GESCAND OP
Provincie Noord-Holland POSTBUS 3007 2001 DA HAARLEM
t I JULI 2014 Gemeente Wormerland
Commissaris van de Koning Uw contactpersoon
De burgemeesters in Noord-Holland
R.C.J. de Jong AD/KAB Doorkiesnummer (023) 514 3771 jongrg@noord-hollancl nl
1 12 Verzenddatum
Betreft: Bestuurlijke integriteit
.
,^
Geachte burgemeester, Onlangs zijn de nieuwe gemeenteraadsleden binnen uw gemeente geïnstalleerd. Integriteit van politieke bestuurders is een onderwerp dat op dit moment volop in de belangstelling staat, mede vanwege enkele integriteitskwesties die in de media veel aandacht hebben gekregen. Relatieve onbekendheid met de wettelijke integriteitsregels zou vragen kunnen oproepen bij de raadsleden over dit onderwerp. Om u te ondersteunen bij uw taak om de bestuurlijke integriteit van de gemeente te bevorderen heb ik voor u en uw raadsleden de belangrijkste integriteitsregels en rechterlijke uitspraken daarover in een bijlage in hoofdlijnen uiteengezet.
S ii
'iV]
Kenmerk 305111 -390620
Uw kenmerk
De bijlage is als volgt ingedeeld: 1. Onverenigbare functies op grond van de Gemeentewet; 2. Verboden handelingen op grond van de Gemeentewet; 3. Verbod van vooringenomenheid; a. wettelijke bepalingen; b. praktijkvoorbeelden ontleend aan uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State; c. conclusies en enkele handvatten. Ik hoop dat deze informatie er toe zal bijdragen dat het onderwerp 'integriteit' onderwerp van discussie wordt en blijft binnen uw raad. Ik zie dat als een belangrijke voorwaarde om integriteitskwesties zoveel mogelijk te voorkomen. Het is helaas niet mogelijk om het vraagstuk rond integriteit te vatten in een simpel overzicht van wat wel en wat niet is toegestaan. Het is vaak lastig aan te geven waar precies de scheidslijn ligt tussen enerzijds de door de raad te behartigen (algemene) belangen en anderzijds de persoonlijke belangen van de volksvertegenwoordigers. Met bijgevoegd
Postbus 3007 2001 DA Haarlem Telefoon (023) 514 3143 Fax (023) 514 3030
Dreef 1 Haarlem [2012 HR] www.noord-holland nl
2|2
overzicht wordt dan ook niet beoogd u voistrekte helderheid te verschaffen. Wel hoop ik met deze briefen de bijgevoegde informatie een bijdrage te leveren aan de bewustwording van integriteitsrisico's en duidelijk te maken dat bij de minst mogelijke twijfel voorzichtigheid en terughoudendheid geboden zijn. Elke schending van de integriteitsregels in de vorm van vooringenomenheid en belangenverstrengeling kan immers grote gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van een besluit en elke schijn daarvan heeft gevolgen voor het imago van het lokale bestuur. Met de overheveling van zware taken en grote budgetten naar gemeenten zal het belang van bewustwording van integriteitsrisico's alleen nog maar toenemen. Het is mijn stellige overtuiging dat een open bestuurscultuur waarin kritische vragen worden gesteld en onderlinge afstemming plaatsvindt deze risico's in sterke mate kan terugdringen. Ik zou het op prijs stellen als u dit onderwerp agendeert voor een raadsvergadering dan wel een andere bijeenkomst met raadsleden en de informatie uit de bijlage actief onder de aandacht brengt. Ik wens u en uw raadsleden veel wijsheid toe en ben graag bereid u bij uw rol als integriteitsbewaker binnen uw gemeente van dienst te zijn als adviseur of als gesprekspartner. Mocht u vragen hebben naar aanleiding van deze briefen de bijgevoegde informatie of mocht u zich geconfronteerd zien met een integriteitskwestie kunt u uiteraard contact met mij opnemen via de heer Wortelboer, Hoofd Kabinet. Hoogachtend,
De coni^ssaris van d^q'nffig in deyprovincie^f^oj^-Holfarj^
Huidige regelgeving bestuurlijke integriteit.
