Systeemgericht Toezicht bij de Nederlandse Douane
ERASMUS UNIVERSITEIT ROTTERDAM NADRUK VERBODEN
Door: R.R. Happée Post-Master Douane 2011/2012 Rotterdam, januari 2012
Inhoudsopgave 1. INLEIDING ......................................................................................................................................... 2 1.1 ACHTERGROND ............................................................................................................................. 2 1.2 PROBLEEMSTELLING .................................................................................................................... 3 2. KENMERKEN VAN SYSTEEMGERICHT TOEZICHT ............................................................... 4 2.1 TOEZICHT ...................................................................................................................................... 4 2.2 BEGRIP SYSTEEMGERICHT TOEZICHT VERSUS GEGEVENSGERICHT TOEZICHT ........................... 5 2.3 TOEZICHT VOLGENS DE BELASTINGDIENST EN DE EUROPESE COMMISSIE ................................ 8 2.4 LINK MET DE EUROPESE WETGEVING........................................................................................... 9 2.5 RECENTE ONTWIKKELINGEN IN HET TOEZICHT............................................................................. 9 3. VOORWAARDEN VOOR SYSTEEMGERICHT TOEZICHT ................................................... 13 3.1 ALGEMEEN .................................................................................................................................. 13 3.2 CAPACITEIT EN MOTIVATIE TOT ZELFREGULERING (”WILLEN”) ................................................. 13 3.3 KWALITEIT VAN INTERNE BORGINGSSYSTEMEN (”KUNNEN”) .................................................... 15 3.4 TUSSENCONCLUSIE..................................................................................................................... 16 4. EFFECTIVITEIT VAN SYSTEEMGERICHT TOEZICHT .......................................................... 17 4.1 RISICOMANAGEMENT .................................................................................................................. 17 4.2 LEERCIRKEL ................................................................................................................................ 19 4.3 SANCTIEBELEID BIJ OVERTREDINGEN ........................................................................................ 20 5. EFFICIËNTIE VAN SYSTEEMGERICHT TOEZICHT ............................................................... 22 5.1 TOEZICHTSLAST IN UREN ............................................................................................................ 22 5.2 COMPETENTIES VAN BELASTINGPLICHTIGEN EN CONTROLEURS .............................................. 26 5.3 INZET VAN INFORMATIETECHNOLOGIE ........................................................................................ 26 6. CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN .......................................................................................... 29 6.1 CONCLUSIE ................................................................................................................................. 29 6.2 AANBEVELINGEN......................................................................................................................... 29 LITERATUURLIJST ............................................................................................................................ 32 BIJLAGE - VOORBEELDEN SYSTEEMGERICHTE EN GEGEVENSGERICHTE CONTROLEWERKZAAMHEDEN .................................................................................................... 34
1
1. Inleiding 1.1 Achtergrond Het begrip systeemgericht toezicht is in de laatste 5 jaar steeds meer gangbaar geworden bij diverse overheidsinstellingen, waaronder de Nederlandse Douane. Terugdringing van de administratieve lastendruk bij het bedrijfsleven én tegelijkertijd een effectiever toezicht zijn bij veel initiatieven van systeemgericht toezicht de belangrijkste drijfveren. Binnen Europa zijn er ontwikkelingen gaande waarbij meer op interne bedrijfssystemen gesteund wordt, zoals bij de Geautoriseerde Marktdeelnemer oftewel Authorised Economic Operator (AEO). Ook hecht de Europese Commissie grote waarde aan systeemgericht toezicht met het oog op de toekomstige beheersing van douaneprocessen getuige de diverse “Future Customs Initiatives”1 zoals de projectgroep “System Based Approach to Customs Control”. Sterker nog, systeemgericht toezicht wordt gezien als een strategisch speerpunt, zoals vermeld in de beleidsdiscussie2 uit 2008. Zelf werk ik sinds 2008 bij de Douane en ben daarvoor werkzaam geweest als openbaar accountant. In de accountantsopleiding en -praktijk heb ik jarenlang zowel systeemgerichte als gegevensgerichte controles uitgevoerd. Als controle-ambtenaar bij de Douane merk ik in de dagelijkse praktijk en tijdens discussies met collega’s dat verschillend wordt gedacht over de praktische toepassing van systeemgericht toezicht, variërend van afwijzend tot omarmend. De kritiek richt zich op het feit dat systeemgericht toezicht geen einddoel is, aangezien het niet alleen van belang is hoe de procedures zijn, maar ook wat de uitkomst is. Een producent kan uitstekend volgens de bestaande procedures loden zwemvesten maken, maar of deze producten in de praktijk bruikbaar zijn is maar de vraag. Het enthousiasme rondom systeemgericht toezicht daarentegen richt zich met name op de verbeterde interne controle bij bedrijven. In deze verhandeling wil ik op basis van theorie en praktische ervaringen vaststellen of en hoe systeemgericht toezicht toepasbaar is bij de Nederlandse Douane.
1
TAXUD 1660-2008 en TAXUD 377830-2009, Future Customs Initiative, Project Group System Based Approach to Customs Control, Report - Phase I (10 november 2008) en Phase II (23 november 2009) 2 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 1 April 2008 entitled Strategy for the evolution of the Customs Union, COM (2008) 116 final
2
1.2 Probleemstelling De centrale onderzoeksvraag in deze verhandeling is: In hoeverre is systeemgericht toezicht toepasbaar bij de Nederlandse Douane? De centrale onderzoeksvraag zal ik uitwerken door middel van een aantal deelvragen: 1. 2. 3. 4.
Welke definities en vormen van systeemgericht toezicht zijn er? Wat zijn de voorwaarden om systeemgericht toezicht te laten slagen? Welke factoren bevorderen de effectiviteit van systeemgericht toezicht? Welke factoren bevorderen de efficiëntie van systeemgericht toezicht?
Bij het beantwoorden van de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen, uitgewerkt in hoofdstuk 2 tot en met 5, zal ik gebruik maken van literatuuronderzoek op het gebied van systeemgericht toezicht. Verder ga ik in op de vraag hoe en in welke mate het systeemgericht toezicht is opgenomen in de Nederlandse en Europese wet- en regelgeving. Daarnaast zal ik gebruikmaken van mijn eigen waarnemingen als douaneambtenaar tijdens controles. In het laatste hoofdstuk zal ik mijn conclusie opnemen aangevuld met een aantal aanbevelingen.
3
2. Kenmerken van systeemgericht toezicht 2.1 Toezicht Toezicht door overheidsinstellingen bevindt zich in een spagaat. Te weinig toezicht heeft als gevolg maatschappelijke verontwaardiging bij ongelukken. Te veel toezicht leidt tot geklaag over de regeldruk en de rem op economische activiteit. Ook voor het douanetoezicht gelden dergelijke geluiden en wordt wel gesproken over een paradox tussen controle en handelsfacilitatie. Sinds de “Kaderstellende visie op toezicht” uit 20013 verstaat het kabinet onder toezicht: “het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren” Toezicht bestaat daarmee uit drie elementen: -
informatie verzamelen over de vraag of een handeling of een vraag voldoet aan de eisen die daaraan door de wet worden gesteld; oordeelsvorming op basis van de verkregen informatie, ook wel bevindingen genoemd; en het interveniëren: naar aanleiding van het oordeel eventueel bijsturen.
Voor goed toezicht zijn volgens dezelfde “Kaderstellende visie op toezicht” de volgende zes kwaliteiten essentieel: onafhankelijk, transparant, professioneel, selectief, slagvaardig en samenwerkend. Als ik dit projecteer op de Nederlandse Douane dan zie ik deze kwaliteiten in de basis terugkomen. De Douane is te kenschetsen als een onafhankelijke overheidsorganisatie die transparant (Wet openbaarheid van bestuur) haar taken uitvoert. De professionaliteit wordt gewaarborgd door scholing. Samenwerking vindt plaats met andere handhavers en overheidsinstellingen. In de “Kaderstellende visie op toezicht” uit 20054 wordt verder onderscheid gemaakt naar nalevingstoezicht, uitvoeringstoezicht en interbestuurlijk toezicht. De toezichtstaak van de Douane heeft betrekking op nalevingstoezicht: toezicht op handelingen van burgers en bedrijven, gericht op de naleving van wet- en regelgeving.
3
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Kaderstellende visie op toezicht, 2001 4 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Kaderstellende visie op toezicht, update uit 2005
4
2.2 Begrip systeemgericht toezicht versus gegevensgericht toezicht Definities Een probleem met het begrip “systeemgericht toezicht” is dat een eenduidige definitie ontbreekt. Diverse benamingen en verschijningsvormen komen voor en deze zijn afhankelijk van de branche of de organisatie die het begrip gebruikt. In het overheidstoezicht worden de termen systeemgericht toezicht, system based approach en systeemtoezicht door elkaar gebruikt, terwijl de invulling compleet anders kan zijn. De aard van de toezichtswerkzaamheden varieert van een complete accountantscontrole (waarbij zekerheid wordt verschaft over een financiële verantwoording) tot het “drinken van een kop koffie” waarbij mondeling enkele ontwikkelingen worden uitgewisseld. Samenhangend element is wel dat gesteund wordt op de interne beheersingsmaatregelen van het bedrijf. De relatief nieuwe toezichtsconcepten “horizontaal toezicht” en “metatoezicht” zijn niet hetzelfde als systeemgericht toezicht, maar hebben wel raakvlakken. Ik zal deze begrippen nader uitwerken in paragraaf 2.5 “Recente ontwikkelingen in het toezicht”. In de internationale en Nederlandse accountantspraktijk geldt regelgeving waarin de begrippen systeemgerichte en gegevensgerichte controlewerkzaamheden expliciet zijn opgenomen, zoals in controlestandaard 330 “De werkzaamheden van de accountant naar aanleiding van gemaakte risico-inschattingen”5. Aangezien deze begrippen internationaal worden toegepast en reeds tientallen jaren gedefinieerd zijn, wil ik deze begrippen in het vervolg van deze verhandeling gebruiken. Douanetoezicht op het opstellen en indienen van aanvaardbare aangiften (voldaan aan wet- en regelgeving en vrij van materiële fouten) kan zodoende op de volgende twee manieren worden vormgegeven: -
systeemgericht toezicht: toezicht op de effectieve werking van het systeem van interne beheersing, interne controle en externe controle;
-
gegevensgericht toezicht: ‘toezicht op output’, bestaande uit detailcontroles op transactiestromen en gegevensgerichte cijferanalyses.
