UNHCR a EU Kapitola 1 UNHCR a azylové záležitosti v EU Východiska Počátkem 90. let dvacátého století UNHCR vytvořilo ve své bruseIské kanceláři funkci styčného pracovníka, jehož úkolem je monitorovat vývoj a poskytovat náměty rodícímu se procesu harmonizace EU v oblastech azylu a migrace. Došlo k vybudování a udržování kontaktů zejména s předsedající zemí, která je hnací silou přípravy a následného přijetí prvních nástrojů „měkkého práva“ (tj. nezávazných rozhodnutí a doporučení, která jsou přijímána mimo formální struktury Společenství). UNHCR navázalo styky i s Evropskou komisí (pracovní skupinou pro justici a vnitřní záležitosti v generálním sekretariátu) a Evropským parlamentem. Obě tyto instituce mají v procesu poradní úlohu; Komise se účastní jednání Rady v roli znalce a Parlament vydává nezávazná stanoviska, která navazují na přijetí nástrojů a rozhodnutí v Radě. Po vstupu Maastrichtské smlouvy v platnost v roce 1993 a vzniku tří-pilířové struktury spolupráce členských států v oblasti justice a vnitřních záležitostí získala Komise EU právo iniciovat a předkládat legislativní nástroje a mnohem významnější pozici v diskusích o navrhovaných nástrojích. Tato smlouva dále uděluje Evropskému parlamentu právo připomínkovat nástroje „měkkého práva“ (po přijetí ze strany Rady). Vzájemné vztahy UNHCR, Komise a Parlamentu se nadále posilovaly a Úřad poskytoval pracovníkům Komise doporučení při navrhování nejrůznějších stanovisek, krom jiného těch, která Komise sama předkládá (o dočasné ochraně), a přispíval k vytváření parlamentních stanovisek k nástrojům Rady. V reakci na vzrůstající spolupráci mezi členskými státy v otázkách azylu v rámci třetího pilíře posílilo UNHCR i své vztahy s ostatními členskými státy. Kancelář UNHCR v Bruselu začala prostřednictvím příslušných koordinačních orgánů vytvářet síť místních kanceláří UNHCR v hlavních městech jednotlivých zemí. Jejich úkolem je sledovat a ovlivňovat vládní stanoviska v jednáních o azylových nástrojích EU. Úřad vytvořil i pracovní skupinu EU, která se skládá z osob z vybraných koordinačních orgánů EU, mezi něž patří i osoby z tzv. „Trojky“ (minulá, současná a budoucí předsedající země) a pracovníků z vedení UNHCR. Jejím cílem je posílit spolupráci zejména s ohledem na přípravu pozměňovacích návrhů, vytváření strategií a stanovování priorit ve věci zapojení UNHCR do procesu harmonizace EU. Po vstupu Amsterdamské smlouvy v platnost v roce 1999 se členské státy rozhodly vzdát se svého svrchovaného práva na národní azylovou politiku a svěřily evropským institucím pravomoc vytvořit azylovou legislativu Společenství, třebaže omezenou jen na přijetí společných minimálních standardů. Vztahy UNHCR s institucemi EU se i nadále posilovaly a bruselská kancelář nyní udržuje styky s generálním ředitelstvím Komise EU pro justici a vnitřní záležitosti, sekretariátem Rady, stálými misemi členských států a
Evropským parlamentem. UNHCR přispívá svými znalostmi při navrhování legislativních nástrojů a připomínkuje návrhy, které se již projednávají v Radě. V červenci 2000 si generální ředitelství pro justici a vnitřní záležitosti a UNHCR vyměnily podepsané dopisy, jejichž cílem bylo posílit spolupráci v otázkách azylu a uprchlíků a zcela konkrétně přispět k realizaci Prohlášení č. 17 k Amsterdamské smlouvě. Nyní je tedy stanoveno, že instituce EU musí s UNHCR konzultovat záležitosti týkající se azylu. Kromě každodenních kontaktů se jednou za půl roku konají formální, strategické konzultace s vedoucími pracovníky generálního ředitelství pro justici a vnitřní záležitosti. Na programu těchto jednání jsou body odsouhlasené v době výměny dopisů. Od vstupu Amsterdamské smlouvy v platnost se koordinační úloha bruselské kanceláře UNHCR dále vyvíjela jak ve vztahu k pobočkám v EU, tak ve věci příspěvku k jednáním členských států o návrzích legislativních nástrojů v Radě. Kancelář koordinuje lobovací činnost poboček, jejímž smyslem je účinně ovlivňovat pozice členských států při jednání v Radě. UNHCR se rovněž aktivně zapojuje do vypracovávání zpráv a usnesení Evropského parlamentu, zejména s ohledem na parlamentní pozměňovací návrhy pro legislativní nástroje, a do přípravy azylové politiky a strategií EU. Rozsah i kvalita kontaktů UNHCR s institucemi EU se výrazně zvyšují, a to nejen v důsledku institucionálního rozvoje azylové oblasti na úrovni EU, ale také díky rozhodnutí EU učinit z problematiky justice a vnitřních záležitostí – kam patří i problematika azylu – prioritu při dalším rozšiřování. V této souvislosti se posílily i kontakty s kandidátskými zeměmi. Bruselská kancelář udržuje těsné a časté kontakty s kancelářemi Komise, které odpovídají za pomoc ve věcech justice, vnitřních záležitostí a azylu poskytovanou ještě před vstupem. Kancelář v Bruselu rovněž pečlivě sleduje, jak Rada a Komise pravidelně prověřují, zda kandidátské země opravdu budují dostatečnou kapacitu, která jim umožní dostát povinnostem v azylovém acquis EU, a do tohoto procesu sama aktivně přispívá. Komise a Rada přistoupily k budování vnější dimenzi azylové a migrační politiky EU, zaměřené na zlepšení spolupráce při společném řízení migračních toků. UNHCR tento proces od samého počátku pozorně sleduje a poskytuje odborné připomínky k otázkám spolupráce EU s třetími zeměmi (východní Evropa, západní Balkán, Středomoří) v oblasti azylu a migrace. UNHCR vítá úsilí Unie vytvořit komplexnější přístup k situacím, při nichž se lidé stávají uprchlíky; jako první zde začala působit pracovní skupina na vysoké úrovni pro migraci a azyl (HLWG, viz část 1, kapitola 2 B). Tato skupina s UNHCR úzce spolupracuje již od svého zřízení v roce 1999. UNHCR usiluje o to, aby byl v akčním plánu pracovní skupiny pro migraci a azyl věnován patřičný důraz dimenzi ochrany a zajištění rovnováhy mezi uplatňováním restrikce a kontroly na jedné straně a zajištění možnosti přístupu a ochranu na straně druhé. Úřad požádal i o konkrétní podporu pro programy a akce UNHCR a jeho partnerů, které jsou zaměřeny na poskytování ochrany a pomoci uprchlíkům a vysídleným osobám v oblastech, kterými se zabývá pracovní skupina pro migraci a azyl.
