UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2001-2002
Normatief Onderzoek inzake Solvabiliteit in Instellingen van de Publieke Sector
Scriptie voorgedragen tot het bekomen van de graad van: Licentiaat in de toegepaste economische wetenschappen, optie: technische bedrijfskunde
Timmy Van Keymeulen onder leiding van
Prof. Dr. J. Christiaens
UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2001-2002
Normatief Onderzoek inzake Solvabiliteit in Instellingen van de Publieke Sector
Scriptie voorgedragen tot het bekomen van de graad van: Licentiaat in de toegepaste economische wetenschappen, optie: technische bedrijfskunde
Timmy Van Keymeulen onder leiding van
Prof. Dr. J. Christiaens
Ondergetekende, Timmy Van Keymeulen, bevestigt hierbij dat onderhavige scriptie wel mag worden geraadpleegd maar niet mag worden gefotokopieerd. Bij het citeren moet steeds de titel en de auteur van de scriptie worden vermeld.
Voorwoord
i
Voorwoord Alvorens over te gaan tot de literaire uitbouw van deze scriptie “Normatief Onderzoek inzake Solvabiliteit in Instellingen van de Publieke Sector”, wil ik graag mijn oprechte dank betuigen aan alle personen die direct of indirect hebben bijgedragen tot de voltooiing van dit werk. Allereerst wens ik mijn promotor, Prof. Dr. J. Christiaens, te bedanken voor het aanreiken van een hoogst aantrekkelijk en interessant thesisonderwerp en het in mij gestelde vertrouwen.
Vervolgens wil ik Lic. C. Vanhee bedanken voor het begeleiden van de scriptie, het aangeven van kritische aandachtspunten en zijn oprechte steun. De heren A. Flausch, S. Vanackere, B. Delvosal en de gehele Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel wens ik te bedanken voor hun bereidwillige medewerking aan de casestudie en het verlenen van de nodige interne informatie. Ik wil ook alle familieleden, vrienden en kennissen bedanken voor hun steun tijdens de voorbije periode van intensief werken. In het bijzonder mijn ouders, voor het geloof en vertrouwen dat ze in mij stellen en de kans die ze me geboden hebben om deze studie aan te vatten en te voltooien.
Inhoudsopgave
ii
Inhoudsopgave Voorwoord.....................................................................................................................................i Inhoudsopgave ..............................................................................................................................ii Tabellen........................................................................................................................................v Figuren ........................................................................................................................................ vi 1.
Inleiding................................................................................................................................1
2.
Begrippenkader .....................................................................................................................3 2.1.
De Publieke Sector ........................................................................................................3
2.1.1.
De publieke sector als onderdeel van de non-profit sector.........................................3
2.1.2.
Boekhoudkundige kenmerken van de publieke sector...............................................5
2.2.
Solvabiliteit ...................................................................................................................8
2.2.1.
Solvabiliteit in een ondernemingsperspectief ...........................................................8
2.2.2.
Solvabiliteit toegepast in de publieke sector .......................................................... 11
2.3.
2.2.2.1.
Ratioanalyse bij de gemeenten.......................................................................... 11
2.2.2.2.
Solvabiliteit bij ziekenhuizen............................................................................ 14
Waarom een “normatief onderzoek”?............................................................................ 18
2.3.1. 2.3.1.1.
Saldonormen en niveaunormen......................................................................... 18
2.3.1.2.
Beoordelen en verwoorden van begrotingsnormen ............................................. 20
2.3.2.
Het proces van begrotingsnormering..................................................................... 21
2.3.2.1.
Begrotingsnormering als onderdeel van de begrotingscyclus............................... 21
2.3.2.2.
Functies van begrotingsnormering..................................................................... 22
2.3.3.
3.
Begrotingsnormen................................................................................................ 18
Kenmerken van goede financiële indicatoren......................................................... 24
2.3.3.1.
Definitie van “financiële toestand” in de publieke sector .................................... 24
2.3.3.2.
Kenmerken van goede financiële informatie ...................................................... 25
2.3.3.3.
De voor- en nadelen van het gebruik van ratio's ................................................. 26
De huidige stand van zaken.................................................................................................. 27 3.1.
De hervorming van de nationale gezondheidszorg.......................................................... 27
3.2.
New Public Management: Accrual Accounting in de publieke sector .............................. 29
3.3.
Fund Accounting in de publieke sector ......................................................................... 32
3.4.
Actuariële principes bij de waardering van overheidsverplichtingen................................ 35
Inhoudsopgave iii
4.
Basismodellen ..................................................................................................................... 38 4.1.
Het Feenstra-Van Helden model................................................................................... 38
4.2.
Het Coopers & Lybrand model..................................................................................... 42
4.3.
Actuarieel evenwicht ................................................................................................... 45
4.3.1.
