SZAKDOLGOZAT. Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete

Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közigazgatási Jogi Tanszék

SZAKDOLGOZAT Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete

Készítette: Dr. Vámosné Czili Adrienn

Konzulens: Dr. Turkovics István Egyetemi adjunktus

2014.

University of Miskolc Faculty of Law and Political Sciences Department of Public Administration Law

THESIS

Legal authority of local governments

Consultant: Dr. István Turkovics Assistant Professor

Compiled by: Dr. Adrienn Vámosné Czili

2014.

2

Helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete

Tartalomjegyzék Bevezetés ............................................................................................................................... 4 1. Elméleti alapvetések ....................................................................................................... 5 1.1. Önkormányzás és önkormányzat ............................................................................ 5 1.2. Az állami kontroll szükségessége: ellenőrzés vagy felügyelet ............................... 6 2. Történeti visszatekintés ................................................................................................ 11 2.1. A magyar önkormányzatiság kezdetei .................................................................. 11 2.2. A tanácsrendszer ................................................................................................... 12 2.3. A helyi önkormányzati rendszer létrehozása ........................................................ 14 2.4. 1990. szeptember 30. – 2008. december 31. (törvényességi ellenőrzés) .............. 15 2.5. 2009. január 1. – 2010. augusztus 31. (ex lex állapot).......................................... 17 2.6. 2010. szeptember 1. – 2011. december 31. (törvényességi ellenőrzés) ................ 18 2.7. Az új önkormányzati törvény................................................................................ 19 3. Átfogó önkormányzati felügyeleti kontroll .................................................................. 20 3.1. Az Alaptörvény rendelkezései .............................................................................. 20 3.2. A helyi önkormányzatok és a Kormány kapcsolata .............................................. 21 3.3. A helyi önkormányzatok és az Állami Számvevőszék ......................................... 23 3.4. Az önkormányzati jogok védelme ........................................................................ 24 4. A törvényességi felügyelet tartalma és eszközei .......................................................... 25 4.1. A kormányhivatal feladat- és hatásköre................................................................ 25 4.2. Információkérési és javaslattételi jog ................................................................... 28 4.3. A törvényességi felhívás ....................................................................................... 29 4.4. A képviselő-testület ülésének összehívása ........................................................... 30 4.5. Alkotmánybírósági, illetőleg bírósági felülvizsgálat kezdeményezése ................ 31 4.6. Jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása .................................... 35 4.7. A helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége pótlása ...... 37 4.8. Az önkormányzati határozat elleni bírósági eljárás kezdeményezési joga ........... 38 4.9. Önkormányzati határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása . 38 4.10. Törvényességi felügyeleti bírság megállapítása ................................................ 40 4.11. A kormányhivatalok egyéb ellenőrző tevékenysége ......................................... 42 5. Összegzés ..................................................................................................................... 43 Felhasznált források ............................................................................................................. 46 Monográfiák, tanulmányok ............................................................................................. 46 Jogszabályok, egyéb dokumentumok .............................................................................. 48

3

Bevezetés Az önkormányzat legszélesebb értelmezésben olyan intézményt, szervezetet jelent, amely autonómiával rendelkezik. A helyi önkormányzat biztosítja, hogy a helyben lakó választópolgárok önállóan és demokratikusan intézhessék a helyi érdekű közügyeiket.1 Az önkormányzatiság tartalma és érvényesülési tere úgy alakult az idők folyamán, ahogy az állam funkciója és szervezete terjeszkedett.2 Adolf Gasser 1946-ban megjelent monográfiájában a demokráciákat két csoportra osztotta: az egészséges demokráciákban életképes önkormányzatok működnek, míg a törékeny demokráciákra az jellemző, hogy bár

rendelkeznek

alkotmányos

intézményekkel,

ám

valódi,

működőképes

önkormányzatokkal nem. Kaltenbach Jenő ezt az osztályozást követve úgy vélte, hazánkat „újkori története alapján a törékeny demokráciák közé kell sorolnunk”.3 Dolgozatom célja – miként a cím is jelzi – a helyi önkormányzatok felett gyakorolt törvényességi felügyelet rendszerének átfogó bemutatása. Hipotézisem az, hogy a törvényességi felügyelet alapvetően nem veszélyezteti az önkormányzati szervek önállóságát, kockázatokat inkább a hatáskörök nem kielégítő szabályozása, illetve a feltételek nem megfelelő biztosítása hordozhat magában. Munkám három nagyobb egységből áll. Az Elméleti alapvetések című részben előbb meghatározom az önkormányzatiság lényegi tartalmát, és rámutatok arra, hogy miért van szükség – az autonómia ellenére, vagy még inkább: az autonómia védelme érdekében – állami kontrollra. Itt határolom el egymástól az ellenőrzés és a felügyelet fogalmát. A rövid történeti áttekintésben sorra veszem a hazai önkormányzatiság kialakulásának egyes állomásait, és ezzel párhuzamosan bemutatom, hogy a kezdetektől a rendszerváltásig, majd 2012-ig az állami felügyelet/ellenőrzés milyen formái léteztek. Dolgozatom második nagyobb egységében a jelenleg hatályos szabályozás alapján mutatom be az átfogó önkormányzatok felügyeleti kontroll rendszerét, majd pedig a törvényességi felügyeleti eljárás célját és terjedelmét. Itt szólok – a terjedelmi korlátokhoz igazodó mélységben – a kormányhivatalról, mint kontrollt gyakorló szervről. A harmadik 1

Fogarasi József (szerk.) A helyi önkormányzatok. HVG-Orac Kiadó. Budapest. 2010. 33. Pálné Kovács Ilona: Helyi politika. Akadémiai Kiadó. Budapest. 1990. 43. 3 Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet, mint jogviszony, a központi közigazgatás és a helyi önkormányzat viszonya alapján. Kandidátusi értekezés. MTA Budapest. 1990. 7. 2

4

fejezetben a törvényességi felügyelet eszközeit veszem sorra, egyes felügyeleti eszközöket pedig részletesen is ismertetek. Dolgozatomat a következtetéseimmel és az összegzéssel zárom. Kutatási módszerem a témához igazodóan a leíró-elemző módszer: másodelemzést végzek, a témában szakirodalmak, publikált kutatások elemzése révén.

1. Elméleti alapvetések 1.1.

Önkormányzás és önkormányzat

A modern demokráciák egyik meghatározó kérdése, hogy beavatkozhat-e az államhatalom az egyéni autonómiákba, s ha igen, akkor mely esetekben és milyen mélységben.4 Már Arisztotelészt is foglalkoztatta a szubszidiaritás elve, úgy vélte, a polisz hatalma csak addig terjedhet, amíg az egyén javát szolgálja, és szabadságát védi. 5 A szubszidiaritás elve csak a második világháborút követően vált széles körben elfogadottá, főként a német közjogi gondolkodásban, mely – érthető módon – különösen érzékeny volt minden túlzott állami törekvéssel szemben.6 1985-ben a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája

a

szubszidiaritást

kompetenciamegosztás

a

alapjaként

közhatalom határozta

és

meg,

a

civil

egyúttal

társadalom deklarálta,

közötti

hogy

„a

közfeladatokat általában elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell megvalósítania”.7 Decentralizáció és dekoncentráció - a központi és a helyi szint közötti szervezeti kapcsolatrendszer jellege és az autonómia mértéke alapján elemezhető fogalmak. Decentralizáció esetén a helyi-területi szerv szervezetileg nincs alárendelve a központi szintnek, a hatáskörök ellátásában teljes az önállósága. Dekoncentrációról akkor beszélünk, ha a helyi-területi szerv érdemben a központi szerv nevében, annak szerkezetileg alárendelve működik.8 „A decentralizáció a területi szerv autonómiáját, míg a dekoncentráció csak végrehajtási önállóságát eredményezi.”9 4

Pálné Kovács Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Dialóg Campus Kiadó. Budapest – Pécs. 2008. 22 Pálné 2008: 27-28 6 Ibid. 7 Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 4. cikk 3. pont Pálné 2008: 29 8 Pálné 2008: 23 9 Ibid. 5

5

A helyi önkormányzatok a közigazgatás és az államháztartás alappilléreinek tekintendők.

Szerteágazó

feladatkörrel

rendelkeznek,

jogszabályokat

alkothatnak,

adóhatóságként működnek, gazdálkodói és szolgáltatói feladatokat is elláthatnak. Az önkormányzatok függetlensége azonban nem zárja ki az állam ellenőrzési-felügyeleti jogát.

1.2.

Az állami kontroll szükségessége: ellenőrzés vagy felügyelet

Ellenőrzés, irányítás, felügyelet – e fogalmak elkülönítése nem könnyű, esetenként még a szakemberek is szinonimaként használják ezeket. Dominánsnak tekinthető az a nézet, mely szerint az irányítási viszony alá- és fölérendeltséget feltételez. Az irányítás pedig lényegében szervezetek közötti „olyan hatalmi viszony, amelyben az irányító az irányított viszonyaira meghatározó befolyást gyakorol”.10 A hagyományos álláspont szerint a felügyelet tágabb fogalom, magában foglalja az irányítást. Fogarasi József meghatározását követve úgy összegezhető a lényeg, hogy „a felügyelet az állami szervek olyan hatásköre, amely biztosítja számukra, hogy hatékony jogi eszközökkel befolyást gyakoroljanak az ellenőrzött szerv tevékenységének törvényességére”.11 A felügyeleti joggal rendelkező szervezet közvetlenül be is avatkozhat a felügyelt szerv működésébe, jogosítványai kiterjedhetnek az aktus megsemmisítésére, felfüggesztésére, gazdasági szankciók alkalmazására, egyes esetekben önálló intézkedéshozatalra (például károk és veszélyek elhárítása, cselekvésre kötelezés, annak elvégeztetése az önkormányzat költségére).12 Az ellenőrzés fogalma tárgyalható szűkebb és tágabb értelemben. Szűkebb értelemben az ellenőrzés annak megállapítását jelenti, hogy az ellenőrzött szervek tevékenysége megfelel-e a jogszabályoknak. Ehhez olyan eljárási jogosultságok tartoznak, mint az iratokba betekintés, az adatszolgáltatás, a tájékoztatás kérése, a helyszíni vizsgálódás. A tágabb értelemben vett ellenőrzés további eszközei körébe a szervezeti felépítés célszerűségének, a közigazgatási személyzet alkalmasságának az ellenőrzése is. Az ellenőrzést lefolytató minden esetben csak jelezheti az ellenőrzött szervezetnek a kifogásait,

ha

pedig

a

jogsértés

a

jelzést

követően

is

fennáll,

bírósághoz,

10

Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész. Osiris Kiadó. Budapest. 2004. 240 11 Fogarasi József: Önkormányzati kézikönyv. Jogértelmezés, joggyakorlat. HVG-Orac Kiadó. Budapest. 1997. 323. 12 Ibid.

6

alkotmánybírósághoz fordulhat. Vagyis, ellenőrzésnél az ellenőrző szerv csak közvetve – egy másik szervezet útján – tud hatást gyakorolni az ellenőrzött szervezetre, közvetlenül nem tehet intézkedéseket a jogsértés megszüntetése érdekében.13 Némiképp leegyszerűsítve: az ellenőrzés nem biztosít jogot az ellenőrzött viszonyainak befolyásolására, ezzel szemben a felügyeletet gyakorló szerv nemcsak információkat szerezhet meg a felügyeltről, hanem „annak akarat-elhatározását, tevékenységét, jogi aktusait meghatározott irányba befolyásolhatja”.14 A felügyeleti jogviszony ebben az értelmezésben aszimmetrikus, míg az ellenőrzési inkább szimmetrikus. A felügyelet fogalma még a szakirodalomban sem egyértelműen tisztázott. Az elméleti keretek meghatározására elsőként a német pozitivista közjogászok körében történt kísérlet a 19. század végén és a 20. század elején. Az általuk vázolt modellben az önkormányzat az állam egyik szerve, az államigazgatás egyik eszköze. Ilyenformán az államnak széles körű jogosítványai vannak az önkormányzatok felett, melyek magukban foglalják „az állam keretébe tartozó, annak alárendelt decentralizált közigazgatási szervezetek jogilag meghatározott és szabályozott önálló viszonyainak ellenőrzését, és az állami szabályozási kerettől való eltérés esetén a központi szabályoknak történő megfeleltetést”.15 A Forsthoff, Köttingen, Krüger és W. Weber által képviselt elmélet szerint

a

felügyelet

az

ellenőrzés

egyik

részaspektusa,

mely

az

ellenőrzési

információszerzési jogosítványokon túl magában foglalja a szankcionálás jogát is. 16 Az 1950-es, 1960-as években nyert teret egy új értelmezés, a materialista-populista (szociáldemokrata) irányzat, mely kidolgozta az együttműködő felügyelet elvét. Eszerint az önkormányzat egy, az államtól független integrációs pont, a társadalom egyik önszerveződése,

mely

nem

alárendeltje

az

államnak,

hanem

azzal

szorosan

együttműködik.17 A hazai közjogászok kiindulópontja a hagyományos formális-etatista elmélet, melynek középpontjában a hierarchia kérdése áll. A különféle megközelítések közötti 13

Fogarasi 1997: 323 Balogh Gábor – Szögi Ágnes: A helyi önkormányzatok törvényességi szempontú vizsgálatának múltja, jelene és jövője – 20 év után ismét törvényességi felügyelet (Első rész). Kodifikáció és Közigazgatás 2012/1. 52-53. kodifikator.hu/.../4-2012-évi-i-szám...helyi önkormányzatok... 14 Fazekas – Ficzere 2004: 252 15 Hoffmanné Németh Ildikó – Hoffman István: Gondolatok a helyi önkormányzatok tevékenységének ellenőrzéséről és felügyeletéről – nemzetközi és történeti kitekintéssel, a gyakorlati végrehajtás módszereivel Somogy megyében. Magyar Közigazgatás LV. évfolyam 2005. 89-103. 89. 16 Ibid. 17 Ibid.