Shrnutí hlavních zájmů UNHCR v oblasti harmonizace Harmonizace evropské azylové politiky je zároveň příležitostí i nebezpečím. Je to příležitost pro rozvoj principiální a konzistentní azylové politiky v Evropě poskytující odpovídající míru ochrany uprchlíkům v rámci celé Unie. Zároveň však existuje velké nebezpečí, že harmonizace vycházející z perspektivy usměrnění migrace ztratí ze zřetele potřebu ochrany. V této souvislosti hrozí, že dojde k uplatňování restriktivních opatření a pohybu směrem k tomu nejnižšímu možnému společnému jmenovateli současné praxe v jednotlivých zemích. UNHCR proto vyzývá členské státy, aby se kolektivně zavázaly dodržovat ty nejvyšší standardy ochrany uprchlíků a zachovaly právo na azyl jako právo, které je pevně zakotvené v mezinárodním právu, a nikoli jako akt politické vůle. UNHCR rovněž vyzývá vlády, aby k vývoji azylové politiky a azylových zákonů přistupovaly strategicky, a to na základě společného a inkluzivního výkladu vymezení pojmu uprchlík v Úmluvě z roku 1951.
Kapitola 2 Výňatky z článku Johannese van der Klaauwa, vedoucího pro evropské záležitosti, UNHCR Brusel, nazvaného ‘Evropská azylová politika a globální režim ochrany: úkoly pro UNHCR’1 Od chvíle, kdy se členské státy Evropského společenství (ES), dnešní Evropské unie (EU), rozhodly harmonizovat svou politiku a praxi v oblasti azylu a migrace, mají účinky jejich úsilí významný dopad na politiku a činnosti Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (UNHCR). UNHCR zpočátku přijalo spíše reaktivní postoj a připomínkoval některá usnesení a doporučení související s azylem, která se přijímala počátkem devadesátých let. Na základě požadavku Amsterdamské smlouvy byla zahájena příprava politiky EU v oblasti azylu a migrace a Úřad se rozhodl, že pokud proces harmonizace v rámci EU povede k přijetí konzistentní a komplexní evropské azylové politiky založené na obecných normách ochrany, které odpovídají vnitřně odsouhlaseným standardům, poskytne mu svou podporu. Podpora UNHCR vychází z toho, že západní Evropa hraje zásadní roli při vytváření mezinárodního rámce ochrany uprchlíků. UNHCR navíc při výkonu svého mandátu a povinnosti dohlížet na uplatňování ustanovení Úmluvy z roku 1951 uznává, že aby mohlo i nadále zůstat v popředí posilovat globálního režim ochrany, spoléhá se do velké na podporu západoevropských států. UNHCR tudíž přikládá velkou váhu vytvoření společného evropského azylového systému a vyjadřuje naději, že tento proces vyústí ve všech členských státech v přijetí přístupných, spravedlivých a efektivních azylových postupů, které budou vycházet z běžných norem procesního a hmotného azylového práva. Tento systém bude muset obsahovat i funkční mechanismy pro určování odpovědnosti za posouzení žádosti o azyl, odpovídající sdílení břemene, aniž by docházelo k zatížení zemí, které nejsou schopny tuto odpovědnost převzít, mechanismy dočasné ochrany pro situace masového přílivu osob, koordinace návratu osob, které již ochranu nepotřebují, a společných strategií v oblasti porušování lidských práv majících za následek násilné vystěhovávání obyvatelstva (UNHCR 1996; UNHCR 1999). UNHCR věří, že proces harmonizace EU v oblasti azylu představuje jedinečnou příležitost vytvořit konzistentní, koherentní a dostatečně podrobný nástroj, který poskytne vysokou úroveň ochrany a propojí klíčové legislativní prvky azylových systémů členských států. Přesto je třeba varovat před nebezpečím, že se výsledek harmonizace stane spíše obecným a nenáročným balíčkem norem představujících nejnižšího společného jmenovatele praxe v členských státech a že vzniknou velmi závažné „propasti“ v oblasti ochrany. UNHCR vyzývá členské státy, aby během jednání prokázaly politickou vůli a zaujaly správný přístup k otázkám azylu, aby se nepodřizovaly nejrůznějším standardům politického, bezpečnostního a socioekonomického rozměru migrační politiky, která je řízena především snahou bojovat s nelegální migrací a obchodem s lidmi.
UNHCR si uvědomuje význam budoucích evropských azylových norem, nástrojů a mechanismů pro země a regiony za hranicemi Unie, jež zákonitě ovlivní přístup azylových zemí mimo EU k jistým, v EU ne příliš vítaným skupinám uprchlíků a žadatelů o azyl. Vznikající evropský azylový a migrační systém si získává stále významnější místo v zahraniční politice Unie. Justice a vnitřní záležitosti tvoří v současné době zásadní, a někdy i kontroverzní prvek v dialogu a partnerství Unie a třetích zemí. UNHCR vyzývá členské a partnerské země, aby ve svých jednáních zaujaly k otázkám azylu takový přístup, který bude vycházet ze zásady ochrany, aby zajistily dodržování základních práv uprchlíků a žadatelů o azyl a zavázaly se zaručit potřebným osobám přístup na svá území a ochranu. Úřad rovněž vyzval Unii, aby stávající, poněkud nezralé konzultace mezi po sobě přicházejícími předsedajícími státy a UNHCR pozvedla na formálnější bázi. UNHCR by se díky tomu mohl plně připojit k přípravám a následné realizaci příslušných ustanovení Amsterdamské smlouvy a související operační strategie a politické orientace zaměřené na doplnění společného azylového systému. Tato výzva vedla k přijetí Prohlášení č. 17 ke smlouvě, v němž se stanoví, že azylové otázky bude Unie konzultovat s UNHCR a dalšími zainteresovanými mezinárodními organizacemi. 2 Po vstupu smlouvy v platnost došlo mezi Evropskou komisí a UNHCR k formální výměně dopisů, na jejichž základě se může text Prohlášení realizovat.
