Rozvoj dálkových silnic v Německu, orientovaný ekologicky a tržně Strategie pro koncepčně nové uspořádání přípravy spolkových dopravních cest Steffen Hentrich Ve svém před krátkou dobou uveřejněném zvláštním posudku upozornila odborná rada pro otázky životního prostředí na podstatné nedostatky při plánování dopravních cest a území ve spolkové republice. Hlavními body jejích reformních návrhů byly přitom koncepčně nové uspořádání plánování spolkových dopravních cest, tržně orientovaná nová výstavba a rekonstrukce dálkových silničních spojů a důsledné, na mýtném založené uživatelské financování těchto dopravních projektů. V tomto příspěvku se blíže vysvětluje uvedený reformní záměr, vycházeje z krátké analýzy problému současného plánování a zajištění infrastruktury dálkových silnic. Cílem při zajišťování sítě spolkových dálkových silnic, orientovaných více tržně, je oddělení financování a politických rozhodovacích procesů, zlepšení národohospodářské rentability dopravních projektů a zatížení uživatelů motorových vozidel, podle zásady původce, národohospodářskými náklady výstavby a provozu dálkových silnic. Tím budou vytvořeny předpoklady pro ekologicky oprávněný rozvoj dopravy. Příčiny a problémy narůstajícího zatížení spolkových dálkových silnic Spolkové dálkové silnice jsou důležitou součástí silniční infrastruktury Spolkové republiky Německo a tím nositeli mnohotvárných, pro hospodářský rozvoj neodmyslitelných vnitro- a meziregionálních přepravních úkolů. Téměř polovina německých celkových jízdních výkonů se ročně odehrává na spolkových dálkových silnicích, převážně na spolkových dálnicích. Přitom zatížení silnic se v posledních desetiletích výrazně zvýšilo. Zatímco v roce 1960 jezdilo po spolkových dálnicích ještě 11 000 motorových vozidel/km denně, v roce 2002 to bylo průměrně téměř 49 000 motorových vozidel/km denně. Na ostatních spolkových silnicích neprobíhalo silniční zatížení ve stejné míře, avšak rovněž se silně zvýšilo (160 %). Příčinou pro to je po řadu desetiletí trvající růst dopravy a přesun způsobu dělby přepravní práce ve prospěch silniční dopravy. V osobní dopravě vedla k dále rostoucí převaze silniční dopravy především expanze motorizované individuální dopravy. Sedminásobné zvýšení počtu osobních automobilů a zvýšení ročního jízdního výkonu z 96 na 578 mld. km mezi roky 1960 a 2003 objasňují tento vývoj. Přes snížení podílu na dělbě přepravní práce přispěla veřejná silniční osobní doprava s vývojem jízdního výkonu z 1,5 na 3,6 mld. km rovněž k růstu silniční dopravy. Doprava po silnici převládá i v nákladní dopravě. Jestliže se v roce 1960 po železnici dopravovalo více zboží (37 %) než po silnici (32 %), hrála dráha v roce 2003 (14 %) v porovnání k silnici (70 %) podřadnou roli. Ve stejném období vzrostl jízdní výkon v nákladní dopravě ze 17 na 72 mld. km. Přes částečně viditelné snížení zátěží způsobených dopravou na zdraví a životním prostředí je tento vývoj stále spojen se značnými problémy. Dopravní nehody, zatížení lidí a přírody škodlivinami v ovzduší a dopravním hlukem jsou obzvláště v hustých aglomeracích neúměrně vysoké. V mnohých regionech jsou příroda a krajina postiženy dopravou ovlivněným využíváním ploch a rozříznutím krajiny. Ztráty ale existují i z ekonomického hlediska. Narůstající zatíženost spolkových dálkových silnic spotřebovává ročně vysoké, z veřejných
