NOVEMBER 2015
STRATEGIE KOSTENVERHAAL W IJZIGINGSPLANNEN
Strategie kostenverhaal wijzigingsplannen Bommelerwaard 2015
November 2015
1
NOVEMBER 2015
STRATEGIE KOSTENVERHAAL W IJZIGINGSPLANNEN
Inhoud
1
Inleiding
4
1.1
Aanleiding
4
1.2
Reikwijdte
4
1.3
Financiële context
5
1.4
Kostenverhaal bij totstandkoming PIP
5
1.5
Planning wijzigingsplannen
6
2
Het systeem van het kostenverhaal
7
2.1
Beginselplicht kostenverhaal
7
2.2
Kostenverhaal (anderszins) verzekeren
7
2.3
Te verhalen kosten per methode
8
3
Strategie kostenverhaal
10
3.1
Algemene overwegingen
10
3.2
Kostenverhaal via anterieure overeenkomst
11
3.2.1
Financiële onderbouwing kostenverhaalbijdrage
12
3.2.2
Verdeling taken en verantwoordelijkheden
12
3.2.3
Netto exploitatiebijdrage tuinbouw
13
3.2.4
Netto exploitatiebijdrage overige functies
14
3.2.5
Betaalmoment en zekerheidsstelling
14
3.3
Kostenverhaal via een exploitatieplan
15
3.4
Kostenverhaal via gronduitgifte
16
3.5
Kostenverhaal in de toekomst
16
3.6
Risico's
17
2
1
Inleiding
1.1
Aanleiding
Op 25 februari 2015 hebben Provinciale Staten (PS) van de provincie Gelderland het provinciaal inpassingsplan (PIP) Tuinbouw Bommelerwaard vastgesteld. De komende periode zal op basis van de door Gedeputeerde Staten (GS) vastgestelde Beleidsregels herstructurering glastuinbouw en paddenstoelenteelt Bommelerwaard 2015 (vastgesteld op 25 augustus 2015) uitvoering worden gegeven aan het PIP door het opstellen van wijzigingsplannen.
Bij het vaststellen van bepaalde ruimtelijke plannen waarin nieuwe, in de wet aangewezen bouwplannen mogelijk worden gemaakt, is de overheid op basis van de Grondexploitatiewet (Wro) gehouden kostenverhaal te plegen. Bij het opstellen van de wijzigingsplannen waarvoor GS op basis van het PIP bevoegd zijn, worden aangewezen bouwplannen mogelijk gemaakt en is de provincie dus verplicht kostenverhaal toe te passen. Bij de vaststelling van het PIP is aangekondigd dat de wijze waarop kostenverhaal ten behoeve van de publieke voorzieningen in de wijzigingsplannen zal plaatsvinden, nader wordt uitgewerkt in een uitvoeringsstrategie. In voorliggende "Strategie kostenverhaal wijzigingsplannen Bommelerwaard 2015" wordt deze strategie voor het verhalen van kosten uiteen gezet.
1.2
Reikwijdte
Voorliggende strategie kostenverhaal Bommelerwaard beperkt zich tot de wijzigingsplannen waarvoor GS bevoegd zijn. Deze kunnen plaatsvinden in de intensiveringsgebieden, de reserve concentratiegebieden en in extensiveringsgebieden. Voor de reserve concentratiegebieden en de extensiveringsgebieden worden in eerste instantie geen wijzigingsplannen verwacht, omdat deze enkel worden opgesteld op initiatief van ondernemers en zich voor deze gebieden op dit moment geen ondernemers gemeld hebben. Voor alle intensiveringsgebieden is, conform de Beleidsregels herstructurering glastuinbouw en paddenstoelenteelt Bommelerwaard 2015, het streven om uiterlijk binnen 18 maanden (voorjaar 2017) na het vaststellen van de beleidsregels (provinciaal blad, 2 september 2015) wijzigingsplannen vast te stellen.
De strategie die in het vervolg van deze notitie wordt uitgewerkt maakt onderscheid tussen kostenverhaal bij het opstellen van de wijzigingsplannen voor de intensiveringsgebieden en kostenverhaal bij het opstellen van wijzigingsplannen voor extensiveringsgebieden en reserve concentratiegebieden. Het kostenverhaal bij wijzigingsplannen voor reserve concentratiegebieden en extensiveringsgebieden waarin een of meer aangewezen bouwplannen worden opgenomen, wordt namelijk per geval bepaald.
Deze uitzondering heeft voor de extensiveringsgebieden te maken met het feit dat er in de extensiveringsgebieden niet of nauwelijks wordt geïnvesteerd in voorzie4
ningen in de openbare ruimte. Daarnaast worden er slechts beperkt aangewezen bouwplannen verwacht voor de extensiveringsgebieden, namelijk alleen voor de bedrijven uit de Maatwerkregeling. Een algemene strategie is daarom overbodig. Per geval zal een financiële onderbouwing worden gemaakt ten behoeve van het maken van anterieure afspraken.