Vytváření azylové agendy a reakce UNHCR UNHCR má za to, že vytvoření společné azylové a migrační politiky EU představuje pro ochranu a posílení globálního režimu ochrany jak příležitost, tak i nebezpečí. Pokud členové EU projeví politickou vůli vyřešit stávající rozdílnosti, představuje tento proces jedinečnou příležitost vytvořit konzistentní společné standardy ochrany uprchlíků v celé Unii. Návrhy a varianty předložené Evropskou komisí (2000) na vytvoření společných azylových procedur a jednotného statutu v celé EU vítáme jako důležitý krok směrem k strategičtějšímu a otevřenějšímu přístupu k vytváření společné azylové politiky. Pokud by Unie plně dostála svému závazku k „absolutní úctě k právu žádat o azyl“, přijatému na zasedání v Tampere a zakotvenému v článku 18 Listiny základních práv Evropské unie, vytvoření společného evropského azylového systému na základě „plného a všeobecného uplatnění Ženevské úmluvy“ (Rada Evropské Unie 1999) by mohlo pozitivně přispět k posílení režimu mezinárodní ochrany uprchlíků. Vytváření společné azylové politiky založené na společných standardech v rámci „acquis communautaire“ Evropské unie by nemělo být řízeno jen klíčovými nástroji uprchlického práva, tj. Úmluvou z roku 1951, Protokolem z roku 1967 a závěry výkonného výboru3 , ale rovněž i normami mezinárodních dokumentů na ochranu lidských práv, které tvoří jeden ze základních pilířů globálního režimu ochrany uprchlíků. Jak zdůrazňují orgány a soudy pro lidská práva, dodržování mezinárodních norem v oblasti lidských práv souvisejících s otázkami azylu a uprchlíků ze strany členských států je často nedostatečné. Obava z nedodržování těchto norem je na místě zejména proto, že EU není smluvní stranou žádného mezinárodního nebo regionálního nástroje na ochranu lidských práv, a tudíž nespadá pod dohled žádného orgánu vytvořeného na základě těchto nástrojů za účelem dohledu dodržování práv a povinností zde zakotvených ze strany smluvních stran (shrnutí viz Amnesty International při Evropské unii 2000). UNHCR vyjadřuje obavy z obecného nebezpečí, že by harmonizace azylové politiky a praxe v EU mohla ztratit ze zřetele potřebu ochrany na straně uprchlíků. Přijetí koncepce
a nástrojů omezujících jak přístup k azylu, tak uplatnění mezinárodních standardů hmotného i procesního azylového práva ze strany Unie by mohlo vést k tomu, že i ostatní státy omezí přístup k azylu a okleští azylová práva, čímž dojde k podkopání mezinárodního rámce ochrany. V době, kdy vstoupila v platnost ustanovení Amsterdamské smlouvy, UNHCR požádala Komisi EU a členské státy EU, aby zaujaly strategický postoj k vytváření azylové legislativy, a to na základě společného a inkluzivního výkladu vymezení pojmu uprchlík v Úmluvě z roku 1951. Přípravy tohoto nástroje vymezení pojmu uprchlíka byly však odloženy až do poslední fáze procesu přípravy návrhu i přesto, že závěry ze zasedání v Tampere uvádí, že společný evropský azylový systém musí být založen na plném a všeobecném uplatnění Úmluvy z roku 1951.4 Při legislativní práci v otázkách azylu se Unie soustřeďuje především na vypracování norem procesního práva, jelikož v této oblasti přinesla předchozí mezivládní spolupráce největší výsledky.5 Při realizaci amsterdamské azylové agendy se EU sice inspirovala stávajícím acquis „měkkého práva“, ale pokusila se vyhnout jednoduché kodifikace stávajících rozhodnutí a doporučení s tím, že tyto nástroje mají své mezery. Až do doby, než summit v Laekenu zhodnotí pokrok, k němuž došlo od přijetí závěrů v Tampere, měly by být veškeré legislativní nástroje v oblasti azylu v EU předkládány Komisí. Členské státy EU by se měly chopit této příležitosti a přehodnotit pořadí, v němž chtějí přijmout jednotlivé nástroje, a zajistit tak ucelenost a úplnost balíku zaměřeného na klíčový nástroj související se společným výkladem vymezení pojmu uprchlíka. Kromě přijetí společných standardů EU obhajuje společné evropské postupy v oblasti azylu a navrhuje, aby jednotné azylové postupy přijaly všechny členské státy. Tak by bylo zajištěno, že veškeré potřeby mezinárodní ochrany vznikající z jakékoli formy rizika budou zvažovány celostně, což by mohlo znamenat rozhodující krok vpřed v hledání společných postupů všech členských států. Návrh UNHCR byl zohledněn ve sdělení Komise EU o budoucnosti společných azylových postupů a jednotného právního postavení uprchlíka, které vzniklo na základě výzvy zasedání v Tampere (odst. 15), a stal se předmětem dalšího zkoumání a konzultací mezi Komisí a členskými státy EU (viz švédské předsednictví 2001). S ohledem na možné zavedení jednotného právního postavení UNHCR vyzývá Evropskou komisi a členské státy EU, aby respektovaly specifičnost a odlišnost závazků Úmluvy bojující proti zavedení společného systému, který přiznává stejné, neurčité právní postavení všem osobám, u nichž byl zjištěn právoplatný nárok