Omschrijving van de methodiek............................................................................ 45
4.3.2.
Objectieven en technische elementen van de actuaris ............................................. 46
4.3.3.
De Pensioen- & Verzekeringskamer: Actuariële Principes...................................... 48
4.4.
4.3.3.1.
Pensioenfondsen.............................................................................................. 48
4.3.3.2.
Levensverzekeringen ....................................................................................... 51
De Solvabiliteitsmarge ................................................................................................. 53
4.4.1. 4.4.1.1.
Het werkingsgebied van de Controledienst ........................................................ 53
4.4.1.2.
Analyse van de solvabiliteitsmarge ................................................................... 55
4.4.2.
Financiële voorschriften................................................................................... 59
4.4.2.2.
Uitgangspunten voor een financieel toetsingskader ............................................ 59 Interpretatie van de solvabiliteitsmarge ................................................................. 61
Intergenerational Equity ............................................................................................... 63
4.5.1.
Inleiding.............................................................................................................. 63
4.5.2.
Generatierekeningen ............................................................................................ 64
4.5.2.1.
Wat zijn generatierekeningen? .......................................................................... 64
4.5.2.2.
Hoe werken generatierekeningen?..................................................................... 65
4.5.2.3.
Theoretische uitwerking van generatierekeningen.............................................. 65
4.5.3. 5.
De Pensioen- & Verzekeringskamer: Toezichtsorgaan ........................................... 59
4.4.2.1. 4.4.3. 4.5.
De Controledienst voor de Verzekeringen ............................................................. 53
Reflectie naar de publieke sector .......................................................................... 68
Het normatieve model.......................................................................................................... 69 5.1.
Basisconcepten............................................................................................................ 69
5.1.1.
Het eigen vermogen in de publieke context............................................................ 69
5.1.2.
Cashflow benadering op lange termijn................................................................... 70
5.1.3.
Actuele waarde ................................................................................................... 71
5.2.
Een normatief model ter voorspelling van het eigen vermogen........................................ 72
5.2.1.
Uitgangspunt ....................................................................................................... 72
5.2.2.
Wiskundige formulering....................................................................................... 74
5.2.3.
Praktische interpretatie van het normatieve model.................................................. 75
Inhoudsopgave iv
5.3.
5.3.1.
Incorporatie van groeivoeten ................................................................................ 77
5.3.2.
De actualiseringsrente .......................................................................................... 80
5.3.3.
Alternatieve benaderingen van het model.............................................................. 81
5.4. 6.
Sterkte van het model................................................................................................... 77
Zwakke punten aan het model....................................................................................... 83
Toepassingsgebied van het model......................................................................................... 85 6.1.
Waarvoor werd het model ontwikkeld? ......................................................................... 85
6.2.
Waarvoor werd het model niet ontwikkeld? ................................................................... 88
6.3.
Aanpasbaarheid van het model...................................................................................... 89
7.
Een Casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB)............... 91 7.1.
Korte voorstelling van de maatschappij......................................................................... 91
7.2.
Praktische uitwerking van de casestudie ........................................................................ 92
7.2.1.
Bepaling van de uitgaven, de inkomsten en de groeivoeten..................................... 92
7.2.2.
Bepaling van het noodzakelijke eigen vermogen.................................................... 98
7.2.3.
Interpretatie van het resultaat................................................................................ 99
8.
Algemene conclusie: Empirische en predictieve waarde van het model.................................. 100
9.
Referenties.............................................................................................................................i
10.