Voor de reserve concentratiegebieden geldt dat er strengere eisen zijn voordat bouwplannen mogen worden toegelaten in deze gebieden (ten opzichte van de intensiveringsgebiden). Een belangrijke voorwaarde is dat er in de intensiveringsgebieden geen ruimte meer beschikbaar is. Aangezien hier voorlopig nog geen sprake van zal zijn en op dit moment ook geen initiatieven bekend zijn voor de reserve concentratiegebieden, is het vaststellen van een strategie op dit moment voorbarig voor deze gebieden. Voor aangewezen bouwplannen in deze gebieden zal een nadere onderbouwing van het kostenverhaal plaatsvinden op het moment dat er zicht is op een vast te stellen wijzigingsplan, aangezien dan een actuele onderbouwing kan worden opgesteld en een uitspraak kan worden gedaan over de toe te rekenen voorzieningen.
1.3
Financiële context
Het kostenverhaal is naast een wettelijke verplichting ook financieel van belang. In de Businesscase PIP Bommelerwaard (d.d. 18-12-2014) is namelijk gerekend op een dekking van inkomsten uit kostenverhaal ter hoogte van in totaal minimaal € 1,97 miljoen vanaf het in werking treden van het PIP. Aangezien deze inkomsten uit kostenverhaal samen met andere middelen de dekking vormen voor de verwachte uitgaven in het kader van de herstructurering, is het van belang dat dit ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd.
Naast inkomsten uit kostenverhaal kent de Businesscase PIP Bommelerwaard (d.d. 18-12-2014) ook inkomsten uit gronduitgifte in de intensiveringsgebieden en reserve concentratiegebieden. Voor zover het PHTB (de uitvoeringsorganisatie die in het kader van de gemeenschappelijke regeling de herstructurering uitvoert) bij het vaststellen van het wijzigingsplan eigenaar is van gronden waarop een aangewezen bouwplan wordt voorzien, vallen er voor deze gronden geen kosten te verhalen op de tuinders die het perceel uiteindelijk afnemen. Kostenverhaal wordt in die gevallen namelijk verondersteld te zijn opgenomen in de grondprijs bij verkoop en is daarmee anderszins verzekerd.
1.4
Kostenverhaal bij totstandkoming PIP
Eind 2013 heeft een groot deel van de ondernemers uit de Bommelerwaard een verklaring afgegeven omtrent een mogelijke bijdrage voor kostenverhaal. Hierin is opgenomen dat de ondernemers bereid zijn om € 2,50 per vierkante meter uitbreiding van de onderneming bij te dragen aan kostenverhaal ten behoeve van de realisatie van voorzieningen in de openbare ruimte. Destijds werd door tuinders aan deze toezegging de voorwaarde verbonden dat de bouwtitels in het PIP direct bij recht zouden worden bestemd. 5
In het inpassingsplan is er in beginsel voor gekozen om nieuwbouw of grootschalige uitbreiding van glastuinbouw of paddenstoelenteelt niet bij recht mogelijk te maken, maar middels het opstellen van wijzigingsplannen voor de intensiveringsgebieden en reserve concentratiegebieden. De sector kon hiermee instemmen, mits aan een aantal voorwaarden zou worden voldaan. De belangrijkste daarvan waren: 1
de kostenverhaalbijdrage is (standaard) € 2.50 per m2 nieuw glas, en:
2
het betaalmoment ligt bij de omgevingsvergunning
De provincie was in beginsel bereid aan deze voorwaarden tegemoet te komen indien de via de wijzigingsplannen te bestemmen initiatieven voldoende concreet waren en de vergunning binnen afzienbare termijn zou worden aangevraagd en benut. In het gebiedsproces rondom het inpassingsplan is daarna omtrent kostenverhaal aangegeven dat een exploitatiebijdrage van € 2,50 per vierkante meter nieuw glas het uitgangspunt is. Bij de toepassing van het kostenverhaal gelden echter ook wettelijke kaders waaraan het bevoegd gezag niet voorbij mag gaan. Daarom is ook gecommuniceerd dat de wijze waarop kostenverhaal wordt toegepast op een later moment nader uitgewerkt zou gaan worden. De Beleidsregels herstructurering glastuinbouw en paddenstoelenteelt Bommelerwaard 2015 geven hier een eerste invulling aan, in voorliggende uitvoeringsstrategie wordt dit verder uitgewerkt.
1.5
Planning wijzigingsplannen
Het streven is om binnen 18 maanden na het vaststellen van de Beleidsregels herstructurering glastuinbouw en paddenstoelenteelt Bommelerwaard 2015 voor alle intensiveringsgebieden een wijzigingsplan vast te stellen om zoveel mogelijk initiatieven van tuinders te faciliteren en daaraan gekoppeld de publieke doelen voor een groot deel te kunnen gaan realiseren. Afhankelijk van de concreetheid van initiatieven van tuinders om te komen tot nieuwbouw of uitbreiding worden zij opgenomen in de wijzigingsplannen. Na deze periode worden enkel wijzigingsplannen gemaakt op initiatief van de tuinders met concrete initiatieven.
6
2
Het systeem van het kostenverhaal
2.1
Beginselplicht kostenverhaal
In deze uitvoeringsstrategie wordt het kostenverhaal beperkt tot de provinciale plicht tot het verhalen van kosten, die ontstaat als gevolg van het vaststellen van de wijzigingsplannen waarvoor de provincie op basis van het inpassingsplan (PIP) Tuinbouw Bommelerwaard bevoegd is.
De provincie is in beginsel verplicht om een exploitatieplan vast te stellen voor gronden waarop een bij AMvB aangewezen bouwplan (onder meer voor glastuinbouw, paddenstoelenteelt of bedrijfswoningen) is voorgenomen. Het exploitatieplan doorloopt bij voorkeur dezelfde voorbereidingsprocedure en moet gelijktijdig worden vastgesteld en bekendgemaakt met het wijzigingsplan.
