197
PERADILAN ADMINISTRATIF (2)
OLEH : FROF. SLAMET PRAJUDI A11MOSUDIRDJO SR.
Apakah hal-hal, - katakanlah: keganjilan-keganjilan-, seperti yang saya kemukakan di at as itu harus dibiarkan berlangsung begitu saja ? Sudah barang tentu semua akan sependapat, bahwa ASAS NEGARA HUKU1.,,! (Rechtssta~t) mewajibkan kita semua untuk berdaya upaya dengan jal r l. dan cara apa pun, menurut kedudukan dan rug as serta kemampuan masing-masing, unluk membua! Negara Republik Indonesia sebaga i "Negara Hukum" itu pad a suat., ketika menjadi suatu ke~ya t aan yang dirasakan dan dinikmati oIch semua orang j'3!1g berada di Indonesia ini. Sal ch satu jol an ya ng uta rna adalah, bahwa semua orang yang ',y, .. ~!abat a~at: r!l..;:nj ~!anka0 iah~:t.~l;! sebagai An g;ota t.1aje}is Per· musyawaratan Rakyat, Dewan Pcrwakilan Rakya t, fJew.a~ PC:·ljrr..b:.> ngan Agung, Mahkamah Agung, Badan Pemeriksa Keuanga n, Presiden, Men'cri, Sekrctlris Jenderal , Direktur Jenderal, G"bernur Kepala Daerah, Bupati Kepala Daerah, J aksa Agung dan setiap J aksa Tinggi dan Negeri bawehannya, Kepala Kepolisian Republik Indonesia dan setiap Perwira Polisi dibawahnya, pendeknya : semua orang yang memegang dan menjalankan kekuasaan Negara yang cukup besar secara minimal harns memahami HUKUM TATA NEGARA REPUBLIK INDONESIA, .rtinya: pengertian-pengertian dan asas-asas hukwn pokok mengenai Konstitusi Negara R.I. Selanjutnya semua Pemegang Jabalan Administrasi Ncgara yU!1g bersif?f_ Pimpinan, mulai dari ,Presiden, Menteri, Sekretaris dan Dir:kmr Jeoderal, ke bawnh sumpai dengan Camat, harus mcnguasui dan menjalankan alau mentaali HUKUM ADMINISTRASI NEGARA. Oleh karen a di dalam suetu Negara-Hukum pegangan satu. satunya yang obyektif dalam menjalankan tugas dan kewajiban Negal~ adalall HUKUM.
198
MAJALAH FHUI
Dengan sendirinya diperlukall masa pendidikan dan pengembangan yang cukup lama unluk mencapai lingkal kepahaman dan ketaatan yang memuaskau scperti yang dipunyai atau dicapai oleh negara-ncgara Eropa Baral sekJrang. sepcrti Jerm~n Barat, Austria, Swiss, Perancis, Belgia, Negcri Eelanda, Denmark, Skandinavia, dan
Inggeris (dan Hindia Belanda dulu). Memang pernyataan di atas lebih mudah . ditampilkan daripada pelaksanaannya secara praktek dan nyat •. Namun, PENYADARAN akan pentingnya pengetahuan dan ketaatan akan HUKUM ADMINISTRASI NEG A RA itll sudah urgent sokali, oleh karena negara modern, termasuk Negara kita, makin lama akan makin banyak campur tangannya ke dalam kehidupan masyarakat. Dan setiap campu r taltlian Itegara akan berarti, bahwa pejabal-pejabatnyalah yang akan berbuat dan bertindak atas nama negara. Kini masalahnya, APA yang hartls dijadikan ukuran dan alat pengawasan tentang keberesan penunaian tugas dan kewaiiban "campur taogan" mereka itu ? Tidak ada Jain daripada HUKUM. Semua sikap dan tingKah-laku manusia harus ,ada norma-norma ukuran--ukuran, dan aturan aturaonya. Di dalam lingkungan keluarga ukuran dan alat pen~awas bagi para anggola keluarga adalah "tingkah.-Iaku daripada Bapak dan Ibu". Di dalam lingkungan masyarakat yang menjadi ukuran dan alat pengawasan orang adalah "tata kesopanan", "tata susila", 'tata krarna' ynng secam keseluruhan dapnt disingkat dengan sebutan ADATISTIADAT. Dalam kota besar (urban areas) dan organisas; 'yang menjadi ukuran, kriteria, norma, dan alaI pengawasan orang adalah DISIPLIN (ketaaatan tanpa perasaan, at au tawar-menawar, ak::l0 p:ratur3.u-peraturan dan slruktur serla sisti m ketertiban) dan ETHlKA (ketaatan akan segala apa yang kita janjikan). Namun, dalarn kehidupan masyarakat-negara (staatsgemee"schap) dan di dalam Iingkungan apparatur-negara (terutama Administrasi Negara, yang meliputi Administrasi Pcmerintahan, Administrasi Ketatausahaan Negara, Administrasi Kerumahtanggaan Negara, dan, Administrasi Pembangunan Negara) adalah HUKUM,' ialah Hukum Publik dan Hukum PriV2t.
