‘Responsive Regulation’ bij de Voedsel en Waren Autoriteit: Een empirisch onderzoek naar uitgangspunten die aan de theorie ten grondslag liggen Peter Mascini & Eelco van Wijk Erasmus Universiteit Rotterdam
[email protected]
Inhoud presentatie • Wat is ‘responsive regulation’? • Welke veronderstellingen liggen aan ‘responsive regulation’ ten grondslag? • In welke opzichten zijn deze veronderstellingen wel of niet houdbaar bij de VWA?
Wat is ‘responsive regulation’?
Ontwikkelingsfasen van het recht (Nonet & Selznick) • Repressief • Autonoom • Responsief
Motieven van regelovertreders en de daarbij passende rollen van inspecteurs (Kagan & Scholz) • Berekening (‘Amoral calculators’) – politieagent • Onvermogen (‘Organisational failure’) – consulent • Onenigheid (‘Good citizens’) – politicus
Handhavingspiramide (Ayres & Braithwaite)
Intrekking vergunning Veroordeling Bestuurlijke boete Waarschuwing Overtuiging, advisering
Welke veronderstellingen liggen aan ‘responsive regulation’ ten grondslag? 1. Er bestaat tussen controleurs overeenstemming over de motieven en mogelijkheden van bedrijven om regels na te leven. 2. Controleurs lopen niet tegen praktische belemmeringen aan om die handhavingsstijl toe te passen die zij het meest geschikt achten. 3. Controleurs hebben de onbedoelde gevolgen van hun wijze van optreden in eigen hand.
In welke opzichten zijn deze drie veronderstellingen wel of niet toepasbaar bij de Voedsel en Waren Autoriteit?
Levensmiddelensteams inspecteren: • Hygiëne van voedselverwerkingsplekken en gereedschappen • Temperatuur en opslag van voedsel • Beheersing van voedselbereidingsprocessen
Data • Interviews met controleurs (N = 36) • Observations van inspecties (N = 269) • Vragenlijsten ingevuld door ondernemers (N = 115; responsepercentage van 43 procent)
Veronderstelling 1. Er bestaat geen eenduidige overeenstemming over wat de juiste handhavingsstijl is. Taakopvattingen: • ‘Good’ versus ‘bad apples’ • Registratie versus monstername • Bestraffen versus smeden vertrouwensband
Handhavingsstijlen: • Casusbespreking • Multicultureel festival • Pekingeenden
Generaliseerbaarheid bevindingen veronderstelling 1. • Ontbreken gouden standaard • Controleurs zijn ‘street-level bureaucrats’ (Lipsky)
Veronderstelling 2. Praktische belemmeringen zorgen er voor dat niet altijd de stijl wordt toegepast die het meest geschikt wordt geacht. • • • •
Taalbarrières Rigiditeit regels Ambiguïteit regels Bureau bestuurlijke boetes
Generaliseerbaarheid bevindingen veronderstelling 2. • Zelfhandhaving (Hawkins, Lloyd-Bostock, Wilthagen) • ‘Prior knowledge’ (Gilboy) • ‘Organizational decision horizon’ (Emerson & Paley) ‘Beslissers zien en behandelen cases niet als geïsoleerde entiteiten, maar als praktische beslistaken die zijn ingebed in bekende en voorzienbare uitkomsten van institutionele handelingen’.
Veronderstelling 3. Controleurs hebben de negatieve onbedoelde gevolgen van hun manier van optreden niet geheel in eigen hand.
r=0,15; β= -0,03 (niet significant)
Bestraffende controlestijl-alsbedoeld
β=0,27
Bestraffende controlestijl-alservaren
β=0,70
Onbedoelde negatieve gevolgen van inspecties
• Focus op negatief relationeel signaal • Normadressanten ‘vergeten’ overredende controlestijl (‘Vis ruikt nou eenmaal zo’)
Generaliseerbaarheid bevindingen veronderstelling 3. • ‘Reintegrative shaming’ is niet effectiever dan ‘desintegrative shaming’ (Botchcovar & Tittle) • Van de aanwezigheid van een sanctieapparaat gaat een negatief relationeel signaal uit (Tenbrunsel & Messick)
Conclusie: de veronderstellingen die aan ‘responsive regulation’ ten grondslag liggen gaan niet op binnen de VWA • Controleurs zijn niet in staat om de keuze van hun controlestijl af te stemmen op de motieven en mogelijkheden van normadressanten tot regelnaleving, want: – onder controleurs bestaat geen eenduidige overeenstemming over de mate waarin bedrijven bereid en in staat zijn tot regelnaleving. – controleurs lopen tegen belemmeringen aan waardoor zij niet de controlestijl toepassen die zij het meest geschikt achten.
• Controleurs hebben de negatieve onbedoelde gevolgen van hun wijze van optreden niet geheel in eigen hand, doordat normadressanten geneigd zijn het optreden als bestraffender te ervaren dan controleurs het hebben bedoeld.
Welke nieuwe vragen heeft dit onderzoek opgeroepen? • Hoe kan aanpassingsvermogen vruchtbaar worden toegepast in de praktijk? • Is het altijd het beste om het oog-om-oog-tandom-tand principe dat aan ‘responsive regulation’ ten grondslag ligt toe te passen? • Hoe komt het dat de bedoelingen van controleurs vaak anders worden gepercipieerd door normadressanten en kan hieraan iets gedaan worden?
