Rapport onderzoek recuperatiebeleid
1
Inleiding
Het voorliggende rapport is opgesteld in het kader van een door het Ministerie van Financiën verstrekte opdracht ter evaluatie van de effectiviteit van de recuperatie van schade die voortvloeit uit de Exportkredietverzekeringfaciliteit (EKV). Doel van het onderzoek is de effectiviteit van het gevoerde recuperatiebeleid te bezien en waar mogelijk aanbevelingen voor de verbetering daarvan te doen. Onder recuperatiebeleid wordt verstaan de bestaande afspraken, procedures en activiteiten die zijn gericht op directe schadebeperking en recuperatie van opgetreden schaden onder Exportkredietverzekering en Investeringsverzekering voor rekening van de Staat. Hierbij zij opgemerkt dat er (nog) geen schade is geleden op de investeringsverzekeringen en dat het onderzoek derhalve uitsluitend betrekking heeft op de exportkredietverzekering (EKV). Onder schade wordt verstaan een betaling door de Staat aan Atradius op grond van herverzekering. Onder recuperatie wordt verstaan de activiteiten die verband houden met het incasseren van aan Atradius gecedeerde vorderingen onder herverzekering door de Staat.
2
Kader van het onderzoek
Het onderzoek heeft betrekking op het eerste deel van operationele doelstelling 4 van de exportkredietverzekering: het recupereren van uitstaande schades en het treffen van schuldenregelingen voor debiteurenlanden.1 In de begroting hoofdstuk IXB voor 2002 is het onderhavige onderzoek aangekondigd. Het heeft plaatsgevonden in de periode 2003-2004. Het onderzoek is uitgevoerd door mr drs S.E. van Tuyll van Serooskerken, werkzaam bij het Ministerie van Financiën, doch voorheen niet betrokken bij de exportkredietverzekering. Hij heeft de opdracht gekregen zich als een onafhankelijke onderzoeker op te stellen en over zijn bevindingen te rapporteren en zo nodig aanbevelingen te doen. Het rapport geeft de mening van de onderzoeker weer. Van het onderzoek zijn de vorderingen uitgesloten die onderdeel uitmaken van een regeling in het kader van de Club van Parijs. De Club van Parijs is een multilateraal crediteurenforum van overheden. Aangezien gelijke behandeling van crediteuren één van de belangrijkste principes van de Club van Parijs is, heeft het weinig zin om het Nederlandse recuperatiebeleid afzonderlijk te bezien. Het evaluatieonderzoek spitst zich derhalve toe op alle vorderingen op particuliere debiteuren en de vorderingen op overheden zolang zij niet in een regeling van de Club van Parijs zijn opgenomen. De operationele doelstelling is niet in kwantitatieve termen gesteld. Een kwantitatieve doelstelling is niet goed mogelijk en ook niet zinvol vanwege de grote invloed van
1
In de begroting 2004 is deze doelstelling geïntegreerd in operationele doelstelling 2.
externe omstandigheden, zoals insolventie van debiteuren of betalingsproblemen uit hoofde van andere oorzaken. Belangrijk is te weten dat de EKV sedert 2002 onderwerp is van ingrijpende reorganisatieplannen. De rollen van de bij de EKV betrokken instanties worden opnieuw ingevuld. Dit geldt ook voor het taakgebied schade en incasso.
3
Methodiek
Het recuperatiebeleid bevindt zich in het spanningsveld tussen enerzijds de notie dat ieder schadegeval bijzonder is en daardoor zijn specifieke aanpak vereist en anderzijds de wenselijkheid een zekere systematiek in de benadering na te streven. Dit brengt beperkingen met zich voor het doen van een kwantitatief onderzoek en het hanteren van kwantitatieve indicatoren. In de exportkredietverzekering heeft iedere schade-uitkering immers zijn eigen specifieke oorzaken; hetzelfde geldt voor de recuperatie van de daaruit voortvloeiende vordering. Het onderzoek heeft zich daarom toegespitst op de wijze waarop de recuperatie van vorderingen georganiseerd is en deze uitgevoerd wordt. Gekozen is om in eerste instantie een aantal casus te onderzoeken. Mede op basis van de bevindingen daarvan is een vragenlijst opgesteld, die met de overheden en de exportkredietverzekeraars in België, Duitsland, Frankrijk, Zweden en het VK besproken is. Een begeleidingscommissie, bestaande uit vertegenwoordigers van Atradius, DNB, FEZ en EKI heeft het onderzoek begeleid; deze commissie is 6 keer bijeen geweest. Na de bespreking van enkele kwantitatieve gegevens in paragraaf 4, zullen de organisatie van de EKV, de overlegstructuren, de rapportages en de kwaliteitscontrole besproken worden. In paragraaf 9 wordt verslag gedaan van de onderzochte casus en in paragraaf 10 volgt een vergelijking met het buitenland. De conclusies en aanbevelingen staan respectievelijk in de paragrafen 11 en12.
4
Kwantitatief: enkele ruwe gegevens
4.1 Resultaten EKV Tot aan het begin van de jaren 80 van de vorige eeuw gaf de exportkredietverzekering doorgaans een positief resultaat te zien: veelal was de som van premieontvangsten en provenu’s groter dan de schade-uitkeringen. Het cumulatief resultaat over de exportkredietverzekering was daardoor positief tot 1982. De schuldencrisis van het begin van de jaren 80 leidde echter tot grote schade-uitkeringen, waardoor fors negatieve resultaten ontstonden. Cumulatief had de Staat in 1994 netto op kasbasis € 2,1 mrd verlies geleden op de EKV-faciliteit2. Als gevolg van een actieve recuperatie van de uitstaande vorderingen zijn sinds 1994 grote bedragen binnen gehaald. Met name door de betalingen die voorvloeiden uit de akkoorden in het kader van de Club van Parijs, werd het resultaat van de exportkredietverzekering na 1995 weer fors positief, zodat het cumulatief verlies in 2
Inclusief de provenu’s uit hoofde van regelingen in het kader van de Club van Parijs, die voor het overige geen onderwerp van het onderzoek zijn
2
2003 is weggewerkt. Hierbij moet evenwel bedacht worden dat dit bedragen op kasbasis betreft. Er is geen rekening gehouden met de kosten van financiering van de uitstaande vorderingen. Zo wordt in deze benadering een schade-uitkering van € 10 mln in 1983 gecompenseerd door een betaling van € 10 mln in 1998. Indien evenwel rekening gehouden wordt met de financieringskosten van de Staat, zal het cumulatieve saldo dus nog altijd negatief zijn. Hier staat tegenover dat er nog ruim € 2 mrd aan vorderingen in portefeuille zit, welke nog voorwerp van incasso zijn. Bedacht zij evenwel dat de Staat ook nieuwe verplichtingen is aangegaan, waarvoor premies zijn ontvangen die al in dit resultaat zijn meegenomen. Voor een betere beoordeling van het resultaat van de EKV is het nodig rekening te houden met de rente en de gemaakte kosten. Dit wordt mogelijk gemaakt met de invoering van de bedrijfseconomische resultaatsbepaling per 2005.
4.2
Vergelijking met OESO-landen
Grafiek 1 laat de ontwikkeling van het resultaat van de EKV zien voor Nederland en voor alle OESO-landen te zamen. Het betreft het kasresultaat3 van de gehele exportkredietverzekering4. Om de ontwikkelingen vergelijkbaar te maken is gekozen voor een index (1995 =100), toen het cumulatief resultaat van de OESO-landen een dieptepunt bereikte. De cijfers moeten met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd en zijn uiteraard niet in alle opzichten vergelijkbaar. Toch is opmerkelijk dat de ontwikkelingen voor Nederland en voor de OESO-landen te zamen een vergelijkbaar beeld te zien geven: een sterk negatief resultaat in de jaren 80, gevolgd door een positief resultaat vanaf 1994/5. Voor Nederland is het cumulatieve resultaat zelfs gunstiger dan voor het geheel van de OESO-landen.
3
het kasresultaat wordt bepaald door de volgende stromen: i) de ontvangen premies, ii) de uitgekeerde schades, iii) de ontvangen provenu’s en iv) de uitvoeringskosten 4 dus inclusief de vorderingen de in een Club van Parijs regeling zijn opgenomen
3
Exploitatieresultaat EKV van Nederland en van de OESO-landen
40,0
20,0
19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03
index 1995 = 100 (OECD)
0,0
-20,0
exploitatieresultaat EKV, OESOlanden cumulatief, OESO
-40,0
exploitatieresultaat EKV, NL cumulatief, NL
-60,0
-80,0
-100,0
-120,0
Grafiek 1: financieel resultaat exportkredietverzekering vanaf 1981 Bron: OECD, DNB
4.3
Uitstaand obligo en vorderingen
Het uitstaand obligo bedroeg ultimo 2003 € 5,0 mrd. Dit betreft de totale exposure op basis van lopende polissen. Er staan voor € 2,3 mrd vorderingen uit, inclusief de vorderingen die onderdeel zijn van een Club van Parijs regeling. Van dit bedrag heeft € 2,0 mrd betrekking op vorderingen uit hoofde van consolidaties (Club van Parijs) en € 0,3 mrd op overige vorderingen. Het onderzoek heeft betrekking op die laatste categorie. De ervaring leert dat ca 60% van de vorderingen gerecupereerd wordt. Per 8 oktober 2004 bestond de portefeuille die object is van onderhavig onderzoek uit vorderingen op centrale en lagere overheden (inclusief staatsbedrijven) ad € 229 mln en uit vorderingen op particuliere kopers ad € 77 mln. Beide bedragen betreffen de nog resterende schuld. Grafiek 2 laat het beloop van de uitgekeerde schades en provenu’s zien vanaf 1969. Duidelijk is dat de Staat vanaf 1995 meer provenu’s ontvangt dan schades uitkeert. Het totaal aan sedert 1969 uitgekeerde schades bedraagt € 4,8 mrd (NLG 10,6 mrd). De som van de ontvangen provenu’s bedraagt € 3,9 mrd (NLG 8,6 mrd). Beide totalen hebben
4
betrekking op de sommatie van de bedragen op kasbasis en houdt dus geen rekening met de tijdsfactor (rente).
