pro UNHCR v ČR zpracoval

Analýza soudních rozhodnutí v azylových věcech v České republice

pro UNHCR v ČR zpracoval Jaroslav Větrovský, OPU

prosinec 2006 © UNHCR

1. Úvod Řízení o udělení azylu (mezinárodní ochrany) se vedle obecných procesních předpisů řídí ustanoveními zákona č. 326/1999 Sb., zákona o azylu, ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto zákona je orgánem rozhodujícím o udělení nebo odnětí azylu zásadně Ministerstvo vnitra coby správní orgán. Rozhodnutí ministerstva podléhá soudnímu přezkumu. Od 1.1. 2003, kdy v účinnost vstoupil zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen SŘS), přezkum provádí krajský soud na úseku správního soudnictví. Příslušnost soudu je určena místem pobytu žalobce v den podání žaloby. Pokud je žaloba způsobilá k meritornímu přezkumu, avšak je-li zároveň nedůvodná, soud ji svým rozsudkem zamítne. V opačném případě, tj. jsou-li žalobní námitky opodstatněné, zruší předchozí rozhodnutí Ministerstva vnitra a věc mu vrátí k dalšímu řízení. Systém přezkumu azylových rozhodnutí je tedy založen na principu kasačním a z tohoto důvodu soud nemůže nahradit rozhodnutí ministerstva svým vlastním. Nicméně právním názorem, který soud uvede v odůvodnění rozsudku, je ministerstvo vázáno. Proti rozhodnutí krajského soudu může účastník řízení podat kasační stížnost, o které rozhoduje Nejvyšší správní soud (NSS). Jak je z názvu stížnosti patrné, i tento prostředek nápravy je stavěn na principu kasačním. Rozhodnutí NSS je konečné a další opravné prostředky již nejsou přípustné. Zásadní změny v systému přezkumu azylových rozhodnutí přinesl zák. č. 350/2005 Sb. s účinností od 13.10. 2005. První z nich se týká obsazení soudů. Krajské správní soudy rozhodují ve věcech zásadně v tříčlenných senátech. SŘS pak stanoví z tohoto pravidla výjimky a některé případy jsou řešeny pouze samosoudcem. Mezi ně nově řadí zák. č. 350/2005 Sb. i věci azylové. Příčinou této změny byla nejspíše určitá přetíženost senátů krajských soudů azylovými žalobami. Přikázání věci jedinému specializovanému samosoudci pak byla nejsnadnější cesta, jak tento nežádoucí stav napravit. Argumentem pro přijetí této změny však byla mj. i údajná právní a skutková jednoduchost azylových případů a tedy jistá neúčelnost jejich posuzování tříčlennými senáty. K obsazení nově vytvořených míst specializovanými azylovými samosoudci přistoupily jednotlivé soudy různě. Část z nich zrušila původní azylový senát a soudci, kteří jej tvořili, nadále zastávali funkci samosoudců. Jiné soudy nově vzniklé místo specializovaných samosoudců obsadily soudci, kteří se doposud věnovali agendě jiné a nebyli touto svojí dřívější agendou dostatečně vytíženi. Přenesení rozhodování na samosoudce zřejmě skutečně zmírnilo problém velké vytíženosti některých soudů. Na změnu kvality soudního přezkumu v ČR však toto opatření vliv nemělo. Nelze ani vyvodit obecný závěr ohledně toho, zda se ve výsledku projevil jako lepší přístup přetransformovat tříčlenný senát zabývající se azylovými věcmi na tři samosoudce, nebo zda bylo lepší nahradit původní senáty soudci zcela novými. Například v případě Krajského soudu v Hradci Králové, kde byla uplatněna první varianta řešení, lze tuto změnu hodnotit kladně, neboť původní senát vykazoval velice dobrou práci a tato kvalita se tak přenesla i na práci všech tří samosoudců. V případě Krajského soudu v Praze však tatáž změna vedla pouze k tomu, že nízká kvalita rozhodnutí jednotlivých senátů pokračovala i po obsazení míst samosoudci. Stejně tak u soudů, které společně zvolily druhou variantu řešení, nebyl výsledek totožný. Zatímco např. v případě Krajského soudu v Brně nelze přítomnost nových azylových soudců než přivítat, v případě Městského soudu v Praze byl efekt zcela opačný a kvalita azylových rozhodnutí tohoto soudu změnou utrpěla. Další podstatnou změnu, kterou zákon č. 350/2005 Sb. do systému azylového soudnictví vnesl, bylo zavedení institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti. Kasační stížnost tak napříště může být odmítnuta pro nepřijatelnost, jestliže „svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele“ (§ 104a SŘS). Účinky tohoto opatření se však

neprojevily ihned po účinnosti zákona, neboť NSS nejprve musel dokončit starší věci, u nichž nebylo možné ustanovení o nepřijatelnosti aplikovat. První rozhodnutí o nepřijatelnosti se tak začala objevovat teprve v polovině roku 2006, avšak již na konci tohoto roku byla tímto způsobem vyřízena velká část napadení azylových rozhodnutí. Změna systému přezkumu azylových rozhodnutí byla iniciována samotným NSS, přičemž hlavním argumentem byl pocit vlastní přetíženosti touto agendou. Statistické údaje takové vnímání reality skutečně umožňují. Nicméně již při bližším zkoumání rozhodovací činnosti soudu v azylových věcech zjistíme, že přibližně polovina kasačních stížností byla již v této době vyřízena bez meritorního projednání. Stížnosti byly odmítány kvůli formálním vadám jako absence povinného zastoupení advokátem či opožděnost. Stav, který měl být dosažen zavedením možnosti odmítnout kasační stížnost pro nepřijatelnost, tj. věcně přezkoumat minimum stížností, tak do jisté míry existoval i před přijetím této změny. Za snahou zřídit novou možnost odmítání kasačních stížností se tak vedle nedostatku kapacity zvládnout množství azylových věcí skrývá hlavně nedostatek vůle soudu se touto agendou zabývat. V každém případě představuje zavedení institutu nepřijatelnosti nesystémový zásah do českého správního soudnictví, jehož existenci nelze než hodnotit negativně. V jeho důsledku došlo ke zhoršení právního postavení žadatele o azyl v řízení a k omezení jeho možností domoci se ochrany svých práv soudní cestou. Nemalou měrou k tomu přispěl NSS i svým přístupem k posouzení přijatelnosti stížnosti. Zjevný je jeho úmysl pojmout tuto otázku způsobem spíše restriktivním. Soud např. neposuzuje přijatelnost kasační stížnosti podle jejího obsahu, ale po stěžovatelích vyžaduje, aby se k této otázce vyjádřili samostatně. Nad rámec povinných náležitostí kasační stížnosti stanovené SŘS tak podání musí obsahovat i vyjádření o důvodech jeho přijatelnosti. Negativní hodnocení přijaté změny pak nemůže vyvážit ani skutečnost, že v důsledku zák. č. 350/2005 Sb. v azylových věcech rozhodují soudci NSS nikoliv v tříčlenných, ale v pětičlenných senátech. 2. Aplikace norem mezinárodního práva 2.1. Pozice norem mezinárodního práva v právním řádu ČR Vztah mezi českým národním právem a právem mezinárodním určuje čl. 10 Ústavy, který zní: „Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.“ Ústava tak jednak určuje, které normy mezinárodního práva jsou součástí právního řádu ČR, jednak stanoví jejich aplikační přednost před zákonem pro případ, že by mezi oběma normami došlo ke kolizi. Pokud taková situace nastane, soudce, který je dle Ústavy vázán zákonem i mezinárodní smlouvou, má oprávnění posoudit soulad obou norem a v případě zjištěného nesouladu aplikovat přímo ustanovení mezinárodní smlouvy. Tím samozřejmě není založena obecná neplatnost zákona, pouze jeho neaplikovatelnost pro daný případ. Tato konstrukce vztahu mezinárodního a českého práva se pak odrazila i v judikatuře především Nejvyššího správního soudu, ale i některých soudů krajských. 2.2. Vztah mezinárodního a národního práva v rozhodovací činnosti soudů Ohledně otázky vztahu národního a mezinárodního práva je postoj NSS jednotný a neměnný. Ostatně znění Ústavy ani žádné interpretační obtíže nepřipouští. Během své rozhodovací činnosti tak NSS nikdy nezpochybnil „aplikační přednost mezinárodních smluv vymezených článkem 10 Ústavy (č.j. 8 Azs 143/2005-76)“. V rozhodnutí č.j. 2 Azs 75/200575 tuto tezi ve vztahu k azylu více rozvíjí: „Aplikační přednost takto komplexně chápané

mezinárodněprávní zásady „non refoulement“ před obyčejným vnitrostátním právem byla potvrzena i v judikatuře zdejšího soudu, konkrétně v jeho rozsudku ze dne 4. 8. 2005, sp. zn. 2 Azs 343/2004 (publ. pod č. 721/2005 Sb. NSS): „V případě rozporu mezi ustanoveními čl. 33 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (publikované pod č. 208/1993 Sb.) a § 91 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, má aplikační přednost čl. 33 odst. 1 Úmluvy.“ Takto stanovená aplikační přednost norem obsažených v mezinárodních smlouvách spadajících do vymezení článku 10 Ústavy ČR přitom působí i proti kogentním normám vnitrostátního obyčejného práva, a to normám hmotněprávním i procesním. Lze tak konstatovat, že pokud by striktní aplikace procesní normy, v daném případě ustanovení § 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s., krajským soudem vedla nevyhnutelně k tomu, že by byl stěžovatel vydán do země, kde by byl ohrožen jeho život či svoboda, nebo by byl vystaven mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu; musel by krajský soud od této kogentní procesní normy odhlédnout a přihlédnout k důkazům předloženým stěžovatelem i po lhůtě pro rozšíření žaloby o další žalobní body, jakkoli se jedná o postup zcela výjimečný už proto, že procesní norma v daném případě sleduje zejména zachování procesní rovnosti účastníků soudního řízení. Jiným postupem by totiž krajský soud porušil nejen článek 10 Ústavy ČR, ale i její článek 1 odst. 2, podle nějž Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva, a podle nějž jsou tedy všechny orgány veřejné moci, včetně orgánů moci soudní, zavázány jednat tak, aby tyto závazky nebyly porušeny.“ Aplikační přednost mezinárodních smluv pak soud vztáhl nejen na situace, kdy se do kolize s hmotněprávní normou mezinárodního práva dostane rovněž hmotněprávní norma národního práva, ale i na případy, kdy proti takové normě mezinárodního práva stojí norma procesní. Jinými slovy přednostní aplikace musí proběhnout i tehdy, pokud by aplikace procesní normy českého práva vedla k situaci, jenž by byla v rozporu s hmotněprávní normou práva mezinárodního. Stěžejním rozhodnutím je v tomto ohledu již citovaný rozsudek č.j. 2 Azs 75/2005-75. V souzené věci šlo o případ obyvatele Ruské federace, který v ČR požádal o azyl z důvodu, že mu v zemi původu hrozí pronásledování z důvodu odmítnutí účasti bojů v Čečensku na straně vládních vojsk. Jeho žádost mu byla Ministerstvem vnitra zamítnuta a dotyčný proti rozhodnutí podal žalobu, kde pouze v obecné rovině namítal porušení různých procesních ustanovení zákona. Tuto žalobu později doplnil s tím, že obdržel z Čečenska závažné důkazy prokazující jeho obavu z pronásledování a uvedl i nové důvody, pro které s rozhodnutím Ministerstva vnitra nesouhlasí. Doplnění však bylo zasláno až po zákonné lhůtě pro podání žaloby, přičemž podle § 71 odst. 2 věta třetí SŘS lze žalobu rozšířit o další žalobní body pouze v této lhůtě. Z toho také vycházel krajský soud, který žalobu zamítl, přičemž k novým důkazům a žalobním námitkám nepřihlížel pro jejich opožděnost. Věc se tak dostala až před NSS. Ten se především musel vypořádat s námitkou, že v řízení před krajským soudem nebyly zaslané důkazy posouzeny, ačkoliv jsou natolik zásadní, že zpochybňují dosavadní skutková zjištění. Soud věc posoudil následovně: „V dané situaci byla konfrontována výše prokázaná závažnost stěžovatelem předložených důkazů s tvrzením o jejich opožděnosti, tedy s předložením v době, kdy k nim krajský soud nemohl podle příkazu obsaženého v § 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s. již přihlédnout. Tato procesní norma má přitom kogentní povahu a obecně se nelze od ní odchýlit. Taková odchylka by byla umožněna jedině tehdy, pokud by byla přikázána normou nadzákonné, tedy ústavní právní síly; nebo tehdy, pokud by v daném případě něco jiného stanovila v souladu s článkem 10 Ústavy ČR vyhlášená mezinárodní smlouva, k jejíž ratifikaci dal Parlament souhlas a jíž je ČR vázána, a jež by proto musela být použita přednostně. V daném případě by takovou mezinárodní smlouvou mohla být zejména Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (publ. pod č. 208/1993 Sb.), jejíž článek 33 odst. 1 zakazuje smluvním stranám, tedy i České republice, vyhostit jakýmkoli způsobem uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na

základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení. (…) Lze tak konstatovat, že pokud by striktní aplikace procesní normy, v daném případě ustanovení § 71 odst. 2, věta třetí s. ř. s., krajským soudem vedla nevyhnutelně k tomu, že by byl stěžovatel vydán do země, kde by byl ohrožen jeho život či svoboda, nebo by byl vystaven mučení nebo nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu; musel by krajský soud od této kogentní procesní normy odhlédnout a přihlédnout k důkazům předloženým stěžovatelem i po lhůtě pro rozšíření žaloby o další žalobní body, jakkoli se jedná o postup zcela výjimečný už proto, že procesní norma v daném případě sleduje zejména zachování procesní rovnosti účastníků soudního řízení. 2.3. Vztah Ženevské úmluvy a zákona o azylu Z povahy institutu azylu je zřejmé, že mezinárodní smlouvu, jejíž aplikace bude přicházet v úvahu nejčastěji, je Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 a na ni navazující Protokol z r. 1967 (Ženevská úmluva). Sepjetí ochrany formou azylu s ochranou, k jejímuž poskytnutí je Česká republika povinna dle této úmluvy, je nesporné. Při zkoumání žádosti o azyl však orgány neaplikují přímo ustanovení Úmluvy, ale žádost posuzují na základě zákona o azylu a důvodů pro udělení azylu zde obsažených. Tyto důvody pak obsahově odpovídají požadavkům vyplývajících z definice uprchlíka. Primárně je tedy aplikován zákon o azylu, k přímé aplikaci Ženevské úmluvy nedochází. Jak však bylo v předchozí kapitole řečeno, pokud by aplikace zákona o azylu vedla k porušení závazků vyplývajících z Ženevské úmluvy, musela by být aplikována přímo tato mezinárodní smlouva. Teoretickým rozborům vztahu mezi ochranou poskytovanou státem dle Ženevské úmluvy a institutem azylu se NSS ve svých rozhodnutí příliš nevěnuje. Ostatně to není ani smyslem jeho činnosti. Přesto se však v některých svých rozhodnutích uvedené problematiky, byť značně povrchně, dotknul. Příkladem může být např. rozsudek č.j. 1 Azs 292/2004-74 (obdobně též 2 Azs 227/2005-66 aj.), kde NNS uvedl: „Smyslem Ženevské úmluvy jako celku je zakotvit pro uprchlíky určitá práva, ostatně i podle preambule k této úmluvě je jedním z jejích smyslů ‚zajistit uprchlíkům co největší možnost užívat těchto základních práv a svobod‘. Obsahem mezinárodního závazku České republiky vyplývajícího ze Ženevské úmluvy pak je poskytovat oprávněným osobám, tedy uprchlíkům, práva přiznaná jim úmluvou jako jejich destinatářům. Nutno podotknout, že mezi tato práva nepatří právo na udělení azylu, na rozdíl např. od práva na uplatnění zákazu vyhoštění či navrácení (‚non refoulement‘). (…) Zatímco (…) status azylanta, tedy osoby, jíž byl azyl státem udělen, je dán především volním aktem státu, jak se odráží v zákonné úpravě azylu a realizaci této úpravy orgány veřejné moci; status uprchlíka je dán objektivním stavem, který může být státem již pouze rozpoznán a deklarován.“ V jiném případě se soud pokusil definovat rozdíl mezi uprchlictvím a azylem tak, že prvně jmenovaný pojem je nutno vnímat jako „objektivní stav daný situací fyzické osoby“, zatímco druhý představuje „institut poskytovaný konkrétním státem na základě jeho úvahy vyjádřené jednak normativně ve vnitrostátních předpisech (…) a jednak v individuálním konkrétním rozhodnutí učiněném na základě těchto předpisů zmocněným orgánem (č.j. 2 Azs 187/2005-65)“. Je samozřejmé, že splňuje-li osoba podmínky pro přiznání statusu uprchlíka podle Ženevské úmluvy, pak automaticky splňuje i podmínky pro udělení azylu podle § 12 písm. b) zákona o azylu. Z rozhodnutí NSS lze tento závěr a contrario dovodit např. z rozsudku č.j. 5 Azs 211/2005-48 (obdobně též 5 Azs 201/2005-51), kde soud uvedl: Porušování např. kulturních práv „nečiní z dané osoby uprchlíka ve smyslu Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, kterou je Česká republika vázána, a není tedy ani důvodem pro udělení azylu podle ustanovení § 12 azylového zákona“.

2.4. Aplikace Ženevské úmluvy Vzhledem k těmto okolnostem je zřejmé, že přímá aplikace Ženevské úmluvy bude v rozhodovací činnosti soudů spíše výjimkou. Navíc, aplikace ustanovení Ženevské úmluvy se může dovolat jen uprchlík a nikoliv každý žadatel o azyl. Jak uvádí NSS v rozhodnutí č.j. 1 Azs 292/2004-74: „Nelze dojít k závěru, že stát je povinen v rámci azylového řízení posoudit žádost každého žadatele o udělení azylu prizmatem Ženevské úmluvy. Takový výklad opomíjí skutečnost, že tato úmluva má též svoji osobní působnost (ratione personae), když se vztahuje pouze na uprchlíky.“ Zatímco ustanovení zákona o azylu se tak může dovolávat každý, kdo v souladu se zákonem o azyl požádal, ustanovení Ženevské úmluvy pak pouze ten, kdo splňuje kritéria uprchlíka podle této úmluvy. V případě zvažování přednosti aplikace Ženevské úmluvy tak soudu nezbývá než předběžně posoudit otázku, zda jsou zde důvody domnívat se, že cizince lze za uprchlíka považovat. V již zmiňovaném rozhodnutí č.j. 1 Azs 292/2004-74 (obdobně též č.j. 8 Azs 143/2005-76) tak soud např. uvedl: „Zdejší soud sice není povolán k tomu, aby stavěl napevno, zda stěžovatel je či není uprchlíkem ve smyslu definice Ženevské úmluvy, k takovému úsudku a závazné deklaraci statusu uprchlíka ostatně není zákonem povolán ani žalovaný; tomuto soudu je však zcela zjevným, že stěžovatel opravdu během celého správního a soudního řízení neuvedl nic, co by naznačovalo, že by mohl být uprchlíkem ve smyslu této definice.“ V jiném rozhodnutí zase zaznělo: „V případě rozporu mezi ustanoveními čl. 33 odst. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (publikované pod č. 208/1993 Sb.) a § 91 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, má aplikační přednost čl. 33 odst. 1 Úmluvy. Pokud je však zjevné, že konkrétní žadatel o azyl nemůže být uprchlíkem typicky proto, že neuvádí žádnou skutečnost svědčící o tom, že by mohl být vystaven pronásledování, není k takové aplikační přednosti důvod, neboť na takovou osobu čl. 33 odst. 1 Úmluvy nedopadá.“ Dospěje-li však soud k závěru, že cizinec takovouto skutečnost tvrdí a ta přesto s ohledem na dikci zákona nebyla zohledněna, pak je zde typicky důvod ke zrušení napadeného rozhodnutí. Taková situace by mohla nastat v případě, kde (podle č.j. 2 Azs 224/2005-59) „stěžovatel uváděl konstantně od počátku správního řízení až po kasační stížnost, že byl ohrožen na životě vyhrožováním osob, které jej přesvědčovaly, aby se zapojil do bojů proti Rusku na straně čečenských povstalců. Nebylo tedy vyloučeno, že by mohl být uprchlíkem ve smyslu výše citovaného definičního ustanovení Ženevské úmluvy.“ V dalším řízení by se krajský soud musel vypořádat „se všemi žalobními námitkami, zejména pak s namítaným pochybením žalovaného spočívajícím v neposouzení existence překážek vycestování (kde stěžovatel v soudním řízení na podporu svých tvrzení předkládal i důkazní prostředky), a to též z hlediska aplikační přednosti mezinárodních smluv zahrnutých do vymezení článku 10 Ústavy České republiky před běžnými zákony a případných dopadů této přednosti na danou věc (č.j. 1 Azs 170/2005-65).“ Přímá aplikace Ženevské úmluvy může nejčastěji nastat v případě zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné podle § 16 zákona o azylu, kdy Ministerstvo vnitra se v souladu s § 28 téhož zákona nevyjadřuje k otázce existence tzv. překážky vycestování (resp. doplňkové ochrany). Vzhledem k okolnosti, že žádost o azyl lze zamítnout jako zjevně nedůvodnou i osobě, která je uprchlíkem, např. proto, že poškodila či zatajila svůj cestovní doklad, může se povinnost vycestovat ocitnout v rozporu s principem non-refoulement, aniž by přitom došlo k porušení zákona o azylu.

