Verantwoord vastgoedbezit door gemeenten

Verantwoord vastgoedbezit door gemeenten

ASRE MsRE-thesis

drs. S.D.G. Mac Gillavry Amersfoort, 30 januari 2006


Inhoudsopgave

Voorwoord

1

Samenvatting

2

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Onderzoeksopzet Inleiding De huidige situatie van het gemeentelijk vastgoed De ideale situatie van het gemeentelijk vastgoed Waarom wordt de ideale situatie niet bereikt? Onderzoeksvraag Onderzoeksaanpak

4 4 4 5 5 6 7

2 2.1 2.2 2.3 2.4

Verkenning bij commerciële vastgoedbeheerders Inleiding Management van beleggingsvastgoed Management van corporate real estate Vergelijking commercieel en gemeentelijk vastgoed

9 9 9 11 15

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Rechtmatig: de kaders voor vastgoedbezit Inleiding De Gemeentewet Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten Wet Financiering Decentrale Overheden (Wet Fido) Conclusie

16 16 16 19 23 24

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Doeltreffend omgaan met vastgoed Inleiding Beleidsondersteunend Procesondersteunend Apparaatsondersteunend Niet langer noodzakelijk gemeentelijk vastgoed Hoe kunnen de doelstellingen concreet worden gemaakt? Conclusie

25 25 26 27 28 29 29 30

5 5.1 5.2 5.3 5.4

Doelmatig vastgoedbezit Inleiding Twee methoden om de financiële prestatie van de vastgoedportefeuille te meten Effect van organisatiekeuze op efficiency Conclusie

31 31 31 34 38


6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

Organisatie van het vastgoedbeheer Inleiding Modelkeuze Beschrijving DOR-model Toepassing DOR-model op gemeentelijk vastgoedmanagement Conclusie Conclusie voor het Beleidskader Vastgoed

40 40 40 40 41 43 44

7 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7

Toets van het model bij gemeente Haarlem Inleiding Onderzoeksaanpak Het Haarlemse vastgoed in cijfers Verantwoording richting de raad Sturing geven aan ambtelijk vastgoedmanagement Overige informatie Conclusie en aanbevelingen over Haarlem

45 45 45 46 47 51 55 55

8 8.1 8.2 8.3

Conclusie Beoordeling van het Beleidskader Vastgoed Bredere beschouwing Afsluiting: het vervolg

58 58 59 59

Bijlagen Bijlage 1 Vragenlijst Bijlage 2 Lijst met onderzochte beleidsstukken Bijlage 3 Organisatieschema gemeente Haarlem Literatuur


Voorwoord

Deze thesis is geschreven in het kader van de opleiding Master of Science in Real Estate. Vanuit mijn ervaring met planeconomie en gebiedsontwikkeling, is mij opgevallen dat het vastgoed van gemeenten dikwijls niet optimaal wordt geëxploiteerd. Zo zijn bijvoorbeeld de afspraken over inbrengwaardes onduidelijk, zijn de financiële aannames voor tijdelijk beheer te optimistisch of worden de aannames niet gerealiseerd door het ontbreken van de benodigde beheeracties. Op basis van mijn nieuwsgierigheid naar hoe dit mogelijk is, heb ik besloten mijn thesis-onderzoek te richten op het vastgoedmanagement binnen gemeenten. Hiermee hoop ik niet alleen antwoord te krijgen op mijn vraag, maar hoop ik ook mijn werkgebied te kunnen verbreden: het adviseren van gemeenten op grond- én vastgoedgebied. Een woord van dank ben ik verschuldigd aan mijn begeleiders dr. Pity Jongens - van der Schaaf (Aestate) en mr. ing. Marlies Krul (Twynstra Gudde) voor hun deskundig commentaar. Daarnaast dank ik de gemeente Haarlem voor de mogelijkheid haar als object van studie te mogen gebruiken. En niet in het minst mijn vrouw Jojanneke voor haar hulp, geduld en aanmoediging.

1/68


Samenvatting

De relatief geringe belangstelling van gemeenteraden voor de prestaties van het gemeentelijk vastgoed is opmerkelijk. Als gevolg van diverse belemmeringen en dilemma’s is het voor een college moeilijk om het vastgoedbezit te verantwoorden, waardoor het ook moeilijk is om een heldere opdracht aan het ambtelijk apparaat te geven over de wijze waarop deze het vastgoed moet managen. In deze thesis heb ik onderzocht of er een instrument - het Beleidskader Vastgoed - is te ontwikkelen voor het college van Burgemeester en Wethouders, waarmee zij aan haar dubbele opgave kan voldoen: - Hoe kan het college het vastgoedbezit aan de gemeenteraad verantwoorden? - Hoe kan het college sturing geven aan het ambtelijke vastgoedmanagement? De deelvragen daarbij zijn: - Is er één instrument te ontwikkelen waarmee het college zich kan verantwoorden aan de raad en tegelijkertijd het ambtelijk apparaat kan aansturen? - Wat zou er in het instrument moeten staan? - Bestaat er reeds een dergelijk instrument bij vergelijkbare instellingen en in hoeverre is dit toepasbaar op gemeenten? Uit de vergelijking met commerciële vastgoedeigenaren komt naar voren dat het gemeentelijk vastgoedbeheer de meeste overeenkomsten vertoont met ‘corporate real estate’ en niet te vergelijken is met dat van beleggingsvastgoed. Het unieke, veelal maatschappelijke karakter van gemeentelijk vastgoed zorgt ervoor dat er geen geschikt vergelijkingsmateriaal voorhanden is om de prestaties van het vastgoed aan af te meten. In het Beleidskader Vastgoed moet allereerst antwoord worden gegeven op de drie basale vragen die de raad zich moet stellen over collegebeleid: is het beleid rechtmatig, doeltreffend en doelmatig? Deze vragen gelden ook voor het collegebesluit om vastgoed in bezit te nemen of te houden. In het onderzoek zijn de bouwstenen beschreven waarmee het college de antwoorden kan formuleren: - Rechtmatigheid: De gemeente heeft veel vrijheid, maar heeft zich te houden aan de gemeentewet, Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten en de wet Financiering Decentrale Overheden. Daarnaast legt een gemeente via diverse verordeningen zichzelf uitwerkingsregels op. - Doeltreffendheid: De categorisering van het vastgoedbezit naar het beleidsmotief sluit het beste aan bij de belevingswereld van de raad. Bij elk motief hoort ook de keuze welk belang wordt benadrukt (gebruikers-, beleggers- of politiek belang). - Doelmatigheid: de wijze van organiseren bepaalt hoe doelmatig de gemeente haar doelen haalt. Twee elementen zijn hierbij voor een vastgoedorganisatie dominant: allereerst de begrotingssystematiek: wordt het gemeentelijk model of het bedrijfseconomisch model gehanteerd. Ten tweede de positie van het bezit en het beheer van het vastgoed. Er is geen ideale organisatievorm, omdat de wijze van organiseren ondersteunend moet zijn aan de specifieke gemeentelijke doelstellingen.

2/68


Vervolgens moet het Beleidskader Vastgoed sturing geven aan de ambtelijke vastgoedorganisatie. Hierbij moeten de keuzes van de raad concreet en meetbaar worden gemaakt. Het DOR-model brengt de drie basisprocessen van de vastgoedorganisatie in kaart. Net als elke andere organisatie moet de gemeentelijke vastgoedorganisatie weten wat haar doel is, moet ze over een organisatie kunnen beschikken waarmee de doelen te realiseren zijn en moet het werk ook daadwerkelijk gerealiseerd worden. Voor de doelen en de organisatie wordt teruggegrepen op de afspraken met de raad, die door het college meetbaar en realiseerbaar zijn gemaakt voor het ambtelijk vastgoedmanagement. Het realisatieproces moet hier goed op aansluiten. Het realisatieproces komt vooral tot uitdrukking in haar rapportages, omdat dat de terugkoppeling vormt van de doelen die zij heeft uitgezet. Uit de toepassing van het Beleidskader Vastgoed op de gemeente Haarlem blijkt dat het Beleidskader in allereerst een goed analysemiddel is om de doelen, de organisatie en de rapportages in samenhang te presenteren. In Haarlem zijn er ondanks de forse omvang van de vastgoedportefeuille, nauwelijks afspraken met de raad te zijn over de te realiseren doelen en de te leveren prestaties. Daarnaast wordt er zeer beperkt over de prestaties van het vastgoed gerapporteerd. Het ambtelijk vastgoedmanagement beschikt dan ook nauwelijks over bestuurlijk vastgelegde prestatiecriteria. Er wordt hoofdzakelijk op de investeringen van de bijzondere projecten gestuurd, terwijl de totale exploitatielasten van de gehele portefeuille hier een veelvoud van bedragen. Op basis van deze bevindingen heb ik geconcludeerd dat in Haarlem het vastgoedbezit niet aan de raad kan worden verantwoord. Om voor de gemeente Haarlem een betere verantwoording van het vastgoed met behulp van het Beleidskader Vastgoed mogelijk te maken, moet de analyse jaarlijks worden verricht. De geconstateerde lacunes kunnen dan stapsgewijs worden opgelost: - Het maken van afspraken met de raad over de doelen en het belang van het vastgoedbezit; - Het opzetten van een centrale rapportage, zodat de portefeuille in samenhang kan worden beoordeeld; - Het formuleren van prestatiecriteria voor het ambtelijk vastgoedmanagement, zodat zij gericht het vastgoed kunnen beheren; - Het aanpassen van de organisatie op de aangescherpte prestatie-eisen: - De financiële organisatie moet bij alle sectoren gelijk worden getrokken. - Het beheer (en eventueel ook het bezit) kan volledig worden gecentraliseerd. - De begrotingssystematiek kan op bedrijfseconomische leest worden gestoeld. Al met al laat de casestudie zien dat een Beleidskader Vastgoed een behulpzaam instrument is bij het verantwoorden van het vastgoedbezit. Het beantwoordt de vragen van de raad en benoemt de hoofdprocessen van het ambtelijk vastgoedmanagement. Deze verschillende elementen behoren met elkaar verbonden te zijn via de rapportage. Indien uit de analyse blijkt dat er geen goede aansluiting is tussen de elementen, dan komt dit helder aan het licht. Deze lacunes kunnen als verbeteracties aan het college worden meegegeven voor een volgende versie van het Beleidskader.

3/68


1 Onderzoeksopzet

1.1

Inleiding

Dit thesis-onderzoek richt zich op het managen van vastgoed door gemeenten en in het bijzonder op de wijze waarop het college van Burgemeester en Wethouders (in het vervolg te noemen: het college) het vastgoedbezit kunnen verantwoorden aan de raad. In het eerste hoofdstuk wordt uiteengezet hoe ik tot de probleemstelling ben gekomen. Hierbij wordt toegelicht wat de huidige situatie is ten aanzien van gemeentelijk vastgoedmanagement, wat de ideale situatie zou zijn en waarom het zo moeilijk is deze laatste te bereiken. Vervolgens wordt beschreven hoe het onderzoek en het rapport is opgebouwd. 1.2

De huidige situatie van het gemeentelijk vastgoed

Doordat gemeenten veel vastgoed in hun bezit hebben, is het maatschappelijk belang van dit bezit groot. Door het ontbreken van een centrale registratie en waarderingsafspraken is de omvang is niet exact aan te geven, maar de schattingen variëren van € 29 miljard aan vervangingswaarde in 20031 tot € 60 miljard aan stichtingskosten (prijspeil 2003)2. De omvang wordt op basis van een de enquête onder 25 gemeenten geschat op circa 25 miljoen m² bruto vloeroppervlak.3 Uit onderzoek van Arcadis4, SBV en de TU Eindhoven5 is gebleken dat het gemeentelijk vastgoedbezit vaak verspreid binnen de organisatie wordt beheerd, waardoor er vanuit het oogpunt van financieel rendement veel kan worden geoptimaliseerd. Daarbij wordt geconstateerd dat het vastgoedmanagement bij gemeenten zich hoofdzakelijk richt op het operationele niveau. Uit het onderzoek van de SBV blijkt dat in slechts 30 % van de gevallen een door de raad goedgekeurde beleidsnotitie over huisvesting aanwezig is, een beeld dat wordt bevestigd in de genoemde enquête onder 25 gemeenten.

1

De Bis e.a. 2003, pp.15-24.

2

Kohnstamm e.a. 1995.

3

De Bis e.a. 2003, pp.15-24.

4

Diepenbrock 2004, p.13.

5

De Bis e.a. 2003, pp.15-24.

4/68


Het hier geschetste beeld roept de vraag op waarom gemeentelijk vastgoed niet meer in de belangstelling staat. Zeker een gemeenteraad kan zich het nut afvragen van het gemeentelijk vastgoed: levert de portefeuille wel voldoende rendement op? Hierbij is rendement niet enkel financieel te beschouwen. Ook maatschappelijk rendement is van belang. Maatschappelijk rendement is te definiëren als de mate waarin een maatregel bijdraagt aan het bereiken van door de raad gedefinieerde gewenste doelen, of de mate waarin bewust wordt afgezien van financieel rendement uit maatschappelijke motieven. Dit betekent dat indien de gemeentelijke vastgoedportefeuille maatschappelijk rendement als doelstelling heeft, - met de portefeuille niet zo zeer wordt beoogd winst of financieel rendement te behalen, maar het zo effectief mogelijk huisvesten van de doelgroepen van beleid; - maar dat financieel rendement of optimaal exploiteren bijdraagt aan het maatschappelijk rendement doordat met zo min mogelijk middelen zo veel mogelijk gemeentelijke klanten of doelgroepen van beleid kunnen worden geholpen. 1.3

De ideale situatie van het gemeentelijk vastgoed

In principe streeft de gemeenteraad naar door hem bepaalde maatschappelijke effecten (bijvoorbeeld veiligheid op straat, betaalbare koopwoningen). Vervolgens is het de taak van het college deze door de raad gewenste effecten te vertalen in doelen. Om deze doelen te kunnen realiseren vertaalt het college de doelen naar concrete prestaties die het ambtelijk apparaat moet leveren. Tot slot vindt er een verantwoording plaats van het college aan de Raad. Het college heeft dus een dubbele opgave. Enerzijds moet het zich verantwoorden aan de Raad. Sinds de invoering van het duale stelsel in 2003 gebeurt dit aan de hand van drie basale vragen: is het beleid rechtmatig (in overeenstemming met relevante wetgeving), doeltreffend (wordt het doel bereikt) en doelmatig (wordt het doel met zo min mogelijk middelen bereikt)? Anderzijds moet het college het ambtelijk apparaat zo aansturen dat ze de gestelde doelen bereikt. Het ambtelijk apparaat moet hiertoe weten wat ze moet uitvoeren. Vertaald naar vastgoedbezit betekent dit dat het college aan de raad kan uitleggen welk maatschappelijk rendement het gemeentelijk vastgoed oplevert. De gemeente heeft het juiste vastgoed in de juiste hoeveelheden in bezit. Anderzijds moet het college op basis van die uitleg het ambtelijk apparaat zo aansturen dat het vastgoed optimaal bijdraagt aan het maatschappelijk rendement. Het vastgoed bevordert de maatschappelijke effecten en wordt optimaal geëxploiteerd. 1.4

Waarom wordt de ideale situatie niet bereikt?

Waarom is deze ideale gang van zaken nog geen gemeengoed bij gemeenten? Bekend is dat gemeenten kampen met de volgende belemmeringen: - Vastgoed is ondersteunend aan de primaire gemeentelijke processen zoals meer welzijn, welvaart of veiligheid. Het effect is dat het vastgoed is verspreid over meerdere beleidsportefeuilles en dat de verantwoordelijkheid over vastgoed niet aan een enkele wethouder toekomt maar is verdeeld over meerdere wethouders. Onder het

5/68


motto ‘gedeelde verantwoordelijkheid is geen verantwoordelijkheid’ krijgt vastgoed daarmee weinig aandacht. - Gemeentelijke doelstellingen voor het vastgoed zijn vaak impliciet, waardoor het niet eenvoudig is om aan te geven welk object met welke reden in het bezit is. - Gemeenten hebben hun vastgoed vaak niet geclassificeerd naar beleidsdoelen. Daarmee is hun inspanning per beleidsdoel niet te kwantificeren. Bovendien kan één vastgoedobject aan meerdere (vastgoed-)beleidsdoelstellingen bijdragen. Dit bemoeilijkt de classificatie. - Bovendien is in de literatuur weinig informatie te vinden over gemeentelijk vastgoed. Veel gemeenten proberen daarom voor zichzelf het wiel uitvinden. Daarnaast staan gemeenten voor twee dilemma’s: - Vastgoedinvesteringen vragen om lange-termijnbeleid, terwijl de vierjaarlijkse collegecyclus dit lange-termijnbeleid kan doorkruisen. - Transparantie van kosten versus handelingsvrijheid bij intransparantie (bijvoorbeeld verkapte subsidies). Het gemak van de handelingsvrijheid bevordert de neiging om onduidelijkheid te handhaven. Deze complicaties en dilemma’s maken het moeilijk voor het college om aan de raad aan te geven waarom de gemeente vastgoed in bezit heeft en of de benodigde (financiële) inspanning gerechtvaardigd is. Ze bemoeilijken ook het geven van een heldere opdracht aan het ambtelijk apparaat over de wijze waarop deze het vastgoed moet managen. Deze onduidelijkheid geeft ruimte aan het ambtelijk apparaat om eigen keuzes te maken, waardoor het nog lastiger wordt voor het college om het vastgoedbezit te verantwoorden. De gemaakte ambtelijke keuzes zijn dan namelijk niet gekoppeld aan beleidsprogramma’s van het college. 1.5

Onderzoeksvraag

In deze thesis wil ik onderzoeken hoe gemeenten ondanks de bovengenoemde belemmeringen toch de ideale situatie kunnen benaderen of zelfs bereiken. Daarbij concentreer ik mij op de rol van het college. Ik tracht in deze thesis te komen tot een instrument voor het college, waarmee zij aan haar dubbele opgave kan voldoen: - Hoe kan het college het vastgoedbezit aan de gemeenteraad verantwoorden? Verantwoording aan de raad is sinds de invoering van het duale stelsel gebaseerd op de begrippen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid. - Hoe kan het college sturing geven aan het ambtelijke vastgoedmanagement? Hiervoor moet helder zijn op welke basis het ambtelijk apparaat kan opereren, zowel op het strategische, tactische als operationele niveau. Belangrijke vragen hierbij zijn: - Is er één instrument te ontwikkelen waarmee het college zich kan verantwoorden naar de raad en tegelijkertijd het ambtelijk apparaat aansturen? - Wat zou er in het instrument moeten staan? - Bestaat er al een dergelijk instrument bij vergelijkbare instellingen en in hoeverre is dit toepasbaar voor gemeenten? Het benodigde instrument noem ik in deze thesis ‘Beleidskader Vastgoed’.