uitgekeerde schade en ontvangen provenu's (x 1 mln EUR) 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 19 69 19 72 19 75 19 78 19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02
uitgekeerde schades ontvangen provenu's
Grafiek 2: uitgekeerde schade en ontvangen provenu’s Bron: DNB
Grafiek 3, onderstaand, laat de verdeling van de ontvangen provenu’s zien over die uit hoofde van consolidatie en de overige ontvangsten. Duidelijk is dat het overgrote deel van de ontvangsten betrekking heeft op de consolidaties in de Club van Parijs. De overige ontvangsten nemen sedert 1993 gestaag af. De piek in 1991 heeft nagenoeg geheel betrekking op de Sovjet-Unie, die NLG 168 mln (€ 76 mln) van de in dat jaar totaal ontvangen NLG 218 mln (€ 100 mln) voor haar rekening neemt.
5
ontvangen provenu's (x 1 mln €) 450 400 350 300 Totaal u.h.v. consolidaties overig
250 200 150 100 50
19 69 19 72 19 75 19 78 19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02
0
Grafiek 3: ontvangen provenu’s Bron: DNB
6
5
Organisatie EKV
5.1 Atradius Atradius is een particulier bedrijf, voortgekomen uit de Nederlandse Credietverzekeringsmaatschappij (NCM), die in 2002 gefuseerd is met Gerling AG, daarmee Gerling NCM vormend en sinds begin 2004 –nadat de aandelen zijn overgenomen door Swiss Re, Deutsche Bank en nog enkele andere aandeelhoudersopereert onder de naam Atradius. De NCM verzorgt sedert 1932 de exportkredietverzekering voor rekening en risico van de Staat. Met ingang van januari 2004 wordt deze activiteit uitgevoerd door een dochtermaatschappij van Atradius, Atradius Dutch State Business (Atradius/DSB). Atradius/DSB handelt juridisch op eigen naam, maar economisch voor rekening van de Staat. Binnen Atradius/DSB is de afdeling Claims & Recoveries, bestaande uit 10 personen, verantwoordelijk voor de behandeling van de schades en de recuperatie van de vorderingen. De samenwerking met de Staat is gebaseerd op de Beschikking (Algemene Voorwaarden Kredietverzekering en de Samenwerkingsovereenkomst Staat/NCM). Atradius/DSB is gemachtigd binnen zekere grenzen zelfstandig handelingen te verrichten voor zowel de acceptatie, de schadebehandeling als de recuperatie. In het vervolg van dit rapport zal van Atradius/DSB gesproken worden, ook in de gevallen waar sprake is van één van haar rechtsvoorgangers. 5.2 De Nederlandsche Bank De Nederlandsche Bank (DNB) geeft algemene beleidsadviezen aan de Staat inzake de exportkredietverzekering en heeft ook de machtiging om in naam van de Staat te beslissen over individuele dossiers die de machtiging van Atradius te boven gaan. De samenwerking met DNB is gebaseerd op de Regeling export- en importgaranties 1992. Binnen DNB is de afdeling Exim (Export- en Importgaranties), behorende tot de divisie Financiële Markten, belast met de uitvoering van de desbetreffende werkzaamheden. 5.3 Ministerie van Financiën/EKI Het Ministerie van Financiën is budgettair en beleidsmatig verantwoordelijk voor het exportkredietverzekeringinstrument. De Minister van Financiën beslist daarbij in overeenstemming met de Staatssecretaris van Economische Zaken ten aanzien van herverzekeringsaanvragen en ten aanzien van algemene beleidsbeslissingen. Binnen het ministerie is de afdeling Exportkredietverzekering en Investeringsgaranties (EKI) verantwoordelijk voor deze taak. De afdeling was tot 2002 een zelfstandige directie binnen de Generale Thesaurie en is sedertdien een afdeling van de Directie Buitenlandse Financiële Betrekkingen. 5.4 Ministerie van Economische Zaken Op basis van bijlage 2 bij het Regeerakkoord 1982 heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken voor de Buitenlandse Handel (EZ) een medeverantwoordelijkheid voor de exportkredietverzekering voor rekening van de Staat. Het Ministerie is daarnaast verantwoordelijk voor de SENO- en GOM faciliteiten voor het verzekeren van transacties met opkomende markten, waarvoor geen dekking is onder de reguliere EKV. 5.5
Ministerie van Buitenlandse Zaken
7
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken neemt deel aan de Commissie Advisering Landenbeleid (CAL) en aan de Nederlandse delegatie in de Club van Parijs, met name met het oog op de kwijtschelding van schulden aan ontwikkelingslanden. Het Ministerie is niet structureel bij de recuperatie van vorderingen uit hoofde van exportkredietverzekering betrokken. Wel kunnen ambassades een rol spelen bij de recuperatie van vorderingen.
5.6 Derden Atradius/DSB maakt in voorkomende gevallen gebuikt van de diensten van derden, zoals incassobureaus, informatieagentschappen en advocaten. Indien mogelijk wordt met hen een no cure no pay tarief afgesproken. 5.7 Club van Parijs De Club van Parijs (CvP) is een informele organisatie van crediteurenlanden. Bij betalingsproblemen op landenniveau vormt de CvP zich, op basis van een analyse van het IMF, een oordeel over de capaciteit van het betrokken debiteurenland en wordt gestreefd een multilaterale overeenkomst tussen de leden van de CvP en het betrokken debiteurenland te sluiten. Belangrijkste doelstelling is een optimaal incassoresultaat door als crediteurenlanden gezamenlijk op te trekken. Uitgangspunt daarbij is onder meer een gelijke behandeling van alle crediteuren. Voor behandeling in de CvP komen alleen vorderingen op de overheid in aanmerking, alsmede transferschade met particulieren.
5.8
Administratieve organisatie recuperatie
De beschrijving van de administratieve organisatie van de recuperatie beperkt zich tot de bedrijfsprocessen, de verantwoordelijkheden, de bevoegdheden en de rapportageverplichtingen van Atradius/DSB, DNB en Financiën. Er worden geen voorschriften gegeven voor de wijze waarop de recuperatie moet worden gedaan. De bestaande afspraken omtrent de de recuperatie van vorderingen zijn in 2003 samengevat in een procesbeschrijving schade en incasso (brief van DNB d.d. 26 juni 2003). De procesbeschrijving geeft nauwkeurig aan welke handelingen Atradius/DSB zelfstandig mag verrichten en welke handeling zij aan DNB moet voorleggen. Ook wordt nauwkeurig omschreven hoe en wanneer Atradius/DSB over de incassomaatregelen moet rapporteren. De procesbeschrijving geeft evenwel geen beeld hoe de recuperatie daadwerkelijk moet worden uitgevoerd en of er wel actie ondernomen moet worden. Voor een dergelijke inhoudelijke beschrijving van het incassoproces is de praktijk waarschijnlijk te divers. 5.9 Incasso in de praktijk Bij een schadedreiging (meestal een melding van achterstalligheid) wordt het dossier binnen Atradius/DSB overgedragen aan de afdeling Claims & Recoveries. De verzekerde moet binnen 30 dagen na de dreiging van achterstalligheid deze aan Atradius melden. De verzekerde is verplicht actief mee te werken aan het incasso en overigens ook maatregelen te nemen ter beperking van het verlies. De claimbehandelaar bij Claims & Recoveries stelt de reden van non-betaling vast en stelt de incassostrategie vast. De incassostrategie hangt af van de aard van de zaak, in
8
de praktijk wordt naar bevind van zaken gehandeld. Iedere verdere stap in de procedure is afhankelijk van de situatie op dat moment en het oordeel dat gegeven wordt op basis van de ervaringen met die specifieke situatie in het verleden. Bij uitkering van schade wordt de vordering voor 100% aan Atradius/DSB gecedeerd. Dit betekent onder meer dat de verzekerde niet zelfstandig mag incasseren. De debiteur weet niet dat de vordering aan Atradius/DSB gecedeerd is, totdat Atradius/DSB zich bij de debiteur presenteert. Verzekerde heeft een financieel belang bij het deel van de vordering dat niet verzekerd is (eigen risico). Atradius/DSB behoeft geen instemming van verzekerde te verkrijgen om afspraken over de inning van de vordering te maken. Atradius/DSB voert het incasso uit, maar de verzekerde heeft de verplichting medewerking aan het incasso te verlenen. De extra kosten die daarmee gemoeid zijn komen voor rekening van de Staat. Verzekerde heeft de plicht zich te houden aan aanwijzingen van Atradius/DSB voor het incasso. Zo zal hij bijvoorbeeld op eigen naam een procedure moeten starten als Atradius/DSB daarom verzoekt Atradius/DSB maakt gebruik van de volgende bronnen om informatie over de debiteur te verkrijgen: de underwriting database van Atradius, de debiteur zelf, verzekerde, financierende banken, internet, contacten met collega’s van andere ECA’s, leden van de Berner Unie5, information agents en incasso-intermediairs en de ambassades van Nederland in het buitenland. Ofschoon Atradius een uitgebreide database heeft op grond van zijn commerciële activiteiten, is deze niet altijd geschikt voor Atradius/DSB, aangezien Atradius niet aanwezig is in de meeste landen waarvoor de Staat herverzekering geeft, zoals in Afrika en Azië. Bij een vordering op de overheid -hetzij direct, hetzij als garant- wordt de ambassade standaard ingeschakeld. Niet per definitie als eerste stap in de procedure, maar wel in de loop van het proces. Bij een vordering op een particuliere debiteur wordt de ambassade meestal niet ingeschakeld. In voorkomende gevallen probeert Atradius/DSB terplekke de achterstanden met de debiteur te bespreken. Ook wordt de debiteur wel bezocht met het doel te bemiddelen tussen verzekerde en debiteur. In sommige gevallen maakt een vertegenwoordiger van Financiën ook deel van de delegatie uit. Atradius/DSB besteedt de juridische werkzaamheden doorgaans uit, zowel in Nederland als elders. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van gespecialiseerde kantoren in andere landen. De juridische bottom line wordt niet systematisch bij voorbaat in alle details onderzocht, maar meer op ad hoc basis. Atradius/DSB probeert een rechtszaak zo veel mogelijk te vermijden, omdat het veel tijd en geld kost. Maar soms valt er niet aan te ontkomen. In dat geval wordt een advocaat ingeschakeld. Atradius houdt zich afzijdig bij geschillen tussen verzekerde en debiteur. De verzekerde heeft bij een schade die verband houdt met een geschil geen recht op schadevergoeding. Verzekerde draagt dus zelf het risico van de “slechte rechter” (het risico dat hij zijn recht niet kan halen en het geschil niet in zijn voordeel weet te beslechten). 5
De Berner Unie is een samenwerkingverband van 52 ECA’s uit 43 landen.