(305111/390620-390626)
Inleiding Integriteitsbepalingen voor raadsleden zijn terug te vinden in landelijke en lokale regelingen. In de Gemeentewet zijn bepalingen opgenomen over onverenigbare functies en over verboden handelingen. Daarnaast is in de Algemene wet bestuursrecht een algemene verbodsbepaling opgenomen over vooringenomenheid. Het handelen in strijd met deze wettelijke bepalingen kan ernstige consequenties hebben voor de rechtmatigheid van besluiten en voor het raadslid zelf. De gedragscodes die op lokaal niveau zijn vastgesteld hebben geen juridisch bindende status. Overtreding van de integriteitsnormen die daarin zijn opgenomen heeft op zichzelf geen gevolgen voor de rechtmatigheid van besluiten maar kan grote politieke consequenties hebben voor het desbetreffende raadslid zelf. Verder bieden de gedragscodes vaak een goed aanknopingspunt voor een gesprek over integriteit en voor een open bestuurscultuur.
1. Onverenigbare functies (artikel 13 Gemeentewet) In de Gemeentewet wordt expliciet een aantal functies genoemd die onverenigbaar zijn met het raadslidmaatschap. Dit artikel behoeft geen verdere toelichting. Indien een raadslid een met het raadslidmaatschap onverenigbare functie vervult, houdt hij op grond van artikel X 1 Kieswet van rechtswege op lid van de raad te zijn.
2. Verboden handelingen (artikel 15 Gemeentewet) Artikel 15 geeft een opsomming van enkele werkzaamheden die raadsleden niet mogen verrichten omdat zij daardoor in opspraak kunnen raken of omdat daardoor het gemeentebelang kan worden geschaad. Doel van het artikel is waarborgen scheppen voor 'de zuiverheid in de verhoudingen' tussen enerzijds het raadslid en anderzijds de gemeente. Een raadslid dat in strijd met zo'n verbod handelt kan worden geschorst door de voorzitter van de gemeenteraad. De raad kan vervolgens het lidmaatschap vervallen verklaren in de eerstvolgende vergadering. Tegen zo'n raadsbesluit staat beroep open bij de bestuursrechter. Eerste lid, aanhef en sub a Een lid van de raad mag niet als advocaat of adviseur in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de gemeente of het gemeentebestuur dan wel ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur. Dit geldt ook voor administratief beroep of voor arbitragezaken. Het gaat om een absoluut verbod, ontheffing daarvan is niet mogelijk. Het begrip 'werkzaam zijn' moet ruim worden geïnterpreteerd, het gaat niet alleen om professioneel werkzaam zijn. Echter, het informeel adviseren van derden mag wel zolang het geschil nog niet is voorgelegd aan een rechterlijke of beroepsinstantie.