proti vyhoštění, ať už se jedná o uprchlíky podle Úmluvy z roku 1951 nebo o osoby, které nemohou být navráceny z jiných důvodů (UNHCR 2001a). UNHCR vznesl kritické připomínky k řadě nástrojů „měkkého práva“ přijatých členskými státy EU v době před vstupem Amsterdamské smlouvy v platnost, např. Londýnská usnesení o bezpečné třetí zemi, bezpečné zemi původu a zjevně neopodstatněných žádostech, vzorové bilaterální readmisní dohody, usnesení EU o minimálních standardech azylového řízení a společného stanoviska EU o harmonizovaném uplatnění definice „uprchlík“. Úřad rovněž příznivě připomínkoval návrhy Komise týkající se legislativních nástrojů k režimu dočasné ochrany ve Společenství, minimálních standardů azylového řízení, pravidla slučování rodin, minimálních standardů pro přijímání žadatelů o azyl a minimálních standardů pro stanovení právního postavení uprchlíka nebo udělení doplňkové formy ochrany. Přestože usnesení a doporučení přijatá v kontextu mezivládní spolupráce před podpisem Amsterdamské smlouvy obsahují celou řadu problematických prvků, návrhy Komise na vytvoření nástrojů Společenství odrážejí příslušné mezinárodní standardy ve větší míře. Těsná a trvalá
spolupráce mezi UNHCR a Komisí EU během přípravy těchto nástrojů každopádně přispěla k pozitivnímu výsledku navrhovacího procesu, a to i přesto, že UNHCR má k celé řadě navrhovaných ustanovení těchto nástrojů své výhrady. 6 Jednání v Radě ovšem ukazují, že členské státy pozměňují řadu ustanovení navrhovaných Komisí. Důkazem toho je Směrnice o dočasné ochraně, první významný azylový nástroj Společenství přijatý dle Amsterdamské smlouvy 20. července 2001. Zmíněná jednání představují pro UNHCR velkou výzvu, neboť je třeba dosáhnout zachování pozitivních prvků z návrhů Komise a pozměnit slabší místa prostřednictvím zásahu ze strany členských států. Nejdůležitější ovšem je zabránit začlenění takových pozměňovacích návrhů, které by mohly vést k odchýlení od mezinárodních standardů a doporučení UNHCR. Díky včasnému a koordinovanému zásahu bruselské kanceláře UNHCR a kanceláří UNHCR v hlavních městech se během jednání o návrhu Směrnice o dočasné ochraně podařilo předejít výraznému zásahu do návrhu Komise. UNHCR proto může přivítat výsledek, který vzešel z jednání Rady, jako pozitivní příspěvek k vytváření regionálních úprav dočasné ochrany v situacích hromadného přílivu osob, kdy nelze uplatnit systémy pro zpracování individuálních případů (UNHCR 2001b)7. Na přijetí azylových pravidel a předpisů ve Společenství (většinou sekundární legislativa ve formě Směrnic stanovujících minimální standardy) stále ještě čekáme, jelikož jednání v Radě jsou zdlouhavá a často velmi náročná. Dnes ještě nemůžeme hodnotit, zda budoucí společné standardy – celkově i individuálně – budou odrážet vysokou laťku standardů ochrany a zda budou představovat dostatečně ambiciózní a podrobnou legislativu. S ohledem na výsledky jednání ovšem minulé zkušenosti nejsou příliš dobrou předzvěstí. Členské státy EU se při jednání o právních nástrojích nejednou odchýlily od zavedených mezinárodních standardů a argumentovaly při tom tím, že jejich vlastní standardy jsou podrobnější a pokrývají oblasti, v nichž zatím nebylo dosaženo mezinárodního konsensu..8 Svou dohodu o restriktivnějších opatřeních pak členské státy ospravedlňují odkazem na specifické potřeby vysoce sofistikovaných, a přesto přetížených a nákladných azylových systémů. Členské státy dále argumentují tím, že stávající mezinárodní nástroje procesního a hmotného práva – závěry výkonného výboru, směrnice UNHCR včetně příručky UNHCR – nejsou právně závazné a při kodifikaci evropských azylových standardů nemusí být brány v potaz. Toto stanovisko se odráží i v přístupu Unie k UNHCR při vytváření azylových standardů: Úřad je sice pokládán za partnera, jehož vodítka a odbornost jsou velmi potřebné, ovšem bez jeho kritiky zaměřené na obsah navrhovaných či přijatých evropských standardů by se všichni raději obešli. (…)
Kontaktní funkce UNHCR vůči evropským institucím Vznikající společná azylová politika a praxe na úrovni EU se neodráží jen v budoucnosti mezinárodně odsouhlasených standardů a mechanismů. Má rovněž velice významný dopad na operační odpovědnost UNHCR jakožto orgánu, jehož úkolem je dohlížet na to, jak státy uplatňují Úmluvu z roku 1951. Jelikož pro kontrolu práce odboru justice a vnitřních záležitostí existuje jen několik mezinárodních smluvních orgánů, není žádným překvapením, že EU si své acquis v této oblasti, včetně otázek azylu a migrace, stanoví, aniž by se zodpovídala z obsahu a kvality svých standardů a postupů ve vztahu ke stávajícím mezinárodním normám, směrnicím a doporučením. Na úrovni Evropské unie lze úlohu UNHCR vidět jako roli poradce a konzultanta při jednání a přípravách návrhů legislativních nástrojů a operačních strategií Společenství v azylových otázkách.