PERADILAN AD!I
•
•
1' '9
Di dalam masyarakat-masyarakat dan negara-negara yang sedang berkcmbang terlalu banyak orang mencampur adukkan (mixing up, door elkaar halen) tata-kesopanan, tata-kesusilaan, tata-krama, disiplin, ethika, moral, dan hukum, sehingga tidak sedikit pejabat-pejabat dan pemimpin-pemimpin masyarakat dan negara yang menjadi bingu ng atau ku rang cepat di dalam menyesuaikan si kap nya, cara berpikirnya, dan tata cara Imembawakan dirinya pada waktu berpindahpindah tempat, lingkungan, dan peranan yang harus dijalankan. Orang yang menjabat sebagai Camat, misalnya, tetap saj a bersikap dan berpikir secara Camat pada wakiu menghadiri rapat dinas, upacara penguburan keluarga, khitanan, perkawinan, upacara agama, menonton
sepakbo la, menghadiri rapat perhimpun an cat1.lr, dan seba~ai n ya. Memang harus diaku i, bahwa hidup sebagai "manusia modern" itu tidak mudah, oleh sebab memerlukan pendidikan yang dapat memberikan ke malmpuan kepadanya setiap kal i "melakukan penilaian terhadap situasi di mana dia berada" dan segera "menentuK(1Jl <;ikap kelakuannya ya ng sesuai·', dengan perkataan lain: dia sampai batasbatas tertentu ha rus dapat berpiki r dan bersikap RASIONIL. t.opa emosi. tanpa pera.s.aan maiu-ma!u kucing, tanpa gengs i-gengsian. dan sebagainya.
Dan susahnva adalah, bahwa kita justru hendak MEMPERCE· PAT proses MODERNISASI masyarakat dan negara kita, dengan segala .k onsekwensinya yang kadang-kadang dilupakan orang, tanpa seolah-olah ingat akan syarat-syarat mental termaksud di atas. Modcrnisasi tjdak hanya rmemerlukan penuidikan mathematik dan tehnoiogl, tida k hanya latihan untuk mengejar produktivitas dan effisiensi, akan tetapi ) ang tidak boleh kita lupakan adalah : pendid ikan ~crta pengembangan daripada norma-norma kesopana n, kesusilaan,
dan hukum yang sesll ai. ·DISERT AI dengan pengembangan daripada ORGANISASI serta SISTIM penegakannya. Dengan perkataan lain, bilamana saja dalam hal ini hanya membatas; diri pada HUKUM saja, kita perlu pengembangan dan ,penyebarluasan daripada pendidikan HUKUM secar!, nyata, jangan hanya memberikan penerangan (entang bunyi dan isf undang-undang serta peraturan-peraturan. Yang hanya merupakan sumber-sumber belaka daripada hu kum. .. Setiap pejabat negara yang mengambil keputusan; · .tau berbuat , esuatll yang roenimbulkan akibat-akibat hukum harus tah u. bahwa
I
I
,l
!
