“STILLE WATEREN …” RAPPORTAGE ONDERZOEKSCOMMISSIE POLDERHOOFDKANAAL
Amsterdam, januari 2010
Inhoud
1.
Inleiding
2
2.
Achtergrond
2
3.
Doelstellingen
3
4.
Aanpak
4
5.
Rapportage
4
6.
Conclusies
5
7.
Aanbevelingen
10
8.
Tot slot
14
1
1.
INLEIDING
In opdracht van de Gemeenteraad van Opsterland heeft de Onderzoekscommissie Polderhoofdkanaal een onderzoek uitgevoerd naar het proces dat doorlopen is om te komen tot heropening van het Polderhoofdkanaal. De doelstelling van het onderzoek is om het proces door middel van feitenonderzoek en reconstructie voor de Gemeenteraad inzichtelijk te maken. Dit met het doel lessen te formuleren die van dienst kunnen zijn voor het vervolg van het project en voor de aanpak van andere grootschalige projecten binnen de gemeente. In het voorliggende document presenteert de Onderzoekscommissie de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek. De notitie is opgesteld op basis van het onderzoeksrapport van Boer & Croon. Dit bureau is in samenspraak met de door de Gemeenteraad ingestelde Begeleidingscommissie geselecteerd om het onderzoek uit te voeren. De Onderzoekscommissie is alle betrokkenen zeer erkentelijk voor de medewerking aan het onderzoek. Hun open en constructieve houding maakte het voor de onderzoekers mogelijk om zich in relatief korte tijd een goed beeld te vormen van het proces om tot heropening van het Polderhoofdkanaal te komen. Vanaf de start van het onderzoek is de Onderzoekscommissie zich ervan bewust dat het, met het voordeel van de terugblik en op basis van de huidige kennis en ervaring achteraf, relatief eenvoudig is om conclusies te trekken over het verloop van het proces. Het is niet onwaarschijnlijk dat het proces met de inzichten die in de loop van de tijd zijn opgedaan, nu anders zou verlopen. Dat gezegd hebbende constateert de Onderzoekscommissie dat er ruimte is voor verbetering. In de aanbevelingen gaat de commissie hier nader op in. De notitie start met een schets van de achtergrond, doelstellingen en aanpak van het onderzoek. Hierna wordt kort gerefereerd aan de rapportage van Boer & Croon. In vervolg hierop komen de conclusies van het onderzoek aan bod. De notitie eindigt met een beschrijving van de belangrijkste aanbevelingen en een slotopmerking. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen aanbevelingen gericht op het projectmanagement van de gemeente (en aanpalende bestuurlijke partners) in algemene zin en aanbevelingen die betrekking hebben op heropening van het Polderhoofdkanaal.
2.
ACHTERGROND
Het Polderhoofdkanaal is een waterweg in de gemeenten Opsterland en Smallingerland, in de provincie Friesland. Het kanaal loopt van De Veenhoop naar Nij Beets en met een scherpe hoek verder richting de Nije Feart, bij Ulesprong. Het kanaal maakt deel uit van de waterbeheersing in de Grote Veenpolder.
2
Ruim 40 jaar geleden is het Polderhoofdkanaal onbevaarbaar gemaakt, omdat het kanaal haar oorspronkelijke functie verloor. Op initiatief van de dorpsraden van De Veenhoop en Nij Beets is aan het begin van het nieuwe millennium een plan opgesteld voor het heropenen van het kanaal voor pleziervaart. Dit om de leefbaarheid en de economische ontwikkeling in de streek te versterken en te verbeteren. In de afgelopen jaren is hard gewerkt om de heropening te realiseren. Het proces heeft echter op een aantal punten duidelijke stagnatie ondergaan. Dit vormde voor de Gemeenteraad van Opsterland de aanleiding om op 7 september 2009 te besluiten tot het onderhavige onderzoek.
3.
