Ocenění absolventky oboru „Regionalistika a veřejná správa“ Všem přátelům, známým a příznivcům našeho oboru oznamujeme, že naše čerstvá absolventka - ing. Irenka Hybšová - získala koncem roku 2004 prestižní ocenění za svou diplomovou práci z oblasti územního a prostorového plánování (pod vedením ing. A. Slepičky, DrSc). Cenu Nadace Josefa, Marie a Zdeňky Hlávkových převzala na zámku v Lužanech u Přeštic. Tato cena je udělována nejlepším studentům a absolventům pražských veřejných vysokých škol, brněnské techniky a mladým talentovaným pracovníkům Akademie věd České republiky.
Narozena 1979 v Praze. Vystudovala obor Regionalistka a veřejná správa na VŠE Praha, vedlejší specializaci „Regionální rozvoj a Evropská integrace“. Po absolvování v červnu 2004 získala výše uvedenou cenu za práci na téma „Prostorové uspořádání a plánování ve Švýcarsku“. V současné době pracuje v Centru pro regionální rozvoj ČR v Praze jako projektová manažerka při implementaci programů Evropské Unie – Národního programu Phare a Společného regionálního operačního programu. Jako ukázku oceněné diplomové práce uvádíme následující text.
1
I. Hybšová: „Prostorové uspořádání a plánování ve Švýcarsku“ Motto: „Krajina možná jednoho dne přestane existovat. Co ale přijde po krajině a jak nazvat podobu země, která už není krajinou? I zničená krajina je přece stále ještě krajinou a může být obnovena lidským úsilím buď naším, nebo nějaké budoucí generace. Zničená krajina se podobá vážně nemocnému pacientovi, kterého je možno léčit a za určitých podmínek vyléčit.“1 1
Michael Hauser: Krajina mlčící a krajina mluvící; O kognitivním ohrožení krajiny a o tom, jak se proti němu dá bojovat. Tvář naší země – krajina domova. Krajina v ohrožení (6.díl), Praha, 2001, str. 18
Nové pojetí prostorového plánování Švýcarsko je zemí, která využívá prostorové plánování a jeho tři úrovně – národní, regionální a místní – jako důležitý nástroj rozvoje společnosti. Prostorové plánování řeší rozvojové problémy nejen z územně technických aspektů, ale také z hledisek ekonomických, sociálních, kulturních a ekologických. Jedná se o komplexně pojaté prostorové plánování integrované do jednoho systému. V posledních letech se prosazuje nový přístup. Aktéři v území jako města a regiony jsou pojímány jako produkty svého vlastního neopakovatelného historického vývoje v různých souvislostech a s různými charakteristikami. Plán je chápán jako projekt města nebo regionu, demokratické vyjádření toho, jaké by území mělo být a jako odborný rámec pro kolektivní akci. Získává spíše povahu určitého druhu smlouvy, zavazující a usměrňující zástupce konkrétních prostorových aktérů k společné vizi jejich území. Hlavními cíli se stala podpora ekonomického rozvoje, snižování zranitelnosti regionálních ekonomik ve vztahu k vnějším hrozbám, podpora regionálních konkurenčních výhod a strategické plánování území založené na spojeném úsilí socioekonomických subjektů veřejných i soukromých. Ve Švýcarsku je základní cíl formulován v ústavě. V dřívější úpravě ústavy byl určen jako účelné využívání území a uspořádání osídlení v krajině. Současné cíle jsou určeny v zákoně o prostorovém uspořádání (RPG Raumplanungsgesetz) hned v prvním paragrafu. Jedná se o celkovou ochranu krajiny, zejména o ochranu přírodních podmínek a bohatství jako půda, vzduch, voda, les a zemědělství, dále o podporu životních podmínek obyvatelstva, sociálního, kulturního a hospodářského života a decentralizace osídlení a hospodářství. V posledních letech 19. století byly ustanoveny předpisy pro městské obce, kterým se měly podřídit. Tato podřízenost spočívala v pokynech pro koncepty pro postupně stupňující se urbanistické projevy. V první polovině 20. století byly obcím prominuty stavební regulátory a plánování zón. Obce se začaly velice rychle stavebně rozvíjet (aglomerační obce, turisticky zaměřené obce). Současně nastal systematický rozvoj nových bytových jednotek prostřednictvím plánů zástavby a plánů výstavby bytů. V meziválečném období 1