7

eltérések alapvetően arra vezethetők vissza, hogy miként ítélik meg az alá- és fölérendeltség

kérdését.

Szamel

Lajos

az

államigazgatási

felügyeleten

belül

megkülönböztetett hierarchikus és nem hierarchikus felügyeletet. Ez utóbbiak esetében az ellenőrzési jelleg a domináns, a felügyeleti szervek jogosítványainak többsége pedig eljárási jellegű; ilyen például az ügyész által gyakorolt általános törvényességi felügyelet, vagy az a felügyelet, amelyet az államigazgatási szervek az egyesületek irányában végeznek.18 A hierarchikus felügyelet ugyanakkor szélesebb körű, és az irányítás részének tekinthető: az irányító szervek rendelkezési (utasítási) jogot gyakorolhatnak, és ennek révén az irányított szerv működésébe – a hatásköri szabályok korlátai között – beleavatkozhatnak.19 A

rendszerváltást

követően

Kaltenbach

Jenő

vetette

vizsgálat

alá

az

önkormányzatok államigazgatási felügyeletének kérdéskörét. Egyik fő következtetése szerint az 1980-as évektől Nyugat-Európában is végbement egyfajta szemléletváltás, és ennek megfelelően megváltozott a felügyeleti ellenőrzés eszközrendszere. Az olajválságok miatt kirobbanó gazdasági válságok következtében előtérbe került az olcsó és hatékony államigazgatás ideája. Ez az állami felügyelettel kapcsolatban két irányban idézett elő változást: egyrészt, a decentralizáció jegyében, az önkormányzatok feletti állami felügyelet szűkült, másrészt pedig, a (köz)szolgáltatások feletti felügyelet erősödött. A helyi autonómiák feletti felügyelet szűkülése azonban nem a felügyeleti eszközök leépítését jelentette, hanem sokkal inkább az opportunitási elv elterjedését, vagyis azt, hogy bizonyos feltételek teljesülése esetén az állam célszerűségi megfontolások alapján döntheti el, beavatkozik-e vagy sem.20 Az 1990-es években paradigmaváltás történt, az újraegyesülő Németországban kialakult elmélet lényege az együttműködő, segítő felügyelet, alkotmányjogi alapja pedig a demokrácia, a jogállam és az önkormányzati autonómia. Wolfgang Kahl szerint az együttműködő állami felügyelet célja az, hogy a „közösségi érdekeket, az alkotmányban és a különböző jogszabályokban meghatározott feladatok ellátását az állammal koordinációs viszonyban levő önállósodott igazgatási egységek tekintetében védelmi, támogató és közvetítő intézkedések útján biztosítsa”.21 Ebben a modellben a felügyelő hatóság jogköre csak arra terjed ki, hogy ha a külső vagy belső irányítási elvek sérelmét észleli, akkor 18

Berényi Sándor – Martonyi János – Szamel Lajos: Magyar államigazgatási jog. Általános rész. Tankönyvkiadó. Budapest. 1980. 494. 19 Berényi et al. 1980: 493 20 Hoffmanné – Hoffman 2005: 90 21 Ibid.

8

azokat a rendelkezésére álló jogi eszközökkel megvizsgálja és korrigálja.22 Németországban jelenleg az önkormányzatok törvényességi jellegű állami felügyelete tartományi hatáskörbe tartozik. A felügyelet jogi, szak- és általános felügyeletet jelent. Fontos kiemelni, hogy a jogi felügyelet körében a közigazgatási hatóság nem semmisítheti meg a községi önkormányzat rendeleteit, határozatait, csak felfüggesztésükről rendelkezhet – a megsemmisítésre kizárólag a közigazgatási bíróság jogosult. Van ugyanakkor lehetőség – tartományi biztos kirendelésével egyidejűleg – a jogsértést elkövető vezető felfüggesztésére, valamint a törvénysértő gyakorlatot folytató önkormányzat feloszlatására.23 A német megoldáshoz hasonlóan az osztrák ellenőrzés is törvényességi, a megtámadott rendelkezést csak a közigazgatási bíróság semmisítheti meg, ám a bírósági döntésig az aktus végrehajtását a felügyeleti szerv felfüggesztheti. Sajátossága az osztrák rendszernek, hogy a tartományok ellenőrizhetik az önkormányzatok gazdálkodását, vagyis a tartományi belügyminiszter olyan feladatokat is ellát, amelyek hazánkban az Állami Számvevőszék hatáskörébe tartoznak.24 Franciaországban a területi közigazgatás sokáig rendkívül centralizált volt, ám az 1982-es decentralizációs törvény alapvető változásokat eredményezett, a prefektusok korábbi szigorú felügyeleti jogkörét döntően ellenőrzési jellegűvé változtatta. A prefektus nemcsak az önkormányzatok működésének törvényességét, hanem a költségvetési gazdálkodásukat is ellenőrizheti.25 Ha az önkormányzat képviselő-testülete adott év március 31-ig nem fogadta el a költségvetést, vagy az elfogadott költségvetésben hiányt tervezett, akkor a prefektus – a helyi önkormányzat szerepét átvéve – egy központi ajánlások szerint megalkotott „minimális” költségvetést terjeszt elő. Ugyanez történik akkor is, ha a képviselő-testület egy kötelező kiadást nem szerepeltet a költségvetésben: a prefektus a kötelező kiadást hivatalból vezettetheti be.26 Az egyoldalú közigazgatási aktusokat – a képviselő-testület rendeleteit, határozatait, a szerződéses közigazgatási aktusokat – államigazgatási törvényességi ellenőrzésnek kell alávetni. A polgármester

22

Ibid. Hoffmanné – Hoffman 2005: 91 24 Hoffmanné – Hoffman 2005: 92 25 Ibid. 26 Courrier, Anne-Elisabeth: Állami ellenőrzés a helyi önkormányzatok felett – a francia és a magyar szabályozás összehasonlítása. Új Magyar Közigazgatás 3. évfolyam 2010/6-7. 19-28. 22. 23

9

államigazgatási jogkörben kibocsátott aktusai és az érdemi döntést nem tartalmazó aktusok azonban nem képezik törvényességi ellenőrzés tárgyát.27 Luxemburg a centralizált felügyeleti módszert vette át, és ez a mai napig fenn is maradt. A helyi autonómiák feletti törvényességi felügyeletet a belügyminiszter gyakorolja, aki jogosult a törvénysértő aktusok megsemmisítésére, ám a legjelentősebb gazdasági döntések, nagyberuházások megvalósításához is az ő engedélyét kell beszerezni.28 A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája is lehetővé teszi az önkormányzatok feletti felügyelet gyakorlását, melyet „csak az alkotmányban vagy törvényben meghatározott mértékben és eljárás szerint lehet gyakorolni”.29 A helyi önkormányzat tevékenységének államigazgatási felügyelete főszabályként törvényességi és csak kivételesen lehet célszerűségi. Célszerűségi felügyeletet magasabb szintű államigazgatási szervek gyakorolhatnak, és csak azon feladatok vonatkozásában, amelyeknek végrehajtását a helyi önkormányzatokra ruházták át. Az államigazgatási felügyeletet olyan módon kell gyakorolni, hogy érvényesüljön az arányosság elve, vagyis a felügyeletet gyakorló szerv beavatkozása arányban legyen a védeni szándékozott érdekek fontosságával. 30 A Charta fenti rendelkezései azért is figyelemre méltóak, mert a dokumentum alapvető célja éppen az, hogy az önkormányzati jogok hatékony védelmét megalapozza.31 A Charta értelmezésében a törvényességi ellenőrzés lényege tehát a következő: olyan jogosítványokat kell biztosítani a kormányzat számára, melyek (1) lehetővé teszik a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, (2) mindezt olyan módon, hogy se az ellenőrzés, se pedig az ennek alapján teendő intézkedések ne sértsék az önkormányzati jogokat, ne csorbítsák az önkormányzatok önállóságát. Fogarasi József ezt ekképpen összegezte: „az önkormányzatok korlátok közé (vissza) szorítása nem a kormány feladata, a kormány csak a legfontosabb láncszem az önkormányzatok és a döntésre jogosultak (Országgyűlés, Alkotmánybíróság, bíróságok) között”.32

27

Courrier 2010: 22 Ibid. 29 Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 8. cikk Az egyezményt az Országgyűlés az 1997. évi XV. törvénnyel hirdette ki. 30 Ibid. 31 Bércesi Ferenc – Ivancsics Imre: A helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés múltja és jelene. Közigazgatástudományi Közlöny 2010/1. 7-18. 8. 32 Fogarasi József: Önkormányzati kézikönyv. Jogértelmezés, joggyakorlat. HVG-Orac Kiadó. Budapest. 1997. 313. 28

10

2. Történeti visszatekintés 2.1.

A magyar önkormányzatiság kezdetei

Magyarországon a közigazgatási berendezkedés alapvetően mindig is az éppen aktuális politikai, gazdasági és társadalmi rendszertől függött, az uralkodó érdekek függvényében más és más közigazgatási szinteket részesítettek előnyben. I. István hozta létre a királyi vármegyerendszert. A megyék élén a király által kinevezett nemes állt, aki azonban nem vált tartományúrrá, mint Nyugat-Európa államaiban. A megyék katonai, bíráskodási, adószedési feladatokat is elláttak, hatalmuk az alattuk elhelyezkedő közigazgatási egységek (községek, városok, járások) irányában is meghatározó volt. A megyei tisztségek tiszteletbeli jellege sokáig fennmaradt, fizetett hivatalnokok helyett vagyonos, de független nemesek látták el a hivatali teendőket.33 Hiányzott

a

kormányzati/királyi

felügyelet:

a

megyei

önkormányzat

csak

az

országgyűlésnek tartozott felelősséggel. Statutumait csak az országgyűlés vizsgálhatta felül és semmisíthette meg, ugyanakkor az országgyűlés kifejezetten megtiltotta, hogy a megye a kormány törvénytelen rendelkezéseit végrehajtsa. Bizonyos értelemben éppen a megye volt az – mutat rá Kaltenbach Jenő -, mely ellenőrizte/felügyelte a központi hatalmat, ennek a fordítottja elképzelhetetlen lett volna.34 A magyar állam a 16. században török fennhatóság alá került, elveszítette önállóságát, majd pedig a Habsburg-birodalom részévé vált. Ezek a tények a későbbiekben alapvetően meghatározták az önkormányzatiság és az állami felügyelet alakulását.35 A kiegyezés után megkezdődhetett a polgári típusú területi közigazgatás kiépítése. A megyék hatásköre az igazgatásszervezés irányába tolódott el; a bővülő terjedelmű szolgáltatásokhoz saját költségvetéssel, vagyonnal és adókivetési joggal rendelkeztek. A megye ezzel együtt az ellenállás, a magyar államiság szimbólumává vált, s útját állta a modernizációnak. A fejlődés iránya ugyanakkor a centralizáció volt, a hatalom az önkormányzatok visszaszorítására törekedett, a dekoncentrált államigazgatási szervek terjeszkedése jellemezte a korszakot.36 33

Pálné 2008: 115 Kaltenbach Jenő: A magyar önkormányzati felügyelet. Részlet a szerző Önkormányzati felügyelet című könyvéből. 1991. 1-2. www.juris.u-szeged.hu/kaltenbach-jeno-magyar……….. 34 Kaltenbach 1991: 2 35 Kaltenbach 1991: 3 36 Pálné, 2008: 121-122 Kaltenbach 1991: 3

11

Az 1867. április 10-i kormányrendelet a kormánynak korlátlan rendelkezési jogot biztosított. Az 1870. évi törvényhatósági törvény (1870. évi XLII. tc.) kimondta, hogy az önkormányzati testület nem nemesi ősgyűlés többé, hanem képviseleti elv alapján alkotják, a tagok fele pedig – a virilizmus elve alapján – a helyben élő, legtöbb adót fizetők közül kerül ki. A törvény bevezette a törvényességi felügyelet intézményét, ami azonban tartalmát tekintve jóval több volt annál: gyakorlatilag hierarchikus alárendeltségbe kényszerítette az önkormányzatokat. A helyzetet legjobban az a jogosítvány jellemzi, amely alapján a kormányfelügyeletet gyakorló miniszter az önkormányzat bármely határozatának végrehajtását megtilthatta, és ezt még indokolnia sem kellett.37 Az 1886. évi vármegyei törvény (1886. évi XXI. tc.) széles körű felügyeleti jogosítványokat biztosított a belügyminiszter alá rendelt főispánnak. Elnökölt a vármegye törvényhatósági és közigazgatási bizottságában, felfüggeszthette a jogsértő intézkedéseket, felfüggeszthette a jogsértő gyakorlatot folytató törvényhatóság vezető tisztségviselőit.38 Egészen 1907-ig éltek a főispán széles körű felügyeleti jogosítványai, az 1907. évi LX. törvénycikk azonban bevezette a garanciális panasz intézményét. A garanciális panasz az alispán számára tette lehetővé, hogy a főispán törvénysértő rendeletét (észrevételét) megtámadhassa a Közigazgatási Bíróság előtt. A két világháború között fokozatosan tovább szűkítették a főispán hatalmát, 1929-ben megszűnt az alispán felfüggesztésére irányuló jogosítványa.39

2.2.

