Privaatrechtelijk kostenverhaal door de wegbeheerder De Hoge Raad schept duidelijkheid over verhaal van kosten voor opruimwerkzaamheden na een ongeval Hoge Raad van 12 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3594 (Achmea/Staat)
Inleiding Een auto raakt betrokken bij een kettingbotsing omdat de chauffeur niet tijdig heeft geremd. Door dat ongeval komt olie op het wegdek. De wegbeheerder geeft opdracht aan een particulier bedrijf om die olie op te ruimen. Vervolgens presenteert hij de rekening aan de WAM-verzekeraar van betrokkene. Kan de wegbeheerder dat doen zonder dat dit een onaanvaardbare doorkruising vormt van publiekrechtelijke regelingen als de Brandweerwet 1985 (inmiddels opgegaan in de Wet veiligheidsregio’s) en de Wegenwet? Tot voor kort bestond over het antwoord op die vraag verdeeldheid in de lagere rechtspraak. Het arrest van de Hoge Raad van 12 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3594 in de zaak van Achmea tegen de Staat, biedt duidelijkheid hierover. Hierna bespreek ik dat arrest. Daarbij ga ik achtereenvolgens in op het oordeel van de kantonrechter, het hof en de Hoge Raad in deze zaak. Vervolgens zal ik kort nader ingaan op de zogenoemde tweewegenleer en het daarmee samenhangende leerstuk van de onaanvaardbare doorkruising.
Kostenverhaal voor het opruimen van olie op de weg na een ongeval was volgens de kantonrechter een onaanvaardbare doorkruising van de Brandweerwet 1985 en de Wegenwet.
De casus De casus in deze zaak was zoals ik die hierboven heb geschetst: een auto raakt betrokken bij een kettingbotsing waardoor olie op het wegdek lekt die in opdracht van de Staat wordt opgeruimd, waarna de Staat een civielrechtelijke vordering instelt tot verhaal van de kosten. Het ongeluk vond plaats op de A15, die in eigendom en beheer bij de Staat is. De casus is ook relevant voor andere wegbeheerders, zoals de gemeenten. De kantonrechter De zaak komt in eerste instantie (vanwege de hoogte van het gevorderde bedrag van € 7.595,17) bij de kantonrechter. Deze wijst de vordering af. Hij is van oordeel dat de aanwezigheid van olie op het wegdek een gevaar oplevert voor de mens in de zin van artikel 1 lid 4, aanhef en onder b van de Brandweerwet 1985. Artikel 1 lid 4 van die wet luidt als volgt: ‘Burgemeester en Wethouders hebben de zorg voor: a. het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt; b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand.’ In het arrest van de Hoge Raad van 11 december 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0788, NJ 1994,639 (Vlissingen/Rize, ook wel bekend als het Brandweerkostenarrest) bleek de gemeente Vlissingen kosten voor het nablussen van een brand op het motorschip Rize K., een activiteit die viel onder deze bepaling, niet op de eigenaar van het schip te kunnen verhalen. De Hoge Raad oordeelde dat een dergelijk privaatrechtelijk kostenverhaal een onaanvaardbare doorkruising van
de Brandweerwet 1985 zou opleveren. De kantonrechter kwam in de hier besproken zaak op grond van dit arrest tot zijn oordeel. In deze zaak is ook een beroep gedaan op de Wegenwet. Artikel 15 van die wet legt een onderhoudsplicht op, kort gezegd, de wegbeheerder. De Wegenwet bevat geen regeling voor verhaal van kosten die de wegbeheerder door onrechtmatig handelen van een weggebruiker moet maken. Op grond van het ontbreken van een dergelijke regeling oordeelt de kantonrechter, opnieuw onder verwijzing naar het Brandweerkostenarrest, dat kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg een onaanvaardbare doorkruising van de Wegenwet zou opleveren.
Het verwijderen van olie van de weg na een ongeval valt niet onder de brandweertaak op grond van artikel 1 lid 4 aanhef en onder b van de Brandweerwet 1985, aldus Hof ’s-Gravenhage en de Hoge Raad.
