definieert archiefbescheiden als: ‘bescheiden, ongeacht hun vorm, door de overheidsorganen ontvangen of opgemaakt en naar hun aard bestemd daaronder te berusten’. Die definitie voldoet niet meer aan de eisen van deze tijd. In de eerste plaats is de definitie sterk documentgericht, wat in een digitale context niet meer past. Terwijl de definitie over ‘bescheiden’ spreekt, is informatie in een digitale omgeving veel meer een abstract begrip, waarin procesgebonden informatie centraal staat die lang niet altijd documentgebonden is. Daarnaast is er lang niet altijd sprake van een unieke eigenaar (zorgdrager) van die informatie. In toenemende mate is sprake van gedeelde informatie, bijvoorbeeld bij gemeenschappelijk gebruikte databases. De definitie zou op dat punt aangepast moeten worden. Aanbeveling: Bij herziening van de regelgeving dient het begrip archiefbescheiden te worden herzien.

19



• Beheersbaarheid van digitale informatie De vraag is of overheidsorganisaties wel alle informatie die zij opmaken en ontvangen kunnen en moeten beheersen. Wij wezen daar al op in ons jaarlijks verslag over 2005.10 Er is op dit moment terecht veel aandacht voor het selectievraagstuk: hoe selecteren we uit de grote hoeveelheid archiefbescheiden de documenten van blijvende betekenis? Zo bevat de kabinetsvisie Informatie op orde een specifieke actielijn om knelpunten in het selectieproces op te lossen. De Raad voor Cultuur was stelliger, spreekt grote zorg uit over de beheersbaarheid van overheidsinformatie en bepleit een fundamenteel andere benadering.11 De Raad spreekt in dit verband van een autonome aanwas van archieven. Zowel de adviezen die voortvloeien uit de actielijn als het advies van de Raad lijken die autonome aanwas als gegeven te beschouwen en zich vooral te concentreren op de selectie van reeds gevormde archieven. Voor een fundamenteel andere benadering zou je juist die autonome aanwas aan de orde moeten stellen. Want daar ligt de kern van het probleem en daar ligt ook de oplossing. Het grote risico bij een ‘autonome aanwas’ is dat relevante informatie niet of niet volledig wordt opgenomen, terwijl niet-relevante informatie ten overvloede wordt opgenomen. Het gevolg is dan onbeheersbaar grote bestanden die bovendien niet volledig zijn uit een oogpunt van verantwoording en openbaarheid. De vereiste volledigheid is ook niet toetsbaar. Je kunt nu alleen vaststellen of informatie die ooit in het systeem is opgenomen, vindbaar en raadpleegbaar is. Organisaties kunnen op dit punt onmogelijk ‘in control’ zijn. Het opnemen van documenten en gegevens dient dan ook een bewust gestuurd proces te zijn. Elke zorgdrager zou per proces vast moeten leggen welke typen documenten essentieel zijn met het oog op verantwoording en openbaarheid. De aldus benoemde documenten(typen) vallen onder de definitie archiefbescheiden en de daaraan gestelde archiefwettelijke eisen en behoren in een formeel en gecontroleerd beheersregime te worden opgenomen. Daarmee wordt de hoeveelheid te beheren informatie beperkt en beter beheersbaar, en bestaat er veel meer zekerheid dat ook alle relevante informatie in het systeem is opgenomen.

10 Jaarlijks verslag over het toezicht in 2005, hoofdstuk 2.2. 11 Raad voor Cultuur, Het tekort van het teveel. Over de rijksverantwoordelijkheid voor cultureel erfgoed. Advies Erfgoedselectiebeleid deel I en II, september 2005.

20



Ter illustratie verwijzen we naar de records management standaard NEN-ISO 15489-1. Uitgangspunt hierin is dat het management vaststelt welke informatie vitaal is voor de verschillende belangen(daaronder ook externe te rekenen) voor de organisatie en welke informatie dus onder het formele beheersregime wordt gebracht. Daarmee ontstaat inzicht in de informatie die de zorgdrager essentieel acht en die beheerd moet worden. Vervolgens wordt duidelijk waarop de organisatie kan worden aangesproken en waarop kan worden getoetst. Voor dit uitgangspunt is wel een onderliggend normenkader vereist.