5
Nadere Voorschriften Controle- en Overige Standaarden, NV COS, geldend vanaf 15 januari 2012, gebaseerd op de International Standards on Auditing (ISA)
5
Systeemgericht toezicht De populariteit van systeemgericht toezicht is terug te voeren op een tweetal veronderstellingen6: -
-
aansluiting bij de controlesystemen van de onder toezicht gestelde beperkt de informatieverwerving tot de beoordeling van de kwaliteit van die systemen; verzamelen ‘eigen’ gegevens over de onderliggende werkelijkheid is niet nodig, dus minder toezichtskosten en minder lasten voor onder toezicht gestelde die dat systeem toch al heeft; meer effectief toezicht: leereffecten systeemgericht toezicht groter dan van klassiek toezicht, feedback leidt tot internalisering van normen en aanpassing primaire processen.
Ook in het overheidsprogramma ‘Vernieuwing Toezicht’7 wordt ervan uitgegaan dat inspecties anno 2010 optimaal gebruik gaan maken van kwaliteitssystemen van bedrijven. Als deze goed zijn, kan de inspectie zich grotendeels beperken tot ‘systeemgericht toezicht’. De Douane gaat er bij systeemgericht toezicht vanuit dat belastingplichtigen zelf periodiek vaststellen of de douaneprocessen adequaat functioneren om tot aanvaardbare douane-aangiften te komen. Relevante wijzigingen in de douaneprocessen en interne beheersingsmaatregelen moeten worden doorgegeven. Zelf zal de Douane ook invulling moeten geven aan systeemgericht toezicht en dit kan op diverse manieren. Ik verwijs in dit kader ook naar de Leidraad Horizontaal Toezicht8 met betrekking tot de wijze waarop de invulling kan worden vormgegeven, namelijk: -
-
stimuleren van de versterking van de fiscale beheersing tijdens voorlichtingen en klantbezoeken; beoordelen van de bevindingen van interne controle medewerkers, compliance officers, certificerende instellingen (bijvoorbeeld in het kader van ISO 28000 om de veiligheid binnen supply chains te kunnen waarborgen), interne accountants, externe accountants en andere toezichthouders; beoordelen van het tax control framework (TCF) om inzicht te krijgen in de opzet van de douaneprocessen; zelfstandig uitvoeren van lijncontroles, proceduretesten en steekproeven om het bestaan en de werking van de administratieve organisatie en interne beheersing vast te stellen; het aantal controles kan worden verminderd door voorinformatie over de compliance en over interne beheersing.
6
Winter, H.B., Presentatie “Systeem(gericht)toezicht en de toepasbaarheid daarvan in het toezicht van de Belastingdienst”, 2011 7 Vernieuwing Toezicht, Kamerstukken II, 31 201 nr. 25, 2007/2008 8 Leidraad Horizontaal Toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling versie 1.0, Belastingdienst, 30 november 2010
6
Voorbeelden van werkzaamheden die horen bij systeemgericht toezicht heb ik opgenomen in de bijlage. Gegevensgericht toezicht Het toezicht op de goederenstroom is van oudsher transactiegericht. In het verre verleden werden vrachtzendingen veelal integraal geïnspecteerd bij de grensovergang. Met de huidige stroom van meer dan tien miljoen binnenkomende containers en douaneregelingen met vereenvoudigingen is een volledige inspectie niet meer haalbaar en wordt gebruik gemaakt van risicoprofielen en deelwaarnemingen. Het gegevensgerichte toezicht bij de Nederlandse Douane bestaat momenteel uit: -
opnames van goederenzendingen door Fysiek Toezicht9 administratieve controle van bescheiden - toetsing aangiften door Aangiftebehandeling - administratieve controle achteraf door Klantbehandeling
Fysieke controles bestaan onder andere uit inspecties (ook met behulp van scanapparatuur en detectiepoorten), tellingen en monsternames. Administratieve controles richten zich op de formulierenstroom, waaronder vrachtbescheiden, facturen en overige vastleggingen in de administratie van belastingplichtigen. Gegevensgerichte controlewerkzaamheden kunnen ook worden ingezet bij systeemgericht toezicht. In dat kader wordt gesproken van dual-purpose testen. Een voorbeeld is het uitvoeren van een controle op een douanedossier. De controle wordt zowel gebruikt om de werking van de interne beheersing rondom de goederenindeling te toetsen als om zekerheid te verkrijgen over de juistheid van de aangiften. Combinatie systeemgericht toezicht en gegevensgericht toezicht De vraag doet zich voor of douanetoezicht voor sommige belastingplichtigen geheel gebaseerd kan zijn op systeemgericht toezicht. Is het mogelijk om systeemgericht toezicht toe te passen zonder aanvullend gegevensgericht toezicht? Volgens het Future Customs Initiative10 kan systeemgericht toezicht nooit volledig het gegevensgerichte toezicht vervangen, omdat het zich niet leent voor alle vormen van handel en alle soorten handelaren. Helderman en Honingh11 komen in hun onderzoek in 2009 tot de conclusie dat 9
Het werk van de Douane is ondergebracht bij 9 regio’s en 1 landelijk kantoor en is verdeeld over teams Fysiek Toezicht, Aangiftebehandeling en Klantbehandeling 10 TAXUD 1660-2008 en TAXUD 377830-2009, Future Customs Initiative, Project Group Systems Based Approach to Customs Control, Report - Phase 1 (10 November 2008) and Phase 2 (23 November 2009) 11 Helderman, J.K. en M.E. Honingh, Systeemtoezicht – een onderzoek naar de condities en werking van systeemtoezicht in zes sectoren, p. 101, Radboud Universiteit Nijmegen, 2009
7
systeemtoezicht het overheidstoezicht op uitkomsten niet uitsluit. Toezicht kan niet zonder reality checks, ook in die situaties waar interne borgingssystemen hun effectiviteit en betrouwbaarheid in het verleden overtuigend hebben bewezen. Deze bevindingen sluiten aan bij de methodieken uit de accountantscontrole, waarbij transactiegerichte detailtesten ook altijd nodig zijn. Wel kan op een onderbouwde manier, bij een afdoende werking van de administratieve organisatie en interne beheersingsmaatregelen, het aantal gegevensgerichte controles worden verminderd. Vooral bij tijdrovende en voor de handel kostenverhogende fysieke controles van containerzendingen zijn winsten te behalen, bijvoorbeeld bij het vooraf aankondigen van controles, waardoor het logistieke proces het minst wordt belast. Echter ook bij deze fysieke controles zal altijd een verrassingselement moeten blijven bestaan om de effectiviteit van het toezicht op peil te houden. Immers als er geen gegevensgerichte controles meer worden uitgevoerd, ontbreekt het zicht op de te controleren werkelijkheid (real world) en de output.
2.3 Toezicht volgens de Belastingdienst en de Europese Commissie Een belastingcontrole12 is een controle waarbij een controlemedewerker het object van onderzoek (het controleobject; in de regel een aangifte), waarvoor een andere partij (het controlesubject; in de regel de belastingplichtige of inhoudingsplichtige) verantwoordelijk is, toetst of evalueert aan criteria (de normen; in de regel de belastingwet) en over dat object een oordeel vormt die de beoogde gebruiker een bepaalde mate van zekerheid geeft. De zekerheid over de aanvaardbaarheid van belastingaangiften verkrijgt de controlemedewerker door het verzamelen van controle-informatie. In de Controleaanpak Belastingdienst wordt daarvoor het schillenmodel gebruikt waarbij de controlemedewerker gebruik kan maken van controle-informatie die anderen (de gecontroleerde zelf of zijn accountant) al hebben verzameld. De gids voor douanebedrijfscontroles (Customs Audit Guide) is ontwikkeld in het kader van het programma Douane 2007 en vormt een overeengekomen richtsnoer tussen de Commissie en de lidstaten over de wijze waarop controles achteraf op het gebied van Douane dienen te worden verricht13. In deze Gids voor douanebedrijfscontroles is opgenomen dat gebruik kan worden gemaakt van systeemgericht toezicht. Concluderend kan worden gesteld dat systeemgericht toezicht deel uitmaakt van de huidige wijzen van controleren voor douane-onderzoeken, zowel in Nederland als op Europees niveau.
12
Snippe, M. en R. Kamerling, Belastingcontrole, 2009 Europese Rekenkamer, Worden vereenvoudigde douaneprocedures voor importen op doeltreffende wijze gecontroleerd?, 2010 13
8
2.4 Link met de Europese wetgeving De bepalingen van het gemoderniseerd douanewetboek14 (modernized customs code, hierna: MCC) worden uiterlijk 24 juni 2013 van kracht, wanneer de toepassingsbepalingen zijn vastgesteld. In het MCC komt het begrip systeemgericht toezicht schoorvoetend naar voren. In de artikelen 13 t/m 15 wordt het begrip ‘Geautoriseerde marktdeelnemer’ geïntroduceerd. In artikel 116 ‘Vereenvoudiging van douaneformaliteiten en -controles’ staat in lid 2, letter d vermeld dat een marktdeelnemer toestemming kan krijgen om bepaalde douaneformaliteiten, die in beginsel door de douaneautoriteiten moeten worden vervuld, uit te voeren. Voorbeelden hiervan zijn het zelf bepalen van in- en uitvoerrechten en het uitvoeren van bepaalde controles onder toezicht van de Douane. Ook de artikelen 107 en 110, lid 2 van het MCC laten een vorm van systeemgericht toezicht zien onder het fenomeen ‘inschrijving in de administratie van de aangever’. Marktdeelnemers moeten dan aan bepaalde vergunningsvoorwaarden voldoen inzake het verlenen van toegang aan de douane-autoriteiten tot deze gegevens. De wetsartikelen inzake de geautoriseerde marktdeelnemer (AEO) zijn in het huidige communautair douanewetboek15 (hierna: CDW) opgenomen onder artikel 5, lid 1 met een verdere uitwerking in de Toepassingsverordening communautair douanewetboek16 (hierna: TCDW) artikel 14. Systeemgericht toezicht is niet in detail uitgewerkt in de Europese douanewetgeving. De mate en vorm van toepassing van systeemgericht toezicht laat dus veel vrijheid aan de lidstaten, zowel in de huidige wet- en regelgeving (CDW) als in de verwachte wet- en regelgeving (MCC).