6/68


1.6

Onderzoeksaanpak

In deze thesis worden bovenstaande vragen over de mogelijkheden voor een Beleidskader Vastgoed beantwoord. Als eerste wordt in het volgende hoofdstuk een vergelijking gemaakt met commercieel vastgoedbeheer. Op basis van literatuur onderzoek ik hoe ondernemingen hun vastgoedbezit verantwoorden. Bovendien worden de meest gangbare theorieën van vastgoedmanagement beschreven. Vervolgens ga ik in de literatuur op zoek naar de wijze waarop het college het gemeentelijk vastgoedbezit kan verantwoorden aan de raad. De drie kernbegrippen rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid vormen de onderwerpen van de respectievelijke hoofdstukken 3, 4 en 5. Hoofdstuk 6 beschrijft hoe een gemeentelijke vastgoedorganisatie opgezet en aangestuurd kan worden. Een algemeen organisatiemodel uit de literatuur vormt hier de basis voor. De hoofdstukken 3 tot en met 6 vormen de bouwstenen voor een Beleidskader Vastgoed. Hoofdstuk 7 betreft een casestudie ga ik kijken hoe de gemeente Haarlem met mijn bouwstenen haar Beleidskader Vastgoed heeft ingericht. Naast informatie uit diverse beleidsstukken zijn hiertoe interviews gehouden met enkele sleutelfiguren. Tot slot volgt het concluderende hoofdstuk met een samenvattend antwoord op de probleemstelling en enkele kanttekeningen bij het Beleidskader Vastgoed. Schematisch kan de opzet van de thesis als volgt worden weergegeven:

H2: Verkenning bij commerciële vastgoedbeheerders

Hoe verantwoorden we het vastgoedbezit aan de raad? H3: Rechtmatig: de kaders voor vastgoedbezit H4: Doeltreffend omgaan met vastgoed H5: Doelmatig vastgoedbezit Het Beleidskader Vastgoed van het college Hoe geef ik sturing aan het ambtelijk apparaat? H6: Organisatie van het vastgoedbeheer H7: Toets van het model bij gemeente Haarlem

H8: Conclusie

7/68


8/68


2 Verkenning bij commerciële vastgoedbeheerders

2.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt beknopt uiteengezet hoe commerciële vastgoedbeheerders hun vastgoed managen. Er wordt gekeken hoe zij een vastgoedportefeuille samenstellen en beheren. Het doel hiervan is om te kunnen leren welke vergelijking er mogelijk is tussen commerciële en publieke vastgoedbeheerders. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen beleggingsvastgoed en ondernemingsvastgoed. 2.2

Management van beleggingsvastgoed

Vastgoedbeleggers Grote vastgoedbeleggers zijn pensioenfondsen, verzekeraars en beleggingsinstellingen. Deze beleggers hebben als opgave dat ze de hun toevertrouwde pensioengelden, premies of anderszins verkregen vermogens moeten beheren om op enig moment het geld weer uit te kunnen keren. Voor pensioenfondsen is dat moment goed voorspelbaar, voor verzekeringsmaatschappijen veel minder. Voor beleggers betekent dit dat zij twee opgaven hebben: - Ze moeten proberen een zo hoog mogelijk rendement te halen tegen een zo laag mogelijk risico. Gebleken is dat spreiding van de beleggingen over de verschillende beleggingscategorieën hierbij een belangrijk instrument is. Drie hoofdcategorieën zijn aandelen, vastrentende waarden en vastgoed. Deze categorieën onderscheiden zich van elkaar in rendementsverwachting en risicoprofiel. Bovendien blijken de piek- en dalmomenten niet gelijk te lopen. - Ze moeten hun middelen ook daadwerkelijk beschikbaar hebben op het moment dat ze aan hun verplichtingen moeten voldoen. Met behulp van dit ‘Asset Liability Matching’ worden de beleggingen afgestemd op de toekomstige uitgaven. Op basis van deze twee opgaven besluiten beleggers een deel van hun vermogen in vastgoed te beleggen. Hiervoor wordt vervolgens een vastgoedbeleggingsbeleid geformuleerd, waarin over de verdeling wordt besloten: - direct vastgoed (aankoop panden) of indirect vastgoed (aandelen in vastgoedfondsen) - welke vastgoedbeleggingsmarkten (kantoren, winkels, woningen, bedrijfsgebouwen) - op welk niveau: lokaal, regionaal, nationaal of internationaal. Tot slot zal door de belegger worden besloten of hij het beheer van vastgoed zelf verzorgt of uitbesteedt. Wanneer hij voor het laatste kiest, zal er een heldere beheersopdracht moeten worden geformuleerd.

9/68


Alle voornoemde overwegingen van de belegger om tot een voor hem juiste portefeuillesamenstelling te komen zijn activiteiten die vallen onder de naam ‘investment management’. Vastgoedmanagement van beleggingsvastgoed De afgelopen vijftien jaar is het vastgoedmanagement in Nederland geprofessionaliseerd door het groeiende besef dat goed vastgoedmanagement het rendement over de gehele looptijd van een object verhoogt. Daarvoor lag de nadruk op het realiseren van een hoog aanvangsrendement. Het rendementsdenken wordt extra gestimuleerd door initiatieven om de markt transparanter te maken, bijvoorbeeld door de introductie van de ROZ/IPD-index waarin de beleggingsresultaten van verschillende fondsen met elkaar vergelijkbaar worden. Professionele vastgoedmanagementorganisaties richten zich in hun handelen op het realiseren van de doelstellingen van de belegger (investment management). Het realiseren van de door de belegger gewenste mix van risico en rendement vormt de missie van de beheerder. De overige activiteiten zijn onder te verdelen in drie niveaus, die Van Driel in zijn model als volgt heeft weergegeven6:

Investment management

Strategisch

Tactisch

Operationeel

Portfolio management

Asset management

Property management

Strategisch beleid Allocatie

Beleggingsbeleid vastgoed (Strategisch) beleggingsplan

Performance-analyses Objectbeleid Relatiebeheer Technisch beheer Administratief beheer Commercieel beheer Promotioneel beheer Gebiedsmanagement

Uit zijn model blijkt dat er voor commerciële beleggers een relatie bestaat tussen de verschillende managementniveaus:

6

Van Driel 2003, p.42.

10/68


- Het operationele niveau van vastgoedmanagement baseert zijn beheersacties op het afgesproken objectbeleid; - Het tactische niveau baseert haar acties op het vastgoed-beleggingsbeleid; - Het strategische niveau van vastgoedmanagement baseert zich op het Investment Management of strategisch beleid van de belegger. In- en outsourcing Een vastgoedbelegger moet een keuze maken om de vastgoedmanagementtaken zelf uit te voeren of uit te besteden aan zelfstandige vastgoedmanagementorganisaties. Voordelen van outsourcing zijn: - De belegger kan zich concentreren op hoofdtaken; - Uitbestede taken kunnen goedkoper worden uitgevoerd door lagere overhead en groter inkoopvoordeel; - Om taken uit te besteden, moet expliciet worden gemaakt wat de opdracht is en welke resultaten worden verwacht. Alleen dit proces op zich kan kostenvoordeel met zich meebrengen. Nadelen zijn: - De belegger moet opdrachtnemers vinden die de taken adequaat kunnen uitvoeren; - De belegger dient een juiste beloningssleutel te formuleren; - De belegger heeft een verminderde invloed op het beleid; - Het afbakenen van de invloed is een lastige opgave (bijvoorbeeld: wat hoort bij het portfoliomanagement? Wat hoort bij assetmanagement? Wie onderhoudt de huurdersrelatie?). 2.3

Management van corporate real estate

Corporate real estate Naast beleggingsvastgoed, is er een omvangrijke hoeveelheid vastgoed in het bezit van bedrijven en (semi-)overheden voor eigen gebruik. Het motief voor deze organisaties om vastgoed in hun bezit te hebben is dat het de organisatie helpt om haar organisatiedoelstellingen te realiseren. Geprojecteerd in de waardeketen van Porter geeft dit het onderstaande schema:7

7

Porter 1985.

11/68


Infrastructuur, waaronder Vastgoed Personeel Technologie Inkoop Inkoop

Productie

Distributie

Verkoop

Service

of: Beleidscyclus

De manier waarop eigen vastgoed haar organisatie ondersteunt, kan variëren en is afhankelijk van de organisatorische doelstelling. Enkele voorbeelden van ondersteuning zijn: - het voorzien in effectieve kantoorruimte; - de lage prijs van huisvesting; - het bijdragen aan de uitstraling van een onderneming; - het bijdragen aan beleidsdoelstellingen. Het vastgoed dat dient ter ondersteuning van de eigen organisatie is het corporate real estate (CRE). Het afstemmen van het vastgoedbezit en –diensten op de belangen van het primaire proces en de onderneming als geheel, zodat de toegevoegde waarde voor de onderneming maximaal is, noemen we corporate real estate management (CREM).8 De activiteiten van de CRE-afdeling zijn, net als bij het vastgoedmanagement, onder te verdelen in drie niveaus:

Strategisch

Tactisch

Operationeel

8

strategisch plan voor vastgoedportefeuille -performance analyses van objecten in vastgoedportefeuille -acquisitie nieuwe objecten -(her)ontwikkeling -dispositie

-property management -park-/gebiedsmanagement -huisvestingsmanagement -facility management

Dewulf e.a. 2000, p.32.

12/68


Het verschil tussen CREM en vastgoedmanagement is waar de (vastgoed-)focus ligt: - Voor een aanbieder van vastgoed ligt de strategische focus van de organisatie op het aanbieden van de juiste vastgoedobjecten. Wanneer deze organisatie vanuit een vastgoedbril naar haar eigen organisatie kijkt, dan is haar belang dat ze een juiste samenstelling van haar portefeuille heeft. - Voor een organisatie die alleen als ruimtevrager op de vastgoedmarkt opereert, is de strategische focus van de organisatie gericht op de realisatie van de ondernemingsdoelstellingen. De strategische focus op vastgoed betekent voor een dergelijke organisatie dat zij over de juiste vastgoedobjecten beschikt. In onderstaand model staan de verschillen schematisch weergegeven:9 Organisatie-

Vastgoed-

Organisatie-

Vastgoed-

perspectief

perspectief

perspectief

perspectief

Algemeen

Asset

management

management

Strategische focus

Asset

Portfolio

management

management

CREM

REM Operationele

Facility

Kosten-

management

beheersing

Vraagzijde

focus

Kosten-

Property

beheersing

management

Aanbodzijde

Waar bij een vastgoedmanager van beleggingsvastgoed de prestaties afgemeten worden aan de doelen uit het investment management, worden de prestaties van een CREafdeling afgemeten aan de ondersteuning van de eigen organisatiedoelen. Groeifasen van CRE-afdeling Wil een CRE-afdeling in staat zijn zich aan te passen en bij te dragen aan veranderingen in een organisatie (bijvoorbeeld kostenbesparing, flexibiliteit, capaciteit), dan moet zij ook voldoende competenties in zich hebben. In een studie naar corporate real estate, is beschreven welke competentieniveaus een CRE-afdeling kan hebben.

9

Dewulf e.a. 2000, p.32.

13/68


Organisatie-strateeg

Strategie

Intrapreneur

Organisatieplanning

Handelaar

Controller

Uitvoerder

Probleemoplossend

Analytisch

Techniek

Gebouwontwerp

Minimaliseren

Standaardiseren

gebouwkosten

gebruik van gebouw marktkansen

Koppelen met

Combineren van vastgoed- en alg strategie

- Uitvoerder: op dit niveau wordt de ruimtebehoefte van de organisatie met een ‘technische insteek’ afdoende opgelost. Oplossen van de ruimtebehoefte heeft de nadruk boven kostenbeheersing. - Controller: naast voldoende ruimte, speelt voor de controller de vraag hoe hij de gebouwkosten kan minimaliseren. Hierbij worden interne gegevens voor het management geanalyseerd en eventueel extern gebenchmarked. - Handelaar: voor de onderhandelaar verschuift de focus van de gebruiker naar dat van de vastgoedafdeling. Door min of meer standaardproducten aan te bieden, probeert de onderhandelaar toegevoegde waarde te leveren voor de organisatie. Benchmarking met de markt. - Intrapreneur: binnen de kaders van de organisatie, treedt de intrapreneur op als een vastgoedondernemer die probeert interne klanten te koppelen met concurrerend vastgoedaanbod. De intrapreneur zoekt de markt op om de beste oplossing te vinden, bijvoorbeeld door middel van uitbesteding en het gebruik maken van marktaanbod. - Organisatiestrateeg: Op basis van de voorgaande rollen, zoekt de organisatiestrateeg naar de mogelijkheden om de ondernemingsstrategie te vertalen naar de vastgoedstrategie. De niveaus gaan uit van een groeimodel: om als CRE-afdeling te kunnen groeien, dient eerst het daaronder gelegen niveau beheerst te worden. Zonder kennis en ervaring op het niveau van uitvoerder is het niet mogelijk te opereren als controller. Zonder de kennis van gebouwkosten uit het controllerniveau is het niet mogelijk om als handelaar de portefeuilleprestaties te vergelijken met de markt. Met behulp van de rolbeschrijvingen uit het model kan een CRE-afdeling worden getypeerd. Hiermee wordt duidelijk welke prestaties van de afdeling kunnen worden verwacht. Belangenafwegingen door een CRE-afdeling

14/68


In algemene zin moet een CRE-afdeling de doelen ondersteunen van de organisatie waartoe zij behoort. Een CRE-afdeling heeft rekening te houden met verschillende belangen, namelijk het centrale organisatiebelang, het financiële belang en het gebruikersbelang (van de afzonderlijke organisatie-afdelingen). 2.4

Vergelijking commercieel en gemeentelijk vastgoed

In de latere hoofdstukken zullen de verschillen en overeenkomsten tussen commercieel en gemeentelijk vastgoedbeheer verder worden aangescherpt, maar op basis van dit hoofdstuk kunnen al de volgende conclusies worden getrokken: Verschillen van gemeentelijk vastgoedmanagement ten opzichte van commercieel vastgoedmanagement: - Voor beleggers draait het vastgoedbezit primair om het behalen van rendement tegen een aanvaardbaar risico. De aard van gemeentelijk vastgoed lijkt meer op dat van ondernemingsvastgoed, zij het dat de gemeente ook maatschappelijke doelen nastreeft. - Het beoordelen van de prestaties van gemeentelijk vastgoed wordt bemoeilijkt door het unieke karakter van de objecten (zoals een theater of een verslaafdenopvang). Er zijn nauwelijks kentallen of benchmarks beschikbaar waarmee de prestaties gemeten kunnen worden. Gemeenten moeten daarom veelal voor zichzelf beoordelen of hun vastgoedprestaties voldoende zijn. Overeenkomsten: - Beide typen vastgoedmanagement kennen de verschillende niveaus van handelen (missie, strategisch, tactisch en operationeel); - Net als een CRE-afdeling, moet een gemeentelijke vastgoedafdeling rekening houden met verschillende belangen. Door van der Schaaf zijn drie extreme strategieen benoemd die een publieke vastgoedafdeling kan volgen:10 - Het dienen van het politieke belang (het bereiken van politieke doel staat centraal. Wat de doelen zijn, is tijdsgebonden). - Het bedienen van de gebruikers- of huurders (klanttevredenheid staat centraal, maar ook de huuropbrengsten en kosten-kwaliteitsverhouding wordt gemonitord). - Handelen als een belegger (het gebouw wordt als een investering beschouwd met een rendementseis en een marktwaarde).

10

Van der Schaaf 2002.

15/68


3 Rechtmatig: de kaders voor vastgoedbezit

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt uiteengezet binnen welke wettelijke kaders een college moet opereren indien zij vastgoed bezit. 3.2 3.2.1

De Gemeentewet Wat is de achtergrond en het doel van de gemeentewet?

De gemeentewet regelt de structuur van de gemeentelijke bestuursorganen (de gemeenteraad, het college van Burgemeester en Wethouders, de burgemeester en de rekenkamer). Ook regelt de wet de bevoegdheden van deze organen, zoals de bevoegdheid van het college van B&W om het dagelijks bestuur van de gemeente te voeren. Verder benoemt de gemeentewet de verhouding tot provincie en rijk, stelt regels ten aanzien van de financiën (begroting en jaarrekening, administratie en controle en de gemeentelijke belastingen) en het toezicht op het gemeentebestuur. 3.2.2

Invoering van de dualisering

De gemeentewet is per 12 maart 2003 vernieuwd met het oog op de dualisering. De kern van de dualisering is de ontvlechting van de raad en het college, waardoor een duidelijker onderscheid ontstaat tussen de ‘uitvoerende macht’ (het college) en de ‘wetgevende macht’ (de gemeenteraad). De scheiding van posities en bevoegdheden leidt tot een duidelijkere rolverduidelijking tussen de gemeentelijke bestuursorganen, waardoor de transparantie wordt vergroot. Het beoogd effect van de dualisering is een meer vitale lokale democratie, doordat de gemeenteraad duidelijker het door haar gewenste beleidsprogramma als kader kan neerzetten en daar achteraf beter op kan controleren. De ontvlechting krijgt allereerst vorm doordat wethouders geen lid meer zijn van de gemeenteraad en doordat bestuursbevoegdheden bij het college zijn geconcentreerd. De belangrijkste van deze bestuursbevoegdheden van het college zijn opgenomen in artikel 160 van de Gemeentewet, bijvoorbeeld het besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen, zoals het aan- en verkopen van onroerend goed en grondtransacties. Daarnaast heeft de raad een sterkere volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende functie gekregen. De raad stelt de kaders waarbinnen het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent (beleidsprogramma’s). De raad controleert - als het goed is - het beleidsproces doorlopend. Het college legt namelijk ook achteraf en zo nodig tussentijds verantwoording af aan de raad. Om de raad hiertoe beter in staat te stellen, heeft zij ondersteuning gekregen van een griffier en van een rekenkamer(commissie).