Factor and betrouwbaarheidsanalyse van negative onbedoelde gevolgen van de meest recente inspectie gerapporteerd door ondernemers (N = 107). Factorladingen Als gevolg van het bezoek van de controleur: • heb ik nu een negatiever beeld van de VWA • zal ik minder snel uit eigen beweging informatie geven • zie ik een volgende inspectie met vertrouwen tegemoet* • zal ik in de toekomst eerder in beroep gaan tegen boetes • zal ik zaken die controleurs over het hoofd zien minder snel aanpakken • is mijn relatie met de VWA verbeterd* • zal ik de regels eerder overtreden als dit winst oplevert Cronbach’s α
0.86 0.85 0.70 0.59 0.59 0.51 0.50 0.78
Factor- en betrouwbaarheidsanalyse van de bestraffendheid van de handhavingsstijl-als-bedoeld door de controleur (N = 234). Factorladingen Taakopvatting controleur Effectiviteit door opleggen boetemaatregelen Gemak waarmee boetes worden geschreven Belang technische aspecten Belang sociale verhoudingen* Inschatting aandeel slechte bedrijven Effectiviteit door kweken vertrouwensrelatie*
0.79 0.74 0.68 0.48 0.42 0.38
Bedoelingen controleur Zakelijk over willen komen Adviserend over willen komen* Uitleggend over willen komen* Normadressant scherp willen houden door inspectie Bestraffend over willen komen
0.75 0.67 0.56 0.45 0.40
Cronbach’s α
0.80
Factor- en betrouwbaarheidsanalyse van de bestraffendheid van de handhavingsstijl-als-ervaren door de normadressant (N = 100). Factor loadings Hoe heeft de controleur zich volgens u tijdens de laatste inspectie opgesteld? Onredelijk De controleur legde duidelijk uit wat ik fout deed en hoe ik mijn fouten kon verbeteren* Keihard Bestraffend Adviserend* Zo veel mogelijk boeterapporten schrijvend De controleur stelde zich behulpzaam op* De controleur behandelde mij als een oplichter Onpersoonlijk Als een adviseur* De controleur legde ook uit wat en waarom ons bedrijf goed deed wat betreft regelnaleving* De controleur stond open voor discussie* De controleur hielp mijn bedrijf om zo goed mogelijk aan de regels te voldoen* De controleur nam mijn ideeën over regelnaleving serieus* Als een politieagent De controleur gaf goed aan hoe ik met zo min mogelijk financiële middelen zo goed mogelijk aan de regels kon voldoen* De controleur gaf mij het vertrouwen dat we samen tot het beste resultaat wat betreft het naleven van de regels konden komen* Overleggend* De controleur kwam voornamelijk kijken om te zien wat mijn bedrijf fout deed Bereid tot samenwerken* Cronbach’s α
0.74 0.71 0.70 0.70 0.68 0.67 0.67 0.66 0.65 0.65 0.65 0.62 0.60 0.57 0.56 0.56 0.51 0.53 0.48 0.42 0.91
Verschillen in handhavingsstijlen zijn niet toevallig maar systematisch (kwantitatieve resultaten) Controleurs • Sanctiehistorie controleur • Professionele achtergrond • Aanstellingsperiode Teams • Teamsamenstelling • Intensiteit formele en informele communicatie
Tekortkomingen toetsing effectiviteit ‘reintegrative shaming’ volgens Botchovar & Tittle. 1.
Niet de ervaren mate van ‘reintegrative shaming’ of feitelijk toegepaste mate van ‘reintegrative shaming’ onderzocht, maar slechts de voorkeur van de inspecteurs voor beide vormen van ‘shaming’ 2. Geen effect gemeten van deelname regelovertreders zelf aan ‘shaming’ op regelovertredingen (roddelen) 3. Het verklaringsmechanisme veronderstelt, maar niet getoetst. Niet onderzocht in hoeverre ‘reintegrative shaming’ criminaliteit voorkomt doordat het schuldgevoelens en angst voor verlies aan respect verhoogt 4. Onduidelijke conceptualisering van ‘reintegrative shaming’
Conceptueel model effectiviteit reintegrative shaming, stap 1 (Botchcovar & Tittle)
Roddelen
‘Reintegrative shaming’
‘Desintegrative shaming’
-
-
+
Criminaliteit (geweld, grote diefstal, kleine diefstal, drugsgebruik)
Conceptueel model effectiviteit reintegrative shaming, stap 2 en 3 Interdependentie
+ Roddelen
+ +
‘Reintegrative shaming’
Schaamtegevoelens
+ +
_ Schuldgevoelens
_ ‘Desintegrative shaming’
_
_
Criminaliteit (geweld, grote diefstal, kleine diefstal, drugsgebruik)
Resultaten effectiviteit reintegrative shaming (stap 1 en 2) Interdependentie
n.s.
Roddelen n.s.
n.s./+ ‘Reintegrative shaming’
n.s./+ n.s.
‘Desintegrative shaming’
+
Criminaliteit (geweld, grote diefstal, kleine diefstal, drugsgebruik)
Resultaten effectiviteit reintegrative shaming (stap 3) Roddelen
n.s./+ n.s./+
‘Reintegrative shaming’
Schaamtegevoelens
n.s./-
__
_
Schuldgevoelens ‘Desintegrative shaming’
Criminaliteit (geweld, grote diefstal, kleine diefstal, drugsgebruik)