prostředků stále obtížněji financovatelné výdaje na údržbu silnic. K tomu je třeba reagovat na trvale se zvyšující jízdní výkony na spolkových dálkových silnicích v každém roce rozsáhlými investicemi do rekonstrukcí nebo nové výstavby infrastruktury těchto silnic. Konečně zvyšující se zatížení silnic vytváří dopravní zácpy, s nimiž jsou spojeny vysoké národohospodářské náklady, dané časovými ztrátami, zhoršováním dopravní bezpečnosti a vyšší spotřebou pohonných hmot. Tento vývoj je možno odvodit jen zčásti růstem počtu obyvatel (13 %) a nárůstem reálného příjmu na hlavu (162 %) v dlouhodobém posuzovaném období (1960 - 2003). Daleko více ukazuje relativní vývoj nákladů různých dopravních služeb na rozhodující směr, pokud se týká volby a intenzity využívání různých dopravních prostředků. V uplynulých desetiletích např. náklady údržby u osobních automobilů v poměru k použitelnému příjmu klesly. Přes zřetelné cenové výkyvy byly reálné ceny pohonných hmot pod úrovní roku 1960. Při silnější motorizaci, vyšších rychlostech, vyšším jízdním pohodlí a zřetelně vyšší dopravní bezpečností jsou dnes reálné kilometrové náklady za pohonné hmoty u osobních automobilů na přibližně shodné úrovni jako před čtyřiceti lety. Reálné náklady přepravy osob po železnici se naproti tomu ve stejném období zvýšily. Ještě zřetelněji se pokles přepravních nákladů projevuje v oblasti nákladní dopravy. Zde bylo možno technickými opatřeními dosáhnout mezi roky 1960 a 2002 pro celkovou flotilu vozidel v průměru 25% snížení spotřeby pohonných hmot na jednotku přepravního výkonu (tkm), což, při zohlednění dlouhodobého vývoje cen pohonných hmot, odpovídá specifické úspoře nákladů na přepravní výkon ve výši 32 %. I když ceny za motorová vozidla ve stejném období vzrostly, umožnila technická zlepšení, vedle snížení nákladů na opravy a údržbu, i zvýšení dopravní bezpečnosti. K tomu silniční nákladní doprava, která má větší decentralizací a menšími přepravovanými objemy vyznačujícím se vývojem směrem k ekonomii služeb znatelné systémové přednosti proti přepravě po železnici. Přepravní náklady silniční dopravy jsou ale ovlivněny také rekonstrukcemi a modernizací silniční infrastruktury. Zlepšování infrastruktury umožňuje časové úspory zkracováním přepravních vzdáleností a ziskem na rychlosti, snížení spotřeby pohonných hmot a opotřebení vozidel a zvýšení jízdního komfortu. Současně proti těmto uživatelským ziskům stojí v Německu pouze nepřímá zatížení nákladů pro účastníky dopravy prostřednictvím daní z minerálních olejů a z vozidla. Zatížení původců národohospodářskými náklady na infrastrukturu se neprovádí, což s sebou přináší zesílené povzbuzení skrytě existující poptávky po dopravě formou vyvolané dopravy. Zvýšení infrastrukturní nabídky ovlivňuje menšími přepravními náklady růst poptávky po dopravě. Dodateční účastníci dopravy, kteří na základě dosud příliš vysokých přepravních výdajů od cesty upouštěli, využívají od nynějška novou infrastrukturu. Dále se mění nákladové relace časového rozvržení cesty. Vzhledem k vysokým nákladům se jízdy, doposud přesunované do vedlejších časů, znovu překládají do hlavních časů. Dochází k relativnímu snižování přepravních nákladů proti jiným dopravním cestám a konkurujícím dopravcům, přičemž část poptávky po přepravě se od nich přesouvá. Za touto primárně vyvolanou dopravou postupuje dlouhodobá změna sídelních struktur, zintenzivnění ekonomických propojení a přizpůsobení celkového dopravního systému a jejich důsledkem je potom zvýšená závislost národního hospodářství na silniční dopravě. Tato sekundárně vyvolaná doprava znamená další zvyšování poptávky po přepravě a tím i jízdních výkonů. Studie, založené na zkušenosti, ukazují, že zatížení rozšířených silničních kapacit vyvolanou dopravou může