16/68


3.2.3

Gemeentelijke financiën

In de gemeentewet worden regels gegeven voor de begroting, de jaarrekening, het toezicht en de administratie van een gemeente. Begroting De raad heeft de bevoegdheid de begroting vast te stellen. Hierbij dient (over een periode van enkele jaren) te worden gestreefd naar een evenwichtssituatie. Jaarrekening Het college legt via de jaarrekening en het jaarverslag verantwoording af voor het door haar gevoerde beleid. De vormvereisten voor de jaarstukken worden uitgewerkt in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Toezicht Het toezicht op de gemeentelijke financiën wordt uitgeoefend door de gedeputeerde staten. Zij moeten jaarlijks de jaarstukken keuren. Indien blijkt dat de gemeentelijke financiën niet in evenwicht zijn en de begroting en meerjarenbegroting ook niet voldoende vertrouwen geven dat het evenwicht in de eerstvolgende jaren wel wordt bereikt, kunnen de gedeputeerde staten de begroting afkeuren. Administratie en controle Op basis van de artikelen 212, 213 en 213a uit de gemeentewet worden door de gemeenteraad financiële verordeningen vastgesteld. - Artikel 212 heeft betrekking op de financiële verordening: de raad stelt een verordening op over het financieel beleid, het financieel beheer en de financiële organisatie. Op basis van dit artikel krijgt een gemeente de ruimte om in een verordening de regels van het BBV te vertalen naar de eigen situatie en inzichten. Artikel 212 regelt drie onderwerpen: - de doelstellingen, richtlijnen en limieten voor de financieringsfunctie; - de regels voor de waardering en afschrijving van activa; - de grondslagen voor de berekening van de tarieven, heffingen en prijzen die gemeenten heffen. In de verordening zijn daarmee belangrijke financiële richtlijnen te vinden voor de wijze waarop een gemeente haar vastgoedbeleid vormgeeft (afschrijvingstermijnen, kostprijsberekeningen, treasury, registratie van bezittingen, onderhoud kapitaalgoederen). - Artikel 213 heeft betrekking op de controle-verordening: De Wet dualisering gemeentebestuur heeft de functie van de accountantsverklaring veranderd. Die dient tegenwoordig als ondersteuning van de raad bij het uitoefenen van zijn controlerende taak. Daartoe is een aantal bepalingen rond de opdracht aan de accountant aangescherpt. De belangrijkste verandering is dat de accountantsverklaring niet langer meer alléén een oordeel over het getrouwe beeld bevat, maar een oordeel over het getrouwe beeld en de rechtmatigheid samen. Bovendien moet de opdracht voor de accountantscontrole worden verstrekt door de raad en niet meer door het college.

17/68


- Artikel 213a heeft betrekking op de doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken. Het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur. De raad stelt bij verordening regels hierover. In de drie artikelen spelen de begrippen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gemeentelijk beleid een centrale rol. Deze begrippen worden als volgt omschreven:11 “Doelmatigheid (efficiëntie) is een bepaalde output realiseren met zo min mogelijk input. Of met een bepaalde input zo veel mogelijk output realiseren. Doelmatigheid heeft betrekking op de uitvoering van beleid. Overigens ongeacht of het beleid door de gemeente zelf wordt uitgevoerd, of dat het is uitbesteed. Bij doeltreffendheid (effectiviteit) gaat het er om of de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Het gaat dan dus om de vraag of de goede activiteiten zijn gekozen om bepaalde doelen te halen. Gezien deze vraag gaat het bij doeltreffendheid vrijwel altijd om de burger. Zoals uit deze definities blijkt is het mogelijk dat beleid doelmatig is zonder doeltreffend te zijn of andersom. Bij rechtmatigheid gaat het om het voldoen aan de wettelijke kaders en regelgeving. Het gaat hier om zowel de regelgeving van het rijk als de regelgeving van de gemeente zelf. In deze context gaat het in het bijzonder om weten regelgeving die direct van belang is voor de rechtmatigheid van de totstandkoming van de gemeentelijke baten en lasten.” 3.2.4

Consequenties voor het vastgoedbezit

- Het is aan de gemeenteraad om beleidskaders vast te stellen en aan het college om uitvoeringsplannen op te stellen. Omdat vastgoedbezit geen gemeentelijk doel op zich is, zal de raad het initiatief voor beleid ten aanzien van vastgoedbezit overlaten aan het college. - Het college heeft de bestuursbevoegdheid om vastgoedtransacties te verrichten, maar wordt wel door de raad getoetst op haar kaders en budgetruimte. - Gedeputeerde Staten toetsen de financiële geloofwaardigheid van de gemeentelijke (meerjarige) begroting. De gemeentelijke vrijheid van handelen is gegarandeerd zolang de gemeente geloofwaardig kan maken dat ze selfsupporting is. Op het moment dat er preventief toezicht wordt ingesteld zal de gemeentelijke huishouding worden ingericht op basis van haar primaire taken. Van het gemeentelijk vastgoed zal dan moeten worden aangetoond waarom het bezit noodzakelijk is. - De financiële regels ten aanzien van vastgoed zijn gebaseerd op het BBV en de gemeentelijke financiële verordening.

11

Vernieuwingsimpuls 2003, p.13.

18/68


3.3 3.3.1

Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten Wat is de achtergrond en het doel van het BBV?

De Gemeentewet schrijft voor dat gemeenten een begroting, meerjarenraming, jaarrekening en jaarverslag maken. In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) geeft de minister van Binnenlandse Zaken de uitwerkingsregels, met als doel dat de informatievoorziening van gemeenten aan diverse belanghebbenden is gewaarborgd. Deze waarborging is van belang omdat: - De gemeenteraad budgetrecht heeft; - Het college, burgers en maatschappelijke organisaties recht hebben op informatie; - Toezichthouders de informatie nodig hebben ter toetsing van de sluitendheid van de begroting en rekening. 3.3.2

Welke documenten worden door het BBV voorgeschreven?

Een van de belangrijkste principes van het BBV is dat iedere doelgroep zijn eigen informatiedocument(-en) krijgt. Daarnaast sluit het BBV aan bij het duale stelsel van de gemeentewet. Dit laatste houdt een scherpere afbakening tussen de bevoegdheden van raad en college in: de raad stelt kaders en controleert, het college bestuurt, voert uit en legt verantwoording af. Deze bevoegdheden staan beschreven in de onderstaande gemeentelijke regelcyclus:

Bijsturen Norm Raad: Stelt kaders in begroting: - Allocatie - autorisatie

Vergelijken met norm Raad controleert jaarstukken van college op: - rechtmatigheid - doelmatigheid - doeltreffendheid

Meten College: voert beleid uit binnen kaders: - beheersing

19/68


Voor de bovenstaande functies schrijft het BBV de volgende documenten voor: Normen stellen (door de raad): Begroting a) Beleidsbegroting i) Het programmaplan. Hierin staat per beleidsprogramma de beantwoording van de drie vragen: 1. Wat willen we? 2. Wat gaan we ervoor doen? 3. Wat gaat het kosten? ii) De paragrafen. Hierin benoemt de raad de beleidsuitgangspunten die effect hebben op de financiële positie. Er is een lijst opgenomen van paragrafen die minimaal moeten worden behandeld: 1. Lokale heffingen 2. Weerstandsvermogen 3. Onderhoud kapitaalgoederen 4. Financiering 5. Bedrijfsvoering 6. Verbonden partijen 7. Grondbeleid b) Financiële begroting (basis voor controle van rechtmatigheid en het getrouwe beeld van de jaarrekening) i) Het overzicht van baten en lasten en de toelichting. Een integraal overzicht van baten en lasten per programma. ii) De uiteenzetting van de financiële positie en de toelichting. Weergave van de investeringen, financiering, reserves en voorzieningen. Bijsturen: (door de raad) De jaarstukken a) Jaarverslag i) De programmaverantwoording. Hierin worden de drie vragen uit het programmaplan beantwoord. ii) De paragrafen. Rapportage aan de hand van uitgangspunten gesteld bij de begroting. b) De jaarrekening i) De programmarekening en toelichting. Dit is de tegenhanger van het overzicht van baten en lasten. ii) De balans en toelichting. Dit is de tegenhanger van de uiteenzetting van de financiële positie. Meten: (door het college) a) Productenraming. Dit is een meer gedetailleerde versie van de programmabegroting, waarbij het programma is opgesplitst in producten. Met de producten-

20/68


raming kan worden gebudgetteerd en kan uitvoeringsinformatie worden verstrekt. b) Productenrealisatie. Dit is een meer gedetailleerde versie van de jaarstukken waarin uitvoeringsgerichte informatie staat. Verder is (buiten de regelcyclus) ten behoeve van informatie voor derden voorgeschreven: a) De Verdelingsmatrix. Dit is een rapportagemodel op basis van voorgaande gegevens, door in een door de minister aangegeven matrixvorm de gegevens aan te leveren die derden (onder andere de toezichthoudende provincie, CBS, het rijk, EU) nodig hebben. 3.3.3

Verslaglegging bij gemeenten verschilt van het bedrijfsleven

Ten behoeve van de hierboven genoemde voorgeschreven documenten worden in het BBV richtlijnen gegeven. Deze richtlijnen zijn vergelijkbaar met de richtlijnen die bestaan voor de verslaglegging voor het bedrijfsleven in boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Omdat de financiële huishouding van een gemeente op enkele onderdelen principieel verschilt van een bedrijf, wordt er van het boek 2 BW afgeweken. Belangrijke afwijkingen zijn: - Het belang van de openbare begroting voor het alloceren en autoriseren door de gemeenteraad. De begroting is daarmee leidend voor de jaarrekening. - Voor gemeenten is de financiële positie weliswaar van belang, maar is het vermogen ondergeschikt aan de exploitatie. Bij bedrijven is de exploitatie juist ondergeschikt aan het vermogen. Het vermogensbeslag is voor een gemeente een uitdrukking van invloed of betrokkenheid, en niet gericht op vermogensgroei. - Een deel van de activa van gemeenten hebben een ander karakter dan activa van het bedrijfsleven, doordat ze geen bedrijfseconomische middelen opbrengen maar maatschappelijk nut. Een voorbeeld hiervan zijn wegen. - Een deel van de middelen is door derden gebonden aan een bestedingsdoel, bijvoorbeeld rioolheffingen of subsidies. 3.3.4

Effecten voor het gemeentelijk vastgoedbezit

De effecten van het BBV op het gemeentelijk vastgoedbezit zijn kort na de invoering nog niet zichtbaar te maken. Naar mijn verwachting zal het BBV op drie punten invloed hebben op het gemeentelijk vastgoedbezit. Allereerst zal door de invoering van de onderstaande verplichte paragrafen de belangstelling voor het te voeren vastgoedbeleid toenemen: - Paragraaf Weerstandsvermogen: deze paragraaf geeft een beschrijving van de relatie tussen de beschikbare capaciteit om niet begrote kosten te dekken en de risico’s die de gemeente loopt. Vastgoedinvesteringen kunnen vanwege hun omvang een grote impact hebben. Vanuit het oogpunt van risicobeheersing is het daarmee van belang goed zicht te hebben op de investerings- en exploitatiebeslissingen van vastgoed. - Paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen: In deze paragraaf moet voor onder meer gebouwen worden aangegeven wat het beleidskader ten aanzien van het onderhoud

21/68


is, wat de financiële consequenties zijn en wat de consequenties zijn voor de begroting. Het onderhoudsbeleid van het vastgoed krijgt hiermee, als onderdeel van het vastgoedmanagement, een rapportageverplichting. Deze rapportageverplichting helpt mee het operationeel onderhoudswerk te plaatsen in een tactisch en strategisch kader. - Paragraaf Grondbeleid: in deze paragraaf dienen gemeenten inzicht te geven in hun grondbeleid in relatie tot hun doelstellingen van de programma’s uit de begroting. Omdat met strategische grondaankopen ook te beheren vastgoed in gemeentelijk bezit komt, zal deze paragraaf (in ieder geval voor deze vastgoedcategorie) meer duidelijkheid brengen in de motieven van aankoop. Ten tweede bevat het BBV voorschriften ten aanzien van de wijze waarop afschrijving, waardering, baten en lasten en de verplichte registratie van de bezittingen vorm moet worden gegeven. Elke gemeente moet vanuit artikel 212 Gemeentewet een uitwerkingsnota opstellen met regels voor de waardering en afschrijving van vaste activa, het BBV geeft hiervoor een algemeen kader. Belangrijke punten uit dit kader zijn: - Alle investeringen met een economisch nut moeten worden geactiveerd. - Tekorten mogen niet geactiveerd worden, maar moeten worden afgeboekt van het eigen vermogen of ten laste van het resultaat worden gebracht. - Kosten van onderzoek en ontwikkeling (bijvoorbeeld een haalbaarheidsonderzoek naar een investering) kunnen worden geactiveerd. - Activa worden gewaardeerd op basis van de verkrijgings- of vervaardigingsprijs - De afschrijvingen vinden plaats onafhankelijk van het resultaat op het boekjaar. - Maar verwachte duurzame waardeverminderingen van vaste activa worden ook onafhankelijk van het resultaat op het boekjaar in aanmerking genomen. - De afschrijvingstermijn is afgestemd op de verwachte toekomstige gebruiksduur (bijvoorbeeld 40 jaar voor een gebouw). De regels zorgen voor een grotere transparantie, waardoor de gemeenteraad meer inzicht kan krijgen in de financiële positie. De mogelijkheden om naar gelegenheid te kiezen voor een manier van waarderen of afschrijven worden ingeperkt, zodat besluitvorming rondom vastgoed beter kan worden getoetst aan de financiële kaders vanuit de raad. Ten derde zal de toegenomen vergelijkbaarheid tussen de gemeentelijke verslagleggingen het beter mogelijk maken de eigen prestaties af te zetten tegen die van soortgelijke gemeenten. Toegenomen transparantie maakt vergelijkingen makkelijker voor toezichthouders en onderzoekers. Gemeenten hebben weliswaar nog steeds keuzemogelijkheden in bijvoorbeeld de duur van afschrijven of het al of niet activeren van onderzoekskosten, maar doordat alle gemeenten verplicht worden deze keuzes expliciet te maken wordt het eenvoudiger de financiële cijfers op waarde te schatten.

22/68


3.4 3.4.1

Wet Financiering Decentrale Overheden (Wet Fido) Wat is de achtergrond en het doel van de wet Fido?

Gemeenten zijn niet vrij om te bepalen hoe ze omgaan met hun eigen en vreemd vermogen, de Wet financiering decentrale overheden (Wet Fido) stelt hiervoor de kaders. Uitgangspunten van de wet zijn: 1) Bijdragen aan kredietwaardigheid Het wetsvoorstel bevordert een solide financieringswijze bij openbare lichamen. Doel is het vermijden van grote fluctuaties in de rentelasten, die mogelijk consequenties kunnen hebben voor hun financiële positie. Het beoogd resultaat is een uitstekende kredietwaardigheid te behouden. 2) Kader financieringsfunctie en renterisico De wet Fido geeft aan welke rol en reikwijdte de financieringsfunctie heeft, namelijk de ondersteuning van de publieke taak van de gemeente en niet het fungeren als “profitcenter”. 3) Bevorderen transparantie Door het opstellen van een financieringsstatuut en het opnemen van een financieringsparagraaf in de begroting en het jaarverslag verplicht te stellen, wordt het financieringsbeleid meer solide en transparant gemaakt. Deze verplichting tot financieringsparagrafen is opgenomen in de comptabiliteitsvoorschriften (BBV). 4) Autonomie openbare lichamen Doordat het financieringsstatuut en de financieringsparagrafen in de begroting en het jaarverslag door de gemeente zelf moet worden opgesteld, wordt zowel intern (tussen het college en de raad) als extern (de toezichthouder) helder gemaakt welke risico’s worden gelopen. De gemeente kan –binnen de gestelde kaders - autonoom besluiten wat zij verstaat onder haar publieke taak en welke financiële uitzettingen en derivaten zij wil aangaan. 5) Aansluiting bij financieel toezicht Het wetsvoorstel geeft een wettelijk kader voor het financieringsbeleid voor zowel gemeenten zelf als hun toezichthouders. Een belangrijk toetsingskader hierin is het handhaven van het EMU-saldo (geen hoger vorderingentekort dan 3%) met als doel handhaving van het stabiliteitspact. Indien een hoger tekort dreigt, kan de Minister van Financiën ingrijpen. 6) Minder frequente rapportageverplichting In het wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan het uitgangspunt dat wetgeving geen onnodige rapportagelast met zich mee dient te brengen. Dit houdt onder andere in dat rapportage over de naleving van de Wet Fido op dit punt in de financieringsparagraaf in het jaarverslag naar voren kan komen en dus geen aparte rapportage vereist.

23/68


3.4.2

Consequentie voor het vastgoedbezit

De consequenties van de wet Fido voor het vastgoedbezit zijn de volgende: - De wet beperkt de wijze van financieren en maakt het daardoor onmogelijk om vastgoed te financieren door middel van indexleningen (volgt uit punt 1); - De wet vermindert de mogelijkheden om overtollige middelen in te zetten voor nietpublieke taken (volgt uit punt 2). Het omgekeerde geldt ook: een gemeente kan worden aangesproken op het moment dat zij vastgoed in haar bezit heeft waar zij geen beleidsdoel aan heeft gekoppeld. Dit is immers ook een vorm van vermogensbeslag voor een niet-publieke taak. - De wet maakt het mogelijk gemeenten aan te spreken op hun tekort, waardoor de leencapaciteit wordt beperkt (volgt uit punt 5). 3.5

Conclusie

Uit het voorgaande hoofdstuk is gebleken dat de kaders voor het verantwoorden van vastgoedbezit gering zijn. De gemeentewet, het duale stelsel en daaruit voortvloeiend de programmabegroting, kan in principe een kader scheppen voor het stellen van kaders voor het vastgoedbezit. In veel gemeenten is de programmabegroting echter nog niet sterk ontwikkeld,12 wat hoogstwaarschijnlijk inhoudt dat ook de vastgoedparagraaf niet beschikbaar is. Het grootste effect op het verantwoorden van het vastgoedbezit valt te verwachten van het BBV. De verplichte paragrafen en de richtlijnen over hoe de gemeentelijke bestedingen inzichtelijk moeten worden gemaakt, zorgen er voor dat het vastgoedbezit meer expliciet moet worden verantwoord. De beperkingen uit de wet Fido zorgen er voor dat een gemeente moet kiezen hoe ze haar middelen besteed. Er zijn geen verplichtingen voor een gemeente om vastgoed in haar bezit te hebben. In de volgende hoofdstukken wordt uitgewerkt hoe een college kan uitleggen aan de raad dat het gemeentelijk vastgoedbezit doeltreffendheid of doelmatigheid is.