DOELSTELLINGEN
De doelstellingen van het onderzoek zijn door de Begeleidingscommissie geformuleerd in het document Opdrachtformulering procesonderzoek Polderhoofdkanaal1. De algemene doelstelling is als volgt geformuleerd: Het onderzoek moet de Gemeenteraad in staat stellen haar controlerende taak uit te voeren. Het onderzoek heeft mede ten doel inzicht te verschaffen over het doorlopen proces voor de nieuwe Gemeenteraad en het nieuwe college van na de gemeenteraadverkiezingen van 3 maart 2010. Het onderzoek is niet bedoeld om te komen tot een herbeoordeling van de noodzaak tot heropening van het Polderhoofdkanaal. Voor de gemeenteraad van Opsterland staat nog steeds vast dat de voortgang en de planvorming om het Polderhoofdkanaal te heropenen doorgang moeten vinden. Meer specifiek luiden de geformuleerde doelstellingen zoals opgenomen in de opdrachtformulering als volgt: 1. Het procesonderzoek naar de pogingen om het Polderhoofdkanaal te heropenen is bedoeld om de raad een volledig inzicht te geven in het proces dat hiertoe doorlopen is. Het moet alle aspecten belichten die hebben geleid tot de situatie op 7 september 2009. Hierbij zijn inbegrepen: • alle aspecten van de besluitvorming in de gemeenteraad van Opsterland; • de uitvoering, inclusief het penvoerderschap; • de samenwerking tussen de gemeente Opsterland; • de provincie Fryslân en de gemeente Smallingerland; • de financiën; • de planning; • de communicatie richting gemeenteraad; 1
Opdrachtformulering procesonderzoek Polderhoofdkanaal, Begeleidingscommissie procesonderzoek Polderhoofdkanaal, 2009
3
• •
de communicatie richting burgers; de communicatie richting bezwaarmakende partijen.
Daarnaast dient het onderzoek zich ook te richten op de rechtsgang in de periode tot 7 september 2009. Leidend bij het onderzoek naar al deze aspecten moet zijn: welke acties zijn ondernomen, waarom en wanneer en welke informatie en welke argumenten lagen er ter grondslag aan de beslissingen en deelbeslissingen. 2. De leerervaringen die uit het onderzoek naar voren kunnen komen moeten leiden tot handvatten en criteria voor de gemeenteraad ten aanzien van de beslissingen die de raad zal moeten nemen in verband met het vervolgproces van de heropening van het Polderhoofdkanaal. Deze leerervaringen moeten eveneens bruikbare handvaten en criteria opleveren voor eventuele andere majeure projecten in Opsterland. Gezien deze doelstellingen is het onderzoek gericht op de periode vanaf het begin van deze eeuw tot 7 september 2009. Dit in overeenstemming met de opdrachtformulering.
4.
AANPAK
Het onderzoek naar het procesverloop is uitgevoerd door Boer & Croon met een begeleidende rol van de Onderzoekscommissie. Er is gestart met een diepgaande analyse van de documenten uit het projectdossier en aanvullende documenten. Op basis van de bevindingen van het bureauonderzoek zijn gesprekken gevoerd. Het betrof hier gesprekken op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau met vertegenwoordigers van de gemeenten Opsterland en Smallingerland, de provincie Friesland, het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) en natuur- en bewonersorganisaties. De gesprekken zijn gevoerd aan de hand van gestructureerde vragenlijsten. Door alle deelnemers is op constructieve wijze meegewerkt aan het uitvoeren van het onderzoek. Een ieder was welwillend om de onderzoekers te woord te staan. Daarnaast zijn de opgevraagde (vertalingen van) documenten tijdig aangeleverd. Tot slot zijn ook schriftelijk gestelde vragen snel beantwoord. Hierdoor is het mogelijk geweest om het onderzoek binnen de gestelde termijn uit te voeren.
5.
RAPPORTAGE
De rapportage van Boer & Croon bevat een beschrijving van het procesverloop om tot het heropenen van het Polderhoofdkanaal te komen. In vervolg op deze beschrijving bevat de rapportage een uitwerking van de belangrijkste bevindingen. Deze zijn geordend naar aandachtsgebied.
4
Op basis van de bevindingen van Boer & Croon komt de Onderzoekscommissie tot de volgende conclusies en aanbevelingen. Voor een uitgebreide beschrijving van de bevindingen verwijst de Onderzoekscommissie naar de rapportage van Boer & Croon. Deze rapportage is opgenomen als een bijlage bij dit document.
6.