nabýt značného rozsahu. Průzkumy upozorňují na to, že 50-100 % dodatečných kapacit je po několika málo letech opět zcela vytíženo. Plánování spolkových dopravních cest a financování rekonstrukcí dálkových silnic ztráty Dopravní politika reagovala v minulosti na rostoucí zatížení silnic trvalým rozšiřováním německé sítě dálkových silnic. Odlehčení infrastruktury ale nemohlo být, přes zvýšené investování, zpravidla dosaženo. Stále bylo zřejmější, že se tato strategie vyznačuje nejen relativně malým odlehčovacím potenciálem, nýbrž že stále silněji naráží na hranice veřejných rozpočtů. K tomu se ještě ukazuje, že plánování spolkových dopravních cest, jako primární metoda hodnocení a přípravy k prosazení rekonstrukcí dálkových silnic, vykazuje zřejmé metodické mezery a na základě nedostatečné konfrontace plánovacího procesu s realitou vývoje dopravy je sotva vhodná zajistit celohospodářsky přiměřenou, na budoucnost a řešení problémů orientovanou, rekonstrukci infrastruktury. Plán spolkových dopravních cest, vypracovaný Spolkovým ministerstvem dopravy, výstavby a bydlení, je dlouhodobým investičním rámcovým plánem, který zjišťuje nutné investiční objemy pro jednotlivé, během své životnosti předpokládané, finanční suverenitě spolkové vlády podléhající dopravní projekty v oblasti dálkových silnic, železničních dopravních cest a vodních cest. Vycházejíce z koordinované prognózy celkové dopravy na bázi sociálnědemografických prognóz pro Německo a Evropu a z předpokladů důsledků alternativních dopravně-politických strategií byly vypracovány podrobné prognózy pro jednotlivé úseky dopravní sítě a uplatněny jako podklad pro výběr a plánování konkrétních dopravních projektů plánu spolkových dopravních cest. Každý jednotlivý projekt je podroben hodnocení pokud jde o hospodářsky-politická, územně-plánovací a ekologicko-politická kriteria. Základem metody hodnocení je analýza užitků a nákladů, v níž se dopravní projekty podrobí bilanci celohospodářských užitků a nákladů, přičemž se provede kvantifikace dopravou vyvolaných zdravotních a ekologických důsledků. Aby bylo možno lépe zohlednit územněplánovací zájmy, byla metoda hodnocení v počátečním období plánování spolkových dopravních cest (2003) rozšířena o kvalitativní analýzu územní účinnosti. Pomocí analýzy s větším počtem kriterií se hodnotila cílová shoda projektů, pokud se týká „rozdělovacích a rozvojových cílů“, jakož i „cílů odlehčení a překládání“, s územním plánem. Nakonec byly projekty podrobeny nepeněžnímu ocenění ekologických rizik. Vhodnost těchto plánovacích a hodnotících nástrojů pro přípravu ekonomicky a ekologicky únosných systémů dálkových silnic je třeba prozkoumat jak metodicky, tak z hlediska účinku politických podnětů. Celohospodářská dopravní prognóza plánu spolkových dopravních cest představuje, na základě velkého množství srovnatelných statistických předpokladů a pouze v omezeném rozsahu simulovaných dopravních zpětných vazeb, relativně nespolehlivou základnu pro odvození jednotlivých dopravních projektů. Nadto hodnotící nástroje vykazují z části značné metodické nedostatky, které vedou k systematickému přeceňování užitkovosti projektů dálkových silnic. Příklady pro to jsou např. zohlednění významu zaměstnanosti jako národohospodářské součásti užitku v analýze užitků a nákladů, dvojí započítávání užitku metodou bonusů pro dopravní cesty k „podpoře mezinárodních vztahů“ a pro dopravní cesty k napojení námořních přístavů a letišť, jakož i přístup k nákladům za škody na životním prostředí, které nedostatečně přihlížejí ke značnému rozptylu příslušných hodnocení v odborné literatuře.