12

Gezamenlijke rekenkamers 2004.

24/68


4 Doeltreffend omgaan met vastgoed

4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt beschreven met welke doelen gemeenten vastgoed in hun bezit hebben. Er zijn meerdere typeringen mogelijk om het doel van gemeentelijk vastgoed aan te geven. Enkele combinaties die mogelijk zijn:

Permanent?

Courant/Op markt beschikbaar? Ja Nee Specifieke huisvesting (publieksfunctie, bijzondere locatie) Gemeentewerf (Kantoor-)huisvesting Ja Marktvastgoed Symbolisch/Monumentaal Nee Procesondersteunend Procesondersteunend Courant/Op markt beschikbaar? Ja

Functie specifiek?

Monumenten (Kantoor-)huisvesting Nee Marktvastgoed Ja

Nee Gemeentewerf Symbolisch/Monumentaal Specifieke huisvesting (publieksfunctie, bijzondere locatie)

Deze indelingen zijn gericht op het beschrijven van exploitatiekenmerken: de plek van een object in de twee voorgaande indelingen is van invloed op bijvoorbeeld de verhuurmogelijkheid of op de investeringsruimte voor verbeteringen. Voordat dergelijke vragen beantwoord dienen te worden, moet eerst de vraag worden beantwoord waarom het vastgoed in gemeentelijk bezit dient te komen of te blijven. Die vraag is alleen te beantwoorden vanuit het perspectief van de gemeenteraad, namelijk: welke functie heeft het vastgoed in de ondersteuning van ons beleid? De indeling die in dit hoofdstuk wordt gebruikt sluit aan op dit perspectief van de gemeenteraad: •

• • •

Is het vastgoed beleidsondersteunend? o Cultuur o Economie o Maatschappelijk o Welzijn o Sport o Onderwijs Is het vastgoed nodig om processen te ondersteunen? o Ruimtelijke ontwikkeling Ondersteunt het vastgoed ons gemeentelijk apparaat bij haar taak? o Eigen huisvesting Is gemeentelijk eigendom niet (langer) noodzakelijk? o Commercieel vastgoed o Te slopen vastgoed

25/68


4.2

Beleidsondersteunend

Een belangrijk motief om als gemeente vastgoed in bezit te hebben, is het kunnen ondersteunen van diverse beleidsvelden. Voorbeelden hiervan zijn: Beleidsveld Sport Cultuur Sociaal Economie Verkeer & vervoer Onderwijs Overig

Voorbeelden type vastgoed Sportzalen, sportvelden, zwembaden Poppodia, theaters, muziekschool, oefenruimtes Buurthuizen, jongencentra, multifunctionele centra, overlastpanden Bedrijfsverzamelgebouw, startershuisvesting, Parkeergebouwen Schoolgebouwen ten behoeve van primair en voortgezet onderwijs Monumenten, brandweerkazernes, brugwachtershuisjes, huisvesting ten behoeve van strandtoezicht, enzovoorts.

De ondersteuning van de beleidsvelden is gebaseerd op de volgende overwegingen: Betaalbaarheid Van diverse maatschappelijk gewenste organisaties (zoals welzijnswerk, sportverenigingen of kinderopvang) wordt verondersteld dat zij op het gebied van huisvesting minder kunnen betalen dan andere gebruikers van vastgoed. Hierdoor is er voor dit soort gebruikers weinig tot geen geschikt aanbod vanuit de markt voorhanden. Veel gemeenten rekenen het daarom tot hun verantwoordelijkheid om maatschappelijke functies een plek in de stad te bieden. Regiefunctie De huurbaas kan grote invloed uitoefenen op het gebruik van zijn gebouw. Zo kan de gemeente bijzondere selectiecriteria hanteren voor de huurders, om bijvoorbeeld de invulling te regelen van bedrijfsverzamelgebouwen, multifunctionele centra of winkels. In het voorbeeld van winkels worden in verloederde winkelgebieden panden opgekocht en opgeknapt. Om te voorkomen dat er winkels intrekken met een negatieve uitstraling voor het gebied (bijvoorbeeld coffeeshops of belbedrijven), wordt aan bonafide winkeliers de gelegenheid te geven een goed draaiende winkel op te bouwen. Wanneer het winkelgebied uiteindelijk weer voldoende publiek trekt, is de rol van de gemeente uitgespeeld. Een tweede reden om op grond van de regiefunctie vastgoed aan te schaffen, is dat andere beleidsmiddelen ontoereikend kunnen worden geacht. Zo beschikken gemeenten over de mogelijkheid om op grond van het monumentenbeleid (zowel op rijksniveau als gemeentelijk niveau) een vergunningenstelsel in te voeren waarbij de instandhouding en restauratie van cultuurhistorisch waardevolle panden wordt gereguleerd, ook wanneer ze in particuliere handen zijn. Het monumentenbeleid is echter geen actief instrument is waarmee particulieren kunnen worden gedwongen hun pand op een

26/68


gewenste wijze te gebruiken. Indien het behoud van groot belang wordt gevonden, geeft het bezit de meeste invloed op het gebruik. Symbolische functie: Een historisch stadhuis of een stadspoort kan een sterke symbolische functie hebben, waardoor een onlosmakelijke band tussen een object en de gemeente ontstaat. Bij de doelen en de overwegingen om beleidsondersteunend vastgoed in het bezit te hebben, zijn enkele kanttekeningen te maken: - De omschrijving van ‘maatschappelijke organisatie’ verandert in de tijd. Een voorbeeld is kinderopvang. Van oudsher werd kinderopvang als maatschappelijke functie gezien, maar in de afgelopen jaren is de markt van kinderopvang zodanig veranderd (in vraag en aanbod of vergoedingssystematiek) dat particuliere kinderopvangbedrijven in staat waren om op de vrije markt ruimte te huren of te kopen. Bij een afkoelende markt (zoals thans het geval) neemt de zelfredzaamheid van de sector weer af. - Maatschappelijke organisaties zijn niet in staat op prijs te concurreren; voor gemeenten is het moeilijk te beoordelen welke instantie wel of niet een marktprijs kan veroorloven. De (relatief) zelfstandige positie van een maatschappelijke organisatie heeft als consequentie dat ook de besteding van de gelden een (gedeeltelijke) zelfstandige verantwoordelijkheid van de maatschappelijke organisatie zelf is. Als de gemeente accepteert dat de maatschappelijke organisatie niet meer kan betalen, zit in dat oordeel altijd een beleidsafweging (“het is terecht dat deze organisatie ruimtebehoefte ‘x’ tegen kwaliteit ‘y’ claimt. Het is terecht dat de organisatie haar geld niet voor haar huisvesting aanwendt”). - Er wordt verondersteld dat het gemeentelijk bezit van vastgoed de oplossing is voor het huisvestingsprobleem van maatschappelijke organisaties. Andere mogelijkheden zijn bijvoorbeeld subsidiëring door middel van huurondersteuning, samenwerking met corporaties of het oprichten van een voorzieningencorporatie (corporatie die zich als taak stelt maatschappelijke voorzieningen te huisvesten). 4.3

Procesondersteunend

Een stad is nooit af, enerzijds omdat er binnenstedelijke knelpunten moeten worden opgelost (herstructurering, vervoersknooppunten, enzovoorts), anderzijds omdat elke stad concurreert met andere steden om inwoners, werkgelegenheid en toeristen. Voor stadsbestuurders betekent dit dat zij de beschikking willen hebben over de middelen om hun stad te kunnen ontwikkelen en om te vormen tot een stad met de gewenste toekomstige structuur. Hiertoe voert een stadsbestuur een ruimtelijk ordeningsbeleid. Dit beleid kan zowel conserverend zijn (ongewenste ontwikkelingen tegenhouden) als vormend zijn (sturen in gewenste ontwikkelingen). Om te kunnen sturen in de gewenste ruimtelijke ordening speelt het grondbezit een belangrijke rol: grondbeleid is het beleid dat nodig is om te verzekeren dat de ruimtelijke ontwikkelingen zich in goede banen kunnen voltrekken en dat tijdig over voldoende grond wordt beschikt om ruimtelijke plannen uit te voeren. Binnen het grondbeleid wordt een onderscheid gemaakt tussen passief en actief grondbeleid.

27/68


Passief grondbeleid Bij passief grondbeleid is de gemeentelijke rol is voorwaardenscheppend en toezichthoudend en zoekt ze niet zelf de beschikkingsmacht over de grond. Het voorwaarden scheppen en toezicht houden kan de gemeente doen door middel van publiekrechtelijke taken via de Wet Ruimtelijke Ordening of door (bijvoorbeeld) toezicht houden op de door particulieren uit te voeren werken ten behoeve van het bouwrijp maken van de grond. Wanneer de gemeente passief grondbeleid voert, laat zij de grondverwerving over aan private partijen en onthoudt zij zich in beginsel van de inzet van publiekrechtelijke middelen als onteigening en toepassing van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten. Indien de gemeente zelf kosten maakt voor voorzieningen van openbaar nut, zal zij deze via een vrijwillige exploitatieovereenkomst of via baatbelasting moeten verhalen op de private partijen. Actief grondbeleid Bij een actief grondbeleid probeert een gemeente de te ontwikkelen gronden zelf in handen te krijgen, om zelf te zorgen voor de aanleg van het openbaar gebied en uitgeefbaar gebied. De kosten worden terugverdiend door middel van de gronduitgifte. Daarnaast biedt het grondbezit de meeste mogelijkheden om de kwaliteit en fasering van het ruimtelijk plan te beïnvloeden. Tussen de uitersten van het actieve en passieve grondbeleid zitten de tussenvormen waarbij een gemeente samenwerkt met particuliere ontwikkelaars zoals het bouwclaimmodel en de publiek-private samenwerking. Kenmerk van het actieve grondbeleid en diverse tussenmodellen is dat een gemeente er grond mee verwerft, dikwijls nog bebouwd. De bestemming van de opstallen die op deze wijze worden verkregen, hebben de volgende kenmerken: - De reden van aankoop is niet gelegen in de exploitatie van het object, maar de beschikking over de grond; - Ruimtelijke ontwikkelingsprojecten hebben een lange doorlooptijd en veranderen tussentijds dikwijls van richting. Deze onzekerheid brengt met zich mee dat de exploitatieduur van het vastgoedobject niet bekend is en bovendien wordt bepaald door de voortgang van het ontwikkelingsproject. - De waarde van het te verwerven object is niet gebaseerd op de verwachte exploitatieresultaten maar op de verwachte (residuele) grondwaarde van het project. - Het motief om dit soort panden in bezit te hebben is per definitie tijdelijk: wanneer de gebiedsontwikkeling is afgerond -en het pand niet is gesloopt- kan het pand worden afgestoten of verandert het eigendomsmotief. 4.4

Apparaatsondersteunend

De eigen huisvesting onderscheidt zich van de andere categorieën doordat het primair ondersteunend is aan het eigen gemeentelijk apparaat, terwijl de andere categorieën ondersteunend zijn aan de inhoudelijke beleidsproducten van de gemeente. De gemeentelijke huisvesting vertoont daarmee overeenkomsten met de kantoorhuisvesting van private ondernemingen. Het gebouw (of de gebouwen) moet een goede

28/68


werkplek faciliteren voor de werknemers tegen zo laag mogelijke kosten. Bovendien moet het gebouw bijdragen aan de doelstellingen van de organisatie. Voor een gemeente betekent dit dat de publieke functie heel belangrijk is: de toegankelijkheid voor inwoners die een paspoort of uitreksel komen halen, maar evengoed de openheid van het gebouw als uitdrukking van een transparante overheid. 4.5

Niet langer noodzakelijk gemeentelijk vastgoed

Soms is vastgoed in gemeentelijk bezit, terwijl de noodzaak daarvoor is verdwenen. De reden hiervoor ligt doorgaans in het verschuiven van doelstellingen (maatschappelijk vastgoed wordt op commerciële grondslag verhuurd) of het uitstellen of veranderen van ruimtelijke ontwikkelingen (de gebiedsontwikkeling krijgt een andere invulling, terwijl er al wel strategisch vastgoed is verworven). Voor vastgoed dat ook op de commerciële markt wordt aangeboden is geen gemeentelijke taak weggelegd. Dergelijk vastgoed vormt vaak het ‘appeltje voor de dorst’. Indien de boekwaarde lager ligt dan de marktwaarde, kunnen dit soort objecten met boekwinst worden verkocht zonder dat de realisatie van overige beleidsdoelstellingen direct in gevaar komt. Tot aan de verkoop zorgt dit type vastgoed voor een stabiele inkomstenstroom, met als gunstig neveneffect dat de gemeente haar grondportefeuille gevuld houdt. 4.6

Hoe kunnen de doelstellingen concreet worden gemaakt?

Om doelstellingen realiseerbaar te maken, moeten doelstellingen concreet en meetbaar worden gemaakt. Een eerste voorwaarde om de doelstellingen concreet te kunnen maken is dat de gehele portefeuille wordt gecategoriseerd naar de genoemde vier categorieën. Vervolgens moet per (deel-)categorie worden benoemd welk belang wordt gediend, waarbij uit drie extreme strategieën kan worden gekozen: - het politieke belang (doeltreffendheid, bereiken we het doel?) - het huurdersbelang (ondersteuning van het doel staat centraal, maar tegen zo min mogelijk kosten) - het beleggerssbelang (de investering moet uiteindelijk resultaat of geld opleveren) Vervolgens wordt deze hoofddoelstelling gespecificeerd naar een prestatie-indicator: - hoeveelheid (bijvoorbeeld: hoeveelheid m² bvo per inwoner) - financiën (kosten per m² bvo of opbrengsten per m² bvo) - kwaliteit (beschrijving van gebouwkwaliteit, inrichtingsniveau, locatiekwaliteit) De invulling van de prestatie-indicatoren is afhankelijk van het niveau waarop de objecten worden beschreven: globale indicatoren op portefeuille-niveau, exacte indicatoren op objectniveau. Ter verduidelijking, wordt in de onderstaande tabel een voorbeeld gegeven van een prestatie-overzicht:

29/68


Doelstellingenmatrix voorbeeldgemeente (100.000 inwoners)

Strategie

Prestatie-indicatoren Hoeveelheden

Beleidsondersteunend Procesondersteunend Apparaatsondersteunend Marktvastgoed

Totale vastgoedportefeuille

4.6.1

Ondersteuning politiek belang Investeringsbelang Huurdersbelang Investeringsbelang

Af te leiden uit beleidsnota’s Af te leiden uit projectplannen Facilitaire uitgangspunten Financiële uitgangspunten

Ondersteuning gemeentelijk belang

Alleen het hoogst noodzakelijke bezit

Financiële doelstelling Kosten per m² Opbrengsten per m² Kosten per m² Opbrengsten per m²

Kwaliteit Omschrijving technische en functionele gebouwkwaliteit, inrichtingsniveau, locatiekwaliteit

Vermogensbeslag en dekking

Evaluatie van doeltreffendheid per object

De indeling van objecten naar categorieën zal periodiek moeten worden herzien. Dit heeft verschillende redenen: - Doelstellingen veranderen: door maatschappelijke ontwikkelingen komen er doelen bij en vallen doelen af. - De doelstelling van het object verandert: een object dat vanwege de grondpositie is aangekocht, kan overbodig worden doordat de gebiedsontwikkeling niet doorgaat of doordat het is gelukt een meer strategisch pand te verwerven. 4.7

Conclusie

De objecten van een gemeente kunnen op verschillende criteria worden ingedeeld. Er is gekozen voor een beschrijving op basis van een functionele indeling. Deze beschrijving maakt het beste inzichtelijk aan welk beleidsveld objecten hun voornaamste bijdrage moeten leveren. Per functiecategorie kan vervolgens het hoofddoel (kritische succesfactor) worden gekozen: welk belang staat voorop, het politieke, het huurders- of het beleggersbelang? Dit hoofddoel per functie kan vervolgens worden uitgewerkt naar prestatie-indicatoren zodat de prestaties meetbaar worden. De aldus gekozen indeling zal periodiek aandacht blijven vragen, omdat de doelen of de omstandigheden rondom het object aan verandering onderhevig zijn.

30/68


5 Doelmatig vastgoedbezit

5.1

Inleiding

Nadat binnen de gemeente is vastgesteld met welk doel het vastgoedbezit in bezit is, kan in beeld worden gebracht op welke wijze het beheer wordt uitgevoerd. Hiermee wordt inzicht verkregen in de vraag of de inzet van mensen en middelen in verhouding staat tot het verkregen resultaat. Er zijn twee elementen die een nadrukkelijke stempel zetten op de uitvoering van het beheer. Allereerst is dat de gehanteerde begrotingssystematiek, omdat keuzes in de begrotingssystematiek bepalend zijn voor de manier waarop de financiële prestaties kunnen worden gemeten. Daarnaast heeft de plaats van het bezit en het beheer van het vastgoed in de gemeentelijke organisatie invloed op de manier beheerprestaties. 5.2 5.2.1

Twee methoden om de financiële prestatie van de vastgoedportefeuille te meten De gemeentelijke begrotingssystematiek

Een eerste aspect van de gemeentelijke benadering van bedrijfsvoering rondom vastgoed is de financiering. Gemeenten waarderen hun vastgoed anders dan commerciële partijen. Binnen gemeenten wordt vastgoed vaak lineair afgeschreven (bijvoorbeeld 2,5% per jaar). Doordat het waardeverloop in het vrije economische verkeer een ander verloop heeft, is er geen koppeling tussen de boekwaarde en de economische waarde. De afschrijving en de rente over de boekwaarde overstijgen vooral in de beginjaren de huurinkomsten, wat leidt tot een exploitatietekort. Dit exploitatietekort wordt ten laste van de jaarrekening gebracht. Indien er meerdere panden in exploitatie zijn, kunnen exploitatietekorten en –overschotten met elkaar worden verevend en kan het vereveningssaldo via de jaarrekening worden verrekend. Door het vereveningssaldo ten laste te brengen van een fonds kunnen fluctuerende resultaten worden opgevangen, waardoor een positieve of negatieve bijdrage aan de jaarrekening kan worden gedempt. Een tweede aspect is dat binnen gemeenten veel wordt gewerkt met budgetten. De interne budgetten zijn niet toegesneden op de feitelijke situatie, maar worden bepaald aan de hand van bijvoorbeeld een percentage van de stichtingskosten of huuropbrengsten. Zo ontstaat een relatief stabiel jaarlijks budget, waarvoor een werkprogramma wordt vastgesteld. Indien er budget overblijft, wordt dit gezien als een meevaller; als er een budgettekort ontstaat, is dit een tegenvaller. De juiste manier van werken hierbij zou zijn dat wordt geïnventariseerd welk onderhoudswerkzaamheden welke prioriteit hebben en dat de uitvoering volgens deze prioriteiten plaatsvindt, totdat het budget uitgeput is. De gemeente zou zich dus niet laten leiden door wat nodig is, maar door wat beschikbaar is.