9
De ervaring van Atradius is dat het kiezen (door contractpartijen) voor een rechtssysteem dat de vonnissen van andere landen niet erkent tot een moeizame tenuitvoerlegging van vonnissen kan leiden. Arbitrage kan een uitweg bieden. Bij arbitrage verbinden partijen zich de uitspraak van een door partijen gezamenlijk aan te wijzen arbiter te zullen respecteren. De procedure is doorgaans sneller dan die van de officiële rechterlijke instanties. Veel landen hebben de Conventie van New York ondertekend, hetgeen betekent dat zij de uitspraken van arbiters erkennen. Arbitrage is echter duur waardoor dit niet voor alle exporttransacties een geschikte oplossing zal zijn. In de praktijk is de mogelijkheid van arbitrage daarom beperkt tot grote zaken (b.v. aanneming). Daarnaast geldt dat vanuit commerciële overwegingen (het wel of niet gegund krijgen van een order) verzekerden veelal genoegen moeten nemen met de voorkeur van de debiteur. Bij een openstaande vordering op een debiteur wordt in principe op die debiteur geen nieuwe polis verstrekt. Het heropenen van dekkingsmogelijkheden en de daaruit voortvloeiende toegang tot internationale financiering is een worst die vaak wordt voorgehouden opdat de debiteur de achterstallige vorderingen betaalt. Als drukmiddel kan ook de schuldenpositie van een debiteurenland in de Club van Parijs besproken worden, zonder dat dit tot een regeling leidt. Een debiteurenland kan hierdoor reputatieschade lijden en zal een dergelijke bespreking trachten te vermijden door in overleg te treden over zijn uitstaande verplichtingen. Er is een duidelijke invloed van de ervaringen bij het incasso op het landenbeleid en de acceptatie. Bij Atradius/DSB wordt er dan ook aan gehecht dat de acceptatie afdeling fysiek in de buurt is van de schade afdeling. Hierdoor is er veelvuldig informeel overleg. Daarnaast is er ook het gestructureerde formele overleg. Voorts gaat een kopie van de het dossier inzake de schade-uitkering naar degene die binnen Atradius/DSB de acceptatie van het risico behandeld heeft.
6 Overlegstructuren Naast het regelmatig dagelijks contact tussen de drie betrokken instellingen bij de EKV, zijn er een aantal overlegstructuren. De meeste behandelen algemene onderwerpen inzake de exportkredietverzekering, maar geen individuele schadegevallen. 6.1 Rijkscommissie voor export-, import- en investeringsgaranties De Rijkscommissie voor export-, import en investeringsgarantie is samengesteld uit vertegenwoordigers van Atradius, De Nederlandsche Bank, de Ministeries van Financiën, en Economische Zaken en het bedrijfsleven. De Rijkscommissie komt tweemaal per jaar bijeen. Zij bespreekt de algemene economische situatie m.b.t. de export en structurele zaken aangaande de exportkredietverzekering. Er worden geen individuele schadegevallen behandeld, noch structureel gesproken over recuperatie. 6.2 Periodiek overleg Het “periodiek overleg” tussen Atradius, DNB, EZ en Financiën op managementniveau vindt eens per maand plaats. Er wordt overleg gevoerd over alle onderwerpen ongeacht hun aard, zij het beleidsmatig, zij het verzekeringstechnisch, zij het praktisch van aard. Er wordt in de regel niet over de recuperatie van individuele schadegevallen gesproken.
10
6.3 Werkgroep Transferachterstanden De Werkgroep Transferachterstanden (WTA) bestaat uit vertegenwoordigers van Atradius/DSB, DNB en Financiën. De werkgroep kwam onregelmatig, in de regel 2 à 3 keer per jaar bijeen. Er worden hoofdzakelijk individuele schadegevallen besproken. De laatste bijeenkomst vond plaats in maart 2000. 6.4 Werkgroep Integrale Schadebenadering De Werkgroep Integrale Schadebenadering is begin 1999 op initiatief van Financiën ingesteld. Hij bestaat uit vertegenwoordigers van Atradius/DSB, DNB en Financiën. De werkgroep is tussen januari 1999 en juni 2000 een achttal keer bijeen geweest en is medio 2001 opgeheven. Er werden zowel structurele onderwerpen als individuele schadegevallen besproken. 6.5 Halfjaarlijks schadeoverleg In februari 2004 is, conform de in juni 2003 gemaakte afspraken, een overlegstructuur over het schadebeleid ingesteld, mede ter vervanging van de WTA. Aan het overleg nemen deel vertegenwoordigers van Atradius/DSB, DNB en Financiën. De werkgroep houdt zich bezig met ontwikkelingen op het gebied van schade en incasso, methodologische onderwerpen, de schadeportefeuille, etc. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling in te gaan op individuele schadedossiers.
7 Rapportages DNB stelt tweemaal per jaar ten behoeve van de Rijkscommissie een verslag over zes maanden vast. De verslagperiode loopt van oktober t/m maart en van april t/m september. Dit verslag geeft een overzicht van de belangrijkste gebeurtenissen op het terrein van de exportkredietverzekering, zowel in het internationaal overleg –waaronder de Club van Parijs- als de nationale ontwikkelingen. De Rijkscommissie speelt geen rol op het gebied van recuperatie. Daarnaast stuurt DNB maandelijks een rapportage op ten behoeve van de Minister van Financiën, met daarin de belangrijkste ontwikkelingen, beslissingen en adviezen met betrekking tot de exportkredietverzekering in de verslagmaand. Voorts stelt Atradius/DSB een maandrapportage op met een aantal cijfermatige overzichten. Het betreft een aantal tabellen met overzichten van schaden, premies en provenu’s, het uitstaand obligo en een toelichting op de mutaties daarin en de stand en het verloop van de vorderingen. In de maandrapportage over december is tevens de jaarrapportage verwerkt. De maandelijkse rapportage van DNB en de maandrapportage van ASDB gaan niet in op de wijze waarop het incasso is gevoerd.
8 Kwaliteitscontrole Krachtens artikel 7 van de regeling export- en importgaranties 1992 is DNB belast met de kwaliteitscontrole: “de Bank beoordeelt het door Verzekeraar gevoerde incasso van vorderingen voorzover de schade niet wordt veroorzaakt door transferproblemen en rapporteert over haar bevindingen aan de Minister en Verzekeraar.” Opgemerkt zij dat Financiën zich tot nu toe niet expliciet heeft uitgesproken over de wijze waarop de kwaliteitscontrole moet worden uitgevoerd.
11
Binnen Atradius/DSB wordt de volgende interne procedure gevolgd die de kwaliteit moet waarborgen: • voor alle zaken geldt een duo behandeling, zodat twee mensen samen voor een bepaald dossier verantwoordelijk zijn, elkaar kunnen vervangen en ook met elkaar overleggen over de te volgen strategie. Indien de debiteur ter plaatse wordt opgezocht, gaan zij samen op incassoreis. • sedert juni 2004 worden alle dossiers een keer per jaar gescreend; hiervan wordt verslag gedaan in het halfjaarlijks schadeoverleg.