Door koppeling van het exploitatieplan aan het wijzigingsplan is het vaststellingsmoment van de ruimtelijke maatregel cruciaal. Op dat moment moet gekozen worden; wel of geen exploitatieplan vaststellen. Indien bij het ontwerp wijzigingsplan geen zicht is op anterieure overeenkomsten met alle grondeigenaren waar aangewezen bouwplannen voor worden voorzien, is te overwegen om reeds bij het ontwerp wijzigingsplan een ontwerp exploitatieplan op te stellen en deze gezamenlijk met het wijzigingsplan ter inzage te leggen en vast te stellen. Dit in verband met efficiency alsmede transparantie voor de burger en de besluitvorming.
Van de vaststellingsplicht van het exploitatieplan kan worden afgeweken. Hiertoe kan worden besloten bij vaststelling van de ruimtelijke maatregel indien cumulatief is voldaan aan de voorwaarden als vermeld in artikel 6.12 lid 2 Wro. Een van de voorwaarden is dat het kostenverhaal (anderszins) verzekerd is. In de volgende paragraaf wordt beschreven wanneer dat het geval is.
2.2
Kostenverhaal (anderszins) verzekeren
Voor locaties waar aangewezen bouwplannen (voornamelijk glastuinbouw, paddenstoelenteelt of bedrijfswoningen) mogelijk worden gemaakt bestaan er vier methoden voor het verhalen van kosten:
1.Via de gronduitgifte Indien het PHTB over de gronden beschikt waar met een wijzigingsplan een aangewezen bouwplan ontstaat, dan wordt veronderstelt dat de gemaakte en nog te maken kosten worden verdisconteerd in de uitgifteprijs. Voor de gronden die door het PHTB worden verkocht is het kostenverhaal op die wijze anderszins verzekerd.
2. Via een anterieure overeenkomst Gedeputeerde Staten kunnen met de tuinders een anterieure overeenkomst proberen te sluiten om kosten te verhalen en te voorkomen dat een exploitatieplan moet worden opgesteld. Onderdeel van de overeenkomst is de exploitatiebijdrage waar7
mee de kosten van de provincie worden gedekt. De hoogte van de exploitatiebijdrage is het resultaat van onderhandelingen.
3. Via een exploitatieplan Indien provincie geen anterieure overeenkomst weet te sluiten met alle grondeigenaren en kostenverhaal ook niet anderszins verzekerd is via gronduitgifte, kan ze het kostenverhaal afdwingen door het vaststellen van een exploitatieplan.
4.Via een posterieure overeenkomst Na de vaststelling van het exploitatieplan kan er door de provincie nog een overeenkomst worden gesloten met de tuinders, zij het dat het exploitatieplan dan in acht moet worden genomen.
Schematisch samengevat ziet dit er als volgt uit Provinciaal grondbezit Grondbezit tuinders (PHTB of gemeente) GRONDUITGIFTE
ANTERIEURE OVEREENKOMST
'Contractsvrijheid'
2.3
EXPLOITATIEPLAN
POSTERIEURE OVEREENKOMST
Exploitatieplan in acht nemen
Te verhalen kosten per methode
De wijze van kostenverhaal heeft ook effect op soorten 'kosten' die kunnen worden verhaald en de hoogte hiervan. Hierna is in een vereenvoudigd schema weergegeven welke kosten kunnen worden verhaald per methode. Provinciaal grondbezit (PHTB of gemeente)
Grondbezit tuinders
GRONDUITGIFTE
ANTERIEURE OVEREENKOMST
Boekwaarde van de grond
Boekwaarde van de grond
Kosten bouw- en woonrijp maken
Kosten bouw- en woonrijp maken
(Historische) apparaatskosten
Werkelijke (Historische) apparaatskosten of plankostenscan
Bovenwijkse voorzieningen
Bovenwijkse voorzieningen
EXPLOITATIEPLAN Inbrengwaarde (taxatie) Kosten bouw- en woonrijp maken Op basis van kostensoortenlijst en -criteria P-T-P1 Apparaatskosten berekend op basis plankostenscan (historische kosten gemaximeerd) Bovenwijkse voorzienin-
1
P-T-P staat voor profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Profijt wil zeggen dat het exploitatiegebied of een gedeelte ervan nut moet ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen. Toerekenbaarheid geeft aan dat er een causaal verband moet bestaan tussen de voorziening en het gebied en proportionaliteit geeft aan in welke mate meerdere locaties die profijt hebben van een voorziening de kosten toebedeeld krijgen.
8
Bovenplanse verevening2
Bovenplanse vervening
Bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling3
Bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling
gen op basis van kostensoortenlijst en –criteria PT-P Bovenplanse vervening op basis van criteria P-T-P
Onvoorzien (risico opslag) Winst Rente grondexploitatie
Rente grondexploitatie
Rente exploitatieplan
2
In geval van bovenplanse vervening draagt een locatie met een overschot op de grondexploitatie bij in het tekort van een andere locatie. 3 Betreft een bijdrage aan maatschappelijk belangrijke functies zoals: natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur, zonder dat er sprake is van een direct oorzakelijk verband tussen de beoogde rode ontwikkeling en de maatschappelijke functie.