Een dergelijke systematiek dient uiteraard genormeerd en controleerbaar te zijn. Te denken valt aan een verplicht te stellen verklaring van een accountant in diens hoedanigheid als ‘vertrouwenspersoon van het maatschappelijk verkeer’. Op basis van een dergelijk geverifieerd toetsingskader kan de bestuurder en toezichthouder objectief vaststellen in hoeverre de informatievoorziening van de betreffende overheidsorganisatie volledig is. De burger weet bovendien op welke informatie hij de overheid kan aanspreken. Met deze benadering wordt de selectie van erfgoed beter beheersbaar en vindt primair plaats op basis van hetgeen in de formele beheersomgeving is opgenomen. Aanbeveling: We bevelen de ministers van BZK en OCW maatregelen uit te werken hoe een selectievere werking van de definitie archiefbescheiden in de regelgeving en in de informatiehuishouding bij de overheid kan worden verankerd.

• Vervanging Vervanging is een al langer bestaand archiefwettelijk begrip dat in een digitale context om een nieuwe benadering vraagt. Vervanging houdt in dat archiefbescheiden op een andere drager worden gezet, bijvoorbeeld van papier op een microfiche, of naar een digitale drager. Vervolgens moet het papieren document worden vernietigd. Voor de vervanging van blijvend te bewaren bescheiden is een machtiging vereist van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), zo schrijft de Archiefwet 1995 voor. Die archiefwettelijke eis is echter niet berekend op de routinematige vervanging van papieren documenten door digitale documenten zoals dat gebeurt bij organisaties die volledig digitaal werken. Hierdoor stagneert het afgeven van machtigingen voor vervanging. En dat veroorzaakt dat overheidsorganisaties die al aan het digitaliseren zijn, met een dubbele beheerslast zitten. Zij kunnen hun gescande documenten immers nog niet vernietigen.

21



De kabinetsvisie bevat initiatieven om tot een soepelere regeling te komen. Het Nationaal Archief heeft inmiddels voorstellen uitgewerkt voor de centrale overheid. Deze moeten de procedure eenvoudiger maken en er uiteindelijk toe leiden dat het afgeven van machtigingen voor deze routinematige vervanging uit de wetgeving zal verdwijnen. De Erfgoedinspectie is het van harte eens met deze ontwikkeling.

• Overbrenging De kabinetsvisie heeft terecht de vraag opgeroepen hoe het beheer van blijvend te bewaren digitale overheidsarchieven er in de toekomst moet uitzien. Voorzetting van het model zoals bij papieren archiefbestanden die formeel en fysiek naar een openbare archiefbewaarplaats overgebracht worden, lijkt in een digitale omgeving minder vanzelfsprekend. Op zich is het zeer terecht dat het Nationaal archief een e-depot inricht voor het beheer van digitale archieven. Daartegenover staat de vraag in hoeverre het wenselijk is de digitale bestanden in hun oorspronkelijke beheersomgeving te houden (bij de zorgdragers). Vanuit zowel het oogpunt van de archiefvormer als van de maatschappij in zijn geheel is er veel voor te zeggen bepaalde digitale bestanden ‘tot in eeuwigheid van dagen’ in beheer te laten bij de archiefvormer. Zo maken sommige overheidsorganisaties langdurig gebruik van bepaalde bestanden die door hen gevormd zijn en in databases beheerd worden. In dergelijke gevallen kan de zorgdrager moeilijk uit de voeten met de archiefwettelijke overbrengingsplicht en met de daaraan verbonden termijn. De vraag of overbrenging in een digitale informatiehuishouding in algemene zin tot het verleden zal behoren is lastig te beantwoorden. Het is een goede zaak dat de kabinetsvisie onderzoek op dit punt heeft aangekondigd.

3.2

Voortgang bij digitalisering

Digitalisering van de informatiehuishouding brengt risico’s met zich mee, maar vormt ook de enige richting waarin we de informatievoorziening succesvol kunnen inrichten en benutten. Hoe ver zijn nu de zorgdragers van de centrale overheid met digitalisering? Daarover bestaan geen harde cijfers. Een indicatie geeft bijvoorbeeld wel de voortgangsrapportage van de stichting ICTU (ICT Uitvoeringsorganisatie).12 Daaruit blijkt dat de programma’s van deze stichting (die veelal te maken hebben met digitale informatievoorziening) steeds meer in de uitvoerings- en implementatiefase terecht zijn gekomen.