A tanácsrendszer

Az 1949. évi szovjet típusú Alkotmány alapjaiban rajzolta át az állam struktúráját, megváltoztatta a megyék helyzetét, szerepét. Sor került a közigazgatás totális államosítására, szovjet mintára felállították a tanácsrendszert. Törvény rendelkezett a tanácsok államszervezetben elfoglalt helyéről, párt általi irányításukról. A tanácsi rendszert hierarchikus szerkezet és centralizált működés jellemezte, a tényleges hatalom a végrehajtó bizottságok kezében összpontosult. A tanácsrendszer bevezetésekor két területi szint látta el a feladatokat: a megye és a járás, a városokat ezek szintje alá rendelték. Az önkormányzat eltűnt a politikai, közigazgatási gyakorlatból.40 37

Kaltenbach 1991: 6 Hoffmanné – Hoffman 2005: 93 39 Hoffmanné – Hoffman 2005: 94 40 Pálné 2008: 122-123 38

12

Az 1960-as évek közepén került bevezetésre az új gazdasági mechanizmus, mely megszüntette a szigorú centralizációt a gazdaságban, és ha korlátozott mértékben is, de lehetővé tette a vállalati önállóságot. A paradigmaváltás lassan érződni kezdett a közigazgatással kapcsolatos felfogásban is, fokozatosan megindult a tanácsigazgatás területi struktúrájának átalakulása, erősödött a községi integráció, létrehozták a városi jogállású településeket. 41 A gazdaságirányítási reform utolsó érdemi intézkedéseként 1971-ben megszületett a tanácstörvény, melynek „legfontosabb üzenete a tanácsok államszervezeti jellegének új meghatározása volt, miszerint a tanácsok népképviseleti-önkormányzati és igazgatási szervek”.42 A szovjet típusú tanácsrendszert közepesen koncentrált közös tanácsrendszer váltotta fel, megszüntették a járásokat. A rendszer legfontosabb elemei a megyék maradtak, a helyi tanácsok felett ellenőrzést gyakoroltak, nemcsak törvényességi, hanem szakmai, célszerűségi és pénzügyi szempontok alapján is.43 Az már más kérdés, hogy az önkormányzatiság elismerése valójában csak a jogszabályok szintjén történt meg, de azt semmilyen jogi vagy egyéb garancia nem védte, így megmaradt üres formulának.44 1988-tól kezdődően megindult egy újabb reformfolyamat, újabb önkormányzati elképzelések jelentek meg; létrehozták az egységes tanácsi költségvetési pénzalapot. A tanácsi rendszer hierarchikus felépítése ugyan változatlanul fennmaradt, ám jelentős újításként 1989-ben - a tanácsrendszer utolsó évében - bevezették a forrásorientált szabályozást, melyet megerősített az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvény is. A forrásorientált szabályozás lényege az, hogy az államigazgatás központi, megyei, illetőleg helyi szintjei között nincs alkumechanizmus, az irányítás döntően közgazdasági szabályozókkal

történik,

és

alapvetően

törvények

határozzák

meg,

mi

jár

a

helyhatóságoknak, amelyek önállóan tervezik meg költségvetésüket.45 A tanácsrendszer kezdeti időszakában az első46 és a második47 tanácstörvény a tanácsok általános irányításáról, főfelügyeletéről rendelkezett, amely feladatot az Országgyűlés és Népköztársaság Elnöki Tanácsa, illetőleg a minisztertanács látott el. Az első tanácstörvény a szovjet modellt vette át, eszerint a tanácsok a szocialista államhatalom 41

Pálné 2008: 124 Kaltenbach 1991: 8 42 Ibid. 43 Pálné 2008: 125 44 Kaltenbach 1991: 10 45 Vigvári András: Szubszidiaritás nélküli decentralizáció. Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez. Tér és Társadalom. XXII. évfolyam 2008. 1. szám. 141-167. 141. 46 A helyi tanácsokról szóló 1950. évi I. törvény 47 A tanácsokról szóló 1954. évi X. törvény

13

helyi szervei. A Minisztertanács és az Elnöki Tanács megsemmisíthette vagy megváltoztathatta az alárendelt tanácsok minden olyan szabályrendeletét, határozatát vagy intézkedését, amely az Alkotmányba ütközött vagy „sértette a dolgozó nép érdekeit”. A felettes tanácsok is megsemmisíthették vagy megváltoztathatták az alárendelt tanács normáit, egyedi aktusait – de csak abban az esetben, ha azok az Alkotmányba vagy alkotmányosan alkotott jogszabályba ütköztek.48 A második tanácstörvény csak minimálisan változtatott a rendszeren: megszüntette a szakminiszterek és a Minisztertanács felügyeleti jogát, ám felruházta ugyanezekkel a jogosítványokkal az Országgyűlést. A harmadik tanácstörvény – a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény – már elismerte a tanácsok önkormányzati jellegét. Az önkormányzatok felett az államigazgatás törvényességi felügyeletet gyakorolt, ám – a korábbi gyakorlattal ellentétben - pontosan meghatározták a Minisztertanács és a felettes tanácsok jogosítványait. A fővárosi, illetőleg a megyei tanács végrehajtó bizottsága gyakorolta a törvényességi

felügyeletet a helyi

tanács tevékenysége felett; megsemmisítette

jogszabálysértő rendeletét vagy határozatát; elrendelhette a helyi tanács ülésének összehívását. Bírósági kontrollra azonban nem volt lehetőség.49

2.3.

A helyi önkormányzati rendszer létrehozása

A helyi önkormányzatokról szóló törvény (továbbiakban: Ötv.) 1990. szeptember 30-án lépett hatályba: a helyi önkormányzatokat „az új demokratikus rendszer egyik alapintézményeként” definiálta.50 A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 2. cikkéhez igazodva a helyi önkormányzás elvét az Alkotmányba is beemelték, az Alkotmány rendelkezései alapján pedig az önkormányzati törvény deklarálta, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlők, nincs köztük alá-, fölérendeltségi viszony. Az önkormányzati működés középpontjában a választópolgárok által közvetlenül választott képviselő-testület áll, amelyet megilletnek az önkormányzati feladat- és hatáskörök. Az önkormányzatok nagy önállóságot kaptak mind a gazdálkodás, mind a szervezetalakítás területén. A helyi önkormányzat döntését kizárólag jogszabálysértés 48

Ibid. A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 45. § a)-b) pontjai értelmében. Hoffmanné – Hoffman 2005: 94; Balogh – Szögi 2012: 53 50 Fogarasi 2010: 57 49

14

esetén vizsgálhatta felül az Alkotmánybíróság, illetve a bíróság. A tanácsi rendszerben alappillérnek számító megyei szintet jelentős mértékben meggyengítették, lényegében kiüresítették. Vigvári András ezzel kapcsolatosan arra hívja fel a figyelmet, hogy mindez nem annyira szakmai-jogi megfontolások, sokkal inkább a két nagy rendszerváltó párt közötti politikai alku eredménye volt.51 A helyi önkormányzati rendszer arculatát nemcsak szakmai és ideológiai elképzelések, hanem legalább ilyen súllyal „a gazdasági válságkezelés napi gyakorlati feladatai és különösen az 1998 utáni időszakban felerősödött politikai verseny is erőteljesen formálták”.52 A reform eredményeként gyakorlatilag kétszer annyi helyi önkormányzat állt fel, mint ahány tanács volt korábban. 1990. október 23-a előtt összesen 1646 tanács működött, a következő év végéig 3115 önálló önkormányzat alakult53, 2008-ra pedig 3194-re gyarapodott a számuk54. Mindennek következtében a magyar önkormányzati rendszer elaprózottá vált, és ennek hatása a mai napig érezhető: meglehetősen magas az olyan települések száma, amelyek lakossága 1000, vagy esetleg 500 fő alatt marad.55 Az Ötv. hatályba lépését követően a demokratikus önkormányzati rendszer stabilizálódott, gazdasági értelemben a közszolgáltatások valódi színterévé vált. Idővel azonban nyilvánvalóvá

vált

a rendszer problematikussága, mely

szélsőségesen

decentralizált voltából fakadt: a legnagyobb gondot a hatáskörök, funkciók széles terjedelme és az ezek lefedéséhez elégtelen, szűkös pénzügyi forrás jelentette.

2.4.

1990. szeptember 30. – 2008. december 31. (törvényességi ellenőrzés)

Az 1990. szeptember 30. és 2008. december 31. közötti időszak a törvényességi ellenőrzés időszaka. Az Alkotmány 1990-ben a Kormány hatáskörébe utalta a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének a biztosítását, ezzel ki is jelölte a kereteket: 51

Vigvári tanulmányában azt elemzi, hogy míg az SZDSZ és a FIDESZ kifejezetten megyeellenes volt, addig az MDF a köztársasági megbízotti rendszer felállítása mellett állt ki. „A koncepcionális eltérések gyökere azonban sokkal mélyebben volt. A liberális felfogás a nagy önállósággal rendelkező, a bevételek szerzésében és a szolgáltatások ellátása terén a települések közötti verseny híve volt. A konzervatív felfogás hajlamosabb volt a központi újraelosztás mechanizmusainak ’megszüntetve megőrzésére’.” Vigvári 2008: 143 52 Ibid. 53 Vigvári András: Közpénzügyek, önkormányzati pénzügyek. KJK-KERSZÖV. Budapest. 2002. 54 Lóránt Zoltán: A helyi önkormányzatok gazdálkodásának jelene és jövője. Új Magyar Közigazgatás 2009/5. vol. 2. 5. szám. 1-5. 55 2004-ben 302 volt a 200 fő alatti lélekszámú települések száma, 200 és 499 fő közötti lélekszámú pedig 700. Varga Sándor: Félévszázad a helyi tanácsi és önkormányzati szabályozásban. Pénzügyi Szemle 2004. 5. szám. 480-501.

15

a feladatellátás államigazgatási szervek hatáskörébe került. A helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését 1994-ig a regionális alapon szervezett köztársasági megbízottak rendszere látta el.56 Az Ötv. úgy rendelkezett, hogy a köztársasági megbízott feladatait az Országgyűlés által meghatározott régióban, illetőleg a fővárosban látja el. Az Országgyűlés a köztársasági megbízottak működési területét meghatározó régiókról szóló határozatában (66/1990. (VIII.14.) OGY határozat) a megyéket hat régióba sorolta, így a fővárossal együtt nyolc köztársasági megbízott illetékességi területe fedte le az országot.57 Az 1994. év érdemi változásokat hozott, ekkor került sor az önkormányzatokról szóló törvény átfogó módosítására, az új kormány területi szinten a köztársasági megbízott „hatalmát” ugyanis túlzottnak ítélte, a módosítás révén pedig teret engedett a személycseréknek is. A köztársasági megbízott és hivatala jogutódja a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal lett, e hivatalok látták el a továbbiakban a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. A módosítás egyértelműsítette a törvényességi ellenőrzés eljárásával kapcsolatos előírásokat.58 A törvényességi ellenőrzési jogkör nem tartalmazott felügyeleti jogosítványokat, és az ellenőrzés is csak a szűk értelemben vett jogosultságokat foglalta magában. Vagyis, a közigazgatási hivatal vezetője nem függeszthette fel a törvénysértőnek tartott rendelet vagy határozat végrehajtását, mindezt azonban a bíróságnál kezdeményezhette; a közérdek súlyos sérelme vagy elháríthatatlan kár észlelése esetén köteles is volt megtenni. A közigazgatási hivatal vezetője nem helyezhette hatályon kívül és nem is semmisíthette meg az

önkormányzat

döntését.

Törvényességi

ellenőrzési

jogköre

nem

a

döntés

előkészítésének jogszerűségére, hanem a már megszületett döntésre terjedt ki, és csakis figyelemfelhívásra, vagy annak eredménytelensége esetén bírósági keresetindításra (alkotmánybírósági indítvány benyújtására) korlátozódott. Abban a kérdésben, hogy az adott önkormányzati rendelet vagy határozat törvénysértő-e vagy sem, végül az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróságok foglaltak állást, azáltal, hogy a törvénysértő aktust hatályon kívül helyezték, a normatív rendelkezést megsemmisítették.59 Ha a közigazgatási hivatal vezetője azt tapasztalta, hogy az önkormányzat döntése jogszabálysértő, határidő tűzésével felhívta az érintett szervet a törvénysértés megszüntetésére. Az önkormányzat

56

Bércesi – Ivancsics 2010: 8 Bércesi – Ivancsics 2010: 8 58 Ibid. 59 Fogarasi 1997: 323 57

16

(szerve) azonban a jelzés nyomán nem volt köteles azonnal visszavonni/megváltoztatni a határozatát, rendeletét. A felhívás eljárási kötelezettséget csak annyiban keletkeztetett, hogy

a

címzett

köteles

volt

a

törvényességi

felhívást

megvizsgálni.

Ennek

eredményeképpen lehetősége volt a határozat változatlan tartalmú fenntartására, a véleménykülönbség kifejezésre juttatásával az indítvány elvetésére.60 A 2002-ben elfogadott Kormányprogram meghirdette az önkormányzati reformot, mely a regionális közigazgatás létrehozását vette tervbe. Az érdemi változásokra vezető folyamatot az államháztartás hatékony működését elősegítő szervezeti átalakításokról és az azokat megalapozó intézkedésekről szóló 2118/2006. (VI.30.) Korm.határozat indította. Az 1994. évi változtatásokat követően ezen időszakban további érdemi módosítások már nem érintették a törvényességi ellenőrzési jogkört. 1995-től kezdődően a közigazgatási hivatal vezetőjének feladatává tették, hogy – az önkormányzat kérésére – a hivatal feladatkörében a képviselő-testületnek, a bizottságnak, a polgármesternek, a helyi kisebbségi önkormányzatnak, valamint a részönkormányzatnak szakmai segítséget nyújtson. Ez azonban nem jelentett „előzetes normakontrollt”, és nem helyettesíthette az utólagos törvényességi ellenőrzést.61

2.5.