9
3
Strategie kostenverhaal
3.1
Algemene overwegingen
Een belangrijke voorwaarde voor kostenverhaal is een ruimtelijke en functionele samenhang tussen de te realiseren voorzieningen en de aangewezen bouwplannen. Voor de verschillende te realiseren voorzieningen is nagegaan in hoeverre er sprake is van een directe relatie. De conclusie is dat die relatie er voor alle voorzieningen ligt en in het geval van een exploitatieplan nader toegelicht kan worden. Dit betekent dat de aangewezen bouwplannen profijt ondervinden van de te realiseren voorzieningen en dat er sprake is van toerekenbaarheid. De mate waarin aangewezen bouwplannen profiteren van de voorzieningen in relatie tot andere gebieden (bestaande tuinbouw of andere functies) is relatief klein, vanwege de beperkte toevoeging van tuinbouwareaal in relatie tot het reeds aanwezige tuinbouwareaal. Voor zover bestaande tuinders en reeds aanwezige andere functies meeprofiteren van te realiseren voorzieningen kan niet in kostenverhaal worden voorzien.
Voor de uitvoering van het kostenverhaal dient te worden overwogen welke methode voor kostenverhaal wordt ingezet: de anterieure overeenkomst, het exploitatieplan of kostenverhaal via gronduitgifte. In de Beleidsregels herstructurering glastuinbouw en paddenstoelenteelt Bommelerwaard 2015 worden reeds diverse richtinggevende uitspraken gedaan over de uitvoering, welke van grote invloed zijn op de keuzen in verband met kostenverhaal, namelijk:
binnen 1,5 jaar na het vaststellen van de Beleidsregels worden voor alle exploitatiegebieden wijzigingsplannen vastgesteld waarbij tuinders worden uitgeno-
digd initiatieven in te dienen;
overeenkomsten worden gesloten met tuinders;
het kostenverhaal dient daarbij verzekerd te zijn, waarbij bij voorkeur anterieure in de anterieure overeenkomsten worden afspraken opgenomen over de verplichte exploitatiebijdrage, het betalingsmoment en zekerheidsstelling van de bijdrage.
Hoewel anterieur contracteren de voorkeur heeft, kunnen alle vormen van kostenverhaal bij de wijzigingsplannen op voorhand aan de orde zijn.
De provincie Gelderland heeft de voorkeur om een vast bedrag af te spreken als anterieure bijdrage kostenverhaal voor tuinders die, gekoppeld aan het wijzigingsplan voor intensiveringsgebieden hun perceel willen ontwikkelen. Ten eerste is het een belangrijke voorwaarde om medewerking te verkrijgen van de sector en aangezien de herstructurering afhankelijk is van het aantal initiatieven dat door tuinders wordt ontplooid is dit van belang. Ten tweede is het in de uitvoering veel eenvoudiger om met een vast bedrag te werken dan met elke grondeigenaar te moeten onderhandelen. Dit scheelt aanzienlijk in de proceskosten en het past daarom in de door de overheden beoogde 'lean en mean' werkwijze. Tenslotte wordt met een vast bedrag voorkomen dat er verschillen ontstaan in de exploitatiebijdrage binnen
10
en tussen gebieden, waarmee onevenredige bijdragen aan de herstructurering wordt voorkomen.
Een bijdrage voor kostenverhaal moet financieel objectief te onderbouwen zijn. Bij de totstandkoming van de Businesscase PIP Bommelerwaard (d.d. 18-12-2014) is berekend welke bijdrage in het kader van de grondexploitatie naar verwachting te verhalen valt op de voorziene aangewezen bouwplannen in het gebied. Hieruit volgt het uitgangspunt van € 2,50 per vierkante meter voor de verwachte aangewezen bouwplannen voor tuinbouwontwikkelingen.
Het is juridisch gezien niet zonder meer mogelijk om voor de lange termijn per definitie uit te gaan van een vaste exploitatiebijdrage van € 2,50 per vierkante meter nieuw glas in het kader van kostenverhaal. Op grond van wet- en regelgeving is dit namelijk afgeleid van de actuele marktwaarde van de grond en om die reden dient de exploitatiebijdrage periodiek te worden getoetst en/of onderbouwd.
3.2
Kostenverhaal via anterieure overeenkomst
De strategie voor kostenverhaal ziet toe op het verhalen van een vaste anterieure bijdrage per vierkante meter, die voor alle tuinders in het gebied die bouwplannen ontwikkelen zal gelden. Deze bijdrage is voor tuinbouw (de meest voorkomende functie in het gebied) gesteld op € 2,50 per vierkante meter nieuw te ontwikkelen glas. Onder nieuw te ontwikkelen glas wordt hierbij de oppervlakte van alle aan glastuinbouw gerelateerde bouwwerken verstaan die in het bouwplan worden gerealiseerd. Te noemen zijn bijvoorbeeld een bedrijfswoning, opslagruimte, kantoor, silo's, ketelruimte WKK, koelcel, verpakkingsruimte, etcetera. Het waterbassin is geen bouwwerk en valt er daarmee niet onder.