CONCLUSIES
De conclusies van het onderzoek dienen te worden gezien in de context waarin het proces zich voltrokken heeft. Deze context is mede bepalend geweest voor het procesverloop en geeft in belangrijke mate achtergrond en inkleuring aan de bevindingen en de conclusies die daaraan kunnen worden verbonden. Een belangrijk contextueel aspect is, dat de heropening van het Polderhoofdkanaal qua omvang en complexiteit een uniek project is voor de gemeente Opsterland. Binnen de gemeentelijke organisatie bestaat relatief weinig ervaring met dergelijke projecten. Daarnaast gaat het om een project waarbij intensieve samenwerking is vereist tussen de gemeenten Opsterland en Smallingerland en met de provincie Friesland. Binnen het geheel van de drie betrokken overheden was Opsterland de partij met het grootste belang bij heropening. Hierdoor kwam de gemeente in een leidende rol. Dat stelde hoge eisen aan de professionaliteit. In de praktijk bleek het geen eenvoudige opgave voor de gemeente Opsterland om de leidende rol op een adequate wijze in te vullen. Ook de juridische omgeving van het project was sterk in ontwikkeling. Een belangrijke reden hiervoor was dat de Flora- en Faunawet ten tijde van het indienen van de ontheffingsaanvraag relatief nieuw was. Er bestond nog weinig ervaring met deze wet. Het ontbrak daardoor aan jurisprudentie. Dit maakte het moeilijk om een inschatting te maken van de vereisten om tot een ontheffing te komen. Ook was de inschatting van de uitkomsten van de beroepsprocedure niet eenvoudig en met onzekerheden omgeven. Kijken we naar het verloop van het besluitvormingsproces, dan komt de Onderzoekscommissie tot de hoofdconclusie dat het procesverloop sterk bepaald is door de druk om binnen de gestelde tijd te komen tot het feitelijk heropenen van het Polderhoofdkanaal. De druk op het proces ontstond door een combinatie van verschillende factoren. Primair bestond aanvankelijk in de directe omgeving een vrij breed gedeeld maatschappelijk en politiek draagvlak voor het Friese Merenproject (FMP) in het algemeen en de heropening van het Polderhoofdkanaal in het bijzonder. Dit draagvlak leidde tot de politieke ambitie om het Polderhoofdkanaal snel open te stellen voor recreatievaart. Deze ambitie gold vooral voor de gemeente Opsterland en de provincie Friesland. Vervolgens was er bestuurlijk, ambtelijk en politiek sprake van een hoge tijdsdruk die het gevolg was van de strikte subsidietermijnen. Alle partijen gingen ervan uit dat de inzet van deze subsidiemogelijkheden de enige mogelijkheid was om de heropening te financieren. Men richtte zich dus sterk naar de termijnen en de procesgang die door het subsidietraject werden aangelegd. Vanuit de
5
verschaffers van de subsidies werden harde eisen gesteld aan het tijdstip waarop de werkzaamheden aan het kanaal dienden te zijn afgerond. Door de tijdsdruk in combinatie met het aanvankelijke algemene (politieke) gevoel van nut en noodzaak van het project is in de loop van de tijd een vorm van groepsdenken ontstaan. Met een hechte groep van direct betrokken bestuurders en ambtenaren van beide gemeenten en de provincie is intensief gewerkt met als voornaamste – en lange tijd onomstreden - doel en ambitie het tijdig en binnen de door de subsidiemogelijkheden opgelegde termijnen realiseren van de heropening. Op momenten die daar aanleiding toe gaven is niet onderzocht of en zo ja, op welke wijze de inrichting, de bemensing, de ingeroepen expertise en de aansturing van het project dienden te worden aangepast. Dit geldt vooral voor de fase tot de schorsing van de ontheffing op de Flora- & Faunawet. Een kritische houding en bij vlagen terughoudende opstelling, dan wel in het proces oprijzende vraagtekens van de ‘buitenwereld’, onder meer van de gemeente Smallingerland, natuurorganisaties en bezwaarmakende bewoners, werden als lastig, overbodig en na verloop van tijd als ritueel bekend en voorspelbaar - ervaren en afgedaan. Het was eenvoudigweg niet aan de orde om het procesverloop en de heropening tussentijds ter discussie te stellen. Het impliciete uitgangspunt was lange tijd dat het project ten principale goed en onomstreden was, dat externe bestuurlijke partijen hun steun hadden toegezegd en dat men vooral te maken had met een technisch uitvoeringsproject. Voor een meer kritische benadering, reflectie op het project als geheel of een tussentijdse herbezinning op de gang van zaken werd tijd, noch noodzaak gevonden. Tegendenkers en dwarskijkers, voor zover al manifest aanwezig, werden als ‘overbodig’ of ‘voorspelbaar’ aangemerkt en als zodanig procesmatig op vrij impliciete wijze geneutraliseerd. Op specifieke momenten heeft het mede daardoor ontbroken aan een kritische, reflectieve instelling die aanleiding had kunnen geven tot een heroverweging van positie en procesgang. In aanvulling op deze hoofdconclusie zijn de volgende conclusies van belang: •
Het Gemeentebestuur heeft op te grote afstand van het project geopereerd: o voor de Gemeenteraad als geheel geldt dat externe signalen van bijvoorbeeld natuurorganisaties en bezwaarmakende bewoners en signalen uit de eigen gelederen over het procesverloop onvoldoende zijn opgepakt en niet hebben geleid tot een actievere opstelling. De Gemeenteraad is mede hierdoor meerdere keren geconfronteerd met verrassingen, die mogelijk te vermijden waren geweest bij een directere betrokkenheid. Tegelijk heeft het college van B&W de Gemeenteraad door de beperkte, ongestructureerde en niet altijd tijdige informatievoorziening onvoldoende meegenomen in de voortgang van het proces; o binnen het college van B&W is het project Polderhoofdkanaal sterk gezien als een verantwoordelijkheid van één van de wethouders, de projectbestuurder. Het college heeft op een – achteraf wellicht te - grote afstand van het project geopereerd en is onvoldoende betrokken geweest