Eerste lid, aanhef en sub b Een raadslid mag niet als gemachtigde in geschillen werkzaam zijn ten behoeve van de wederpartij van de gemeente of het gemeentebestuur. Een raadslid kan over bepaalde wetenschap beschikken uit hoofde van zijn functie als raadslid en het is niet wenselijk dat die kennis tegen de gemeente wordt gebruikt. Ook hier moet het begrip 'werkzaam zijn' ruim worden opgevat en ook hier is sprake van een absoluut verbod, ontheffing is niet mogelijk. Eerste lid, aanhef en sub c Een raadslid mag niet als vertegenwoordiger of adviseur werkzaam zijn ten behoeve van derden tot het met de gemeente aangaan van: 1^. overeenkomsten als bedoeld in onderdeel d; 2". overeenkomsten tot het leveren van onroerende zaken aan de gemeente. Ook bij dit verbod is de achterliggende gedachte dat een raadslid uit hoofde van zijn functie over bepaalde wetenschap kan beschikken waarvan het niet wenselijk is dat die in onderhandelingen met de gemeente wordt gebruikt ten behoeve van de andere partij. Ook dit is weer een absoluut verbod, ontheffing is niet mogelijk. Eerste lid, aanhef en sub d Een raadslid mag niet op eigen naam en ook niet als vertegenwoordiger of adviseur voor derden een overeenkomst aangaan betreffende: l ^ het aannemen van werk ten behoeve van de gemeente (dit verbod ziet ook op onderaanneming); 2^ het buiten dienstbetrekking tegen beloning verrichten van werkzaamheden t.b.v. de gemeente (dit moet ruim worden opgevat, ruimer dan het begrip 'opdracht' in het Burgerlijk Wetboek); 3^ het leveren van roerende zaken anders dan om niet aan de gemeente (dit verbod ziet niet alleen op het aanbieden van koopwaar maar ook op ruil en leasing van roerende zaken); 4^ het verhuren van roerende zaken aan de gemeente (het verhuren van onroerende zaken is wel toegestaan, bijvoorbeeld voorgenomen werken waarvoor de beschikking over onroerende zaken van raadsleden nodig blijkt te zijn); 5^ het verwerven van betwiste vorderingen ten laste van de gemeente (een obligatie van een door de gemeente uitgegeven obligatielening is wel toegestaan); 6^. het van de gemeente onderhands verwerven van onroerende zaken of beperkte rechten waaraan deze zijn onderworpen (het handelen van raadsleden in strijd met dit verbod leidt tot nietigheid van rechtswege en verplicht het raadslid tot schadevergoeding!); 7". het onderhands huren of pachten van de gemeente (dat mag wei na een openbare inschrijving).
Gedeputeerde staten kunnen een raadslid ontheffing verlenen van artikel 15, aanhef juncto sub d. Dat kan alleen als de 'zuiverheid in de verhoudingen' niet wordt geschaad. In uitzonderingsgevallen - waarin voor een inbreuk op de integriteit niet behoeft te worden gevreesd - zijn dus privaatrechtelijke transacties mogelijk. Per geval zullen GS moeten onderzoeken of het algemeen belang (het voorkomen van belangenconflicten) ruimte biedt voor
ontheffing. Overigens kunnen feiten en omstandigheden op basis waarvan een ontheffing wordt verleend na verloop van tijd zodanig wijzigen dat bij soortgelijke overeenkomsten in de toekomst wel sprake is van een inbreuk op de integriteit. Een algemene ontheffing voor soortgelijke in de toekomst af te sluiten overeenkomsten kan dan ook niet worden verleend.
3. Verbod van vooringenomenheid a. Relevante wetsartikelen in artikel 28, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet is bepaald dat een raadslid niet deelneemt aan de stemming over een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij ais vertegenwoordiger is betrokken. Daarnaast is in artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat het bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult, in het tweede lid van dat artil<ei is bepaald dat het bestuursorgaan ertegen waakt dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Beide artikelen hangen nauw met elkaar samen. Verschillende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geven een nadere uitleg aan deze bepalingen. b. Jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Uitspraak Winsum 