Michael Hauser: Krajina mlčící a krajina mluvící; O kognitivním ohrožení krajiny a o tom, jak se proti němu dá bojovat. Tvář naší země – krajina domova. Krajina v ohrožení (6.díl), Praha, 2001, str. 18
2
byly nastoleny zásadní úvahy o moderní městské výstavbě. Nejdůležitějším výsledkem byla Charta z Atén z roku 1933. Charta byla publikována až v roce 1943 a měla v poválečném období velký vliv na vývoj městské výstavby. V těchto letech po druhé světové válce v období hospodářského rozmachu se začalo opět ve Švýcarsku rozšiřovat plánování zón. Bylo rozhodnuto rozšířit plány zón na tzv. prostorové plány („Arealbebauungsplan“), které znázorňovaly různé druhy obydlí, jako rodinné domy, více bytové domy, výškové domy. Do 70. let 20. století Švýcarsko nemělo speciální strategie či politiky zabývající se územními kapitolami. Pozornost byla spíše věnována oblastem pektorálních politik jako zemědělství nebo veřejná infrastruktura. Až v těchto letech se oddělila regionální politika a prostorové plánování. Prostorové plánování se mělo zabývat organizací urbanizovaných území a chránit (zachovat) venkovské oblasti od prvků urbanizace. Za to regionální politika byla zacílena na podporu infrastruktury v horských oblastech. První úvaha o prostorovém plánování se poprvé objevila v zákonném předpisu před třiceti lety. 14. září 1969 zákonodárci Švýcarské federace zakomponovali do federální ústavy článek číslo 22 o prostorovém plánování, který obsahoval základní cíl plánování. Na regionální úrovni ve směrných plánech se již rozlišovaly oblasti plánování osídlení, zemědělství, dopravy, energetické infrastruktury. Na komunální úrovni se jednalo o kombinaci plánů dopravy a osídlení. Za dalších 10 let se podařilo 22. června 1979 schválit již samotný zákon o prostorovém plánování (Raumplanungsgesetz, RPG). Hlavním účelem bylo vymezit zastavitelnou plochu a limitovat expanzi urbanismu do volného prostoru, který je vzácný. Hlavní ideou byla decentralizace. Tento zákon je celkově jednodušší, pružnější, pružnější, vyžaduje méně forem a stupňů projednávání než dřívější úpravy. Ponechává značný prostor pro jednání kantonů a je více orientován na hlavní problémy. Zákon stanoví výslovně plánovací a koordinační povinnost (věcnou i časovou) a zavazuje ke vzájemné informovanosti a spolupráci při harmonizaci činností působících na území. Týká se nejen federálních, kantonálních a místních orgánů, ale průřezově i sektorů jako je např. zemědělství, infrastruktura, výstavba sídel. Zákon se zabývá ochranou, přístupností a udržováním krajiny, vod, lesů a zemědělské půdy a jejich funkcí i nutností vhodného umístění sídel v krajině, dále utvářením lidských sídel dle potřeb obyvatel při současném omezování plošného růstu sídel s tím, že bude pečováno o ochranu jejich životního prostředí, o vhodnou síť veřejné dopravy, služeb, obchodu, o cyklistické zóny a trasy a o četné plochy zeleně a stromy. Při výstavbě infrastruktury se má dbát o vyrovnávání oblastních rozdílů, snadnou dosažitelnost škol, rekreačních zařízení a veřejných služeb a o zamezení nepříznivých vlivů infrastruktury na životní prostředí a podmínky života i rozvoje lidí i hospodářství. Základní zásady hospodářského využívání území dle tohoto zákona: vytvořit efektivní využívání území 3