DNB voert daarnaast een zeer nauwgezette procesmatige kwaliteitscontrole uit.Onder meer heeft zij toegang tot het informatiesysteem van Atradius/DSB, MTBusy, waarin de voortgang van de recuperatie en de genomen stappen te volgen zijn. Regelmatig beziet zij of er voortgang is en of er maatregelen worden genomen. De in de regeling uit 1992 opgedragen rapportage vindt niet plaats. Een sedert begin 2004 in het maandverslag opgenomen bijlage wordt als een eerste stap daartoe gezien.
9
Besproken casus
In de eerste fase van het onderzoek zijn een achttal casus besproken. In de begeleidingscommissie is afgesproken dat ieder van de drie partijen twee casus zou aandragen: één voorbeeld van een geslaagde recuperatie en één voorbeeld van een nietgeslaagde recuperatie. Atradius/DSB heeft van iedere categorie twee casus aangedragen. In het onderstaande zijn de bevindingen uit het casusonderzoek weergegeven. Vanwege de vertrouwelijkheid zijn de betreffende bedrijven en landen geanonimiseerd. Het onderzoek heeft immers betrekking op de effectiviteit van het recuperatiebeleid van de Nederlandse EKV en de vraag welk land of welk bedrijf het in casu betreft is voor dit onderzoek niet relevant. 9.1 Casus A De casus is aangedragen door Atradius/DSB als voorbeeld van een geslaagde recuperatie. Het betreft een vordering op de Bank voor Buitenlandse Handel van land A, een overheidsinstelling, ten belope van NLG 5,5 mln (€ 2,5 mln). De vordering vloeide voort uit de levering in 1985 van investeringsgoederen door een Nederlands bedrijf. Land A is eind jaren tachtig in betalingsproblemen geraakt en stopte met betalen. Nadat op aanmaningen en incassopogingen van Atradius/DSB niet gereageerd werd, benaderde in 1996 de consul van land A Atradius/DSB voor een exportkredietverzekering ten behoeve van de bouw van een papierfabriek. Atradius/DSB was destijds voor middellange transacties op land A gesloten. De nieuwe kredietbehoefte van land A was een opening om ook over de uitstaande vordering te kunnen praten. Land A is akkoord gegaan met een betalingsregeling, die nagenoeg geheel is nagekomen.
12
In dit geval is sprake van een geslaagde recuperatie, mede als gevolg van de koppeling met het kortlopende dekkingsbeleid en de behoefte van de debiteur aan nieuwe transacties.
9.2 Casus B De casus is aangedragen door Atradius/DSB als voorbeeld van een geslaagde recuperatie. Een Nederlands bedrijf had in 1998 bouwkundige werkzaamheden verricht ten behoeve van een landbouwbedrijf, een dochtermaatschappij van een grote gasmaatschappij in land B. De moedermaatschappij stond garant voor de vordering op het landbouwbedrijf. Omdat de dochtermaatschappij in gebreke bleef, is de moedermaatschappij aangesproken. Deze was moeilijk benaderbaar en uiteindelijk is via de ambassade een contact gelegd. Atradius/DSB stuitte op veel bureaucratie en onwil. De ambassade heeft ook pogingen ondernomen de vordering te recupereren, maar wilde het niet te hard spelen vanwege mogelijke exportcontracten van Nederlandse bedrijven met de moedermaatschappij. Uiteindelijk heeft de moedermaatschappij de vordering volledig betaald, omdat zij met een ander Europees land een contract wilde sluiten en de exportkredietverzekering van dat land er op wees dat de schulden aan de Nederlandse Staat nog open stonden. Er is in dit geval sprake van een geslaagde recuperatie vanwege de reputatieschade die voor de debiteur dreigde bij voortgezette wanbetaling. Dit hinderde haar bij nieuwe handelstransacties.
9.3 Casus C De casus is aangedragen door Atradius/DSB als voorbeeld van een niet-geslaagde recuperatie. De vordering ter grootte van 5 mln NLG (2,3 mln €) heeft betrekking op de levering in 1989 door een Nederlands bedrijf van 16 verkeerslichten aan land C. Het Nederlands bedrijf heeft de door Atradius/DSB verzekerde vordering overgedragen aan haar bank. De debiteur is van af het eerste moment in gebreke gebleven. Op aanmaningen werd niet gereageerd en de inschakeling van een locale advocaat noch bilaterale gesprekken leverden enig resultaat te op. Er is onderzocht of een juridische procedure tegen land C gestart zou kunnen worden. Hiervan is afgezien omdat er gerede twijfels bestonden of de rechter in land C onafhankelijk zou zijn en omdat de advocaten zeer terughoudend waren. De recuperatie is niet geslaagd door onwil van de debiteur. Opgemerkt zij dat in dit geval geen duidelijkheid bestaat over wat de hoogste instantie in een eventuele gerechtelijke procedure zou zijn. Ook is niet onderzocht wat de eventuele executiemogelijkheden zijn (e.g. derdenbeslag) zouden kunnen zijn indien een – verondersteld onafhankelijke- rechter de vordering zou toewijzen.
9.4 Casus D De casus is aangedragen door Atradius/DSB als voorbeeld van een niet-geslaagde recuperatie. Het betreft de levering in 1986 van vissersboten aan land D, gefinancierd
13
door een regionale ontwikkelingsbank, met garantie van de overheid van land D. Als gevolg van de depreciatie van de munt van land D kwam de ontwikkelingsbank in betalingsproblemen. Na vele interventies van Atradius/DSB, de ambassade en handelsmissies heeft het Ministerie van Financiën van land D in 1993 voorgesteld om de schuld af te lossen door een deel van de door Nederland verstrekte betalingsbalanssteun voor dit doel te gebruiken. Dit aanbod is evenwel in 1993 door de toenmalige Nederlandse Minister voor Ontwikkelingssamenwerking afgewezen, omdat hij van mening was dat betalingsbalanssteun niet voor dit doel kon worden aangewend. De overheid van land D is weliswaar nog steeds voor de schuld aansprakelijk, maar na de weigering om van het aanbod tot compensatie gebruik te maken, is de geloofwaardigheid van Nederland als crediteur van deze vordering aangetast.
9.5 Land E DNB heeft deze casus aangedragen als voorbeeld van een geslaagde recuperatie. Het betreft de levering in 1982 van vervoermateriaal aan een bedrijf in land E voor een bedrag van fl. 58 mln (€ 26 mln). Hiervan werd 60% gegarandeerd door een regionale ontwikkelingsbank. Van de resterende 40% is allen een aanbetaling ontvangen. De rest is tot 1995 onbetaald gebleven, omdat het betreffende bedrijf onvoldoende middelen had. In de jaren daarna wilde het bedrijf opnieuw zaken doen met de Nederlandse exporteur. Tevens voerde het onderhandelingen met andere vervoersbedrijven om tot verregaande samenwerking te komen. De dreigende reputatieschade kon daarbij een negatieve rol spelen. Geholpen door persoonlijke contacten van een door Atradius/DSB ingeschakelde advocaat in land E met de top van het betreffende bedrijf, is in 1999 een overeenkomst gesloten, waarbij de achterstallige vordering in 275 maandelijkse termijnen terugbetaald zal worden. De recuperatie is geslaagd dankzij het belang van het betreffende bedrijf om nieuwe transacties te sluiten en de wens reputatieschade te vermijden.
9.6 Land F De casus is aangedragen door DNB als voorbeeld van een niet-geslaagde recuperatie. Het betreft de in 1988 gesloten overeenkomst tussen een Nederlands bedrijf en land F voor de bouw van een fabriek. De waarde van het contract bedroeg hfl. 128 mln (€ 58 mln). Al direct bleek dat de wederpartij in gebreke bleef, mede omdat de overheid van land F een moratorium had afgekondigd. Atradius/DSB wilde het werk toen stilleggen, maar omdat land F een kiesgroepland is, was de Staat aanvankelijk van mening dat het project doorgang moest vinden. Later is het alsnog stilgelegd; de extra schade van het later stilleggen bedragen ca hfl 3 mln (€ 1,3 mln). Na het opheffen van het moratorium bleek dat de overheid van land F geen interesse meer had voor het project. De schade bedroeg toen fl. 18 mln (€ 8 mln). De overheid van land F heeft met de Club van Parijs een regeling getroffen. De onderhavige vordering is daar evenwel niet in opgenomen, omdat land F claimde dat het een commerciële vordering betrof, die niet in de Club van Parijs thuis hoort. Uiteindelijk is in 1999 met land F afgesproken dat fl. 5 mln (€ 2,3 mln) aan door Nederland verstrekte betalingsbalanssteun voor aflossing van de vordering gebruikt kon worden. Naar omstandigheden is de recuperatie daarom toch enigszins geslaagd te noemen.
14
Conclusie is dat land F geen belang had de vordering te voldoen, omdat het geen belang meer hechtte aan het project.
