6
Visie op politiewerk
het Tijdschrift voor de Politie – jg.75/nr.4/13
Politie, ICT en toekomstvisie J. Verhoef MSc MA, drs. R.R.K. Hiemstra en dr. A. Cachet Jelle Verhoef is analist bij Acestes Public Sector Strategy. Hij heeft onder meer strategische beleidsondersteuning verzorgd bij de FIU-Nederland. René Hiemstra is directeur van Acestes Public Sector Strategy. In 1997 schreef hij samen met Lex Cachet in dit Tijdschrift over de Visie voor de Nederlandse Politie van de projectgroep Mobiele Applicaties. Lex Cachet is voormalig universitair hoofddocent bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam en onder meer redacteur van dit Tijdschrift.
Dit artikel gaat over het belang van een doordachte visie op politiewerk bij de vormgeving van politieel ICT-beleid. Daarnaast wordt ingegaan op bouwstenen voor een dergelijke actuele visie. In 1997 ontwikkelde de projectgroep Mobiele Applicaties, destijds onderdeel van het platform voor de Politiële Informatievoorziening, een visie op de rol voor de politie in een snel veranderende, complexe samenleving. In hetzelfde jaar verscheen in dit Tijdschrift een artikel over het onderzoek dat men daartoe uitvoerde. De aanleiding voor de formulering van de visie destijds lag in toenemende maatschappelijke druk op de politie en de vraag hoe ICT kon helpen hierop te reageren.
A
nno 2013 zien wij goede redenen om in dit blad opnieuw stil te staan bij een visie voor de politie in relatie tot haar ICT-strategie. De komst van de nationale politie biedt, zo wordt gehoopt, uitzicht op verbetering van de ICT-situatie bij de politie. Het was de overtuiging van de projectgroep destijds – en onze overtuiging nu – dat de politie een heldere toekomstvisie op politiewerk dient te hebben, alvorens een effectieve ICTstrategie kan worden ontwikkeld. Ook de aanpak van de huidige ICT-problemen dient daarvan uit te gaan. Dit stuk vormt een reprise van het artikel in dit tijdschrift uit ‘97. Met verschillende politiekenners kijken wij opnieuw naar de visie van destijds.1 De visie uit ’97 vormt een springplank voor een gesprek over het nut van visieformulering voor de politie en de do’s en don’ts. Daarnaast denken wij met onze gesprekspartners na over (bouwstenen voor) een actuele visie op het politiewerk en de politieorga-
Het vermogen van de Nederlandse politie om fundamenteel vooruit te denken, wordt veelal als te beperkt ervaren
TvdP_4_DEF2.indd 6
nisatie tot 2020. In het onderstaande bieden wij een overzicht van de uiteenlopende (en soms tegenstrijdige) ideeën die bij de interviews naar voren kwamen.
Visieontwikkeling In onze gesprekken komt het blijvende nut van visieontwikkeling naar voren. De politie heeft altijd behoefte aan een gefundeerd beeld van de toekomst, om goede strategische afwegingen te kunnen maken. Verwachtingen en wensen uit een meerjarenvisie komen – uiteraard – nooit alle in hun geheel uit. Echter, een doordachte visie biedt wel het benodigde referentiepunt voor een consistente koers. Het vermogen van de Nederlandse politie om fundamenteel vooruit te denken wordt veelal als te beperkt ervaren. Binnen en zeker buiten de politieorganisatie bestaan al veel onderbouwde ideeën over toekomstige ontwikkelingen, maar deze zijn nog onvoldoende in samenhang bekeken vanuit het perspectief van de politie. Een goed startpunt voor een actuele visie voor de politie tot omstreeks 2020 is een brede blik op het veiligheidsdomein in het algemeen. Men dient zich bijvoorbeeld af te vragen wat de rol wordt van partners – dan wel publieke concurrenten – zoals defensie (de Koninklijke Marechaussee) of gemeenten (met stadstoezicht en BOA’s). Daarnaast dient men te kijken hoe de private markt voor veiligheidszorg zich zal ontwikkelen. Vervolgens kunnen we de implicaties van deze ontwikkelingen voor de politie doordenken. Bij het bepalen van de mogelijke rol van ICT voor de politie, moet ervoor worden gewaakt te zeer te redeneren vanuit de technische mogelijkheden. Puur technologiegedreven ontwikkelingen bieden nooit complete antwoorden op maatschappelijke en bestuurlijke problemen. Aan de andere kant: goed zicht op de technische mogelijkheden, nu en in de nabije toekomst, maakt het ‘fantaseren’ over de taakinvulling van de politie lonender.