2.5 Recente ontwikkelingen in het toezicht Bij de Nederlandse Douane zijn op het gebied van toezicht in de laatste jaren twee ontwikkelingen leidend geweest: AEO-certificering vanuit de Europese wetgeving en Horizontaal Toezicht vanuit de Nederlandse Belastingdienst. Daarnaast wordt het begrip metatoezicht steeds meer gebruikt. AEO-certificering Bedrijven die betrokken zijn bij internationale transacties kunnen sinds 1 januari 2008 de AEO-status verkrijgen. De certificaathouder wordt minder gecontroleerd en krijgt voorrang bij controles. Om voor een AEO-certificaat in 14
Verordening (EG) nr. 450/2008 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (gemoderniseerd douanewetboek), 23 april 2008 15 Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek, 12 oktober 1992 16 Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 tot vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92
9
aanmerking te komen moet eerst een self-assessment17 worden verricht. Voor het verkrijgen van een AEO-certificaat douanevereenvoudigingen en/of veiligheid moet de aanvrager voldoen aan de volgende vereisten: -
een passende staat van dienst op het gebied van de naleving van douanevereisten; een deugdelijke handels- en, in voorkomend geval, vervoersadministratie die passende douanecontroles mogelijk maakt; in voorkomend geval, het bewijs van financiële solvabiliteit; en passende veiligheidsnormen.
Het systeemgericht toezicht van de Douane zou goed kunnen aansluiten bij de bovengenoemde vereisten, waarbij met name de eis van een deugdelijke handels- en vervoersadministratie van belang is. Volgens artikel 14 decies TCDW moet een aanvrager aan de volgende eisen voldoen: a) een administratie voeren, die in overeenstemming is met de algemene aanvaarde boekhoudbeginselen van de lidstaat waar de administratie wordt gevoerd en welke administratieve douanecontrole vergemakkelijkt; b) de douaneautoriteit fysieke of elektronische toegang verlenen tot zijn douaneadministratie en, in voorkomend geval, vervoersadministratie; c) over een logistiek systeem beschikken dat een onderscheid maakt tussen communautaire en niet-communautaire goederen. Deze eis geldt niet voor een AEO-certificaat “veiligheid”; d) over een administratieve organisatie beschikken, die in overeenstemming is met de soort en de omvang van de bedrijfsactiviteiten en geschikt is voor het beheer van de goederenstroom, en over een systeem van interne controles (in Nederland spreken we tegenwoordig van interne beheersingsmaatregelen) beschikken waarmee onrechtmatige of frauduleuze transacties kunnen worden opgespoord; e) indien van toepassing, toereikende procedures toepassen voor het beheer van vergunningen die verband houden met handelspolitieke maatregelen of de handel in landbouwproducten; f) toereikende procedures toepassen voor het bewaren van bedrijfsbescheiden en bedrijfsinformatie en ter bescherming tegen informatieverlies; g) erop toezien, dat werknemers zich bewust zijn van de noodzaak, de douaneautoriteiten in te lichten wanneer zich problemen voordoen in verband met de naleving van de douanewetgeving en personen aanwijzen die in dat geval contact met de douaneautoriteiten opnemen; en h) passende maatregelen hebben genomen ter voorkoming dat onbevoegden zijn computersysteem binnendringen en ter bescherming van zijn documentatie.
17
Met dit AEO self-assessment kunnen bedrijven zichzelf een oordeel vormen over de kwaliteit van het eigen interne beheersingssysteem
10
De AEO-status kan derhalve als basis fungeren voor het toepassen van systeemgericht toezicht in de toekomst, niet alleen ten tijde van het initiële onderzoek, maar ook tijdens de verdere monitoring. Horizontaal Toezicht Horizontaal Toezicht is niet wettelijk verankerd, maar speelt wel een belangrijke rol binnen de individuele klantbehandeling in het handhavingspalet van de Belastingdienst. Volgens de Leidraad Horizontaal Toezicht zijn de belangrijkste kernbegrippen van Horizontaal Toezicht: -
vertrouwen begrip transparantie
Transparantie ziet op het geven van openheid van zaken door de belastingplichtige en de Belastingdienst. De belastingplichtige is transparant over zijn fiscale strategie en over relevante fiscale issues. Hij geeft open antwoord op vragen. De Belastingdienst is transparant over de achtergrond van vragen en over de invulling van zijn toezicht. Voor een constructieve samenwerking is het van belang, dat beide partijen begrip hebben voor de positie en de (soms tegengestelde) belangen van de ander. Voor deze werkwijze is wederzijds vertrouwen nodig. De Belastingdienst wil volgens de voorgaande kernbegrippen in de actualiteit samenwerken met belastingplichtigen (en betrokken partijen) om de compliance te onderhouden en te versterken. Bij Horizontaal Toezicht wil de Belastingdienst nog sterker dan voorheen steunen op de reeds door de belastingplichtige uitgevoerde controlewerkzaamheden. Het uiteindelijke toezicht van de Belastingdienst kan dan gerichter en selectiever plaatsvinden. De vraag kan gesteld worden of Horizontaal Toezicht een aparte vorm van toezicht is. Ik denk van niet, aangezien het concept volledig past binnen de Controleaanpak Belastingdienst. Horizontaal Toezicht is een overkoepelende filosofie die ook het element systeemgericht toezicht bevat. Metatoezicht Smit18 definieert metatoezicht als het uitoefenen van toezicht op de toezichtresultaten van een ander. Het is een vorm van trapsgewijs en responsief toezicht. Het is trapsgewijs omdat de toezichthouder toeziet hoe de ander (hierna: de kwaliteitsbeoordelaar) waarborgt dat de onder toezichtgestelde de regelgeving naleeft. Het is responsief omdat de toezichthouder de intensiteit van zijn toezicht afstemt op de toezichtresultaten van de kwaliteitsbeoordelaar. Toezichthouders richten het metatoezicht in de praktijk verschillend in. Een overeenkomst is dat de toezichthouder in 18
Smit, G., Metatoezicht - Een verkenning van het toezicht op de fiscaal intermediair, scriptie bij vakgroep Auditing & Assurance, 2 november 2010
11
vergaande mate samenwerkt met de kwaliteitsbeoordelaar. De toezichthouders delen hun normen en ondersteunen de kwaliteitsbeoordelaars waar mogelijk. In de Leidraad Horizontaal Toezicht is een vergelijkbare definitie van metatoezicht opgenomen als hierboven, te weten: Het door de Belastingdienst uitgevoerde toezicht op ander toezicht (waaronder toezicht op andere toezichthouders en toezicht op het kwaliteitssysteem van de fiscaal dienstverleners waarmee een convenant is gesloten). Metatoezicht maakt derhalve onderdeel uit van de definitie van systeemgericht toezicht zoals opgenomen in paragraaf 2.2, namelijk dat de effectieve werking van interne en externe controle wordt meegenomen bij het toezicht.
12
3. Voorwaarden voor systeemgericht toezicht 3.1 Algemeen Uit het onderzoek van Helderman en Honingh19 blijkt dat de effectiviteit van systeemgericht toezicht afhangt van verschillende factoren. De aanwezigheid van de volgende voorwaarden bleek essentieel: Capaciteit en motivatie tot zelfregulering -
parallelle belangen afstand risiconemer/risicoeffecten complexiteit en inzichtelijkheid markt onderlinge ketenafhankelijkheid
Kwaliteit van interne borgingssystemen -
afbakening van het systeem interne organisatie systeem (eenduidige en gezaghebbende organisatie bepaalt betrouwbaarheid) risicoanalyse en risico-indicatoren (schijnveiligheid als hier discrepantie bestaat) objectiveerbaarheid normen (hoe beter, hoe bruikbaarder borgingssysteem)
Ik heb bovengenoemde voorwaarden voor het toepasbaar zijn van systeemgericht toezicht vertaald naar het “willen” en “kunnen” van compliant zijn. De toepassing hiervan op de Nederlandse Douane werk ik hierna verder uit. 3.2 Capaciteit en motivatie tot zelfregulering (”willen”) Belangrijkste conclusie van Helderman en Honingh in hun onderzoek naar toepasbaarheid in diverse branches was dat de geschiktheid van sectoren voor systeemgericht toezicht afhankelijk is van het type risico dat er bestaat en de ketenafhankelijkheid. Daar waar de risiconemer een direct eigen belang heeft bij het voorkomen van het risico, zoals in de luchtvaart of de delfstoffenwinning (immers zowel de luchtvaartmaatschappij als de luchtvaartinspectiedienst heeft hetzelfde belang dat er geen vliegtuig uit de lucht valt), is de kans op effectieve interne borgingssystemen het grootst. Wanneer de relatie tussen risico-effect en risicoveroorzaker zwak is, bijvoorbeeld in complexe en niet-transparante markten, is de intrinsieke motivatie tot zelfregulering zwak.