6
bij de voortgang. Door de beperkte betrokkenheid was er in het procesen projectmanagement binnen de gemeente Opsterland sprake van een geringe mate van interne bestuurlijke en ambtelijke checks and balances en daaruit voortvloeiende kritische reflectie op het project en de procesgang. •
De samenwerkingsrelatie tussen de gemeenten Opsterland en Smallingerland en de provincie Friesland is in het project onvoldoende expliciet gemaakt. Over het penvoerderschap is een besluit genomen, zonder dat er gedeelde beelden bestonden – laat staan dat er expliciete afspraken zijn gemaakt over de feitelijke inhoud van het begrip. De drie overheden waren zich maar ten dele bewust van de uitwerking van het begrip in de praktijk. Daar waar het gaat om de gemeente Smallingerland was onvoldoende sprake van een gedeeld beeld over de betrokkenheid bij het project. Dat deze beelden uiteen liepen was helder, maar in het procesverloop is hier geen actie op ondernomen. De houding van de gemeente Smallingerland is eerder als standaardgedrag voor kennisgeving aangenomen door betrokkenen binnen de gemeente Opsterland. Op basis van herhaaldelijke signalen van een afgrenzing van de eerder aangegane financiële betrokkenheid van de gemeente Smallingerland, is er nagelaten om de discussie ten principale te heropenen en tot finale overeenstemming te komen over de financiële bijdrage en de verdeling van risico’s. Voor de provincie Friesland geldt dat haar praktische betrokkenheid en aanjagende dan wel stimulerende rol verder ging dan de formele rol van subsidieverstrekker. Over deze verdergaande betrokkenheid en de bijpassende rolopvattingen en verantwoordelijkheden zijn echter geen concrete afspraken gemaakt.
•
De gemeentelijke organisatie heeft de complexiteit van de heropening onderschat. Het project is lange tijd benaderd als een technisch uitvoeringsproject uit te voeren binnen het Gemeentebedrijf. In de loop van de tijd is deze benadering mede onder invloed van de tijdsdruk onvoldoende bijgesteld, ook toen eenmaal bleek dat – meer dan alle partijen aanvankelijk hadden voorzien – meer voorbereidende activiteiten aan de orde waren en noodzakelijk bleken. Wellicht mede door de onderschatting van de zich geleidelijk ontwikkelende en openbarende complexiteit van de opgave is het project te lang geïsoleerd uitgevoerd binnen het Gemeentebedrijf. Dit maakte dat onvoldoende en te laat gebruik is gemaakt van aanvullend benodigde – en mogelijk ook voorhanden zijnde - interne en externe inhoudelijke en procesmatige expertise. Zo zijn andere afdelingen van de gemeente nauwelijks of niet structureel betrokken geweest. Daar waar wel extra expertise werd ingeschakeld, was soms sprake van automatisme en het terugvallen op bekende en werkbare relaties, waardoor het in specifieke gevallen ontbroken heeft aan een adequate selectie en regievoering met betrekking tot externe inbreng in het proces. Door het onderschatten van de in de praktijk ontluikende complexiteit is tevens te weinig geanticipeerd op (financiële) risico’s. Er is gedurende het project geen integrale,
7
multidisciplinaire risicoanalyse uitgevoerd, ook niet aan het begin van het traject ten tijde van het aanvaarden van het penvoerderschap. Tot slot is te weinig aandacht besteed aan de beleidsmatige aspecten van het project. Zo heeft het ontbroken aan een algemeen beleidskader, waarin nut en noodzaak van de heropening van het Polderhoofdkanaal in een bredere beleidscontext zijn uitgewerkt en waarop tussentijds had kunnen worden teruggevallen om het project in zijn ontwikkeling en procesgang te evalueren. •
De projectaanpak en –organisatie zijn sterk gebaseerd geweest op impliciete afspraken, op (als goed ervaren) persoonlijke verhoudingen en op onderling vertrouwen. Er was sprake van een weinig geformaliseerde verantwoordelijkheidsrelatie tussen politiek, bestuur en ambtelijk apparaat binnen de gemeentelijke organisatie. Binnen de gemeentelijke organisatie was voorts sprake van onduidelijkheid over de rolverdeling tussen de procesmanager, de voorzitter van de regiegroep, het afdelingshoofd van het gemeentebedrijf en de projectleider. Hierdoor was niet helder wie binnen de gemeentelijke organisatie de integrale projectverantwoordelijkheid droeg. Deze onduidelijkheid speelde vooral vanaf het moment dat de voorzitter van de regiegroep niet meer bij de gemeente in dienst was. Tegelijk was de ophanging van het project binnen de gemeentelijke organisatie diffuus. Het project was ondergebracht binnen de lijnorganisatie, maar de sturing verliep in de praktijk buiten de lijn om. Dit maakte dat de rol van ambtelijk opdrachtgever feitelijk niet was ingevuld. Daarnaast leidde dit tot onduidelijkheid over de betrokkenheid van de functie control bij het project. Deze betrokkenheid is vooral administratief ingevuld en als zodanig onvoldoende geweest. Dit heeft ertoe bijgedragen dat risico’s in financiële, politiek-bestuurlijke en juridische zin in praktijk niet tijdig zijn onderkend en onvoldoende tot actie hebben geleid op de momenten dat deze wel gekend konden worden of bekend waren.