15-05-2013 16:03:00
het Tijdschrift voor de Politie – jg.75/nr.4/13
7
Visie op politiewerk
Hervormingen op ICT-gebied dienen gebaseerd te zijn op een heldere visie op de toekomst van de politie. Een vergelijking, op basis van interviews, met Visie voor de Nederlandse Politie uit 1997 laat interessante overeenkomsten en contrasten zien. Periodieke actualisering van een visie voor een organisatie als de politie is hoogst noodzakelijk.
Visie uit ‘97 De projectgroep Mobiele Applicaties uit ’97 had aanvankelijk als opdracht om reeds ontwikkelde ‘mobiele applicaties’ verder te verspreiden binnen de politie en om een visie te ontwikkelen op de ‘mobiele werkplek’ en ‘mobiele werkwijze’ voor politiemensen. Deze opdracht riep veel bredere strategische vragen op over de toekomst van de politie. Ook toen constateerde men dat een uitsluitend technologische oriëntatie onvoldoende houvast bood. Om zinvol te kunnen spreken over ICT-strategie, dient helder te zijn wat er met het politiewerk en de -organisatie gaat gebeuren. De projectgroep concludeerde dat een actuele algemene visie op politiewerk noodzakelijk was, alvorens beleid te ontwikkelen voor de inzet van mobiele ICT. Er werd een tweede onderzoekstraject gestart, waarin de bredere strategische vragen werden voorgelegd aan de top van de politieorganisatie destijds. Het resultaat van dit onderzoek was de Visie voor de Nederlandse Politie.2
Naar een visie voor 2020 Met onze gesprekspartners kijken wij opnieuw naar de visie uit ’97. Hoe kunnen we de visie van destijds beoordelen, anno 2013? Hoe staat het nu met de verwachtingen en wensen van toen? Welke ideeën uit de visie zijn nog steeds relevant? Welke nieuwe ideeën verdienen een plek in een actuele visie voor de politie tot 2020? En, tot slot, welke rol zou ICT kunnen en moeten vervullen in de nabije toekomst?
Maatschappelijke trends Visie voor de Nederlandse Politie (1997) Van belang voor de politie: s 6ERSPREIDING GROOTSTEDELIJKE PROBLEMATIEK s 4OENEMENDE ANONIMISERING s 'ROEIENDE MAATSCHAPPELIJKE COMPLEXITEIT s 4OENEMENDE TEGENSTELLINGEN s -ULTICULTURALISERING s )NTERNATIONALISERING s 6IRTUALISERING s "EWEGING IN BESTUURLIJKE OMGEVING s 4OENEMENDE BEHOEFTE AAN VEILIGHEID EN LEEFBAARheid s 2ESULTATEN BEHAALD DOOR POLITIE BLIJVEN ACHTER BIJ de maatschappelijke verwachtingen In de gesprekken komt naar voren dat ook anno 2013 de prestaties van de politie achterblijven bij de maatschappelijke verwachtingen. Dat is het blijvende grote probleem voor de politie. Politiek, bestuur en maatschappij stellen veel uiteenlopende eisen, maar hebben hierbij te weinig oog voor wat de politie met haar beperkte capaciteit kan presteren. Als de nationale politie in de publieke perceptie ‘mislukt’, dan zal dit waarschijnlijk terug te voeren zijn op de scheefgroei tussen wat van de politie wordt gevraagd en wat met de beschikbare capaciteit mogelijk is. Trends die nog niet aan bod kwamen in de visie uit ’97,
TvdP_4_DEF2.indd 7
maar die anno 2013 en waarschijnlijk in de nabije toekomst een belangrijk effect op de politie hebben, zijn de toegenomen gerichtheid op incidenten en een groeiende behoefte in samenleving en politiek aan repressief politieoptreden. De focus op repressie en incidenten werkt door in de politieke besluitvorming. De sterk toegenomen publieke en private concurrentie voor de politie is een andere ontwikkeling waar nog geen zicht op was in ’97, maar die tot 2020 steeds belangrijker zal worden. De vraag naar typische politiediensten blijft toenemen, omdat de politie uniek is in het aanbieden van een breed pakket aan diensten en daarnaast 24 uur per dag beschikbaar is. De exclusiviteit van veel politietaken loopt nu echter weg. In onze gesprekken komt een toekomstbeeld naar voren waarin de ‘markt’ voor veiligheid opgedeeld is tussen (1) de politie, die zich concentreert op veiligheidszorg voor het armere deel van de samenleving, (2) een zeer omvangrijke industrie van private veiligheidszorg voor het rijkere deel van de samenleving en (3) de gemeenten, die in toenemende mate zelf aan ordehandhaving doen. Een andere relevante hedendaagse trend is het steeds complexer worden van het politiewerk, als gevolg van het Europese beleid van vrij verkeer van personen. De politie wordt in toenemende mate geconfronteerd met extranationale problematiek. Voorbeelden hiervan zijn de komst van criminelen en kansarmen uit Oost-Europa en criminele organisaties die steeds vaker internationaal opereren. De ontwikkeling van de Nederlandse politie – met een vooral (sub)nationale focus en werkterrein – loopt uit de pas met dat vrije verkeer van personen. Ook de nationale politie blijft een nationaal, generiek instrument voor veiligheid, dat gebrekkig toepasbaar is op de genoemde extranationale problemen. Ten slotte valt de huidige, aanhoudende economische crisis te noemen als een zeer belangrijke ontwikkeling voor politiewerk tot 2020. Naar verwachting zal de crisis de maatschappelijke tegenstellingen verscherpen en een motor vormen voor veel onrust en extra criminaliteit.