2.5. Aplikace ostatních mezinárodních smluv Princip non-refoulement samozřejmě není zakotven výhradně v Ženevské úmluvě. Lze jej dohledat i v jiných mezinárodních smlouvách, kterými je Česká republika vázána. Klasicky půjde především o Evropskou úmluvu o ochraně základních práv a lidských svobod. Jejich přímá aplikace se pak váže na splnění stejných podmínek, jako aplikace Ženevské úmluvy. Z toho důvodu i jejich přímá aplikace je spíše výjimkou. Citovat lze např. z již staršího rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka Liberec č.j. 59 Az 406/200363, kde soud v odůvodnění rozhodnutí uvedl: „Správní orgán konstatoval, že nevyslovení překážky vycestování není v rozporu s mezinárodními smlouvami. Tento svůj závěr správní orgán vůbec neodůvodnil. Podle názoru soudu z předložených zpráv vyplývá, že nevyslovení překážky vycestování je v rozporu s článkem III. Všeobecné deklarace lidských práv, článkem IV. Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, článkem II. a III. Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a článkem III. Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání.“ 2.6. Argumentace Příručkou S aplikací mezinárodních smluv souvisí i argumentace prostředky, které sice nejsou pramenem mezinárodního práva, které však s jeho aplikací bezprostředně souvisejí. Na prvním místě lze jmenovat Příručku UNHCR „K postupům a kritériím pro určování právního postavení uprchlíků“. I když samozřejmě ustanovení Příručky nejsou pro státy závazná, jedná se o právní názor orgánu OSN vytvořeného rezolucí Valného shromáždění za účelem „bdění nad ochranou uprchlíků“ a „podporování, povzbuzování a ulehčování přijetí nejvhodnějších opatření“ k jejímu zabezpečení. Přesto tento dokument není v České republice v řízení o udělení azylu systematicky používán žádným rozhodujícím orgánem a dokonce, dá se říci, že tyto se jejímu používání brání. V rozhodnutích NSS lze argumentaci příručkou nalézt pouze ojediněle, a to výhradně k argumentaci v neprospěch cizince (např. 4 Azs 16/2006-55). 2.7. Argumentace rozsudky ESLP, rozsudky zahraničních soudů a odbornou literaturou Obdobně jako argumentace Příručkou není ani argumentace rozhodnutími ESLP příliš častá. Pravidelně se objevuje pouze v rozhodnutích Ministerstva vnitra při zvažování udělení překážky vycestování (doplňkové ochrany). Správní orgán si však z celého ohromného množství rozhodnutí vybral pouze dva starší rozsudky (Costello-Roberts a Vilvarajah), kterými argumentuje bez ohledu na okolnosti posuzovaného případu. Celé odůvodnění tak většinou spočívá pouze na jediné větě: „Po porovnání výpovědi žadatele s výše uvedenými rozsudky ESLP nedospěl správní orgán k závěru, že se na jmenovaného vztahuje výše zmíněná překážka vycestování.“ O systematickém argumentaci judikáty ESLP tak nelze hovořit ani v jeho případě. Taktéž argumentace rozsudky cizozemských národních soudů či odbornými publikacemi není příliš častá a objevuje se jen výjimečně v rozsudcích „zdatnějších“ senátů NSS (např. rozsudek č.j. 2 Azs 66/2006-52, č.j. 2 Azs 75/2005-75 aj.). 3. Azyl Dle zákona o azylu lze azyl udělit v případě naplnění podmínek stanovených v § 12, 13 a 14. Ze znění těchto ustanovení je zřejmé, že zajištění závazků vyplývajících pro ČR ze Ženevské úmluvy je zaručeno možností poskytnutí azylu podle § 12 písm. b) zákona o azylu. Ustanovení § 12 písm. a) se pak váže k článku 43 Listiny základních práv a svobod, podle

kterého „Česká (…) republika poskytne azyl cizincům pronásledovaným za uplatňování politických práv a svobod“. Azyl podle § 13 odráží závazek ČR minimalizovat zásahy do jednoty rodiny uprchlíka a azyl podle § 14, humanitární azyl, pak slouží jako určitá pojistka proti nespravedlivému zacházení tam, kde azyl z ostatních důvodů nelze udělit. K jednotlivým druhům azylu a jejich smyslu se v několika případech vyjadřovali i soudy, především pak NSS. Jeho judikatura je v tomto bodě konstantní a navazuje na starší rozhodnutí Vrchního soudu. 3.1. Azyl z důvodu pronásledování Definovat smysl azylu podle § 12 zákona se NSS pokoušel opakovaně. Tyto pokusy pak v sobě skrývají určitou frustraci soudu ze situace, kdy velké množství žádostí o azyl je podáno osobami hledající spíše příznivější sociální a ekonomické životní podmínky než ochranu před pronásledováním. S ohledem na dřívější judikaturu Vrchního soudu tak např. NSS konstatoval (č.j. 5 Azs 317/2005-68): „Azyl jako právní institut není (a nikdy nebyl) univerzálním nástrojem pro poskytnutí ochrany před bezprávím, jakkoli surovým, hrubým a těžce postihujícím jednotlivce nebo celé skupiny obyvatel. Důvody pro poskytnutí azylu jsou zákonem vymezeny poměrně úzce a nepokrývají celou škálu porušení lidských práv a svobod, která jsou jak v mezinárodním, tak ve vnitrostátním kontextu uznávána. Institut azylu je aplikovatelný v omezeném rozsahu, a to pouze pro pronásledování ze zákonem uznaných důvodů, kdy je tímto institutem chráněna toliko nejvlastnější existence lidské bytosti a práva a svobody s ní spojené, třebaže i další případy vážného porušování ostatních lidských práv jsou natolik závažné, že by na ně taktéž bylo možno nahlížet jako na pronásledování.“ V jiném rozhodnutí pak v obdobném duchu uvedl (č.j. 4 Azs 114/2005-60): „Na tomto místě je třeba podotknout, že azyl je institutem zcela výjimečným, vycházejícím z mezinárodních závazků, umožňujícím osobám čelícím ve své vlasti vážnému ohrožení života, zdraví nebo svobody ze zákonem striktně vymezených důvodů, nalézt ochranu v jiné zemi. V žádném případě nelze tohoto specifického prostředku využít k legalizaci pobytu v zemi, kterou si žadatel o azyl vybral pro svůj další život. To platí i tehdy, když pohnutky odchodu ze země původu jsou z lidského hlediska pochopitelné (…), avšak se zákonem o azylu vymezenými důvody se nekryjí.“ 3.2. Humanitární azyl Smyslem humanitárního azylu se soudy rovněž zabývaly v nejednom ze svých rozhodnutí. Zatímco Ministerstvo vnitra pravidelně pouze jednou větou shrnuje, že „na základě údajů sdělených žadatelem v průběhu řízení nezjistil správní orgán důvod hodný zvláštního zřetele pro udělení azylu podle § 14“, lze z judikatury soudu poměrně přesně vyvodit okruh důvodů, kdy by humanitární azyl měl být udělen i způsob, jakým lze neudělení tohoto typu u soudu napadnout vzhledem k omezenému rozsahu soudního přezkumu v dané věci. Základem judikatury soudu se stal rozsudek č.j. 2 Azs 8/2004-55, ve kterém soud uvedl: „Smysl institutu humanitárního azylu lze spatřovat v tom, aby rozhodující správní orgán měl možnost azyl poskytnout i v situacích, na něž sice nedopadá žádná z kautel předpokládaných taxativními výčty ustanovení § 12 a § 13 zákona o azylu, ale v nichž by bylo přesto patrně „nehumánní“ azyl neposkytnout“. Tento přístup pak byl převzat v celé řadě rozhodnutí pozdějších (např. č.j. 2 Azs 41/2005-48, č.j. 5 Azs 55/2005-85 aj.). Postupně byl ještě doplněn a rozvinut, jako např. v rozhodnutí č.j. 4 Azs 70/2005-61, kde soud uvedl: „Posuzování podmínek pro udělení azylu z tzv. humanitárních důvodů podle § 14 zákona o azylu spadá do diskreční pravomoci žalovaného a jeho smyslem je možnost daná správnímu

orgánu zareagovat jak na případy předvídatelné v době přijímání zákona o azylu jako obvyklé důvody udělování humanitárního azylu (např. u osob zvláště těžce postižených či nemocných, u osob přicházejících z oblastí postižených humanitární katastrofou, ať už způsobenou lidskými či přírodními faktory), tak i na situace, jež předvídané či předvídatelné nebyly. Míra volnosti této jeho reakce je pak omezena pouze zákazem libovůle, vyplývajícím pro orgány veřejné moci z ústavně zakotvených náležitostí demokratického a právního státu.“ Soudy se tedy vzhledem k výše uvedenému účelu humanitárního azylu nepokoušejí o vytvoření uzavřeného výčtu situací, které by bylo možno považovat za humanitární, a v souladu s § 14 ponechávají na Ministerstvu vnitra posouzení vhodnosti jeho aplikace vzhledem ke konkrétním okolnostem případu. Tento přístup soudu se jeví jako jediný možný vzhledem k tomu, že udělení azylu podle § 14 je závislé na správním uvážení Ministerstva vnitra. Rozsah soudního přezkumu je tím nutně omezen (podle rozhodnutí č.j. 5 Azs 279/2005-72): „Samotné správní rozhodnutí podléhá přezkumu soudu pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování, a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem. Za splnění těchto předpokladů není soud oprávněn z týchž skutečností dovozovat jiné nebo přímo opačné závěry.“ Soud je nicméně oprávněn zabývat se tím, zda správní orgán dostál své povinnosti rozhodnutí podle § 14 řádně odůvodnit. V jednom ze svých starších rozsudků (č.j. 4 Azs 421/2004-99) obvyklé jednověté odůvodnění Ministerstva vnitra zhodnotil následovně: „Žalovaný v napadeném rozhodnutí ohledně tohoto typu azylu uvedl pouze to, že v případě žadatele po posouzení jeho osobní situace a poměrů v zemi jeho státní příslušnosti humanitární azyl ve smyslu § 14 výše uvedeného zákona neuděluje. Ačkoliv je nepochybné, že udělení azylu je na volné úvaze příslušného správního orgánu, musí být zřejmé, o co se jeho úvahy opíraly, z jakých podkladů při své úvaze vycházel a k jakým závěrům dospěl, aby bylo možno přezkoumat, zda daný správní orgán nevybočil z obecných mezí daných základními principy platného právního řádu či z hlediska procesních předpisů. V posuzované věci Nejvyšší správní soud shledal porušení zásad týkajících se mezí volnosti správního uvážení, neboť z odůvodnění rozhodnutí není patrno, z jakých osobních poměrů žadatele žalovaný vycházel, není ani zřejmé, zda přihlížel k tomu, že o azyl v ČR žádá celá rodina žadatele, a není ani patrno, z jakých konkrétních skutečností týkajících se situace v Bělorusku žalovaný vycházel pro úvahu o tom, že žadateli tento typ azylu neudělí. Postup žalovaného správního orgánu proto nelze přezkoumat (…).“ Nutno ovšem podotknout, že právní názor soudu vyjádřený v tomto rozhodnutí nebyl prozatím potvrzen dalšími rozsudky a námitky proti nedostatečnému odůvodnění neudělení humanitárního azylu jsou většinou odmítány jako nedůvodné. Teprve čas tedy ukáže, zda citované rozhodnutí znamenalo pouhý exces z ustálené rozhodovací praxe NSS či nikoliv. 4. Důvody pro udělení azylu podle § 12 Přezkoumává-li soud zákonnost rozhodnutí o neudělení azylu podle uvedeného ustanovení, zaměřuje se pravidelně na zjištění existence tří základních prvků vyplývajících z definice uprchlíka dle Ženevské úmluvy: pronásledování či odůvodněnost obavy z něj, motiv pronásledování a příčinná souvislosti mezi těmito dvěma prvky. 4.1. Pojem ‚pronásledování‘ V České republice je pojem pronásledování definován přímo v zákoně o azylu. Podle znění zákona platného do 31.8. 2006 se za pronásledování považovalo „závažné porušení lidských práv, jakož i opatření působící psychický nátlak nebo jiná obdobná jednání, pokud