Bijlagen ............................................................................................................................. vii
Tabellen v
Tabellen Tabel 2.1: De graad van financiële onafhankelijkheid, 1991............................................................ 15 Tabel 2.2: De graad van financiële onafhankelijkheid, mediaanwaarden, 1989-1992 ........................ 16 Tabel 4.1: Cijfervoorbeeld van het Feenstra-Van Helden model voor de sector van universitaire ziekenhuizen, 1994 ...................................................................................................................... 40 Tabel 4.2: De samenstellende componenten van de solvabiliteitsmarge ........................................... 58 Tabel 7.1: De MIVB-balans per 31 december 2000........................................................................ 91 Tabel 7.2: Werkelijke uitgaven, Werkelijke groeivoeten en Gewogen gemiddelde groeivoeten......... 94 Tabel 7.3: Werkelijke inkomsten, Werkelijke groeivoeten en Gewogen gemiddelde groeivoeten ...... 94 Tabel 7.4: De geactualiseerde uitgaven van 1996 tot 2000.............................................................. 95 Tabel 7.5: De geactualiseerde inkomsten van 1996 tot 2000............................................................ 95 Tabel 7.6: De investeringsuitgaven ............................................................................................... 96 Tabel 7.7: Totaal van de verwachte uitgaven en inkomsten............................................................. 97
Figuren vi
Figuren Figuur 2.1: De samenstelling van de publieke sector ........................................................................5 Figuur 2.2: De dekkingsgraad van het vreemd vermogen..................................................................9 Figuur 2.3: De dekkingsgraad van het vreemd vermogen op lange termijn....................................... 10 Figuur 2.4: De dekkingsgraad van de schulden op meer dan één jaar die binnen het jaar vervallen .... 10 Figuur 2.5: De basisstructuur van de balans ................................................................................... 11 Figuur 2.6: De algemene schuldgraad............................................................................................ 11 Figuur 2.7: De graad van financiële onafhankelijkheid ................................................................... 12 Figuur 2.8: De lange termijn schuldgraad...................................................................................... 12 Figuur 2.9: De gemiddelde aflossingsduur van het vreemd vermogen.............................................. 12 Figuur 2.10: De gemiddelde aflossingsduur van het vreemd vermogen op lange termijn ................... 13 Figuur 2.11: De gemiddelde aflossingsduur van de netto aflossingen van leningen........................... 13 Figuur 4.1: De generatierekening .................................................................................................. 66 Figuur 4.2: De generatierekening van de toekomstige generaties..................................................... 66 Figuur 4.3: De gemiddelde generatierekening ................................................................................ 67 Figuur 4.4: Het extra belastingspercentage .................................................................................... 67 Figuur 5.1: De budgetrestrictie ...................................................................................................... 72 Figuur 5.2: Het huidig eigen vermogen.......................................................................................... 72 Figuur 5.3: De wiskundige uitdrukking van het normatieve model.................................................. 74 Figuur 5.4: Berekening van de gewogen gemiddelde groeivoet....................................................... 77 Figuur 5.5: Berekening van de gewogen gemiddelde uitgaven ........................................................ 78 Figuur 5.6: Het normatieve model met één groeivoet...................................................................... 78 Figuur 5.7: Het normatieve model met meerdere groeivoeten ......................................................... 79 Figuur 5.8: Het normatieve model met jaarlijks verschillende groeivoeten....................................... 79 Figuur 5.9: Het normatieve model met twee actualiseringsrentes .................................................... 80 Figuur 5.10: Het normatieve model met een jaarlijks verschillende actualiseringsrente..................... 80 Figuur 5.11: Berekening van de toekomstige uitgaven.................................................................... 82 Figuur 5.12: Berekening van de toekomstige inkomsten................................................................. 82 Figuur 6.1: Het normatieve model op marginale basis .................................................................... 86 Figuur 6.2: Berekening van de marginale termen........................................................................... 86 Figuur 7.1: De algemene modelformulering toegepast op de casestudie ........................................... 98
Inleiding
1
1. Inleiding In deze scriptie “Normatief Onderzoek inzake Solvabiliteit in Instellingen van de Publieke Sector”, zal de rijzende problematiek rond een efficiënte en duurzame financiering van publieke instellingen nader bestudeerd worden. Specifieke aandacht zal uitgaan naar een modellering van de behoefte aan permanente financieringsmiddelen in de vorm van eigen vermogen. De ietwat statische visie die er hierbij op nagehouden wordt is dat het eigen vermogen van publieke instellingen moet worden gezien als publieke middelen, behorende tot de gemeenschap, die in omvang arbitrair zijn vastgesteld (het kapitaal in het bijzonder, wat beschouwd wordt als restpost van de totale activa op het vreemd vermogen) en permanent ter beschikking staan van de instelling. Vanuit dit opzicht kan men zich de vraag stellen of deze omvang van het eigen vermogen wel optimaal is. Het doel van een publieke instelling is niet de maximalisatie van de winst of het behaalde rendement. Een publieke instelling heeft vooral voor ogen om de dienstverlening (zoals gezondheidszorg, mobiliteit, veiligheid,…) naar de bevolking toe te maximaliseren (CHRISTIAENS J., 2001, blz. 67). De continuïteit van de instelling is daarbij ondergeschikt aan de continuïteit van de dienstverlening. Het komt er dus op aan om voor de publiek instelling, rekening houdende met toekomstige inkomsten en uitgaven, een eigen vermogen te normeren waarmee de dienstverlening in stand gehouden blijft. De interpretatie die hieraan gegeven wordt is, dat enerzijds een te hoog eigen vermogen voor een deel publieke middelen inhoudt die ten onrechte permanent ter beschikking staan van de instelling, en anderzijds zal een te laag eigen vermogen niet volstaan als permanente buffer om de continuïteit van de dienstverlening in zekere mate te garanderen. Het belang van een verbeterde efficiëntie en transparantie van het publiek financieringswezen werd reeds door Williams en Giardina (1995) aangehaald in het kader van het publieke investeringsbeleid: “Since individual public sector projects frequently involve the expenditure of large sums of public money, improving the process of project evaluation is an important step towards improving the management of public capital resources.” (WILLIAMS A. en GIARDINA E., 1995, blz. 3). Deze visie houdt in dat het publieke investeringsmanagement meer dient te worden geëvalueerd door toekomstige inkomsten af te wegen tegenover de toekomstige uitgaven voor de investering. Dit standpunt kan worden vertaald naar het gehele permanente financieringssysteem van de publieke sector, waar tot op heden weinig rekening gehouden werd met het toekomstige lange termijn verloop van inkomsten en uitgaven, bij de uitstippeling van het budgetteringsbeleid.