V budoucnu ovšem UNHCR může pro svůj úkol - tj. dohlížet nad správným uplatňováním zásad mezinárodního práva na ochranu uprchlíků – nalézt důležitého spojence v Evropském soudním dvoře (ECJ). Podle článku 68 Amsterdamské smlouvy bude Evropský soudní dvůr moci vydávat předběžná opatření k výkladu a uplatnění společných azylových standardů stanovených v budoucích legislativních nástrojích Společenství, aby bylo zajištěno, že realizace těchto standardů nebude v rozporu s mezinárodně schválenými normami a postupy. Soudní dvůr může být o vydání předběžného opatření požádán Radou, Komisí nebo členským státem a národním soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva. Tak Soudní dvůr získá, i když nepřímo, pravomoc rozhodovat na základě příslušné žádosti ve věci platnosti jednání kterékoli instituce EU ve vztahu k azylovým nástrojům o výkladu a uplatnění ustanovení Úmluvy z roku 1951, jelikož Úmluva z roku 1951 je základem těchto nástrojů a je pokládána za nedílnou součást acquis EU. Ve světle tohoto sice skromného, ale důležitého rozšíření pravomoci Evropského soudního dvora vydávat rozhodnutí v azylových záležitostech může UNHCR uvažovat o tom, že bude Evropskému soudnímu dvoru předkládat zprávy amicus curiae, stanoviska či dopisy tak, jak to činí na úrovni států. Zároveň dojde k přirozenému rozšíření jeho úlohy při sledování vývoje azylových standardů EU a jejich realizace v zákonech a praxi členských států EU. Teprve budoucnost ovšem ukáže, zda rozhodnutí Evropského soudního dvora budou sledovat v azylových záležitostech jurisprudenci ostatních regionálních soudů, zejména Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku. Sledování příprav a jednání ve věci návrhů azylových legislativních nástrojů EU stejně jako sledování politických diskusí o azylových otázkách debaty o migraci na evropské úrovni vyžaduje, aby UNHCR posílil svou přítomnost v Bruselu i váhu, kterou azylové problematice EU ve své práci přikládají pracovníci EU v Ženevě, v místních kancelářích v členských státech EU a v kandidátských zemích. V roce 1989 byla v Bruselu vytvořena funkce styčného pracovníka a síť korespondentů v kancelářích členských států EU s cílem sledovat diskusi o otázkách azylu na národní úrovni a prosazovat doporučení UNHCR zaměřená na zlepšení návrhů zákonů a politiky Evropského společenství. Prostřednictvím své bruselské kanceláře UNHCR koordinuje své příspěvky do rodícího se systému azylových nástrojů a kombinuje mezinárodní pohled se znalostmi národní praxe, citlivých a problematických bodů. Díky tomu se kancelář ocitá v jedinečném postavení, neboť neposkytuje jen odbornou radu, ale funguje i jako „nezávislý arbitr“ v často ostrých jednáních mezi členskými státy. Kromě sledování postupu prací v legislativě a politice v rámci Evropské komise a orgánů Rady odpovědných za otázky azylu a migrace je UNHCR od roku 1995 jakožto pozorovatel v CIREA (Centrum pro informace, diskuse a výměnu informací v záležitostech azylu) účastníkem fóra Rady pro diskuse a výzkum problematiky azylu v členských státech EU. Prostřednictvím svého zastoupení v CIREA poskytuje UNHCR členským státům EU pravidelné a aktuální informace o zemích původu, aby pozitivně ovlivnilo postupy přijímání a určení způsobilosti žadatelů o azyl v členských státech EU, pocházejí-li tito žadatelé ze zemí, které CIREA sleduje. Kromě toho jsou na Úřad směrovány ad hoc žádosti a odborný posudek a vodítka v otázkách způsobilosti. Účast v CIREA dává Úřadu nedocenitelnou možnost ovlivnit azylové postupy vůči žadatelům o azyl konkrétní národnosti ve všech 15 členských státech EU a pravidelně i v kandidátských zemích, USA a Kanadě. Jak již bylo zmíněno, UNHCR se zapojuje i do činnosti pracovní skupiny na vysoké úrovni, kde se podílí na přípravě hodnocení zemí a navrhování prioritních akcí a předkládá operační návrhy pro posílení ochrany uprchlíků a asistenčních kapacit v zemích spadajících pod působnost této pracovní skupiny.
Na cestě k posílení partnerství EU a UNHCR Vztah UNHCR a evropských institucí se posiluje díky rostoucímu zapojení těchto institucí do problematiky azylu a uprchlíků. Poté, co vstoupila v platnost Amsterdamská smlouva a členské státy se následně vzdaly svého svrchovaného práva na národní azylovou politiku a praxi a přijaly společné mezinárodní standardy, UNHCR výrazně posílil spolupráci s bruselskými institucemi, zejména Evropskou komisí, která je vůdčí silou přípravy systému azylových předpisů. Spolupráce UNHCR s Evropskou komisí v azylových záležitostech se nese v duchu otevřenosti a transparentnosti. Dialog o návrzích legislativních nástrojů a rozvoje programů a operačních strategií je doposud velmi obsáhlý a produktivní. S UNHCR jsou konzultovány všechny návrhy legislativních nástrojů Komise a většina jeho poznatků a připomínek je brána v potaz ještě před zveřejněním těchto návrhů. Pokud jde o Radu, připomínky UNHCR k návrhům legislativních nástrojů Komise jsou rozdávány delegacím, které se k nim pravidelně vyjadřují. Jednání v Radě je ovšem stále poznamenáno nedostatkem otevřenosti a transparentnosti a chybějící odpovědností v souvislosti s kompatibilitou navrhovaných legislativních norem se zásadami mezinárodního práva. Na žádost Evropské komise došlo dle Prohlášení č. 17 k Amsterdamské smlouvě v červenci 2000 k oficiální výměně dopisů mezi UNHCR a generálním ředitelstvím Komise pro justici a vnitřní záležitosti. Tento akt by měl dále rozvinout stávající spolupráci mezi těmito dvěma institucemi a vytvořit mechanismy pro výměnu informací a dokumentů o probíhajících i plánovaných činnostech společného zájmu, umožnit vzájemnou pomoc při zkoumání a realizaci programů v oblasti uprchlíků a azylu a pořádání semestrálních konzultací v Bruselu a Ženevě, které budou koordinovat spolupráci, hodnotit pokrok ve společných činnostech a oblastech společného zájmu a určovat oblasti možné spolupráce.9 V květnu 2001 schválila Evropská komise sdělení o posílení partnerství s Organizací spojených národů, včetně UNHCR, v oblastech rozvojové a humanitární pomoci (Evropská komise 2001). Při zveřejnění tohoto sdělení Komise oznámila, že se v dalším dokumentu bude zabývat otázkou obecného vztahu EK a OSN, včetně spolupráce při prevenci konfliktů a krizového řízení. Před předložením tohoto sdělení se UNHCR obrátilo na Komisi s návrhem, aby zvážila možnost uzavření rámcové smlouvy o partnerství EU a UNHCR, která by podrobněji definovala nejrůznější oblasti společného zájmu mezi EU a UNHCR a stanovila konzultační mechanismy umožňující konkrétní činnost v těchto oblastech. Dle UNHCR by sem měly být začleněny otázky azylu a migrace, rozšiřování EU a vytváření azylové kapacity, pomoc uprchlíkům a humanitární pomoc, problematika uprchlíků v rámci vnějších vztahů EU včetně rozvojové pomoci. Kromě potřeby prohloubit spolupráci v těchto oblastech a zajistit plné přijetí zásad ochrany a podpory operačních strategií ze strany EU je navrhované partnerství s EU pro UNHCR důležité zejména v následujících dvou bodech: úloha Komise EU v řídící struktuře UNHCR (Výkonný výbor) a vztahy v oblasti financování. UNHCR se zavázalo, že zajistí řádné zastoupení Evropské unie ve svém výkonném výboru, a to zejména s ohledem na pravomoc Komise vytvářet společnou azylovou politiku a standardy a význam Evropské komise jako kolektivního dárce. Při předkládání návrhu na posílení partnerství s Evropskou komisí se UNHCR zaměřuje i na zajištění předvídatelných, flexibilních, včasných a dostatečných finančních zdrojů, které jsou zásadní pro efektivní fungování
Úřadu a provádění jeho hlavního mandátu. Okamžitá reakce Evropské komise a Rady byla ovšem taková, že návrh UNHCR odkládá, jelikož momentálně není třeba formalizovat stávající režim.