•
Een belangrijk bestanddeel in het totale traject bleek na verloop van tijd de ecologische dimensie. Daar waar het gaat om de activiteiten om te komen tot een ontheffing op de Flora- en Faunawet zijn twee fasen te onderscheiden: o de eerste fase voorafgaand aan de schorsing van de ontheffing in oktober 2007; o de tweede fase daarna ter voorbereiding op het opheffen van de schorsing en het aanvragen van een additionele, nieuwe ontheffing. In de eerste fase zijn de activiteiten om tot de ontheffing te komen weinig grondig uitgevoerd. Dit geldt voor zowel de betrokkenen vanuit de gemeentelijke organisatie als de externe adviseurs. Dit gebrek aan grondigheid is een gevolg geweest van de tijdsdruk, onderschatting van (mogelijke) bezwaren die leefden bij natuurorganisaties en bewoners, onduidelijkheid door verschillende communicatielijnen met het ministerie van LNV en onervarenheid met dergelijke processen. Voor een deel is dit laatste verklaarbaar doordat de Flora- & Faunawet betrekkelijk nieuw was. Daar
8
waar het gaat om de inzet van externe adviseurs is echter verzuimd om vooraf grondig te toetsen of de vereiste expertise om een ontheffingsaanvraag op te stellen aantoonbaar bij hen beschikbaar was. In de tweede fase is dit hersteld. Geleerd hebbende van de eerder opgedane ervaringen is er sprake geweest van een gedegen en grondige aanpak. Dit geldt vooral voor het proces om te komen tot de mitigerende en compenserende maatregelen en het plan voor het monitoren van de ontwikkelingen. Er zijn hiervoor externe specialisten ingezet met aantoonbare en door alle betrokken partijen erkende ervaring. Ook zijn de natuurorganisaties intensief bij het proces betrokken. Het feit dat één natuurorganisatie zich uiteindelijk niet kan vinden in de uitkomsten van het proces doet hier verder niets aan af. •
Daar waar het gaat om de communicatie is in verschillende stadia van het project te weinig aandacht besteed aan de relatie met de externe omgeving. De communicatie met de omgeving was vooral gericht op de inhoud. Doordat er in bepaalde perioden echter weinig inhoudelijke voortgang te melden was, is in deze perioden ook niet actief gecommuniceerd en aan relatieonderhoud gedaan. Dit leidde tot onduidelijkheid in de omgeving over de stand van zaken en het vervolg van het project. Verder had de communicatie een sterk operationele insteek, gericht op de werkzaamheden aan het kanaal. Er is weinig aandacht geschonken aan strategische communicatie, gericht op de positionering van (het unieke karakter van) het project in een breder perspectief. Hierdoor is nagelaten de beeldvorming rond het project actief te sturen en begeleiden, wat gevolgen heeft gehad voor draagvlak en algemene beeldvorming.