Een bijdrage op basis van de te realiseren bouwwerken ligt in het geval van de wijzigingsplannen in de Bommelerwaard in de rede, omdat de mogelijkheid tot het realiseren van bouwwerken het enige is dat met het wijzigingsplan op de kavel wordt veranderd (de bestemming blijft hetzelfde). Dit betekent dat de waardesprong (waarover kostenverhaal gepleegd dient te worden) ook enkel door de bouwmogelijkheden wordt veroorzaakt. Daarnaast is op basis van het Bro sprake van een 'aangewezen bouwplan' bij de bouw van tenminste 1.000 vierkante meter kassen. Ook hier geldt dus dat de oppervlakte van de opstallen het bepalende criterium is.
Naast bijdragen voor glastuinbouw zijn op basis van grondprijzen tevens vaste bijdragen voor paddenstoelenteelt en agro-gerelateerde bedrijvigheid bepaald. Deze vaste bijdragen zijn gebaseerd op eerder onderzoek (door PHTB) naar kostenverhaal voor een paddenstoelenteelt ontwikkeling. In de financiële uitvoeringsstrategie is dit opnieuw beoordeeld aan de hand van de grondprijs van de diverse functies in relatie tot glastuinbouw. Voor overige functies (waaronder woningbouw) zal de exploitatiebijdrage in eventuele anterieure overeenkomsten in een later stadium op basis van onderhandelingen en berekeningen moeten worden bepaald. 11
3.2.1
Financiële onderbouwing kostenverhaalbijdrage
Voordat met een vast bedrag kan worden gewerkt is getoetst hoe de genoemde bijdrage zich verhoudt tot de mogelijk te verhalen bijdrage indien een exploitatieplan zou worden opgesteld. Deze vraag speelt namelijk in elk anterieur onderhandelingstraject een rol, waarbij de (verwachte) bijdrage in het kader van het exploitatieplan de minimale bijdrage vormt die in het anterieure traject wordt afgesproken.
Om dit te bepalen is een representatief exploitatieplan opgesteld voor een initiatief binnen één van de intensiveringsgebieden. De veronderstelling is dat deze locatie een goede referentie is voor de gronden binnen de intensiveringsgebieden en reserve concentratiegebieden. Op basis van de uitkomst van deze berekening is (in de financiële onderbouwing kostenverhaalsstrategie) een bandbreedte berekend waarbinnen de kostenverhaalbijdrage zich zou moeten bevinden.
Het is op dit moment niet mogelijk een exploitatieplanberekening tot in detail op te stellen, omdat de specifieke planinrichting nog plaats moet vinden bij het opstellen van de wijzigingsplannen. Dit betekent dat voor een benadering van het exploitatieplan enkele aannames en uitgangspunten zijn gedaan. Op basis van actuele berekeningen is een bruto exploitatiebijdrage berekend (op basis van een exploitatieplan) van € 6,17 per vierkante meter kavel, omgerekend circa € 8,27 per vierkante meter nieuw oppervlakte glas. In paragraaf 3.2.3 wordt de vertaling naar de netto exploitatiebijdrage toegelicht.
3.2.2
Verdeling taken en verantwoordelijkheden
De verschuldigde exploitatiebijdrage is conform de grondexploitatiewet berekend onder de fictie dat de provincie de grondexploitatie volledig in eigendom en voor eigen rekening en risico zou uitvoeren om vervolgens de grond bouwrijp uit te geven. Aangezien dit niet de praktijk is voor het anterieure traject in de Bommelerwaard, zijn voor de bepaling van de uiteindelijk verschuldigde exploitatiebijdrage de 'zelf te verrichten werkzaamheden' van belang. Deze mogen namelijk worden verrekend met de bruto exploitatiebijdrage.
De taakverdeling voor de werkzaamheden betreffende de grondexploitatie is relatief eenvoudig. De provincie (of in haar plaats een van de gemeenten of het PHTB) maakt de gronden in de (toekomstige) openbare ruimte bouw- en woonrijp en de marktpartij/tuinder maakt de eigen gronden bouw- en woonrijp (de uitgeefbare kavel). Gedetailleerd weergegeven komt dit neer op de volgende verdeling van werkzaamheden met bijbehorende risico's en kostenverdeling:
Bevoegd gezag (openbare ruimte)
Tuinder (op eigen kavel)
Bouwrijp
Bestaande bovengrondse en ondergrondse
Bestaande opstallen, opstanden, bovengrondse
maken
obstakels, kabels en leidingen verwijderen
en ondergrondse obstakels, funderingen, kabels en leidingen verwijderen
Het saneren van de ondergrond
Het saneren van de ondergrond
12
Bevoegd gezag (openbare ruimte)
Tuinder (op eigen kavel) Bouwwegen, tijdelijke bruggen en/of tijdelijke rijdammen aanleggen om het terrein te ontsluiten.
Het afgraven van de grond ter voorbereiding
Het afgraven van de grond ter voorbereiding van
van de aanleg van: watergangen, waterber-
de aanleg van de glasopstallen en alles wat daar-
ging en de cunnetten ten behoeve van de
bij hoort.
verharding. Het dempen van een bestaande watergang. Het ophogen van de gronden ten behoeve van de realisatie van een waterbassin. Het voorbelasten van de ondergrond ten
De aanleg van drainage indien en voor zover
behoeve van de verharding
noodzakelijk. De aanleg van de nutsvoorzieningen gas, water, elektriciteits- en telecommunicatievoorzieningen inclusief de aansluitingen op de bestaande in de nabijheid gelegen voorzieningen. De aanleg van riolering, inclusief de aansluiting op de bestaande in de nabijheid gelegen riolering. (het is nog niet duidelijk welke vorm van vuilwaterafvoer er wordt gerealiseerd).