Gerechtshof ’s-Gravenhage Het hof oordeelt anders. Hij meent dat artikel 1 lid 4 aanhef en onder b van de Brandweerwet 1985 uitsluitend ziet op acute gevaarsituaties die de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen. Het verwijderen van olie op het wegdek valt daar niet onder. Met het afzetten van de weg, waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn, is het acute gevaar van olie op de weg volgens het hof al verdwenen. De werkzaamheden zijn volgend het hof dan ook los te zien van de brandweertaak en leveren geen doorkruising op van de Brandweerwet 1985. Ook op het punt van de Wegenwet oordeelt het hof anders dan de kantonrechter. Het hof ziet in het ontbreken van een publiekrechtelijke regeling nu juist een indicatie dat privaatrechtelijk kostenverhaal wel is toegestaan. Die mogelijkheid doet volgens het hof niet af aan de rechtsbeschermingsmogelijkheden die de burger aan een publiekrechtelijke regeling zou kunnen ontlenen (nu die ontbreekt) en via de publiekrechtelijke weg zou ook niet hetzelfde resultaat (kostenverhaal) kunnen worden bereikt. De Hoge Raad De Hoge Raad laat het arrest van het hof in stand. Hij kan zich vinden in het oordeel van het hof dat het verwijderen van olie van de weg na een ongeval niet onder de inzet van de brandweer op grond van artikel 1 lid 4 aanhef en onder b van de Brandweerwet 1985 valt. Het hof heeft dat voldoende gemotiveerd met de overweging dat reeds het afzetten van de weg, waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn, het acute gevaar van die olie wegneemt. Dit is een voor de praktijk belangrijke constatering. Zodra het acute gevaar na een ongeluk is weggenomen vallen de werkzaamheden die als gevolg van dat ongeluk nodig zijn buiten het bestek van de brandweerzorg en is privaatrechtelijk kostenverhaal door de wegbeheerder mogelijk. De Hoge Raad laat in het midden of voor werkzaamheden die wél te scharen zijn onder artikel 1 lid 4 aanhef en onder b van de Brandweerwet geldt dat kostenverhaal zonder meer is uitgesloten, maar geeft wel een indicatie van zijn
Er is geen onaanvaardbare doorkruising van de Brandweerwet 1985 of de Wegenwet, aldus Hof ’sGravenhage en de Hoge Raad.
beoordeling van die vraag. Hij wijst er in dit verband namelijk op dat in het hier aan de orde zijnde geval niet de brandweer kosten heeft gemaakt maar de staat uit hoofde van zijn taak als beheerder van de rijksweg, terwijl het Brandweerkostenarrest slechts betrekking heeft op kosten die door de brandweer zijn gemaakt in de uitoefening van haar in artikel 1 lid 4 omschreven taak. Met andere woorden: als niet de brandweer zelf, maar een ander in opdracht van de wegbeheerder werkzaamheden uitvoert die vallen binnen de reikwijdte van de brandweerzorg, moet de aanvaardbaarheid van privaatrechtelijk kostenverhaal niet beoordeeld worden aan de hand van het Brandweerkostenarrest. Daarmee lijken de mogelijkheden voor dergelijk kostenverhaal ruimer te zijn dan op grond van het Brandweerkostenarrest het geval zou zijn. De Hoge Raad is het ook met het hof eens dat geen sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van de Wegenwet. Daartoe verwijst hij in de eerste plaats naar zijn arrest van 19 december 1975, ECLI:NL:HR:1975:C5664, NJ 1976,280 (Rijksweg 12). Daarin heeft de Hoge Raad uitgemaakt dat, kort gezegd, onzorgvuldig rijgedrag dat de wegbeheerder noopt tot het treffen van maatregelen ter uitoefening van zijn beheers- of onderhoudstaak tot aansprakelijkheid voor de daaruit voortvloeiende kosten leidt. De Hoge Raad voegt daaraan in het hier besproken arrest toe dat kostenverhaalsacties op grond van artikel 185 Wegenverkeerswet 1994 (dat ziet op de civiele aansprakelijkheid van eigenaren en houders van motorrijtuigen) of artikel 6:162 BW geen doorkruising opleveren van de Wegenwet omdat zij geen regeling voor verhaal van die kosten kent en ook geen andere regelingen bevat die