12 Visitatiecommissie ICTU, Visitatierapport ICTU. Eindrapport, Den Haag 2005.

22



Ook is duidelijk dat alle ministeries en een aantal andere organisaties van de centrale overheid op de een of andere manier bezig zijn met het invoeren van een document management/record management systeem. In de afgelopen twee jaar is de fase van het nadenken bij veel ministeries afgesloten en de fase van het doen ingegaan. Bij sommige ministeries verloopt de ontwikkeling voorspoedig. Wij stellen echter vast dat de omslag naar het volledig digitaal werken niet overal succesvol is. Het programma InterLAB heeft overigens in de periode oktober 2006 - februari 2007 een nulmeting uitgevoerd bij de ministeries naar de digitalisering. Naar verwachting zullen de resultaten in mei 2007 worden gepubliceerd. Mogelijk levert dit onderzoek belangrijke inzichten op in de succesfactoren bij digitalisering. De kabinetsvisie ‘Informatie op orde’ bevat als belangrijkste actiepunt op het gebied van digitalisering de inrichting van een klein, tijdelijk programma (actielijn 3). Doel hiervan is de samenwerking op het terrein van informatie- en archiefbeheer te stimuleren en de kennisdeling te bevorderen. Dat is op zich toe te juichen, zeker wanneer daarbij wordt aangesloten zoeken bij bestaande kennisprogramma’s. Daarbij verwijzen wij ook naar de opmerkingen over centrale regie uit paragraaf 1.1 van dit verslag.

3.3

Evaluatie van de Regeling geordende en toegankelijke staat

In december 2006 bracht de evaluatiecommissie die door de staatssecretaris voor Cultuur was ingesteld, haar rapport uit over de Regeling geordende en toegankelijke staat. De Erfgoedinspectie is het met de commissie eens dat de regeling te veel het karakter van een erfgoedregeling heeft. In dat verband pleit de commissie in haar advies over de Regeling geordende en toegankelijke staat (aanbeveling 1) voor een geïntegreerde wetgeving voor het beheer en gebruik van informatievoorziening. De Erfgoedinspectie ondersteunt deze aanbeveling. Tegen die achtergrond verdient het de voorkeur terughoudend te zijn met het tussentijds aanpassen van de regeling en dit te beperken tot het actualiseren van specifieke verouderde normen. Het pleidooi van de commissie dat een betere naleving van de regeling bereikt kan worden door intensivering van de voorlichting en striktere handhaving overtuigt ons niet. Daartoe is de eerder genoemde algehele herziening van de regelgeving gewenst,

23



24


4

Het vermogen verantwoording af te leggen: de praktijk

Eerder in dit verslag gaven wij aan hoe belangrijk een goede informatievoorziening is voor de governance van een overheidsorganisatie. Bij good governance hoort het vermogen verantwoording te kunnen afleggen. Om een beter inzicht in deze verantwoording te krijgen, voerde de Erfgoedinspectie in 2006 thema-inspecties uit bij vijftien organisaties naar de mate waarin zij voor specifieke processen hun dossiers op orde hebben.13 We hebben daarbij gekeken naar vooraf gekozen werkprocessen uit verschillende beleidsterreinen. We beoordeelden op hoofdlijnen de belangrijkste aspecten van het (papieren en digitale) documentenbeheer rond de archieven. Deze aspecten zijn:

• • • •

afspraken en uitvoering van archieftaken; toegankelijkheid en volledigheid; selectie en vernietiging; interne controle.

In de volgende paragrafen leest u over onze bevindingen op deze aspecten.

4.1

Afspraken en uitvoering archieftaken

Goede afspraken over het archiefbeheer zijn een belangrijk managementinstrument voor de kwaliteit van de informatievoorziening, stelden wij al in hoofdstuk 3 vast. Voldoende draagvlak voor en bekendheid met de afspraken zijn daarbij essentiële voorwaarden. Als stukken buiten de afspraken om beheerd worden, neemt de betrouwbaarheid van de informatievoorziening als geheel af. Dat leidt tot risico’s als onvolledige dossiers en ongeoorloofde vernietiging. De geïnspecteerde organisaties bleken zeer verschillend om te gaan met het vastleggen van afspraken voor papieren en digitale archiefbescheiden over verantwoordelijkheden en procedures. Bij beleidsprocessen wordt een groot deel van de digitale archiefbescheiden buiten de formele archiefbeheersafspraken beheerd door de medewerkers die het primaire proces uitvoeren. Bij gestructureerde digitale registratieprocessen die de bevordering van de rechtszekerheid dienen, zien we een veel beter beeld. Voor deze werkprocessen zijn de verantwoordelijkheden duidelijk vastgelegd.