Woonrijp
Verbreden of aanleggen van wegen en deze
maken
voorzien van een asfaltverharding (conform de basiskaarten) Aansluiten met asfaltverharding vanaf
Realiseren bedrijfsontsluiting vanaf
perceelgrens tuinder op bestaande infra
perceelgrens en aansluiting met asfaltverharding vanaf perceelgrens tuinder op bestaande infra.
De aanleg van watergangen met natuurlijke
De bekleding en/of de afscherming van het water-
oevers.
bassin.
De aanleg van de waterberging met natuurlijke oevers De aanleg van de beplanting, waaronder
De realisering van struweel rond een bedrijf.
bomen, struiken en struweel (conform de basiskaarten). Planvorming
Grondverwer-
(De kosten voor het) opstellen van de beno-
(De kosten voor het) opstellen van de benodigde
digde wijzigingsplannen
wijzigingsplannen
Aankoop ondergrond openbare ruimte
ving
3.2.3
Netto exploitatiebijdrage tuinbouw
Na verrekening van de 'zelf te verrichten werkzaamheden' in de exploitatieplanberekening resteert een netto exploitatiebijdrage voor glastuinbouw van € 2,50 per vierkante meter nieuw te realiseren bouwwerken. Belangrijk hierbij is dat de benoemde zelf te verrichten werkzaamheden ook daadwerkelijk (aantoonbaar) door de tuinder worden bekostigd. Het betreft alle eventuele investeringen die een tuin-
13
der doet buiten zijn eigen kavel (aansluiting op infrastructuur en kabels en leidingen) en de investeringen die genoemd zijn onder 'bouwrijp maken' op eigen kavel (zie paragraaf 3.2.2).
Naast de netto exploitatiebijdrage zullen de tuinders de onderzoeken (zoals flora en fauna, bodem en archeologie) die moeten worden uitgevoerd op eigen kavel, voor eigen rekening en risico moeten laten uitvoeren en aanleveren als zij een initiatief indienen.
3.2.4
Netto exploitatiebijdrage overige functies
Naast glastuinbouw maken de wijzigingsplannen ook andere functies mogelijk. Het betreft voornamelijk paddenstoelenteelt en agro-gerelateerde bedrijvigheid. Voor het berekenen van de verschuldigde exploitatiebijdrage in het anterieure traject wordt voor deze functies eveneens uitgegaan van een vast bedrag. Dit is een voortzetting van de huidige werkwijze van het PHTB (vastgesteld in het Dagelijks Bestuur). Er is voor voortzetting van deze methodiek gekozen omdat het een eerlijke bijdrage bepaalt voor de verschillende functies in het gebied en transparantie biedt naar de verschillende ondernemers in het gebied. De exploitatiebijdrage is op basis van de grondwaarde van de diverse functies afgeleidt van de berekende exploitatiebijdrage voor glastuinbouw:
Netto exploitatiebijdrage per vierkante meter nieuw te realiseren bouwwerk Kassen / glastuinbouw
€ 2,50
Agrogerelateerde bedrijvigheid
€ 40,00
Champignonkwekerij / paddenstoelenteelt
€ 12,50
Indien er bij het vaststellen van de wijzigingsplannen bouwplannen mogelijk worden gemaakt die andere dan de in de tabel genoemde functies toestaan, dient te zijner tijd een actuele berekening te worden gemaakt waarop het kostenverhaal wordt gebaseerd. Hier zal geen vast bedrag worden gehanteerd in de onderhandelingen over de anterieure overeenkomst. Voor wijzigingsplannen waarin bouwplannen zijn opgenomen dient uiterlijk bij vaststelling van het wijzigingsplan het kostenverhaal te zijn verzekerd.
3.2.5
Betaalmoment en zekerheidsstelling
Naast de berekening van de kostenverhaalbijdrage zijn nog een aantal voorwaarden van belang welke in de anterieure overeenkomst moeten worden vastgelegd. Het betreft in elk geval het betaalmoment en de zekerheidsstelling. Het betaalmoment van de anterieure bijdrage voor glastuinbouw en paddenstoelenteelt wordt op basis van de Beleidsregels herstructurering glastuinbouw en paddenstoelenteelt Bommelerwaard 2015 gesteld op het verkrijgen van de omgevingsvergunning. Dit sluit aan bij de systematiek van een exploitatieplan. De verwachting is dat door het betaalmoment niet bij vaststelling van het wijzigingsplan te leggen maar bij de omgevingsvergunning de drempel om een initiatief in te dienen lager is waardoor meer
14
initiatieven worden ingediend. Dit komt de herstructurering ten goede. Wel is op basis van die Beleidsregels bepaald dat het betaalmoment uiterlijk 2 jaar na het vaststellen van de anterieure overeenkomst moet liggen, of zoveel eerder als de omgevingsvergunning onherroepelijk wordt. Dit sluit aan bij de voorgenomen werkwijze voor de wijzigingsplannen, waarin alleen concrete initiatieven worden meegenomen. Hiermee wordt namelijk voorkomen dat initiatieven worden ingediend en bestemd die vervolgens niet tot ontwikkeling komen en daarmee de herstructurering kunnen frustreren. Wanneer tuinders concrete initiatieven hebben is een periode van 2 jaar om te komen tot een omgevingsvergunning een reële termijn.