aanleiding zouden kunnen zijn voor het oordeel dat sprake zou zijn van doorkruising van die wet. In dat verband verwijst de Hoge Raad naar het Windmill-arrest (HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965, NJ 1991,393). De Hoge Raad voegt daaraan toe dat anders dan hij in het brandweerkostenarrest overwoog ten aanzien van de Brandweerwet 1985, uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wegenwet niet blijkt dat met de Wegenwet kostenverhaal publiekrechtelijk is uitgesloten en in verband daarmee sprake is van een doorkruising. Korte beschouwing privaatrechtelijk kostenverhaal Ik sta hier nog kort stil bij de vraag wanneer privaatrechtelijk kostenverhaal als een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling moet worden beschouwd. Daarmee zal ook het verschil tussen het oordeel van de kantonrechter enerzijds en dat van hof en Hoge Raad anderzijds in deze zaak nader worden verklaard. Als men afgaat op de uiteenlopende oordelen van de feitenrechters, is de vraag wanneer sprake is van een onaanvaardbare doorkruising nog niet zo eenvoudig te beantwoorden. Zoals ook A-G Keus opmerkt in zijn conclusie bij het hier besproken arrest, is het standaardarrest over de samenloop tussen privaatrecht en
publiekrecht het hiervoor genoemde Windmill-arrest en heeft de Hoge Raad bij privaatrechtelijk kostenverhaal door de overheid de Windmillcriteria in enigszins aangepaste vorm gehanteerd. Windmill was een bedrijf dat gipsslurry loosde op de Nieuwe Waterweg en daarvoor een vergunning had op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). De staat wenste als eigenaar van de Nieuwe Waterweg op privaatrechtelijke basis een vergoeding voor die lozingen te ontvangen en eiste een verbod op de lozingen zolang daarover nog geen overeenstemming met Windmill was bereikt. De vraag die in het arrest werd beantwoord was hoe een dergelijke vordering zich verhield tot de publiekrechtelijke regeling van de Wvo. Op grond van de Wvo konden bij algemene maatregel van bestuur heffingen voor lozingen in het oppervlaktewater worden vastgesteld. Die AMvB bestond destijds echter niet. De kern van het Windmill-arrest ligt in de volgende overweging:
Hét standaardarrest over de samenloop tussen privaatrecht en publiekrecht is nog altijd het Windmill-arrest. Voor privaatrechtelijk kostenverhaal hanteert de Hoge Raad de Windmillcriteria in aangepaste vorm.
‘Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarmee moet onder meer worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiekrecht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.’ De Windmill-criteria zijn dan ook als volgt samen te vatten. Bij de vraag of het gebruik van een privaatrechtelijke bevoegdheid door de overheid een onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling oplevert, moet worden gelet op: - de inhoud en strekking van de regeling; - de rechtsbescherming die de publiekrechtelijke regeling biedt; - de vraag of met de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt als met de privaatrechtelijke bevoegdheid. In het Brandweerkostenarrest ging het kort gezegd over de vraag of de overheid kosten die zij maakt bij de uitoefening van een publieke taak langs privaatrechtelijke weg kan verhalen. Volgens de Hoge Raad moest die vraag worden beantwoord aan de hand van “soortelijke maatstaven” als genoemd in het Windmill-arrest. Hij overwoog:
“Wanneer de publiekrechtelijke regeling niet in beantwoording van de vraag voorziet, is beslissend of kostenverhaal via het privaatrecht die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de regeling (die ook kan blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de taak en de aard van de kosten. Van belang is hierbij dat, wanneer verhaal van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, zulks een belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs privaatrechtelijke weg ook is uitgesloten.”