Analýza územní účinnosti, přiřazená k analýze užitků a nákladů, je založená na překonaném vzoru územního plánování se snahou o zevšeobecňující celoplošné přizpůsobení dopravních infrastruktur. Nadto získávají na důležitosti součásti užitku, ke kterým bylo již přihlédnuto v analýze užitek/náklady jako k národohospodářskému přírůstku hodnoty, a to prostřednictvím bodů územního plánu v analýze územní účinnosti. S abstraktními, čistě kvalitativně a málo strukturně hodnotitelnými kriterii, používanými v analýze územní účinnosti pro dostupnost a slabé stránky struktury, nemohou být přiměřeně tak jako tak podchyceny zbožově a regionálně specifické účinky projektů dálkových silnic. Na základě jejich kvalitativních hodnotících zásad, pro které, na rozdíl od analýzy užitek/náklady, neexistují žádná odborně uznávaná pravidla, kloní se analýza územní účinnosti stále více k tomu, přenechat výběr a zvážení hodnotících kriterií úsudku politických nositelů rozhodování a je tak na druhé straně náchylná ke zneužití politickými oportunisty. Povzbuzuje se tím zvláště značný vliv spolkových zemí s cílem maximálně navýšit plánování potřeb s hospodářsko- a finančně politickými druhotnými cíli. Nová strategická orientace plánování spolkových dopravních cest Toto hodnocení objasňuje, že problémy v hospodářství a životním prostředí, spojené se stále silnějším zatížením silnic, nejsou řešitelné jednoduchým rozšiřováním sítě dálkových silnic podle obvyklého vzoru veřejného plánování a financování. Vzhledem k nedostatku pobídek ke spojení strategického plánování, veřejného financování, výroby a předání k užívání je ze střednědobého pohledu účelné přihlédnout k metodám, které jsou s pobídkami více slučitelné. Přitom jde na jedné straně o to zbavit strategickou plánovací úroveň úkolu financování tak, aby se dosáhlo soustředění na přesné vytýčení významu úlohy infrastruktury nových projektů v souladu se stávajícími dopravně- a ekologicko-politickými cíli. Na druhé straně by se mělo podařit zatížit uživatele infrastruktury náklady za užívání a disponibilitu spolkových dálkových silnic podle spravedlivé zásady původce, a to pro lepší soulad nabídky a poptávky po infrastruktuře. Ve svém základním rysu staví tento návrh řešení na postupu vyvinutém již v září 2000 komisí pro financování dopravní infrastruktury. Již tehdy bylo doporučeno, vedle organizačního dělení financování dopravní infrastruktury podle dopravců, zavedení silničních úhrad proporcionálně podle užití a dále zapojení soukromého financování a provozovatelů a nové vymezení sítě spolkových dálkových silnic. Tato nová koncepce byla doplněna silnějším zaměřením na zájmy územního uspořádání a ochrany životního prostředí na strategické plánovací úrovni. Cíle této koncepce lze v zásadě prosadit reformou plánování dopravních cest s vyšší úrovní než místní a pevnější, pro trh vhodnou, organizací plánování, financování, výstavby a provozu sítě spolkových dálnic. Plánování sítě dálkových dopravních cest by se napříště mělo formálně, organizačně a fiskálně dělit na plánování spolkové dopravní sítě a plánování zemské dopravní sítě. Plánování spolkové dopravní sítě lze přitom omezit na oblast spolkových dálnic a spolkových silnic s nadregionální spojovací funkcí. To znamená přidělení všech spolkových dálnic do kompetence státu a naopak spolkové silnice v zásadě přidělit zemím. Pouze spolkové silnice, které průkazně plní nadregionální spojovací funkce, zůstanou v kompetenci státu. Uvnitř tohoto užšího okruhu použití dopravního plánování, by musel být rozvoj sítě dálkových silnic strategicky více zaměřen na požadavky ekologicky únosného zvládnutí dopravy a na národní a evropské cíle rozvoje území. Přitom územně-plánovací úvahy určují rámec pro vývoj