2009. január 1. – 2010. augusztus 31. (ex lex állapot)

Az 2009. január 1. és 2010. augusztus 31. közötti időszakra az ex lex állapot volt jellemző, szünetelt a törvényességi ellenőrzés. Az Alkotmánybírósághoz 2007 januárjának végén négy indítvány érkezett. Az indítványozók a regionális közigazgatási hivatalok intézményesítésével

összefüggő

egyes

jogszabályok

alkotmányellenességének

megállapítását kérték, egyebek mellett arra hivatkozva, hogy a regionális illetékesség meghatározása feles törvénnyel, vagy még annál is alacsonyabb szintű jogszabállyal nem lehetséges. Az Alkotmánybíróság végül két határozatában is megsemmisítette a közigazgatási hivatalokról szóló kormányrendeleteket. Először 2008. június 30-áig, majd 2008. december 31-éig adott határidőt az Országgyűlésnek, hogy orvosolja a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Tény, hogy az Alkotmánybíróság nem a közigazgatási hivatal intézményét, hanem az Ötv.-ben a rá vonatkozó szabályozás egy 60 61

Fogarasi 1997: 326 Fogarasi 1997: 328

17

mondatát semmisítette meg. Ennek indoka pedig az volt, hogy az Országgyűlés nem rendezte az önkormányzatokról szóló törvényben a közigazgatási hivatalok jogállását, alkotmányos törvényi alapok hiányában pedig a Kormány nem tudta végrehajtani a helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzésére irányuló feladatát. Bár az Alkotmány és a régi Ötv. is nevesítette a törvényességi ellenőrzést, azt valójában egyetlen szerv sem gyakorolta. Gondot jelentett az is, hogy a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervéről szóló 318/2008 (XII. 23.) Korm. rendelet nem tartalmazott törvényességi ellenőrzéssel kapcsolatos feladatokat, és bár e kormányrendelet 15. §-a szerint a regionális államigazgatási hivatalok általános jogutódai voltak a regionális közigazgatási hivataloknak, ám ez nem vonatkozott a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére.62 A gyakorlatban a probléma úgy jelentkezett, hogy az önkormányzatok egy része meg sem küldte a jegyzőkönyveket, ám az államigazgatási hivatal vezetője a beküldött jegyzőkönyvekkel sem tudott mit kezdeni, ugyanis jogsértés esetén nem léphetett fel. Mindez arra vezetett, hogy a törvényességi ellenőrzés működésképtelen állapotba került, az állampolgárok „teljesen védtelenek maradtak a jogsértő mulasztások és az önkormányzati – nem hatósági – határozatokkal szemben”.63 A törvényességi ellenőrzés monitoring tevékenységgé alakult, amelyben „a hivatalok tudomására jutott ügyekből általános, régiós szintű tájékoztató, figyelem felhívó jellegű beszámolók, jelentések készültek az önkormányzatok részére, annak érdekében, hogy így segítsék elő a jogszerű önkormányzati munkát, döntések meghozatalát”.64 Még rosszabb volt a helyzet az önkormányzati határozatok tekintetében. A törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát korábban a közigazgatási hivatal kezdeményezhette, ellenőrző szerv hiányában azonban a határozatok bírósági felülvizsgálata nem volt kezdeményezhető.65

2.6.

2010. szeptember 1. – 2011. december 31. (törvényességi ellenőrzés)

Húsz hónapig tartott az ex lex állapot, 2010 szeptemberében az önkormányzatokról szóló törvény módosításával, illetőleg a területi államigazgatási hivatalok fővárosi, megyei 62

Balogh – Szögi 2012: 53-54 Önkormányzati rendeletek alkotmányossági felülvizsgálatát az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 21. § (4) bekezdése értelmében bárki, így az állampolgárok is kezdeményezhették. 64 Balogh – Szögi 2012: 54 65 Bércesi – Ivancsics 2010: 14 63

18

közigazgatási hivatalokká alakításával konszolidálódott a helyzet, ismét működőképessé vált a helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés. Viszonylag sokáig csak arra volt kapacitása a közigazgatási hivataloknak, hogy a szünetelés ideje alatt feltárt, hatáskör hiányában azonban intézkedés nélkül hagyott jogsértésekre hívták fel az érintett önkormányzatok figyelmét, és kérték a jogsértések megszüntetését. A törvényességi ellenőrzés nem volt időkorláthoz kötve, ezeknek az intézkedéseknek tehát nem volt semmi akadálya, bár az is kétségtelen, hogy rációja inkább csak a rendeletek esetében volt. Ugyanis, a már teljesedésbe ment egyedi határozatok, végrehajtott döntések esetében már nem volt lehetőség utólagos korrekcióra, főleg nem az eredeti állapot visszaállítására. 66

2.7.

Az új önkormányzati törvény

2011. december 19-én fogadta el az Országgyűlés az új önkormányzati törvényt (továbbiakban: Mötv.).67 A jogszabály legfőbb célja „egy olyan modern, költségtakarékos, feladatorientált

önkormányzati

rendszer kiépítése, amely lehetőséget

biztosít a

demokratikus és hatékony működésre, ugyanakkor - a választópolgárok önkormányzáshoz való kollektív jogait érvényre juttató és védendő módon - szigorúbb (felügyeleti jellegű) kereteket szab az önkormányzati autonómiának”.68 A jogalkotó szem előtt tartotta annak követelményét is, hogy „a választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való joga változatlanul és hiánytalanul” érvényesüljön, azzal együtt, hogy „az önkormányzati szervezet és működés átalakítása segítse elő a közigazgatási szolgáltatások színvonalának emelését”.69 A törvényjavaslat miniszteri indokolása kiemelte, hogy az önkormányzati rendszer átalakítása, teljes megújítása azért is indokolt, mert a meglévő rendszerben „a gazdaságossági, hatékonysági, valamint szakmai szempontokat a szükségesnél kisebb

66

Balogh Gábor - Szögi Ágnes: A helyi önkormányzatok törvényességi szempontú vizsgálatának múltja, jelene és jövője – 20 év után ismét törvényességi felügyelet (Második rész). Kodifikáció és Közigazgatás. 2012/1. kodifikator.hu/.../5-2012-evi-ii-szam ...balogh...szogi...resz 54. 67 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól. A törvény hatálybalépése több ütemben történt: 2012. január 1., 2012. április 15., 2013. január 1., továbbá a 2014. évi általános önkormányzati választások napja. 68 T/4864 sz. törvényjavaslat a helyi önkormányzatokról. Általános indokolás. 54 69 Ibid.

19

mértékben vették figyelembe”.70 A miniszteri indokolás szerint a kialakult helyzet döntően három okra vezethető vissza, ezek a következők:  az önkormányzati rendszer belső ellentmondásokkal, működési zavarokkal terhelt,,  elmaradtak a nagy ellátórendszerek reformjai, az állami szerepvállalás terjedelme és mélysége tisztázatlan maradt,  az állami támogatások mértéke folyamatosan csökkent, miközben a kötelezően ellátandó feladatok száma gyarapodott.71

3. Átfogó önkormányzati felügyeleti kontroll 3.1.

Az Alaptörvény rendelkezései

Az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy a Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. Az egyik legfontosabb változás tehát az, hogy a korábbi törvényességi ellenőrzés helyébe a kormányhivatalok által gyakorolt törvényességi felügyelet lép.72 A jogalkotó a törvényességi felügyelet szabályainak megalkotása során tiszteletben tartotta a helyi önkormányzatok Alaptörvény által garantált önállóságát, vagyis azt, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése során a törvény keretei között önállóan igazgat, rendeletet alkot, határozatot hoz, meghatározza saját szervezeti és működési szabályzatát.73 Mindebből az következik, hogy az állami felügyelet jelenleg is csak a jogszerűség vizsgálatát jelenti, nem terjedhet ki célszerűségi, hatékonysági szempontok értékelésére. Új elem az Alaptörvényben az a rendelkezés, mely szerint a helyi önkormányzat a rendeletét a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a kormányhivatalnak. 74 A rendeletek felülvizsgálatára ugyanezen törvényhely alapján a bíróság jogosult: ha a kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál a rendelet felülvizsgálatát. .75 A 70

Ibid. Ibid. 72 Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdés 73 Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés 74 Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdés 75 Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdés Kivétel: ha az önkormányzati rendelet alaptörvénybe ütközik, mert akkor továbbra is az Alkotmánybíróság jogosult dönteni az ügyben. Lásd Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontját. 71

20

határozatok felülvizsgálatának kérdésére azonban az Alaptörvény nem tér ki, ezért ezt a kérdést sarkalatos törvényben kellett rendezni.

3.2.

A helyi önkormányzatok és a Kormány kapcsolata

A Kormány Alaptörvényben rögzített feladata az önkormányzatok működésének törvényességi felügyelete, e feladatát területi szervei – a kormányhivatalok – útján látja el. A kormányhivatal semmiképpen nem tekinthető az önkormányzatok felettesének, ilyenformán nem is jogosult az önkormányzati jogok korlátozására, az önkormányzatok döntéseinek megsemmisítésére vagy megváltoztatására.76 A Kormány ezen túlmenően is meghatározó szerepet gyakorol a helyi önkormányzatok tevékenységére. Az önkormányzatokat érintő törvényjavaslatokat döntően a Kormány terjeszti az Országgyűlés elé, a Kormány kezdeményezi azok módosítását, intézkedik a törvények végrehajtása iránt.77 A közigazgatás legfőbb szerveként az államigazgatási feladatok ellátásáért a Kormány a felelős. Feladatainak ellátásához nélkülözhetetlen a hatékony és racionális szervezetrendszer kialakítása. Az Alaptörvény ezért az államigazgatási szervezetrendszer megalapozása érdekében külön rendelkezik a Kormány szervezetalakítási szabadságáról: a Kormány törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre, irányítja

az

feltételeiről.78

államigazgatási Az

feladatok

államigazgatásban

–

ellátását,

és

ellentétben

gondoskodik az

végrehajtásuk

önkormányzatok

közötti

mellérendeltséggel – a hierarchia érvényesül. Az államigazgatási ügyekben a jegyző (főjegyző) gyakorolja a hatásköröket, hatósági jogköröket az általa vezetett polgármesteri hivatal közreműködésével. Az önkormányzat végrehajtó szervei közül kivételesen kaphat államigazgatási hatásköröket a polgármester, a közgyűlés elnöke, a főpolgármester és a polgármesteri hivatal önálló hatáskört gyakorló ügyintézője.79 A Kormánynak alárendelt központi államigazgatási szervek – a jogszabályok keretei között – egyedi utasítást adhatnak a jegyzőnek. A területi államigazgatási szervek útján a felettes szervek felülvizsgálhatják a helyi államigazgatási döntéseket, ellenőrizhetik 76

Balogh – Szögi 2012: 55 Ibid. 78 Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdés 79 Balogh – Szögi 2012: 58 77

21

a helyi államigazgatási szervek tevékenységének jogszerűségét és szakszerűségét. A Kormány rendeletben határozza meg a helyi önkormányzatok által irányított szerveknél dolgozó személyek képesítési előírásait. Közérdek fűződik ahhoz, hogy – az önkormányzati rendszer sokszínűségének elismerése mellett is – a közszolgálati munkakörök betöltői az ország minden önkormányzati szervénél szakmailag azonos értékű képzettséggel és képesítéssel rendelkezzenek. Felhatalmazás alapján a Kormány tagja miniszteri rendeletben szabályozhatja a helyi önkormányzat által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit és az ott dolgozók képesítési előírásait.80 A Kormányt érintő egyes szakfeladatok ellátását a minisztériumok végzik. Kiemelendő az önkormányzatokért felelős belügyminiszter, aki a helyi önkormányzatokért való felelőssége körében – egyebek mellett – közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a kormányhivatal tevékenységét érintő jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszközök és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében.81 A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter: a) irányítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét; b) kezdeményezi a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását; c) előkészíti az Országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó területszervezési döntéseket; d) a kormányhivatal javaslatának megvizsgálását követően - a feltételek fennállása esetén - kezdeményezi a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját.82 A közigazgatási és igazságügyi miniszter a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszterként a) előkészíti

az

ország

területi

tagozódásával

kapcsolatos,

illetőleg

a

területszervezéssel kapcsolatos az országgyűlés és a köztársasági elnök hatáskörébe tartozó döntéseket, b) kezdeményezi a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselőtestület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását, 80

Balogh – Szögi 2012: 59 Mötv. 128. § 82 Mötv. 129. § 81

22

c) ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének szakmai irányítását, d) gondoskodik az önkormányzati rendeleteknek az erre a célra fenntartott honlapon történő közzétételéről, e) felelős a közigazgatás szervezéséért és fejlesztéséért, f) szakmai irányítást gyakorol a kormányhivatalok ellenőrzési tevékenysége felett, g) összehangolja a polgármester, a jegyző által ellátott ellenőrzési tevékenységeket. 83

3.3.