7 augustus 2002 UN AE6228. in deze casus betrof het de deelname aan een stemming in de raad van een raadslid die een ambtelijke functie had bij een waterschap, in die hoedanigheid had hij, ook in contact met de gemeente, een actieve rol gespeeld bij de voorbereiding van de bouw van een gemaal. De raad moest beslissen over het verlenen van planologische medewerking aan de bouw van dat gemaal. Met de kleinst mogelijke meerderheid werd besloten tot het verlenen van de medewerking. Het bewuste raadslid nam deel aan de stemming daarover en had dus een doorslaggevende stem. De Afdeling oordeelde in deze uitspraak dat in strijd met artikel 2:4, eerste lid van de Awb is gehandeld. Zij overwoog dat in artikel 2:4 Awb een waarborg is neergelegd voor de burger en dat ook de schijn van belangenverstrengeling dient te worden vermeden. Naar het oordeel van de ARRvS was hier sprake van (de schijn van) belangenverstrengeling. De gemeenteraad behoort bij het nemen van het vrijstellingsbesluit vele belangen af te wegen, waaronder het planologische belang, maar ook het belang van het waterschap. De raad, in feite zijn leden, moet(en) ten aanzien van alle af te wegen belangen even afstandelijk staan, opdat een verantwoord besluit wordt genomen. Een lid dat er onmiskenbaar blijk van heeft gegeven uit hoofde van een andere functie te staan voor het belang van het waterschap wekt naar de burger de sterke schijn niet onbevangen te staan ten opzichte van alle af te wegen belangen. Dit had voor de gemeenteraad aanleiding behoren te zijn te voorkomen dat over de vrijstelling werd besloten met de kleinst mogelijke meerderheid. Nu dit niet was gebeurd, was het vrijstellingsbesluit naar het oordeel van de Afdeling in strijd genomen met art. 2:4 Awb. Het besluit werd vernietigd. Uitspraak Loenen 17 augustus 2011 UN BQ8863. In deze casus betrof het de vaststelling van een bestemmingsplan door de gemeenteraad voor
een bedrijventerrein Een van de leden van de raad woonde en werkte op dit bedrijventerrein Dit hd speelde een actieve rol bij de vaststelling van het bestemmingsplan Hij nam deel aan een zogenaamde werkvergadering voor de raadsvergadering, voerde tijdens de behandeling m de raadsvergadering veelvuldig het woord namens zijn fractie en diende een aantal amendementen in en las die voor Al deze amendementen kwamen er volgens de Afdeling op neer dat een gunstiger woon- en leefklimaat ontstond ter hoogte van de gronden van het raadslid Bij sommige amendementen had het betrokken raadslid een doorslaggevende stem, bij andere niet, zo blijkt uit de uitspraak Tegenover de voordelen die de aanneming van de amendementen voor het betrokken raadslid met zich bracht, stonden nadelen voor een andere belanghebbende, die bij de Afdeling in beroep was gekomen De Afdeling oordeelde in deze uitspraak dat in strijd met artikel 2 4, eerste lid van de Awb was gehandeld Het betreffende raadslid was actief betrokken geweest bij het bewerkstelligen van wijzigingen in het bestemmingsplan die in feite hebben geleid tot een gunstiger woon- en leefklimaat ter hoogte van zijn gronden en een nadeliger positie voor appellanten De Afdeling overwoog dat hiermee naar derden toe de schijn is gewekt dat dit persoonlijke belang van invloed is geweest op de besluitvorming, hetgeen de raad ingevolge artikel 2 4 van de Awb dient te voorkomen Daarbij is met van belang of het betrokken raadslid daadwerkelijk het oogmerk had te bewerkstelligen een plan ten gunste van zijn woonen leefklimaat vast te stellen Het besluit werd vernietigd Uitspraak Graft-De Rijp 6 februari 2013 UN BZ0796 In deze casus ging het om de vaststelling van een bestemmingsplan dat de bouw van een aantal woningen door Zeeman Vastgoed mogelijk moest maken Aanvankelijk besloot de raad dat bestemmingsplan met vast te stellen Daartegen maakten Zeeman Vastgoed en anderen bezwaar en stelden zij na afwijzing van de bezwaren beroep in bij de Afdeling Hangende de procedure bij de Afdeling besloot de raad, onder intrekking van het eerdere