Taakoriëntatie Visie voor de Nederlandse Politie (1997) De politie diende: s DE OPERATIONELE REGIE VAN LOKALE VEILIGHEID EN leefbaarheid op zich te nemen; s ZICH LOS TE MAKEN VAN EEN REACTIEVE HOUDING s MINDER TE FOCUSSEN OP DE NOODHULPFUNCTIE WANT symptoombestrijding), meer te werken aan preventieve veiligheidszorg; s EEN SIGNALERENDE FUNCTIE TE VERVULLEN VOOR ANDERE overheidsinstanties; s MAXIMAAL BEREIKBAAR EN BENADERBAAR TE ZIJN In de interviews komen ten aanzien van de taakinvulling door de politie, zoals voorgesteld in de visie uit ’97, verschillende zienswijzen naar voren. Eén standpunt is dat de lijn van de visie destijds – meer preventieve veiligheids-
15-05-2013 16:03:00
8
Visie op politiewerk
zorg, minder nadruk op de noodhulpfunctie – het meest verstandig is en blijft. De nadruk op repressie en incidenten anno 2013 leidt onvoldoende tot een duurzaam algemeen gevoel van veiligheid en leefbaarheid. De politie dient in haar taakuitvoering telkens de verbinding te leggen met de creatie van duurzame veiligheid en leefbaarheid, door burgers mee laten denken en doen. Hier zouden sociale media veel bij kunnen betekenen. Het is echter volgens andere geïnterviewden de vraag in hoeverre de ambities van preventieve veiligheidszorg in de visie uit ’97 realistisch zijn. De politie is geen sociaal werker. De noodhulpfunctie is welbeschouwd de ‘core business’ van de politie; haar kracht ligt met name in het vermogen om ‘stevig’ te kunnen optreden in onverwachte situaties. Overigens nam in ’97 de overschatting bij de politie van de mogelijke eigen maatschappelijke invloed al af. De politie in een regisserende rol bij het lokale veiligheidsbeleid lijkt anno 2013 een achterhaald streven. Het lijkt onverstandig voor de politie om deze rol als regisseur te ambiëren. De regiefunctie hoort thuis bij de gemeente. Dat laat echter onverlet dat er gerede twijfel en bezorgdheid zijn of de gemeenten hun regietaak de komende jaren in voldoende mate zullen (kunnen) oppakken. Als onderdeel van haar signalerende functie kan de politie het gemeentelijk bestuur informeren, wanneer laatstgenoemde te weinig regie voert. Maar de politie dient zich regisseerbaar te maken en zich er niet toe te laten verleiden om de regie op zich te nemen. Anno 2013 hangt het succes van de politieorganisatie samen met haar vermogen om politiek-strategisch te handelen. Het werk van de politie is in toenemende mate gepolitiseerd. De politie moet ervoor waken verstrikt te raken in irreële eisen van politiek, bestuur en samenleving. Het succes van de nationale politie zal deels afhangen van de politieke bereidheid om de politie zich te laten concentreren op een beperkt pakket aan taken, en zo voldoende capaciteit te kunnen genereren voor de aanpak van concrete problemen van veiligheid en leefbaarheid. De politie dient de publieke verwachtingen te managen door deze boodschap breed te communiceren.