zabývat se multifunkcionalitou území vyvarovat se nenávratných škod v území šetřit územím, plochami více se věnovat vlastnickým poměrům při využívání pozemků zabezpečit právní ochranu při využívání území V roce 1996 byla publikována Švýcarská pravidla prostorového plánování („Die Grundzüge der Raumordnung Schweiz“), která byla následována realizačním programem – Federální opatření pro organizaci územního plánování („Relisation Programme: Federal Measures for Territorial Organisation“). Pravidla jsou širšího a koncepčního rázu, také zohledňují přiblížení Švýcarska k Evropě. Hlavním účelem bylo vytvořit dlouhodobější vizi či strategii a podnítit efektivnější využití země a vyrovnaný rozvoj všech částí státu. Cíle: - snížit negativní urbanistické rozvojové trendy ve Švýcarsku - reagovat na výzvy globálního trhu - zlepšit konkurenceschopnost Švýcarska vzhledem k ostatním evropským městským regionům První část strategie se zabývá současnou situací v prostorovém plánování. - rostoucí spotřeba půdy - měnící se města a konurbace - venkovské oblasti jsou měněny různými vlivy - krajina je pod tlakem - růst mezinárodní integrace Hlavní sekcí národní prostorové strategie je řešení již zmíněných problémů. Strategie se skládá z následujících elementů: – Polycentrická urbanistická síť – Železnice 2000 – Obnovení a zesílení jader měst – Kompaktní rozvoj v aglomeracích – Uvolnění center blízko velkých aglomerací – Koordinovaná dopravní politika – Svazek (spojenectví) jako soutěživost mezi městy – Optimalizace mezi ekonomickým přístupem versus kvalitou života – Strategie založená na široké spolupráci – Role strategie Nástroje prostorového plánování Uvádím základní nástroje prostorového plánování ve Švýcarsku, které se používají v různých úrovních veřejné správy.
4
A. Základní dokumenty 1. Technické a materiální podklady Pod technickými podklady se rozumí především grafické plány, které dovolí zjistit prostorově relevantní okolnosti ve dvou dimenziálním obrazu prostoru. Pro popsání prostoru se zpravidla přikládají topografické mapy a přehledné plány. V budoucnosti se budou technické podklady zpracovány pomocí geografického informačního systému (EDV-Basis, GIS), ze kterého budou data velice dobře přístupné. K materiálním podkladům patří data, která jsou východisky pro plánovací proces. Jedná se o všechny druhy oblastí, které se musí chránit nebo se týkají problémových oblastí aktuálního stavebního uspořádání. Podklady musí zpracovávat všechny vertikální úrovně veřejné správy Švýcarska, tj. Federace, kanton, region i obec. 2. Modely a koncepty Tyto nástroje mají podstatný význam z hlediska cílů, které se mají podle nich následovat. Rozpracovávají do podrobnější a konkrétnější podoby zákonné úpravy, které formují náležitosti plánů. V roce 1971 a 1973 byly vydány modely územního plánování: Celkový koncept dopravy („Gesamtverkehrskoncept“) a Celkový koncept energetické infrastruktury („Gesamtenergiekoncept“). Mezi koncepty patří Železnice + Autobus 2000 („Bahn + Bus 200“) a Pravidla prostorového plánování („Grundzugen fur ein Raumordnungskoncept Schweiz“). Modely a koncepty se plánují na národní úrovni, ale jsou požadovány i na nižších úrovních. B. Směrné plánování 3. Věcné plány Věcné plány jsou zpracovávány od jednotlivých oborů, odvětví až po všeobecné, souhrnné projekty obcí. Věcné plány zahrnují vedle všeobecných aspektů prostorového uspořádání také konkrétní aspekty využití území. Týkají se zejména velkých akcí v infrastruktuře (železnice, spoje, dálnice, státní silnice, letecká doprava), federálních veřejných staveb, vojenských prostorů, i zásadních opatření s federálním územním dosahem v politice regionální, dopravní, energetické, zemědělské, bytové, ve vodním hospodářství, turismu, ochraně životního prostředí a krajiny. Věcné plány jsou povinné na národní úrovní. Na nižších úrovních jsou pouze dobrovolné. 