A helyi önkormányzatok és az Állami Számvevőszék

A helyi önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi, ez közelebbről két feladat megvalósítását jelenti. Egyrészt, az éves központi költségvetési beszámoló elkészítése előtt a Kormánynak meg kell győződnie az állami támogatások cél szerinti felhasználásáról, illetve a törvényi előírásoktól eltérő állami hozzájárulási igények konkrét eseteiről és nagyságáról. Másrészt, a számvevőszéki ellenőrzés kiterjed a helyi önkormányzatok vonatkozásában a normatív költségvetési hozzájárulás, a cél- és címzett, valamint az államháztartás más alrendszereitől kapott támogatás igénybevételének és elszámolásának ellenőrzésére.84 Az ellenőrzés megállapításaival szemben az önkormányzatok érdemi jogorvoslati joggal nem rendelkeznek. Ha hiány mutatkozik, az önkormányzat az előre beütemezett állami támogatást nem kapja meg, vagy csupán csökkentett részletekben kapja meg mindaddig, amíg a hiányt teljes egészében nem fizeti vissza.85 A helyi önkormányzatnak nyújtott európai uniós és az ahhoz kapcsolódó költségvetési támogatások felhasználását az Európai Számvevőszék és az Európai Bizottság illetékes szervezetei, kormányzati ellenőrzési szerv, a fejezetek ellenőrzési szervezetei, a Magyar Államkincstár, az ellenőrzési hatóság, az európai uniós támogatások irányító hatóságai és a közreműködő szervezetek képviselői is ellenőrizhetik.86 A helyi önkormányzat gazdálkodásának belső kontrollját a pénzügyi bizottság végzi. A pénzügyi bizottság a helyi önkormányzatnál és intézményeinél – többek között – véleményezi az éves költségvetési javaslatot, figyelemmel kíséri a költségvetési bevételek alakulását, értékeli a vagyonváltozást előidéző okokat. Ha a képviselő-testület a pénzügyi 83

Balogh – Szögi 2012: 59-60 Balogh – Szögi 2012: 60 85 Balogh – Szögi 2012: 60 86 Mötv. 119. § 84

23

bizottság által tett megállapításokkal nem ért egyet, vagy a szükséges intézkedéseket nem teszi meg, úgy a bizottság – a vizsgálati jegyzőkönyv, és az észrevételek megküldésével – az Állami Számvevőszékhez fordul.87

3.4.

Az önkormányzati jogok védelme

Az önkormányzati jogokat, emellett pedig az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróság is védi. Az előbbi például élhet a feloszlatás eszközével alaptörvény-ellenes önkormányzati rendelet esetén, a bíróság pedig az önkormányzat rendeletek, képviselő-testületi határozatok törvényességi kontrollját végzi kereset alapján. Az alapvető jogok országgyűlési biztosa jogosult az Alkotmánybírósághoz fordulni és köteles az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok feltárására. 88 Az önkormányzati jogvédelem további fontos eleme a felterjesztési jog. A képviselő-testület vagy érdekképviseleti szerve az önkormányzati jogokat és az önkormányzati feladat- és hatáskörét érintő bármely ügyben az adott kérdésekben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat. A megkeresett állami szerv vezetőjétől tájékoztatást, adatot kérhet, valamely szakmai és jogértelmezési kérdés megválaszolását igényelheti. Kifogással élhet konkrét állami döntésekkel szemben, véleményt mondhat állami szervezetek működéséről. Kezdeményezheti jogszabályok, jogi irányítási eszközök kiadását, megváltoztatását, visszavonását. A megkeresett szerv köteles harminc napon belül választ adni a helyi önkormányzatnak a hatáskörébe tartozó intézkedés megtételéről. A felterjesztési joggal a képviselő-testület is élhet abban az esetben, ha az adott települést érintő ügy a felterjesztés tárgya.89 A Mötv. a helyi önkormányzatok és a központi állami szervek kapcsolata körében tárgyalja az országos önkormányzati érdekszövetségek azon jogát, mely alapján jogalkotási feladatokra, intézkedések megtételére javaslatot tehetnek és konzultációt folytathatnak a Kormánnyal a helyi önkormányzati rendszert, valamint a helyi önkormányzatok által ellátott közszolgáltatásokat érintő stratégiai kérdésekről, valamint a központi költségvetés önkormányzatokat érintő kérdéseiről.90

87

Mötv. 119-120. § Balogh – Szögi 2012: 61 89 Balogh – Szögi 2012: 61 90 Mötv. 131. § (1) bekezdés 88

24

4. A törvényességi felügyelet tartalma és eszközei 4.1.

A kormányhivatal feladat- és hatásköre

A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét a Kormány biztosítja a közigazgatási

és

igazságügyi

kormányhivatalok útján.91

Az

miniszter

irányításával

a

fővárosi

és

megyei

Alaptörvény határozza meg a kormányhivatalok

alkotmányos jogállását: ennek alapján a kormányhivatal a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve, élén a kormánymegbízott áll.92 A kormányhivatalok a közigazgatási hivatalok jogutódjaként kezdték meg működésüket 2011. január 1-jén. Létrehozásukról, feladat- és hatáskörükről a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény rendelkezik. A törvényességi felügyelet kérdéseit azonban nem ez a jogszabály, hanem a Mötv. – a 132–142. §-okban – rendezi. A törvény meghatározza a törvényességi felügyelet célját, a cél a működés jogszerűségének biztosítása.93 Eszerint a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásában vizsgálja a helyi önkormányzat: a) szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét; b) döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét; c) törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladatellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését.94 Bizonyos önkormányzati döntések nem képezhetik tárgyát a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásának. Ezek elsősorban olyan önkormányzati döntések, amelyek ellen nyitva áll jogorvoslati lehetőség más jogorvoslati fórum előtt. Így nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása azokra a helyi önkormányzat és szervei által hozott határozatokra, amelyek alapján munkaügyi vitának vagy közszolgálati

91

Ötv. 127. § Alaptörvény 17. cikk (3) bekezdés 93 Gyergyák Ferenc (szerk.): A új Önkormányzati törvény – az új törvényi előírások bemutatása, gyakorlati alkalmazása a változások tükrében. Menedzser Praxis Szakkiadó. Budapest. 2012. 8.1. 94 Ötv. 132. § (3) bekezdés 92

25

jogviszonyból származó vitának van helye. Ezek az esetek ugyanis a felek magánautonómiájának körébe tartoznak, a munkaügyi bíróság döntését az érintett felek saját maguk jogosultak kezdeményezni. Szintén nem terjed ki a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása azon ügyekre, melyek esetében jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye. Ennek indoka az, hogy a közigazgatási hatósági jogalkalmazó tevékenység külső tevékenységnek minősül, garanciális jellegű szabályait a Ket., illetőleg a különös eljárási szabályok határozzák meg. A bírósági eljárás szabályainak alkalmazása ugyancsak kizárja a törvényességi felügyeletet.95 A képviselő-testület mérlegelési jogkörben hozott határozata esetén van lehetőség a törvényességi felügyeleti eljárás lefolytatására, a kormányhivatal azonban kizárólag a döntéshozatali eljárás jogszerűségét vizsgálhatja.96 A Mötv. 132. § (5) bekezdésében a kivételek alóli kivételt határozza meg: ezekben az esetekben főszabály szerint nem lehetne törvényességi felügyeleti eljárást indítani, ám két esetkörben erre mégis sor kerülhet.97 Az első esetkörben valamennyi olyan ügyben lehet törvényességi felügyeleti eljárást lefolytatni, amelyben a törvény egyébként kizárja akkor, ha sérült a helyi önkormányzat szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűsége. A második esetkör azokra az esetekre korlátozódik, ha munkaügyi vitának vagy közszolgálati jogviszonyból származó vitának van helye, de feltétel, hogy a helyi önkormányzat határozata a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz. Elképzelhető például olyan eset, amikor a helyi önkormányzat munkáltatói minőségében eljárva munkavállalója számára előnyöket biztosít határozatában. Ilyenkor, hiába történt jogsértés, nem várható el az érintett köztisztviselőtől vagy önkormányzati tisztségviselőtől, hogy bírósághoz forduljon, és megtámadja a számára egyébként előnyös határozatot. A közérdek védelme ugyanakkor indokolttá teszi, hogy a működés jogszerűségét biztosítani köteles kormányhivatal felléphessen az ügyben, és törvényességi felügyeleti eljárás keretében megvizsgálhassa, történt-e jogsértés.98 A kormányhivatal feladat- és hatáskörét részben az Alaptörvény, részben pedig a Mötv. határozza meg, a részletszabályokat pedig a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendeletben (továbbiakban: Rendelet) találjuk. Az Alaptörvény értelmében a kormányhivatal:

95

Mötv. 132. § (4) bekezdés Mötv. 132. § (4) bekezdés c) pont 97 Gyergyák 2012: 8.2-1 98 Gyergyák 2012: 8.2-3 96

26

a) kezdeményezi az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát a bíróságnál, ha az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja,99 b) kezdeményezheti

a

helyi

önkormányzat

törvényen

alapuló

jogalkotási

kötelezettsége elmulasztásának megállapítását a bíróságnál.100 A kormányhivatal feladat- és hatásköre a Mötv. által adott taxáció szerint a következőképpen alakul: ét – az Alaptörvényben meghatározottakon túl – az Ötv. 12 pontba összefoglalva sorolja fel. Ezek a törvényességi felügyelet kormányhivatal által alkalmazható eszközei: a) a törvényességi felhívással élhet; ennek részleteit a Mötv. 134. §-a határozza meg; rendelkezik részletesen, b) kezdeményezheti

a

képviselő-testület

ülésének

összehívását,

törvényben

meghatározott esetekben összehívhatja azt; ennek szabályait a Mötv. 135. §-ából ismerhetjük meg; c) az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatáról a Mötv. 136. § rendelkezik, ebben a körben a kormányhivatal javasolhatja a helyi önkormányzatok

törvényességi

felügyeletéért

felelős

miniszternek,

hogy

kezdeményezze a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját; d) az önkormányzati határozat törvényszéki felülvizsgálatának szabályait a Mötv. 139. § alapján ismerhetjük meg, eszerint a kormányhivatal kezdeményezheti a közigazgatási

és

munkaügyi

bíróságnál

az

önkormányzat

határozatának

felülvizsgálatát; e) a

határozathozatali,

feladat

ellátási

kötelezettségét

nem

teljesítő

helyi

önkormányzattal szemben bírósági eljárás megindítását, a határozathozatal pótlásának elrendelését a Mötv. 137–138. §-ai szabályozzák; f) az

Alaptörvénnyel

ellentétesen

működő

képviselő-testület

feloszlatásának

szabályait a Mötv. 125. § rendelkezései szabályozzák; ennek körében a kormányhivatal javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását;

99

Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdés Alaptörvény 32. cikk (5) bekezdés

100

27

g) kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban meghatározott részének visszatartását vagy megvonását; a Magyar Államkincstár helyi önkormányzatokkal kapcsolatos jogosítványait a helyi önkormányzatok gazdálkodási szabályai határozzák meg részletesen; h) pert indíthat a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt; a perindításról a Mötv. 142. §-ában foglalt utaló szabály és a 70. § rendelkeznek; i) fegyelmi eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen; a fegyelmi eljárás szabályait a Mötv. 73. § alapján a köz-szolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény határozza meg; j) kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél; az Állami Számvevőszék által lefolytatható vizsgálatokról az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény rendelkezik; k) szakmai segítséget nyújt a helyi önkormányzatnak a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben; ez a szakmai segítségnyújtása valójában nem sorolható a szűk értelemben vett törvényességi felügyelet körébe, a Mötv. azonban külön nevesíti ezt a hatáskört; l) végül törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzatra vagy a társulásra a Mötv.-ben meghatározott esetekben; a törvényességi felügyeleti bírság kiszabásának szabályait a törvény 141. §-a rendezi.101

4.2.

Információkérési és javaslattételi jog

A kormányhivatal a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozóan az érintettől információt, adatot kérhet, konzultációt kezdeményezhet, amelyeknek az érintett a megadott határidőn belül köteles eleget tenni. Emellett, a kormányhivatal javaslattal élhet a helyi önkormányzat működésére, szervezetére, döntéshozatali eljárására vonatkozóan. A javaslatot a helyi önkormányzat képviselő-testülete köteles megtárgyalni és arról döntést hozni. A javaslat elutasításának indokát a helyi önkormányzat köteles a kormányhivatallal ismertetni.102 101 102

Mötv. 132. § (1) bekezdés Mötv. 133. § (1) – (2) bekezdések

28

Láthatjuk tehát, hogy a kormányhivatal információkérési joga annyiban korlátozott, hogy az csak a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó információkra, adatokra terjedhet ki. Akárcsak a törvényességi ellenőrzés, úgy a felügyeleti eljárás is szinte kizárólagosan dokumentumok alapján, jegyzőkönyvekből történik, vagyis iratalapú felügyeletről beszélhetünk.103 A Rendelet ezzel összefüggésben mondja ki, hogy a kormányhivatal az információkérési jogával összefüggésben jogosult az érintettől iratot bekérni.104 A kormányhivatal a kért és kapott információk kiértékelését követően javaslatot tehet a helyi önkormányzat működésére, szervezetére, döntéshozatali eljárására vonatkozóan. A javaslatot a képviselő-testület – feltéve, hogy a megkeresés más határidőt nem tartalmaz - a soron következő ülésén köteles megtárgyalni, és arról döntést hozni. Ugyanakkor a helyi önkormányzat nem köteles a javaslatban foglaltaknak eleget tenni. Adott esetben lehetőség van arra is, hogy a javaslatot a képviselő-testület elutasítsa. A javaslat elutasításának indokát azonban a polgármester köteles a döntést követő 8 napon belül a fővárosi és megyei kormányhivatallal ismertetni.105

4.3.