Gebiedsgebonden werken Visie voor de Nederlandse Politie (1997) s 0OLITIEZORG ZOVEEL MOGELIJK AFGESTEMD OP DE LOKALE situatie s /PTREDEN DIENDE ZO lJNMAZIG MOGELIJK TE WORDEN In onze gesprekken wordt de blijvende relevantie van de wijkgebonden politiezorg bevestigd. In de contacten met wijkbewoners krijg je als agent de beste informatie. Een zichtbare agent op straat, in combinatie met het kennen en gekend worden, heeft een aanzienlijke preventieve werking tegen criminaliteit. Gebiedsgebonden werken draagt bij aan
TvdP_4_DEF2.indd 8
het Tijdschrift voor de Politie – jg.75/nr.4/13
de beleving van veiligheid en vergroot de acceptatie van politieoptreden in de wijk. De praktijk toont echter dat het ideaal van gebiedsgebonden werken slechts beperkt kan worden gerealiseerd, door de vele uiteenlopende opdrachten van politiek en bestuur aan de politie. De politie dient zelf de effectiviteit van gebiedsgericht werken zichtbaar te houden. Zo kunnen de successen van de wijkagent veel meer onder de aandacht van burgers worden gebracht. Sociale media lijken in dit kader een krachtig instrument in de handen van de wijkagent.3 Mogelijk leidt de nationale politie, met de voorgenomen inrichting, tot een verzwakking van de gebiedsgebonden aanpak op wijkniveau. De consequentie van de opzet van robuuste teams is dat de politie organisatorisch waarschijnlijk op grotere afstand komt te staan van buurten en wijken. Dit kan ten koste gaan van een fijnmazige, wijkgerichte aanpak.
Afrekening en verantwoording Visie voor de Nederlandse Politie (1997) s 0OLITIE MOCHT NIET VERANTWOORDELIJK GEHOUDEN worden voor beleidsoutcomes in het totale veld van integrale veiligheid, maar enkel voor de output waar zij daadwerkelijk een bijdrage aan kon leveren s 2ELATIE MET PUBLIEK MOEST GEKENMERKT WORDEN door een hoge kwaliteit van dienstverlening s 0OLITIE DIENDE ALS ÏÏN CONCERN TE GAAN FUNCTIONEren De sectie uit de visie van ’97 over afrekening en verantwoording brengt ons in onze gesprekken op het nut van prestatiemetingen. Eén standpunt is dat politiewerk in het algemeen te complex is om via cijfers en statistieken te beoordelen. Hiertegenover wordt door sommige respondenten gesteld dat, hoewel in het verleden te eenzijdig en ongenuanceerd is ingezet op prestatiemeting binnen de politie, prestatiemeting wel degelijk positieve resultaten heeft. Anno 2013 is er meer besef van de mogelijk perverse effecten van prestatiemeting en van de do’s en don’ts.4 Daarnaast maakt de komst van de nationale politie het praktischer (en eerlijker) om de prestaties politiebreed te meten – iets dat in het verleden, met 26 eindverantwoordelijke korpschefs, moeilijk was. De focus dient echter minder op prestatieafspraken en -metingen te liggen, als wel op het versterken van het presterend vermogen van de politieorganisatie. Prestatieafspraken moeten realistisch zijn, door ze af te stemmen op het bestaande vermogen van de organisatie om ‘te leveren’. Daarnaast moet permanent geprobeerd worden het presterend vermogen van de politie verder te vergroten. Dit kan bijvoorbeeld door inefficiëntie als gevolg van lastig uit te voeren wetgeving te verminderen en door de samenwerking met bestuurlijke partners te verbeteren.
15-05-2013 16:03:00
Visie op politiewerk
9 Foto: Roel Dijkstra Fotografie
het Tijdschrift voor de Politie – jg.75/nr.4/13
Ook al in 1997: informatievoorziening niet gebonden aan tijd en plaats. Foto uit toenmalige artikel in het Tijdschrift voor de Politie.
Informatievoorziening, ICT en mobiele technologie
een belangrijke factor voor falen. Het optimisme van destijds is verdwenen. Verbetering van de ICT bij de politie lijkt nu cruciaal. Als de politie er niet binnen afzienbare tijd Visie voor de Nederlandse Politie (1997) in slaagt om haar ICT op orde te krijgen, dan zou haar s )NFORMATIE BELANGRIJKE PRODUCTIEFACTOR IN POLITIEmaatschappelijke relevantie sterk kunnen teruglopen. werk Hoe hebben de problemen zo ver kunnen oplopen in de s .OODZAAK VOOR EEN NIEUWE INFORMATIEVOORZIENING afgelopen 15 jaar? In onze gesprekken komen twee hoofdvoor basispolitiezorg, die politiebreed ontwikkeld oorzaken naar voren voor de huidige problemen met de en gebruikt diende te worden basissystemen en een gebrekkige benutting van mobiele s $E TOEGANG TOT INFORMATIEVOORZIENING DIENDE NIET ICT. Ten eerste de autonomie van de korpsen in de regionale gebonden te zijn aan tijd of plaats structuur, die korpsen de ruimte gaf tot eigen investeringen s &LEXIBILISERING