dopravních spojení. Silnější integraci strategických ekologických zájmů do plánovacího procesu je možné provést zapojením organizace Strategický průzkum životního prostředí (SUP) do plánování dopravních cest. Již během sestavování plánu spolkové dopravní sítě by se měla prostřednictvím SUP provést procesně závazná a transparentní optimalizace plánování dopravní sítě ve smyslu převládajících ekologických zájmů a ochrany životního prostředí, přičemž je nutno hodnocení se strany orgánů pro životní prostředí a veřejnosti vyhradit důležitost, odpovídající směrnici SUP. Základní rysy tržně orientované přestavby spolkových dálkových silnic Vedle nového strategického uspořádání plánování dopravních cest tvoří organizační a fiskální oddělení strategických plánovacích úrovní konkrétního prosazení individuálních dopravních projektů další sloup nové dopravně-politické koncepce. Aby spolkové ministerstvo dopravy mohlo být zbaveno přílišného zatížení, na strategické plánování dálkových silnic navazujícími, mimoministerskými úkoly, je rozumné předat příslušnost za konkrétní projektové plánování, výstavbu, provoz a údržbu spolkových dálnic státem vlastněné dálniční správě, případně soukromě-právní společnosti. Plánované projekty nové výstavby a rekonstrukcí mohou být zadány odpovídající právnické osobě, po vypsání hospodářské soutěže, cestou udělení koncese pro financující a provozovatelské společnosti. Tyto společnosti postaví a budou provozovat na vlastní zodpovědnost dané projekty a budou se zpětně financovat výlučně prostřednictvím úhrad za užívání uživateli silnic. Tento přístup znamená důsledný pokračující vývoj zákonem o soukromém financování výstavby dálkových silnic zahájeném a z části již realizovaném zapojení provozovatelských modelů do výstavby spolkových dálkových silnic podle modelu F, v němž se stavba, provoz, financování a práva na vybírání mýtného převádějí na soukromé subjekty. Zavedením ze vzdálenosti odvozeného mýtného u nákladních automobilů nestojí principiálně již nic v cestě rozšíření rozsahu použití shora uvedeného zákona na všechny výstavbové a rekonstrukční projekty spolkových dálnic z pohledu evropského práva. Zatímco organizace detailního plánování, realizace a provozu koncesionovaných úseků sítě se převede, pod dohledem spolkových úřadů, na soukromé provozovatelské společnosti, zůstává celkový systém včetně stanovení služebních úkolů daných dálničních projektů v oblasti dopravněpolitické zodpovědnosti státu. Výdajům odpovídající zatížení infrastrukturních nákladů Úplným vyčleněním projektů nové výstavby a rekonstrukcí z financování z veřejných rozpočtů a jejich na trh orientovanou soukromě-hospodářskou organizací pod kontrolou státu jsou postaveny výhybky na financování a plánování sítě spolkových dálkových silnic z poplatků za užívání. Vedle značného rozšíření možností financování proti financování z veřejných rozpočtů ovlivňuje orientace na výnosnost soukromých poskytovatelů kapitálu samo sebou se rozumějící výslednou kontrolu při výstavbě a provozu silničních projektů. Každé výstavbové a modernizační opatření, jehož trasování a určování velikosti bylo dosud často výsledkem politicky určovaných priorit, se podrobuje v procesu konkurenčního udělování koncesí nejdříve „tržnímu testu“ a na jeho základě je opatření teprve plánováno a prosazeno. S konkurenčním udělováním provozovatelských koncesí a nutností zpětného financování prostřednictvím poplatků za užívání existuje u provozovatelů pobídka k proměně státem nabízených infrastrukturních služeb na maximální zisk. To ovšem vyžaduje uspořádání projektu tak, aby u něho byly investiční a provozní výdaje v optimálním poměru k dosažitelným příjmům.