•
Tot slot is te weinig aandacht besteed aan het actief betrekken van de belanghebbende bewoners. Dit geldt vooral voor de bezwaarmakende bewoners verenigd in het Comité Belangenbehartiging Polderhoofdkanaal (CBP). Feitelijk zijn deze bewoners in het gehele proces maar beperkt serieus genomen. Vanuit de gemeenten Opsterland en Smallingerland zijn op politiek, bestuurlijk en ambtelijk niveau niet of nauwelijks pogingen ondernomen om in contact te treden met deze bewoners om over hun bezwaren te spreken. Op verzoeken hiertoe is beperkt gereageerd. De aandacht ging vooral uit naar de strikt formele (juridische) procedures. De vanuit juridisch perspectief veronderstelde belanghebbendheid bij het project was bepalend voor het al dan niet betrekken van bewoners. Ook het mediation traject dat is uitgevoerd om de verhoudingen te herstellen, heeft geen oplossing geboden. Hierdoor zijn de gemoederen nog steeds verhit. Het feit dat dit van negatieve invloed is op de persoonlijke verhoudingen tussen voor- en tegenstanders binnen Nij Beets en De Veenhoop, is door de gemeenten onvoldoende onderkend. Er is dan ook zeer beperkt actie ondernomen om te komen tot oplossingen. Dit geldt voor zowel de projectorganisatie, de colleges van B&W als de Gemeenteraden. Daar waar
9
het gaat om de Gemeenteraden zijn door individuele raadsleden wel vragen gesteld, maar deze hebben voor de Gemeenteraden als geheel niet geleid tot een doortastend optreden. Tot slot is, ondanks de door het CBP gewonnen procedures, door de gemeenten slechts beperkt gereageerd op verzoeken om een tegemoetkoming te bieden voor gemaakte juridische kosten.
7.
AANBEVELINGEN
Op basis van de conclusies komt de Onderzoekscommissie tot een aantal aanbevelingen. Deze aanbevelingen zijn logischerwijs gebaseerd op de huidige inzichten in het verloop van het proces. Ook hier speelt dus het voordeel van de terugblik. Aanbevelingen voor toekomstige grootschalige projecten 1. In het dualistische stelsel moet de Gemeenteraad er vanuit haar kaderstellende en toezichthoudende rol actief voor zorgen intensiever en meer structureel betrokken te zijn bij complexe projecten. Deze betrokkenheid is mogelijk door het formuleren van concrete richtlijnen voor de wijze van besluitvorming over en binnen deze projecten. Hierbij is van belang om de besluitvorming getrapt in te richten en per projectfase te besluiten over het vervolg. De aanvang van een project dient gebaseerd te zijn op een op zichzelf staande en brede discussie over ambities, doelen, oogmerken, verwachtingspatronen en randvoorwaarden. Aanvullend is het voor de Gemeenteraad van belang om richtlijnen te formuleren voor de schriftelijke informatievoorziening, bijvoorbeeld in de vorm van: • een driemaandelijkse voortgangsrapportage met daarin een beschrijving van de stand van zaken, de vervolgactiviteiten, de financiën en de actuele risico’s; • een zesmaandelijkse projectmonitor door onafhankelijke deskundigen die direct rapporteren aan de Gemeenteraad. 2. Ter ondersteuning van dit proces kan aan het begin van een als complex ingeschat project – zeker een grootschalig project - een startnotitie worden opgesteld die ter discussie en instemming wordt voorgelegd aan de Gemeenteraad. Deze startnotitie dient inzicht te geven in: • de betrokkenheid van de Gemeenteraad; • de doelstellingen en op te leveren resultaten; • de planning in termen van mijlpalen en beslismomenten; • de vormgeving en inrichting van de projectorganisatie; • het mandaat van de projectbestuurder en de projectorganisatie; • de belangrijkste stakeholders, hun betrokkenheid en de wijze waarop de afstemming met hen plaatsvindt; • de risico’s en de wijze waarop hiermee wordt omgegaan.