31/68


Tot slot is het binnen gemeenten gebruikelijk om te werken met centraal vastgestelde financiële parameters (indexatie, omslagrente). Deze parameters zijn afgestemd op de bedrijfsvoering van het totale gemeentelijk apparaat en niet toegesneden op het vastgoedbedrijf. Bovendien ijlen deze parameters na bij de actuele situatie. Bijvoorbeeld de gemeentelijke omslagrente is samengesteld uit oude en nieuwe leningen en wijkt af van de actuele rente. Het effect van de bovengenoemde drie elementen is dat er geen informatie beschikbaar is over de individuele objectprestatie: - Is het object meer of minder waard geworden? - Wat is het geprognosticeerde rendement per object? - Wanneer kunnen de onderhoudswerkzaamheden financieel gezien het beste worden uitgevoerd? - Is een object goedkoop of duur gefinancierd? - Loopt de kostenstijging van de portefeuille in de pas met de algemene indexatie? Om de efficiëntie van een vastgoedinvestering te kunnen beoordelen, moet worden gekeken naar het exploitatieresultaat en de waarde-ontwikkeling. De gemeentelijke benadering brengt daarbij de volgende problemen met zich mee: Exploitatieresultaat (direct rendement) - Objectprestaties worden vertekend door de algemene parameters. - Door de afschrijving en rente geeft de exploitatierekening per gebouw een administratief rendement: oude gebouwen renderen beter dan nieuwe gebouwen. - De begroting dirigeert de uitgaven, terwijl vastgoed zich daar niet voor leent. Zo zijn sommige reparaties nu eenmaal direct nodig, zoals de reparatie van een lek dak of een defecte verwarming. Waarde-ontwikkeling (indirect rendement) - Taxatie is lastig wanneer het gaat om gebouwen waarvoor geen markt bestaat, bovendien is maatschappelijke waarde moeilijk te operationaliseren. - Op het moment dat de levensduur van een object minder lang is dan de afschrijvingsduur (door verkoop of sloop) komt het verschil tussen de gemeentelijke waarde en de marktwaarde naar boven. 5.2.2

Bedrijfseconomische benadering

Een andere mogelijke benadering van het vastgoedbedrijf is de bedrijfseconomische benadering. Centraal begrip in deze benadering is de kostprijsdekkende huur, in de betekenis dat met een discounted cashflow-berekening wordt bepaald bij welk huurniveau het object een neutraal resultaat heeft. Deze berekening bepaalt díe huur waarmee de contante waarde van de inkomsten (huur, restwaarde en overige inkomsten) gelijk is aan de contante waarde van de kosten (investering, rente, exploitatiekosten, bijinvesteringen). Het rentepercentage waarmee de contante waardeberekening wordt uitgevoerd dient gelijk te zijn aan de gemeentelijke rendementseis. Anders gezegd: de minimale huur die moet worden gevraagd om een investering in een vastgoedobject rendabel te maken.

32/68


Door de kostprijsdekkende huur per object uit te rekenen, wordt per object inzichtelijk gemaakt wat de kostprijs van de verhuur is. De kostprijsdekkende huur: - geeft per object stuurinformatie doordat gebouwkenmerken in een kostprijs worden vertaald. - maakt expliciet bij welk object geld wordt verdiend of toegelegd indien de werkelijke verhuurprijs afwijkt. Hiermee wordt het opstellen van een huurprijsbeleid bevorderd en het verlenen van verborgen subsidies tegengegaan. - maakt vergelijkingen mogelijk tussen de financiële prestaties van verschillende objecten in de portefeuille. - kan als leidraad dienen voor het vaststellen van huisvestingsbudgetten. Op basis van de bedrijfseconomische benadering kan van de gemeentelijke vastgoedportefeuille een financiële eenheid worden gemaakt. Naarmate er ook meer taken en verantwoordelijkheden worden toebedeeld, kan er ook een organisatorische eenheid rondom de vastgoedportefeuille worden gevormd. Dit kan variëren van een virtueel vastgoedbedrijf waarbij in de gehele gemeente op een gecoördineerde manier van werken op vastgoedgebied wordt gehanteerd tot een volwaardig vastgoedbedrijf met onder andere personeel, de rol van huurbaas en de beschikking over een financiële reserve. In een (virtueel) vastgoedbedrijf wordt per object geadministreerd wat het jaarlijkse saldo is, wat de vastgoedwaarde is, wat de onderhouds- of renovatiereserveringen zijn en wat voor de hele portefeuille het benodigde weerstandsvermogen is. Met behulp van dit vastgoedbedrijf is voor het vastgoedbeheer (zowel financieel als juridisch, administratief en technisch) zowel informatie beschikbaar op objectniveau als op portefeuilleniveau. Voor een vastgoedbedrijf geldt in ieder geval dat er de nodige aandacht moet worden besteed aan de aansluiting op de gemeentelijke boekhouding. Dit geldt vooral op het gebied van herwaarderingen en boekwinsten. Het oordeel over efficiency en waardeontwikkeling in een vastgoedbedrijf met kostprijsdekkende huur heeft de volgende kenmerken: Exploitatieresultaat - Er is een vergelijking mogelijk tussen kostprijsdekkende huren, werkelijke huren en markthuren. Waarde-ontwikkeling - De exploitatieduur gaat uit van een economische levensduur en niet van een vastgestelde exploitatieduur. Bij investeringsbeslissingen wordt dan ook rekening gehouden met de restwaarde van het object. - De boekwaarde benadert de economische waarde. Hierdoor is de werkelijke waarde van de portefeuille bekend.

33/68


5.2.3

Conclusie

De keus voor een begrotingssystematiek op de gemeentelijke of bedrijfseconomische benadering heeft allereerst sterke invloed op de informatie die voor de organisatie beschikbaar komt. Doordat de gemeentelijke benadering een meer statische benadering heeft (vaste afschrijvingstermijn en centraal bepaalde parameters) ontstaat er ruimte voor afwijkingen met de economische werkelijkheid. Dit kan leiden tot onverwachte financieringsproblemen wanneer de portefeuille van samenstelling moet veranderen. Dit wil niet zeggen dat de bedrijfseconomische benadering altijd de beste benadering is. Wanneer de verwachting is dat een vastgoedportefeuille niet noemenswaardig van samenstelling zal veranderen of klein van omvang is, kan de gemeentelijke benadering ook voldoen. De afwijkingen tussen de markt- en boekwaarde hoeven dan niet te worden opgevangen of zijn klein van omvang. 5.3

Effect van organisatiekeuze op efficiency

De vorm waarop binnen een gemeente het vastgoedmanagement is georganiseerd heeft effect op de efficiency van vastgoedbeheer. Dit komt doordat binnen een gemeente verschillende belanghebbenden zijn, die met elkaar moeten uitmaken hoe het vastgoedmanagement wordt uitgevoerd. Elke keuze die daarbij wordt gemaakt brengt haar eigen randvoorwaarden mee waaronder het vastgoedmanagement goed kan worden uitgevoerd. Belanghebbenden binnen de gemeente Bij elke organisatie moet rekening worden gehouden met de verschillende belangen die er spelen: een productieafdeling wil produceren, een ontwikkelingsafdeling wil ontwikkelen. Ook binnen een gemeente is er sprake van diverse belangen. Vanuit een vastgoedoptiek is het krachtenveld door middel van het onderstaande figuur te typeren:

Politiek ↓ Organisatie

Gebruikers

Financiën

Het politieke vastgoedbelang kan worden gezien als het herkozen willen worden doordat het vastgoed ondersteunend is aan haar beleidsprogramma. Het organisatori-

34/68


sche belang is de gemeentebrede wens om ondersteunend te kunnen zijn aan de politiek, maar ook haar eigen belang om zodanig gehuisvest te zijn dat zij haar taak kan vervullen. Het gebruikersbelang draait om het kunnen vervullen van haar eigen beleidsdoelen. Binnen een gemeente zijn ‘gebruikers’ overigens niet hetzelfde als ‘huurders’. Een sector kan het vastgoed gebruiken om het sectorale beleidsveld te ondersteunen, bijvoorbeeld door als sector Maatschappelijke Ontwikkeling buurtcentra aan maatschappelijke organisaties aan te bieden. Het financiële belang staat voor de hoeveelheid middelen waarmee vastgoed als instrument kan worden ingezet. Naast financiën zijn ook kwaliteit en tijd inzetbare middelen, maar doordat de (meetbare) financiën dominant zijn, wordt het financiële belang uitgelicht. De hoeveelheid en type vastgoed leggen beslag op de gemeentelijke middelen, allereerst doordat de investering en exploitatie moet kunnen worden gedragen. Daarnaast brengt vastgoedbezit risico’s met zich mee, waardoor een risicoreserve of weerstandsvermogen moet worden aangehouden. Wanneer in het vastgoedmanagement de nadruk te veel op een van deze drie velden komt te liggen, ontstaat er spanning met de andere velden. Indien bijvoorbeeld de nadruk te sterk komt te liggen op kostenbesparing, kunnen zowel de gebruikers als de politiek niet goed worden bediend. Wie kan het vastgoedmanagement het beste kan uitvoeren? Er is geen standaardmodel voor de manier waarop een gemeentelijke vastgoedorganisatie is ingericht. Wel is het mogelijk kenmerken te benoemen van een gemeentelijke vastgoedorganisatie, die invloed hebben op de efficiency van de prestatie. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de typering van de organisatie van vastgoed op basis van een indeling van De Jonge uit 2001. In zijn indeling wordt allereerst onderscheid gemaakt naar wie de zeggenschap heeft over besluitvorming en de middelen (‘strategische zeggenschap’). De zeggenschap kan enerzijds gecentraliseerd zijn, wat binnen een gemeente betekent dat de besluiten over vastgoed door centrale afdelingen (bijvoorbeeld het zelfstandige vastgoedbedrijf, het concern of de secretarie) worden genomen. Anderzijds kan de zeggenschap gedecentraliseerd zijn door de verantwoordelijkheid over vastgoedbesluiten ambtelijk (dus niet politiek!) te delegeren naar gemeentelijke sectoren of afdelingen (bijvoorbeeld naar de sector Maatschappelijke Ontwikkeling of naar de afdeling economische zaken). Een tweede onderscheid kan worden gemaakt naar de plaats waar de taken worden uitgevoerd. De vastgoedtaken kunnen worden geconcentreerd bij één organisatieonderdeel, of kunnen worden gedeconcentreerd aan andere afdelingen. In het geval van deconcentratie is sprake van mandatering dat wil zeggen dat de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de taak blijft bij degene die de taak uitvoert.

35/68


In schemavorm geeft dit:

Concentreren Deconcentreren

Uitvoerende zeggenschap

Strategische zeggenschap Centralisatie Decentralisatie

Supervisie “Dictatuur”

Mandatering “Kostenpost”

Alignment “Kenniscentrum”

Laissez faire “Profit centre”

Elke gemeente kan voor zichzelf besluiten op welke wijze ze haar vastgoedmanagement organiseert, dus in welk van de vier kwadranten ze terecht komt. De verschillende kwadranten brengen hun eigen organisatorische kenmerken met zich mee. Door deze te beschrijven vanuit de verschillende belanghebbenden bij gemeentelijk vastgoed, ontstaat een beeld van wat de keuze voor een van de kwadranten voor een gemeente betekent.

36/68


Typering Supervisie

Mandatering

Laissez-Faire

Alignment

Centrale afdeling houdt de

Gebruikers krijgen

Gebruikers houden zeggen-

macht, maar taken worden

zeggenschap over strategie

schap, maar om te optimalise-

de gebruikers zijn

door gebruikers uitgevoerd

en uitvoering. Het 'grotere

ren worden taken geconcen-

echte huurders

(rentmeesterschap).

geheel' verdwijnt uit beeld.

treerd.

Omschrijving Vastgoedmacht en kwadrant taken bij een afdeling,

Politiek of

++

+

--

-

organisatiebelang + Directe sturing op

+ Directe sturing op

+ Korte beslislijnen m.b.t.

+ Inzet van ondersteunende

portefeuille mogelijk

portefeuilleniveau

vastgoed

middelen wordt geoptimali-

+ zicht op kosten &

+ Kostenverschillen tussen

- Sturing op portefeuilleni-

seerd

opbrengsten van alle

gebruikers worden

veau is niet mogelijk

+ Er is centraal inzicht in

objecten

inzichtelijk

- Sturen op resultaat kan

financiën en ruimtegebruik

+ Heldere structuur

- Onderhoudsbudgetten

alleen door op budgetten te

- De strategische redenen voor

geeft rolduidelijkheid

kunnen voor andere

sturen

vastgoedbezit lopen uiteen of

(afdelings)doelen worden

- overzicht over bezit

zijn onbenoemd

aangewend.

ontbreekt.

- Financiële sturing is minder Gebruikersbelang

-

+

++

+

- VG-afdeling lijkt ook + Directe sturing van

+ Gebruiker heeft de macht

+ Dagelijks beheer is in één

grip te krijgen op

gebruiker aan derden (b.v.

en middelen om haar

hand, met korte lijnen tussen

uitvoeringsprocessen

onderhoud)

wensen te realiseren

gebruiker en dienstverlener

van andere afdelingen

- Gebruik budgetten

+ gebruiker kan snel

+ Gebruikers kunnen hun

- minder flexibiliteit

bevordert bureaucratie

reageren op ontwikkelingen

ruimtegebruik zelf regelen en optimaliseren - Uitvoering van gecentraliseerde taken vergt coördinatie en samenwerking tussen meerdere partijen

Financieel belang

++ + Inkoopvoordeel

- Minder inkoopvoordeel

-- geen inkoopvoordeel

+ + Inkoopvoordeel op

+ Beheersing van

ondersteunende diensten

rekenmethoden

- Voor kostenbesparing is goede samenwerking nodig tussen afdelingen en uitvoerder

Uit dit schema blijkt dat de wijze waarop de vastgoedorganisatie wordt ingericht invloed heeft op de efficiency van het vastgoedbeheer. Het model ‘supervisie’ biedt de beste mogelijkheden voor een gemeente om grip te houden op zowel strategische als uitvoerende besluiten binnen het vastgoedbeheer, op de informatievoorziening en op de budgetten. Toch kom ook de andere modellen veelvuldig voor. De redenen hiervoor zijn vooral het gebruikersbelang en historisch gegroeide situaties. Het belang van expliciete roltoedeling In het bovenstaande schema wordt niet expliciet gesproken over een vastgoedafdeling, maar over de uitvoering van vastgoedtaken. Het verschil is van belang, omdat de

37/68


inkleuring van een vastgoedafdeling wordt bepaald door de zeggenschap over en toedeling van vastgoedtaken. De ene vastgoedafdeling is dus de andere niet. Indien niet helder is welke zeggenschap en welke taken aan een vastgoedafdeling zijn toebedeeld, vormt dit een bron van misverstanden. In het kwadrant ‘Supervisie’ is de rol van een vastgoedafdeling het meest duidelijk: de afdeling is de eigenaar en uitvoerder. Gebruikers kunnen bij de afdeling ruimte huren. Lastiger wordt het bij de andere kwadranten. In het geval van ‘Mandatering’ zal de vastgoedafdeling voor diverse vastgoedtaken opdrachten moeten geven. Bij onduidelijkheden of onvolledigheden zal alsnog naar de vastgoedafdeling worden gekeken. Bij het kwadrant ‘Laissez-Faire’ kan de vastgoedafdeling zelfs helemaal afwezig zijn. Een bijzonder geval bij dit model kan zijn dat het vastgoed is toebedeeld aan verschillende sectoren en afdelingen, maar dat de sector Stedelijke Ontwikkeling vanwege de omvang van haar bezit een eigen vastgoedafdeling heeft. Deze afdeling vervult dan voor haar sector de rol van eigenaar, maar kan ook als opdrachtnemer en deskundige functioneren voor andere afdelingen.

Rolverdeling op basis van belangen - Eigenaar/verhuurder: diegene die verantwoordelijk is voor het bezit, de aan- en verkoop en de financiële prestatie. - Gebruiker/huurder: de ruimtevrager en gebruiker van het vastgoed. Rollen ten aanzien van taken, (zowel de eigenaar als huurder kan opdrachtgever zijn) - Aankopende of verkopende makelaar - Bouwadviseur - Projectmanager - Vastgoedmanager - Facilitair manager

Tot slot zal bij het kwadrant ‘Alignment’ een vastgoedafdeling voornamelijk functioneren als opdrachtnemer voor het gebundeld uitvoeren van vastgoedtaken in opdracht van gebruikers. Onduidelijke roldefinities kunnen leiden tot discussie over wie bijvoorbeeld een gebouwaanpassing moet betalen (wilde de eigenaar of de huurder de gekozen kwaliteit?) of wie de uren van een vastgoedafdeling moet betalen indien ze adviserend werk verricht (wie was de opdrachtgever?). 5.4

Conclusie

De financiële inrichting bepaalt welke informatie er van een portefeuille beschikbaar is. De ‘gemeentelijke begrotingssystematiek’ is niet toegesneden op het verstrekken van marktinformatie over objecten. Het bedrijfsmatige model heeft deze mogelijkheid wel. De wens om een goed oordeel te kunnen geven over de efficiëntie van het beheer van een vastgoedportefeuille impliceert een keus voor het bedrijfsmatige model. Er zijn verschillende manieren waarop het gemeentelijk vastgoed kan worden georganiseerd, het kwadrantenmodel is behulpzaam bij het typeren van de organisatie. Geen van de kwadranten is een ideaalmodel, maar elk kwadrant heeft zijn eigen kenmerken die meer of minder gewenst kunnen zijn.

38/68


Het onderkennen van deze kenmerken is vanuit het oogpunt van efficiëntie van belang, allereerst omdat de gemeentelijke organisatie moet passen bij de manier waarop een gemeente met haar vastgoed om wil gaan. Daarnaast is de typering van belang omdat ermee duidelijk gemaakt kan worden welke rollen een vastgoedafdeling wel en niet kan vervullen.