jsou prováděna, podporována nebo trpěna státními orgány, stranami nebo organizacemi ovládajícími stát nebo podstatnou část jeho území ve státě, jehož je cizinec státním občanem, nebo státu posledního trvalého bydliště v případě osoby bez státního občanství“. Dne 1.9. 2006 pak vstoupil v účinnost nový zákon č. 165/2006 Sb., který v návaznosti na kvalifikační směrnici rozšířil definici pronásledování o následující větu: „Za pronásledování se považuje i jednání soukromých osob podle věty první, pokud lze prokázat, že stát, strany nebo organizace, včetně mezinárodních organizací, kontrolující stát nebo podstatnou část jeho území nejsou schopny odpovídajícím způsobem zajistit ochranu před takovým jednáním.“ 4.2. Intenzita pronásledování Požadavek jisté minimální míry intenzity špatného zacházení je prvním předpokladem pro to, aby takové jednání mohlo být považováno za pronásledování. Intenzita pronásledování hraje v rozhodování soudů i Ministerstva vnitra důležitou roli a nedostatek této intenzity je poměrně častým argumentem pro označení žádosti o azyl (resp. následných opravných prostředků) ze nedůvodné. Tento požadavek určité intenzity špatného zacházení vychází z teze, která je uplatňována i v jiných státech, a sice že „žijeme v nedokonalém světě, (kde) jisté úrovně špatného zacházení se mohou stále objevovat a to i v případě, že stát, u kterého ochranu hledáme, podnikl kroky, aby tomuto zacházení zabránil (podle Horvath v. Secretary of State for the Home Department, UK House of Lords) .“ V České republice pak v tomto směru zásadní rozhodnutí, které se v různých obměnách konstantně objevuje v rozhodnutích soudů i Ministerstva vnitra dodnes, je rozsudek Vrchního soudu v Praze č.j. 5 A 758/2000-35, kde soud razí následující tezi: „Podle přesvědčení soudu je známým jevem v každé zemi (byť v některé více a v jiné méně, nicméně i v zemích nejvyššího standardu ochrany lidských práv a důsledné demokracie), že příslušníci určité rasy, národnosti, náboženského vyznání, sociální skupiny nebo politického přesvědčení se mohou stát u svých spoluobčanů právě pro tyto vlastnosti terčem ústrků, slovních i fyzických útoků, diskriminačních postupů při přístupu ke vzdělání, k výkonu určitých povolání, ba dokonce i přístupu na určitá místa nebo užívání veřejného majetku.“ Jakkoliv je požadavek, aby příkoří způsobené cizinci dosáhlo určité nezbytné úrovně legitimní, aplikace tohoto požadavku v praxi s sebou nese jistá rizika. Navíc judikatura soudů ani rozhodnutí Ministerstva vnitra doposud nebyly schopny dát odpověď na otázku, jaké úrovně musí být vlastně dosaženo; jinými slovy, kde se nachází hranice mezi pronásledováním a diskriminací. Všechny azylové instituce se většinou ve svých rozhodnutích spokojují s tvrzením, že jisté úrovně špatného zacházení musí být dosaženo a dále už jen konstatují, že takové úrovně v posuzovaném případě dosaženo nebylo. Příkladem může být např. rozhodnutí č.j. 3 Azs 301/2005-78 (obdobně č.j. 7 Azs 266/2005-72, č.j. 2 Azs 91/2005-73 aj.): „Nejvyšší správní soud chápe stěžovatelku, že uvedené okolnosti jsou jistě pro život nepříjemné. Rovněž celková situace ruské menšiny v Kyrgyzstánu, stejně jako prakticky ve všech postsovětských republikách v regionu, není zřejmě bezproblémová. Pronásledování ve smyslu zákona o azylu ovšem předpokládá jistou (značnou) intenzitu příkoří, kterému je žadatel o azyl v zemi původu vystaven. Takové intenzity nebylo v daném případě dle názoru Nejvyššího správního soudu dosaženo. Život ani svoboda stěžovatelů nebyly v Kyrgyzstánu zjevně ohroženy, rovněž o psychickém nátlaku lze hovořit jen stěží.“ Vyvodit z dosavadních rozhodnutí soudů závěry ohledně minimální požadované intenzity špatného zacházení tak lze pouze dva: 1. Minimum intenzity pronásledování by mělo být ve vztahu k různým státům vnímáno neměnně. Jeho hodnocení se totiž nemůže zakládat na úvahách o ekonomické, sociální či kulturní vyspělosti dané země, ale mělo by vždy být měřeno prizmatem demokratické právního státu s fungujícím mechanismem ochrany lidských práv. K tomuto

závěru vede rozsudek NSS č.j. 4 Azs 406/2004-148: „Nejvyššímu správnímu soudu (se jeví) neudržitelným závěr žalovaného i krajského soudu, že stěžovatele nelze považovat za pronásledovaného ve smyslu zákona o azylu, neboť jeho „příběh“ svým charakterem, stupněm, intenzitou a opakovaností nedosahuje charakteristiky pojmu pronásledování definice zákona o azylu. (…) Pokud je u žadatele o azyl prokázáno, resp. v případě nikoli bezpečné země vyvráceno, že u něho došlo nebo může dojít k situaci, jež se neslučuje s prostředím, ve kterém panuje dostatečný mechanismus ochrany lidských práv, pak jsou dány důvody pro udělení azylu takovému žadateli. Tak tomu mělo být i v tomto případě, kdy žalovaný stěžovatelova tvrzení nezpochybnil, pouze jeho situaci v zemi původu nepovažoval za natolik závažnou, aby mu bylo možno azyl v ČR udělit, ačkoli cenzura je v podmínkách demokratického státu zakázaná, jakož i zadržování osoby na policii po tak dlouhou dobu za napsání politicky nekorektního článku.“ 2. Požadované minimum intenzity pronásledování by naopak nemělo být neměnnou veličinou v čase. Je totiž zřejmé, že ochrana lidských se v demokratických společnostech v průběhu let prohlubuje a situace, které před několika lety nebyly vnímány negativně jsou dnes považovány za nepřípustné (např. tělesné tresty). Tento vývoj pak nutně musí být zohledněn i ve vztahu k ochraně práv osob pocházejících ze třetích zemí prostřednictvím zjemnění měřítek pro poskytnutí ochrany formu azylu. Takový princip lze dovodit např. z rozhodnutí NSS č.j 2 Azs 66/2006-52 (zde konkrétně ve vztahu k poskytování ochrany osobám pronásledovaným pro svoji homosexuální orientaci): „Nejvyšší správní soud má za to, že společenským i právě doktrinálním vývojem je již v řadě ohledů překonán celkově „tvrdý“ náhled na požadavek intenzity ústrků, kterým musí být homosexuál vystaven, aby se jednalo o ústrky azylově relevantní (...). Náhledu (podle něhož) je homosexualita jako nezměnitelná charakteristika jedince azylově relevantní pouze tehdy, hrozí-li za ni ve státě původu těžký tělesný trest nebo trest smrti a je-li trestem postižena již samotná homosexuální orientace; hrozící trest tedy musí být, aby byl podle uvedeného náhledu azylově relevantní, obzvláště přísný a zjevně nesnesitelně tvrdý a jeho smyslem musí být více než toliko postih narušení veřejné bezpečnosti. Nejvyšší správní soud má za to, že takto přísně nastavená kritéria azylové relevance homosexuality jsou již neudržitelná…“ Celkově je však předvídatelnost soudních rozhodnutí ohledně nezbytné míry intenzity pronásledování mizivá. Ještě horší je to pak s předvídatelností rozhodnutí Ministerstva vnitra, kde požadavek intenzity se stal argumentem, který v důsledku svévolné aplikace ztratil svoji jinak zřejmou opodstatněnost. Dokumentovat toto tvrzení lze např. na rozhodnutí NSS č.j. 4 Azs 143/2005-54, kde soud uvedl: „Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tvrzením žalovaného pojatým do vyjádření ke kasační stížnosti, že stěžovatelovy potíže nedosáhly ani takového charakteru a intenzity, aby je bylo možné považovat za pronásledování ve smyslu § 12 zákona o azylu. Za situace, kdy nebyla přesvědčivě vyvrácena výpověď stěžovatele, že byli v jeho domě vojáky zabiti tři členové jeho rodiny a on sám musel utéci, byl zraněn a musel se skrývat, si jen obtížně lze představit, jaké, když ne tyto potíže, by žalovaný považoval za dostatečně intenzivní a odpovídajícího charakteru pro poskytnutí ochrany formou azylu.“ Jak již bylo podotknuto, soudy prozatím k vytvoření žádné definice minimální intenzity pronásledování nepřistoupily a toto kritérium tak aplikují rozdílně případ od případu. Jistou výjimku však představuje rozsudek NSS č.j. 2 Azs 66/2006-52, kde se soud pokusil pozitivním způsobem vymezit nezbytnou míru intenzity ve vztahu k pojmu „psychický nátlak“. V dané věci šlo o případ homosexuálně orientovaného muže z Arménie. Jako důvod pro udělení azylu uvedl, že v době výkonu vojenské služby byl kvůli své odlišné sexuální orientaci šikanován, bit a terorizován, ostatní vojáci mu odebírali stravu a dělili si ji mezi sebou; zůstával hladový, bez jídla. Problémy pak pokračovaly i po návratu z vojny, objevily se negativní postoje jeho přátel a známých; byl jimi ignorován, nemohl kvůli své odlišné orientaci sehnat práci. Jeho žádost o azyl však byla Ministerstvem vnitra zamítnuta a toto

rozhodnutí bylo potvrzeno i krajským soudem. NSS posoudil věc následovně: „Nejvyšší správní soud nemá za to, že uvedené formy negativních reakcí stěžovatelova okolí dosáhly takové intenzity, aby ji bylo lze považovat v daném případě za opatření působící „psychický nátlak“ ve smyslu § 2 odst. 6 zákona o azylu. (…) Soud trvá na tom, že legální pojem „psychického nátlaku“ je z hlediska vyžadované intenzity negativních reakcí okolí, aby jej bylo možno za takový považovat, nutno poměřovat dalšími v § 2 odst. 6 zákona o azylu výslovně uvedenými azylově relevantními hrozbami, a sice „ohrožením života nebo svobody“. Újma hrozící žadateli o azyl v důsledku opatření působících psychický nátlak jistě nemusí být obdobně závažná jako újmy spočívající v ohrožení života nebo svobody, musí však být s nimi aspoň typově srovnatelná. Nepostačí tedy, půjde-li o pouhou sérii ústrků, byť v jednotlivých případech i vcelku intenzivních, pokud tyto ústrky ve svém celku nedosáhnou takové intenzity a systematičnosti, že u dotčené osoby ve zcela zásadní míře snižují kvalitu prožívání a berou životní perspektivu a že v ní vyvolávají silný pocit celkové bezvýchodnosti a beznadějnosti její situace. Navíc intenzita uvedených ústrků musí být „objektivní“ v tom smyslu, že by jimi byly výše uvedené negativní životní pocity působeny zpravidla i u jiných jedinců nacházejících se ve státě původu žadatele o azyl v obdobné situaci. Takovéto intenzity však ústrky v případě stěžovatele nedosáhly.“ Soud proto kasační stížnost zamítl. 4.3. Individuálnost pronásledování Další charakteristikou, které pronásledování musí mít, aby bylo soudem považováno za azylově relevantní, je jeho individuální zaměření vůči uprchlíkovi. Podle obecně zastávaného názoru totiž (dle č.j. 4 Azs 114/2005-60) „to, že v některé zemi vládnou nedemokratické poměry a dochází k porušování lidských práv, a priori neznamená, že každá osoba z takového státu přicházející má právo na poskytnutí ochrany ve formě azylu cizím státem. Vždy totiž musí být v rámci zkoumání naplnění azylových důvodů zkoumána i subjektivní stránka žádosti o azyl, jak bylo zmíněno výše, tj. zda konkrétní žadatel byl státní mocí pronásledován či pociťuje odůvodněný strach z pronásledování ve smyslu § 2 odst. 6 zákona o azylu.“ Podle NSS je tak požadavek individuálně zaměřeného pronásledování bezprostředně spjat s pojmem odůvodněného strachu z pronásledování. Základem tohoto vztahu je teze, že není-li špatné zacházení namířeno přímo vůči jednotlivci, popř. skupině jednotlivců ve stejné situaci, nemá takový jedinec žádný důvod subjektivně pociťovat obavu z uvedeného jednání. Tímto způsobem vyjádřil svůj názor NSS ve svém rozhodnutí č.j. 7 Azs266/2005-72, kde uvedl: „Situace v Etiopii, pokud jde o dodržování lidských práv a stupeň politické svobody, je významným faktorem svědčícím ve prospěch důvěryhodnosti tvrzení o konkrétních projevech diskriminace v jednotlivých případech, které jsou pak azylově relevantními skutečnostmi, ale pokud žadatel o azyl žádnému pronásledování nebo diskriminaci z azylově relevantních důvodů vystaven není, resp. nemůže mít z takového pronásledování nebo diskriminace odůvodněný strach, pak přes skutečnost, že pochází ze země, která je výše uvedeným způsobem problematická, nesplňuje podmínky pro udělení azylu ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu.“ NSS však svojí judikaturou posunul hranice individuálnosti ještě dál a jako kritérium hodnocení její přítomnosti v pronásledování zavedl to, zda dotyčná osoba byla ve své zemi pronásledována více než ostatní osoby v obdobném postavení. Není-li tomu tak, není shledán ani individualizační prvek a z toho důvodu není azyl udělen. Uvedeným hlediskem posuzoval NSS případ v rozhodnutí č.j. 4 Azs 438/2005-133. Zde uvedl: „Se stěžovatelem lze rovněž souhlasit potud, pokud uvádí, že v Sýrii je postavení Kurdů problematické, a to zejména těch, kterým nejsou vládou přiznána oficiální menšinová práva. Na druhé straně je však třeba konstatovat, že postavení Kurdů nelze oddělovat od postavení všeho Syrského obyvatelstva,