Kan de overheid kosten die zij maakt bij de uitoefening van een publieke taak langs privaatrechtelijke weg verhalen?
De hiervoor geciteerde overwegingen in beide arresten leiden tot de nodige verwarring. Bij Windmill is het feit dat met een publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt een aanwijzing dat de privaatrechtelijke bevoegdheid daarvoor moet wijken. Volgens het Brandweerkostenarrest is juist het niet bestaan van een publiekrechtelijke bevoegdheid tot kostenverhaal (waardoor dus géén vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt met een publiekrechtelijke regeling) een aanwijzing dat privaatrechtelijk kostenverhaal ook niet mogelijk is. We zien de tegenstrijdige uitkomsten waartoe dit leidt terug in de onderhavige zaak (kantonrechter enerzijds, hof en Hoge Raad anderzijds) en in bijvoorbeeld rechtbank ’s-Gravenhage 12 maart 2003, ECLI:NL:RBSGR:2003:BM3097 en rechtbank ’s-Gravenhage 13 oktober 2004, ECLI:NL:RBSGR:2004:AR5852 enerzijds en rechtbank Breda 16 maart 2011, ECLI:NL:RBBRE:2011:BP8907 anderzijds. Het gaat daarbij onder andere om de vraag of het feit dat de Wegenwet geen regeling heeft voor publiekrechtelijk kostenverhaal in de weg staat aan privaatrechtelijk kostenverhaal, zoals men op grond van het Brandweerkostenarrest zou kunnen menen. Naar mijn mening zijn de criteria van het Windmill-arrest en die van het Brandweerkostenarrest echter minder tegenstrijdig dan het wellicht lijkt. Het ligt in de eerste plaats voor de hand dat als de overheid met een publiekrechtelijke bevoegdheid is toegerust om een bepaald belang te behartigen, waarbij ook is voorzien in rechtsbescherming voor de burger, die weg aangewezen is om het doel van de regeling te bewerkstelligen. Het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden ter behartiging van hetzelfde belang zal dan al snel als een onaanvaardbare doorkruising kunnen worden beschouwd. Een mooie uiteenzetting daarover is te vinden in de bespreking van het Windmill-arrest in AB-Klassiek door Hennekens (zesde druk, Kluwer: Deventer 2009). Voor het Brandweerkostenarrest, dat meer specifiek betrekking heeft op privaatrechtelijk kostenverhaal, geldt dat daaruit niet in algemene zin kan worden afgeleid dat het ontbreken van een publiekrechtelijke mogelijkheid tot kostenverhaal betekent dat de privaatrechtelijke weg is afgesloten. De kern van die zaak is dat uit de wetsgeschiedenis van de Brandweerwet 1985 volgt dat de wetgever die publiekrechtelijke weg voor kostenverhaal welbewust heeft willen afsluiten omdat hij vond dat de publieke taak van
de overheid voor de bestrijding van brand niet te rijmen viel met verhaal van brandweerkosten. In een dergelijk geval ligt het min of meer voor de hand dat privaatrechtelijke kostenverhaal als een doorkruising van de wens van de wetgever wordt gezien. Bij de Wegenwet ligt dat heel anders omdat uit die wet en de totstandkomingsgeschiedenis ervan helemaal niet blijkt dat de wetgever kostenverhaal, publiekrechtelijk of privaatrechtelijk, door de wegbeheerder heeft willen uitsluiten. Het gaat er dan ook niet zozeer om of de publiekrechtelijke regeling al dan niet voorziet in de mogelijkheid van kostenverhaal maar om het antwoord van de vraag of, als dat niet het geval is, dat berust op een welbewuste keuze van de wetgever om dergelijk kostenverhaal uit te sluiten. In dat geval is privaatrechtelijk kostenverhaal in beginsel ook niet aan de orde. Over de auteur
Jan van der Grinten +31 (0)20 5506 852
[email protected]