Inleiding
2
In deze scriptie zal, aan de hand van een modelformulering, een nieuw denkkader voorgesteld worden dat het de publieke instellingen moet mogelijk maken om een beter inzicht te krijgen in de huidige noden aan een permanente financieringsbron in de vorm van een eigen vermogen. In het tweede hoofdstuk van deze scriptie zullen een aantal basisbegrippen gedefinieerd worden die essentieel zijn voor een goed begrip van de verdere opbouw van deze scriptie. Het derde hoofdstuk bevat een aantal hervormingen die recent en wereldwijd in de publieke sector zijn doorgevoerd. Dit hoofdstuk heeft een eerder sensibiliserend karakter, waarbij de nood aan een performanter publiek financieel- en accountingmanagement duidelijk op de voorgrond treedt. Het vierde hoofdstuk geeft een beschrijving van een aantal modellen die een belangrijke bijdrage zullen leveren tot de empirische onderbouw en de rechtvaardiging van het normatieve model. Daarbij worden een aantal modellen geciteerd die eerder niet rechtstreeks in relatie werden gebracht met de publieke sector. Hoofdstuk vijf zal de uiteindelijke modelformulering weergeven. Er worden tevens een aantal sterke punten en zwakheden van het model aangeduid. Het zesde hoofdstuk zal meer aandacht besteden aan de toepasbaarheid en flexibiliteit van het model. In het zevende hoofdstuk zal een praktische uitwerking van het model getoond worden in de vorm van een casestudie bij de Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel. Het achtste hoofdstuk bevat een algemene evaluatie van het model en een algemeen besluit over de resultaten van deze scriptie.
Begrippenkader
3
2. Begrippenkader Bij het doornemen van de titel van deze scriptie valt meteen op te merken dat een drietal begrippen duidelijk de bovenhand nemen: “publieke sector”, “solvabiliteit” en “normatief onderzoek”. In dit tweede hoofdstuk zal dieper ingegaan worden op de betekenis van deze begrippen en zal een kader geschetst worden waarbinnen deze begrippen dienen te worden gesitueerd vanuit het oogpunt van deze scriptie.
2.1. De Publieke Sector 2.1.1. De publieke sector als onderdeel van de non-profit sector De afbakening van de publieke sector is traditioneel niet voor de hand liggend. In het Federal Accounting Standards Board (FASB) research report (ANTHONY, 1978, blz. 162) wordt een onderscheid gemaakt tussen twee types non-profit instellingen: -
Type 1: “…whose financial resources are obtained entirely, or almost entirely, from revenues from the sales of goods and services”
-
Type 2: “…that obtains a significant amount of financial resources from sources other than the sale of goods and services”
Men zou binnen type 2 een subdivisie kunnen onderscheiden van “pure” non-profit instellingen. Deze subdivisie zou dan alle instellingen omvatten die geen enkele vorm van vast inkomen kennen (CHRISTIAENS J., 2001, blz. 2). Een verder onderscheid kan gemaakt worden tussen non-profit instellingen die werden gecreëerd ten voordele van hun leden (zo zijn er heel wat VZW’s) en andere ten voordele van het algemeen publiek (zoals het openbaar vervoer, algemene ziekenhuizen,…) (THE CANADIAN INSTITUTE OF CHARTERED ACCOUNTANTS, 1980). In het kader van publieke uitgaven, wordt in Nederland ook wel gesproken van de “collectieve sector”. Hierbij wordt de collectieve sector gezien als het geheel van collectieve uitgaven en collectieve ontvangsten. “Samen met de uitgaven van gemeenten en provincies vormen de rijksuitgaven de overheidsuitgaven, ook publieke uitgaven genoemd. Wanneer ook de uitgaven van de sociale verzekeringsfondsen erbij worden betrokken, kan gesproken worden van collectieve uitgaven” (KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 1).
Begrippenkader
4
De term “collectief” dient in dit geval te worden gezien als zijnde de weerspiegeling van het feit dat alle beschouwde uitgaven en ontvangsten tot stand gekomen zijn door een politiek besluitvormingsproces, en niet door individuele beslissingen van burgers, bedrijven of particuliere instellingen (KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 1). In België wordt de publieke sector vaak geassocieerd met de overheidssector. De overheidssector kan worden onderverdeeld in een drietal categorieën: -
De centrale overheid (nationaal, gemeenschappen, gewesten en provincies) en de rechtstreekse dienstverlening (defensie, sociale zekerheid, onderwijs…).