které rovněž postrádá základní lidská práva. Je třeba uvést, že tvrzení stěžovatele o tom, že je Kurd a je tedy podrobován tomuto režimu, neobsahuje současně tvrzení, že on sám konkrétně byl pronásledován, popř. že jeho strach z pronásledování z důvodu této kurdské národnosti je důvodný.“ Jinými slovy (podle č.j. 6 Azs 221/2005-58) „ze všeobecného kontextu situace v zemi stěžovatelova původu nevyplývá, že by jeho osobní situace byla horší než situace většiny ostatních osob žijících v zemi stěžovatelova původu“ Tento přístup soudu se pak odrazil v celé řadě rozhodnutí Ministerstva vnitra, které uvedený požadavek dovedlo až do úplné krajnosti. Příkladem je rozhodnutí č.j. OAM-201/LE-BE03-BE01-2006, kde zhodnotilo věc následovně: „Správní orgán uvádí (…), že veškerému obyvatelstvu obecně a Kurdům ve zvýšené míře se nedostává základních lidských práv. Obzvláště tíživá je situace těch syrských Kurdů, kteří nemají státní občanství a mezi které žadatelka náleží. Žadatelka však neuvedla, a ani správní orgán neshledal, že by její postavení bylo tíživější než postavení ostatních Kurdů v Sýrii a že by měla větší potíže než ostatní Kurdové ve shodném postavení.“ Ministerstvo vnitra tak zde žádost o azyl zamítlo a to i přesto, že dle vyjádření v rozhodnutí si bylo vědomo, že dotyčné osobě se „ve zvýšené míře nedostává základních lidských práv“. Nakolik se tento přístup odchyluje od definice uprchlíka, tak jak je tato obsažena v Ženevské úmluvě, je zřejmé. Z celé Úmluvy nelze vyčíst nic, co by podporovalo závěr, že postavení pronásledované osoby musí být horší, než postavení jiných osob v zemi ve srovnatelné situaci, aby tato osoba mohla být považována za uprchlíka. Naopak, Úmluva jako taková je, dle své Preambule, vystavěna na tezi, že „všichni lidé mají užívat základní práva a svobody bez diskriminace“ a stanoví smluvním státům povinnost „zajistit uprchlíkům co největší možnost užívat těchto základních práv a svobod“. Předpokladem pro přiznání statusu uprchlíka pak je pouze přítomnost důvodné obavy z pronásledování. Z pohledu Úmluvy je proto irelevantní, má-li tuto obavu v zemi pouze jeden člověk, či sdílí-li tuto obavu v zemi početná menšina či dokonce většina obyvatel. Genocida Tutsiů ve Rwandě nebyla o nic méně pronásledováním proto, že se bez rozdílu týkala všech Tutsiů v zemi, tedy několik stovek tisíc osob. Nelze proto smysluplně tvrdit, že jsou-li vůči jedinci kurdské národnosti uplatňována diskriminační opatření popírající jeho základní práva a svobody, nelze takovému člověku udělit azyl z toho důvodu, že těmito opatřeními je postižena většina Kurdů v zemi. To je nutno považovat za argument vycházející spíše z imigrační politiky státu než z uprchlického či azylového práva. Obdobně jako syrští Kurdové byli tímto neopodstatněným kritériem pro udělení azylu postiženi také uprchlíci z Čečenska. Na rozdíl od některých jiných zemí EU v ČR rozhodující orgány zastávali postoj, že k pronásledování těchto osob nedocházelo v důsledku jejich národnosti. Tento postoj pak byl důsledkem právě aplikace výše uvedeného kritéria individuálnosti pronásledování, které de facto uznání pro národnost či rasu vylučuje. Uvést lze např. rozhodnutí NSS č.j. 3 Azs 358/2005-104: „Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem žalovaného i s názorem Krajského soudu v Praze, že problémy žalobce v zemi původu nenaplňují znaky pronásledování ve smyslu zákona o azylu a nejsou důvodem pro udělení azylu na území České republiky; přiklonil se k názoru krajského soudu, že v dané věci bylo zapotřebí rovněž přihlédnout ke specifické situaci v této oblasti Ruské federace. Důvodnost žádosti o udělení azylu nelze navíc dovozovat toliko z toho, že stěžovatel je čečenské národnosti, čímž stěžovatel argumentoval v kasační stížnosti. Takové tvrzení však nelze akceptovat, neboť při rozhodování o udělení azylu je zapotřebí vždy vycházet z individuální situace každého jednotlivého žadatele o azyl; pouhá skutečnost, že je stěžovatel čečenské národnosti, nemůže bez přistoupení dalších okolností znamenat automaticky splnění podmínek pro udělení azylu.“ K udělení azylu čečenskému uprchlíkovi tak docházelo pouze tehdy, byla-li dotyčná osoba kromě své národnosti pronásledována i z dalšího důvodu vyjmenovaného v zákoně o azylu, typicky pro zastávání určitého politického názoru. Současný vývoj pak napovídá, že

další obětí tohoto neadekvátního přístupu k definici uprchlíka budou obyvatelé súdánské provincie Dárfúr. 4.4. Pronásledování a obava z něj V rozhodovací činnosti soudů i Ministerstva vnitra není hranice rozlišení mezi pojmy „pronásledování“ a „odůvodněný strach z pronásledování“ stanovena příliš zřetelně. Rozhodující orgán se většinou zaměřuje pouze na okolnost, zda jednání, kterému byl jedinec před odchodem z vlasti vystaven, lze považovat za pronásledování a pokud tomu tak není, důvody pro udělení azylu neshledá. Uskutečněné pronásledování se tak stává prakticky jediným, nikoliv jedním z mnoha, důkazem opodstatněnosti obav. Reflektována obvykle není okolnost, že prožívaná obava se ještě nutně nemusí zakládat na vlastních osobních zkušenostech dotyčného jedince. Uvedená záměna pojmů je do jisté míry způsobena tím, že podle § 12 písm. a) zákona o azylu lze azyl udělit osobě, která „je pronásledována“ za uplatňování politických práv a svobod, zatímco § 12 písm. b) v souladu se Ženevskou úmluvou podmiňuje pouze existencí „odůvodněného strachu z pronásledování“. Většina rozhodnutí jde tedy pouze tím směrem, že jsou zde jednotlivé újmy chronologicky seřazeny, aniž by z nich byl vyvozen jakýkoliv závěr do budoucna. Příkladem může být např. rozhodnutí 3 Azs 4/2006-53: „Chování neznámých lidí (…) vůči stěžovatelce v zemi jejího původu, ač spočívalo v negativním jednání, nelze označit za pronásledování ve smyslu ustanovení § 2 odst. 5 zákona o azylu. Rovněž shora popsaný incident stěžovatelky s vojáky v roce 2001 nenaplnil svou intenzitou podmínky pronásledování ve smyslu zákona o azylu, neboť šlo o ojedinělou událost…“ Výhradně na již uskutečněné pronásledování se zaměřil NSS i v rozsudku č.j. 5 Azs 309/2005-85, když uvedl: „Pokud stěžovatelka byla zatčena v průběhu nepovoleného meetingu a následně téhož dne propuštěna a z jejího nedostavení se k dalšímu předvolání policií nebyly vyvozeny žádné represivní sankce, nelze hovořit o pronásledování ve smyslu ustanovení § 12 zákona o azylu. S těmito závěry Nejvyšší správní soud souhlasí. Ani ostatní události, které stěžovatelka uvedla ve správním řízení, nelze povařovat bez dalšího za pronásledování z azylově relevantních důvodů.“ Otázkou, zda tyto skutečnosti nemohou zakládat strach z dalšího pronásledování odůvodněný situací v zemi původu (Bělorusko) se soud již nezabýval. 5. Otázka ochrany před pronásledováním Otázka ochrany před pronásledováním se postupem doby stala v řízení o přiznání statusu uprchlíka (azylu) klíčovou ve všech zemích. Ženevská úmluva přitom pojímá kritérium absence národní ochrany jako pouze jeden z několika definičních znaků uprchlíka, rozhodně však ne jako kritérium zásadní. Výsadní postavení mu bylo přiznáno až rozhodovací činností jednotlivých národních orgánů posuzujících žádosti o azyl. V současné době to tak již „není status uprchlíka definovaný jinými znaky, který vede k ochraně, (ale) je to potřeba ochrany co umožňuje být považován za uprchlíka (J. Sztucki).“ Ačkoliv tomto bodě panuje mezi jednotlivými institucemi azylového práva všeobecná shoda, rozpory se objevují již vzápětí a týkají se prakticky všech aspektů spojených s aplikací požadavku absence národní ochrany. Tato situace se v plné míře týká i České republiky. Nejednotný výklad se objevuje nejen na úrovni krajských soudů, ale i uvnitř Nejvyššího správního soudu samotného. To se pak negativním způsobem projevuje na rozhodovací činnosti Ministerstva vnitra, které kritérium národní ochrany vykládá nesystematicky a lze říci až účelově v závislosti na ostatních, azylově irelevantních, okolnostech případu. Předvídatelnost rozhodnutí správního orgánu je v tomto ohledu minimální.