19
Helderman, J.K. en M.E. Honingh, 2009, p. 45-72
13
Zelf schat ik de capaciteit en motivatie tot zelfregulering voor het voldoen aan de fiscale douaneverplichtingen in als minder hoog, aangezien de belastingplichtige geen direct risico loopt (uitgezonderd de pakkans) of nadeel ondervindt als een belastingschuld niet wordt betaald. De wederzijdse belangen van de Douane en de belastingplichtige zijn op het eerste gezicht beperkt. Het economische belang van een ongestoorde logistiek is groot. Het douanetoezicht zal als een additionele kostenpost worden gezien die een belemmering vormt en niets toevoegt aan de winstdoelstelling van ondernemingen. Een ander beeld is overigens wel dat ondernemers steeds meer belang hechten aan integere bedrijfsvoering. Dit blijkt ook uit de Fiscale Monitor 201120 waar metingen zijn gedaan over de belastingmoraal. Compliance en het voldoen aan wet- en regelgeving zijn belangrijk om reputatieschade te voorkomen. Hierdoor ontstaat een parallel belang tussen bedrijven en de Douane inzake een snelle en transparante belastingheffing. De inzichtelijkheid in de markt van het internationale goederenverkeer is complex, gezien de soorten goederen, het grensoverschrijdende aspect, de lengte van de keten en de vele typen belastingplichtigen variërend van multinationals, intermediairs (o.a. douane-expediteurs, opslaghouders) tot eenmanszaken. Op meerdere plaatsen in de keten bestaan er mogelijkheden om de wet- en regelgeving te ontduiken en zo concurrentievoordeel te behalen. De vraag is of systeemgericht toezicht effectief genoeg is om maatschappelijk ongewenste ontwikkelingen te kunnen corrigeren21. Toezicht op kleine bedrijven in het internationale goederenverkeer stuit volgens Gunningham22 en Van der Voort23, op de volgende moeilijkheden: -
deze bedrijven hebben te weinig middelen zich aan de regels te houden; de bedrijven hebben te weinig kennis over hoe dat moet; de bedrijven zijn relatief onzichtbaar voor toezichthouders; (publieke) issues zijn niet geïntegreerd in hun managementbeslissingen, zodat ze weinig receptief zijn voor (publieke) waarden; de bedrijven zijn dermate talrijk, dat controle-ambtenaren niet vaak genoeg langs kunnen komen.
Daarnaast zie ik in mijn dagelijkse praktijk dat het Nederlandse douanetoezicht vaak plaatsvindt bij logistieke dienstverleners in plaats van bij 20
Belastingdienst, Fiscale Monitor 2011, Centrum voor Kennis en Communicatie Onderzoek en Marketing, oktober 2011 21 Leeuw, F.L., J.S. Kerseboom en R. Elte, Turven, tellen en toetsen, Over toezicht, inspectie, handhaving en evaluatie en hun maatschappelijke betekenis in Nederland. Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007 22 Gunningham, N., Regulating Small and Medium Sized Enterprises, Journal of Environmental Law, no. 14 (1), 2002, p. 3-32 23 Van der Voort, H. van der, Vertrouwen op certificering van kleine bedrijven: Niet doen! Of toch? Over samenwerking tussen toezichthouders, zelfregulerende instellingen en certificeerders, Congres Toezicht en Wetenschap, Vide & TU Delft, 21 en 22 juni 2011
14
de daadwerkelijke importeurs cq eigenaren van de goederen. Systeemgericht toezicht zal effectiever zijn bij de eigenaren van de goederen, aangezien zij beschikken over de meeste kennis van de goederen en de supply chain. Nog beter is om ook de logistieke dienstverleners bij het systeemgericht toezicht te betrekken, zodat solide ketens ontstaan. 3.3 Kwaliteit van interne borgingssystemen (”kunnen”) De kwaliteit van de interne borgingssystemen verschilt per belastingplichtige van de Douane. Met de meeste grote vergunningklanten is regelmatig contact via de klantcoördinator. Door het systeem van initiële onderzoeken bij vergunningaanvraag, administratieve controles en fysieke opnames bestaat voor deze vergunningklanten een bijgewerkt klantbeeld. Wel behoren de douaneprocessen niet bij alle belastingplichtigen tot de primaire processen, waardoor het interne borgingssysteem niet eenduidig en gezaghebbend is georganiseerd. De betrokkenheid van de hoogste leiding is een essentiële voorwaarde om tot een goed systeemgericht toezicht te kunnen komen. De vraag kan gesteld worden of systeemgericht toezicht bij belastingplichtigen met minder goede interne borgingssystemen zinvol is. Uit onderzoek van De Bree24 blijkt dat ook voor deze categorie bedrijven systeemgericht toezicht kan leiden tot het beter borgen van maatschappelijke belangen. Bedrijven die niet voldoen aan de condities voor systeemgericht toezicht kunnen een kwaliteitsimpuls krijgen. Op termijn kunnen deze bedrijven wel aan de condities voldoen. Dit biedt mogelijkheden voor de Douane om met behulp van systeemgericht toezicht belastingplichtigen via duidelijke stappen tot een hoger niveau van beheersing en borging van maatschappelijke belangen te bewegen. Het toezichtskader bij de Nederlandse Douane wordt gevormd door de Europese douane wet- en regelgeving. Bij de interpretatie van deze wet- en regelgeving blijkt het lastig te zijn om objectiveerbare normen vast te stellen waaraan de organisatie van een belastingplichtige in detail moet voldoen. Systeemgericht toezicht zou veronderstellen dat normen expliciet worden gedeeld door de toezichthoudende en onder toezicht gestelde partij25. Een normenkader zou volgens mij het tax control framework (TCF) kunnen zijn. Echter hiervan heeft de Nederlandse Belastingdienst expliciet aangegeven dat zij hiervoor geen harde normen zal opstellen, maar dat dit de verantwoordelijkheid is van de belastingplichtige zelf. De douanewetgeving inzake AEO heeft getracht een normenkader te scheppen. Bij de toepassing van de AEO wetsartikelen blijken er verschillen te bestaan in de uitvoering, bijvoorbeeld het wel/niet gebruiken van een self assessment. Wel kan gesteld worden dat het normenkader bij de AEO-certificering concreter is gemaakt
24
Bree, M.A. de, Hoe landelijke inspectiediensten omgaan met systeemtoezicht, Tijdschrift voor Toezicht, aflevering 3, 2010, p. 51-70 25 Helderman, J.K. en M.E. Honingh, 2009, p. 38
15
dan bij Horizontaal Toezicht. Er bestaan immers AEO Guidelines26 waarin normen voor adequate douaneprocessen zijn opgenomen.
3.4 Tussenconclusie De voorwaarden voor effectief systeemgericht toezicht zijn beperkt aanwezig. Het parallelle belang tussen bedrijfsleven en Douane inzake belastingbetaling is gering, waardoor systeemgericht toezicht niet als wondermiddel moet worden gepresenteerd. Wel zijn er steeds meer tendensen naar maatschappelijk verantwoord ondernemen, waarbij naleving van wet- en regelgeving afgedwongen wordt door klanten en andere belanghebbenden. Ook blijkt dat systeemgericht toezicht eerder zin zal hebben bij bedrijven die veel hebben geïnvesteerd in interne borgingssystemen. De voorwaarden voor effectief systeemgericht toezicht zijn het meeste te verwachten bij de grotere bedrijven met veel douanecontacten.
26
AEO Guidelines, TAXUD 2006/1450, 29 juni 2007
16
4. Effectiviteit van systeemgericht toezicht In dit hoofdstuk zal ik elementen behandelen die van invloed zijn op een effectieve inzet van systeemgericht toezicht door de Douane bij bedrijven. Effectiviteit en efficiëntie zijn twee gerelateerde begrippen met een delicaat maar niettemin belangrijk verschil in betekenis27: -
-
effectiviteit of doeltreffendheid geeft aan dat de uitkomst van het proces gerealiseerd wordt (metafoor: het doel raken). Het heeft dus geen betrekking op het proces zelf, maar op de uitkomst ervan; efficiëntie of doelmatigheid is de mate van gebruik van middelen om een bepaald doel te bereiken (metafoor: de korte route naar het doel). Een proces wordt efficiënt genoemd als het ten opzichte van de norm weinig middelen gebruikt. Deze middelen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op tijd, inspanning (manuren), grondstoffen of geld.
Normaliter probeert men processen zo te organiseren dat ze zowel efficiënt als effectief zijn. Dan spreekt men ook wel van het verhogen van de productiviteit. Dit is niet eenvoudig, omdat efficiëntie-doelstellingen in conflict kunnen komen met de effectiviteit. Het toezicht door de Douane is een proces met als doel het vaststellen of aangiften aanvaardbaar zijn en of de wet- en regelgeving wordt nageleefd. Het systeemgericht toezicht richt zich op de effectieve werking van de interne beheersingsmaatregelen, interne controle en externe controle. De belangrijkste uitkomst van dit proces is een adequate beheersing van risico’s (risicomanagement) om tot een aanvaardbare aangifte en naleving van weten regelgeving te komen. Daarbij is een leeromgeving met een daarop afgestemd sanctiebeleid essentieel.
4.1 Risicomanagement Risicomanagement bij douaneprocessen kan zowel voor belastingplichtigen als de Douane worden omschreven als een systematische werkwijze gericht op het bestrijden van non-compliance. Dit sluit aan op de strategische doelstelling van de Belastingdienst inzake het onderhouden en versterken van de compliance. Compliance is het zoveel mogelijk uit zichzelf nakomen van de regelgeving door belastingplichtigen. Voor een effectief systeemgericht toezicht is het noodzakelijk dat de Douane en belastingplichtigen een analyse kunnen maken van de grootste risico’s die worden gelopen.