Závěr Proces harmonizace azylové problematiky EU má významný dopad na mezinárodní režim ochrany, který se ještě posílí, jakmile bude společný azylový systém v Evropě dokončen. Očekává se, že budoucí společné standardy, politiky a praxe omezí některé mezinárodní standardy, ale jiné by mohl naopak posílit a rozšířit, a to zejména v oblasti procesního azylového práva. Závěry ze zasedání v Tampere stanoví, že společný azylový systém musí být pevně zakotven v plném a všeobecném uplatnění Úmluvy z roku 1951. Unie ovšem zatím ještě nenaznačila, co toto „plné a všeobecné“ uplatnění znamená, a to jak na úrovni koncepce, tak na úrovni realizace (Feller 2001). Při vytváření konkrétních nástrojů, standardů a mechanismů však Unie zatím zaujímá k některým otázkám práva a ochrany omezený a vylučující přístup a její společná koncepce procesního a hmotného azylového práva vede ke snížení úrovně ochrany, již zaručují mezinárodní normy. Stávající standardy „měkkého práva“ vzniklé v posledních deseti letech sice představují v oblasti posilování mezinárodního režimu ochrany krok zpět, nicméně rodící se standardy Společenství by mohly přispět k oživení systému mezinárodní ochrany, pokud jejich základem bude vysoká úroveň ochrany, pokud se budou zabývat všemi hlavními prvky procesního a hmotného azylového práva a pokud budou vycházet z přístupu zohledňujícího lidská práva, a nikoli upřednostňovat řízení migrace. Pokud jde o vnější rozměr, EU se poměrně dobře daří exportovat své normy a praktiky do třetích zemí, zejména pokud se týkají kontroly vstupu a pobytu, omezení přijímání žadatelů o azyl a omezení možností integrace uprchlíků, kteří jsou vnímání spíše jako zátěž pro často velmi křehkou sociální strukturu. Asistenční programy EU dávají UNHCR jistou míru vlivu při vytváření kvalifikovaných azylových systémů, ovšem zájem EU je zatím omezen jen na přenos standardů a postupů EU do kandidátských zemí a jejich realizaci v těchto zemích. Podpůrné programy EU se zaměřují na vnitřní stabilitu a bezpečnost EU a pokoušejí se řídit migraci směrem do Unie i z Unie řádnějším a předvídatelnějším způsobem; kupříkladu vybavují třetí země pro účely střežení hranic a boje s organizovaným zločinem, včetně obchodu s lidmi. Ačkoli EU kladně zareagovala na opakované výzvy UNHCR k vytvoření komplexní strategie pro problematiku uprchlíků a migrace, zatím svou energii soustředila spíše na potřebu zkvalitnění řízení migračních toků a nezačlenila do svého přístupu rozměr ochrany. Činnost UNHCR v zemích, které nejsou členy EU, je ovšem mnohem širší a Úřad se zde zaměřuje na zajištění dostupnosti ochrany a na přeměnu tranzitních zemí na země cílové. V rámci spolupráce a pomoci třetím zemím se UNHCR rovněž snaží zajistit, aby nástroje kontroly migrace a hranic byly v souladu se zásadami ochrany uprchlíků. Vznikající azylové a migrační standardy a operační strategie EU mají rovněž vliv na UNHCR jako na orgán, jemuž byl svěřen dohled nad dodržováním nástrojů mezinárodního práva na ochranu uprchlíků ze strany členských států. Agenda ochrany v rámci UNHCR je jak v oblasti vytváření politiky, tak v oblasti organizačních opatření silně ovlivněna vývojem v Evropě. Mnohé ze současných dokumentů připravených pro zasedání výkonného výboru se týkají otázek, které jsou předmětem zájmu i obav evropských zemí. Celosvětová debata, která vznikla při padesátém výročí podpisu Úmluvy z roku 1951, se soustřeďuje na celou řadu otázek, které se objevují na předních
místech agendy harmonizace v rámci EU, např. nutnost zajistit ochranu v situacích hromadného přílivu osob, zvýšit spravedlivost a efektivnost azylového řízení, vyjasnit souvislost mezi migrací a azylem a sloučit legitimní zájem států v oblasti kontroly nelegální migrace s jejich povinností poskytnout ochranu uprchlíkům. V rámci konzultací se zkoumají konkrétní aspekty výkladu Úmluvy, které jsou v posledních letech zdrojem rozporu mezi evropskými státy a UNHCR. Cílem konzultací je dát procesu harmonizace v EU globálnější kontext a přimět EU, aby své legislativní nástroje založila na požadované a vysoké úrovni ochrany. Díky konzultacím může být vznikající společná politika a praxe v Evropě představena širšímu publiku, od něhož můžeme obdržet konstruktivní kritiku, zejména v oblastech, které mají dopad na mezinárodní spolupráci při sdílení odpovědnosti za konkrétní problémy uprchlíků. A naopak, v rámci konzultací lze čerpat inspiraci i z nejrůznějších legislativních a operačních iniciativ EU. Jednání mezi členskými státy v období do roku 2004, kdy musí být celý legislativní balík týkající se azylu uzavřen, představuje pro UNHCR klíčové období, kdy musí zajistit, aby budoucí legislativa EU byla v souladu s mezinárodními standardy uprchlického práva a zákonů na ochranu lidských práv. Tento proces tu však nekončí; Evropská komise již začala překračovat rámec legislativy amsterdamské agendy a vytvářet možnosti pro přijetí společné azylové politiky a strategie. UNHCR musí být i nadále těsně zapojen do vývoje evropské azylové politiky v období po Amsterdamské smlouvě, a jako strážce Úmluvy z roku 1951 musí pokračovat v těžkém boji o zachování ducha závěrů z Tampere tím, že zajistí „plné a všeobecné uplatnění“ Úmluvy z roku 1951 a zachová integritu institutu azylu jak v Evropské Unii, tak mimo ni. Standardy a politika EU musí brát v potaz mezinárodně odsouhlasené standardy a strategie a ti, kteří politiku v rámci EU tvoří, nesmějí získat možnost nežádoucím způsobem zasahovat do pečlivě vytvářeného mezinárodního rámce ochrany uprchlíků. Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky musí mít k dispozici politický prostor a lidské i finanční zdroje, aby mohl i nadále zůstat v popředí tohoto procesu.