Vazba úhrad za užívání silnic na financování infrastruktury umožňuje již na počátku projektového plánování zlepšené sladění poptávky a nabídky infrastruktury. Provozovateli z důvodu rentability zavedené a státem upravené rozlišení úhrad podle tříd vozidel, podle úseků dálkových silnic a době provozu posiluje princip původce v oblasti silniční dopravy a vede k optimálnímu vytížení spolkových silnic. Zbavení státu nákladů na projekty umožňuje naproti tomu postupné kompenzační snižování jiných, dosud na financování dopravních cest vázaných, spolkových daní. Technickým předpokladem je systém podchycení úhrad za užívání (systém mýtného), což umožňuje hladký provoz vzájemně propojených, ovšem různými soukromými subjekty provozovaných úseků dálnice. Pro zabezpečení z provozně-ekonomického hlediska optimálního zpětného financování by měly být uplatňovány co možná nejmenší poplatkověprávní omezení v souvislosti s výší a diferenciací mýtného. Cenově odstupňované zahrnutí všech kategorií vozidel a časové rozlišení mýta má na řízení a zpětné financování znatelně lepší účinek, než modely, které jsou zákonodárcem ve své variabilní šíři omezeny. S podchycením úhrad na německých dálnicích, které je od 1. ledna 2005 v provozu zprvu pro těžké nákladní automobily, je pro tyto účely k dispozici vhodný a zásadně i pro jiná motorizovaná vozidla použitelný systém. Vedle krytí přímých infrastrukturních nákladů provozovatelů daných úseků by se měly převzít do koncesionářských smluv i úhrady, vztahující se k životnímu prostředí, od uživatelů všech vozidel, s povinností odvádět je státu. Tyto prostředky by výslovně nesměly proudit - jak se dosud předpokládá u mýta z těžké dopravy - do rekonstrukcí infrastruktury, aby se zabránilo oslabování na ekologii nasměrovaného efektu odvodů vyvolanou dopravou. Příjmy z těchto odvodů pro životní prostředí by mohly spíše dále rozšířit finanční možnosti spolkového rozpočtu směrem ke snižování dalších, trh deformujících, daní a poplatků. Problémy klasických způsobů udělování koncesí Pro realizaci očekávané účinnosti takto koncipovaného záměru je třeba zohlednit ztráty v dosavadním modelu F v rámci zákona o soukromém financování výstavby dálkových silnic již při plánování a prosazování koncesionářských smluv. Na prvním místě jsou přitom problémy při rozdělování vysokých rizik rentability (mezi jiným rizika nákladů stavby a provozu, rizika při podchycování mýta, politická rizika) měnícími se rámcovými podmínkami u kapitálově silných projektů a nebezpečí chybných pobídek, které mohou být způsobeny státními zásahy do ekonomických rizik projektů. Obavy před tržní silou soukromých provozovatelů, kteří jako koncesionáři získají pro sebe monopolní postavení, jsou dalším důvodem pro často vyjadřovanou skepsi proti soukromého převzetí infrastrukturních projektů. Pomocí konkurenčních způsobů udělování koncesí je možno určování cen monopolem provozovatele v zásadě účinně omezit. Prostřednictvím konkurenčního vypsání hospodářské soutěže může být, v době platnosti koncese chybějící konkurence uvnitř trhu nahrazena konkurencí o trh. Přidělení dopravních projektů obdrží v běžném předávacím procesu ty podniky, které po celou rozhodnou dobu platnosti koncese žádají nejnižší výši mýtného. Rozložení rizik projektů mezi smluvní strany může mít značný vliv na účinnost dopravního projektu. Tak by měla být již na počátku projektu zjistitelná investiční a provozní rizika přebírána provozovatelem již kvůli žádoucímu pobídkovému vlivu na prosazení projektu s úsporou nákladů. Převzetí nepředpokládaných rizik soukromým provozovatelem, např.