10
3. Benader grootschalige dan wel als complex ingeschatte projecten vanuit het beleidsmatige kader van de gemeente, bijvoorbeeld door in de startnotitie voor de Gemeenteraad een verkenning op te nemen van nut en noodzaak van het betreffende project in het licht van de beleidsdoelstellingen van de gemeente in de volle breedte. Gebruik deze verkenning als toetsingskader voor de voortgang van het project. 4. Stel een gemeentelijk protocol op voor de uitvoering van grootschalige en/of als complex ingeschatte projecten, waarin de volgende onderwerpen uitgewerkt zijn: • de betrokkenheid van de Gemeenteraad; • de definitie van een complex project; • de projectaanpak en –organisatie; • het bestuurlijke en ambtelijke opdrachtgeverschap; • de besluitvormingsstructuur; • de aansturings- en rapportagelijnen; • de uitvoering van projectaudits en evaluaties; • de inrichting van de project control; • het betrekken van belangrijke stakeholders; • de communicatie met de omgeving. Neem als Gemeenteraad een besluit over dit protocol en borg dat complexe projecten op basis hiervan worden uitgevoerd. 5. Werk aan een versterking van de binnen de gemeente aanwezige vaardigheden op het gebied van projectmatig werken. Besteed in het verlengde hiervan aandacht aan het verder professionaliseren van het opdrachtgeverschap van de gemeentelijke organisatie en de bestuurders en de regierol in de richting van publieke en private samenwerkingspartners. Zorg dat binnen de ambtelijke organisatie voldoende kennis bestaat om snel noodzakelijke externe expertise in te huren. 6. Bewaak dat in complexe projecten expliciet aandacht gegeven wordt aan het managen van de externe omgeving van een project. Dit is mogelijk door richtlijnen op te stellen voor het omgevingsmanagement, gericht op het actief en tijdig betrekken van belangrijke stakeholders, maar ook met systematische aandacht voor het algemene publiek en het publieke belang van bepaalde projecten. Verder is het van belang om bij het inrichten van het omgevingsmanagement een onderscheid te maken in de rollen van politiek, bestuur en gemeentelijk apparaat. 7. Treed daar waar deadlines gekoppeld aan subsidies het voortgangstempo bepalen en hierdoor een risico ontstaat voor de zorgvuldigheid van het proces, tijdig in overleg met subsidieverstrekker(s) over mogelijke aanpassingen van de termijnen.
11
Aanbevelingen voor het project Polderhoofdkanaal 1. Richt de aandacht op de korte termijn op het opheffen van de schorsing van de ontheffing op de Flora- en Faunawet en het verkrijgen van de additionele, nieuwe ontheffing op deze wet. Dit vanuit het perspectief dat het opheffen van de schorsing van de huidige ontheffing wettelijk gebonden is aan een maximale termijn. Het is van belang om het verkrijgen van de nieuwe ontheffing hieraan parallel te laten lopen. Voor de voorbereidingen op de aanvragen is het noodzakelijk dat alle relevante expertise beschikbaar is en dat vanuit uiteenlopende invalshoeken naar de beide aanvragen gekeken wordt. Tevens is het belangrijk om in het voorbereidingstraject vooroverleg te hebben met de Dienst Regelingen van het ministerie van LNV. Deze dienst kan adviseren hoe de definitieve aanvragen vorm te geven, mede in het licht van recente jurisprudentie en nieuwe wetgeving die aanstaande is. Deze nieuwe wetgeving biedt wellicht aanvullende mogelijkheden. 2. Maak voor de overige activiteiten binnen het project een pas op de plaats. Benut deze periode voor het aanstellen van een nieuwe procesmanager. De eerste opdracht voor de nieuwe procesmanager is het bijstellen van de projectaanpak voor de periode tot het einde van de voorbereidingsfase door: • het opstellen van een integraal plan van aanpak (inclusief planning) voor het vervolg van het project; • het uitvoeren van een integrale, multidisciplinaire risicoanalyse, waarin in ieder geval aandacht gegeven wordt aan de politiek-bestuurlijke, juridische en financiële risico’s; • het opstellen van plannen voor omgevingsmanagement (op basis van een krachtenveldanalyse) en communicatie; • het laten toetsen van de geraamde kosten van het project door externe onafhankelijke deskundigen; • het herijken van de afspraken met de gemeente Smallingerland en de provincie Friesland over de wijze van samenwerken, het penvoerderschap, de dekking van de voorbereidingskosten en de verdeling van risico’s. 3. Stel parallel aan de beschreven activiteiten ook de organisatie van het project bij. Richt de scope hierbij op uitvoering van de activiteiten in de periode tot het einde van de voorbereidingsfase. De uitgangspunten voor de herijkte projectorganisatie zijn: • de uitvoering van de projectactiviteiten is in handen van een integraal en multidisciplinair projectteam, dat onder leiding staat van de procesmanager; • de procesmanager is belast met de integrale verantwoordelijkheid voor het project; • het projectteam bestaat uit ambtelijk vertegenwoordigers van de gemeenten Opsterland en Smallingerland en de provincie Friesland, eventueel aangevuld met externe deskundigen;
12
• • • • •
het projectteam is geplaatst buiten de lijnorganisatie van de gemeente, waarbij de gemeentesecretaris fungeert als ambtelijk opdrachtgever; de procesmanager opereert als opdrachtnemer en legt direct verantwoording af aan de ambtelijk opdrachtgever; voor alle functies binnen het projectteam zijn functieprofielen beschikbaar die de basis vormen voor het aanstellen van projectmedewerkers; binnen het projectteam worden deelprojecten onderscheiden die alle beschikken over een projectleider met de vereiste competenties; in het projectteam is een projectcontroller opgenomen, die functioneel rapporteert aan de procesmanager en hiërarchisch rapporteert aan de concerncontroller.