27
e
Veld, J. in ‘t, Analyse van organisatieproblemen, Wolters-Noordhoff, 8 druk, 2002
17
Ik maak daarbij een onderverdeling tussen: -
risico’s inzake de marktpartijen, zie ook de AEO-criteria uit 2.5 - passende staat van dienst - deugdelijke administratie - financiële solvabiliteit - passende veiligheidsnormen
-
risico’s inzake de goederen - supply chain - grootte van de goederenstroom - identificeerbaarheid goederen - onjuistheid en onvolledigheid van de heffingselementen in de aangiften: - goederencode - land van oorsprong - douanewaarde - niet-fiscale aspecten inzake de bescherming van de (Europese) samenleving
-
risico’s inzake de vergunningen - onvolledigheid van de aangiften of het voorraadverloop; niet alle transacties zijn in de verantwoording opgenomen - onjuistheid verantwoorde transacties - niet-fiscale aspecten inzake de bescherming van de (Europese) samenleving
Als belastingplichtigen een juiste inschatting moeten maken van de te lopen risico’s zullen zij gevoed moeten worden vanuit de eigen organisatie, maar ook vanuit de Douane. De Douane heeft door haar aangiftesystemen inzicht in alle EU-grensoverschrijdende goederenbewegingen in alle branches en beschikt over een eigen intelligence-afdeling. Beide invalshoeken leiden tot een meer solide risico-inschatting. Mogelijkheden om risico’s te delen zijn: -
periodieke overleggen (bijvoorbeeld in het kader van de AEO-monitoring) waar de bedrijven bijzonderheden ter sprake brengen; bepaalde algemene risicoprofielen van de Douane delen met de bedrijven; informatie die de Douane ontvangt van de Europese Commissie, EUlidstaten of andere landen delen met de bedrijven; zodra een risico en bijbehorende controle-opdracht ontstaat bij de Douane, deze allereerst bespreken met de belastingplichtige, waarna de belastingplichtige het eerste onderzoek uitvoert; vervolgens beoordeelt de Douane het werk van de belastingplichtige.
De vraag is hoe de informatie-uitwisseling het beste kan plaatsvinden. Indien er sprake is van wederzijdse bijstandverzoeken of fraudeopsporing, dan zal
18
de informatie-uitwisseling beperkt zijn. Voor de uitwisseling van meer algemene risico’s (bijvoorbeeld lage douanewaarde bij textiel, goederenindeling van elektronica, risico’s bij douanevergunningen) is een transparante afstemming mijns inziens zinvol. Het onderscheid tussen fiscale risico’s en niet-fiscale risico’s (VGEM: Veiligheid, Gezondheid, Economie en Milieu) heeft ook nog enige invloed op het systeemgerichte toezicht. Beide soorten risico’s kunnen in een risicomanagement systeem worden opgenomen en dit gebeurt in de praktijk ook. Wel kunnen fiscale risico’s in de meeste gevallen makkelijker achteraf nog worden beoordeeld. Bepaalde niet-fiscale risico’s (giftig vlees, ongewenste insecten op binnenkomende planten e.d.) zijn minder goed achteraf te herstellen, terwijl wel een hoge mate van zekerheid wordt verwacht over de integriteit van deze goederenstromen. De Douane zal in deze gevallen kiezen voor meer gegevensgerichte werkzaamheden. Risicomanagement stelt de belastingplichtige en de Douane in staat om de juiste keuzes te maken in de inzet van middelen om de risico’s te beheersen. Om in te spelen op steeds veranderende omstandigheden bestaat de noodzaak van een goed functionerende leercirkel.
4.2 Leercirkel De bereidheid van bedrijven om wet- en regelgeving na te leven is een belangrijke factor voor de succesvolle implementatie van systeemgericht toezicht. Bij de naleving hoort ook de wil om te leren van fouten uit het verleden en processen waar nodig aan te passen. Er zijn drie manieren waarop individueel geleerd kan worden28 1. single loop – het oplossen van bekende problemen 2. double loop – het oplossen van tot dan toe onbekende problemen 3. deutero – het leerproces leren verbeteren: het beter herkennen en corrigeren van fouten (single loop) en een betere reflectie van theorieën (double loop) Belastingplichtigen Systeemgericht toezicht kan leiden tot het verbeteren van procedures en het zicht op de goederenstroom, waardoor de kwaliteit van douane-aangiften verbetert. De ondernemingsleiding heeft meer zicht op de risico’s gekregen (double loop). Belastingplichtigen zullen vervolgens op een transparante wijze verbeterpunten en problemen delen met de Douane. Mijn eigen ervaring als controleambtenaar is dat bedrijven hiertoe geneigd zijn. Ook ervaren
28
Argyris, C. en D. Schön, Organizational learning: a theory of action perspective, Reading, MA, Addison-Wesley, 1978
19
bedrijven reguliere douanecontroles als leerzaam, waardoor ze geneigd zijn om de eventuele verbeterpunten op te volgen. Douane Vertaald naar het toezicht van de Douane zelf kan ‘single loop’ leren worden gedefinieerd als het steeds beter leren beheersen van bekende en calculeerbaren risico’s verbonden aan het aangifteproces. Een voorbeeld is het gebruik van de selectieprofielen bij het in het vrije verkeer brengen van goederen. Het ‘double loop’ leren is meer gericht op de nog onbekende risico’s. Voorbeelden hiervan zijn het analyseren van open bronnen door de intelligence afdeling of de steekproeven bij zowel de fysieke opnames als de administratieve controles achteraf. Een andere vorm van ‘double loop’ leren is het uitzetten van thematische controles, waardoor de kennis wordt vergroot over een bepaalde branche.
4.3 Sanctiebeleid bij overtredingen De Belastingdienst stemt de handhaving in alle segmenten af op de motieven (bereidheid) en het vermogen van een belastingplichtige om aan de regelgeving te voldoen, hetgeen responsief handhaven wordt genoemd29. Bij een belastingplichtige die doorgaans zijn fiscale verplichtingen nakomt en onbewust een fout maakt, past een andere reactie dan bij een belastingplichtige die willens en wetens de grenzen van de fiscale regelgeving opzoekt of misbruik maakt van de manier waarop de Belastingdienst is georganiseerd. Indien belastingplichtigen zelf fouten ontdekken, bijvoorbeeld als uitkomst van een periodieke audit, dan zal ook de sanctie daarop afgestemd moeten worden. Boete en andere sancties spelen een grote rol bij de gedragsbeïnvloeding, zoals toekomstige compliance. De reactie van de Belastingdienst zal dan lager uitkomen in de compliance piramide van Ayers en Braithwaite30. Boetefraudecoördinatoren hebben de mogelijkheid om bestuursrechtelijke sancties te matigen of achterwege te laten als het bedrijf goed reageert op overtredingen door deze te beëindigen en maatregelen te nemen om herhaling te voorkomen. Op basis van de specifieke wet- en regelgeving is er bij de Douane relatief veel sprake van strafrechtelijke afdoening. Het zou goed zijn om ook strafrechtelijke sancties van het Openbaar Ministerie af te stemmen op de bedrijfsreactie. Immers het bestraffend optreden op grond van door het bedrijf zelf geleverde informatie kan leiden tot een transparantieparadox31. Dit wordt een paradox genoemd omdat bestraffing op
29
Belastingdienst, Leidraad Horizontaal Toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling versie 1.0, 30 november 2010 30 Ayers, I. en J. Braithwaite, Responsive regulation. Transcending the deregulation debate, New York, Oxford University Press, 1992 31 Gabriël-Breukers, S.K., Hulp bij Handhaving, Wolf Legal Publishers, 2008
20
grond van door het bedrijf zelf geleverde informatie leidt tot vermindering van de openheid. Vermindering van de openheid staat verbeteringen in de weg. Concluderend kan gesteld worden dat het bestuursrecht ruimere mogelijkheden biedt dan het strafrecht om onder voorwaarden af te zien van sancties. Ook voor het strafrecht zouden deze mogelijkheden ingevoerd moeten worden om de transparantieparadox te vermijden. Een andere optie is om minder zware douanevergrijpen af te doen via het bestuursrecht en niet meer via het strafrecht. In artikel 14 novodecies TCDW staat bijvoorbeeld ook dat de Douane bij strafrechtelijk te vervolgen fouten niet direct hoeft over te gaan tot schorsing van het AEO-certificaat. “De douaneautoriteit kan besluiten de status van geautoriseerde marktdeelnemer niet te schorsen, indien zij de overtreding als van weinig belang beschouwt in verhouding tot het aantal en de omvang van de douanegerelateerde activiteiten van de geautoriseerde marktdeelnemer en de overtreding geen twijfel heeft doen ontstaan over diens goede trouw.”
21
5. Efficiëntie van systeemgericht toezicht In dit hoofdstuk zal ik elementen behandelen die van invloed zijn op een efficiënte inzet van systeemgericht toezicht door de Douane bij bedrijven. Zoals aan het begin van het vorige hoofdstuk gesteld betreft de efficiëntie de mate van gebruik van middelen om een bepaald doel te bereiken. Dit kan voor het systeemgerichte toezicht expliciet worden gemaakt in de totale toezichtslast in uren bij zowel de belastingplichtigen als bij de Douane. Ook de investeringen in goed opgeleid personeel en slim gebruik van IT spelen bij efficiënt systeemgericht douanetoezicht een belangrijke rol.
5.1 Toezichtslast in uren Het Kabinetsprogramma Vernieuwing Toezicht32 is gericht op verlaging van de toezichtslast en verhoging van de effectiviteit en efficiëntie van de toezichtstaken van de overheid. Eén van de verbetersporen is het leggen van een grotere verantwoordelijkheid voor naleving van wet- en regelgeving bij het bedrijfsleven door borging in de eigen bedrijfsmanagementsystemen. Dit impliceert derhalve dat de overheid beter gebruik moet maken van informatie in de bedrijfsmanagementsystemen. De Douane kan op verschillende manieren informatie verzamelen over de belastingplichtigen. Ten eerste kunnen zelf controles worden uitgevoerd. Daarnaast kan gebruik gemaakt worden van rapportages en gegevens uit de bedrijfsmanagementsystemen. Door gebruik te maken van managementrapportages of rapportages van certificerende instellingen krijgt de Douane een veel breder beeld van het bedrijf dan alleen af te gaan op fragmentarisch uitgevoerde controles. De last vanuit het douanetoezicht kan worden uitgesplitst naar: -
het aantal controles; de diepgang van de controles; het moment van controleren; en de overlap van controles met andere instanties.