změnou poptávky po dopravě nebo možnou změnou politických rámcových podmínek, může naopak vážně ohrozit rentabilitu projektů. Proto jsou účelné takové smluvní podmínky, které tato rizika pro koncesionáře zmírňují. Tradiční způsoby udělování koncesí, jako je model F, sice odstraňují část těchto rizik prostřednictvím paušálního až dvacetiprocentního veřejného příspěvku, ale přesto nezaručují, že toto státní vyrovnávání rizik má optimální výši. Existuje tak nebezpečí, že na jedné straně tržní pobídky metod k úsporné realizaci projektu se pomocí příspěvků zmenší, na druhou stranu ale ani zabezpečení rizik nebude stačit k tomu, aby zajistilo rentabilitu projektu, takže pozdější vyrovnání ztrát státem se stane nezbytným. V obou případech se již předem snižují pohnutky investorů dlouhodobě účinně prosazovat výstavbu a provoz projektů. Mimoto se pro provozovatele otevírají možnosti strategického vyjednávání o maximalizaci vyrovnávacích plateb na vrub státu. Příkladem pro následky vysokého investičního rizika při nevhodném rozložení rizik mezi provozovatele a stát jsou rýsující se problémy hospodárnosti tzv. „Křižovatky Warnow“ v Rostocku. Na základě ministerstvem dopravy vysoko stanoveném poplatku za užívání a nepředpokládaného vývoje místně specifických dopravních podmínek, naznačují již dnes schodky v poptávce po dopravě, z kterých pro soukromého provozovatele vyplývá, vzhledem k třicetileté době platnosti koncese, vysoké hospodářské riziko. Další příklady pro totéž ale poskytuje i řada mezinárodních infrastrukturních projektů, u nichž chybná ocenění nákladů a poptávky po dopravě a nedostatek státní regulace cen, vytvořily později ztráty v rentabilitě a nakonec zapříčinily potřebu převzetí schodků státem. Udělování koncesí prostřednictvím veřejné dražby se současnou (odúročenou) hodnotou Celkových možností účinnosti soukromých provozovatelských modelů lze zcela využít pouze tehdy, jestliže se uskuteční splnění koncesionářských smluv bez pozdějšího převzetí tržních rizik státem. K tomu je nutný pružný způsob udělování licencí, který snižuje rizika síly trhu a současně umožňuje minimalizovat hospodářská rizika. Současně musí uspořádání smlouvy zabezpečit vnímání zodpovědnosti státu za infrastrukturu bez značného zvyšování soukromého rizika rentability. Z těchto důvodů je nutno smlouvu stanovit od počátku tak, aby nutná opatření k rozptýlení rizik mohla být přijata všemi konkurenty již během hospodářské soutěže a přeložení rizik na stát s dodatečným vyjednáváním nebylo zapotřebí. Na to je vhodný model současné (odúročené) hodnoty udělování koncesí s proměnlivou dobou platnosti. U této metody bylo možno již zaznamenat první, úspěch slibující, zkušenosti při přidělování dálničních projektů v Chile. Soutěžící o projekt dálnice nabízejí současnou (odúročenou) hodnotu příjmů z mýta jako pevnou cenu pro převzetí koncese. Zakázku dostane ten nabízející, který vloží jako základ do nabídky smlouvy nejnižší odúročenou hodnotu. Odúročená hodnota se propočítá se státem, před udělením licence, stanovenou diskontní sazbou, nepřekračující pokud možno průměrné kapitálové náklady podniků. Aby byla vítězem hospodářské soutěže podepsaná smlouva, přes později se objevující, předem nepředvídatelná rizika poptávky, realizovatelná, mění se doba platnosti v závislosti na vývoji příjmů dopravního projektu. Jakmile provozovatel dosáhne smluvně dohodnuté odúročené hodnoty příjmů z mýta ve shodě s dopravním projektem, končí doba platnosti koncese a soutěž o koncesi je znovu vypsána. Orgán, spravující síť dálkových silnic, upřesňuje a dohlíží na koncesionářské smlouvy, v nichž jsou stanoveny, ve shodě se zákonnými normami, zakázky výkonů, technické podmínky, kvalitativní a ekologické standardy, popřípadě horní limit mýtného. Existuje ještě dodatečná možnost stanovit přiměřené přirážky za životní prostředí a tyto, s ohledem na silničním projektem skutečně způsobené zatížení životního prostředí, pružně obměňovat.