-
Genationaliseerde bedrijven (o.a. Vlaamse Openbare Instellingen: VDAB, De Lijn,…).
-
De lokale overheden, bestaande uit: gemeenten, OCMW’s, gewone gemeentebedrijven (regieën),
autonome
gemeentebedrijven,
intercommunales,
kerkelijke
overheden,
gemeentelijke VZW’s, politiezones en diverse (BOUCKAERT, 1986, blz. 14; IBR, 1995, blz.12). Er dient te worden opgemerkt dat in de praktijk non-profit en overheidsinstellingen voorkomen die een activiteit vervullen die meer aansluit bij de ondernemingskarakteristieken (CHRISTIAENS J., 2001, blz. 4). Het onderscheid tussen profit en non-profit of publieke instellingen is bijgevolg niet altijd even helder. Het vergt dan ook enige verduidelijking van de specifieke achtergrond van non-profit en publieke instellingen om de boekhoudkundige repercussies en de consequenties naar rapportering en financieel beheer te kunnen inschatten. Ook voor de fiscus is het onderscheid tussen profit en non-profit instellingen niet altijd even vanzelfsprekend. Met betrekking tot de Verenigingen met Sociaal Oogmerk en andere rechtspersonen, de VZW’s in het bijzonder, stelt zich vaak de vraag naar de precieze inhoud van de begrippen “exploitatie van een onderneming” en “verrichtingen van winstgevende aard”. De invulling van deze begrippen vormt immers één van de voorwaarden voor het al of niet onderworpen zijn aan het toepassingsgebied van de vennootschapsbelasting. In een aantal gevallen moet de wetgeving soelaas bieden en wordt aan de VZW’s en andere rechtspersonen zonder winstoogmerk de wettelijke toelating gegeven om welbepaalde verrichtingen te stellen, zonder dat dit de onderworpenheid aan de vennootschapsbelasting tot gevolg heeft (BEGHIN P. en FLAMANT K., 2001, blz. 31-33). Hiermee wordt de vaagheid rond het praktisch onderscheid tussen profit en non-profit instellingen nogmaals onderstreept.
Begrippenkader
5
Voortbouwend op de hierboven geschetste definities, zal in deze scriptie de publieke sector gezien worden als zijnde samengesteld uit de overheidsinstellingen en een aantal non-profit instellingen die zijn opgericht ten voordele van het algemeen publiek en die voor hun voortbestaan zijn aangewezen op middelen die worden gegenereerd uit het aanbod van publieke dienstverlening en gouvernementele financiering. Onderstaande figuur zal meer duidelijkheid brengen over de samenstelling van de publiek sector:
NON-PROFIT INSTELLINGEN
OVERHEIDSINSTELLINGEN
Ten voordele van
Ten voordele van
hun leden
het algemene publiek
PUBLIEKE INSTELLINGEN Figuur 2.1: De samenstelling van de publieke sector
2.1.2. Boekhoudkundige kenmerken van de publieke sector De boekhoudkundige kenmerken die hieronder zullen besproken worden geven een nogal strakke afbakening die duidelijk de verschillen met de ondernemingswereld zal benadrukken. In de praktijk valt het echter voor dat de regels minder strikt worden opgevolgd en dat de gevoerde boekhouding meer gaat aanleunen bij de principes uit de ondernemingswereld. Algemeen kan worden aangenomen dat een publieke instelling als centrale doelstelling de dienstverlening aan haar leden of aan de bevolking vooropstelt. Gegeven bepaalde middelen streeft de instelling dienstmaximalisatie na, waarbij de nadruk veeleer wordt gelegd op bestedingen (vandaar dikwijls het gebruik van een budgettaire bestedingsboekhouding) (CHRISTIAENS J., 2001 blz. 5-8).