39/68


6 Organisatie van het vastgoedbeheer

6.1

Inleiding

In de voorgaande hoofdstukken is beschreven hoe het college het gemeentelijk vastgoedbezit aan de raad kan verantwoorden. In dit hoofdstuk verleggen we de focus naar de vraag hoe het college het beheer van het vastgoed kan organiseren. 6.2

Modelkeuze

Om de afspraken over vastgoed met de raad te kunnen realiseren, heeft het college de hulp nodig van haar ambtelijk apparaat. Binnen dit apparaat zal een deel van de ambtenaren als vastgoedorganisatie functioneren. Elke organisatie heeft allereerst een missie of richting nodig om bestaansreden te hebben. Vervolgens moeten er keuzes worden gemaakt hoe de bestaansreden gerealiseerd gaat worden, om vervolgens tot daadwerkelijke realisatie over te gaan. Dit geldt net zo goed voor een (virtuele) gemeentelijke vastgoedorganisatie als voor zelfstandige organisaties of voor afdelingen binnen een grotere organisatie. Een handzaam model om organisaties te beschrijven, is het DOR-model.13 In dit model staan de drie hoofdprocessen centraal, die zich in elke organisatie afspelen: Doelen stellen, Organiseren en Realiseren. 6.3

Beschrijving DOR-model

In het onderstaande model wordt op een vereenvoudigde manier weergegeven welke iteratieve processen in elke organisatie plaatsvinden. Deze drie processen zijn: - Doelen stellen: het richten van de organisatie “Wat willen of moeten we zijn/worden/bereiken?” Elke (deel-)organisatie kan door middel van deze vraag formuleren wat haar functie is voor de relevante omgeving, dit vormt haar missie. Op basis hiervan worden doelen geformuleerd die in de komende planningsperiode behaald moeten worden. - Organiseren: het inrichten van de organisatie Organiseren of structureren is het creëren van condities opdat de organisatie haar primaire taken (de voortbrenging van diensten en/of producten) kan vervullen. Hierbij kan aan zes deelaspecten aandacht worden gegeven: strategie, managementstijl(en), systemen (regels, procedures), personeel, cultuur (normen en waarden), (organisatie-)structuur. - Realiseren: het verrichten van de werkzaamheden Realiseren betreft het uitvoeren van het werk waartoe de organisatie is opgericht, dus 13

Caluwe e.a. 2005.

40/68


het produceren van diensten of (beleids-)producten. Dit kan improviserend, routinematig of projectmatig gebeuren. Deze drie processen vormen een continu cyclisch proces. Bovendien zijn ze op alle niveaus binnen de organisatie te onderkennen.

Naast de beschreven kernbetekenis van de drie processen en hun onderdelen, is nog heel veel meer te vertellen dan in dit kader relevant. Een relativering is nog wel op zijn plaats: het model leidt niet tot een ideale organisatievorm. De opstellers van het model benadrukken juist dat bijvoorbeeld elke vorm of structuur een tijdelijk compromis is tussen de oplossingen (bijvoorbeeld bevoegdheden verdelen) en problemen (bijvoorbeeld te veel overleggen of procedures). 6.4

Toepassing DOR-model op gemeentelijk vastgoedmanagement

Hoe is het DOR-model te combineren met de beschreven inhoudelijke aspecten van vastgoedmanagement? De drie processen uit het DOR-model zijn evengoed van toepassing op een vastgoedmanagementorganisatie als op elke andere organisatie. In de onderstaande beschrijving hoe het model is toe te passen op het gebied van vastgoedmanagement concentreer ik me op de specifieke zaken voor het vastgoedmanagement. 1. Doelen formuleren De missie of bestaansreden voor een vastgoedmanagementorganisatie bestaat uit twee elementen: - De inhoudelijke doelstelling ten aanzien van het vastgoed: hiertoe kan de functionele indeling van de beleidsdoelstellingen uit hoofdstuk 4 als leidraad dienen.

41/68


∗ Eigen huisvesting ∗ Beleidsondersteunend vastgoed ∗ Procesondersteunend vastgoed ∗ Niet langer noodzakelijk vastgoed - De wijze waarop de organisatiedoelstellingen worden ondersteund: prevaleert het politiek belang, het gebruikersbelang of het beleggersbelang. Deze keuze kan voor de gehele portefeuille of per functioneel type vastgoed worden bepaald. Wanneer een college haar doeltreffendheid moet verantwoorden, dan worden de doelstellingen die in dit proces worden geformuleerd geëvalueerd. 2. Organiseren Voor een gemeentelijke vastgoedmanagementorganisatie is de invulling van de volgende stuurvariabelen onderscheidend: - Structuur: in de keuze voor de organisatiestructuur, is een kenmerkende indeling voor gemeentelijke vastgoedmanagementorganisaties de wijze waarop de uitvoerende en strategische zeggenschap over het vastgoed is georganiseerd, zoals beschreven in paragraaf 5.3. - Systemen: uit de diverse regels, procedures en methodieken die nodig zijn binnen een organisatie, is het onderscheid of de financiële inrichting van de vastgoedorganisatie is gestoeld op een bedrijfsmatig systeem of een gemeentelijk systeem. Het proces van organiseren bepaalt hoe doelmatig of efficiënt een organisatie kan werken. Naast de twee onderscheidende stuurvariabelen, zullen ook de andere variabelen van belang zijn. Zo zal een ondernemende cultuur helpen bij het optimaliseren van opbrengsten of besparen van kosten en zal goed opgeleid personeel noodzakelijk zijn om de taken inhoudelijk aan te kunnen. 3. Realiseren In het proces van realiseren zal het daadwerkelijke werk moeten gebeuren. Op basis van de keuzes in doelstelling en de wijze van organiseren kunnen producten of diensten worden benoemd, die gerealiseerd moeten worden. Gebruikelijke producten of diensten zijn: Routinematig - commercieel beheer (o.a. het sluiten van huurcontracten, het onderhouden van de relatie met huidige en potentiële klanten); - technisch beheer (o.a. het definiëren van een 'service level agreement', het opstellen van een meerjarenonderhoudsplan, het uitvoeren van planmatig onderhoud); - administratief beheer (o.a. de uitvoering van allerhande administratieve processen zoals het versturen van facturen, doorvoeren van indexaties, opstellen van rapportages). - portefeuillemanagement (beleidsdoelstellingen expliciteren, strategie definiëren voor transformatie van portefeuille-samenstelling, rapportages definiëren, evalueren resultaten).

42/68


Projectmatig - projectmanagement (o.a. huisvestingsopgave/huurders-PvE opstellen, (her-)ontwikkelen, groot technisch onderhoud, inkoop, verkoop); Improviserend - Reageren op specifieke situaties, bijvoorbeeld unieke bestuurs- of gebruikersvragen. Enkele van de genoemde producten en diensten vinden plaats op operationeel niveau, anderen op tactisch of strategisch niveau. Essentieel is echter dat op alle drie de niveaus de producten/diensten ook daadwerkelijk gerealiseerd moeten worden. In de praktijk lopen processen vloeiend in elkaar over. De rapportage met de portefeuilleanalyse en objectprestaties vormt de grondslag voor de evaluatie van de behaalde resultaten. Met deze evaluatie worden ook nieuwe doelen gesteld, met daaruit volgend keuzes in de wijze waarop de nieuwe doelen worden nagestreefd. 6.4.1

Groeien in het model

De toepassing van het DOR-model op het managen van gemeentelijk vastgoed geeft geen ideale organisatiestructuur of werkwijze. Een kleine gemeente met slechts een beperkte voorraad aan vastgoed, kan uitstekend af zijn met een beknopte doelstelling, een zeer eenvoudige organisatie en beperkte uitvoeringsafspraken. Op het moment dat het (relatieve) belang van vastgoed toeneemt, kan een dergelijke opzet onvoldoende blijken en zal het college er voor moeten kiezen haar vastgoedorganisatie te laten groeien in de professionele uitvoering van haar taken. Het model van Joroff (paragraaf 2.3) beschrijft de rollen die een vastgoedmanagementorganisatie kan vervullen. Om als organisatie te groeien van het uitvoerende naar het organisatiestrategische niveau, zullen de processen uit het DOR-model meerdere keren doorlopen moeten worden. 6.5

Conclusie

De lessen die uit het model geleerd kunnen worden zijn: - De drie hoofdprocessen beïnvloeden elkaar: de inhoudelijke keuze welk vastgoedbezit gewenst is, beïnvloedt welke organisatie gewenst is en welke manier van realiseren helpt. - Het al dan niet bereiken van doelstellingen, leidt tot aanpassing van organisatie of realisatie-inspanningen. Er is daarom nooit sprake van een statische situatie. - Het model levert daarom geen ideale opzet van een vastgoedmanagementorganisatie, maar vormt een analysemiddel waarmee zichtbaar wordt gemaakt in welk spanningsveld wordt gezocht naar aansluiting tussen doelen, organisatie en realisatieactiviteiten. Er is altijd sprake van een tijdelijk compromis. - Duidelijkheid ten aanzien van doelen, organisatie en realisatie geeft het gemeentelijk vastgoedmanagement de mogelijkheid haar handelen te toetsen aan de wensen van het college.

43/68


6.6

Conclusie voor het Beleidskader Vastgoed

Beleidskader Vastgoed als analysemodel In de voorgaande hoofdstukken 3 tot en met 6 zijn de bouwstenen aangereikt voor het Beleidskader Vastgoed. Allereerst is uiteengezet op welke vragen het college een antwoord moet formuleren om aan de raad te kunnen verantwoorden waarom de gemeente vastgoed bezit. Per vraag is aangegeven wat de belangrijkste keuzemogelijkheden zijn voor een college. Vervolgens is aan de hand van het DOR-model uiteengezet hoe het college haar ambtelijke vastgoedorganisatie kan organiseren, zodat haar doelstellingen ook daadwerkelijk gerealiseerd worden. Door de feitelijke situatie volgens deze opzet te beschrijven, ontstaat duidelijkheid over de afspraken met de raad en de sturing aan het ambtelijk vastgoedmanagement. Inconsistenties tussen afspraken met de raad en aansturing van het vastgoedmanagement komen aan het licht: een verlangde hoge financiële afdracht gaat niet samen met het verstrekken van verkapte subsidies. Indien de raad geen doelen vaststelt voor het vastgoedbezit, voldoet iedere organisatiekeuze voor het vastgoedmanagement. Strak geformuleerde doelen kunnen niet worden geëvalueerd zonder volledige rapportages. Beleidskader Vastgoed als stuurmiddel Het Beleidskader Vastgoed geeft geen ideaalmodel voor vastgoeddoelen of – organisatie. Maar door inconsistenties tussen de afspraken met de raad en de wijze van organiseren en realiseren te benoemen, kunnen oplossingen en prioriteiten worden geformuleerd. Door het Beleidskader periodiek aan de raad aan te bieden, verantwoordt het college waarom de gemeente vastgoed in haar bezit heeft: met welk doel en onder welke condities. In de periodiek vernieuwde verantwoording worden de afspraken met de raad vertaald naar de prestaties die het ambtelijk vastgoedmanagement moet leveren.

44/68


7 Toets van het model bij gemeente Haarlem

7.1

Inleiding

Om het ontwikkelde model in de praktijk te kunnen toetsen, is een praktijkcase verricht in de gemeente Haarlem. Na een toelichting op de onderzoeksaanpak volgen een beschrijving van de situatie in Haarlem en de conclusies die kunnen worden getrokken over het functioneren van het Beleidskader Vastgoed. 7.2 7.2.1

Onderzoeksaanpak Doel praktijkonderzoek

Doel van het onderzoek is te beoordelen of het model behulpzaam is om het gemeentelijk vastgoedbezit richting de raad te verantwoorden. Hiertoe wordt een beschrijving gegeven van de wijze waarop in Haarlem het gemeentelijk vastgoed is georganiseerd. 7.2.2

Aanpak

Om te onderzoeken of het model behulpzaam is, worden de volgende vragen beantwoord: Voorbereiding - Inventarisatie van stukken op het gebied van gemeentelijk vastgoedbeleid (zie bijlage 2 voor de lijst met beleidsstukken); - Selectie van te interviewen personen. Onderzoeksvragen - Welke doelen zijn op het gebied van vastgoedbezit te onderscheiden? - Is de organisatie voldoende toegerust om deze doelen te realiseren? - Financiële organisatie - Organisatie taken en bevoegdheden - Sluit de realisatie aan op de doelen en organisatie? - Welke rapportages worden gehanteerd? - Zijn er objectindelingen naar beleid beschikbaar? - Is te onderscheiden hoe op strategische, tactische en operationele niveau opdrachten worden gegeven? Interviews Ter verdieping van de veelal schriftelijke informatie zijn interviews gehouden met de verantwoordelijke wethouder, de sectorcontroller en de vastgoedmanager (bureauhoofd Vastgoedbeheer).

45/68


7.3

Het Haarlemse vastgoed in cijfers

De Haarlemse vastgoedportefeuille bestaat uit ruim 400 objecten, met zeer uiteenlopende kenmerken. Het aantal objecten per categorie (indeling volgens afdeling Vastgoed) bedraagt: Categorie Permanent bezit Stadsvernieuwing Programma’s en projecten Totaal

2004

Na bezuinigingsoperatie (afgerond 2009) 237 84 115 436

73 7 31 113

De waarde van het vastgoed is niet exact bekend. Een schatting van de herbouwwaarde14 van het Bureau Schade & Verzekeringen in 2004 geeft het volgende overzicht: Eigenaar (Sectoren en afdeling) Facilitaire Dienst/Gebouwen & Services Maatschappelijke Ontwikkeling/Financiën & Control en Onderwijs, Welzijn en Gezondheid Stedelijke Ontwikkeling/Vastgoed Stadsbeheer/Middelen & Control Publieksdienst/Middelen Brandweer/Finance & Control Totaal

Waarde (€), op basis van verzekerd volume (herbouwwaarde) 95.000.000

% 12%

450.000.000

55%

240.000.000 5.000.000 8.000.000 13.000.000 811.000.000

30% 1% 1% 2% 100%

Deze herbouwwaarde van de portefeuille is globaal, doordat het bureau Schade & Verzekeringen aangeeft dat ze twijfelt aan de accuraatheid van de aangeleverde gegevens en doordat de herbouwwaarde is gebaseerd op een geïndexeerde taxatie van twintig jaar geleden. Op basis van de jaarrekening 2003 kan een schatting worden gemaakt van de huisvestingsgerelateerde lasten bedraagt € 80 miljoen, waartegenover circa € 44 miljoen aan baten staan. Per saldo resteert een tekort van € 36 miljoen. Dit negatieve saldo komt neer op 8 % van de totale lasten van de gemeente.

14

Herbouwwaarde betreft de kosten om een tenietgegaan gebouw opnieuw te bouwen met een zelfde bestemming en locatie, exclusief de kosten voor aanleg van de fundering.

46/68


7.4

Verantwoording richting de raad

In deze paragraaf wordt beschreven welke afspraken het college heeft gemaakt met de raad in het kader van het gemeentelijk vastgoedbezit. 7.4.1

Kaders

Aan de algemeen geldende kaders voor gemeenten (gemeentwet, BBV, Fido) is voor Haarlem specifieke invulling gegeven door de verordeningen op het gebied van - afschrijvingen en waarderingen - financiële bepalingen op basis van artikel 212, 213 en 213a - onderwijsverordening Daarnaast heeft de gemeente eigen beleid opgesteld met relevantie op vastgoedgebied: - nota Grondbeleid (1998) - nota’s op gebied van herziening afdeling vastgoed - nota op gebied van financiering vastgoed 7.4.2

Afspraken over doeltreffendheid

Nota Grondbeleid De belangrijkste onderlegger voor de doelstelling van het vastgoedmanagement voor panden die in het beheer zijn bij de afdeling Vastgoed (het toenmalige Grondbedrijf) komt uit de nota Grondbeleid (1998), waarin de doelstellingen worden verdeeld naar twee categorieën vastgoed: - Doelstelling tijdelijk beheer: - Voorkomen dat panden die zijn aangekocht voor bijvoorbeeld bouwgrondontwikkeling onderhevig zijn aan kraakacties of vandalisme. Kostprijsdekkende verhuur wordt niet mogelijk geacht. - Doelstelling permanent beheer: - Strategisch beheer van gemeentelijk onroerend goed en behoud van monumenten. - Beschikbaarheid van accommodaties op het gebied van welzijn en cultuur. - Bijdrage aan gezonde stedelijke economie. - Marktconforme verhuur (minimaal kostprijsdekkend). De bovengenoemde doelstellingen worden niet gekwantificeerd naar de gewenste hoeveelheden vastgoed per beleidsveld of wijk. Dit geldt zowel voor de panden in beheer bij de afdeling Vastgoed als voor de overige gemeentelijke panden. Periodieke nota’s Er zijn geen andere beleidsnota’s vastgesteld die expliciet vastgoed als onderwerp hebben. Wel worden er afspraken gemaakt in het Beleidsprogramma 2003 – 2006, de jaarlijkse Kadernota’s en elk kwartaal de bestuursrapportages. Deze afspraken gaan over individuele projecten (onder andere bouw sportcomplexen, Toneelschuur, Appelaar, stadsbibliotheek, museadepot, gemeentelijke huisvesting).