Het berekenen van de totale toezichtslast is moeilijk, aangezien de manuren voor ontwikkeling en onderhoud van bedrijfsmanagementsystemen alsmede de beoogde vermindering van toezichtsuren lastig te meten zijn. Zowel de lasten van het bedrijfsleven als van de Douane moeten in ogenschouw worden genomen. Uit het onderzoek van Helderman en Honingh33 (2009) bleek dat er bij toepassing van systeemgericht toezicht geen sprake was van vermindering van de toezichtslast, maar eerder een verschuiving van de toezichthouder naar de onder toezicht gestelde. 32 33
Vernieuwing Toezicht, Kamerstukken II, 31 201 nr. 25, 2007/2008 Helderman, J.K. en M.E. Honingh, 2009, p. 11
22
Lasten belastingplichtigen 1.a Initiële kosten De initiële ontwikkelkosten voor een tax control framework (TCF) zijn hoog door het vele overleg tussen onder toezichtgestelde en de toezichthouder. Een voorbeeld in de douanepraktijk is de recente AEO-certificering, waarbij bedrijven vele manuren hebben gestoken in de documentatie van de douaneprocessen en de implementatie van de bijbehorende administratieve organisatie en interne beheersing. De Douane heeft vervolgens de AEOaanvragen beoordeeld. In Nederland is gekozen voor de systematiek van self assessment, waarbij de bedrijven zichzelf beoordelen aan de hand van een aantal normen. Vervolgens heeft een onderzoek plaatsgevonden door tenminste twee douaneambtenaren die het self assessment hebben beoordeeld. In het geval van Horizontaal Toezicht trajecten is de beoordeling veelal intensiever. 1.b Monitoring kosten Naast de initiële kosten zal er ook in de toekomst sprake zijn van toezichtslasten. Van de bedrijven wordt verwacht dat zij jaarlijks de douaneprocessen monitoren, controles uitvoeren en hiervan verslagen maken. Bedrijven maken voor wat betreft de douaneprocessen niet tot nauwelijks gebruik van externe accountants om een oordeel te geven over de opzet en werking van het tax control framework (TCF). Ook worden de douaneprocessen niet in detail betrokken bij ISO audits. Het expliciet opnemen van de douaneprocessen in audits door derden kan een verlichting van de toezichtslast met zich meebrengen, evenals het toepassen van het ‘single audit’ concept34, waarbij de audit ook wordt ingezet voor bedrijfseigen doeleinden en andere handhavingsorganisaties, zoals de Belastingdienst (voor de vennootschapsbelasting, omzetbelasting e.d.), de Inspectie Leefomgeving en Transport (voormalige VROM-Inspectie en Inspectie Verkeer en Waterstaat) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA per 1 januari 2012). Lasten Douane 2.a Initiële kosten Het inzicht verwerven in ondernemingen en bedrijfsprocessen vereist een grote inspanning qua personeelsinzet en qua kennis. Een aanzienlijk deel van de administratieve controletijd is sinds 2008 besteed aan de afgifte van AEOcertificaten en de ontwikkeling van Horizontaal Toezicht. Ook voor 2008 is veel tijd besteed aan het uitvoeren van initiële onderzoeken, met name bij 34
Zie ook Belastingdienst, Leidraad Horizontaal Toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling versie 1.0, 30 november 2010, p. 43. Door afstemming te zoeken, kan de organisatie mogelijk een ‘single audit’ inregelen. De gedachte hierbij is dat voor meerdere doelstellingen (bijvoorbeeld de autorisatie van uitgaven, de juistheid van hoeveelheden en prijzen, de allocatie van kosten en de fiscale duiding voor alle belastingen) en/of voor meerdere toezichthouders slechts één controle plaatsvindt.
23
vergaande douanevereenvoudigingen zoals bijvoorbeeld de vergunning domiciliëringsprocedure invoer. 2.b Monitoring kosten De Douane zal periodiek de interne controlewerkzaamheden beoordelen en zal zelf ook nog aanvullende controles willen uitvoeren. Op het punt van de monitoring is aansluiting bij het AEO-concept een goede mogelijkheid. Ik wil ervoor pleiten het AEO-concept uit te bouwen tot een “AEO plus” concept waarbij systeemgerichte controles worden ingezet om naast de opzet en het bestaan ook de werking van de administratieve organisatie en de interne beheersing rondom douaneprocessen periodiek te toetsten op een uniforme manier. Daarbij kan optimaal gebruik worden gemaakt van de door de belastingplichtige reeds uitgevoerde interne controle werkzaamheden. Om een gelijk speelveld te creëren zal de Douane een methodiek moeten ontwikkelen waarbij de vorm en intensiteit van het toezicht is afgestemd op de kwaliteit van de interne beheersing, interne controle en externe controle. Als de monitoring taak serieus wordt opgepakt, zal de tijdsbesparing gering zijn, aangezien de beoordeling van het managementsysteem veel kennis en tijd vergt. Wel kan de Douane voor de monitoring gebruik maken van de werkzaamheden van andere controleurs of toezichthouders. Echter om hier zekerheid aan te kunnen ontlenen zijn de controlestandaarden (ISA en NV COS) 610 en 62035 van belang. In deze controlestandaarden staan essentiële werkzaamheden en aanwijzingen om gebruik te maken van respectievelijk de werkzaamheden van de interne accountantsfunctie en de werkzaamheden van deskundigen met betrekking tot zaken als: -
reikwijdte en doelstellingen van de werkzaamheden inzicht in en initiële beoordeling van de interne accountantsfunctie (positie in organisatie, vaktechnische bekwaamheid, zorgvuldigheid van werken) bekwaamheid en objectiviteit van de deskundige coördinatie van de werkzaamheden (planning, periodieke besprekingen) beoordelen en toetsen van de werkzaamheden
Deze werkzaamheden zullen veel tijd in beslag nemen als ze gedegen worden uitgevoerd.
35
Nadere Voorschriften Controle- en Overige Standaarden, NV COS, geldend vanaf 15 januari 2012, gebaseerd op de International Standards on Auditing (ISA)
24
Het rapport van de Europese Rekenkamer36 geeft aan dat lidstaten hun eigen, soms gebrekkige, aanpak volgen om vereenvoudigde procedures te controleren, hetgeen leidt tot: -
-
-
-
doorgaans slechte of slecht gedocumenteerde controles voordat een handelaar toestemming krijgt om gebruik te maken van vereenvoudigde procedures; beperkt gebruik van geautomatiseerde gegevensverwerkingstechnieken voor het verrichten van controles gedurende de verwerking van vereenvoudigde procedures; overmatige gebruikmaking van vereenvoudigingspraktijken, in het bijzonder de vrijstelling van kennisgeving in de domiciliëringsprocedure, die verhindert dat op risicoanalyse gebaseerde controles worden verricht voordat de goederen op de EU-markt komen; controles achteraf van de handelsdocumenten en boekhouding van de handelaar van matige kwaliteit, niet frequent genoeg of niet afdoende op transacties gericht.
De Europese Rekenkamer constateerde bij 6 van de 9 lidstaten hoge foutfrequenties wat erop duidt dat de lidstaten moeite hebben om de vereenvoudigingen adequaat te monitoren en te controleren. Mijns inziens kan de controlekwaliteit verbeteren door het uitvoeren van meer materiële controles die gericht zijn op de juistheid en volledigheid van de aangiftegegevens. Deze controles bevatten zowel systeemgerichte als gegevensgerichte werkzaamheden. Een betere beheersing van de douaneprocessen bij bedrijven leidt tot een gefundeerde afname van de gegevensgerichte controles door de Douane. Het periodiek (bijvoorbeeld elke X jaar) monitoren van gecertificeerde klanten zal tot een verzwaring van de toezichtslasten leiden voor het bedrijfsleven, maar zeker ook voor de Douane. Vooral als de toezichtslast wordt afgezet tegen de huidige frequentie van controles en administratieve onderzoeken. Wel kan de toezichtslast nog enigszins verlicht worden door bij de planning van douanecontroles meer te letten op grote stromen/belangen en minder op details. Het risico bestaat dat er te hoge verwachtingen zijn van de efficiencywinsten die behaald kunnen worden met vergaande toepassing van systeemgericht toezicht. Meer efficiencywinst is mijns inziens te behalen in het versimpelen van douanewet- en regelgeving, waaronder bijvoorbeeld het elimineren van verschillen in douanetarieven bij sterk gelijkende goederensoorten
36
Europese Rekenkamer, Worden vereenvoudigde douaneprocedures voor importen op doeltreffende wijze gecontroleerd? 2010
25
5.2 Competenties van belastingplichtigen en controleurs Systeemgericht toezicht vraagt om andere competenties dan gegevensgericht toezicht. Doordat de Douane reeds vele jaren werkt met een vergunningstelsel (inclusief initiële onderzoeken) waarin eisen worden gesteld aan de douane-administratie, is kennis aanwezig bij belastingplichtigen en de douane. Hieronder noem ik enkele bijzonderheden. Belastingplichtigen Het toepassen van systeemgericht toezicht vraagt om specifieke competenties van belastingplichtigen. Om de opzet en werking van de eigen beheersingssystemen te beoordelen is kennis noodzakelijk. Deze kennis moet niet alleen gericht zijn op douane-aspecten, maar ook op interne controle. Bij multinationals en grotere klanten is er vaak een interne controle functionaris of internal audit afdeling die de monitoring-functie op zich kan nemen. Wel is het niveau van douanekennis van de werknemers die bij de monitoring betrokken zijn een aandachtspunt. Eventueel kan hiervoor kennis worden vergaard bij externe partijen (opleidingsinstituten, (belasting)adviseurs, accountantskantoren). Het blijkt in de praktijk dat de belastingafdeling klein is bij bedrijven en dat geldt helemaal voor de douanefunctie. Het is lastig om via interne controle een goed oordeel te vellen over een specialistische afdeling. Douane Naast inhoudelijke kennis van douanecontroles, dient de douaneambtenaar ook te beschikken over organisatorische en EDP-audit kennis. Verreweg de meeste douaneklanten beschikken over geavanceerde logistieke softwarepakketten. Onvoorbereide en slecht geïnformeerde controleurs leiden tot ineffectieve controles en veroorzaken overlast bij het bedrijfsleven. Het is daarnaast van belang dat op het relationele vlak de belastingplichtige op een respectvolle en vertrouwenwekkende manier tegemoet wordt getreden. Daar staat tegenover dat in elke toezichtsrelatie een risico bestaat van een te innige samenwerking. De toezichthoudende controleur moet voldoende afstand bewaren en een professioneel kritische houding hanteren. Het gevaar van een goedgelovige toezichthouder ligt op de loer.