13 De inspectierapporten publiceerden wij op de website www.erfgoedinspectie.nl.

25



4.2

Toegankelijkheid en volledigheid

Een overheidsorganisatie moet weten welke informatie zij beheert en waar deze informatie zich bevindt. Dit is nodig om de archiefbestanden verantwoord te kunnen beheren. Een organisatie die onvolledige controle heeft over haar informatie, loopt het risico zich niet toereikend te kunnen verantwoorden en documenten niet te kunnen terugvinden. Wij hebben bij onze thema-inspecties nadrukkelijk gekeken naar de toegankelijkheid en volledigheid van dossiers. In paragraaf 3.1 stelden we vast dat de overheid steeds meer informatie vastlegt en beheert, maar onvoldoende in staat is te sturen op de volledigheid van de informatie. We stelden dat garanties voor volledigheid alleen mogelijk zijn als een organisatie zelf vastlegt welke documenten er gevormd worden bij een werkproces en hierop actief stuurt. In de praktijk stellen we vast dat de definitie verschillend wordt geïnterpreteerd en in de praktijk tot onduidelijkheden leidt. De toegankelijkheid van de dossiers uit ongestructureerde processen is over het algemeen sterk voor verbetering vatbaar. Een eerste belangrijke oorzaak voor de ontoegankelijkheid van deze bescheiden is dat bij ongestructureerde processen het overgrote deel van de documenten niet in een formeel beheersregime is opgenomen maar in het persoonlijke domein van medewerkers wordt beheerd. Afgezien van de vraag of al die informatie relevant is, is het risico groot dat essentiële informatie buiten het formele regime blijft en daardoor onvoldoende toegankelijk is. Voor gestructureerde uitvoeringsprocessen geldt deze waarneming in mindere mate. Deze archieven zijn over het algemeen beter toegankelijk en vollediger. Een tweede belangrijke oorzaak voor de ontoegankelijkheid van dossiers is dat papieren en digitale documenten behorend bij een proces nu nog vaak in verschillende beheersregimes is opgenomen. Hierdoor ontstaat het risico dat de toegankelijkheid van de archieven in gevaar komt en de betrouwbaarheid van de informatievoorziening als geheel afneemt. Een aantal organisaties heeft plannen om uitsluitend digitaal te gaan werken en is bezig met de introductie van Document Management Systemen/Record Management Applicaties (DMS/RMA). De invoering van een dergelijke applicatie biedt kansen, mits aan alle archiefwettelijke eisen wordt voldaan, om de toegankelijkheid en volledigheid van dossiers te verbeteren. De problematiek uit dit hoofdstuk, volledigheid en toegankelijkheid, wordt grotendeels afgedekt in de aanbevelingen uit eerdere hoofdstukken. Wij voegen daar nog één specifieke aanbeveling aan toe.

26



Aanbeveling: Zorgdragers moeten hun processen beschrijven en vastleggen waar en hoe de verantwoordelijkheden voor de (digitale) archiefbescheiden zijn belegd. Zorgdragers moeten ervoor zorgen dat de bij een bepaald werkproces behorende (digitale) archiefbescheiden aan elkaar gerelateerd worden.

4.3

Selectie en vernietiging

Vernietiging van archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde en geldende vernietigings- of selectielijst. In de vaststellingsprocedure van deze lijsten wordt rekening gehouden met het belang van de archiefbescheiden voor de bedrijfsvoering, voor de verantwoording en voor het historisch onderzoek. Uit steekproeven bij de thema-inspecties bleek dat de selectie vaak niet volgens de voorschriften plaatsvond, met als gevolg dat meer of juist minder bewaard wordt dan de selectielijst voorschrijft. Als oorzaken kwamen naar voren dat organisaties:

• de selectielijst niet altijd juist interpreteren; • de selectielijst niet goed toepassen omdat deze onvoldoende aansluit op de bedrijfsprocessen;

• bewust afwijken van de in de lijst voorgeschreven bewaartermijnen; • in een digitale omgeving vernietigbare gegevens niet konden loskoppelen van blijvend te bewaren gegevens waardoor men gedwongen was alles te bewaren;

• problemen hebben met de indeling en bewaartermijnen van selectielijsten die vaak niet aansluiten op behoeften uit de praktijk.

4.4

Interne controle

Vaste procedures en normen in combinatie met periodieke controles en rapportages aan het management daarover dragen bij aan een stabiele kwaliteit van de informatievoorziening. Ze bieden het management een goed instrument om vast te stellen of de organisatie wat betreft de informatievoorziening ‘in control’ is. Een aantal geïnspecteerde organisaties beschikt over enige vorm van audit op dossiervorming. Geen van de organisaties bleek de eigen informatievoorziening aan de hand van de archiefwettelijke eisen te toetsen.