6. Pronásledování nestátními činiteli Zabývají-li se soudy otázkou existence či absence národní ochrany v případě posouzení, zda obavu ze špatného zacházení je možno považovat za obavu z „pronásledování“, pak tak typicky činí v situacích, kdy ke špatnému zacházení dochází ze strany nestátních činitelů (soukromých osob). Je-li totiž pachatelem pronásledování přímo stát, resp. osoba jeho jménem jednající, tento problém nevyvstává. Žádat o ochranu osobu, která vykonává pronásledování, se jeví jako nesmyslné. Odkázat lze v tomto směru např. i na znění návrhu kvalifikační směrnice, kde její autoři uvádějí: „Jestliže pronásledování nebo jiná závažná a neoprávněná újma je páchána přímo státem, taková obava je odůvodněná, neboť, de facto, žádný účinný prostředek ochrany země původu neskýtá.“ Na druhou stranu ovšem „jestliže pronásledování nebo jiná újma vyplývá z jednání nestátních činitelů, taková obava je odůvodněná pouze tehdy, jestliže stát nechce nebo nemůže účinným způsobem poskytnout ochranu proti nebezpečí být takovým útokům podroben.“ V takovém případě absence národní ochrany „vytváří most mezi pronásledováním státem a pronásledováním nestátními činiteli, který je pro celé schéma (mezinárodní ochrany) nezbytný (Horvath v. Secretary of State for the Home Department, UK House of Lords)“. 6.1. Teorie odpovědnosti v judikatuře NSS Soudy v České republice pod vlivem judikatury NSS při posuzování azylových žalob doposud vycházely z restriktivnějšího pojetí vztahu pronásledování a státu vycházejícího z tzv. teorie odpovědnosti. Podle této teorie konkrétním pachatelem pronásledování sice nemusí být přímo orgán státu, avšak dochází-li ke špatnému zacházení ze strany jednotlivců, ať už organizovaných či nikoliv, pak tato jednání „mohou být brána v úvahu, pokud jsou podporována nebo záměrně tolerována státními orgány takovým způsobem, že dotyčný není ve skutečnosti schopen se dovolat jeho ochrany (podle rozhodnutí Conseil d´Etat v případu Dankha – 1983)“. Špatné zacházení tak může být považováno za pronásledování pouze v případě, že a) vychází přímo od státních orgánů, nebo b) je těmto státním orgánům přičitatelné tak, že ty jej buď podporují nebo záměrně tolerují. Jinými slovy, pokud stát přes veškeré svoje úsilí, které vyvíjí, není schopen pronásledování zabránit, v důsledku své slabosti nebo úplného zhroucení, utrpení jedince není možno považovat za pronásledování a potřeba mezinárodní ochrany nevzniká. Uvedený přístup tak klade důraz na ochotu státu ochranu poskytnout a nikoliv na jeho reálnou schopnost tak učinit. Tímto způsobem byla koncipována velká většina soudních rozhodnutí. Jako příklad lze uvést např. rozsudek NSS č.j. 6 Azs 65/2005-42. Soud zde uvedl: „Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že ve své stabilní rozhodovací praxi vychází z toho, že má-li být splněna podmínka odůvodněného strachu z pronásledování z některého z důvodů uvedených v § 12 odst. 1 zákona o azylu, musí k tomuto pronásledování docházet zásadně přímo ze strany veřejné, a to státní moci; za takové pronásledování lze však považovat i pronásledování nepřímé (a to stále ze zákona vypočtených důvodů) i nelegálními strukturami za situace, kdy státní moc takovou perzekuci trpí, mlčky jí přihlíží či ji svou úmyslnou pasivitou umožňuje. Azylantem však není ten, kdo tvrdí, třeba i věrohodně, že je pronásledován nestátními nelegálními strukturami, má z jejich perzekuce odůvodněnou obavu, a státní moc, přes zřejmé a průkazné úsilí nezákonné aktivity potlačit, toho není z objektivních důvodů schopna.“ V tomtéž duchu NSS v rozsudku č.j. 8 Azs 194/2005-65 uvedl: „Za pronásledování nelze považovat ani případný masový výskyt negativních jevů v zemi původu stěžovatele za předpokladu, že nejde o součást státní politiky. Pokud státní orgány tyto negativní jevy potírají, pak nelze hovořit o pronásledování, a to ani tam, kde možnosti státních orgánů nejsou dostatečné a tato opaření nemají trvalý efekt.“

Jakkoliv takový závěr nelze ze znění Ženevské úmluvy dovodit, tak hovoří pouze o schopnosti či ochotě uprchlíka se ochrany státu dovolat, soudy se opakovaně pokoušely dát váhu svým závěrům právě odkazem na tuto Úmluvu nebo alespoň Příručku UNHCR. Např. v rozhodnutí č.j. 6 Azs 250/2005-45 výslovně uvádí, že „závěr, podle něhož stěžovatel nebyl v zemi svého původu pronásledován, Nejvyšší správní soud opírá mimo jiné o znění článku 1 odst. 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků přijaté v Ženevě dne 28. 7. 1951 a z Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků přijatého v New Yorku dne 31. 1. 1967, z nichž dovozuje, že udělení azylu je důvodné pouze tehdy, je-li žadatel vystaven útokům, před nimiž se snaží nalézt ochranu, a jde-li zároveň o represi uskutečňovanou ze strany státu. Takovou represi lze dovodit jak ve formě přímé, kdy stát sám určité osoby pronásleduje, tak ve formě nepřímé, kdy stát záměrně určité pronásledované osoby nechrání.“ Úvaha o původci pronásledování je však Ženevské úmluvě cizí. Většina doktríny se shoduje v tom ,,že ani Úmluva z roku 1951 ani přípravné práce na ní o zdroji obávaného pronásledování příliš nevypovídají a spojitost mezi pronásledováním a vládními orgány není formálně vyžadována (Goodwin-Gill).“ Ostatně soud svůj názor blíže ani neodůvodňuje a pouze jej autoritativně prosazuje. Lze se proto domnívat, že povšechný odkaz na Úmluvu měl nahradit konkrétní argumenty, které soudu v daném případě chyběly. V jiném rozhodnutí, č.j. 4 Azs 215/2005-64, se soud pro změnu pokusil vyvodit obdobný závěr z Příručky UNHCR: „Nejvyšší správní soud rovněž nepřisvědčil ani tvrzenému naplnění čl. 65 metodologické Příručky procedur a kritérií pro postavení uprchlíka. Ač se za pronásledování v označené příručce považuje pronásledování nejen ze strany státních orgánů, ale rovněž ze strany obyvatelstva, nelze opustit i další podmínku a sice, že označené úřady musí tuto činnost ze strany obyvatelstva vědomě schvalovat.“ Obdobně jako ze Ženevské úmluvy, ani z Příručky však nelze vyčíst nic, co by tento závěr podporovalo. Právě naopak. Podle uvedeného odstavce 65 je za pronásledování nutno považovat jednání nestátních činitelů nejen tehdy, jestliže „je úřady vědomě tolerují“, ale také tehdy, pokud „odmítají, či nejsou schopné zajistit účinnou ochranu“. Neschopnost zajistit ochranu není podmíněna vědomým chováním státu. Ani zde tedy není argumentace soudu příliš přesvědčivá. 6.2. Požadavek aktivního domáhání se ochrany Z rozhodovací činnosti NSS vyplývá, že dokázat neochotu či neschopnost státu poskytnout ochranu je povinen sám cizinec. Je to on, po němž je vyžadováno, aby v tomto směru poskytl důkaz a vyvrátil tak presumpci, že stát obecně se snaží ochranu před negativním jednáním svým občanům poskytovat. Tato skutečnost zřetelně vyplývá např. z rozsudku č.j. 8 Azs 119/2005-47, kde soud vyložil svůj přístup následovně: „Skutečnost, že žadatel o azyl má v zemi původu obavy před vyhrožováním ze strany soukromé osoby, není bez dalšího důvodem pro udělení azylu podle ustanovení § 12 zákona o azylu, tím spíše v situaci, kdy politický systém v zemi původu žalobce dává občanům možnost domáhat se ochrany svých práv u státních orgánů, a tyto skutečnosti v řízení o udělení azylu nebyly vyvráceny.“ Za důkaz, že stát není ochoten ochranu cizinci poskytnout, pravidelně bývá považována okolnost, že cizinec se před odchodem z vlasti takové ochrany domáhal, avšak ta mu nebyla poskytnuta. Tvrdí-li však cizinec, byť věrohodně, že byl pronásledován nestátními činiteli, ale před odjezdem z vlasti se nepokusil ochranu u státních orgánů vyhledat, je jeho žádost o azyl zamítána. V těchto případech nedochází ke zkoumání, zda je stát, je-li o to požádán, vůbec schopen přiměřenou ochranu poskytnout. Typickým příkladem je např. rozsudek NSS č.j. 3 Azs 160/2005-55, kde soud uvádí: „Rovněž problémy s příslušníky sekty satanistů nelze klasifikovat jako pronásledování ve smyslu ust. § 2 odst. 5 zákona o azylu, neboť podle cit.

ustanovení se za pronásledování považuje pouze ohrožení života nebo svobody, jakož i opatření působící psychický nátlak nebo jiná obdobná jednání, pokud jsou prováděna, podporována či trpěna úřady ve státě, jehož je cizinec státním občanem, nebo pokud tento stát není schopen odpovídajícím způsobem zajistit ochranu před takovým jednáním. I kdyby v daném případě bylo lze aktivity členů satanistické sekty považovat za „opatření působící psychický nátlak“, není v daném případě možný závěr o tom, že by tyto byly státními orgány podporovány či trpěny za situace, kdy se stěžovatel o pomoc na státní orgány vůbec neobrátil.“ „Pouhá nedůvěra občana ve státní instituce ohledně schopnosti jej ochránit, nepodložená dalšími konkrétními tvrzeními, však není důvodem pro udělení azylu (č.j. 2 Azs 239/2005-69).“ Nelze samozřejmě tvrdit, že takový přístup soudů nemá žádné opodstatnění. Jak již bylo řečeno, primární povinnost poskytnout ochranu náleží státu, jehož je cizinec státním občanem. Teprve pokud tak stát není schopen či ochoten učinit, nastupuje subsidiárně ochrana mezinárodní. Postup soudu je však v mnoha případech ryze formalistický a soustředí se výhradně na skutečnost, zda žádost o ochranu byla skutečně podána či nikoliv. Soudy zcela opomíjejí zohlednit i ostatní okolnosti případu, jako např. zda žádost o ochranu by nebyla zjevně bezúspěšná či zda meškání cizince v zemi původu jej nevystaví dalšímu nebezpečí pronásledování. Tak v např. v rozhodnutí č.j. 2 Azs 39/2005-64 se NSS zabýval kasační stížností občana Ruské federace kavkazské národnosti, který byl v oblasti Severního Kavkazu pronásledován příslušníky radikálního muslimského proudu – Vahabity. I přes obecně známou nepříznivou situaci, která v oblasti panuje, a averzi orgánů Ruské federace vůči občanům kavkazské národnosti NSS kasační stížnost zamítl mj. s tím (obdobně též č.j. 4 Azs 14/2003), že „je-li důvodem žádosti o azyl obava z návratu do Ruské federace, v níž žadateli hrozí teroristické akty čečenských teroristů, tj. akty neprováděné státní mocí, přičemž žadatel o azyl se v domovském státě vůbec nepokusil svou situaci přes tamní státní orgány řešit, není dán důvod pro poskytnutí azylu podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ani překážka vycestování.“ Za nedůvodný je také nutno považovat požadavek, aby cizinec využil několika, popř. „všech“ možností, které daný stát k poskytnutí ochrany poskytuje. To znamená povinnost obrátit se v případě nečinnosti jednoho orgánu na další orgán a v případě jeho nečinnosti na další atd.. I když je zřejmé, že snaha domoci se ochrany svých práv musí být ze strany cizince skutečná, automatické uplatňování tohoto požadavku je neopodstatněné. Obzvláště tam, kde cizinec pochází ze státu, kde je vynutitelnost práva minimální. Ze strany Ministerstva vnitra i soudů však v důsledku jeho aplikace dochází k bezdůvodnému zamítání mnohých žádostí o azyl. Extrémní pozice zastávaná Ministerstvem vnitra pronikla i do některých rozsudků soudů (např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové č.j. 28 Az 178/2003-21). Podle zde uvedeného názoru, aby mohlo být konstatováno, že žadateli byla odepřena ochrana země jeho původu či že tato ochrana byla neúčinná, je nutné, aby „žadatel využil všech prostředků, které právní řád jeho vlasti k ochraně práv a svobod jednotlivce poskytuje“. Co se týče NSS ten ve svých rozhodnutích kategoričnost tohoto požadavku poněkud otupuje, avšak i on trvá na vyčerpání všech prostředků nápravy, které země původu poskytuje. Tento svůj požadavek však již vyslovuje ve vztahu k zemi původu dotyčného. Soud tak argumentuje např. tím, že (č.j. 2 Azs 259/2005-48) „politický systém v zemi původu žalobce dává občanům možnost domáhat se ochrany svých práv u státních orgánů“ či tím, že (č.j. 2 Azs 18/2005-35) „nelze předpokládat, že by mu nebyla jejich pomoc poskytnuta, zvláště když se jednalo o akt ze strany opozičních skupin“.