5.3 Inzet van informatietechnologie Bij het vormgeven van systeemgericht toezicht kan de inzet van informatietechnologie (IT) een grote rol spelen, bijvoorbeeld in het kader van een snelle en gestandaardiseerde gegevensaanlevering. Sinds het begin van de jaren 90 heeft de digitalisering van het berichtenverkeer grote invloed gehad op het douanetoezicht in Nederland. Applicaties als Douane Sagitta Invoer/Uitvoer, NCTS (new computerized transit system) voor douanevervoer, Douane Manifest voor binnenbrengen en GPA (geautomatiseerde periodieke
26
aangifte) zorgen ervoor dat aangifteregels en transacties risicogericht beoordeeld kunnen worden. Ook voor systeemgericht toezicht is het van belang om vast te stellen in hoeverre op de IT-systemen gesteund kan worden. Periodiek beoordelen het management en bijvoorbeeld ook de externe accountant de werking van de zogenaamde general IT controls (back-up, systeemontwikkeling e.d.) en application controls (systeeminstellingen, autorisatietabellen). Een efficiënte werking om te toetsen of de IT controls gewerkt hebben, is vast te stellen of alle transacties die in de douanesystemen zijn opgenomen, ook zijn opgenomen in de eigen bedrijfssystemen. Dit kan door middel van reguliere administratieve onderzoeken, maar ook door afspraken te maken over continue toegang in de bedrijfssystemen. Hoewel de IT zich sterk heeft ontwikkeld bij douaneprocessen, blijft het lastig om grensoverschrijdende zendingen op een eenduidige manier te kunnen volgen. Circa 200 aparte documenten zijn nodig om één enkele container vanuit een fabrikant in China naar een afnemer in Nederland te verschepen, circa 75% van de informatie-elementen in deze documenten zijn hetzelfde37. In het WCO Safe Framework of Standards38 zijn een aantal doelstellingen geformuleerd voor een beter elektronisch berichtenverkeer: -
bevordering van het vlotte verkeer van goederen door middel van veilige internationale supply chains; harmonisering van de elektronische informatievereisten voor inkomende, uitgaande en doorvoer vrachtzendingen; verbetering van douanecontroles in de internationale supply chain alsmede de verzorging van betere en efficiëntere inzet van douanecapaciteit.
Een belangrijke aanbeveling in het Safe Framework of Standards is dat de ITsystemen van de Douane gebaseerd moeten zijn op open standaarden en het WCO Douane Data Model. De dataset bevat een aantal gegevenselementen die gebruikt moeten worden voor export- en importformaliteiten, zoals naam exporteur, naam vervoerder, goederencode, unique consignment reference (UCR) number etc. Voordelen van het UCR concept zijn harmonisatie, versimpeling, minder gegevensgerichte controles bij in- en uitvoer en de risico-inventarisatie zo vroeg mogelijk in de transportketen. Op 6 juni 2011 is onder de vlag van de Europese Unie het Cassandra Project van start gegaan om een concrete aanzet te geven tot een snelle gegevensuitlevering tussen bedrijfsleven en overheid voor wat betreft internationaal containervervoer. Data-uitwisseling moet integer, veilig, juist en volledig verlopen. Het Cassandra Project is gericht op een nieuwe 37
Baalen, P.J. van, et al, Dynamics in setting up an EDI community – Experiences from the port of Rotterdam, Delft, June 2000 38 WCO Safe Framework of Standards, World Customs Organization, juni 2011
27
risicogerichte aanpak. Daarbij kunnen veilige en bekende containerbewegingen worden gecontroleerd aan de hand van systeemgericht toezicht. De douaneautoriteiten kunnen meeliften met de gegevensverwerking en het risicomanagement van het bedrijfsleven. Dit systeemgericht toezicht zou moeten plaatsvinden door middel van het beoordelen van de bedrijfssystemen en protocollen in plaats van het beoordelen van individuele transacties. In deze visie worden risicovoller containerstromen vervolgens meer gecontroleerd, waardoor de effectiviteit van de douanecontroles toeneemt en de administratieve lasten van gecertificeerde bedrijven afneemt. Het single window concept is ook een concept waarbij IT een grote rol speelt. Het aanleveren van transactiegegevens van een goederenzending op één centrale plaats levert veel efficiency winst op en geeft andere overheidsinstellingen ook de mogelijkheid om hier gebruik van te maken. Ik pleit ervoor om IT te blijven gebruiken om informatie te verzamelen over het internationale goederenverkeer, aangezien de informatieverzameling een belangrijk deel uitmaakt van het toezicht, zie ook de definitie van toezicht in hoofdstuk 2. De daadwerkelijke dagelijkse of maandelijkse aangifte moet naar mijn mening niet alleen bestaan uit een bedrag aan invoerrechten dat betaald moet worden, maar ook een uitsplitsing bevatten van de individuele transacties. In de IT-systemen van de bedrijven zijn deze gegevens ook opgenomen en met de huidige datacommunicatie is het eenvoudig om deze gegevens ook naar de Douane te sturen met ‘één druk op de knop’. In mijn huidige praktijk als controleambtenaar blijkt het erg moeilijk om de juiste databestanden van bijvoorbeeld entrepotbewegingen of actieve verdelingsprocessen te verkrijgen, terwijl dit voor de controleerbaarheid essentieel is. De Douane moet niet willen dat ze uit 1.000 bronnen informatie moet verkrijgen om bijvoorbeeld de totale import van fietsonderdelen over 2011 te willen analyseren. Deze gegevens moeten in de eigen douanesystemen beschikbaar blijven.
28
6. Conclusie en aanbevelingen 6.1 Conclusie In deze verhandeling heb ik de volgende vraag centraal gesteld: In hoeverre is systeemgericht toezicht toepasbaar bij de Nederlandse Douane? Reeds vele tientallen jaren gebruikt de Douane systeemgericht toezicht om de controle op de stroom van miljoenen goederenbewegingen in goede banen te leiden. Systeemgericht toezicht maakt deel uit van de toezichtsmethode van de Nederlandse Douane, zowel ingegeven door Europese aanwijzingen als door richtlijnen van de Nederlandse Belastingdienst. Een belangrijke bevinding is dat systeemgericht toezicht nooit als einddoel gezien moet worden. Voor adequaat toezicht zal altijd gegevensgericht toezicht noodzakelijk blijven om zicht te houden op de aanvaardbaarheid van aangiften en de naleving van wet- en regelgeving. Systeemgericht toezicht is een nuttige vorm van toezicht, omdat het de hoeveelheid gegevensgerichte werkzaamheden onderbouwd kan verminderen. Daarnaast sluit het systeemgericht toezicht aan bij tendensen in het bedrijfsleven om te komen tot maatschappelijk verantwoord ondernemen, waarbij compliance management en de daarbij behorende leercirkel centraal staan. Echter het is wel van belang hoe het toezicht wordt uitgevoerd. Onjuiste uitvoering van systeemgericht toezicht kan leiden tot een onterecht gevoel van comfort bij de Douane, waardoor er geen zekerheid meer is over de aanvaardbaarheid van de douane-aangiften en de naleving van wet- en regelgeving. Ik concludeer dat systeemgericht toezicht toepasbaar is binnen het douanetoezicht. Het kan wel efficiënter en effectiever worden ingezet, zoals verwoord in onderstaande aanbevelingen, die mede gebaseerd zijn op de in hoofdstuk 1 gestelde deelvragen.