27



28


Het veilig stellen van archieven als erfgoed14

5

Dit hoofdstuk richt zich primair op het veilig stellen van overheidsarchieven als erfgoed. Hierbij zijn twee zaken van belang:

• Een goed materieel beheer en veilige bewaring van de archieven tot het moment waarop zij naar een openbare archiefbewaarplaats worden overgebracht.

• Een tijdige selectie en tijdige overbrenging van de blijvend te bewaren overheidsarchieven. Dat wil zeggen: nadat de archieven twintig jaar oud zijn en vervolgens binnen een periode van tien jaar. In paragraaf 5.1 gaan we in op het materieel beheer. Vervolgens bespreken we de selectie, bewerking en overbrenging. Dit doen we in twee afzonderlijke paragrafen. In paragraaf 5.2 komt de situatie bij de departementen aan de orde, in paragraaf 5.3 die bij de overige organisaties van de centrale overheid.

5.1

Materieel beheer

• Aanpassing van de regelgeving De archiefwetgeving kent twee regelingen die specifiek betrekking hebben op het behoud van het toekomstige erfgoed. Het gaat om de Regeling duurzaamheid archiefbescheiden en de Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen. Deze regelingen stellen eisen aan het materieel beheer van archiefbescheiden die zijn aangemerkt voor permanente bewaring. Beide regelingen zijn in 2006 geëvalueerd. De betreffende evaluatiecommissies hebben eind 2006 hun adviezen aan de minister van OCW aangeboden. De Regeling duurzaamheid bevat voorschriften voor gegevensdragers en verpakkingsmaterialen. De commissie stelt onder meer voor om in de regeling het zogenaamde beginsel van gelijkwaardigheid op te nemen. Dat betekent dat ook voorzieningen toelaatbaar zijn die niet in de regeling voorkomen, maar wel gelijkwaardig zijn aan specifiek in de regeling genoemde eisen. De Erfgoedinspectie vindt dat een belangrijke verbetering. Het biedt de mogelijkheid om nieuwe ontwikkelingen optimaal te gebruiken en het voorkomt verstarring in het toepassen van de regeling. De Regeling bouw en inrichting bevat voorschriften om de risico’s van brand, wateroverlast, vervuiling en inbraak in archiefruimten en archiefbewaarplaatsen terug te brengen.

14 De tekst van dit hoofdstuk is een aangepaste versie van hoofdstuk 3 van het Erfgoedverslag van de Erfgoedinspectie dat in mei 2007 is vastgesteld.

29



Hier stelt de evaluatiecommissie onder meer voor om een aantal middelvoorschriften te vervangen door prestatie-eisen. Dat betekent dat expliciete maatregelen of voorzieningen niet in detail worden voorgeschreven, maar dat gekeken wordt naar het beoogde effect. Ook dit vindt de Erfgoedinspectie een goed voorstel. De verschuiving van middelvoorschriften naar prestatie-eisen geeft organisaties meer speelruimte bij de bouw en inrichting van hun archiefruimtes. Een groot bezwaar blijft dat er niet voor gekozen is om de beperkte set eisen aan archiefruimten in het Bouwbesluit te integreren. Dit geldt met name voor de eisen aan archiefruimten die beter op hun plaats zijn binnen de context van het Bouwbesluit. Bij de eisen aan archiefbewaarplaatsen (zelf onderdeel van de erfgoedsector) speelt dit veel minder.