Odkazy Amnesty International při Evropské Unii: Společný azylový systém pro EU: Mezinárodní režim pro ochranu uprchlíků v ohrožení? Brusel, Amnesty International, prosinec 2000. Rada Evropské unie. Směrnice pro evropskou migrační a azylovou strategii. 11162/99, ASIM 38 JAI 68. Brusel, Rada Evropské unie, 24. září 1999. ———. Závěry předsednictví: Evropská rada – Feira. SN 200/00 ADD 1. Brusel, Sekretariát Rady, 19-20. červen 2000a. ———. Tisková zpráva 7653/00. Brusel, Rada Evropské unie, 6. červen 2000b. ———. Závěry předsednictví: Evropská rada – Goteborg, Brusel, Rada Evropské unie, červen 2001a. ———. Program předsednictví o vnějších vztazích na poli justice a vnitřních záležitostí (2001 - 2002). 5146/01 JAI 2. Brusel, Rada Evropské unie, 11. leden 2001b. Evropská komise. Závěry předsednictví: Evropská rada – Tampere, 15. a 16. října 1999. SI (1999) 800. Brusel, generální sekretariát Evropská komise, 15. a 16. října 1999. ———. Ke společným azylovým postupům a jednotnému právnímu postavení osob, jimž byl udělen azyl, které bude platit po celé Unii. COM (2000) 755 final. Brusel, Evropská komise 2000. ———. Sdělení: Budování efektivního partnerství s Organizací spojených národů v oblasti rozvoje a humanitárních záležitostí. COM (2001) 231 final. Brusel, Evropská komise, 2. května 2001. Feller, Erika. “Úkoly Úmluvy z roku 1951 v roce jejího padesátého výročí.“ Referát přednesený na konferenci „Mezinárodní ochrana v rámci jednotného azylového postupu,“ Norrkoping, Švédsko, 23.-24. duben 2001. HLWG. Zpráva pro zasedání Evropské rady v Nice 2000 13993/00 JAI 152, AG 76. Brusel: HLWG, 29. listopad 2000. van der Klaauw, Johannes. “Azylové acquis EU: Historie a kontext“. Str. 9 - 20 v Příručce azylového acquis, redigoval van Krieken, P. J. Haag 2000. Langdon, A.J. Evropská komise, spolupráce s přidruženými zeměmi v oblasti justice a vnitřních záležitostí. Program PHARE 95-0683.01. říjen 1995. Předsednictví Evropské unie. Strategický dokument rakouského předsednictví k imigrační a azylové politice. 9809/98 CK 4 27 ASIM 170. Brusel, Rada Evropské unie, 1. červenec 1998. Švédské předsednictví. Mezinárodní ochrana v rámci jednotného azylového postupu. Norrkoping, Švédsko, 23. – 24. duben 2001. UNHCR. Mezivládní konference 1996: příspěvek UNHCR k procesu hodnocení. Brusel, UNHCR, listopad 1996. ———. Stanovování evropské azylové agendy: doporučení UNHCR pro summit v Tampere, říjen 1999. 23. červenec
1999. ———. Předběžné poznámky UNHCR ke sdělení Komise EU „Ke společným azylovým postupům a jednotnému právnímu postavení osob, jimž byl udělen azyl, které bude platit po celé Unii“. UNHCR, Brusel, leden 2001a. ———. UNHCR vítá dohodu EU o dočasné ochraně. Brusel, UNHCR, 1. červen 2001b.
Poznámky pod čarou 1 Přetištěno s laskavým svolením redaktorů Emeka Ucarera, Bucknell University USA a Sandry Lavenex, Zurich University a vydavatele Lexington Books, New York, USA. Rukopis byl dokončen v létě 2001. 2 Je třeba připomenout, že v dřívějším návrhu Amsterdamské smlouvy, kterou na dublinském zasedání Evropské rady v roce 1996 předložilo jako tehdejší předsedající stát Irsko, bylo ustanovení o „úzkých a pravidelných konzultacích“ začleněno do textu smlouvy (odstavec D navrhované kapitoly o „volném pohybu osob, azylu a migraci“, CONF 2500/96, 5. prosinec 1996) 3 Od roku 1957 výkonný výbor UNHCR radí Vysokému komisaři při výkonu jeho funkce a každoročně hodnotí asistenční programy UNHCR. Výkonný výbor schvaluje programy UNHCR a zkoumá veškeré finanční a administrativní aspekty. Výkonný výbor se schází na formálním zasedání v říjnu každého roku a přijímá závěry, mimo jiné i závěry o mezinárodní ochraně, které představují významný souhrn názoru o jednotlivých aspektech. Formálními členy výkonného výboru je momentálně více než 50 států, které jsou signatáři Úmluvy z roku 1951. 4 Směrnice o minimálních standardech pro harmonizované uplatnění definice uprchlíka a poskytování doplňujících forem ochrany byla představena v Radě a Evropském parlamentu v září 2001. Jednalo se o poslední z návrhů legislativních nástrojů Komise k problematice azylu, které požaduje Amsterdamská smlouva. 5 Příklady: usnesení z Londýna 1992 o urychlených postupech při zjevně neopodstatněných žádostech, harmonizovaný přístup k uplatnění pojmu „bezpečná třetí země“ a společné závěry ve věci pojmu „bezpečná země původu“, dále usnesení Rady z roku 1995 o minimálních standardech pro azylové postupy. Úplně první součást azylového acquis EU, Dublinská úmluva z roku 1990, je v zásadě nástroj upravující společnou odpovědnost členských států EU s ohledem na přijatelnost žádostí o azyl. 6 Jako příklad může sloužit návrh Směrnice o minimálních standardech pro azylové postupy, která obsahuje ustanovení o pojmu „bezpečná třetí země“ a odkladném účinku odvolání, jež se setkala s kritikou UNHCR. Dalším příkladem kritiky UNHCR je návrh zachování základních kritérií dublinského mechanismu (odpovědnost členského státu za kontrolu vstupu na společné území jako prvořadé kritérium; nikoli ten členský stát, kde je žádost ve skutečnosti podána). 7 Ačkoli ustanovení Směrnice stanoví, že dočasná ochrana není alternativou k právnímu postavení uprchlíka dle Úmluvy z roku 1951, ale jen praktickým nástrojem pro řešení případů naléhavé potřeby ochrany během hromadného přílivu osob, ustanovení Směrnice umožňují vznik režimu dočasné ochrany ještě před výskytem hromadného přílivu osob, tedy v době, kdy je individuální zpracování žádostí ještě možné. Tato možnost by však měla být vyloučena, pokud se UNHCR vysloví proti takovému postupu (konzultace s UNHCR o vytvoření, realizaci a ukončení systému jsou povinné). 8 Tímto se kupříkladu Unie hájila proti kritice, že její legální nástroje pro boj s nelegální migraci a obchodem s lidmi neodpovídají odsouhlasenému textu příslušných protokolů připojených k Úmluvě OSN o boji proti mezinárodnímu organizovanému zločinu („Palermský protokol“). 9 Podobné pololetní jednání na vysoké úrovni mezi UNHCR a Úřadem pro humanitární pomoc (ECHO) byla zahájena v prosinci 2000.