Begrippenkader
6
De continuïteit van de organisatie wordt verzekerd door externe ondersteuning en bijdragen. Investeringen worden doorgevoerd om de dienstverlening in stand te houden. De omgeving bestaat uit sociale objectieven, veelal politiek en cultureel getint, mutualistisch van aard, complex en moeilijk beheersbaar. Het vermogen wordt niet vertegenwoordigd door eigendomsrechten en er zijn geen aandeelhouders met recht op winstuitkering (CHRISTIAENS J., 2001 blz. 5-8). Door een gebrek aan economische mechanismen en een moeilijk meetbare performantie, is er nood aan wettelijke regulering, verantwoording en toezicht. De sector wordt ook gekenmerkt door formalisme en weinig flexibiliteit (CHRISTIAENS J., 2001 blz. 5-8). De publieke sector levert producten die vaak moeilijk kunnen worden verhandeld op een markt en die dikwijls niet verkoopbaar zijn. Het gaat vrijwel altijd om diensten eerder dan om goederen. Economische prijsmechanismen zijn vaak niet voorhanden en er is geen noodzakelijke relatie tussen de aangeboden producten en de prijs ervan. Een aantal diensten worden gefinancierd met niet noodzakelijk evenredige belastingen die verplicht worden geïnd, onafgezien van het al of niet effectief gebruik van de dienst (CHRISTIAENS J., 2001 blz. 5-8). Om te voorzien in financiële middelen en om de besteding van die middelen aan dienstverlening toe te wijzen, wordt de begroting als uitgangspunt genomen. De opvolging van de begroting en de vergelijking met de werkelijkheid dient om legale verantwoording af te leggen over het gebruik van de verkregen middelen. Voor het vaststellen van het gebruik van de middelen wordt een beroep gedaan op het bestedingsboekhouden. Via het principe van “cash accounting” worden de verrichtingen geregistreerd wanneer ze daadwerkelijk ontvangen zijn of uitgegeven worden (cameralistisch van aard). Naast cash accounting wordt ook gebruik gemaakt van een aantal variante boekhoudsystemen, zoals fund accounting (wat vooral in Angelsaksische landen zijn intrek vindt), modified accrual accounting (ondermeer in België en Nederland) en debt charge accounting (wat tot 1995 toegepast werd in het Verenigd Koninkrijk) (CHRISTIAENS J., 2001 blz. 5-8). Wat de rapporteringsprincipes beftreffen, domineert de conformiteit met de wetgeving en reglementering. De performantie is in de publieke sector moeilijk meetbaar en daardoor traditioneel niet aan meting onderhevig. Rapportering hoort meer gericht te zijn op accountability en verantwoording (CHRISTIAENS J., 2001 blz. 5-8). In het derde hoofdstuk zal dieper ingegaan worden op een aantal hervormingen die recent in de publieke sector werden doorgevoerd. Deze hervormingen hebben veelal tot doel om de eerder geschetste striktheid van de huidige regels af te zwakken en meer aan te passen aan de
Begrippenkader
7
boekhoudcultuur uit de ondernemingswereld. Vele publieke instellingen zullen daardoor heel wat performanter worden en er zal meer ruimte zijn voor een vrij operationeel beleid en publiek management, meer aangepast aan de specifieke instelling. De publieke sector zal efficiënter en effectiever te werk gaan en er zal meer aandacht besteed worden aan economische mechanismen die hun nut reeds bewezen hebben in de ondernemingswereld.
Begrippenkader
8
2.2. Solvabiliteit 2.2.1. Solvabiliteit in een ondernemingsperspectief “Bij de financiële beoordeling van een onderneming die activiteiten verricht van winstgevende aard wordt traditioneel uitgegaan van vier belangrijke basisfactoren, zijnde: liquiditeit, rendabiliteit, solvabiliteit en toegevoegde waarde. Hierbij staat solvabiliteit (of schuldgraad) in relatie met rendabiliteit en liquiditeit” (OOGHE H. en VAN WYMEERSCH C., 1997, blz. 7-8). Het verband tussen de schuldgraad en de rendabiliteit wordt in de gespecialiseerde literatuur weergegeven door de financiële hefboom: “in de mate dat geïnvesteerde middelen meer renderen dan de kost van de aangetrokken schuldfinanciering, komt dit overschot toe aan het kapitaal en wordt de rendabiliteit ervan daardoor opgedreven” (OOGHE H. en VAN WYMEERSCH C., 1997, blz. 7-8). Er dient evenwel te worden opgemerkt dat de financiële hefboom ook in negatieve richting kan werken, namelijk “vanaf het ogenblik dat de schuldfinanciering procentueel een hogere kost vertegenwoordigd dan de rendabiliteit die met het geïnvesteerd vermogen wordt behaald” (OOGHE H. en VAN WYMEERSCH C., 1997, blz. 7-8). De relatie tussen solvabiliteit en liquiditeit kan intuïtief aangevoeld worden: “naarmate een onderneming haar investeringen minder met eigen middelen en meer met schulden financiert, worden de verplichtingen tot intrestbetaling en schuldaflossing groter. De mate waarin er voldoende kasmiddelen zijn om deze financiële verplichtingen te dekken, neemt af en het