9.7 Casus G De casus is aangedragen door EKI als voorbeeld van een geslaagde recuperatie. Het presidentiele vliegtuig van land G was in 2002 voor onderhoud in Nederland. Uit hoofde van eerdere werkzaamheden stond nog een vordering van € 2 mln open. Atradius/DSB heeft gebruik willen maken van het feit dat het vliegtuig zich in Nederland bevond om er beslag op te laten leggen. Hiertoe was instemming van uiteindelijk het Ministerie van Buitenlandse Zaken vereist, die –uit vrees voor diplomatieke verwikkelingen- het beslag heeft verboden. Atradius/DSB heeft toen gebruik gemaakt van het retentierecht voor de betreffende onderhoudsbeurt. Inmiddels bleek dat het verbod van Buitenlandse Zaken ten onrechte was, aangezien in het onderhoudscontract de diplomatieke immuniteit was uitgesloten. Er kon dus alsnog beslag op het vliegtuig worden gelegd. Onder druk van een dreigend beslag heeft land G toen een afbetalingsregeling getroffen, die –na enige aandrang- volledig is nagekomen. Er is sprake van een geslaagde recuperatie doordat alert en adequaat is gehandeld en niet geschuwd werd een en ander hard te spelen. De Staat had evenwel nog adequater en sneller kunnen opereren wanneer de beslaglegging niet eerst verboden was geweest en de samenwerking beter gestructureerd was. Dit heeft evenwel door een goed en snel onderhandelingsproces de uiteindelijke uitkomst in dit geval niet beïnvloed. 9.8 Casus H De casus is aangedragen door EKI als voorbeeld van een niet-geslaagde recuperatie. Een Nederlands bedrijf sloot begin jaren 80 een contract met land H voor de aanleg van uitgebreide infrastructurele werken, voor enkele honderden miljoenen guldens. Aanvankelijk betaalde de debiteur naast de aanbetaling nog enkele bedragen. Tijdens de rit is het evenwel fout gegaan. De betalingen stopten vanwege deviezenschaarste. De keus moet toen gemaakt worden tussen hetzij doorgaan met het project, zodat een afgerond geheel werd opgeleverd, hetzij te stoppen. Op dat moment was ongeveer 30 à 40 % van het werk gereed. In opdracht van de Staat is toen besloten de uitvoering van het werk te stoppen. In eerste instantie zijn incassopogingen door Atradius/DSB ondernomen zonder tussenkomst van de Staat. Er was toen nog geen rechtstreeks contact tussen de Staat en de debiteur. Eind jaren 80 heeft land H een eerste regeling getroffen met de Club van Parijs, later gevolgd door een tweede en derde. In het kader daarvan heeft land H fl. 100 mln (€ 45 mln) betaald. Daarnaast zijn enkele rentetermijnen betaald. De schade is ontstaan door deviezenschaarste. Dit was niet te voorkomen geweest. De totstandkoming van de Club van Parijs-regelingen heeft als incassomaatregel tot enkele betalingen geleid. De gedachten die toen speelden om arme landen, die diep in de schulden zaten, schuldverlichting toe te kennen, was wellicht voor land H aanleiding om de Club van Parijs-regelingen niet na te komen en eveneens aan de crediteuren in de Club van Parijs om schuldverlichting te vragen. 9.9 Conclusie Duidelijk is dat voor een geslaagde recuperatie, de debiteur belang moet hebben bij het voldoen van zijn vordering. Dit belang kan bestaan uit het sluiten van nieuwe
15
transacties (casus A, B en E), het voorkomen van reputatieschade (casus B, E, G), of het voorkomen van het beslag leggen op activa (casus G). Voor een succesvolle recuperatie is het van belang dat de Nederlandse overheid als één geheel optreedt en geen strijdige signalen aan de debiteur afgeeft (casus D). Ook kan samenwerking met andere ECA’s tot positieve resultaten leiden (casus B).
10
Bespreking met andere ECA’s
Na het onderzoek over de recuperatie in Nederland is onderzocht hoe de recuperatie van vorderingen in vijf andere Europese landen georganiseerd is. Op basis van verslagen van de casusbesprekingen is in overleg met de begeleidingscommissie een vragenlijst opgesteld (bijlage 2), die aan de beleidsverantwoordelijke departementen (guardian authorities) en de export credit agencies (ECA’s) in België, Duitsland, Frankrijk, het VK en Zweden is gestuurd. De vragen hadden betrekking op de interne en externe organisatie, de incentives, de juridische en financiële aspecten en op de effectiviteit. Deze vragenlijst is vervolgens uitvoerig met ze besproken. In het onderstaande volgt een overzicht van de organisatie van de EKV in de betrokken landen en worden de meest markante verschillen ten opzichte van de recuperatie in Nederland besproken. 10.1 België In België wordt de EKV verzorgd door OND/Delcredere, een agentschap van de Staat. De begroting van Delcredere is onafhankelijk van de begroting van de Staat. De Staat staat garant voor de verplichtingen van Delcredere, voor zover zij betrekking hebben op door de Staat gegarandeerde activiteiten. Uit de ontvangen premies vormt Delcredere reserves, die als buffer dienen voor uit te keren schades. Mochten de reserves ontoereikend zijn, kan Delcredere een beroep doen op de kapitaalmarkt. Als gevolg van de schuldencrisis in de jaren ’80 heeft Delcredere leningen moeten afsluiten, die nu weer afgelost zijn. Delcredere heeft geen winstoogmerk, maar streeft naar stabilisatie op lange termijn. Delcredere heeft er belang bij een goed resultaat te behalen, zodat het zijn onafhankelijke positie behouden. Delcredere wordt bestuurd door de raad van beheer; het dagelijks bestuur is gedelegeerd aan de Directeur-generaal. De raad van beheer bestaat uit vertegenwoordigers van de ministers van Financiën, Buitenlandse Zaken, Ontwikkelingssamenwerking, Buitenlandse Handel, Economie, een vertegenwoordiger van de premier en vertegenwoordigers van de gewesten, alsmede onafhankelijke bestuurders en experts. De vertegenwoordigers van de ministers van Financiën en Economie hebben het recht van veto in de raad van beheer. De Juridische Dienst van Delcredere is belast met zowel het doen van schadeuitkeringen als met de recuperaties. Dezelfde mensen voeren beide activiteiten uit. Van de medewerkers van de Juridische Dienst wordt verwacht dat zij hun talen goed spreken (zo is zijn er medewerkers die Portugees, Russisch en Arabisch spreken). In het verleden waren er minder juristen werkzaam dan nu; de zaken worden evenwel ingewikkelder. Delcredere wordt bij de schade-uitkering gesubrogeerd in de rechten van verzekerde met betrekking tot de vordering. Dat betekent dat Delcredere rechtstreeks contact met de debiteur opneemt.
16
De ambassades worden bij de recuperatie ingeschakeld, maar niet als standaard. Dit gebeurt vooral wanneer de debiteur een politieke autoriteit is. In dat geval heeft het inschakelen van een advocaat geen zin en moet een regeling worden getroffen op het politieke vlak. Verder hangt het af van de zaak en de vraag of er in het betreffende land een Belgische ambassade is. Als Delcredere een goed contact met de koper heeft, is tussenkomst van de ambassade niet nodig. Van geval tot geval wordt bezien of een beoordeling van de juridische status van de claim noodzakelijk is. Of er bij een conflict met de debiteur een procedure gestart wordt, hangt af van het betreffende land en de omstandigheden. In sommige landen heeft procederen weinig zin en wegen de doorgaans hoge kosten niet op tegen de verwachte baten. In sommige gevallen probeert Delcredere beslag te leggen; soms heeft dit evenwel weinig resultaat. De raad van beheer krijgt maandelijks een overzicht van de vergoedingen en de recuperaties per categorie en volgt de evolutie daarvan.
10.2 Duitsland In Duitsland wordt de EKV verzorgd door een consortium van twee particuliere bedrijven, Euler Hermes (EH) en Price Waterhouse Coopers (PwC). Alle transacties komen voor rekening en risico van de Staat. Het consortium draagt geen enkel risico. De Staat heeft een overeenkomst met het consortium, dat in feite als één bedrijf opereert. Binnen EH en PwC is er een strikte scheiding (“iron walls”)tussen het deel dat voor de Staat werkt en het particuliere bedrijf. Zo wordt er geen informatie gedeeld en zijn er aparte computersystemen. Met name het Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA) hecht hier zeer aan, teneinde te voorkomen dat er concurrentievervalsing optreedt. De EKV valt in eerste instantie onder het BMWA; het Ministerie van Financiën is mede verantwoordelijk voor de recuperatie van schulden. EH krijgt een vergoeding, die niet afhankelijk is van de financiële resultaten. De incentives bestaan uit het leveren van professionele kwaliteit. Een interministerieel comité (IMC), bestaande uit vertegenwoordigers van de meest betrokken departementen (BMWA, Financiën, Buitenlandse Zaken, OS en het bedrijfsleven) is verantwoordelijk voor het beleid t.a.v. de EKV en voor de acceptatie boven 7,5 mln €. EH kan zelfstandig besluiten over recuperatiemaatregelen tot € 50.000. Daarboven is toestemming vereist van het BMWA. Over de afschrijving van vorderingen beslist de Staat. De verzekerde is verantwoordelijk voor de recuperatie, onder aansturing van EH. In principe blijft EH buiten beeld. Van ieder dossier wordt een kopie aan BMWA gezonden, dat steekproefsgewijs controleert. EH vraagt zelfstandig informatie op over de debiteur. Dit wordt zowel ter aanvulling van de informatie van de debiteur gebruikt als ook om deze te controleren. EH vraagt standaard aan twee verschillende agenten om inlichtingen te verschaffen, zodat de verkregen informatie vergeleken kan worden. Er is een verschuiving van vorderingen op de publieke sector naar vorderingen op particuliere bedrijven. Dit houdt in dat er minder gebruik wordt gemaakt van ambassades. Deze worden alleen betrokken bij zeer grote vorderingen op particuliere
17
debiteuren. Bij inschakeling van de ambassade wordt het eerste contact in een bepaald dossier altijd gelegd via het BMWA en het Ministerie van Buitenlandse Zaken. EH schroomt niet een juridische procedure aan te spannen. Dit gebeurt in ca 5% van de gevallen, met name wanneer de debiteur onwillig blijkt te zijn. Ook in gevallen waarin de te verwachten baten niet tegen de kosten opwegen, kan EH een procedure starten. Deze dient dan niet zo zeer om daadwerkelijk middelen binnen te halen, maar meer als voorbeeld voor andere debiteuren. Formeel wordt de vordering aan de Staat gecedeerd op het moment van schadeuitkering, maar indien dat om juridische redenen gedurende de recuperatie nodig mocht blijken, wordt de vordering weer aan de verzekerde teruggecedeerd. EH werkt in sommige gevallen nauw samen met andere ECA’s, met name met die van Frankrijk, Denemarken, Zweden, Oostenrijk en de VS. Bij grote vorderingen worden vaak crediteuren commissies gevormd.