besluit, alsnog het bestemmingsplan vast te stellen Bij het ene en het andere besluit speelden (partij)politieke overwegingen (partijprogramma's voor de verkiezingen en coalitieakkoorden) een belangrijke rol De koersverandering van de raad vond plaats na een nieuwe coalitievorming in de raad met een nieuw coalitieprogramma en wijziging van de samenstelling van het college Het tweede besluit werd (op gronden die geen verband hielden met artikel 2 4 Awb) vernietigd door de Afdeling, waardoor het eerste herleefde en op de beroepen daartegen uitspraak diende te worden gedaan Zeeman had zich beroepen op vooringenomenheid van de raad wegens enerzijds het lidmaatschap van tegenstemmende raadsleden van politieke partijen die blijkens hun verkiezingsprogramma's en coalitieakkoord tegen het ontwerpplan waren en anderzijds de deelname aan de besluitvorming van een raadslid dat in de nabijheid van het plangebied woonde en als belanghebbende eerder tegen het plan was opgekomen Dit raadslid had bezwaar gemaakt tegen een eerder verleende bouwvergunning voor het bouwplan en had m het kader van de bestemmingsplanprocedure een zienswijze ingediend, deze had hij na zijn benoeming tot raadslid weer ingetrokken De Afdeling oordeelde m deze uitspraak dat hetgeen door Zeeman Vastgoed was aangevoerd geen grond opleverde voor het oordeel dat in dit geval artikel 2 4 van de Awb is geschonden De Afdeling overwoog dat de omstandigheid dat de raadsleden die tegen het voorstel tot vaststelling van het plan hadden gestemd lid waren van politieke partijen die blijkens hun verkiezingsprogramma en coalitieakkoord tegen het ontwerpplan waren, ontoereikend is voor het oordeel dat de raad vooringenomen was De vaststelling van een bestemmingsplan vergt
immers een belangenafweging, waarbij politieke inzichten een belangrijke rol spelen. Verder overwoog de Afdeling dat artikel 2:4 van de Awb ertoe strekt de burger een waarborg te bieden voor naleving van de neergelegde norm. Daartoe wordt, niet aan de in de bepaling bedoelde personen individueel, maar aan het tot besluiten bevoegde bestuursorgaan, een zorgplicht opgelegd die in elk geval inhoudt dat door het orgaan wordt voorkomen dat de besluitvorming niet meer voldoet aan de in het eerste lid neergelegde norm. Met het begrip 'persoonlijk' is blijkens de wetsgeschiedenis gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen. In aanmerking genomen dat het hier gaat om besluitvorming door de gemeenteraad die een belangenafweging vergt waarbij politieke inzichten een belangrijke rol spelen, ligt het in de rede voor de invulling van het begrip 'persoonlijk belang' aansluiting te zoeken bij artikel 28, eerste lid, onder a. Gemeentewet, aldus de Afdeling. Deze bepaling dient strikt te worden uitgelegd, nu daarbij het fundamentele recht van een raadslid om deel te nemen aan een stemming wordt ingeperkt. Uit artikel 2:4 van de Awb volgt dus in het algemeen niet, en de Afdeling preciseert hiermee haar uitspraak Loenen, dat een persoon die deel uitmaakt van een democratisch gekozen bestuursorgaan zoals de gemeenteraad en die bij een besluit belanghebbende is zich zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Dit zou afbreuk doen aan de taak en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee aan het democratisch proces. De Afdeling overwoog verder dat er zich bijkomende omstandigheden kunnen voordoen die maken dat de behartiging van het persoonlijk belang van een raadslid zodanig aan de orde is bij het onderwerp van de besluitvorming dat hij daaraan niet behoort deel te nemen. Weliswaar kan de gemeenteraad niet verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen, maar deelname van een lid kan er bij aanwezigheid van zo'n persoonlijk belang wel toe leiden dat de bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd met artikel 2:4 van de Awb. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in strijd met deze bepaling een besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken indien aannemelijk is dat de betrokken volksvertegenwoordiger de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed. In deze casus waren volgens de Afdeling dergelijke bijkomende omstandigheden niet aanwezig. Als zodanig was onvoldoende dat een raadslid partij was in een eerder beëindigde bezwaarprocedure tegen het betreffende bouwplan. Uitspraak Middelburg 20 maart 2013 UN BZ4957 In deze casus betrof het een verzoek van een burger om een bestemmingsplan te wijzigen opdat hij op zijn grond een woning kon bouwen. De raad wees dat verzoek af. Op het bezwaar daartegen besliste de raad ook afwijzend. Een lid van de raad woonde in de onmiddellijke nabijheid van het bewuste perceel. Bij het primaire verzoek had dat raadslid niet deelgenomen aan de beraadslaging en de stemming, kennelijk in verband met mogelijke belangenverstrengeling en dus een mogelijk persoonlijk belang. Ook anderszins had hij niet deelgenomen aan de voorbereiding. Bij de beslissing op bezwaar nam hij wel deel aan de stemming, nadat de voorzitter van de raad had medegedeeld dat hij het gevaar van onterechte deelneming tegen de achtergrond van artikel 28 van de Gemeentewet niet aanwezig achtte. Het bezwaar werd door de raad afgewezen met de kleinst mogelijke meerderheid. De stem van het raadslid was doorslaggevend geweest. Ook in deze uitspraak stelde de Afdeling vast dat besluitvorming door de gemeenteraad een belangenafweging vergt waarbij politieke inzichten een belangrijke rol spelen en dat het in de
rede ligt voor de invulling van het begrip 'persoonlijk belang' aansluiting te zoeken bij artikel 28, eerste lid van de Gemeentewet en dat deze bepaling strikt dient te worden uitgelegd. De conclusie dat in strijd met deze bepaling een besluit is genomen, kan - aldus de Afdeling - pas worden getrokken indien aannemelijk is dat de betrokken volksvertegenwoordiger de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed. In deze casus achtte de Afdeling bijkomende omstandigheden als hiervoor bedoeld niet aanwezig. c. Conclusie en enkele handvatten Uit de hierboven aangehaalde uitspraken van de Afdeling blijkt dat een helder kader niet is te geven. Het blijft uiteindelijk de verantwoordelijkheid van een raadslid zelf om wel of niet deel te nemen aan de besluitvorming ingeval er een persoonlijk belang is bij een besluit. Daarbij moet enerzijds gehoor gegeven worden aan de democratische opdracht om mee te werken aan besluitvorming, anderzijds is er het risico dat een besluit achteraf wordt vernietigd door de bestuursrechter. In dat laatste geval kan het desbetreffende raadslid dan wel het bestuursorgaan geconfronteerd worden met een aansprakelijkheid voor de schade. Daarnaast is er het risico van persoonlijke imagoschade voor het betreffende raadslid en schade voor het imago van het openbaar bestuur. Dergelijke gerechtelijke uitspraken hebben immers over het algemeen volop de belangstelling van de (plaatselijke) media. Enkele handvatten: •
Politieke inzichten, verkiezingsprogramma en coalitieakkoorden zijn ontoereikend voor het oordeel dat sprake is van vooringenomenheid;
•
In zijn algemeenheid volgt uit de wettelijke bepalingen niet dat een raadslid die bij een besluit belanghebbende is zich zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Dit zou afbreuk doen aan de taak en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee aan het democratisch proces;
•
•
Wil sprake zijn van vooringenomenheid moet naast het belanghebbende zijn sprake zijn van bijkomende omstandigheden die maken dat de besluitvorming daadwerkelijk is beïnvloed (zoals een doorslaggevende stem); Deelname van een raadslid kan er bij aanwezigheid van een persoonlijk belang toe leiden dat de bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd met genoemde wettelijk bepalingen. De jurisprudentie hierover is casuïstisch.
•
De gemeenteraad kan niet verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen, maar er rust wel een zorgplicht op het bestuursorgaan die In elk geval inhoudt dat besluiten worden genomen zonder vooringenomenheid.