4. Směrné plány Směrné plány lze rozdělit do dvou systémů, a to předběžné plány využití území („Vornutzungsplan“) a operační plány („operationelle Richtplan“). Podmínky pro operační směrné plány jsou v zákonech RPG a RPV a specifikují základní cíle a strategie prostorového rozvoje. Každý kanton musí mít povinně zpracovaný směrný plán. Na národní úrovni se tyto plány nevytváří a na nižších úrovních než kantonálních je zpracování dobrovolné. Tyto plány (nazvané „Plan directeur“ či „Richtpläne“ ) mají ukázat způsob a prostorovou i časovou koordinaci činností významných pro vývoj v území, který má být usměrňován 5
v žádoucím směru jak podle federálního zákona a územní rozvojové politiky federace, tak i podle záměrů a potřeb kantonu a jeho obcí, mají být také projednány se sousedními kantony, popřípadě pokud jsou to hraniční kantony tak s regiony sousedního státu. Plány mají textovou i mapovou část, jejich návrhy jsou široce publikovány a projednávány s obcemi i obyvatelstvem a konzultovány s Federálním úřadem pro územní plánování, než jsou předloženy federální vládě ke schválení. Po schválení jsou závazné pro veřejné orgány a úřady. Adaptace na změněné podmínky je možná, pokud je to nutné. Plán musí být každých deset let revidován. C. Plány využití území 5. Rámcové plány využití území Za rámcové plány využití území jsou většinou považovány plány zónování. Tyto plány jsou všeobecné regulace určité oblasti. Území, na kterém tato regulace platí, je označováno za zónu. Plány zahrnují celé území obce či sídla. Musí být odsouhlaseny občany v referendu. Obec je musí povinně zpracovávat. Kanton může vypracovávat tyto plány dobrovolně. 6. Zvláštní plány využití území Zvláštní plány využití území se týkají částí sídel, detailně popisují parcely a to jejich výměru, tvar i využití. Používají větší měřítko než rámcové plány využití území (1: 500 nebo 1 : 1000). K jejich schválení stačí souhlas zastupitelstva obce. Vytváření těchto plánů není povinné. Mohou je zpracovat obce či kantony. Tyto plány mají rozličnou podobu, například mezi ně patří plány bytové výstavby, plány zastavěných ploch a další. U plánů bytové výstavby se rozlišují plány využití a čerpání ploch a na podobu, vzhled výstavby. Hierarchické členění nástrojů prostorového plánování Federace Kanton Region Obec Technické podklady Požadované požadované Požadované požadované Materiální podklady Požadované požadované Požadované požadované -* požadované Požadované požadované Modely Plánované Koncepty Plánované dobrovolné Dobrovolné dobrovolné Věcné plány povinné Dobrovolné dobrovolné Směrné plány -* dobrovolné povinné Plány využití území dobrovolné dobrovolné Zvláštní plány využití požadované Následné plány využití Požadované požadované Požadované požadované požadované Projekty * - není plánované v rámci zákona o prostorovém plánování, ale dle jiného právního předpisu Zdroj: Instrumentarium der Raumplanung, Dr. Walter Büchi, ETH Zürich, 2002
6