10.3 Frankrijk De Franse EKV wordt uitgevoerd door Coface, een particulier bedrijf, dat kredietverzekeringen voor de particuliere sector in verschillende landen verzorgt. Binnen Coface is de directie middellange termijn (Direction Moyen Terme, DMT) beslast met de uitvoering van de exportkredietverzekering voor rekening en risico van de Staat. Van de ca 4000 werknemers van Coface zijn er een kleine 200 bij DMT werkzaam. In 1985 heeft DMT besloten zijn werkzaamheden geografisch te organiseren. Dit brengt met zich dat dezelfde personen die de acceptatie doen, ook verantwoordelijk zijn voor de optredende schades en de recuperatie daarvan. Coface ziet als het voordeel daarvan dat zij geconfronteerd worden met de consequenties van hun beslissingen bij de acceptatie. Coface kan zelfstandig beslissen over kredietverzekering onder een limiet, die afhangt van het land van de debiteur. Boven die limiet beslist een Interministeriële Commissie (Commission interministerielle des garanties), bestaande uit vertegenwoordigers van de verschillende geledingen van de Ministerie van Economie, Financiën en Industrie (Minefi) en van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Deze commissie komt eens in de veertien dagen bijeen. De vergoeding die Coface ontvangt, bestaat uit een basisbedrag plus een toeslag, die afhangt van de geleverde prestaties. In veel gevallen is de verzekerde met de recuperatie belast. Dit is met name het geval wanneer een juridische procedure gevoerd moet worden voor een locale rechtbank. Coface geeft de verzekerde instructies voor de wijze waarop hij de recuperatie moet uitvoeren. De directie Buitenlandse Economische Betrekkingen (DREE) van Minefi houdt toezicht op Coface. Hoewel het toezicht op Coface tot de hoofdlijnen beperkt is, is de DREE nauw bij de uitvoering van de EKV betrokken. Iedere landendesk heeft regelmatig contact met zijn evenknie bij Coface en bespreekt de belangrijkste dossiers. Coface kan rechtstreeks de handelsmissies (missions économiques) bij de Franse ambassades benaderen. Deze handelsmissies vallen onder de DREE. Coface raadpleegt de handelsmissies niet alleen voor de recuperaties –voor zowel publieke als ook private
18
debiteuren- maar ook bij de acceptatie. Bij acceptatie geeft de handelsmissie een oordeel over de levensvatbaarheid van projecten. De ambassades worden in dat geval al heel vroeg ingeschakeld, vaak als de onderhandelingen nog plaats vinden. Coface beschouwt de informatie die de ambassades geeft bij recuperatie als zeer waardevol, omdat deze aanvullend is de informatie van locale agentschappen. Daarnaast geven de ambassades advies over in te schakelen derden als advocaten of incassobureaus. De ambassades sturen een kopie van de correspondentie met Coface aan de landendesks van DREE, die deze informatie weer gebruiken bij de voorbereiding dossiers ten behoeve van de ontvangst van buitenlandse hoogwaardigheidsbekleders uit het land van de debiteur. De vraag of het zinvol is een juridische procedure aan te spannen wordt van geval tot geval beantwoord. Er zijn landen, waar de rechterlijk de macht dermate onbetrouwbaar is dat het geen zin heeft een proces te voeren. Wanneer het weinig zin heeft een recuperatie voort te zetten, legt Coface dit aan het Comité des irrécouvrables voor. In dit comité zijn eveneens de verschillende geledingen van Minefi vertegenwoordigd. Het comité beziet ieder dossier –ook voor geringe bedragen- beoordeelt het gevoerde recuperatiebeleid en beoordeelt of dit voortgezet moet worden. Coface werkt nauw samen met andere ECA’s in het geval er gedeelde risico’s zijn.
10.4 Verenigd Koninkrijk De EKV in het Verenigd Koninkrijk wordt uitgevoerd door ECGD (Exports Credit Guarantee Department), een zelfstandig onderdeel van de overheid. ECGD valt onder de verantwoordelijkheid van Minister voor Handel en Industrie. ECGD reserveert een deel van de premies voor te verwachten schades en heeft daarnaast eigen vermogen, dat als buffer kan dienen. Mocht dit ontoereikend zijn, dan kan op de algemene middelen van de Staat getrokken worden. ECGD is verantwoordelijk voor zijn eigen financieel beheer. De CEO van ECGD is verantwoording schuldig aan de Minister van Handel en Industrie. De Minister wordt alleen geraadpleegd bij zeer grote risico’s of bij dreigende reputatieschade. Doorgaans voert de CEO een 3 à 4 keer per jaar overleg met de Minister. De CEO kan ook zelfstandig door het Parlement gehoord worden ingeval het Parlement van mening is dat ECGD zijn bevoegdheden heeft overschreden; dit is in de afgelopen 30 jaar twee keer gebeurd. ECGD krijgt een overzicht van de agenda van de Minister, zodat hij tijdig geïnformeerd kan worden als hij vertegenwoordigers ontmoet van landen waar belangrijke vorderingen open staan. Binnen ECGD is een eenheid van ca 14 personen verantwoordelijk voor de recuperatie van vorderingen. In principe is de verzekerde belast met de uitvoering van de recuperatie voor schade uit hoofde van EKV, onder leiding van ECGD. Bij iedere schade wordt een strategiedocument opgesteld, waarin de stappen worden uiteengezet die genomen worden voor de recuperatie. Daarin wordt ook de juridische status van de claim beoordeeld. Het strategiedocument wordt ter beoordeling aan een comité, bestaande uit verschillende directeuren van ECGD, voorgelegd. Dit comité bewaakt ook de voortgang van het proces.
19
Als onderdeel van de overheid maakt ECGD intensief gebruik van de ambassade in het land van de debiteur. Hetzij om informatie in te winnen en voor ondersteunende activiteiten, hetzij om politieke druk uit te oefenen in het geval van een publieke debiteur. Ook bij commerciële schuld is het nuttig dat de debiteur weet dat de ambassadeur hem regelmatig aanspreekt. Wanneer een ambassadeur of de eerste handelssecretaris wordt uitgezonden naar een land waar een belangrijk obligo uitstaat, wordt hij geacht bij ECGD langs te gaan voor een briefing. De ambassades zijn niet alleen betrokken bij het inwinnen van informatie tijdens de recuperatie, maar ook al in de acceptatiefase. ECGD maakt dan ook weinig gebruik van informatie van locale agentschappen. ECGD onderhoudt ook contact met de ambassade van het debiteurland in Londen. Met name bij publieke schuld heeft het zin te wijzen op de invloed die openstaande vorderingen hebben op de bilaterale relatie. ECGD besluit zelfstandig over het afschrijven van schuld en het staken van de recuperatie, met uitzondering van de besluiten van de Club van Parijs, waar de Treasury voor verantwoordelijk is.
10.5 Zweden In Zweden wordt de exportkredietverzekering verzorgd door Exportkreditnämden (EKN), een onafhankelijk agentschap van de Staat, dat onder het Ministerie van Buitenlandse Zaken valt. In het Zweedse staatsbestel is er een strikte scheiding tussen de het beleid en uitvoeringsorganisaties, die individuele beslissingen kunnen nemen. De verantwoordelijkheid voor de resultaten van EKN berust bij een Raad van Bestuur van EKN, die door de Minister wordt benoemd. De EKV transacties komen voor rekening en risico van EKN. EKN houdt voorzieningen aan voor de –uit hun risicoberekening- te verwachten verliezen alsook voor onverwachte verliezen. Aan het eind van de jaren 80 en het begin van de jaren 90 bleken de voorzieningen niet toereikend; EKN heeft toen de Staat om een voorschot moeten vragen. Thans zijn de voorzieningen weer ruim toereikend. Het grootste deel van het obligo van EKN (53%) heeft betrekking op particuliere bedrijven. In 2003 had 90% van de schade-uitkeringen betrekking op commercieel risico. Op commerciële vorderingen wordt een hoog percentage (naar verwachting tegen 90%) gerecupereerd. Het Ministerie bemoeit zich niet of nauwelijks met EKN. Alleen wanneer de Club van Parijs bijeenkomt, wordt een overzicht gevraagd van de op de te bespreken landen uitstaande vorderingen. EKN vraagt soms de Zweedse ambassade om informatie, met name wanneer er sprake is van transferproblemen. De ambassades worden niet standaard ingeschakeld, aangezien zij niet uitgerust zijn om informatie over commerciële debiteuren te verzamelen. Bij schade-uitkering wordt de gehele vordering aan EKN overgedragen. EKN voert een zeer actieve recuperatie, soms wordt dagelijks met de debiteur gebeld. Met name grote debiteuren willen graag zaken blijven doen en hebben daarom een belang bij het terugbetalen van de vordering.