1
2()(1
f
MAJALAH FHVI
di dalam hal ilu dia wajib menjunjung linggi ASAS-ASAS HUKUM YANG UMUM DAN POKOK, yakni: anlara lain: (1) Undangundang alau peraluran atau keputusan tidak baleb menimbulkan atau mengurangi kepastian hukum, (2) undang-undang mau peraturan wajil· menentukan adanya masa-peralihan (ma" transisi), (3) undangun dang lidak berlaku surut. (4) tidak satu perbuatan pun dapat dianggap sebagai perbuatan lerlarang alau pidana scbclum ada ketenluan undang' yang seeara legas menyatakannya SEBELUMNYA terjadi . (5) undang-undang atau peraturan lida!. baleh menimbulkan \'akum atau kekasongan hukum, sehingga sesuatu yang ladinya legal tahu-tabu Ialu kehilangan dasar hukum. (6) tidak seorang pun diwajibkan memperlahankan haknya yang tidak dia kehendaki. Khusus dalam Hukum Tala Negara dan Hukum Administrasi Negara terdapat dua asas-hukum yang sangat penting, yakni : (1) Asas Legalitas. dan (2) Asas Diskresi. Asas Legalitas mengatakan, bahwa setiap perbualan (pejabat) .-\jminislrasi Negara harus berdasarkau ketentuan undang-undang (dalam arti luas). Undang-undang dalam arli materiil alan luas adalah seliap pernyalaan resmi dan lertulis dari pejabat negara yang berwer: :.:.n~~ yang mengandung atur~n-aturan atau ketentl1(ln· ketcntuan hukum yang bersifat (i) umum, artinya ditujukan kepad a UITium, tii; abstrak, arlinya : tidak menunjuk kepada sualu kasus atau kejac1ial1 yang tertentu, (iii) impersollal, yakni tidak bersi!at penilaian dan lidak ditujukan k~ada arang-<>rang yang lerlentu, dan (iv), imperGlif, artinya : wajib dijalankan aleih pihak-pihak yang bersangkutan. Di dalam praktek, tidak akan ada satu undang-undang alau peraturan pun yang dapal mengatur segala kemungkinan alau kasus secara lertentu. Oleh karen a ilu, maka berlaku asas kedua, yaitu Asas Di skresi alau "freies Ermessen" berarti suatu " kebebasan" bagi . pejabal Adminislrasi Negara yang berwenang untuk mengambil keputusan menurut pendapalnya sendiri terhadap kasus yang dihadapkan kepadanya, aleh karena undang-utfdang atau peratura" hanya mampu menelapkan batas'nya alau alternatif"nya yang terte ntu saja. Dengan demikian maka diskresi ilu ada dua macam, yakni (1) diskresi bcbas, di mana pejabat Administrasi Negara ilu bebas me- . ngambil keplliusan yang mana saja asalkan tidak melampaui balasbatas jGn~ ditentukan aleh "_'dang-undang; Gan (2) diskresi terikat. yai!u : pejabat Adminislrasi Negara yang berwenan¥ bebas untuk me-
PERADILAN ADMINISTRATIF
2111
ngambil keputusan yang mana saja menurut pendapalnya sendiri dengan jalan memjlih di antara alternatif-alternatif yang ditetapkan oleh un dang-un dang. Kini kita kembali ke persoalan_ yang telah saya kemukakan di atas, yaitu, bahwa pengelahuan Hukum Administrasi Negara (sarna halnya dengan hukum-hukum yang lainnya) saya. tidak .ada gwumya biJamana tidak ada ORGANISASI dan SISTIM untuk penegakannya Dengan perkataan lain: bilamana timbul "perkara-perkara" administratif, maka harus ada Organisasi dan Sistim PE~ILAN ADMINISTRATIF. Untuk perkara-perkara Pidana dan Perdata kita sudah mempunyai Organisasi dan Sistim PERADILAN UMUM yang dipimpin dan dibina oleh MAHKAMAH AGUNG. Sekarang timbul pertanyaan : bagaimanakah sebaiknya Organisasi dan Sistim Peradilan Administratif itu ? Oleh karen a dari contoh-contoh yang !elah saya kemukakan dalam .bagian (I) (edisi) no. 2, September 1975) jelas kiranya adanya masalah-masalah dan perbua!an-perbuatan pejabat-pejabat Administrasi Negara yang merugikan para warga masyarakat. Perbuatan-perbua!an pejabat Administrasi Negara yang bersifat P rDANA dapat dituniul rnenumt prosedur da n proses yang bcr!a~;; ke Pengadilan Negeri, dan seterusnya. Yang sudah mulai sukar adalah perbuatan-pet'lJUatan, peraturanperaturan, dan keputusan-keputusan pejabat Administrasi Negara yang bersifat perkara PERDATA. Sudah menjadi pengelahuan umum, bahwa gugatan perdata itu menelan waktu, tenaga, dan biaya yang tidak sedikit, lebih-Iebih jikalau yang digugat adalah Kabupalen. Kota Madya, Propinsi, at au Negara Republik Indonesia. Masalah ini sudah ban yak ditangani oleh LBH (Lembaga Bantuan Hukum). Masalah besar dalam "perkara administratif' adalah, bahwa. sama sekali tidak ada " pelanggaran hukum", baik pidana maupun perdata . Asal masih ada unsur at au segi pidana at au perdata, mak" sesuatu persoalan dengan seorang pejabat Administr"si Negara itu ntasih dapat dimajukan ke Pengadilan Umum dengan dijadikannya "perkara pidana" atau "perkara perdata": "Perkara administratif" yang murni sarna sekali tidak mengandUD g $uatu ullsur pelanggaran hukum, melainkan merup~~aD suatu .