• Mate van naleving15 Ruim 80 procent van de bevraagde overheidsorganisaties beschikt over een archiefruimte. Van deze ruimten voldoet slechts 21 procent aan de eisen. Deze cijfers zijn vrijwel gelijk aan 2005. Waar het gaat om de materiële staat van de archiefbescheiden, zegt ongeveer 15 procent van de organisaties geheel aan de wettelijke eisen te voldoen. In 2005 was dat 13 procent. Te veel zorgdragers leven de regels dus niet of onvoldoende na, en dat vindt de Erfgoedinspectie zorgelijk. Deze conclusie verdient wel enige nuancering. In de praktijk blijken de eisen uit de regeling Bouw en inrichting niet altijd eenvoudig en eenduidig te interpreteren te zijn. De betreffende regeling maakt het de Erfgoedinspectie bovendien onvoldoende mogelijk genuanceerd te toetsen. Dat komt deels doordat de regeling niet voorziet in een beginsel van gelijkwaardigheid. Dat wil zeggen dat ook andere oplossingen toelaatbaar zijn als zij hetzelfde effect hebben. Anderzijds wordt te sterk gewerkt met middelvoorschriften in plaats van doelvoorschriften of prestatie-eisen. Het gevolg is dat de Erfgoedinspectie in bepaalde gevallen formeel moet vaststellen dat ruimten niet aan de archiefwettelijke eisen voldoen, terwijl de aangetroffen voorzieningen feitelijk effectief zijn. De Erfgoedinspectie heeft het ministerie van OCW verzocht de regeling op de genoemde punten aan te passen. Omdat de provinciale inspecteurs zich niet in het voorstel konden vinden, is dit verzoek niet gehonoreerd. De Erfgoedinspectie zal in elk geval erop toezien dat de gewenste aanpassingen bij de beoogde herziening van de huidige regeling in de loop van 2007 gerealiseerd worden.

15 De Erfgoedinspectie monitort jaarlijks via een enquête de stand van het archiefbeheer bij de instellingen die onder haar toezicht vallen. Daaraan ontlenen we de onderstaande cijfers. Hoewel het eigen opgaven betreft, geven ze een goede indicatie van de feitelijke situatie. Wij hebben in 2006 geen vragenlijst uitgezet bij departementen maar wel voor het eerst bij het rechtswezen. Om de cijfers over 2005 en 2006 te kunnen vergelijken, hebben we beide groepen buiten de cijfers gehouden. 30



Archiefruimten worden ook door commerciële aanbieders aangeboden. Op zich is dat een goede optie wanneer zorgdragers zelf niet in kwalitatief goede ruimten kunnen voorzien. De Erfgoedinspectie heeft er bij de grotere commerciële aanbieders op aangedrongen een traject in te zetten om te komen tot een branchegereguleerde certificering van commerciële opslagruimten. Doel daarvan is om meer transparantie te krijgen in de kwaliteit die de commerciële aanbieders leveren. Een aantal grotere commerciële aanbieders heeft zich ook daadwerkelijk verenigd in een ‘Overlegorgaan Commerciële Archiefbeheerders’. Gezamenlijk hebben zij commentaar geleverd op het concept van de Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen. Het streven is dat uit dit overlegorgaan een echte brancheorganisatie zal ontstaan en dat deze op termijn ook een certificeringssysteem zal ontwikkelen. De Erfgoedinspectie zou dat toejuichen.

5.2

Selectie, bewerking en overbrenging: de departementen

Al een aantal jaren wijst de Erfgoedinspectie op de zorgwekkende achterstanden in het archiefbeheer van de overheidsorganisaties. Medio 2005 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en OCW voor het wegwerken van achterstanden in de selectie en overbrenging van de archieven van de ministeries een tijdelijke projectorganisatie ingericht. Dit is het Project wegwerken archiefachterstanden (PWAA). Doel van dit project is om in drie jaar tijd de achterstanden in bewerking en overbrenging van de departementale archieven die gevormd zijn vóór 1976 weg te werken. De achterstanden zelf worden door verschillende partijen bewerkt. De projectorganisatie levert een bijdrage aan de uitvoering en heeft daarnaast vooral als taak het monitoren en bewaken van de voortgang van het totale project. De projectorganisatie rapporteert aan het pSG-Beraad die opdrachtgever is. De feitelijke werkzaamheden zijn in 2006 gestart. In 2006 heeft de Erfgoedinspectie het project getoetst.16 We gingen na of de voorwaarden zodanig waren dat de gestelde doelen gehaald konden worden, zonder dat hierbij de kwaliteit in het gedrang kwam. Daarnaast keken we naar de tijdigheid en kwaliteit: komt de daadwerkelijke uitvoering van het project overeen met de projectplannen en met de archiefwettelijke randvoorwaarden? In het algemeen zijn we positief over het project, omdat de departementen zich hiermee samen sterk hebben gemaakt om een lang bestaande knelpunt op te lossen. We stellen ook vast dat het overleg en de samenwerking tussen ministeries en Nationaal Archief daardoor veel beter is geworden. Dat is absolute winst. We hebben wel enkele kanttekeningen bij het project.

16 Erfgoedinspectie, Inspectierapport over het project wegwerken achterstanden archieven. Eerste deelrapportage, januari 2007. Zie ook: Kamerstukken TK 2006-2007, 29 362, nr. 188.