20
EKN voert weinig juridische procedures. In de loop van 70 jaar is dat vijf keer voorgekomen. Het heeft in de meeste landen weinig zin procedures te voeren, gelet op een slecht functionerende rechterlijke macht en op de corruptie. EKN werkt vaak samen met andere ECA’s, met name met die van Duitsland, Oostenrijk, Finland en Canada. Deze ECA’s hebben vaak vorderingen op dezelfde debiteuren, hetgeen te maken heeft met de samenstelling van het Zweedse exportpakket. In sommige gevallen worden crediteuren comités gevormd.
10.6 Vergelijking
10.6.1 Organisatie Er zijn twee modellen voor de uitvoering van de EKV: het agentschapmodel6 en de uitbesteding aan een particulier bedrijf. In het agentschapmodel (België, VK en Zweden) is de ECA zelf verantwoordelijk voor het financiële resultaat van de EKV. In dit model is de ECA onderdeel van de overheid. Er worden reserves gevormd teneinde fluctuaties in de schade-uitkeringen te kunnen opvangen. Mochten de reserves ontoereikend zijn, dan kan op de algemene middelen getrokken worden. Omdat de ECA onderdeel is van de overheid, en zelf verantwoordelijk is voor het financieel resultaat, is er weinig behoefte voor nadere aansturing vanuit een ministerie. In het uitbesteding-model (Duitsland, Frankrijk, Nederland) wordt de uitvoering van de EKV aan een particulier bedrijf opgedragen dat dit geheel voor rekening en risico van de Staat doet. Dit vergt een nauwe betrokkenheid van het verantwoordelijke ministerie bij de aansturing en de controle op de uitvoering.
10.6.2 Aansturing In Duitsland en Frankrijk, landen met een uitbestedingmodel, zijn er interministeriële comités, die over individuele incassodossiers beslissen. 10.6.3 Ambassades Sommige landen (VK, Frankrijk) maken intensief gebruik van hun ambassades, niet alleen als er sprake is van een overheidsdebiteur. Aan de andere kant maakt Zweden nauwelijks gebruik van haar ambassadenetwerk. 10.6.4 Recuperatie Bij schade-uitkering wordt de vordering in economische zin aan de Staat overgedragen. Juridisch is dat niet altijd het geval. Delcredere, Atradius en EKN recupereren zelf de vordering. Bij EH en ECGD daarentegen is de verzekerde met de recuperatie belast, in overleg met de ECA. Er wordt doorgaans van alle beschikbare instrumenten gebruikgemaakt. 6
Hier wordt niet een zuiver agentschap naar Nederlands model bedoeld, maar een organisatievorm waarin de exportkredietverzekering wordt uitgevoerd door een onderdeel van de overheid, onverschillig of dit in de Nederlandse verhoudingen een departement, agentschap of ZBO zou heten.
21
10.6.5 Juridische aspecten Hier doen zich twee uitersten voor. EH procedeert relatief vaak, ook als vanwege de voorbeeldwerking naar derden. Aan de andere kant van het spectrum staat EKN, die vindt dat het niet of nauwelijks zin heeft juridische stappen te ondernemen.
10.6.6 Samenwerking met andere ECA’s Met name in Duitsland en Zweden wordt de samenwerking met andere ECA’s als belangrijk element genoemd. Ook België werkt voor individuele schadegevallen veel samen met andere ECA’s.
10.6.7 Snelheid van handelen Een aantal ECA’s wezen op het belang snel te handelen. De kans een vordering te recupereren is na twee maanden veel groter dan na zes maanden.
11
Conclusies
11.1 Algemeen beeld De praktijk de recuperatie van vorderingen is zeer gevarieerd; recuperatie is vooral een kwestie van fingerspitzengefühl op basis van de nodige ervaring. De algemene indruk is dat het recuperatieresultaat dat ten behoeve van de Nederlandse Staat behaald wordt, bevredigend is. Noch het (weliswaar ruwe) cijfermatige beeld, noch het onderzoek van de casus of de vergelijking met andere landen valt geven aanleiding te concluderen dat Nederland het slechter doet dan anderen. Bij Atradius/DSB is een team aanwezig met veel ervaring in de recuperatie van vorderingen. Ook bij DNB is veel ervaring aanwezig over de EKV in het algemeen alsook over de recuperatie van vorderingen. Niettemin zijn er, zoals ook uit de bespreking van de casus blijkt, mogelijkheden tot verbetering aanwezig. Dit zou tot een nog beter resultaat moeten kunnen leiden. 11.2 Samenwerking binnen de EKV De Nederlandse situatie is uniek in die zin dat niet twee partijen (Staat en ECA) bij de EKV betrokken zijn, maar drie partijen (Staat, ECA en Centrale Bank). Door een aantal taken inzake de EKV aan DNB uit te besteden, maakt de Staat gebruik van de bij DNB opgebouwde expertise, die betrekking heeft op de acceptatie als ook op de kosten van de recuperatie. Maar het brengt ook nadelen met zich. Zo is er met name bij de recuperatie van vorderingen vaak sprake van politieke afwegingen en dat vraagt om een nauwe samenwerking tussen Atradius/DSB en Financiën en wellicht ook Buitenlandse Zaken. In vergelijking met andere landen met een uitbesteding-model (Duitsland, Frankrijk) heeft Atradius/DSB veel vrijheid voor wat betreft het kwijtschelden van vorderingen op particuliere debiteuren (tot een bedrag van € 1.000.000). 11.3 Coördinatie binnen de Staat In sommige gevallen zou een betere samenwerking binnen de Staat tot een beter resultaat hebben geleid. Zo blijkt dat er soms sprake is geweest van strijdige belangen
22
tussen de verschillende departementen (casus B, D, F), die soms zelfs voor de debiteur zichtbaar waren. Dit komt de recuperatie van de betreffende vordering niet ten goede, en kan zelfs de recuperatie van toekomstige vorderingen benadelen. Te overwegen is om hier een strakkere regie te voeren, zodat de afweging eerst intern binnen de Staat gemaakt wordt en naar buiten toe één lijn getrokken wordt. Het systematisch betrekken van het incassobeleid bij het formuleren van het beleid ten aanzien van derde landen, zou al een verbetering zijn. Uit de praktijk blijkt dat een intensieve inschakeling van de ambassades veel profijt kan opleveren. De faciliteiten SENO en GOM waren geen onderwerp van het onderzoek. Ook al is het bestaan van deze faciliteiten een gegeven, het feit dat zelfs de recuperatie van vorderingen via een gescheiden besluitvormingstraject gaat, lijkt niet bevorderlijk voor het innen van die vorderingen. Het zou zelfs ten nadele van de recuperatie van de overige EKV-vorderingen kunnen gaan.
11.4 Juridische bottom line In sommige gevallen (met name casus C) was de juridische bottom line van de vordering niet geheel duidelijk. In het bijzonder was niet helder wie de bevoegde rechter zou zijn en welke beroepsinstanties. Er is geen duidelijkheid over wat de hoogste instantie in een eventuele gerechtelijke procedure zou zijn. Ook is niet onderzocht wat de eventuele executiemogelijkheden zijn (e.g. derdenbeslag) zouden kunnen zijn indien een –verondersteld onafhankelijke- rechter de vordering zou toewijzen.
11.5 kwaliteitscontrole Atradius/DSB maakt continu afwegingen tussen de mogelijk te nemen incassomaatregelen. Is een bepaalde stap zinvol, zijn er alternatieven en welke kosten en baten zijn er mee gemoeid? De afweging gebeurt impliciet en niet expliciet en is daardoor niet verifieerbaar. Voor een goede kwaliteitscontrole is het wenselijk als deze afweging meer expliciet zou worden gemaakt, bijvoorbeeld als hoofdstukje in het schaderapport. Ook is het denkbaar een inhoudelijke checklist te maken die in de loop van het proces ingevuld moet worden, zodat voordat tot afschrijving besloten wordt expliciet is gemaakt welke stappen wel en niet overwogen zijn en of dat tijdig is geschied. Een in dit verband adequate inhoudelijke kwaliteitscontrole zou betekenen dat niet alleen gekeken wordt of er maatregelen worden genomen, maar ook dat er een oordeel geveld wordt over de inhoud van de genomen maatregelen, over de timing ervan en dat actief en pro-actief mogelijke alternatieven worden besproken.