~u:l
MAJALAH FHCl
PERSENGKETAAN atau PERBEDAAN PENDAPAT tentang INTERPRETASI daripada suatu ketentuan undang-undang di dalam pelaksanaannya. Interpretasi daripada undang-undang ada dua macam yang seharusnya sejalan, tetapi dalam praktek ti
PERADILAN ADMINISTRATIF
203
dan management, organisasi dan metode, project plagoing dan programming, P.P.B.S., budgeting, accounling, sta,tistik, dan sebagainya. dapat menanggulangi "perkara-perkara administratif" itu ? " Ketidak adilao", " Kct:dak wajann", Ketidak puasan", dan se bagainya ya ng timbul dari kegiatan-kegiatan Administrasi Negara modern me·minta jalan pemecahan yang berbeda dari jalan "pidana" dan "perdata".
Itulah masalah besar yang kita hadapi sebagai masalah "Peradilan Admin istratif", dan memerlukan studi (pengkajian) serta pernikiran sejumlah besar ahli-ahli dan sarjana-sarjana serta pejabat-pejabat kita. Saya cenderung untuk mengadakan pembedaan (ondercheiding) dalam pengertian dan peristilahan, bukan pemisahan, antara (perkara administratif" yang harus ditanggulangi melalui "peradilan administratif", dan "perkara admin;strasi" yang harus diselesaikan melalui "peradilan administrasi·'. "Perkara dan Peradilan Administratif" adalah istilah umumnya
I I. I
i l
dan yang luas, yang menyangkut persengkelaan inlerpretasi antara Ad-
ministrasi Negara dan seorang atau beberapa orang Warga Masyarakat (burger, citizen). " Perkara dan Peradilan Administrasi" adalah persoalan atau perselisihan antara Pejabat-pejabat atau Instansi-instansi Adminis:rasi Negara sendiri secara INTERN, misalnya : mcngenai yurisdiksi, mengenai wewenang, mengenai form:ditas, lUlls at au perlncian peli:npahan wewenar.:g, mengenai formalitas yang mempersoaikan vaUd·ras (kesahan) dzripoda suatu keputusan, mcngenai perbedaan pO!1gertian daripada suatu istilah suo~u keputusan, mcng~nai perbedaan bersilang instansi (cross-agency). Persengketaan antara dua Instansi Administrasi Negara dapat juga menya",gkut seorang Warga Masyarakat s:kaligus, misalnya : dalam hal Izin Bangunan, Izin Usaha, P<'masa",gan Iistrik padl rumah yang dianggap tid2 k memenuhi syarat izln ban!!:man. Perk=1ra yang demikian ' itu klta namakr.n "-perkara admi"istratif", oleh karena melibatkan seorang warga masy.arakat. Dalam karangan saya dalam ''CINERAIV'..A HUKUM" (1971), lire" laman 164, telah saya mengajt:kan saran agar DEWAN PERTIMBANGAN AGUNG kita dikembangkan lebih lanjut ke arah DISAMPING tug as yang difalankan sekarang, memperoleh dua ("gas lagi,
Ii
,•
MAJALAH FHU!