6.3. Kdy není třeba se ochrany aktivně domáhat Z rozhodnutí NSS lze dovodit, že existují i případy, kdy pachatelem pronásledování je sice nestátní činitel, avšak udělení azylu není podmíněno tím, že se dotyčný nejprve musí obrátit se žádostí o ochranu na příslušné státní orgány. Takovými případy mohou být: a) situace, kdy stát pronásledování páchané nestátními činiteli podporuje Taková situace nastává typicky tehdy, pokud v konkrétním případě stát pronásledování přímo neprováděl, nicméně z informací o zemích původu je zřejmé, že tak činí v jiných, obdobných, případech. Příkladem zde může být např. rozhodnutí NSS č.j. 4 Azs 143/2005-54, kde soud posuzoval případ žadatele o azyl z Pobřeží Slonoviny: „Za zcela nesprávný považuje argument, že se stěžovatel po zabití příbuzných neobrátil se žádostí o pomoc na příslušné státní orgány své země, nepožadoval prošetření jeho případu a ani ochranu pro svou osobu. I z oněch fragmentů relevantních zpráv o zemi původu je zřejmé, že vláda nejenže netrestala porušení lidských práv, ale její bezpečnostní složky se ho i samy dopouštěly.“ Obdobně se soud k problému postavil v případu občana Ukrajiny perzekuovanému kvůli své účasti na demonstraci, rozsudek č.j. 2 Azs 423/2004-81, kde soud uvedl: „Mimo realitu poměrů ne zcela demokratických států je pak i tvrzení žalovaného, že měl stěžovatel využít nejprve vnitrostátních prostředků ochrany. Takový poukaz je jistě namístě v případech osob ohrožených běžnou kriminalitou, nikoliv však v případě osob protiprávně zadržených při protivládní demonstraci. Omezování svobody spolčování a shromažďování, násilné rozhánění demonstrací a občasné policejní násilí, jako praktiky, jimž tehdejší ukrajinský režim nebránil, ale naopak je podporoval, je ostatně zmiňováno i ve Zprávě o dodržování lidských práv za rok 2001 vydané Ministerstvem zahraničí USA, jež je součástí správního spisu.“ b) situace, kde se státní moc pronásledování aktivně nepodporuje, avšak vědomě jej trpí a odmítá proti němu ochranu poskytnout Zde je namístě citovat např. z rozsudku NSS č.j. 3 Azs 268/2005-59, kde je uvedeno: „Nejvyšší správní soud sice v zásadě souhlasí s tím, že každý by se měl v případě ohrožení svého života, resp. cítí-li se na svém životě ohrožen, primárně obracet o pomoc na státní orgány své vlasti, a teprve odmítnou-li mu tyto pomoc poskytnout, resp. nebudou-li toho schopny, požádat o ochranu formou azylu v jiné zemi. Dle názoru Nejvyššího správního soudu však nelze na tomto požadavku trvat bezvýhradně za každých okolností.“ V daném případě od něj soud upustil proto, že „dle informací Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky neposkytují (vědomě) arménské úřady homosexuálům efektivní ochranu před diskriminací, obtěžováním a špatným zacházením, jemuž jsou zde vystaveni“. Jak již bylo uvedeno výše, otázka faktické schopnosti státu ochranu poskytnout není soudy příliš zkoumána. Důvod pro udělení azylu je shledán takřka výlučně v případech, kdy státní orgány pronásledování vykonávají, podporují, vědomě trpí či proti němu z vlastní vůle odmítají poskytnout ochranu. Pokud však stát i přes veškeré svoje úsilí není schopen ochranu poskytnout, mezinárodní ochrana není udělena. Proto také v tomto výčtu chybí bod c), který by sem jinak logicky náležel a sice, že ochrany není třeba se domáhat tehdy, je-li z dostupných informací o zemi původu zřejmé, že stát v důsledku své slabosti objektivně není schopen ochranu poskytnout. 6.4. Kvalifikační směrnice a očekávaný vývoj judikatury Lze předpokládat, že uvedená rozhodovací praxe soudů v brzké době dozná určitých změn v důsledku účinnosti tzv. kvalifikační směrnice a následné změny definice pronásledování v zákoně o azylu (zák. č. 165/2006 Sb.). Na rozdíl od judikatury NSS, která je viditelně ovlivněna teorií odpovědnosti, kvalifikační směrnice přejala jiný koncept vztahu

státu a špatného zacházení nazvaný teorie pronásledování. V souladu s touto teorií soudu nepřísluší zkoumat, co je příčinou toho, že stát ochranu neposkytuje, ale pouze konstatovat objektivně existující skutečnost, zda je schopen nebo ochoten tak učinit. Pojem ‚schopen‘ pak na rozdíl od pojmu ‚ochoten‘ neimplikuje subjektivní pohnutku státu ve vztahu zajištění ochrany. Důvodnost obavy z pronásledování nestátními činiteli tak bude nutno shledat „ve všech případech, kdy stát není (…) schopen poskytnout proti němu ochranu a to bez ohledu na to, zda v dotyčném státě existují či nikoliv kompetentní nebo efektivní vládní nebo státní orgány (Horvath v. Secretary of State for the Home Department, UK House of Lords ).“ 7. Důvody pronásledování Podle Ženevské úmluvy není uprchlíkem každá osoba, které v zemi původu hrozí pronásledování, ale pouze taková, které toto zacházení hrozí z důvodu její rasy, národnosti, náboženství, politického přesvědčení či příslušnosti k určité sociální skupině (motiv pronásledování). Mezi pronásledováním a jedním z pěti motivů musí být vždy příčinná souvislost. Jednotlivé motivy pronásledování se v rozhodovací činnosti soudů objevují s různou intenzitou. Poměrně malé množství rozsudků se týká pronásledování z důvodu rasy a národnosti. Příčinou takového stavu je to, že pronásledování z těchto důvodů se obvykle týká velkého množství osob žijících v určité oblasti. Z důvodu obavy z přijetí velkého počtu uprchlíků proto nebývá uznáno jako relevantní ani Ministerstvem vnitra a z důvodu mechanické aplikace požadavku individuálnosti pronásledování ani soudem. Obdobně je na tom také pronásledování z důvodu náboženství. Analyzovat rozhodovací činnost soudů tak lze pouze v otázce pronásledování z důvodu zastávání určitých politických názorů, i díky judikatuře vztahující se k § 12 písm. a) zákona o azylu a příslušnosti k sociální skupině. 7.1. Příčinná souvislost Z definice pojmu pronásledování vyplývá, že příčinná souvislost mezi pronásledováním a jednotlivými motivy může být v zásadě dvojího druhu. Definice totiž nechápe pronásledování pouze v jeho obvyklém významu, tedy jako „tvrdě prosazované kruté a nespravedlivé zacházení“, ale přibírá ještě další prvek, kterým je absence národní ochrany proti takovému jednání. „Failure to acknowledge the relevance of state protection as a part of the risk of ‘being persecuted’ would result in an underinclusive application of the Convention in situation where a Convention ground does not explain the reason for the threat or infliction of harm, but is causally connected to the state’s failure of protection. (…) In such circumstances the applicant’s predicament (‘being persecuted’) is the result of relevant discrimination even though the threat or infliction of harm is not…(Mathew, P., Hathaway, J.C., Foster, M.: The Role of State Protection in Refugee Analysis. In: International Journal of Refugee Law, Vol. 15, č. 3, 2003, str. 447)” Všech pět motivů pronásledování se tak může vázat nejen k samotnému špatnému zacházení, ale mohou být i rozhodným důvodem pro neposkytnutí ochrany. Zkoumání příčinné souvislosti mezi neposkytnutím ochrany a uvedenými pěti motivy však bude přicházet v úvahu pouze tehdy, je-li újma způsobena nestátními činiteli. V případě, že se špatného zacházení dopouštějí přímo orgány státu, otázka národní ochrany logicky nevyvstává. Pro udělení azylu postačí, je-li příčinná souvislost mezi motivem a špatným zacházením či motivem a nedostatkem ochrany dána alternativně. Zkoumání vazby motivu na nedostatek ochrany tak přichází subsidiárně až poté, co je zjištěno, že příslušný motiv není příčinou špatného zacházení. Pokud tomu tak je, není již příčina absence národní ochrany zkoumána, je pouze konstatována.