31



Onze ervaring bij inspecties is dat departementen geen volledig en voldoende betrouwbaar overzicht hebben van alle archieven die onder de zorg van de minister vallen, zoals van agentschappen en buitendiensten. Er is een risico dat de ministeries niet alle achterstanden tot en met 1975 in kaart hebben gebracht. Het project PWAA zal zich in elk geval houden aan de opgegeven werkvoorraad van maximaal 74 km1 . Dat betekent dat departementen zelf eventuele tegenvallers moeten opvangen. De Erfgoedinspectie zal het komende jaar steekproeven nemen bij de agentschappen en buitendiensten om zo meer zicht te krijgen op de betrouwbaarheid van de door de ministeries opgegeven werkvoorraden. De realisatie van de selectielijsten ligt redelijk op schema. De doelstelling van het project om binnen twee jaar de achterstand van geldige selectielijsten in te halen, lijkt haalbaar. We vinden het positief dat het proces van het open vaststellen van selectielijsten aanzienlijk is verkort, zonder dat hierbij de kwaliteitsborging uit het oog wordt verloren. De ingevoerde procesvernieuwingen hebben effect. Het aantal en de kwaliteit van de vastgestelde selectielijsten nemen daardoor toe, ondanks een moeizame start. De beoogde verkorting van de vaststellingsprocedure tot 22 weken is nog niet helemaal gerealiseerd. Helaas is de bewerking van de archieven zelf niet volgens planning verlopen. Slechts een klein deel van de geplande bewerkingen is bijna gereed, exclusief overbrenging of vernietiging (direct of op termijn). Onduidelijk is of de opgelopen achterstand in 2007 kan worden ingehaald. Het grootste verschil tussen planning en realisatie ligt bij de departementen die zelf archieven bewerken. De Erfgoedinspectie zal daarom in 2007 extra aandacht besteden aan de bewerking van de achterstanden bij de departementen. Daarbij kijken we vooral naar de kwaliteit en voortgang. Positief is dat de projectorganisatie de aanbeveling van de Erfgoedinspectie heeft overgenomen om de effectiviteit van de sturing gedurende het project kritisch te blijven volgen. De kabinetsvisie Informatie op orde bevat initiatieven voor een nieuwe aanpak voor selectie. Inmiddels is een aantal verbeteringen gerealiseerd waar het de procedurele kanten betreft bij de vaststelling van selectielijsten. In de volgende paragraaf doen wij op dat punt nog enkele aanbevelingen. Eerder in dit verslag stonden we in algemene zin al stil bij het selectiebeleid. We gaven aan dat ingrijpende verbetering van het selectiebeleid naar ons oordeel vooral gezocht moet worden door in te grijpen in de ‘autonome aanwas’ van archiefbescheiden. Voor een verdere uitwerking verwijzen we naar paragraaf 3.1 (Beheersbaarheid van digitale informatie). Het zou een goede zaak zijn wanneer deze uitgangspunten ook betrokken worden bij de verdere uitwerking van het selectiebeleid van overheidsarchieven.

32



5.3 Selectie, bewerking en overbrenging: de overige zorgdragers van de centrale overheid Achterstanden bij selectie, bewerking en overbrenging doen zich niet alleen bij de departementen voor. Deze bestaan ook bij de andere bestuursorganen van de centrale overheid. Hoe is het beeld bij de publiekrechtelijke organisaties? (Hieronder verstaan we hoge colleges van staat, publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen, organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en rechtscolleges.)

• 49 procent van alle respondenten geeft aan een of meer vastgestelde selectielijsten te hebben. (in 2005 was dat 35 procent.)

• 32 procent heeft archief van vóór 1945 in beheer, maar ruim de helft van hen kent de omvang daarvan niet. 9 procent van de organisaties kan niet aangeven of zij bestanden uit deze periode in huis hebben. (Deze situatie is vergelijkbaar met 2005.)

• 57 procent heeft archief uit de periode 1945-1975 in beheer, maar tweederde van hen kent de omvang daarvan niet. 11 procent van de organisaties kan niet aangeven of zij bestanden uit deze periode beheren. (Deze situatie is vergelijkbaar met 2005.) Wat betreft selectielijsten is er een verbetering ten opzichte van 2005 te zien, maar het aantal zorgdragers zonder selectielijst blijft met 51 procent (was 65 procent) ongekend groot. Zonder de beschikking te hebben over selectielijsten is het onmogelijk de bewerking van achterstanden aan te pakken. De omvang van de achterstanden is onverminderd groot gebleven. Onduidelijk is op welke wijze en binnen welke termijn deze achterstanden worden aangepakt. Het beeld bij de privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen ziet er als volgt uit:

• 4 procent van alle respondenten geeft aan een of meer vastgestelde selectielijsten te hebben. (Dit is vergelijkbaar met 2005.)