204
yakni : (1) sebagai Badan Pengawas/Pemeriksa Administrasi Negara, dan (2) sebagai Mahkamah Agung Administrasi. Dengan berkedudukan sebagai Badan Pengawas Administrasi Negara, ma ka D.P.A. bekerja sarna dengan MEN PAN, LAN, dan BAKN. DaJ am peranannya sebagai Mahkamah Agung Administrasi, D.P.A. bekerjes, 'ma cenga" Mahkamah Agung, MENPAN, LAN, BAKN, dan Menteri Kehakiman. DaJam kedudukannya sebagai Mahkamah Agung Administrasi, D.P.A. hanya menyeJesaikan "perkara-perkara administras;" yang diajukan oJeh Menteri yang berkepentingan. Pe"yeJesaian darirada "perkara-perkara administratif' harus dilakukan dengan suatu Organisasi dan Sis tim PeradiJan Administratif yang agal: meJuas di seJuruh \Vilayah negara dan meJaJui badan-badan yang spesiaJistis. waJaupun prosedur dan asas-asas pokoknya dapat diawasi oJeh Dewan Pertimbangan Agung. Perkara-perkara administratif yang slldah agak mendesak urgensinya pad a waklu ini menurut pengamatan say a adaJah : ( 1). perkara-perkara yang menyangkut KEPEGAWAIAN NEGERI, (2) perbra-perkara yang menyangk ut PERBURUHAN,
(3) perkara-perkara yang mengenai PERIZINAI\ PERCSAH.~..-'---,"l, (4). perkara-perkara yang menyangkul ADMINISTRASI KEUANGAN NEGARA, lermasuk " pelanggaran-pelanggaran pelaksanaan APBN, (5). perkara-perkara peru mahan pegawai, (6). perkara-pe.rkara urusan pensiun , assuransi, dan tunjangan jancta pegawai negeri,
(7). perkara-perkara kesejahteraan pegawai, jancta pegawai negeri, (8). perkara-pcrkara pcmeriksaan mutuj hygiene barang (perJindungan konsumen : dagi"g, susu, bahan pembungkus dsb.), (9). perkara-perkara Daerah,
sewa-menyewa
ruangan
taka
dan pasar
(10). perkara-pcrkara yang menyang!:ut penentuan berbagai lari! masuk peJataran, parkir, penjagaan, angkutan, Jistrik, air minum, tilpun,
(11). perkara-perkara penentuan IPEDA don lREDA.
PERADILAN ADMI N:STRATIF
205
Dari uraian dalam karangan yang sangat pendek dan sederhana ini semoga jelaslah, bahwa masalah Peradilan Administratif itu perlu sekali mer.da pat pe rhatian kita yang sistematis, .programma tis, dan so rius. Dan salah s a~u aras yang perJu didiskussikan adalah apakah '·perkara administratif" itu hendak dimurnikan ataukah scbanyakbanyakn ya dikaitkan dengan unsur pidana atau perdata, dan apa syarat-syaratnya. Masalah-masalahnya ban yak sekali, dan bilamana kita gagal d i dalam menge mbar.g kan Administrasi Negara yang bonafide oleh karen a Apparatur Negara tersebut tidak dapat dikendalikan mcla!ui HUKUM, maka jerih payah Pembangunan kita selama ini akan siasia belaka. Negara da n Masyarak at kita perkembangannya pes at sekali, dan tidak ada ukuran lain bagi suatu Masyarakat dan Negara modern da n beradab daripada PENEGAKAN da n KET AA T ANN Y A akan HUKUM. Kemajuan Negara kita tergantung dar i Ad minist rasi Nega;. kit •. Bonafiditas daripada Administrasi Negara kita tidak d apat diukur hanya dari segi tehnik, produktivitas, dan effisie~si. Lebih-Iebih bilamana kita sudah mulai mengembangkan " System s Approach 10 Adm!nistrati o~" Jalu ke mana Manusia Pancasila itu her:dak di bu'~)::! ? "Systems Approach" akan mengurangi segi " kemanus iaan", dan sebelum kita terlambat dijadikan robot-robot yang tidak dapat men;kmati hidup dan tidak mem punyai makna hidup yang berpangkal pada Ketuhanan Yang Maha Esa, kit a harus memecahkan masalah Peradilan Administratif kita dengan sebaik-baiknya dan menduduk'". Jn Manusia Indonesil di tempat yang patut, wajar, dan terhormat sebagai man usia. Kedudukan dan Martabat Manusia yang terhormat di dalam suatu Negara dan Masyarakat Negara hanya dapat dicapai melalui H UKUM. Tal1pa kehidupan hukum y"ng sehat kita akan merosot menjadi bangsa ya ng liar dan b iadab.
206
majalah
Foliultos hukum univl!rsitos indonesin Jfle.ncJlIcapk.an :
~clemet
~ohun
tflari Ratal
)Barn 1976