Takto pojatý koncept příčinné souvislosti mezi pronásledováním a jeho motivem se pak objevil, i když sporadicky, i v některých rozhodnutích NSS. Jeho uchopení však neodpovídá uvedeným požadavkům formulovaným doktrínou. Soud totiž zcela ignoruje alternativní a subsidiární charakter vztahu motivu a neposkytnutí ochrany. Jeho existenci zvažuje i tehdy, pokud již sama způsobená újma měla svůj původ v důvodech stanovených Ženevskou úmluvou. Uvést lze např. rozsudek č.j. 6 Azs 524/2004-45, kde soud posoudil předloženou věc následovně: „Za pronásledování či odůvodněný strach z něho nelze označit ani verbální útoky spoluobčanů, jejichž cílem bylo přesvědčit stěžovatelku k přestupu na jejich víru. V daných souvislostech by za pronásledování mohla být pokládána jen taková situace, kdyby ze strany orgánů státní moci docházelo k perzekuci osob pro jejich náboženskou orientaci, popř. k systematickému odmítání poskytovat jednotlivcům ochranu před šikanou vyvolanou netolerancí k jejich náboženskému vyznání.“ Jakkoliv zde soud nezpochybnil, že sama újma žadatelky (verbální útoky) měla svůj původ v jejím odlišném náboženském vyznání, tuto skutečnost neshledal z hlediska definice pronásledování jako dostatečnou a chybně přistoupil i ke zkoumání, zda ochrana jí byla odmítána rovněž pro náboženské přesvědčení. Obdobně v rozhodnutí č.j. 7 Azs 36/2005-58 soud kategoricky, a zcela neopodstatněně prohlásil, že „za pronásledování by mohlo být v souvislosti s ohrožením soukromými osobami pokládáno pouze odmítnutí státní moci poskytnout ochranu před tímto ohrožením, pokud by toto odmítnutí mělo typicky povahu šikany ze strany veřejné moci pro některý z důvodů uvedených v ust. § 12 zákona o azylu“. S ohledem na výše uvedené doktrinální závěry je však nutno i takový závěr soudu označit jako chybný. 7.2. Pronásledování z důvodu politického přesvědčení Pronásledování z důvodu obavy z perzekuce pro zastávání určitých politických názorů v zemi původu bývá nejčastějším důvodem jak pro podání žádosti o azyl, tak ve výsledku i pro udělení azylu. Ministerstvo vnitra však nemá povinnost rozhodnutí, jímž se žádosti o azyl vyhovuje, odůvodňovat a důvody pro udělení „politického azylu“ nelze proto podrobit žádné analýze. Co se týče rozhodnutí soudů, i zde je zřejmé, že kritéria tak přísně uplatňovaná v jiných v případech pronásledování, nejsou v případech perzekuce pro politické přesvědčení aplikována s obvyklou rigiditou. Vytvoření celistvého a obecného výkladu pojmu „odůvodněný strach z pronásledování pro zastávání určitých politických názorů“ se však soudy vyhýbají. Nezbytná hloubka politického přesvědčení či intenzita jeho projevování je tak vyhodnocována případ od případu. I přes tyto okolnosti však lze z dostupných rozhodnutí soudů vyvodit alespoň dva obecnější závěry. a) četnost projevů politického názoru by pro posouzení případu neměla být rozhodující Za zastávání politických názorů je možno považovat jak dlouhodobou politickou činnost, tak i např. jednorázovou účast na demonstraci. Toto tvrzení lze opřít např. o rozsudek NSS č.j. 2 Azs 423/2004-81, kde soud uvádí (i když zde ve vztahu k § 12 písm. a) a nikoliv b) zákona o azylu): „Nelze se ztotožnit ani s názorem krajského soudu, resp. žalovaného, že by důvodem tohoto pronásledování nebylo uplatňování politických práv stěžovatelem. Je zcela zjevné, že důvodem jeho únosu osobami jednajícími v zájmu tehdejšího ukrajinského režimu, byla stěžovatelova účast na demonstraci proti prezidentu K., jíž se stěžovatel zúčastnil a při níž držel podle svých tvrzení plakát protikučmovského obsahu. Takové jednání je nutno považovat za uplatnění stěžovatelových politických práv, tedy za projev zastávání určitých politických názorů ve smyslu ustanovení § 12 zákona o azylu. (…) Nic na tom nemůže změnit ani fakt, že se jedná o účast ojedinělou a neplánovanou v dostatečném předstihu. Smyslem institutu azylu a zákona o azylu jako jeho objektivní realizace v českém právním řádu není pouze chránit systematické až celoživotní disidenty, ale všechny, kteří jsou ve své zemi původu

ohrožováni za uplatňování či uplatnění svých politických práv.“ I když ani zde není soud ve svých rozhodnutích jednotný a v rozsudku č.j. 5 Azs 309/2005-85 uvedl opačně: „Projevení politických názorů účastí na demonstraci nelze samo o sobě, bez existence cíleného, státní mocí prováděného či podporovaného pronásledování jejich účastníků, ještě považovat za zastávání politických práv a svobod.“ Zde se navíc jednalo o občana Běloruska. b) je nicméně nutné, aby osoba nějaký politický názor alespoň měla a ten byla schopna prezentovat Toto své tvrzení soudy opírají o třináct let starý rozsudek Vrchního soudu v Praze a shodně uvádějí, že „tvrdí-li žadatel, že emigroval pro své politické přesvědčení, je přinejmenším zapotřebí, aby byl schopen doložit, že nějaké politické přesvědčení má, že je schopen je formulovat a prezentovat a stává se proto ve své domovské zemi vládním úřadům nebo jiným orgánům nepohodlným a je proto pronásledován“. Možnost, že jedinec může být pronásledován i tehdy, pokud svůj názor dostatečně neprojevil, je sice v teoretické rovině připouštěna, prakticky však v takovém případě azyl nebývá udělen. Akceptováno, a to ani teoreticky, však není pronásledování pro zastávání polických názorů, které jedinec nemá a které jsou mu státem neoprávněně připisovány. Soudy tak zcela ignorují vývoj, kterým azylové a uprchlické právo od publikace rozsudku Vrchního soudu prošlo. Zatímco jím zastávaný postoj lze nalézt ještě např. v Příručce UNHCR z ledna 1992, novější rozbory definice uprchlíka z ní již dovozují, že důvodem pro přiznání statusu je i pronásledování pro přesvědčení, které je cizinci státem připisované. V roce 2001 tak UNHCR publikovalo následující stanovisko: „V dnešní době je již obecně uznáváno, že motiv pronásledování, který je dotyčnému přisouzen nebo kde dotyčný je jako jeho nositel vnímán, či politická neutralita, může odůvodňovat žádost o přiznání statusu uprchlíka. Vezměme jako příklad osobu, která nemá žádný politický názor (…), ale pachatelem pronásledování je vnímána jako by takové politické přesvědčení měla (…). V takovém případě přisouzené nebo domnělé politické smýšlení (…) postačuje k vystavení nebezpečí pronásledování; rozhodující je zde postoj pachatele pronásledování a dotyčná osoba tedy splňuje požadavky Ženevské úmluvy.“ Tento výklad je pak zastáván soudy v řadě zemí. V ČR prozatím nezbývá než doufat, že i zde se judikatura do budoucna bude tímto směrem ubírat. 7.3. Pronásledování z důvodu příslušnosti k sociální skupině Judikatura soudů k otázce sociální skupiny je v České republice oproti otázkám jiným vcelku bohatá. Částečně je tomu tak i díky tomu, že mnozí cizinci, nemajíce důvod k obavě z pronásledování vyplývající ze Ženevské úmluvy, se snaží, mnohdy kuriózním způsobem, svoji situaci podřadit pod příslušnost k sociální skupině. NSS proto přistoupil k vcelku ojedinělému kroku a obecným způsobem pojem sociální skupina vymezil. Toto rozhodnutí pak bylo i publikováno ve Sbírce rozhodnutí NSS (II. roč., č. 11, str. 947-950). Přístup soudu pak beze zbytku kopíruje postoj UNHCR obsažený v jeho Doporučení v oblasti poskytování mezinárodní ochrany z května 2002. Na tento dokument soud v rozhodnutí i výslovně odkázal. Na toto rozhodnutí rozebírající pojem sociální skupiny v rovině teoretické však nedokázal soud v rovině praktické navázat. Fakticky jedinou skupinu, kterou výslovně označil jako sociální ve smyslu Ženevské úmluvy, tvoří osoby homosexuální orientace. V rozhodnutí č.j. 2 Azs 66/2006-52 soud k dané problematice uvedl: „V první řadě nutno proto zodpovědět otázku, zda homosexualita sama o sobě vytváří příslušnost jedince k určité sociální skupině. Nepochybně tomu tak je, pokud tato vlastnost je ve společnosti, v rámci níž se příslušnost jedinců k určitým sociálním skupinám posuzuje, relevantním rozlišovacím kritériem a pokud

je u konkrétního jedince relativně nezměnitelná – „daná“; jinak řečeno, homosexuálové vytvářejí sociální skupinu tam, kde je tato jejich charakteristika významná pro náhled okolí (či v širším ohledu společnosti jako takové) na ně; že se jedná – vyjma případů vynucené či příležitostné homosexuality (např. ve věznicích či při homosexuální prostituci) – o „danou“ vlastnost v tom smyslu, že není volbou dotyčného jedince, nýbrž v zásadě vrozenou vlastností, existuje v západní sexuologii výrazně převažující konsensus. Homosexuálové by nevytvářeli sociální skupinu, pokud by tato vlastnost byla v očích jejich okolí víceméně irelevantní (v soudobých západních demokraciích nejsou proto sociální skupinou např. osoby s hnědými vlasy, protože tato jejich charakteristika je v očích jejich okolí irelevantní v tom smyslu, že podstatně neovlivňuje náhled okolí na ně; skutečnost, že někomu se hnědé vlasy mohou z estetického hlediska líbit, zatímco jinému naopak ne, nelze ještě považovat za vytváření náhledu na jedince, neboť ten se vztahuje k takovým jeho charakteristikám, které jsou v dané společnosti – ať již z důvodů racionálních či iracionálních – považovány obecně za významné a vypovídající o něm). V tomto smyslu jsou homosexuálové sociální skupinou stále ještě i v drtivé většině liberálních západních demokracií, neboť i zde zpravidla tato jejich charakteristika je pro jejich okolí, tj. jiné lidi, zajímavá a někdy dokonce důležitá a v očích těchto jiných lidí je zařazuje do určité skupiny lidí s obdobnou relevantní vlastností. Tím spíše pak lze pro účely zákona o azylu o homosexuálech hovořit jako o sociální skupině v zemích, v nichž příslušnost k menšinové sexuální orientaci dotyčného jedince v očích jeho okolí výrazně vyděluje z „většiny“ a v nichž je vnímána jako jeho důležitá (a – nutno poznamenat – negativní) vlastnost. V A., kde – jak se žalovaný i stěžovatel shodují – ve společnosti existuje všeobecná intolerance k homosexualitě, tedy homosexuální orientace, pokud není důkladně tajena, tj. pokud se dotyčný jedinec navenek projevuje jako homosexuál, byť již jen tím, že tuto svoji sexuální orientaci přiznává (aniž by nutně vedl homosexuální partnerský život či dokonce vyvíjel veřejné aktivity související s jeho sexuální orientací), „zařazuje“ tohoto jedince do sociální skupiny homosexuálů. Nad rámec výše uvedených argumentů poznamenejme, že postihování lidí za homosexuální aktivity je i podle významných názorů doktríny azylového práva považováno za pronásledování z důvodu příslušnosti k sociální skupině (viz zejm. Kälin, Walter: Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt 1990, str. 97).“ V dalších rozhodnutích však již soud naplnění pojmu sociální skupina neshledal. V rozhodnutí č.j. 3 Azs 36/2006-87 např. soud dospěl k názoru, že (č.j. 3 Azs 37/2006-82) „u (běloruských) žen pronásledovaných ze strany manželů či partnerů nelze o sociální skupině hovořit“. V jiném případě zase soud rozhodl, že „u osob, které nespojuje jejich postavení ve společnosti, ale pouze příbuzenský vztah, nelze o sociální skupině hovořit“. A konečně v rozhodnutí č.j. 6 Azs 118/2005-95 soud odmítl uznat obavu z pronásledování z důvodu příslušnosti k rodině, když uvedl „obavy o vlastního syna, který měl v zemi původu potíže s policií a vojenskou správou, a z toho pramenící i obavy o vlastní život stěžovatelky po návratu do Arménie, nejsou důvodem, který je podřaditelný pod ustanovení zákona o azylu, neboť uváděné problémy nebyly zapříčiněny důvody pro azylové řízení významnými, tedy její rasou, národností, náboženstvím, příslušností k určité sociální skupině, či zastávanými politickými názory“. Takový přístup, kromě toho soudem většinou blíže nezdůvodněný, však ve výsledku nereflektuje ani postoj UNHCR ani přístup, který si soud na jeho základě sám zvolil. Například v posledně vyjmenovaném případě, pokud by obavy cizinky z újmy na životě kvůli synovu odmítání vojenské služby byly oprávněné, nebyl důvod jí udělení azylu odmítnout. Pokud jediným důvodem pronásledování je okolnost, že cizinka byla matkou odpírače vojenské služby, pak se zde typicky jedná o perzekuci z důvodu příslušnosti k určité sociální skupině, kterou v tomto případě představuje rodina.