• 15 procent heeft archief van vóór 1945 in beheer, maar ruim de helft van hen kent de omvang daarvan niet. 6 procent van de organisaties kan niet aangeven of zij bestanden uit deze periode in huis hebben. (Deze situatie is vergelijkbaar met 2005.)

• 36 procent heeft archief uit periode 1945-1975 in beheer, maar tweederde van hen kent de omvang daarvan niet. 6 procent van de organisaties kan niet aangeven of zij bestanden uit deze periode beheren. (Deze situatie is licht verbeterd ten opzichte van 2005.)

33



Bij de privaatrechtelijke overheidsorganen constateert de Erfgoedinspectie nauwelijks verandering ten opzichte van 2005. Het nalevingsniveau is hier uiterst laag. De ervaring bij inspecties leert dat deze groep overheidsorganen de eisen uit de Archiefregelgeving te zwaar vindt en veelal niet in verhouding tot de omvang van de betreffende openbaar gezagtaak en de neerslag daarvan in archiefbescheiden. Een selectielijst geeft in dergelijke gevallen uitsluitsel, omdat deze bepaalt of de onder de Archiefwet vallende archiefbescheiden op termijn vernietigd mogen worden of niet. Voor het beheer van op termijn te vernietigen bestanden geldt immers een 'lichter' beheersregime. Privaatrechtelijke overheidsorganen ervaren het opstellen en doen vaststellen van selectielijsten echter als ingewikkeld; bovendien ontbreekt de benodigde deskundigheid vaak. De privaatrechtelijke zbo's zouden bij het opstellen van hun selectielijst zoveel mogelijk moeten profiteren van al door de departementen uitgewerkte selectielijsten die hetzelfde beleidsterrein betreffen. Hierdoor kan het voorbereidende werk tot een minimum worden beperkt. Verder is het een gemiste kans als bij het onderzoek van beleidsterreinen, waarvoor nog geen selectielijst is opgesteld, de handelingen die worden uitgevoerd door de privaatrechtelijke zbo's niet worden meegenomen. Aanbeveling: • Zorgdragers moeten prioriteit geven aan het vaststellen van de vereiste selectielijsten. Daarbij moeten ze zoveel mogelijk gebruik maken van lijsten die al voor de betreffende beleidsterreinen beschikbaar zijn. • Selectielijsten moeten steeds voor een volledig beleidsterrein en voor alle daarin opererende actoren vastgesteld worden. Dat beperkt het aantal vast te stellen lijsten en beperkt de inspanning die afzonderlijke zorgdragers moeten leveren. Departementen moeten hierin een trekkersrol vervullen. • Het totaal aantal selectielijsten voor de centrale overheid moet drastisch beperkt worden door de (beleids)processen meer in algemene zin te beschrijven.

34


Colofon

Uitgave Erfgoedinspectie / Archieven Hoftoren, Rijnstraat 50 Postbus 16478 (IPC 3500) 2500 BL Den Haag Algemeen telefoonnummer

+31 (0)70 – 412 4012

Fax

+31 (0)70 – 412 4014

E-mail

[email protected]

Website

www.erfgoedinspectie.nl

ISBN

978-90-77510-23-0

Den Haag, mei 2007

Over de Erfgoedinspectie / Archieven De hoofdinspecteur Archieven van de Erfgoedinspectie oefent volgens de Archiefwet 1995 toezicht uit op de naleving van deze wet door het Rijk, de zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO-organen). De Erfgoedinspectie controleert de naleving van de archiefwetgeving en de kwaliteit van het archiefbeheer. Hiertoe voert deze onderzoeken en inspecties uit. Daarnaast rapporteren de zorgdragers jaarlijks aan de Erfgoedinspectie over hun archiefbeheer. De hoofdinspecteur rapporteert aan de betrokken overheidsorganen en, wanneer hiertoe aanleiding is, aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, die voor het archiefwezen verantwoordelijk is. Jaarlijks brengt de hoofdinspecteur aan de minister schriftelijk verslag uit over de bevindingen van het toezicht op het archiefbeheer. Deze overlegt het verslag vervolgens aan de Tweede Kamer.

35



36



Archieven

Verslag over het archiefwettelijk toezicht in Archieven

Recommend Documents