Instituciální zabezpečení prostorového plánování Úroveň federální - Federální úřad pro územní plánování („Bundesamt für Raumplanung“), dnes je tento úřad v rámci Federálního úřadu pro prostorový rozvoj („Bundesamt für Raumentwicklung“). Další orgány, které rozhodují, navrhují cíle, programy, koncepty a také kontrolují činnost podřízených orgánů, kantonů, obcí jsou Federální konference pro územní plánování („Raumordnungs-konferenz des Bundes“), Federální rada („Der Rat für Raumordnung“) funguje jako mimoparlamentní komise pro oblast prostorového plánování a trvale udržitelného rozvoje a Federální správní soud za účelem zabezpečení práv a povinností. A další úřady z různých oborů, které spolupracují při vytváření plánů, projektů, strategií. Na úrovni kantonální mají své kompetence kantonální vlády. Na úrovni municipální zabezpečují tuto problematiku obecní (městské), popřípadě stavební úřady. Jak je vlastně prostorové plánování pojímáno? Jedná se o problematiku, která dle Evropské charty regionálního/prostorového plánování z roku 1983 vyjadřuje hospodářskou, sociální, kulturní a ekologickou aspekty společnosti a zároveň se jedná o vědní obor, nástroj správního řízení a komplexní mezioborový přístup k dosažení vyváženého regionálního rozvoje a prostorového uspořádání. Na rozdíl od chápání tohoto pojmu v českém prostředí, kde se tento termín téměř nepoužívá a nahrazuje ho pojem územní plánování, které má význam užší. Prostorové plánování je zejména úkol politický. Týká se nejen vlád, ale i všech veřejných a soukromých organizací, včetně občanů a jejich institucí. Jde o koordinaci práce různých sektorů, zabývajících se problematikou rozmístění obyvatelstva, bydlení, ekonomických aktivit, veřejných zařízení, zásobování energií, vodou, ochranou přírody a přírodních zdrojů, historických a kulturních hodnot. Prostorová politika zajišťuje koordinaci mezi různými úrovněmi rozhodování, stará se o proporcionální vynakládání finančních prostředků, pečuje o vzájemnou vazbu plánů na jednotlivých úrovních. Prostorové plánování důsledněji než plánování územní probíhá jak v horizontálním tak ve vertikálním směru. Pokud jde o horizontální směr rozlišuje se zpravidla úroveň lokální, regionální, národní a mezinárodní. Specifické místo zaujímá plánování v rámci přeshraničních regionů. Regionální a místní plánování koordinuje a zhodnocuje aktivity územní politiky. Na národní úrovni je sledována a koordinována regionální politika. Na evropské úrovni jde o koordinaci cílů prostorového plánování členských zemí s cílem vyváženého vývoje v oblastech evropského prostoru. Důležitou funkci mají obce a jednotlivci. Ve Švýcarské federaci je prostorové plánování vytvářeno s ohledem na vývoj plánování v Evropské unii. Vychází ze stejných principů a cílů. Následující graf znázorňuje význam, rozsah a nadřazenost jednotlivých termínů 7
používaných ve Švýcarsku. Politika prostorového uspořádání („Raumordnungspolitik“) je rozsáhlý proces překonávání prostorově relevantních problémů pomocí politického a státního systému. V užším smyslu se skládá z regionální politiky a prostorového plánování. Pod pojmem prostorové plánování („Raumplanung“) se rozumí záměrná koordinace prostorově efektivních činností. Zahrnuje prostorové plány veřejné správy celého území státu a dalších prostorově relevantních aktivit jako jsou doprava, životní prostředí, hospodářství, společnost. Regionální politika („Regionalpolitik“) se snaží snižovat nechtěné rozdíly a podporu účelného a vhodného rozvoje určité části území a regionů v zemi. Pod pojmem „rozvoj“ se rozumí v této souvislosti dlouhodobé vylepšení životních a pracovních podmínek obyvatelstva. Politika prostorového plánování v širším smyslu („Raumordnungspolitik im weiteren Sinn“) zahrnuje prostorové aspekty sektorálních politik.