6.2 Aanbevelingen 1. Definitie systeemgericht toezicht Er zijn diverse definities van systeemgericht toezicht. Voor een definitie van systeemgericht toezicht moet naar mijn mening aansluiting worden gezocht bij de regelgeving voor accountantscontroles, aangezien daar een internationaal aanvaarde standaard voor geldt, waarbij overeenstemming is over de aard
29
van de werkzaamheden. Harmonisatie van het begrip systeemgericht toezicht tussen de diverse EU-lidstaten kan plaatsvinden door het begrip te duiden in de toekomstige Toepassingsverordening en nader te beschrijven in de gids voor douanebedrijfscontroles (Customs Audit Guide). 2. Combinatie systeemgericht toezicht en gegevensgericht toezicht Systeemgericht toezicht dient altijd in combinatie te geschieden met gegevensgericht toezicht om contact te houden met “de echte wereld”. 3. Uitbouwen AEO-concept Het AEO-concept (inclusief de open normen in de AEO Guidelines) is een goede basis voor systeemgericht toezicht. Het is aan te bevelen dat de Europese Unie het AEO-concept uitbouwt tot een “AEO plus” concept waarbij systeemgerichte controles worden ingezet om naast de opzet en het bestaan ook de werking van de administratieve organisatie en de interne beheersing rondom douaneprocessen periodiek te toetsten op een uniforme manier. 4. Voorwaarden voor systeemgericht toezicht Systeemgericht toezicht is het beste toepasbaar bij ondernemingen met: -
aantoonbare inzet voor compliance adequate interne beheersing grote goederenstromen veel contact met de Douane
5. Risicomanagement Het delen van risico’s tussen het bedrijfsleven en de Douane en vice versa moet meer vorm krijgen door vaste uitwisselingsmethoden en periodiek overleg. Beide partijen hebben baat bij het beheersen van organisatorische en goederen gerelateerde risico’s, waardoor uiteindelijk de goederenstroom meer integer wordt en het toezicht wordt versterkt. 6. Leercirkel en competenties Het verkrijgen van een continu verbeterend inzicht in de douaneprocessen is een belangrijk voordeel van de inzet van systeemgericht toezicht. De zogenaamde leercirkel moet worden ondersteund door specifieke opleidingen aan het bedrijfsleven op het gebied van douanekennis en interne controle. 7. Sancties bij overtredingen Het bestuursrecht biedt ruimere mogelijkheden dan het strafrecht om onder voorwaarden af te zien van sancties. Lichte douanevergrijpen moeten worden verschoven van het strafrecht naar het bestuursrecht om de
30
transparantieparadox (streng straffen leidt tot minder openheid) te verminderen. Ook zullen voor het strafrecht meer mogelijkheden moeten worden ingevoerd om onder voorwaarden af te zien van sancties. 8. Toezichtslasten Het parallel belang tussen het bedrijfsleven en de Douane als toezichthouder is op het gebied van de belastingbetaling beperkt. Te hoge verwachtingen moeten worden getemperd over systeemgericht toezicht als wondermiddel voor betere controle over de goederenstroom gecombineerd met minder administratieve lasten. 9. Materiële onderzoeken In het jaarlijkse Handhavingsplan van de Douane moet een sterkere focus komen op materiële onderzoeken op X-jaarlijkse basis bij met name grote belastingplichtigen, waarbij vastgesteld wordt: -
of alle relevante feiten over de bedrijfsuitoefening juist, tijdig en volledig in de aangifte zijn opgenomen of de gegevens uit de aangifte op feiten zijn terug te voeren
De materiële onderzoeken moeten systeemgerichte werkzaamheden bevatten aangevuld met gegevensgerichte werkzaamheden. De hoeveelheid gegevensgerichte werkzaamheden is direct afhankelijk van de kwaliteit van de administratieve organisatie en interne beheersing van de belastingplichtige. 10. Inzet van informatietechnologie In het huidige digitale tijdperk moet informatietechnologie gebruikt worden voor een elektronische uitwisseling van transactiegegevens tussen het bedrijfsleven en de Douane. De data-uitwisseling voor entrepotadministraties en andere douaneregelingen dient vastgelegd te worden in internationale protocollen.
31
Literatuurlijst -
-
-
-
-
-
-
AEO Guidelines, TAXUD 2006/1450, 29 juni 2007 Algemene Rekenkamer, Horizontale vormen van verantwoording en interne vormen van toezicht, 2007 Argyris, C. en D. Schön, Organizational learning: a theory of action perspective, Reading, Mass, Addison-Wesley, 1978 Ayers, I. en J. Braithwaite, Responsive regulation. Transcending the deregulation debate, New York, Oxford University Press, 1992 Baalen, P.J. van , M.P.A. van Oosterhout, Y.H. Tan en E. van Heck, Dynamics in setting up an EDI community - Experiences from the port of Rotterdam, Delft, June 2000 Belastingdienst, Fiscale Monitor 2011, Centrum voor Kennis en Communicatie Onderzoek en Marketing, oktober 2011 Belastingdienst, Leidraad Horizontaal Toezicht binnen de Individuele Klantbehandeling versie 1.0, 30 november 2010 Bree, M.A. de, Hoe landelijke inspectiediensten omgaan met systeemtoezicht, Tijdschrift voor Toezicht, aflevering 3, p. 51-70, 2010 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions of 1 April 2008 entitled Strategy for the evolution of the Customs Union, COM (2008) 116 final Customs Guidelines on Integrated Supply Chain Management, World Customs Organization, juni 2004 Erasmus Instituut Toezicht & Compliance, Symposiumverslag ‘Systeemtoezicht in de procesindustrie’, onder redactie van M. de Bree en K. van Wingerde, oktober 2010 Europese Rekenkamer, Worden vereenvoudigde douaneprocedures voor importen op doeltreffende wijze gecontroleerd?, Speciaal Verslag nr. 1, EU10.2865/73184, 2010 Gabriël-Breukers, S.K., Hulp bij Handhaving, Wolf Legal Publishers, 2008 Gunningham, N., Regulating Small and Medium Sized Enterprises, Journal of Environmental Law, no. 14 (1), p. 3-32, 2002 Helderman, J.K. en M.E. Honingh, Systeemtoezicht - een onderzoek naar de condities en werking van systeemtoezicht in zes sectoren, Radboud Universiteit Nijmegen, 2009 Huizinga, K., Inleiding systeemgericht toezicht milieu en veiligheid voor grote bedrijven, Vernieuwing Toezicht, VROM-Inspectie, juli 2009 Kouwenberg, M.W., Horizontaal toezicht en de trends in de EU, Verhandeling Europese Fiscale Studies, 2011 Leeuw, F.L., J.S. Kerseboom en R. Elte, Turven, tellen en toetsen, Over toezicht, inspectie, handhaving en evaluatie en hun maatschappelijke betekenis in Nederland. Den Haag, Boom Juridische uitgevers, 2007 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Kaderstellende visie op toezicht (tevens kabinetsstandpunt op het rapport van de Ambtelijke Commissie Toezicht), juli 2001 en update in 2005
32
-
-
-
-
-
-
-
Nadere Voorschriften Controle- en Overige Standaarden (NV COS), geldend vanaf 15 januari 2012, Handleiding Regelgeving Accountancy, Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants Smit, G., Metatoezicht - Een verkenning van het toezicht op de fiscaal intermediair, scriptie bij vakgroep Auditing & Assurance, 2 november 2010 Snippe, M. en R. Kamerling, Belastingcontrole, 7e herziene druk, Kluwer, Deventer, 2009 Startnotitie werkgroep systeemgericht toezicht (domeinen Chemie, Afval en Buisleidingen), VROM-Inspectie, Directie Uitvoering, publicatienummer: VROM 9220, juli 2009 TAXUD 1660-2008 en TAXUD 377830-2009, Future Customs Initiative, Project Group Systems Based Approach to Customs Control, Report Phase 1 (10 november 2008) en Phase II (23 november 2009) Veld, J. in ‘t, Analyse van organisatieproblemen, Wolters-Noordhoff, 8e druk, 2002 Vernieuwing Toezicht, Kamerstukken II, 31 201 nr. 25, 2007/2008 Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek, 12 oktober 1992 Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 tot vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 Verordening (EG) nr. 450/2008 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (gemoderniseerd douanewetboek), 23 april 2008 Voort, H. van der, Vertrouwen op certificering van kleine bedrijven: Niet doen! Of toch? Over samenwerking tussen toezichthouders, zelfregulerende instellingen en certificeerders, Congres Toezicht en Wetenschap, Vide & TU Delft, 21 en 22 juni 2011 WCO Kyoto Convention Guidelines on the application of information and communication technology (Kyoto ICT Guidelines), WCO, juni 2004 WCO Safe Framework of Standards, World Customs Organization, juni 2011 Winter, H.B., Presentatie “Systeem(gericht)toezicht en de toepasbaarheid daarvan in het toezicht van de Belastingdienst” gegeven tijdens de Summercourse Belastingdienst op 31 augustus 2011 op de Nyenrode Business Universiteit, 2011
33
Bijlage - voorbeelden systeemgerichte en gegevensgerichte controlewerkzaamheden A. Systeemgerichte controlewerkzaamheden A1. Initieel onderzoek A1a Bedrijfsverkenning (understanding the business) A1b Inleidend gesprek A1c Initiële cijferbeoordeling op aangiften en goederenstromen A1d Voorwaardelijke controles, inclusief: beoordelen opzet/bestaan van de AO/IB (administratieve organisatie en interne beheersing), inclusief procedurebeschrijvingen en lijncontroles EDP-onderzoek voor beoordelen waarborgen in het IT-systeem (audit trail, goederenbeweging, beheer stamgegevens, interfaces) A1e Risico-analyse (waarschijnlijkheid en impact) en beheersmaatregelen A1f Afstemmen plan voor monitoring A2. Monitoring A2a Update van de bevindingen van het initieel onderzoek A2b Steunen op interne en externe controles A2c Beoordelen werking van de AO/IB, inclusief proceduretesten A2d Beoordelen goederenbeweging en ontstane mismatches A2e EDP-onderzoek voor deelgebieden
B. Gegevensgerichte controlewerkzaamheden B1. Fysieke opnames Opnames van goederenzendingen door Fysiek Toezicht (o.a. inventarisaties en douanevervoer) B2. Aangiftebehandeling Administratieve controles van bescheiden door Aangiftebehandeling tijdens het proces B3. Administratieve controles achteraf Administratieve controles achteraf op douane-aangiften (Douane Sagitta Invoer/Uitvoer) en maandaangiften (Geautomatiseerde Periodieke Aangifte) alsmede administratieve controles op douaneregelingen door Klantmanagement 34
B3a Update van de bevindingen van het initieel onderzoek B3b Uitvoeren gegevensgerichte cijferanalyses B3c Juistheidcontroles op aangiften aan de hand van bewijsstukken - steekproeven - (kritische) deelwaarnemingen B3d EDP-onderzoek of inschakelen andere specialisten B3e Evaluatie, rapportage en afronding
35