default-risico of illiquiditeitsrisico neemt toe” (OOGHE H. en VAN WYMEERSCH C., 1997, blz. 7-8). Om de financiële situatie van ondernemingen beter te kunnen inschatten en om bijkomende informatie te verstrekken bij de analyse van de basisgegevens uit de balans en de resultatenrekening, wordt vaak een beroep gedaan op ratioanalyse. “Een ratio is een verhoudingsgetal tussen twee of meer gegevens van balans en/of resultatenrekening die met elkaar een duidelijk verband vertonen” (OOGHE H. en VAN WYMEERSCH C., 1997, blz. 11). Solvabiliteitsratio’s worden veelal aangewend om na te gaan in hoeverre de onderneming schulden heeft aangegaan en in welke mate ze over voldoende draagkracht beschikt om haar financiële verplichtingen inzake intrestbetaling en aflossing van schulden na te komen (OOGHE H. en VAN WYMEERSCH C., 1997, blz. 151). Tot op heden stellen we vast dat ook in de publieke sector het begrip solvabiliteit gezien wordt vanuit een ondernemingsperspectief (zie verder). Wanneer we echter iets dieper ingaan op de samenstellende componenten van de definitie van solvabiliteit (algemene schuldgraad: eigen vermogen / totaal vermogen), dan rijst er enige onduidelijkheid bij de inhoud van het begrip “eigen vermogen". In
Begrippenkader
9
tegenstelling tot handelsondernemingen, waar het kapitaal contractuele verplichtingen en eigendomsverklaringen inhoud, wordt het kapitaal in de publieke sfeer vaak omschreven als zijnde een restpost, namelijk: het verschil tussen de activa en de vreemde passiva (CHRISTIAENS J., 2001, blz. 66). Een algemene visie op solvabiliteit kan voor de publieke sfeer als volgt worden beschreven: De publieke instellingen moeten over voldoende permanente financieringsmiddelen (bijvoorbeeld onder de vorm van reserves) beschikken om de lange termijn financieringsoptiek te kunnen vrijwaren. Een belangrijke solvabiliteitsvraag daarbij is de mate waarin de instelling voldoende jaarlijkse inkomsten zal genereren om de kortlopende schulden en het deel van de lange termijn schulden die binnen het jaar vervallen te kunnen terugbetalen. Om uitsluitsel te geven wordt gebruik gemaakt van een aantal dekkingsratio’s (CHRISTIAENS J., 2001, blz. 109). Hierna volgt een overzicht van de meest voorkomende dekkingsratio’s (gebaseerd op CHRISTIAENS J., 2001, blz. 109-110 en OOGHE H. en VAN WYMEERSCH C., 1997, blz. 156-166):
1. De dekkingsgraad van het vreemd vermogen
cashflow Dekkingsgraad van het vreemd vermogen = vreemd vermogen Figuur 2.2: De dekkingsgraad van het vreemd vermogen
Deze ratio geeft aan welk procentueel deel van het totale vreemd vermogen van de instelling kan worden terugbetaald met de huidige cashflow. De reciproke van deze ratio geeft de aflossingsduur (het aantal jaar) van het vreemd vermogen weer, in de veronderstelling dat de huidige cashflow constant blijft gedurende de gehele aflossingsperiode. Deze reciproke wordt in de gespecialiseerde literatuur ook wel de schuldaflossingscapaciteit genoemd: hoe kleiner de aflossingsduur, hoe groter de capaciteit van de instelling om schulden af te lossen. Een hoge schuldaflossingscapaciteit wijst er op dat de instelling nog bijkomende schulden kan aangaan.
Begrippenkader 10
2. De dekkingsgraad van het vreemd vermogen op lange termijn
Dekkingsgraad van het vreemd vermogen op lange termijn = cashflow vreemd vermogen op lange termijn Figuur 2.3: De dekkingsgraad van het vreemd vermogen op lange termijn
Deze ratio geeft weer welk percentage van het vreemd vermogen op lange termijn kan worden terugbetaald met de huidige cashflow. Ook van deze ratio kan de reciproke genomen worden. Ze geeft dan de aflossingsduur van het vreemd vermogen op lange termijn weer. De hypothese van een constante cashflow gedurende de gehele aflossingsperiode wordt hier eveneens aangenomen. In de praktijk lijkt dit evenwel zeer onwaarschijnlijk.
3. De dekkingsgraad van de schulden op meer dan één jaar die binnen het jaar vervallen
Dekkingsgraad van de schulden op meer dan één jaar die binnen het jaar vervallen = cashflow schulden op meer dan één jaar die binnen het jaar vervallen Figuur 2.4: De dekkingsgraad van de schulden op meer dan één jaar die binnen het jaar vervallen
Met deze ratio kan nagegaan worden of de huidige cashflow van de publieke instelling voldoende hoog is om de aflossingen van de lange termijn schulden te kunnen dragen. Als de waarde van deze verhouding groter is dan 1, dan betekent dit dat de instelling genoeg positieve kasstromen genereert om aan de jaarlijkse aflossingen te kunnen voldoen. Problematischer wordt het als de ratio kleiner wordt dan 1. De huidige cashflow is dan immers niet in staat om de jaarlijkse aflossingen te dragen. Een dergelijke langdurige situatie kan zeer nadelige gevolgen hebben voor de continuïteit van de instelling.