Přednost tohoto způsobu je v kombinaci pobídek k minimalizaci nákladů pro investory a dostatečné zabezpečení rizik, což dalekosáhle zabraňuje pozdějším dojednáváním koncesionářských smluv a s tím spojeným ztrátám. Zveřejněním očekávaných zisků nabízejících v procesu udělování licence se značně zvyšuje průhlednost metod udělování, čímž se státu značně ulehčuje hodnocení vlivu změn v poptávce po dopravě nebo dodatečných smluvních podmínek na rentabilitu projektů. Nebezpečí strategického chování smluvních partnerů, zvláště ze strany investorů, za účelem přenesení nepředvídatelných rizik na stát, je tím značně sníženo. Možné nutkání provozovatele využít své monopolní situace k pozdějšímu zvýšení užívacích poplatků až do maximální výše mýtného, se snižuje, protože vyšší zisky za určité období automaticky zkracují dobu platnosti koncese. Přes původní nabídku překračující příjmy, zvyšující zisk, nemohou být proto vybírány. Nedostatek pobídek ve věci dlouhodobé kvality výkonů, který je vyvolán tím, že z chybějící kvality odvozující se úbytky poptávky jsou méně závažné pro rentabilitu projektu, může být u silničních projektů relativně lehce kontrolován a odpovídajícími smluvními pravidly omezen. Je možno uvažovat s poněkud nižší, do pro udělení koncese směrodatného propočtu odúročené hodnoty nevstupující, fixní přirážkou k mýtnému ve prospěch koncesionáře, který dokáže, díky konstantně vysoké kvalitě servisu, vytvořit dodatečné příjmy mýtného. Rizika rentability, která vznikají nepředpokládanými přesuny poptávky v síti dálnic nebo konkurencí dopravců, se účinně snižují přizpůsobivostí doby platnosti smlouvy. Tak úbytek poptávky na základě překládání dopravy vede automaticky k prodloužení koncesionářské smlouvy. Rovněž narůstající úkoly při ochraně životního prostředí nebo pozdější varianty, na životní prostředí se vztahujících, součástí mýtného nezpůsobí žádná dodatečná rizika rentability. Jestliže odpovědné úřady zváží předčasné ukončení smlouvy, potom je zpětný odkup koncesí státem proti zbytkové odúročené hodnotě kdykoliv a bez problémů možný. Náklady s tím spojené mohou být bezprostředně převedeny na dalšího koncesionáře. Pružnost státu při plnění úkolů v infrastruktuře a ochraně životního prostředí zůstává tak bez dodatečných výdajových zatížení pro veřejné rozpočty zachována. Shrnutí Trvalé nedostatky ve financování, národohospodářská neúčinnost a neřešené problémy v životním prostředí a zdraví jsou pozadím pro řadu úvah o nové organizaci zajišťování infrastruktury dálkových silnic v Německu. Běžný proces plánování, hodnocení a prosazování projektu naráží vzhledem k metodickým nedostatkům, institucionální neúčinnosti a především na základě těžko kalkulovatelných vlivů pobídek na své hranice. První kroky na cestě k nové orientaci byly již učiněny vývojem a realizací některých soukromě-hospodářsky organizovaných dálničních projektů podle modelu F v rámci zákona o soukromém financování výstavby dálkových silnic. Dosud není ovšem dostatečně prosazeno ani důsledné financování uživateli ani s pobídkami vzájemně slučitelné rozložení rizik projektů. Z tohoto důvodu je nutné důsledně pokračovat ve vývoji těchto postupů. Zde představené tržně orientované zajišťování nových a rekonstruovaných tras může při vhodném uspořádání zabezpečit, že státem plánované dálniční projekty budou, v souladu s potřebami a za úspor nákladů, navrhovány, financovány a provozovány. Orientace soukromých provozovatelských společností na zisk vytváří podmínky k přizpůsobení investičního rozsahu a poplatků za užívání podle očekávané poptávky po dopravě v daném projektu. Těžko prognózovatelné vnitřní závislosti v síti a jejich působení na hospodárnost jednotlivých projektů lze zohlednit vhodným uspořádáním smlouvy, v niž se sloučí pobídky na snižování nákladů s minimálním investičním rizikem pro provozovatelské společnosti. Prostřednictvím udělování koncesí na
bázi veřejné dražby s odúročenou hodnotou a s pružnou dobou platnosti projektu mohou být investiční rizika, která vznikají těžko předvídatelným vývojem dopravní poptávky a nutnými dopravně- a ekologickopolitickými opatřeními, lépe zabezpečena. Protože se dosud běžné částečné přejímání finančních rizik státem ušetří, snižuje se značně nebezpečí národohospodářských chybných investic. Státu, jako plánovači a vlastníku infrastrukturní sítě, zůstává vždy zachován, prostřednictvím obsahové příslušnosti za vypracování koncesionářských smluv a kdykoliv realizovatelného ukončení smlouvy, dostatečný dopravně- a ekologicko-politický stupeň svobody. Tato cesta poskytuje šanci dát solidní základ nejen financování infrastruktury německé silniční dálkové dopravy, ale i ochraně životního prostředí na dálkových silnicích v Německu.
Název originálu: Umwelt- und marktorientierte Fernstrassenentwicklung in Deutschland Zdroj: Internationales Verkehrswesen (58) 4/2006, s. 146 - 150 Překlad: Jiří Mencl Korektura: ODIS