In het verlengde van deze uitgangspunten is het van belang om de regiegroep om te vormen tot een ambtelijke voorbereidingsgroep voor de bestuurlijke besluitvorming. In de nieuwe regiegroep zijn naast de procesmanager de ambtelijk opdrachtgevers van de gemeente Opsterland en Smallingerland en de provincie Friesland vertegenwoordigd. Voor de bestuurlijke besluitvorming is het zaak de aansturende rol van de betrokken wethouders en gedeputeerde te expliciteren. Dit is mogelijk door hen vanuit hun politieke verantwoordelijkheid vanuit de gemeenten en de provincie de opdracht te geven om binnen de bestuurlijke kaders die zijn overeengekomen besluiten te nemen over de voortgang van het project. Om te zorgen voor een consistente structuur is het van belang om het overleg tussen de bestuurders te laten voorzitten door de bestuurder van de organisatie die het penvoerderschap voert. 4. Neem vanuit de gemeente Opsterland in samenspraak met de gemeente Smallingerland op korte termijn contact op met de bezwaarmakende bewoners in Nij Beets en De Veenhoop en kom gezamenlijk tot afspraken om de verhoudingen te herstellen. Richt de aandacht hierbij in eerste instantie op het vergroten van het vertrouwen over en weer. Besteed hierbij ook aandacht aan de beeldvorming die in de buitenwereld ontstaan is over het CBP en de reacties die dit in Nij Beets en De Veenhoop opgeroepen heeft. Maak daarna de stap in de richting van de inhoud en onderzoek gezamenlijk de mogelijkheden om uit de huidige impasse te komen. Zorg hierbij voor een gelijk speelveld tussen partijen. Om dit te realiseren kan overwogen worden om de bezwaarmakers een tegemoetkoming te bieden in de kosten van juridische procedures. 5. Neem als Gemeenteraad op basis van de bijstelling van het project een gefundeerd besluit over het vervolg tot het einde van de voorbereidingsfase. Aan het einde van de voorbereidingsfase volgt een nieuw besluit van de Gemeenteraad over de mogelijke uitvoering van de werkzaamheden.
13
6. Besluit als Gemeenteraad aan het einde van de voorbereidingsfase over de uitvoering van de werkzaamheden die nodig zijn voor de heropening van het kanaal. Het is van belang dit besluit pas te nemen op het moment dat: • de ontheffingen op de Flora- en Faunawet definitief zijn en er geen lopende bezwaar- en beroepsprocedures meer zijn, waardoor er sprake is van een obstakelvrij traject; • de bestemmingsplannen zijn aangepast en er ook over deze plannen geen lopende bezwaar- en beroepsprocedures meer zijn; • de bezwaren van bewoners in beeld zijn en duidelijk is hoe met deze bezwaren wordt omgegaan; • de heronderhandelingen met de gemeente Smallingerland en de provincie Friesland zijn afgerond over: o de dekking van de uitvoeringskosten; o de invulling van het penvoerderschap; o de verdeling van de (financiële) risico’s; • de door de gemeente te dekken kosten en de risico’s definitief bepaald zijn.
8.
TOT SLOT
De Onderzoekscommissie heeft in samenwerking met Boer & Croon met veel genoegen aan het onderhavige onderzoek gewerkt. Het project Polderhoofdkanaal illustreert de juridische, financiële, sociale en bestuurlijke complexiteit om op het eerste gezicht relatief eenvoudige – ‘technische’infrastructurele projecten uit te voeren. Het procesverloop laat zien dat snelheid in het proces gezien deze complexiteit niet altijd leidt tot het tijdig realiseren van resultaten. Soms geldt juist eerder: If you want to go fast, go slow. De uitdaging is om de juiste balans te vinden tussen snelheid en zorgvuldigheid. Vooral in situaties waarin de inzet van subsidies de enige mogelijkheid biedt om infrastructurele werken uitvoerbaar te maken, is het risico dat de tijdsdruk ten koste gaat van de zorgvuldigheid en dat de organisatie niet gedreven wordt door de inhoudelijke merites van het project, maar door de mogelijkheid tot bekostiging. Het middel neemt dan de plaats in van het doel. Het zou goed zijn dat subsidieverschaffers dit ook onder ogen zien en hier rekening mee houden. Haastige spoed blijkt zelden goed!
Onderzoekscommissie Polderhoofdkanaal, Loek Hermans (voorzitter) Maarten Ruys Theo Toonen
14