Om de verschuldigde exploitatiebijdrage te verzekeren geldt dat uiterlijk bij het aanvragen van de omgevingsvergunning moet kunnen worden vastgesteld dat de exploitatiebijdrage is of zal worden voldaan. Dit heeft te maken met het feit dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet kan worden geweigerd vanwege een nog verschuldigde exploitatiebijdrage. Dit betekent dat bij de aanvraag van de omgevingsvergunning de exploitatiebijdrage reeds is voldaan (onder de voorwaarde dat de omgevingsvergunning wordt verleend) of de exploitatiebijdrage verzekerd is middels een bankgarantie (wederom onder de voorwaarde dat de omgevingsvergunning wordt verleend).
3.3
Kostenverhaal via een exploitatieplan
Het feit dat de provincie een voorkeur heeft voor het sluiten van anterieure overeenkomsten wil niet zeggen dat een exploitatieplan niet aan de orde kan zijn. Er kan zich immers de situatie voordoen dat tuinders of andere initiatiefnemers in het gebied niet met de provincie tot overeenstemming kunnen komen over de anterieure overeenkomst. De provincie is dan verplicht om voor die gronden een exploitatieplan vast te stellen.
Wanneer deze situatie zich voordoet zal voor het concrete initiatief, parallel aan het wijzigingsplan een exploitatieplan worden opgesteld. De verschuldigde bijdrage voor tuinders en initiatiefnemers zal conform de systematiek van de grondexploitatiewet worden vastgesteld. Hiermee is de financiële onderbouwing gewaarborgd. Bij de uitwerking van het exploitatieplan is het werken met één exploitatiegebied voor zowel de publieke voorzieningen als de aangewezen bouwplannen mogelijk, omdat er voldoende ruimtelijke en functionele samenhang is tussen de publieke voorzieningen en de tuinbouwontwikkeling in het gebied.
Een belangrijk nadeel van een exploitatieplan is dat het mogelijk tijdverlies oplevert. Om voldoende voorbereidingstijd te hebben om een eventueel exploitatieplan op te stellen wordt voorgesteld om bij de beoordeling of gebiedsdraagvlak bestaat voor een 'optie A' als bedoeld in de Beleidsregels herstructurering glastuinbouw en paddenstoelenteelt Bommelerwaard 2015, te beoordelen of een (concept) exploitatieplan opgesteld dient te worden. Dit zal worden beoordeeld door voor alle aangewezen bouwplannen in het voorgenomen wijzigingsplan te bekijken in hoeverre inten15
tie- dan wel anterieure overeenkomsten zijn gesloten waarin het kostenverhaal wordt verzekerd. Indien niet uiterlijk bij het vaststellen van het ontwerpwijzigingsplan een anterieure overeenkomst is gesloten, zal een (concept) exploitatieplan worden opgesteld om te voorkomen dat het niet sluiten van een anterieure overeenkomst tot vertraging in de besluitvorming gaat leiden.
Het betaalmoment bij een exploitatieplan ligt bij de omgevingsvergunning. De zekerheidsstelling is geregeld door middel van het vastgestelde exploitatieplan. Ook als de gronden van eigenaar wisselen is het exploitatieplan leidend. Als kostenverhaal verloopt via de omgevingsvergunning zal de exploitatiebijdrage via de gemeente (waar de omgevingsvergunning wordt aangevraagd) aan de provincie ten goede moeten komen.
3.4
Kostenverhaal via gronduitgifte
Voor een gedeelte van de gronden zal het PHTB eigenaar zijn alvorens na een wijzigingsplan gronduitgifte plaatsvindt. Voor deze gronden geldt dat kostenverhaal is verzekerd via gronduitgifte. De waardestijging die ontstaat als gevolg van de gewijzigde bestemming komt immers ten goede aan het PHTB en deze stijging wordt met de grondverkoop 'geëffectueerd'.
Bij het verhalen van kosten via de gronduitgifte is het moment waarop het wijzigingsplan wordt vastgesteld van belang. Indien PHTB op het moment van vaststelling van het wijzigingsplan gronden in eigendom heeft waarop een aangewezen bouwplan wordt voorgenomen, dient te worden aangetoond op welke wijze kostenverhaal verzekerd is alvorens GS tot vaststelling van het wijzigingsplan kan overgaan. PHTB zal hieromtrent aannemelijk moeten maken dat de bij haar in het bezit zijnde gronden binnen afzienbare tijd zullen worden verkocht aan een tuinder die (in het kader van herstructurering) daadwerkelijk tot realisatie zal overgaan.
Het PHTB sluit een verkoopovereenkomst waarbij zij alle materiële en immateriële aspecten van het kostenverhaal zal verzekeren. Dit betekent dat er afspraken worden gemaakt over onder andere een marktconforme grondprijs en een verdeling van uitvoeringstaken en -bevoegdheden.