47/68


Beheersopgave In 2005 zijn in het kader van een bezuinigingsoperatie aangescherpte afspraken gemaakt over de beheersopgave van de afdeling Vastgoed. Deze afspraken houden in: - Vermindering van permanent bezit, voor zover het bezit niet strategisch belangrijk is: de doelstelling is € 2 miljoen per jaar, van 2005 tot en met 2009. Deze dient te worden opgebracht uit de stille reserve, de marktwaarde minus de boekwaarde. Omdat de boekwaarde is gebaseerd op de historische aankoopprijs, kan de marktwaarde bij oudere panden aanzienlijk hoger liggen. - Nieuwe ontwikkelingen (aankoop of ontwikkeling) moeten direct rendabel te exploiteren zijn, wat wil zeggen dat ze ook in de beginjaren geen beroep hoeven te doen op de reserve ‘opbrengsten boven boekwaarde’. - Verkoop van permanent bezit is mogelijk zodra het object zich niet langer als strategisch kwalificeert. - Meeropbrengsten uit verkoop worden toegevoegd aan de reserve boven boekwaarde. Vanuit de reservepositie wordt vervolgens bepaald welk deel wordt gedoteerd aan bezuinigingen, achterstallig onderhoud, verhoging van de weerstandspositie of verwachte claims in de toekomst. Strategische keuze In lijn met de weinig uitgesproken doelen, heeft het college geen expliciete strategieën benoemd voor de verschillende vastgoedcategorieën. 7.4.3

Afspraken over doelmatigheid

In deze paragraaf wordt allereerst beschreven voor welke begrotingssystematiek (gemeentelijk model of bedrijfsmatig model?) is gekozen, daarna wordt beschreven op welke manier het beheer en bezit is georganiseerd. 7.4.3.1

Begrotingssystematiek

De gemeente Haarlem hanteert de gemeentelijke begrotingssystematiek voor haar vastgoed. Dit houdt het volgende in: - Waarderingsmethode: de investeringssom wordt als boekwaarde opgenomen en vervolgens geheel afgeschreven. In de jaarrekening worden de totale huisvestingsgerelateerde investeringen in bijlage C gepresenteerd (in 2003 € 164 miljoen). - Exploitatiemethode: alle sectoren moeten over hun investeringen rente en aflossing betalen aan Concernfinanciën. Daarnaast betalen zij de bijbehorende lasten van het vastgoedbezit: onderhoud, beheer, belasting en verzekering worden direct betaald of doorbelast. De gemeentelijke huisvesting wordt normatief doorbelast aan de sectoren. Voor de lasten van de objecten in bezit van de afdeling Vastgoed geldt dat er een demping opzit door middel van een reserve (zie hierna). De vastgoedlasten van de overige sectoren moeten worden gedekt uit de huurinkomsten en hun begrotingsruimte. - Reserves: voor de meeste objecten geldt dat exploitatietekorten worden doorbelast aan Concernfinanciën (en daarmee de algemene middelen). De eerste uitzondering wordt gevormd door de panden in het bezit van de afdeling

48/68


Vastgoed. Vanaf 1 januari 2003 geldt de afspraak dat exploitatietekorten worden verevend binnen de bestemmingsreserve ‘Afwaardering Boekwaarden/Onderhoud’ (ook aangeduid als reserve ‘Opbrengsten boven boekwaarde’). Deze reserve wordt gevoed uit verkoopopbrengsten die hoger liggen dan de boekwaarde. De reserve dient als demping van zowel exploitatietekorten in het begin van de exploitatie (ten gevolge van hoge rente en afschrijvingskosten) als groot onderhoudskosten. De tweede uitzondering zijn de parkeergarages, waarvoor de bestemmingsreserve ‘fonds Parkeervoorzieningen’ in het leven is geroepen. In het eerste exploitatiejaar wordt uit het fonds het verschil gedekt tussen de stichtingskosten, de exploitatielasten en de parkeeropbrengsten. Op deze wijze kan in volgende jaren rendabel worden geëxploiteerd. - Voorzieningen: voor de objecten buiten de afdeling Vastgoed worden voorzieningen getroffen indien grote verbouwingskosten worden voorzien. - Investeringsbesluiten: binnen de sector Vastgoed wordt voor nieuwe aankopen of nieuwbouwobjecten een IRR-berekening gemaakt. Hierbij gelden twee criteria, allereerst of het object over zijn looptijd rendabel te exploiteren is en ten tweede of de exploitatietekorten in het begin te dekken zijn uit de reserve ‘Opbrengsten boven boekwaarde’. Voor de parkeervoorzieningen wordt berekend of de kasstroom in het eerste jaar (inclusief de stichtingskosten) te dekken is uit het parkeerfonds en of de jaren daarna rendabel kunnen worden geëxploiteerd. Binnen de andere sectoren geldt dat hun begroting de exploitatielasten moeten kunnen dragen. 7.4.3.2

Organisatie van bezit en beheer

Om zicht te krijgen op de organisatie van het Haarlemse gemeentelijk vastgoedmanagement, is gekeken waar de strategische zeggenschap ligt (het eigenaarsrol) en waar de uitvoerende zeggenschap ligt (de beheerdersrol). In het onderstaande schema staat de organisatie van het vastgoed beknopt weergegeven:

49/68


Type vastgoed

Eigenaar

Beheerder

Eigen vastgoed 1 Facilitaire Dienst (o.a. Stadhuis, Brinkmann, Wester-

Facilitiare dienst

gracht, Koningstein)

Deels afdeling Vastgoed, deels extern ingekocht.

Beleidsondersteunend vastgoed 2 Maatschappelijke ontwikkeling (sportparken, gymzalen,

Sector MO

Afdeling Vastgoed

3 Brandweer (kazerne)

Sector Brandweer

Afdeling Vastgoed

4 Stadsbeheer (brugwachterhuisjes, begraafplaatsen)

Sector SB

Sector SB

5 Publiekdienst (parkeergarages)

Sector PD (parkeerbe-

Sector PD (parkeerbeheer)

sporthallen, bibliotheken, musea, kerken, speeltuinen, stadsbank en diverse overige gebouwen)

heer) 6 Stedelijke Ontwikkeling (o.a. multifunctionele centra)

Sector SO

Afdeling Vastgoed

Sector SO

Afdeling Vastgoed

Sector SO

Afdeling Vastgoed

Procesondersteunend vastgoed 7 Stedelijke Ontwikkeling (vastgoed t.b.v. grondeigendom, Funderingsproblematiek-panden) Marktvastgoed 8 Af te stoten vastgoed

Wanneer deze informatie wordt ingebracht in het onderstaande kwadrantenschema, dan ontstaat vanuit het perspectief van het college het volgende beeld: - Het eigendom is voor 96% (van de herbouwwaarde) in eigendom van de Facilitaire Dienst (12% van de herbouwwaarde), Maatschappelijke Ontwikkeling (55%) en Stedelijke Ontwikkeling (30%). - Het beheer wordt hoofdzakelijk door de afdeling Vastgoed verricht.

Concentreren Deconcentreren

Uitvoerende zeggenschap

Strategische zeggenschap Centralisatie Decentralisatie

Supervisie “Dictatuur”

Mandatering “Kostenpost”

Alignment “Kenniscentrum”

Laissez faire “Profit centre”

50/68


De typering ‘Alignment’ past het beste bij de structuur van de Haarlemse vastgoedorganisatie. Kenmerk van deze typering is dat er evenwicht wordt gezocht tussen het gebruikersbelang en het financiële belang. 7.4.3.3

Rapportagestructuur

Voor alle sectoren geldt dat zij elk kwartaal een Managementrapportage opleveren. Deze ‘Maraps’ worden door Concernfinanciën samengevoegd tot een bestuursrapportage. Er zijn drie bestuursrapportages die door het collega aan de raad worden voorgelegd. De vierde bestuursrapportage is de jaarrekening. Doordat verschillende sectoren eigenaar zijn van het vastgoed, worden de prestaties van het vastgoed ook via verschillende managementrapportages aan concernfinanciën aangeleverd. In de bestuursrapportages wordt deze informatie niet zodanig samengebundeld dat er een beeld uit ontstaat van het presteren van de totale vastgoedportefeuille. In de rapportages worden overzichten gegeven van de lasten en baten (geld) en bijzonderheden of wijzigingen in de beleidsprogramma’s (kwaliteit). Het enige waardebegrip van het vastgoed waarover wordt gerapporteerd is de boekwaarde in de jaarrekening. Er wordt dus niet periodiek gerapporteerd over de omvang van de stille reserve of het financiële rendement (anders dan het administratieve rendement). 7.5 7.5.1

Sturing geven aan ambtelijk vastgoedmanagement Doelen

Op basis van de beschrijving van de met de raad afgesproken doelen in paragraaf 7.4.2, is het niet goed mogelijk gebleken om bij de verschillende vastgoedeigenaren de meetbare prestatie-indicatoren boven tafel te krijgen. Er is geen afspraak tussen het college en de verschillende eigenaren over welk belang (politiek, gebruiker of financieel) prevaleert. De gebruikers hebben daardoor de mogelijkheid zelf een strategische keus te maken. Voorzover er al een keus wordt gemaakt, wordt deze keus niet expliciet gemaakt. De na te streven hoeveelheid vastgoed wordt niet systematisch in kaart gebracht. Wel zijn voor de objecten die in het bezit zijn van afdeling Vastgoed recent analyses gemaakt om te kunnen besluiten welke panden kunnen worden afgestoten. De financiële doelstellingen voor de panden van afdeling Vastgoed zijn gebaseerd op kostprijsdekkendheid voor beleidsondersteunende panden. Voor het af te stoten en het procesondersteunende vastgoed is wordt getracht de opbrengsten te maximaliseren. Voor de meeste overige panden is de doelstelling gericht op kostenminimalisatie. Deze doelstelling is echter doorgaans niet meetbaar gemaakt en er zijn geen afspraken over gemaakt met het college. Door het specifieke karakter van veel objecten is het ook lastig om de benodigde huisvestingslasten goed meetbaar te maken. Zo is bijvoorbeeld

51/68


door de Facilitaire Dienst aangegeven dat er geen goede normen beschikbaar zijn voor het beoordelen van hun huisvestingsuitgaven. De enige meetbare indicator is het reeds beschikbare budget. Voor de kwaliteit (functioneel en technisch) zijn diverse beschrijvingen en documenten voorhanden, maar zijn doorgaans toegesneden op specifieke objecten. Bij nieuwbouwprojecten worden afspraken over het kwaliteitsniveau door het college goedgekeurd, maar voor het merendeel van de panden is er geen kwaliteitsniveau. In het onderstaande schema staan voor zover mogelijk de meetbare doelen samengevat: Doel

Strategie

Prestatie-indicatoren Hoeveelheden

Financiële doelstelling

Kwaliteit

Gebruikerseisen

Onbenoemd

Budget

Onbenoemd

Politiek of

Onbenoemd

Kosten per m²

Onbenoemd

Onbenoemd

Kosten per m²

Onbenoemd

Onbenoemd

Kosten per m²

Onbenoemd

Onbenoemd

Kosten per m²

Onbenoemd

Onbenoemd

Kosten per m²

Onbenoemd

Afhankelijk

Kosten per m²

Onbenoemd

Eigen vastgoed 1 Facilitaire Dienst Beleidsondersteunend vastgoed 2 Maatschappelijke ontwikkeling

gebruiker? 3 Brandweer

Politiek of gebruiker?

4 Stadsbeheer

Politiek of

5 Publiekdienst

Politiek of

gebruiker?

gebruiker? 6 Stedelijke Ontwikkeling

Politiek of gebruiker?

Procesondersteunend vastgoed 7 Stedelijke Ontwikkeling

Belegger

van projecten Marktvastgoed 8 Af te stoten vastgoed

Belegger

Circa 73

Opbrengst € 2 miljoen

Snel afstoten,

panden in 2009

per jaar in periode 2006

eventueel

(circa 160

- 2009

verhuurd.

afstoten)

7.5.2

Organiseren

Op welke wijze is het vastgoedmanagement van de gemeente Haarlem nu ingericht? In hoofdstuk 6 is uitgelegd dat het organiseren betekent dat er condities worden geschapen waaronder kan worden gewerkt. Van de zes stuurvariabelen (strategie, managementstijl, systemen, personeel, cultuur en structuur) zijn er voor een gemeentelijke vastgoedorganisatie twee elementen onderscheidend: hoe werkt de financiële sturing (valt onder systemen) en hoe is het bezit en beheer georganiseerd (valt onder structuur)?

52/68


7.5.2.1

Hoe werkt de financiële sturing (systemen)

De Haarlemse begrotingssystematiek is gebaseerd op het gemeentelijke model. Deze keuze roept enkele problemen op in de dagelijkse beheerpraktijk: - In de gekozen begrotingsopzet zit de veronderstelling dat de huurinkomsten van panden die reeds lang in exploitatie zijn een positief exploitatieresultaat opleveren: de kapitaalslasten en de rente zijn immers laag en het huurniveau geïndexeerd. Deze veronderstelling wordt echter in de praktijk niet waargemaakt. Doordat de aanvangshuur van een groot aantal panden zeer laag was, blijft er ondanks de indexering onvoldoende ruimte over voor een positieve portefeuille-exploitatie. - Veel panden zijn bovendien in een bouwkundig slechte staat. Om huren te kunnen verhogen, is eerst een opknapbeurt nodig. In de begrotingssystematiek moeten dergelijke investeringen betaald worden uit het positieve exploitatieresultaat. Deze ruimte is er niet. Indien opknapkosten worden geactiveerd, is er geen financiële ruimte voor het betalen van de kapitaalslasten en de rente. De huurcontracten lopen immers door, zodat huurverhogingen slechts beperkt doorgevoerd kunnen worden. - De reserve ‘opbrengsten boven boekwaarde’ staat flink onder druk om de negatieve exploitatieresultaten van enkele nieuwe panden en bijzondere projecten (woonwagenstandplaatsten) te kunnen dekken. Naast deze beperking vanuit de begrotingssystematiek, kampt het gemeentelijk vastgoedmanagement met twee belemmeringen vanuit haar systemen: - Een van de onderleggers van het begrotingssysteem wordt gevormd door de kostprijsberekening. Uit een extern onderzoek is gebleken dat er binnen de gemeente verschillende rekenmethodes worden gehanteerd om een kostprijsdekkende huur te berekenen. Bovendien is in meerdere berekeningen geen rekening gehouden met frictieleegstand. Resultaat is dat er op te lage huurprijsniveaus contracten worden afgesloten. - De administratie van vastgoedgegevens functioneert niet naar behoren. Ervaringen van het bureau Schade & Verzekeringen laten zien dat er verschillen zijn tussen het centrale gebouwenbestand en de decentrale (eigenaars-)lijsten. Ook binnen de afdeling Vastgoed kost het bijhouden van een actueel gebouwenbestand grote moeite. Resultaat is dat er administratieve faalkosten optreden zoals overbodige kosten zoals verzekeringskosten van reeds verkochte panden en niet geïnde huren. 7.5.2.2

Hoe is het bezit en beheer georganiseerd (structuur)

In paragraaf 7.4.3.2 is de vastgoedorganisatie binnen de gemeente getypeerd als ‘alignment’: verschillende sectoren zijn eigenaar van vastgoed, maar het meeste beheer wordt verricht door de afdeling Vastgoed. Deze vastgoedorganisatie biedt de sectoren de mogelijkheid hun gebruikersbelang goed te dienen, terwijl het gecentraliseerde beheer de mogelijkheid biedt de beheerskosten te beperken. Keerzijde van dit type vastgoedorganisatie is dat de rol van de afdeling Vastgoed onduidelijk kan worden. De afdeling Vastgoed wordt voor bijna alle beheersvragen gevraagd om uit te voeren of te adviseren, zij heeft immers de kennis en de ervaring.

53/68


De afdeling moet echter haar rol zorgvuldig formuleren om te zorgen dat ze de juiste partij dient: treedt ze op namens de opdrachtgever (gebruiker of huurder) of namens de eigenaar. Doordat de afdeling zowel eigenaar, beheerder als opdrachtnemer is, leidt dit in de praktijk tot rolonduidelijkheden. Een van de gevolgen is dat het voor de afdeling Vastgoed moeilijk is te bepalen of haar uren gedekt worden op basis van bestuursondersteuning, huurinkomsten of door de gebruiker betaald moeten worden. Deze onduidelijkheid wordt onderkend, wat er onder andere toe heeft geleid dat er plannen zijn om beheerstaken gemeentebreed te centraliseren. 7.5.2.3

Overige structuurvariabelen

De organisatie van het gemeentelijke vastgoedmanagement vraagt ook aandacht voor de overige stuurvariabelen. Omdat de overige stuurvariabelen net zo veel aandacht vragen als in elk ander organisatiedeel, is daar in dit onderzoek geen aandacht aan besteed. Dat de andere stuurvariabelen voor de organisatie relevant zijn, blijkt bijvoorbeeld uit mijn eigen waarneming op het gebied van de stuurvariabele ‘personeel’. Er is binnen de gemeente weinig kennis van exploitatiemodellen. Er wordt veelvuldig gezocht naar de ‘juiste manier van berekenen’. Als er dan een keuze is voor een rekenmodel voor de bepaling van een kostprijsdekkende huur, dan wordt niet gezocht naar de juiste waarde voor rekenvariabelen zoals frictieleegstand en onderhoudskosten. Net als in elk ander organisatiedeel is het kunnen beschikken van goed opgeleid personeel van groot belang voor het goed kunnen uitvoeren van het werk. 7.5.3

Realiseren

Als maatstaf voor hoe het realisatieproces loopt, is in dit onderzoek beoordeeld of de rapportages geschikt zijn om te evalueren of de uitgevoerde activiteiten bijdragen aan de gestelde doelen van het vastgoedbezit. - Routinematige activiteiten - vastgoedbeheer: het technisch, commercieel en administratief beheer is niet genormeerd, waardoor geen goed oordeel is te vormen over de uitvoering van het werk. Wel zijn overschrijdingen gerapporteerd op de budgetten van het technisch beheer. De gerapporteerde oorzaak is gelegd bij de korting op het onderhoudsbudget in 2001, waardoor het dagelijks of klachtenonderhoud het grootste deel van het budget opslokt. - Over het portefeuillemanagement van de gemeente wordt niet gerapporteerd. Het enige waardebegrip waarover wordt gerapporteerd is de boekwaarde, maar er is geen relatie te leggen tussen de baten, lasten en de waarde van het vastgoed. - Projecten - Projectmatige activiteiten: er is in de bestuursrapportages consequent aandacht voor bijzondere projecten zoals de nieuwbouw van de Toneelschuur. De rapportages laten de ontwikkelingen op kwaliteit en budget zien. - Improvisaties - bestuursvragen en losse vragen van gebruikers/vastgoedeigenaren zijn niet apart terug te vinden in rapportages. Het onderscheid tussen dit werk en het routinematige beheerswerk is ook niet scherp te leggen. Dit brengt het gevaar met zich mee

54/68


dat er tijd wordt besteed aan routinematig (declarabel) werk, maar dat dit werk wordt beschouwd als niet-declarabele vragen. Er kan worden geconcludeerd dat het college de raad vooral informeert over veranderingen in de portefeuille. De prestaties van het overige vastgoed kunnen niet goed beoordeeld worden. Dit betekent dat er geen inzicht wordt gegeven in het daadwerkelijke functioneren, en dus dat er ook geen bijstelling van de doelstellingen mogelijk is aan de hand van het functioneren. 7.6

Overige informatie

Naast de informatie die naar voren komt uit het opgestelde model voor een Beleidskader Vastgoed, hebben de interviews nog aanvullende informatie geleverd. Wethouder Grondel geeft aan dat de raad het gemeentelijk vastgoed nog steeds beschouwd als een ‘black box’. De intransparantie biedt de raad geen goede mogelijkheden om te controleren en te sturen en wordt dan ook ongewenst bevonden. De raad vraagt inmiddels dan ook om meer transparantie, wat zich onder meer heeft geuit in het rekenkameronderzoek naar grote projecten waarin wordt opgeroepen tot het managen van risico’s en het vergroten van stuurbaarheid. Daarnaast geeft de wethouder aan dat het machtenspel van belang is. Transparantie is niet voor iedereen gewenst. Met transparantie verdwijnt de mogelijkheid om buiten het blikveld van de raad of het college om te handelen. Door inzet van verborgen reserves kunnen onrendabele projecten mogelijk worden gemaakt, fouten worden gemaskeerd of kunnen eigen beleidskeuzes prioriteit krijgen (onderhoud uitstellen, zodat er meer geld overblijft voor cultuursubsidie). Intransparantie vergroot de macht van de sectoren en hun ambtenaren. De wethouder suggereert de mogelijkheid dat van oudsher intransparantie werd bevorderd door de werking van het concernmodel of secretariemodel, waarbij elke sector door haar eigen vakwethouder in het college werd vertegenwoordigd. Het beschikken over stille en verborgen reserves binnen een sector was een van de middelen om eigen projecten gerealiseerd te krijgen. Door de invoering van het duale stelsel is de tegenstelling tussen de raad en het college vergroot, waardoor het college meer als geheel op haar presteren wordt aangesproken. Veel gemeenten stappen ook over op een organisatiemodel dat is gebaseerd op de filosofie van een integraal bestuur. In die situatie heeft het bestuur geen belang bij een intransparante situatie op het gebied van vastgoed. 7.7

Conclusie en aanbevelingen over Haarlem

Welke conclusies kunnen er met behulp van het Beleidskader Vastgoed worden getrokken?