A törvényességi felhívás

Amennyiben a kormányhivatal jogszabálysértést észlel, legalább harminc napos határidő tűzésével felhívja az érintettet annak megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedéséről vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt írásban tájékoztatni. Ha megadott határidő eredménytelenül telt el, a kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eljárás egyéb eszközeinek alkalmazásáról mérlegelési jogkörben dönt.106 A kormányhivatal a törvényességi felhívást nemcsak a törvényességi felhívás érintettjének küldi meg, hanem tájékoztatásul eljuttatja - települési önkormányzat esetén - a polgármesternek is, aki pedig köteles tájékoztatni a törvényességi felhívás tartalmáról a képviselő-testületet.107 A felhívás címzettje köteles érdemben megvizsgálni a felhívást, egyetértése esetén intézkednie kell a jogszabálysértés megszüntetése iránt, ennek megtörténtéről pedig 103

Balogh – Szögi: A helyi önkormányzatok törvényességi szempontú vizsgálatának múltja, jelene és jövője – 20 év után ismét törvényességi felügyelet (Második rész). Kodifikáció és közigazgatás. 2012/1. 56. 104 Rendelet 4. § 105 Ibid. 106 Mötv. 134. § 107 Rendelet 7. §

29

írásban tájékoztatnia kell a kormányhivatalt. Az érintett önkormányzati szerv azonban nem köteles eleget tenni a felhívásban foglaltaknak, ám arról is köteles írásban tájékoztatni a kormányhivatalt, ha nem ért egyet a jogszabálysértéssel. A Rendelet részletezi azon esetek körét, amikor a törvényességi felhívás eredménytelennek minősül. A felhívása eredménytelen, ha az érintett a) a törvényességi felhívásban foglalt határidő lejártáig nem tesz intézkedést a jogszabálysértés megszüntetése érdekében, b) által a törvényességi felhívásban foglaltak alapján tett intézkedés nem szünteti meg a jogszabálysértést, vagy újabb jogszabálysértést idéz elő, c) nem ért egyet a törvényességi felhívásban foglaltakkal, és az írásbeli tájékoztatást követően

a

fővárosi

és

megyei

kormányhivatal

megítélése

szerint

a

jogszabálysértés továbbra is fennáll, d) a törvényességi felhívásban foglalt határidő lejártáig a fővárosi és megyei kormányhivatalt írásban nem tájékoztatja.108 Amennyiben a felhívás nem vezet eredményre, a kormányhivatal mérlegelheti, hogy a törvényességi felügyeleti eljárás mely egyéb eszközeit alkalmazza. Ez újdonság a régi önkormányzati törvény megoldásához képest, az ugyanis arra jogosította fel a kormányhivatalt, hogy a bíróság vagy az Alkotmánybíróság intézkedését, illetve a képviselő-testület összehívását kezdeményezze. A hatályos szabályozás alapján a kormányhivatal az eset összes körülményét figyelembe véve maga tehet további és kikényszeríthető intézkedéseket a jogsértés megszüntetésére.

4.4.

A képviselő-testület ülésének összehívása

A kormányhivatal kezdeményezi a polgármesternél a képviselő-testület ülésének összehívását, ha törvényességi kérdések képviselő-testület által történő megtárgyalása a helyi önkormányzat törvényes működésének biztosítása érdekében szükséges. Az ülésről és a helyi önkormányzat törvényes működésének biztosítása érdekében hozott intézkedésekről a jegyző az ülést követő öt napon belül a jegyzőkönyv-kivonat megküldésével írásban tájékoztatja a fővárosi és megyei kormányhivatalt.109 Úgy tűnik, a 108 109

Rendelet 9. § Mötv. 135. §, Rendelet 10. § (2) bekezdés

30

rövid határidő meghatározása valóban indokolt: a kormányhivatalokhoz beküldött jegyzőkönyveket (is) nyilvántartó Törvényességi Ellenőrzési Rendszer Kiegészítő Alkalmazás (TERKA rendszer) statisztikáiból az derül ki, hogy 2011 első negyedévében a jegyzőkönyvek 81,6 százalékát a 15 napos határidőn túl terjesztették fel a jegyzők, a jegyzőkönyvek megküldésének átlagos ideje pedig 34 nap volt.110 Amennyiben a polgármester az összehívására tett javaslatnak tizenöt napon belül nem tesz eleget, a képviselő-testület ülését a kormányhivatal hívja össze. Az ülés összehívása során a kormányhivatal eltérhet a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában meghatározott szabályoktól.111 A Mötv. újdonsága a korábbi szabályozáshoz képest az, hogy eredménytelen kezdeményezés esetén a kormányhivatal maga hívja össze a testület ülését. A „ha indokolt a helyi önkormányzat törvényes működésének biztosítása érdekében” kitétel meglehetősen tág döntési szabadságot ad a kormányhivatalnak a képviselő-testület ülésének összehívására, e körben jogosult eltérni a szervezeti és működési a testület összehívására, ülésezésének részletes szabályaira vonatkozó rendelkezéseitől.

4.5.

Alkotmánybírósági, illetőleg bírósági felülvizsgálat kezdeményezése

Amennyiben a kormányhivatal arra a következtetésre jut, hogy az önkormányzati rendelet az Alaptörvénybe ütközik, úgy a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter útján, az Alkotmánybíróságról szóló törvényben meghatározott formai és tartalmi követelményeknek megfelelő indítvány tervezetének megküldésével egyidejűleg kezdeményezi a Kormánynál az önkormányzati rendelet alkotmánybírósági

felülvizsgálatának

indítványozását.

A

helyi

önkormányzatok

törvényességi felügyeletéért felelős miniszter a javaslat megvizsgálását követően - a feltételek fennállása esetén - kezdeményezi a Kormánynál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangja felülvizsgálatának indítványozását.112

110

Balogh – Szögi 2012/b: 56 Mötv. 135. § 112 Mötv. 136. § (1) bekezdés 111

31

A korábbi, törvényességi ellenőrzési rendszerben a helyi önkormányzatok bármiféle jogszabályba ütközéséről az Alkotmánybíróság döntött. A hatályos szabályozás újítása az, hogy külön kezeli azt az esetet, amikor a helyi önkormányzat rendelete Alaptörvénybe ütközik, és külön kezeli azt, amikor a helyi önkormányzat rendeletének bármely más jogszabállyal való összhangja kérdéses. 2012. január 1-jétől az Alkotmánybíróság csakis akkor jár el, amikor a vizsgálat tárgya a helyi önkormányzat rendeletének Alaptörvénybe ütközése. Minden más esetben a Kúria eljárását kell kezdeményezni. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény is úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját akkor vizsgálja, ha a vizsgálat tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének

vizsgálata

nélkül,

kizárólag

az

Alaptörvénnyel

való

összhang

megállapítása.113 Az alkotmánybírósági vizsgálat kezdeményezése egy meglehetősen bonyolult folyamat. A vizsgálat tényleges kezdeményezésére – az Alaptörvény 24. cikk e) pontja értelmében – a Kormány jogosult, a kormányhivatal erre vonatkozóan csak javaslatot tehet. A kormányhivatal a javaslatát az indítvány tervezetének megküldésével terjeszti elő a helyi önkormányzatok

törvényességi

felügyeletéért

felelős

miniszternél.

Az

indítványtervezetnek meg kell felelnie az Alkotmánybíróságról szóló törvényben írt formai és tartalmi követelményeknek. A kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eljárása körében tett intézkedéséről köteles tájékoztatni az érintett helyi önkormányzatot, mégpedig oly módon, hogy az indítványt a Kormánynak megküldött kezdeményezéssel egyidejűleg megküldi az érintett helyi önkormányzatnak. Az Alkotmánybíróság eljárásának következményeiről az Ötv. nem rendelkezik. Ezt az Alkotmánybíróságról szóló törvény szabályozza. Ha az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati

rendelet

alaptörvény-ellenességét

megállapítja, a rendeletet

vagy

rendelkezését teljesen vagy részben megsemmisíti.114 Ha a helyi önkormányzati rendelet más jogszabállyal, vagyis az Alaptörvényen kívül minden más jogszabállyal való összhangja a kérdéses, 2012. január 1-jétől keződően a Kúria jogosult eljárni. A bírósági felülvizsgálat akkor kezdeményezhető, ha a kormányhivatal a rendelkezésére álló, fentiekben már ismertetett törvényességi felügyeleti eszközökkel nem tudott eredményt elérni. Tehát, azon esetkörökről van szó, amikor a 113 114

Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 37. § (1) bekezdés 2011. évi CLI. törvény 41. § (1) bekezdés

32

kifogásolt rendeletet megalkotó helyi önkormányzat nem ért egyet a kormányhivatal álláspontjával és fenntartja, hogy rendelete összhangban van a kormányhivatal által megjelölt jogszabállyal, vagy jogszabályokkal. A kormányhivatal ilyenkor a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a Kúriánál az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát. A bírósági eljárás megindításával egyidejűleg az indítványt a kormányhivatal megküldi az érintett helyi önkormányzatnak. A Mötv. meghatározza a felülvizsgálatra irányuló indítvány minimális kellékeit. Így tartalmaznia kell: a) a kifogásolt önkormányzati rendeletet; b) az önkormányzati rendelet jogszabálysértőnek talált rendelkezésének megjelölését; c) azon jogszabályi rendelkezés megjelölését, amelyet az önkormányzati rendelet sért; d) annak okát, hogy a kormányhivatal az adott rendelkezést miért tartja jogszabálysértőnek. A Kúria eljárásának szabályait és a döntés jogkövetkezményeit a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény tartalmazza, amely az eljárásban korlátozza a Pp. szabályainak alkalmazását.115 A Kúria eljárása nemperes eljárás, amelyben a döntést a Kúria önkormányzati tanácsa hozza meg Az eljárásban a fővárosi és megyei kormányhivatalt és a helyi önkormányzatot teljes költségmentesség illeti meg. A jogi képviselet kötelező. Az eljárásban a Kúria döntése lehet határozat vagy végzés, amelyet írásba kell foglalni. Határozattal az indítvány érdemében dönt, az eljárás során felmerült minden más kérdésben – ideértve az eljárás megszüntetését is – végzéssel dönt. A határozattal és a végzéssel szemben jogorvoslatnak helye nincs. Az indítványt érdemi vizsgálat nélkül, a beérkezéstől számított 15 napon belül érdemi vizsgálat nélkül el kell utasítani, ha a) azt nem az arra jogosult fővárosi és megyei kormányhivatal vagy az egyedi ügyben eljáró bíró nyújtja be b) azt a fővárosi és megyei kormányhivatal a helyi önkormányzatokról szóló törvényben előírt határidőn túl nyújtja be

115

Mötv. 136. § (2) bekezdés

33

c) azt a fővárosi és megyei kormányhivatal nem a helyi ön-kormányzatokról szóló törvényben foglaltaknak, vagy az egyedi ügyben eljáró bíró nem az e törvényben foglaltaknak megfelelő tartalommal nyújtja be d) az önkormányzati rendeletnek az indítvánnyal támadott rendelkezése hatályát vesztette.116 A Kúria az eljárást megszünteti, ha a) az indítvány benyújtója az indítványt visszavonta vagy b) az indítványt érdemi vizsgálat nélkül el kellett volna utasítani.117 Ami a Kúria eljárását illeti, az indítványt 30 napos határidő tűzésével meg kell küldeni a helyi önkormányzatnak, a helyi önkormányzat jogosult arra észrevételeket tenni. A döntésre a rendelkezésre álló iratok alapján, szükség szerint a jogi képviselő, továbbá más, az indítvány elbírálása szempontjából megfelelő szakértelemmel rendelkező személy személyes meghallgatását követően kerül sor. A személyes meghallgatáson a bíróság által megidézettek kötelesek részt venni, az értesített egyéb meghívott személyek részt vehetnek. A személyes meghallgatást az Kúria önkormányzati tanácsának elnöke vezeti. A Kúria önkormányzati tanácsa határozatát az indítvány beérkezésétől számított kilencven napon belül szótöbbséggel hozza meg. Személyes meghallgatás esetén az eljárás lefolytatására nyitva álló határidő harminc nappal hosszabb. A bíróság az indítványhoz kötve van, de az önkormányzati rendeletnek az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros összefüggésben álló más rendelkezését is vizsgálhatja. Ha megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az alábbi döntéseket hozhatja: a) az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti, vagy b) kimondja, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése nem lép hatályba.118 A Kúria elrendeli a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét, és határidő tűzésével elrendeli, hogy a határozat közzétételére – a Magyar Közlönyben való közzétételt követően – az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor. A megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon hatályát veszti, de a Kúria ettől eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatály-vesztését, ha 116

Mötv. 136. § Mötv. 136. § 118 Mötv. 136. § 117

34

azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja.119 A megsemmisítés nem érinti a hatályvesztést megelőzően létrejött jogviszonyokat, valamint a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket, ez alól a szabály alól lehet kivétel, abban az esetben, ha az eljárást nem a kormányhivatal, hanem eljáró bíró kezdeményezi. Ha a Kúria megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése nem ütközik más jogszabályba, az indítványt elutasítja. A Kúria határozatát kézbesítés útján közli az indítvány benyújtójával, a fővárosi és megyei kormányhivatallal és a helyi önkormányzattal, továbbá a Kúria önkormányzati tanácsának elnöke gondoskodik a határozatnak a központi honlapon, valamint a Kúria honlapján történő közzétételéről. A Kúria döntése végleges, ellene jogorvoslatnak helye nincs.120

4.6.

Jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítása

A helyi önkormányzatok jogalkotási jogkörrel rendelkeznek és az Országgyűlés törvényben felhatalmazhatja őket jogalkotásra: rendelet, illetve normatív határozat megalkotása. A rendeletalkotásra szóló felhatalmazás azonban egyúttal kötelezettséget keletkeztet, ha pedig az önkormányzat nem tesz eleget e kötelezettségének, azzal súlyosan sérti a jogállamiság követelményét. Erre tekintettel maga az Alaptörvény jelöli ki a jogintézmény alapjait. Az Alaptörvény 32. cikk (5) bekezdése szerint a kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló rendeletalkotási vagy határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. Ha a helyi önkormányzat a rendeletalkotási vagy határozathozatali kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet vagy önkormányzati határozatot a helyi önkormányzat nevében a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg.121 Ehhez igazodóan a Mötv. úgy rendelkezik, hogy a kormányhivatal a helyi önkormányzat egyidejű tájékoztatása mellett kezdeményezi a Kúriánál a helyi

119

Ibid. Ibid. 121 Alaptörvény 32. cikk (5) bekezdés 120

35

önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, ha a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta.122 A jogalkotási kötelezettség elmulasztásának megállapítására irányuló bírósági indítvány tartalmi kellékei a következők: a) meg kell jelölni azt a törvényi rendelkezést, amely alapján a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége fennáll; b) ismertetni kell annak okát, hogy a kormányhivatal miért tartja a jogalkotási kötelezettség elmulasztását megállapíthatónak; c) mellékelni kell a jogalkotási kötelezettség elmulasztásával összefüggő, a mulasztás elbírálásához szükséges önkormányzati rendeletet.123 Amennyiben a helyi önkormányzat a Kúria által megadott határidőn belül nem tesz eleget jogalkotási kötelezettségének, jogsértést követ el, ekkor kerülhet sor a törvényességi felügyeleti eljárásra. A kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezi a Kúriánál a mulasztás kormányhivatal által történő orvoslásának az elrendelését.124 A helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítására irányuló bírósági eljárás szabályait a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény szabályozza. Ez az eljárás nem peres eljárás, amit a Kúria önkormányzati tanácsa folytat le ugyanazon szabályok szerint, mint amelyeket a jogszabálysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nem peres eljárásban kell alkalmazni. Maga az eljárás kétféle irányt vehet. Az optimális eset az, ha a helyi önkormányzat a Kúria eljárása során eleget tesz a törvényen alapuló rendeletalkotási kötelezettségének. Ekkor a Kúria önkormányzati tanácsa az eljárást megszünteti. A másik lehetséges kimenetel a mulasztás megállapítása. Ha a bíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, határozatában határidő tűzésével elrendeli, hogy a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget. Ha a helyi önkormányzat a Kúria által megadott határidőn belül nem tesz eleget jogalkotási kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül köteles kezdeményezni a Kúriánál, hogy rendelje el a mulasztás kormányhivatal által történő orvoslását. A törvény külön kiemeli, hogy az eljárásnak ebben a 122

Mötv. 137. § (1) bekezdés Mötv. 137. § (2) bekezdés 124 Mötv. 137. § (3) bekezdés 123

36

szakaszában, vagyis a pótlás bírói elrendelését követően a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettség elmulasztását már nem orvosolhatja. A Kúria döntése végleges, ellene jogorvoslatnak helye nincs. Amennyiben a helyi önkormányzat a megadott határidőn belül nem tesz eleget a Kúria határozatában meghatározott kötelezettségének és a mulasztást nem pótolja, a Kúria a kormányhivatal kezdeményezésére köteles elrendelni, hogy a kormányhivatal vezetője a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében alkossa meg a meghatározott határidőben. A pótlás a régi Ötv.-ben és az önkormányzati rendszerben nem ismert megoldás, ez nóvum a Mötv.-ben.

4.7.

A helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége pótlása

A kormányhivatal vezetője a rendeletet a helyi önkormányzat nevében, az önkormányzati rendeletre irányadó szabályok szerint alkotja meg azzal, hogy a rendeletet a kormányhivatal vezetője írja alá és a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A kihirdetett rendeletet a kormányhivatal megküldi a helyi önkormányzatnak. A jegyző gondoskodik a kihirdetett rendeletnek a szervezeti és működési szabályzatban az önkormányzati rendeletek kihirdetésére meghatározott szabályokkal azonos módon történő közzétételéről. A kormányhivatal vezetője által a helyi önkormányzat nevében megalkotott rendelet helyi önkormányzati rendeletnek minősül azzal, hogy annak módosítására és hatályon kívül helyezésére a helyi önkormányzat kizárólag a következő önkormányzati választást követően jogosult, ez idő alatt a módosításra a kormányhivatal vezetője jogosult.125 A mulasztás pótlása abban áll, hogy a fővárosi, illetve megyei kormányhivatal vezetője alkotja meg azt a helyi önkormányzati rendeletet, amelynek megalkotása a képviselő-testület kötelessége lett volna. A kormányhivatal az önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében alkotja meg. Az önkormányzati rendeletet az irányadó, vagyis elsősorban az önkormányzati rendelet megalkotására irányadó szabályok szerint kell megalkotni.126

125 126

Gyergyák: 2012: 8.2-23 Gyergyák: 2012: 8.2-31

37

4.8.

Az önkormányzati határozat elleni bírósági eljárás kezdeményezési joga

Az egyedi ügyben hozott normatív határozatokra a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló a 2004. évi CXL. törvény (továbbiakban: Ket.) rendelkezéseit kell alkalmazni. Az ilyen hatósági ügyek jelentős részében van ügyfél, aki a hatósági határozatot jogorvoslattal megtámadhatja, ugyanakkor a nem hatósági ügyben hozott határozatok jogszerűségét is biztosítani kell. A jogsértő vagy annak vélt önkormányzati határozat felülvizsgálatát a Mötv. a megyei szinten működő bíróságokra, a törvényszékekre bízza. A kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a törvényszéknél az önkormányzati határozat felülvizsgálatát. A kormányhivatal tehát csak jogosult kezdeményezni ezt az eljárást, kötelezettséget e vonatkozásban nem állapít meg a törvény. Fontos látni, hogy itt két külön esetről van szó: az egyik az, amikor a kormányhivatal álláspontja szerint jogsértő a határozat és azt a helyi önkormányzat nem orvosolta a törvényességi felügyelet egyéb, korábban alkalmazott eszközei (például a törvényességi felhívás) hatására. A másik esetben a helyi önkormányzat tájékoztatása elmaradt, az arra megadott határidő eredménytelen telik el.127 A kormányhivatal felülvizsgálatot célzó kezdeményezése alapján a törvényszék peres eljárást folytat le. Az önkormányzati határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perekben a Pp. közigazgatási perekre vonatkozó fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni az Ötv.-ben foglalt speciális szabályok megfelelő alkalmazásával. Ilyen szabály, hogy a törvényszék felfüggeszti a határozat végrehajtását, ha a jogszabálysértő önkormányzati határozat végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna,.128

4.9.

Önkormányzati határozathozatali és feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása

A Mötv. lehetőséget biztosít önkormányzati határozat vagy feladat-ellátási kötelezettség pótlására. A kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhez127 128

Mötv. 139. § Mötv. 139. §

38

vételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen leteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a törvényszéknél a helyi önkormányzat törvényen alapuló: a) határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a határozat meghozatalára való kötelezést, vagy b) feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a feladat elvégzésére való kötelezést.129 Ez a törvényességi felügyeleti eszköz sokban hasonlít az előző pontban tárgyalt, határozat elleni bírósági eljárás kezdeményezéséhez. Itt is tizenöt napos határidőt állapít meg a törvény, melyet a tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen leteltétől kell számítani. Ez az eszköz is akkor alkalmazható, ha a korábban már alkalmazott eszközök eredményre nem vezettek. Két alesete van a jogsértésnek. Az egyik esetben a helyi önkormányzat nem hozza meg a határozatot, amit egyébként köteles lenne meghozni, a másik esetben feladat-ellátási kötelezettségének nem tesz eleget. A törvényalkotó mindkét esetben a fokozatosság elvét követte: előbb a jogsértés bírói megállapítására kerülhet sor, azt követi a kötelezettség nem-teljesítése esetén a cselekmények pótlása. A kormányhivatal kezdeményezése is arra irányul, hogy a bíróság állapítsa meg a mulasztást, egyúttal pedig kötelezze a jogsértőt a mulasztás pótlására.130 A kormányhivatal által benyújtandó indítvány kötelező tartalmi elemeit a törvény az alábbiak szerint határozza meg: a) a konkrét

törvényi

rendelkezés,

amely alapján a

helyi

ön-kormányzat

határozathozatali vagy feladat-ellátási kötelezettsége fennáll. Lényeges, hogy törvényi, tehát nem bár-milyen jogszabályi rendelkezés kell, hogy a kötelezettséget megállapítsa, b) az

ok,

amiért

a

kormányhivatal

álláspontja

szerint

megállapítható

a

határozathozatali vagy a feladat-ellátási kötelezettség elmulasztása, c) arra vonatkozó kérelem, hogy a törvényszék állapítsa meg a határozathozatali vagy a feladat-ellátási kötelezettség elmulasztását,

129 130

Mötv. 140. § (1) bekezdés Gyergyák: 2012: 8.2-33

39

d) arra vonatkozó kérelem, hogy a törvényszék kötelezze a helyi önkormányzatot, hogy a bíróság által meghatározott határidő tartásával hozz a meg a határozatot, illetve biztosítsa a feladat-ellátást.131 Ha a helyi önkormányzat a törvényszék döntését nem teljesíti, a Mötv. feljogosítja – és nem kötelezi – a kormányhivatalt, hogy a határidő eredménytelen elteltétől számított harminc napon belül kezdeményezze a törvényszék eljárását. A törvényszék eljárásának célja, hogy rendelje el az elmulasztott cselekmény – a határozathozatal vagy a feladatellátás – pótlását, amire a kormányhivatal jogosult. A kormányhivatal a törvényszék döntése értelmében a helyi önkormányzat helyett, de annak költségére pótolja az elmulasztott cselekményt. Az

önkormányzat

határozathozatali

és

feladat-ellátási

kötelezettsége

elmulasztásának megállapítása iránt indított perben a polgári perrendtartásról szóló törvény közigazgatási perekre vonatkozó fejezetének rendelkezéseit a Mötv.-ben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.132 Ilyen szabály például, hogy a bíróság ítélete ellen fellebbezésnek van helye.

4.10. Törvényességi felügyeleti bírság megállapítása A Mötv. által bevezetett új jogintézmény a törvényességi felügyeleti bírság, amelyet a kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eljárásban érintett személyekre, önkormányzatokra szabhat ki. A kormányhivatal nem köteles bírságolni, mérlegelési jogkörében dönt az eszköz alkalmazása felől. A törvény négy pontban sorolja fel a bírság kiszabásának lehetséges eseteit. Azt, hogy a bírság kit és miért sújthat, a következőképpen határozza meg a törvény.133 a) A jegyző köteles a képviselő-testület ülésének jegyzőkönyvét a kormányhivatalnak megküldeni.134 Ha ezt elmulasztja és a kormányhivatal felhívása ellenére sem teszi meg a kormányhivatal által megadott határidőn belül, akkor a kormányhivatal kiszabhatja a bírságot a jegyzőre.

131

Ibid. Pp. 341/A. § 133 Mötv. 141. § (1) bekezdés Gyergyák: 2012: 8.2-35 134 Mötv. 52. § (2) bekezdés 132

40

b) A kormányhivatal a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozóan az érintettől információt, adatot kérhet, konzultációt kezdeményezhet, amelyeknek az érintett a megadott határidőn belül köteles eleget tenni.135 Ilyen mulasztás esetén a polgármester és a jegyző sújtható a bírsággal. c) Ha a közigazgatási és munkaügyi bíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzat jogalkotási, határozathozatali, feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének nem tett eleget és a bíróság által tűzött határidő eredménytelenül eltelt, ugyancsak lehetőség van bírságolásra. d) A fegyelmi vétség elkövetése esetén kötelező a fegyelmi eljárás lefolytatása, aminek elmulasztása önmagában is jogsértő. Ezt igyekszik megelőzni a bírság kilátásba helyezése akkor, ha a fegyelmi eljárást a törvényes működés biztosítása érdekében már a kormányhivatal kezdeményezte a polgármester, valamint a polgármester a jegyző ellen, ám ez eredményre nem vezetett. e) Ha az érintett ugyanazon jogszabályi kötelezettségét ismételten megsérti, azonban az ismételten megsértett jogszabályi kötelezettség súlya nem indokolja más törvényességi felügyeleti eszköz alkalmazását, élhet a kormányhivatal a bírságolás eszközével. A törvény a bírság kiszabható összegének minimumát és maximumát határozza meg. Mind az alsó, mind a felső határt az önkormányzati közszolgálati jogviszonyban alkalmazottak, a köztisztviselők illetményalapjához viszonyítva lehet kiszámítani. A bírság legkisebb kiszabható összege megegyezik az illetményalap összegével, a kiszabható legnagyobb összeg az illetménylap tízszerese lehet. 2013-ban a köztisztviselői illetményalap 38.650 forint. A Mötv. a kormányhivatalra bízza, hogy az alsó, illetve a felső határ között pontosan milyen összegben állapítja meg a bírság összegét. Ugyanakkor meghatározza a mérlegelés három szempontját, ezek a következők: 

a jogellenes kötelezettségszegés súlya



a helyi önkormányzat költségvetési helyzete



az előző bírságok száma és mértéke.136

A törvényességi felügyeleti bírság ismételten is kiszabható akár ugyanazon kötelezettség ismételt megszegése vagy más kötelezettségszegés esetén. A Mötv. a kormányhivatal bírságot megállapító döntésére a Ket. előírásainak alkalmazását írja elő. A

135 136

Mötv. 133. § (1) bekezdés Mötv. 141. § (4) bekezdés

41

kormányhivatal bírságoló döntése jogorvoslattal támadható. Erre a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül van lehetőség a közigazgatási bíróság előtt, amely a kormányhivatal döntését megsemmisítheti vagy megváltoztathatja, de új eljárás lefolytatására a kormányhivatalt nem kötelezheti.137