Kapitola 3 Finanční podpora EU pro UNHCR V posledních deseti letech Evropa opakovaně poskytuje největší díl finanční podpory, kterou mezinárodní společenství vydává na humanitární pomoc, a pokrývá tak více než padesát procent uprchlíků a vysídlených osob. Evropská komise přispívá velkou částkou, ale stále je to méně než kolektivní příspěvek členských států. Za posledních deset let je pomoc Komise stále více směrována přímo do příslušných zemí a méně prostřednictvím úřadů OSN. Příspěvek Komise pro UNHCR činil v roce 2002 asi 70 milionů USD. Příspěvek EK představoval přes 8 % všech příspěvků pro UNHCR v roce 2002; v roce 1994 to bylo 22 %. Hlavní finanční zdroje v rámci rozpočtu Komise jsou: – Úřad pro humanitární pomoc (ECHO, vytvořen v roce 1992) – asi 70 % celkového příspěvku EK, – generální ředitelství pro vnější vztahy, které poskytuje finance pro vysídlené osoby v Asii a Latinské Americe, – generální ředitelství pro rozvoj a generální ředitelství pro justici a vnitřní záležitosti. EK přeměnila způsob poskytování externí pomoci a v lednu 2001 vytvořila Úřad pro spolupráci EuropeAid, který má vyhledávat konkrétní projekty a smluvní úpravy pro GŘ pro vnější vztahy a GŘ pro rozvoj. Tato pravomoc nyní pozvolna přechází na delegace Komise.
1. Klíčové otázky pro UNHCR Komise se nechová jako tradiční dárce, ale spíše jako jeden z činitelů v rámci humanitární a rozvojové pomoci. V důsledku toho EK neposkytuje nepřidělené finanční prostředky a před programy dává přednost spíše projektům. Úřady OSN jsou často vnímány jako potencionální partneři při realizaci projektů financovaných ze strany EK. Předkládání návrhů, sledování průběhu projektů a vykazování jsou velmi náročné činnosti a vyžadují mimořádné nasazení pracovníků UNHCR a jeho partnerů. Ve finančních pravidlech a předpisech Organizace spojených národů a Evropského společenství existuje celá řada nekompatibilních bodů (např. otázka ověřování a způsobilosti nebo otázka nákupu zboží a služeb). Tyto problémy do jisté míry odstraní nová rámcová dohoda mezi OSN a EK, která byla uzavřena v dubnu 2003. Komise stále více poskytuje prostředky přímo příslušným zemím anebo prostřednictvím nevládních organizací. Dle názoru Komise lze jisté aktivity realizovat stejně dobře, nebo dokonce lépe a levněji prostřednictvím nevládních organizací. Přímé financování nevládních organizací je z pohledu financování EK vnímáno také jako transparentnější.
2. Lepší dialog a partnerství s EK Evropská komise pravidelně prohlašuje, že chce posilovat své partnerství se Spojenými národy. Toto prohlášení se objevilo i ve sdělení z května 2001 nazvaném Budování
efektivního partnerství s OSN na poli rozvojové a humanitární pomoci a dále bylo vyjádřeno v upravené verzi rámcové smlouvy mezi OSN a EK z roku 1999 o administrativních a finančních otázkách (viz výše). UNHCR pořádá každoročně strategickou debatu s ECHO, na níž hodnotí a analyzuje situaci uprchlíků. Díky tomu je financování činností UNHCR ze strany ECHO předvídatelné, včasné a konzistentní. Usilujeme o získání předvídatelnější a včasnější finanční podpory i od ostatních úřadů Komise, zejména od Úřadu pro spolupráci EuropeAid. EK věnuje pozornost zejména situacím po ozbrojených konfliktech a vydala v roce 2001 sdělení o Spojení pomoci, obnovy a rozvoje. Financování z Evropského rozvojového fondu, tedy rozpočtu EC pro rozvojové země zejména v Africe, je zatím poskytováno pro repatriaci a opětovnou integraci uprchlíků v Burundi, Eritreji a Angole. Rozpočet pro pomoc vysídleným lidem v Asii a Latinské Americe je významným zdrojem financování pro vleklé situace a organizování návratu v zemích, na které se tento fond vztahuje (např. Afghánistán, Východní Timor). Diskuse zároveň posilují postavení Evropské komise jakožto zvláštního pozorovatele ve výkonném výboru UNHCR. Jelikož odpovědnost za stále více otázek souvisejících s uprchlíky přechází na Společenství, EK bude hrát v budoucnosti při řízení globálních otázek týkajících se uprchlíků stále významnější úlohu. Vzhledem k obecné decentralizaci řízení externí pomoci v EK bude pro úřady UNHCR v terénu důležité udržet úzkou spolupráci s delegacemi EK. Tyto delegace budou přímo řídit celý cyklus smluvních ujednání s partnery, počínaje předložením návrhů a konče výkaznictvím.
4. 2