23
12
Aanbevelingen
De volgende aanbevelingen worden gegeven: 12.1 Het is wenselijk op een systematischere wijze gebruik te maken van het netwerk van Buitenlandse Zaken. Zo zou er regelmatig (eens per kwartaal/half jaar) een overzicht van het uitstaand obligo (per individuele debiteur) via de verantwoordelijke landendesk aan de ambassade verstrekt kunnen worden. Dit heeft een tweeërlei doel. Ten eerste, wanneer de ambassade op de hoogte is van het obligo van de Staat, ook ten laste van particuliere bedrijven, kan alerter gereageerd worden wanneer zich problemen van welke aard dan ook zouden voordoen. Denkbaar is dat de ambassade dan tijdig signalen afgeeft, waardoor tijdig maatregelen getroffen kunnen worden. Ten tweede kan Buitenlandse Zaken van deze informatie gebruik maken bij het bezoek van vertegenwoordigers van het betreffende land aan Nederland. Hierbij is het van belang dat de informatiestroom gecoördineerd wordt door Financiën. 12.2 Teneinde beter gebruik te maken van het netwerk van de ambassades is het wenselijk dat handelssecretarissen –en in het voorkomende geval ook de ambassadeurvoor het betrekken van een post gebriefd worden over de rol van de Staat bij de exportkredietverzekering in het algemeen en over de specifiek uitstaande vorderingen in het betreffende land in het bijzonder. Te overwegen valt ook op de jaarlijkse ambassadeursconferentie aandacht voor dit onderwerp te vragen. 12.3 Een adequate inschakeling van de ambassades vraagt om de mogelijkheid van Financiën het proces te kunnen aansturen en hiertoe directe instructies te kunnen geven aan de handelssecretaris. Te overwegen valt dat Financiën hiertoe afspraken met Buitenlandse Zaken maakt. 12.4 Een sterkere betrokkenheid van Buitenlandse Zaken bij de recuperatie moet het ook mogelijk maken dat bij conflicterende doelstellingen tijdig een afweging van prioriteiten wordt gemaakt, waarbij de financiële belangen van Nederland in de afweging worden meegenomen, en dat daardoor één lijn getrokken wordt. 12.5 Aan te bevelen is dat de voor recuperatie van vorderingen uit hoofde van EKV en uit hoofde van de faciliteiten SENO en GOM eenzelfde procedure gevolgd wordt. Nog beter zou zijn het incassotraject van SENO en GOM met die van de EKV te integreren. 12.6 Te overwegen valt alle vorderingen van de overheid op debiteuren in derde landen binnen het Rijk te centraliseren bij het Ministerie van Financiën. Naast de in het vorige punt genoemde vorderingen, valt daarbij te denken aan de vorderingen uit hoofde van leningen aan ontwikkelingslanden (NIO). 12.7 Het is wenselijk om in de procedure een moment in te bouwen waarin de juridische mogelijkheden geanalyseerd worden. Dat betekent dat geïnventariseerd wordt wat de mogelijkheden zijn een procedure te voeren, welke rechter bevoegd is en
24
welke de hoogste rechterlijke instantie is en wat de executiemogelijkheden zijn, met inbegrip van het leggen van derdenbeslag in andere landen. 12.8 Het is wenselijk dat Financiën zich uitspreekt over de wijze waarop de kwaliteitscontrole moet worden uitgevoerd, inclusief de daarbij behorende rapportage. Wellicht ware het beter de kwaliteitscontrole door EKI te laten uitvoeren, zodat direct alle politieke en diplomatieke aspecten –alsmede die in punt 12.7 genoemde- hierbij betrokken kunnen worden. 12.9 Atradius/DSB zou de afweging van de verschillende incasso-alternatieven expliciet moeten maken, zodat zij verifieerbaar is voor degene die de kwaliteitscontrole doet. Denkbaar is hiervoor een apart hoofdstuk in het schaderapport op te nemen. Daarnaast is het wenselijk een inhoudelijke checklist te maken die in de loop van het proces ingevuld moet worden, zodat voordat tot afschrijving besloten wordt expliciet is gemaakt welke stappen wel en niet overwogen zijn en of dat tijdig is geschied. De checklist zou onder meer gegevens kunnen bevatten over de juridische positie van de vordering, welke rechterlijke instanties bevoegd zijn, executiemogelijkheden, financiële gegevens en vooruitzichten van de debiteur, handelspartners, formele en informele relaties, etc.
Sammy van Tuyll november 2004
25
Bijlage 1
Gevoerde gesprekken
Atradius/DSB Johan Schrijver Victor Hoek Ronald Meijer Olivier van Schaardenburg De Nederlandsche Bank Monique Roosegaarde Bisschop Jos van Buggenum Ministerie van Financiën Johan Barnard Maarten Verwey Nicole Bollen Rogier van Tooren Ton Muiser Ad van der Ven Sanjay Drigpal Jan Hamers Peter van der Knaap Thijs Leijen Ministerie van Buitenlandse Zaken Renée Jones-Bos Paul Zwetsloot Hans van Nieuwkerk Marcel Beukeboom Ministerie van Economische Zaken Joost Schellekens Henk Haaksma Van Mens en Wisselink, advocaten Mr H.D.M. Mulder Delcredere, Brussel Jean-Louis Hick Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Berlijn Hans-Joachim Henckel Ernst Stöckl-Pukall
26
Euler Hermes, Hamburg Peter Linse Gisela Seibt Catrin von Hesberg Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie, Parijs Christian Terrier Coface, Parijs Jean Fouillaud HM Treasury, Londen Paul Habeshaw ECGD, Londen John Gibbs Eric Walsby Finansdepartementet, Stockholm Eva Haghanipour Teresa Hellgren Exportkreditnämden, Stockholm Kerstin Bjellerup Eva Björklund Barbro Johansson Karin Westling
27
Bijlage 2
QUESTIONS TO BE DISCUSSED
I.
Internal organisation
1. Can you provide a copy of your organization chart? 2. Do you have offices in other countries? 3. If yes, please identify what type of work is performed there and where they are located? 4. Who is carrying out the debt recovery? - the ECA (Export Credit Agency) - the government - the policy holder - a third party 5. Who is responsible for debt recovery policy? - the government - the ECA - other 6. Are there standard procedures for debt recovery? If so, which are they? 7. When does the debt recovery process start and when does it end? 8. Do you have different treatments according to the cause of the payment being overdue? 9. Do you have a different treatment when the overdue payment is being contested? 10. Are the embassies of your country involved in debt recovery? If so, how? At which stage? As a standard procedure? 11. Are the embassies of the debtor’s country involved in debt recovery? If so, how? At which stage? As a standard procedure? 12. How do you collect information about the debtor? - through local agencies? - through embassies? - other? 13. Do you collect information in the debt recovery process in a different way from the underwriting stage?
28
14. If you have offices in third countries, how is the synergy in debt recovery? How do you deal with conflicts of interest when sales of new policies may interfere with debt recovery? 15. Do you actually go to the debtor’s location? How often? Who are, generally spoken, your counterparts? 16. How does the experience with debt recuperation influence the acceptance of new policies? 17. Which collection techniques do you use and how often (approximately)? a. debt rescheduling/debt novation b. seizure of assets c. taking back goods d. buyer visits/face-to-face negotiations e. comprehensive building of solutions (e.g. financing, bonding, etc.) f. other.
II.
External organisation
18. What is the involvement of the policy holder with debt recovery? More specifically: - what are the obligations of the policy holder after a claim being paid? - Can the ECA customer or policy holder make new deals with the debtor prior to recovery? 19. Is the policyholder required to take recovery action prior to a claim being filed? If so, which? 20. Do you hire services from external third parties (e.g. lawyers, collection agencies, investigators)? 21. Do you outsource activities; if so, how do you decide? - to lawyers - to collection agencies - to investigators - to other non-insured or non-policy holders 22. Do you outsource your legal services? 23. Do you cooperate with other ECA’s or other countries? - before Paris Club involvement? - After Paris Club rescheduling?
29
Incentives, internal 24. Which are the incentives for those involved with recovery? - ECA as a whole - Debt recovery unit - Recovery employees - Other
III.
Incentives, external
25. What is the interest of the policy holder in recovery? - Own risk share - Acceptance of new policies - no claim bonus 26. Are there any links with other government policies? - third country debt restructuring - country risk assessment/policy - investment/trade policy - Foreign Affairs - Other 27. What are the disadvantages for the debtor’s country if it is poorly cooperating in debt recovery? 28. Which are the incentives for the external parties carrying out the recovery? - No cure, no pay - Fee structure - Other
IV.
Legal Issues
29. What is the legal status of the recovery claim? - Is the ECA representing the government on its own account or on the government’s account? - Is the claim being assigned to the ECA? Or to the government? Or by subrogation? - Do you see any advantage or disadvantage in the legal status of the claim? 30. How do you handle legal disputes? 31. Which legal system is applied? - Which is applicable as a rule? - Which legal system would you prefer? 32. Do you assess the legal bottom line prior to any recovery action? - As a rule? - In the course of the debt recovery process?
30
33. Do you seize assets of the debtor that are with third parties? - in particular, do you garnish bank accounts of the debtor/guarantor? 34. Do you stipulate in your policy terms a waiver of diplomatic immunity in export contracts? V.
Financial Issues
35. Which part (in %) of your operating costs are involved with debt recovery? 36. How do you limit the costs of debt recovery? 37. Do you write off debt and if so, which criteria are used for write-offs?
VI. Effectiveness 38. How do you measure performance of debt recovery? - of the unit as a whole - of employees 39. Do you estimate the recovery rate? - How? - For which purpose? 40. Is the recovery rate taken into account in the determination of the premium of new policies?
VII.
Miscellaneous/ Other experience
41. What are your experiences with payment by the guarantor? - By central government - By local government - By banks - By a parent company . A local parent company . A foreign parent company
42. How is debt recovery influenced by other government policies? - Foreign Affairs - Development Aid - Other VIII.
Other issues
43. Do you suggest any other issues that are useful to discuss?
31