4.11. A kormányhivatalok egyéb ellenőrző tevékenysége

A fővárosi és megyei kormányhivatalokról szóló 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet a kormányhivatalnak olyan további ellenőrzési jogosítványokat biztosít, amelyekkel befolyásolhatja a helyi önkormányzatok tevékenységét, még ha az önkormányzati autonómiát ez nem is érinti. Az ellenőrző tevékenység négy tárgykörben valósulhat meg.138 Az ellenőrző tevékenységek első csoportja a kormányhivatalt jogosítja fel, mely a helyi önkormányzati szervek tekintetében  közszolgálati ellenőrzést végez,  ellenőrzi – az illetékes közlevéltárral egyeztetett ellenőrzési terv és program szerint – az ügyiratkezelésről, továbbá a szerv által kezelt adatok nyilvántartásáról és védelméről, a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló jogszabályok végrehajtását  ellenőrzi a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény végrehajtását.139 Második körben a fővárosi és megyei kormányhivatal törzshivatala, valamint a szakigazgatási szerv vezetője az államigazgatási feladatokat ellátó, államigazgatási hatósági jogkörben eljáró helyi önkormányzati szervek vonatkozásában jogosult  szakmai-koordinációs értekezletet összehívni,  a polgármesteri hivatalnál, a körjegyzőségnél, a megyei közgyűlés hivatalánál, a főpolgármesteri hivatalnál, a hatósági igazgatási társulásnál felügyeleti szervként ellenőrzést tartani. Harmadsorban, az ellenőrzés során feltárt, vagy más módon tudomására jutott jogszabálysértés esetén a kormányhivatal:

137

Gyergyák: 2012: 8.2-35 Gyergyák: 2012: 8.3-1 139 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet 16. § 138

42

 felügyeleti eljárást kezdeményez vagy felügyeleti eljárás keretében megteszi a szükséges intézkedéseket,  felhívja az ügyben ellenőrzésre jogosult más szerv figyelmét a tapasztalt jogszabálysértésre,  megkeresi intézkedés végett a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervet,  jogszabálysértés

esetén

intézkedést

kezdeményez

a

munkáltatói

jogkör

gyakorlójánál,  fegyelmi, szabálysértési vagy büntetőeljárást kezdeményez.140 Végül pedig, a kormányhivatal a kormánytisztviselők és köztisztviselők képzése, továbbképzése körében éves terv alapján szervezi a fővárosban, megyében az államigazgatási feladatokat ellátó helyi önkormányzati szervek köztisztviselőinek képzését, továbbképzését,

továbbá

részt

vesz

a

területi

államigazgatási

szervek

kormánytisztviselőinek képzése, továbbképzése szervezésében.141

5. Összegzés

Dolgozatomban a törvényességi felügyelet jogintézményének átfogó bemutatására vállalkoztam. Láthattuk, hogy a kormányhivatalok és jogelődjeik több mint két évtizeden át érdemi intézkedési jogok nélkül, csak az önkormányzati működés jogszerűségére koncentráló törvényességi ellenőrzést végezhettek, ehhez mérten óriási változást jelent a 2012-től bevezetett törvényességi felügyelet. Kétségtelen, hogy a felügyelet jóval szorosabb kontrollt jelent, és ez akár a helyi autonómia ellen ható lépésként is értelmezhető. Hatását egyelőre még nem lehet megítélni. Úgy vélem azonban, hogy amennyiben a helyi szervek szakmaiságát erősíti, a működés jogszerűségét fokozza, úgy jelen helyzetben mindenképpen indokolt megoldás. Láthattuk, hogy a rendszerváltást követően, az első önkormányzati törvény alapján egy település-centrikus megoldás jött létre, elaprózott települési közigazgatási rendszerrel, feladatok terén pedig magukat túlvállaló, túlköltekező helyi önkormányzatokkal. A település-centrikus megoldás – miként azt Vigvári András is megállapította – önmagában 140 141

288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet 18. § 288/2010. (XII. 21.) Korm. rendelet 20. § (1) bekezdés a) pont

43

még lehetne működőképes; a gondot az jelentette, hogy „a törvény lényegében azonosította az önkormányzati jogok gyakorlását és a helyi közfeladat-ellátás lehetséges kereteit”.142

További

problémát

jelentett,

hogy

a

politikai

kompromisszum

eredményeképpen létrejött megye meglehetősen gyengévé vált. Egyik oldalról a megyei önkormányzat nem rendelkezett helyi adókivetési joggal, területfejlesztéshez szükséges pénzügyi eszközökkel, szakapparátussal, a másik oldalról azonban a térségi közfeladatellátás terén súlyos kötelezettségek terhelték.143 A helyi önkormányzatokról szóló új törvény javaslatának miniszteri indokolása utalt arra, hogy a rendszerváltást követően indokolt volt a törekvés, hogy a lehető legszélesebb körben, mindenfajta korlátozásoktól mentesen érvényesüljön a helyi önkormányzás joga.144 Csakhogy, a kialakított nagyfokú önállósággal az önkormányzatok különféle okok miatt nem tudtak élni. Az okok mélységi elemzése meghaladja dolgozatom kereteit, annyi azonban bizonyosan megállapítható, hogy az elmúlt húsz év során folyamatosan szűkült az önkormányzatok mozgástere. Egyre több település került nehéz helyzetbe: a helyi közszolgáltatások biztosítása erőiket meghaladta, a realitásokat túllépve hitelfelvételekbe menekültek, mindez (az esetek nagy részében) törvényszerűen vezetett csődközeli állapothoz. 145 Mindezek alapján érthető, hogy egyre több fórumon felmerült a változtatás szükségessége, politikusok és mértékadó szakemberek is amellett érveltek, hogy egy olyan modern, költségtakarékos, feladatorientált önkormányzati rendszert kell kiépíteni, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és hatékony működésre, oly módon, hogy - a választópolgárok önkormányzáshoz való kollektív jogait nem sértve - szigorúbb (felügyeleti jellegű) kereteket szab az önkormányzati autonómiának.146 Ilyen előzmények után került sor az új önkormányzati törvény elfogadására, amely egyrészt alapvetően átrendezte az állam és az önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztást.147 Másrészt pedig, érdemi változásokat eredményezett a helyi önkormányzatok és a központi államhatalom viszonyában.148 A korábbi törvényességi ellenőrzést felváltotta a törvényességi ellenőrzés, mely erőteljesebb központi befolyásolást 142

Vigvári, 2008 – i.m. p. 143 Ibid. 144 A Kormány T/4864. szám törvényjavaslata a helyi önkormányzatról 145 Szabó Lajos: Törvények a helyi önkormányzatokról, Összevetés - 1990, 2011-, 2012. február (online) Interneten elérhető: www.kodifikator.hu 6. 146 Szabó 2012: 7 147 Ibid. 148 Gyergyák 2012: 8 143

44

tesz lehetővé.149 Fontos újdonság például, hogy a fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezheti a Kormánynál, hogy indítványozza az Alkotmánybíróságnál az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát. Álláspontom szerint mindenképpen üdvözlendő az önkormányzati törvényességi felügyelet intézményének bevezetése. Ezzel együtt egyes új megoldásokat túlzottan szigorúnak tartok. Európában ritkaságnak számít, hogy a kormányhivatal a helyi önkormányzattal szemben törvényességi felügyeleti bírságolási joggal élhet. A Mötv. alapján ennek összege esetenként akár a köztisztviselői illetményalap tízszeresét is elérheti. Bírság alkalmazható a jegyzővel, polgármesterrel, vagy a képviselő-testülettel szemben is. Osztom Szabó Lajos álláspontját, miszerint talán célravezetőbb lenne, ha a munkavégzés körében felmerülő fegyelmezetlenséget, mulasztásokat a közjogi szankció helyett munkajogi eszközökkel, például fegyelmi eljárás indításával orvosolnák150 Egy másik ponton is felmerülhetnek aggályok. Az új törvényi szabályozás lehetővé teszi, hogy a nagyobb teljesítőképességű, lakosságszámú települési önkormányzat számára előírt kötelező feladatot – annak egyetértése esetén - más települési önkormányzat önállóan, vagy társulásban átvállalhassa.151 A feladatellátás feltételeinek (vagyis a következőknek: az indokolt lakossági igények megléte, a gazdaságosabb és legalább változatlan

szakmai

színvonalon

történő

ellátás,

a

többlet

állami

támogatás

igénybevételének kizártsága) meglétét a kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárás keretében vizsgálja. Úgy vélem azonban, hogy a feladatellátás és átvállalás eldöntése az önkormányzat autonóm döntése kell, hogy legyen. Nem vitatható, hogy jelen gazdasági helyzetben szükség van az erős pénzügyi és törvényességi felügyeletre. Miként az is egyértelmű, hogy az önkormányzatok törvényes működésének követelménye legalább olyan fontos alapelv, mint az önkormányzatok autonómiájának a tiszteletben tartása. Nézetem szerint a Mötv-nek nem minden vonatkozásban sikerült e két jogelvet egyensúlyba hoznia. Úgy vélem, „az állam nem tarthatja rövid pórázon az önkormányzatot”.152 Hosszú távon a felügyeletet ellátó államigazgatás és a helyi önkormányzat közötti kapcsolat alakulása „nem a szembehelyezkedés, hanem a megegyezés szellemében” eredményezné a helyi önkormányzati jog fejlődését.153

149

Ibid. Szabó, 2012/a – i.m. p. 45 151 Mötv. 12. § (2) bekezdés 152 Wehling, Hans-Georg: Az önkormányzatiság német tapasztalatai, in: Verebélyi Imre (szerk.): Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátás. Magyar Közigazgatási Intézet. Budapest. 2000. 58-68. 63. 153 Courrier 2010: 26 150

45

Felhasznált források Monográfiák, tanulmányok  Balogh Gábor – Szögi Ágnes: A helyi önkormányzatok törvényességi szempontú vizsgálatának múltja, jelene és jövője – 20 év után ismét törvényességi felügyelet (Első rész). Kodifikáció és Közigazgatás 2012/1. kodifikator.hu/.../4-2012-evi-i-szam ...helyi-onkormanyzatok... Utolsó letöltés: 2013.12.17.  Balogh Gábor - Szögi Ágnes: A helyi önkormányzatok törvényességi szempontú vizsgálatának múltja, jelene és jövője – 20 év után ismét törvényességi felügyelet (Második rész). Kodifikáció és Közigazgatás. 2012/1. kodifikator.hu/.../5-2012-evi-ii-szam?...balogh...szogi...resz Utolsó letöltés: 2013.12.17.  Bércesi Ferenc – Ivancsics Imre: A helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés múltja és jelene. Közigazgatástudományi Közlöny 2010/1. 7-18.  Berényi Sándor – Martonyi János – Szamel Lajos: Magyar államigazgatási jog. Általános rész. Tankönyvkiadó. Budapest. 1980.  Courrier, Anne-Elisabeth: Állami ellenőrzés a helyi önkormányzatok felett – a francia és a magyar szabályozás összehasonlítása. Új Magyar Közigazgatás 3. évfolyam 2010/6-7. 19-28.  Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész. Osiris Kiadó. Budapest. 2004  Fogarasi József: Önkormányzati kézikönyv. Jogértelmezés, joggyakorlat. HVGOrac Kiadó. Budapest. 1997  Fogarasi József (szerk.) A helyi önkormányzatok. HVG-Orac Kiadó. Budapest. 2010  Gyergyák Ferenc (szerk.): A új Önkormányzati törvény az új törvényi előírások bemutatása, gyakorlati alkalmazása a változások tükrében. Menedzser Praxis Szakkiadó. Budapest. 2012  Hoffmanné Németh Ildikó – Hoffman István: Gondolatok a helyi önkormányzatok tevékenységének ellenőrzéséről és felügyeletéről – nemzetközi és történeti 46

kitekintéssel, a gyakorlati végrehajtás módszereivel Somogy megyében. Magyar Közigazgatás LV. évfolyam 2005. 89-103.  Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet, mint jogviszony, a központi közigazgatás és a helyi önkormányzat viszonya alapján. Kandidátusi értekezés. MTA Budapest. 1990.  Kaltenbach Jenő: A magyar önkormányzati felügyelet. Részlet a szerző Önkormányzati felügyelet című könyvéből. 1991. 1-2. .juris.u-szeged.hu/kaltenbach-jeno-magyar……….. Utolsó letöltés: 2013.12.17.  Lóránt Zoltán: A helyi önkormányzatok gazdálkodásának jelene és jövője. Új Magyar Közigazgatás 2009/5. vol. 2. 5. szám. 1-5.  Pálné Kovács Ilona: Helyi politika. Akadémiai Kiadó. Budapest. 1990  Pálné Kovács Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Dialóg Campus Kiadó. Budapest – Pécs. 2008  Szabó Lajos: Törvények a helyi önkormányzatokról, Összevetés - 1990, 2011-, 2012. www.kodifikator.hu Utolsó letöltés: 2013.12.17.  Varga Sándor: Félévszázad a helyi tanácsi és önkormányzati szabályozásban. Pénzügyi Szemle 2004. 5. szám. 480-501.  Vigvári András: Közpénzügyek, önkormányzati pénzügyek. KJK-KERSZÖV. Budapest. 2002  Vigvári András: Szubszidiaritás nélküli decentralizáció. Néhány adalék az önkormányzati rendszer magyar modelljének korszerűsítéséhez. Tér és Társadalom. XXII. évfolyam 2008. 1. szám. 141-167.  Wehling, Hans-Georg: Az önkormányzatiság német tapasztalatai, in: Verebélyi Imre (szerk.): Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátás. Magyar Közigazgatási Intézet. Budapest. 2000. 58-68.

47

Jogszabályok, egyéb dokumentumok  Helyi Önkormányzatok Európai Chartája  T/4864 sz. törvényjavaslat a helyi önkormányzatokról  Magyarország Alaptörvénye  A helyi tanácsokról szóló 1950. évi I. törvény  A tanácsokról szóló 1954. évi X. törvény  A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény  A fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok

kialakításával

és

a

területi

integrációval

összefüggő

törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény  Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény

48