“2 Ve Švýcarsku se také používá pojem prostorové zachovávání („Raumbeobachtung“), kterým se rozumí systematické zkoumání a monitoring prostorového rozvoje se zřetelem na specifické problémy prostorového uspořádání a politiky prostorového plánování. Dělí se tématicky (doprava, stavby, stavební zóny, hustota osídlení) a prostorově (urbanistický a územní prostor). Mezi jeho úkoly patří připravování důležitých prostorově relevantních statistických podkladů a ukazatelů, zkoumání relevantní prostorově strukturální vývoj (monitoring a analýza) a hodnocení účinnosti prostorového a dopravního uspořádání (controlling – kontrola). Trvale udržitelný rozvoj („Die nachhaltige Entwicklung“) se snaží uspokojovat potřeby a tužby současnosti, aniž by omezoval možnosti uspokojit potřeby budoucích generací. V našich podmínkách se hovoří spíše o územním plánování, kde se jedná hlavně o stavebních technických požadavcích a o tvorbu jednotlivých nástrojů našeho územního plánování. Nezahrnuje v sobě širší požadavky vztahující se k nezastavěnému prostoru a jeho složkám, které v něm na sebe navzájem působí. Nebo se hovoří o regionálním rozvoji a plánování, který je prioritně zaměřen na sociálně ekonomické problémy a je uplatňováno především na úrovni NUTS II a NUTS III. Současné územní plánování v ČR je zaměřeno příliš technicky a nebere dostatečně ohled na ekonomické, sociologické a ekologické aspekty. Důraz by měl být kladen na plánování jako proces včetně monitorování a kontroly a ne pouze na výrobu plánů. Efektivní plánování nemusí detailně vymezovat obsah svých dokumentů, ale mělo by jasně stanovovat vztahy mezi jednotlivými úrovněmi a mělo by mít možnost přizpůsobovat své instituce, postupy a dokumenty potřebám místa a času. Určitá překážka existuje díky nejednoznačnosti jednotlivých pojmů v českém právu a není možná ekvivalence s termíny používanými ve švýcarském systému prostorového plánování či evropském. Celkově zvyšující se požadavky na prostorové plánování nutí k obsáhlé novelizaci stávající právní úpravy, která je založena na stále 2
Nachhaltige Forschungkoncept 2004 –2007
8
zjednodušovaném dvacet let starém zákoně. Je nutné zaměřit se na integraci ekonomických, sociálních, ekologických a kulturních požadavků na prostor. Většina švýcarských koncepcí je založena na dobré spolupráci, výměně zkušeností, kooperaci a komunikaci. To je velmi důležitý předpoklad dobrého plánování, konsensu všech účastníků a dotčených orgánů a osob. Díky této spolupráci a komunikaci se dá předejít chybám, které by mohly vzniknout nedostatečným projednáním všech návrhů a názorů. Spoluúčast občanů v procesu územního plánování není u nás vyhovující. Podílí se na něm jen málo občanů a ti se většinou soustředí na obranu vlastních zájmů. Ve stavebním zákoně je obsažen požadavek, aby se veřejnost projednávání účastnila, nejsou však pro to vytvořeny nezbytné předpoklady. Dokumenty jednotlivých politik EU jsou v ČR více propagovány než koncepce nečlenských zemí. Švýcarsko je obklopeno členskými zeměmi EU, i když se zatím nestalo jejím členem, avšak úzce s ní spolupracuje, což platí také o prostorovém rozvoji a plánování. Pokud jde o nás je nutné respektovat v našem právním systému legislativu EU, to ale neznamená, že se nemůžeme inspirovat i jinými systémy fungování. V našich podmínkách neexistuje webová stránka, která by shrnovala tuto předmětnou oblast v ucelené podobě. Naštěstí v současné době připravuje Ústav územního rozvoje nový projekt tzv. Portál územního plánování. Zatím je ještě ve zkušebním stádiu, ale myslím, že je to velmi dobrá idea. Švýcarský Úřad pro prostorové plánování, provozuje webové stránky, které obsahují veškeré relevantní dokumenty, články, legislativu. Pomocí jejich odkazů a poznámek se může člověk dobře orientovat v tom, co oni považují v této problematice za důležité.
9