3.5
Kostenverhaal in de toekomst
Bij de eerste wijzigingsplannen die worden opgesteld zullen naar verwachting niet alle grondeigenaren die een bouwplan zouden kunnen realiseren, ook daadwerkelijk een initiatief indienen. Na de periode van 18 maanden na vaststellen van de Beleidsregels herstructurering glastuinbouw en paddenstoelenteelt Bommelerwaard 2015, waarin het streven is om wijzigingsplannen voor de intensiveringsgebieden op te stellen, zullen enkel nog wijzigingsplannen worden vastgesteld op verzoek van een tuinder met een concreet initiatief. Aangezien bij de wijzigingsplannen in de eerste 18 maanden na de Beleidsregels herstructurering glastuinbouw en padden16
stoelenteelt Bommelerwaard 2015 wel reeds de (toerekenbare) voorzieningen worden bestemd en gerealiseerd, is het van belang na te denken over de strategie voor toekomstig kostenverhaal.
Om het kostenverhaal ten aanzien van toekomstige wijzigingsplannen in de intensiveringsgebieden en reserve concentratiegebieden te waarborgen, wordt een Nota Kostenverhaal (bovenwijkse voorzieningen) opgesteld. In deze nota worden de relatie, samenhang en toerekenbaarheid van de investeringen in deze gebieden beschreven. Toekomstige initiatieven die uitmonden in wijzigingsplannen met aangewezen bouwplannen, worden met een beroep op deze Nota als grondslag aangeslagen voor kostenverhaal. Aangezien de initiatieven die op korte termijn een wijziging behoeven kunnen worden opgenomen in het wijzigingsplan waarin tevens de publieke voorzieningen worden geregeld, zal de Nota Kostenverhaal pas na vaststelling van deze plannen worden aangesproken.
Voor toekomstige initiatieven is het streven om eveneens uit te gaan van een vaste exploitatiebijdrage in het anterieure traject van € 2,50 per vierkante meter (voor glastuinbouw), maar dit valt op dit moment nog niet vast te leggen. Zoals gezegd moet een bijdrage voor kostenverhaal objectief te onderbouwen zijn op basis van actuele cijfers. Om die reden dient de strategie voor kostenverhaal en de voorgenomen vaste exploitatiebijdrage in het anterieure traject periodiek te worden getoetst en onderbouwd.
Risico's
3.6
De voorgestelde strategie voor kostenverhaal kent een aantal financiële risico's. De belangrijkste risico's worden toegelicht, waarbij tevens de consequenties van het optreden van deze risico's en eventuele beheersmaatregelen worden benoemd.
De grootste financiële risico's met betrekking tot de strategie kostenverhaal zijn: 1.
Het werken met een vaste exploitatiebijdrage
2.
Representativiteit financiële onderbouwing
3.
Fluctuerende (grond)prijzen
17
Vaste exploitatiebijdrage Om in dit stadium een al exploitatieberekening te maken zijn enkele aannames en uitgangspunten gehanteerd. Werken met een vaste anterieure exploitatiebijdrage is niet gebruikelijk. De systematiek van de grondexploitatiewet is ingericht op individuele onderhandelingen met grondeigenaren, waarbij de achterliggende gedachte is dat de overheid een adequaat bedrag aan kostenverhaal realiseert. Het feit dat in deze kostenverhaalsstrategie wordt gekozen voor een vaste anterieure exploitatiebijdrage betekent daarmee een risico, omdat alle verschillende individuele onderhandelingen worden overgeslagen en een vaste bijdrage wordt verlangd. Het risico bestaat dat hierdoor minder anterieure exploitatiebijdragen kunnen worden verhaald dan op basis van individuele onderhandelingen mogelijk zou zijn geweest. Anderzijds bespaart de werkwijze met een vaste anterieure bijdrage veel tijd en geld (alle proceskosten voor individuele onderhandelingen). Dit legitimeert de werkwijze en maakt dat het financiële risico klein is.
Representativiteit financiële onderbouwing In de onderbouwing van de vaste exploitatiebijdrage is bij wijze van aanname uitgegaan van voor tuinders ideaal gesitueerde kavels met een optimale inrichting. Er zijn echter situaties denkbaar die van dit uitgangspunt afwijken en/of per deelgebied kunnen verschillen. Gedacht kan worden aan een suboptimale inrichting, onregelmatige kavelvormen of een ongunstige ligging. Specifieke bouwplannen met afwijkende kenmerken kunnen indien het tot een exploitatieplan komt tot afwijkende exploitatiebijdragen leiden. Dit risico is klein, omdat de voorgestelde werkwijze voor het overgrote deel van de verwachte bouwplannen op zal gaan. Verwezen wordt naar de Businesscase PIP Bommelerwaard (d.d. 18-12-2014), waarin bijvoorbeeld schaalvergroting als belangrijke trend wordt genoemd in de tuinbouwsector.
Fluctuerende grondprijzen De huidige strategie stoelt op taxaties en een actuele financiële onderbouwing (Businesscase PIP Bommelerwaard (d.d. 18-12-2014)). Deze zijn gebaseerd op de kennis van 2015, die in de toekomst kan veranderen. Voorbeelden zijn veranderende wet- en regelgeving (jurisprudentie) en gewijzigde financieel-economische omstandigheden. Deze aspecten hebben invloed op de resultaten van de berekening en daarmee de validiteit van de conclusies. Een grondprijs bijvoorbeeld is dynamisch, waardoor bij fluctuaties in de tijd (positief dan wel negatief) de onderliggende berekeningen ook veranderen. Om dit te ondervangen is periodieke actualisatie van de onderbouwing van de anterieure exploitatiebijdrage aan de orde. Voor de eerste fase waarin wijzigingsplannen worden vastgesteld voor de intensiveringsgebieden volstaat echter de huidige onderbouwing.
18