55/68


Kan het vastgoedbezit worden verantwoord aan de raad? - De gemeente handelt binnen de kaders die vanuit het Rijk aan haar gesteld zijn en houdt zich aan haar eigen kaders. De kaders geven overigens veel bewegingsvrijheid. - De doeltreffendheid van het vastgoedbezit is niet vast te stellen. Er zijn weliswaar doelen benoemd, maar deze zijn niet concreet gemaakt aan de raad. Uitzondering vormt de bezuinigingstaakstelling van € 2 miljoen per jaar. Er is dus geen toetsingskader voor de raad waarmee zij kan bepalen hoeveel vastgoed van welke categorie de gemeente in haar bezit moet hebben. - De doelmatigheid van het vastgoedbezit is niet vast te stellen. De begrotingssystematiek belemmert het inzichtelijk krijgen van de objectprestaties. De financiële prestaties van de portefeuille als geheel worden niet inzichtelijk gemaakt, vooral doordat het bezit verspreid is over meerdere sectoren. Daarnaast worden er binnen en tussen de sectoren verschillende rekenmodellen gehanteerd voor investeringsbesluiten. Tot slot ontbreken normen waaraan getoetst kan worden. Wordt er richting gegeven aan het ambtelijk apparaat? - Voor het ambtelijk vastgoedmanagement worden de met de raad afgesproken doelen niet concreet gemaakt. Dit betekent allereerst dat niet expliciet wordt gemaakt aan welk belang (het financieel, politiek of gebruikersbelang) voorkeur moet worden gegeven. Daarnaast wordt per vastgoedcategorie niet expliciet gemaakt welke hoeveelheid, financiële richtlijn of kwaliteit moet worden nagestreefd. In de praktijk worden deze keuzes door het ambtelijk vastgoedmanagement zelf gemaakt. - Het vastgoedmanagement heeft te maken met organisatorische belemmeringen. - De begrotingssystematiek bemoeilijkt het beschikbaar stellen van voldoende middelen voor planmatig onderhoud. Daarnaast wordt het verkrijgen van inzicht in de portefeuillestatus bemoeilijkt doordat diverse berekeningswijzen worden gehanteerd en doordat er administratieve lacunes zijn. - Het verspreide bezit en gecentraliseerde beheer roept rolonduidelijkheden bij de afdeling Vastgoed op. - De rapportagesystematiek laat met name de verantwoording van budgetten zien en de status van projecten. Het ontbreekt aan een periodieke rapportage over de prestaties van de gehele vastgoedportefeuille, zowel ten aanzien van het bereiken van de gestelde doelen als de financiële prestaties. Er kan dus ook geen bijstelling van de doelstellingen plaatsvinden aan de hand van het functioneren. Het Haarlemse Beleidskader Vastgoed laat zien dat het voor het college niet goed mogelijk is het vastgoedbezit te verantwoorden richting de raad en dat het daarmee ook niet goed mogelijk is sturing te geven aan het ambtelijk vastgoedmanagement. Gezien de omvang van de portefeuille (herbouwwaarde ca. € 800 miljoen) en het beslag op de middelen (€ 36 miljoen, 8 % van de totale lasten), is het verwonderlijk dat er vanuit de raad niet meer aandacht wordt gevraagd voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering van het vastgoedbeleid.

56/68


Aanbevelingen De analyse van het Beleidskader laat zien dat de gemeente een omvangrijk beleidsinstrument inzet in de vorm van vastgoed, zonder dat de doeltreffendheid en doelmatigheid kan worden aangetoond. Door een scherpere formulering van de doelen kunnen er hogere eisen kunnen worden gesteld aan de samenstelling en de prestatie-eisen van de portefeuille. Hiermee kan kapitaal vrijvallen en kunnen de jaarlijkse exploitatielasten dalen. Door de omvang van de portefeuille is de impact van een verlaging van 1 % van de huisvestingslasten groot, namelijk een structurele jaarlijkse besparing van € 1 miljoen. Een belangrijke belemmering om de prestaties van de vastgoedportefeuille te realiseren, zijn de verspreide belangen van de verschillende sectoren, wethouders en gebruikers. Dat betekent dat het moeilijk kan zijn om tot overeenstemming te komen over de doelen en prestatie-eisen van de vastgoedportefeuille. Het hier beschreven Beleidskader Vastgoed van Haarlem vormt een analyse van de huidige situatie. De periodieke aanbieding van dit Beleidskader aan de raad kan aanleiding zijn voor een verbeterproces. Dit verbeterproces kan op twee manieren worden ingestoken: - De raad vraagt om een betere uitleg van de prestaties van vastgoed als beleidsinstrument. Door jaarlijks een rapportage te verlangen waarin het beleidskader wordt geactualiseerd en de financiële en maatschappelijke prestaties van het vastgoed worden gepresenteerd, wordt een proces opgestart waarin meer zicht komt op de doelen en prestaties van het vastgoed, en waarin het ambtelijk vastgoedmanagement wordt gedwongen haar werk zo in te richten dat zij aan de vragen van de raad kan voldoen. - Het ambtelijk apparaat initieert zelf verbeteringen: ze kan zorgdragen voor een betere registratie, normgetallen ten aanzien van het beheer ontwikkelen, expliciet rollen voor de vastgoedafdeling benoemen en een vastgoedrapportage ontwikkelen. Voor beide trajecten geldt dat een inzichtelijke rapportage een voorwaarde is om doelen en geleverde prestaties te koppelen. Zonder een inzichtelijke rapportage is het niet mogelijk een goede jaarlijkse evaluatie te houden en aan te sturen op verbeteringen.

57/68


8 Conclusie

8.1

Beoordeling van het Beleidskader Vastgoed

Beantwoording van de onderzoeksvraag In deze thesis is onderzocht of er een instrument - het Beleidskader Vastgoed - is te ontwikkelen voor het college van Burgemeester en Wethouders, waarmee zij aan haar dubbele opgave kan voldoen: - Hoe kan het college het vastgoedbezit aan de gemeenteraad verantwoorden? - Hoe kan het college sturing geven aan het ambtelijke vastgoedmanagement? De deelvragen daarbij waren: - Is er één instrument te ontwikkelen waarmee het college zich kan verantwoorden aan de raad en tegelijkertijd het ambtelijk apparaat kan aansturen? - Wat zou er in het instrument moeten staan? - Bestaat er reeds een dergelijk instrument bij vergelijkbare instellingen en in hoeverre is dit toepasbaar op gemeenten? Met behulp van de kennis van commerciële vastgoedbeheerders is gekeken naar de bijzondere elementen van het gemeentelijke vastgoed en haar organisatie. Er is vervolgens benoemd met welke elementen of bouwstenen een Beleidskader moet worden gevuld. De toepassing van het Beleidskader in de gemeente Haarlem laat zien dat het mogelijk is een oordeel te geven of het college in staat is haar vastgoedbezit te verantwoorden. Bovendien geeft het jaarlijks vaststellen van het Beleidskader houvast voor het doorvoeren van verbeteringen. Sterke kanten van het Beleidskader - Het Beleidskader wordt opgebouwd vanuit de vragen die voor de gemeenteraad relevant zijn. - Het beleidskader functioneert goed als analyse-instrument: het geeft een foto van de beleidsmatige en organisatorische situatie van het gemeentelijk vastgoed. - Door deze analyse periodiek uit te voeren, kunnen er voor alle betrokken partijen in samenhang verbeteracties worden afgesproken. Beperkingen van het Beleidskader - Een aspect dat niet in het Beleidskader Vastgoed wordt belicht, zijn de verschillende belangen van de vakwethouders, de gebruikers en de sectoren bij een doelmatige inrichting van de vastgoedorganisatie. Deze dikwijls tegenstrijdige belangen belemmeren het doorvoeren van expliciete keuzes en transparantie. Wanneer dit soort interne belemmeringen spelen, is druk van de raad nodig om een doorbraak te forceren. - In zijn aard hinkt het Beleidskader Vastgoed op twee gedachten: hoe is het vastgoedbezit richting de raad te verantwoorden en hoe is het ambtelijk vastgoedmana-

58/68


gement aan te sturen. De opbouw rondom twee modellen (raadsvragen en het DORmodel) maken het Beleidskader complex om uit te leggen. 8.2

Bredere beschouwing

Toepassing van het Beleidskader Vastgoed buiten gemeenten Mijn verbazing over het weinig ontwikkelde vastgoedmanagement bij gemeenten vormde het startpunt voor deze thesis. Het vastgoedmanagement leek met name minder ver ontwikkeld in vergelijking met het vastgoedmanagement voor beleggingsvastgoed. Waarom kan het daar wel en niet bij gemeentelijk vastgoed? Uit de vergelijking met beleggingsvastgoed en ondernemingsvastgoed zijn enkele elementaire verschillen naar voren gekomen. Het vastgoedmanagement voor beleggingsvastgoed kan zich richten op een scherp geformuleerd risico- en rendementsdoel. Het doel voor het management van ondernemingsvastgoed is al minder scherp en bovendien tweeledig: het vastgoeddoel en het ondernemingsdoel. Bij gemeentelijk vastgoed komen daar nog twee complicerende factoren bovenop: een flink deel van de vastgoedportefeuille dient moeilijk meetbaar maatschappelijk rendement te behalen, en over de gemeentelijke doelstellingen wordt continu en openlijk discussie en machtsstrijd gevoerd. Het geïntroduceerde Beleidskader Vastgoed houdt hier rekening mee door vanuit het referentiebeeld van de raad naar vastgoed te kijken en de gekozen standpunten te vertalen naar het ambtelijk vastgoedmanagement in meetbare criteria en een werkbare organisatie. Deze werkwijze in twee stappen is ook nuttig zijn voor bestuurders van andere organisaties met veel vastgoed en vastgoedmanagementorganisaties, zij het dat hún beleidskader moet worden aangepast aan de basale vragen van hun bazen zoals de aandeelhouders of beleggende pensioenfondsen. Wie vraagt er eigenlijk om een Beleidskader? Eerder is al beschreven dat door onderlinge belangentegenstellingen wethouders en ambtelijke sectoren het comfortabel vinden om over een intransparante vastgoedorganisatie te beschikken en dat in dat geval de druk van de raad uitkomst kan bieden. Maar hoe krijgt vastgoed de aandacht van de raad? Het financiële belang is reeds groot, maar blijkbaar is dat feit alleen onvoldoende reden om een Beleidskader te eisen. Blijkbaar vragen inwoners nog onvoldoende aan hun raadsleden wat er eigenlijk met hun geld gebeurt. Het zou interessant zijn om te onderzoeken wanneer raadsleden wel interesse voor vastgoed krijgen. Andere belanghebbenden bij het Beleidskader zijn rekenkamers en toezichthouders. Rekenkamers omdat zij zich bij uitstek richten op de basale vragen van de raad. Toezichthouders omdat zij met een Beleidskader een betere beoordeling kunnen doen van de financiële positie van een gemeente en meer inzicht krijgen in de kwaliteit van bedrijfsvoering. 8.3

Afsluiting: het vervolg

In deze thesis ben ik ingegaan op de mogelijkheden voor een Beleidskader Vastgoed en wat de criteria ervan zouden moeten zijn. Het toetsen van het Beleidskader aan meerdere praktijkcases zou helpen bij het aanscherpen en vereenvoudigen van het model.

59/68


Bovendien is mijn verhaal voornamelijk gericht op de inhoud en opbouw van het Beleidskader. Het proces van het invoeren en het doorvoeren van verbeteracties is niet aan de orde geweest. Dat is een mooi onderwerp voor een vervolgonderzoek.

60/68


Bijlagen

61/68


Bijlage 1 Vragenlijst

De interviews hebben plaatsgevonden volgens de methode van expert-interviews. In deze methode wordt een gesprek met een expert gestructureerd door de onderwerpen die aan de orde moeten komen te benoemen. Het gespreksverloop hoeft echter niet gestructureerd te zijn, het gesprek kan zich op verschillende manieren ontwikkelen. In het onderstaande schema staat welke onderwerpen er besproken zijn: Onderwerpen

Wethouder

Sector-controller

Nadruk op: Doelen

Verantwoording naar raad

Kaders

Uitvoering

Waar vraagt de raad om? - Waarom - Hoeveel - Prestatie Opdracht aan VGM - doelen - regels - rapportages Centraal versus decentraal Transparantie

- karakter gem. VG - Doelen

Welke doelen? - doeltreffendheid - doelmatigheid? Welke opdracht?

Berekeningsmethoden

Wat wordt er aan de raad gerapporteerd?

Welke rapportages worden gehanteerd?

- Welke werkzaamheden? - Rapportages? - Welke terugkoppeling?

Kaders - Fido - Gemeentewet/BBV - Raadsbesluit - Fiscale criteria

Wat zijn je kaders?

Organisatie

Realisatie

Kaders

- doelen - Bezuiniging - regels - rapportages Verordeningen

Vastgoed-beheerder

Wie doet wat? Waarom deze keuze? Berekeningsmethoden doelmatigheid Waarderingen

Er is gesproken met: - Wethouder: dhr. R. Grondel (portefeuillehouder van o.a. grondzaken) - Sectorcontroller: dhr. B. Vogel (Concerncontroller) - Vastgoedbeheerder: mw. M. van den Tweel (Stedelijke Ontwikkeling, bureauhoofd vastgoedbeheer) - Financiële medewerkers van de sectoren met vastgoedbezit: dhr. H. Dijkslag (Stedelijke Ontwikkeling), dhr. P. Wals (Concernfinanciën), dhr. N. Kluwen (Maatschappelijke Ontwikkeling), dhr. R. van Mil (Publieksdienst).

62/68


Bijlage 2 Lijst met onderzochte beleidsstukken

Stukken

Doelen

Beleidsprogramma 2003 – 2006

X

Begroting 2003

X

Systemen

1e Bestuursrapportage 2003

X

2e Bestuursrapportage 2003 Kadernota 2003

Realisatie

X X

X

3e Bestuursrapportage 2003 CS/CF/2003/119

Ontbreekt

Jaarrekening 2003

X

Bestuursrapportage accountant 2003

X

Begroting 2004

X


X

e

2 Bestuursrapportage 2004 Kadernota 2004

X X

X


X

Jaarrekening 2004

Ontbreekt

Nota grondbeleid in samenhang (1998)

X

Raadsverslag nota grondbeleid in samenhang (8 juli 1998)

X

Nota grondbeleid (2001)

X

Financieel overzicht vastgoed (19-04-05)

X

2e tussenrapp. Financieel overzicht vastgoed (18-10-05)

X

Blauwdruk nieuwe organisatie (29-04-03)

X

X

Uitwerking nieuwe organisatie (21-10-03)

X

Verordeningen 212, 213, 213a (4-11-2003)

X

Bedrijfsplan grondbedrijf (2000)

X

Beheersverordening grondbedrijf (29-03-2000)

X

63/68


Bijlage 3 Organisatieschema gemeente Haarlem

64/68


Literatuur

N. de Bis, B.G. Verkerk en S.J.E. Maussen, ‘Gemeentelijk vastgoed ingezet als bedrijfsmiddel’, PropertyNLresearchquarterly, 2 (2003) 4, pp.15-24. L. de Caluwe, R. Kor, M. Weggeman e.a., Essenties van organiseren, managen en veranderen, Scriptum, Schiedam 2005. G. Dewulf, P. Krumm en H. de Jonge, Successful corporate real estate strategies, Arco Publishers, Nieuwegein 2000. F. Diepenbrock, ‘Gemeentes kunnen op vastgoed besparen’, Financieel Dagblad, 19 april 2004, p.13. A. van Driel, Strategische inzet van vastgoed, Arko uitgeverij, Nieuwegein 2003. Gezamenlijke rekenkamers Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen, Gezamenlijk onderzoek gemeentelijke rekenkamers Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen naar de programmabegrotingen 2004, april 2004. P.P. Kohnstamm, P.J. van Hulten en L.B. Uittenbogaard, Publiek Onroerend Goed, SBV, Amsterdam 1995. M. Porter, Competitive Advantage: creating and sustaining superior performance, Free Press, New York 1985. P. van der Schaaf, Public Real Estate Management. Challenges for Governments, DUP Science, Delft 2002. Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie, Handreiking voor de financiele en controle verordeningen (artikel 212, 213 en 213a Gemeentewet), z.p. 2003. (www.vernieuwingsimpuls.nl)

Verantwoord vastgoedbezit door gemeenten

Recommend Documents