Begrippenkader 11
Ter illustratie wordt in de onderstaande figuur de basisstructuur van de balans weergegeven:
EIGEN VERMOGEN VASTE ACTIVA VREEMD VERMOGEN OP LANGE TERMIJN TOTAAL VERMOGEN VLOTTENDE ACTIVA
VREEMD VERMOGEN OP KORTE TERMIJN
TOTAAL ACTIVA
TOTAAL PASSIVA
Figuur 2.5: De basisstructuur van de balans
2.2.2. Solvabiliteit toegepast in de publieke sector 2.2.2.1.
Ratioanalyse bij de gemeenten
Onderstaande opsomming geeft een overzicht van ratio’s die in de praktijk gebruikt worden bij de beoordeling van gemeentefinanciën (gebaseerd op Administratie Binnenlandse Aangelegenheden, 2000, blz.156-158). Binnen de bedrijfswereld bestaat een reeks van ratio’s die bij de financiële analyse courant gebruikt worden. Verschillende van deze ratio’s hebben echter geen betekenis in de gemeentelijke context. De hieronder weergegeven ratio’s zijn gebaseerd op het instrumentarium ter beoordeling van de financiële toestand van een gemeente, ontworpen door de Vlerick School voor Management, in opdracht van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (Administratie Binnenlandse Aangelegenheden, 2000, blz. 140).
1. Algemene schuldgraad
vreemd vermogen Algemene schuldgraad = totaal vermogen Figuur 2.6: De algemene schuldgraad
Begrippenkader 12
Met de algemene schuldgraad wordt aangegeven welk percentage van het totale vermogen van de publieke instelling met vreemde middelen gefinancierd wordt. Hoe groter de schuldgraad, hoe groter de financiële afhankelijkheid en hoe groter het financiële risico voor de instelling. In de literatuur wordt vaak ook gesproken van de financiële onafhankelijkheid van de publiek instelling. Hiermee wordt de volgende ratio bedoeld:
eigen vermogen Graad van financiële onafhankelijkheid = totaal vermogen Figuur 2.7: De graad van financiële onafhankelijkheid
2. Lange termijn schuldgraad
vreemd vermogen op lange termijn Lange termijn schuldgraad
= permanent vermogen
Figuur 2.8: De lange termijn schuldgraad
Deze ratio geeft procentueel aan welk deel van de financieringsmiddelen, waarover de instelling permanent of op meer dan één jaar kan beschikken, bestaat uit vreemde financieringsmiddelen waaraan een vaste betalingsverplichting verbonden is.
3. Gemiddelde aflossingsduur van het vreemd vermogen
vreemd vermogen Gemiddelde aflossingsduur van het vreemd vermogen = Cashflow Figuur 2.9: De gemiddelde aflossingsduur van het vreemd vermogen
De gemiddelde aflossingsduur van het vreemd vermogen geeft het aantal jaren weer dat onder normale omstandigheden nodig is om de vreemde financieringsmiddelen volledig te kunnen aflossen. Deze ratio werd echter hierboven reeds besproken bij de definiëring van de dekkingsgraad van het vreemd vermogen.
Begrippenkader 13
4. Gemiddelde aflossingsduur van het vreemd vermogen op lange termijn
Gemiddelde aflossingsduur van het vreemd vermogen op lange termijn = vreemd vermogen op lange termijn + aflossingen van leningen cashflow Figuur 2.10: De gemiddelde aflossingsduur van het vreemd vermogen op lange termijn
Deze ratio bepaalt het aantal jaren waarin het vreemd vermogen op lange termijn (inclusief aflossingen) kan worden afgelost uit de cashflow. De interpretatie van deze ratio kwam eveneens hierboven reeds voor. Voor de rechtvaardiging van deze ratio wordt er in de literatuur van uitgegaan dat de instelling door haar dagelijkse werking een deel van de schulden op korte termijn constant kan hernieuwen. Deze schulden worden dan ook als permanent aanzien en dienen dus als het ware niet te worden afgelost. Daarom beperkt men zich in deze ratio tot het vreemd vermogen op lange termijn. Deze ratio wordt in de literatuur ook vergeleken met de gewogen gemiddelde leningstermijn voor publieke instellingen. Dit is de gemiddelde termijn waarover publieke instellingen hun schulden dienen terug te betalen. Opdat de instellingen financieel gezond zouden zijn, wordt daarbij gesteld dat de gemiddelde aflossingsduur van het vreemd vermogen op lange termijn (inclusief aflossingen) steeds kleiner moet zijn dan de gewogen gemiddelde leningstermijn van de publieke instellingen.
5. Gemiddelde aflossingsduur van de netto aflossingen van leningen
Gemiddelde aflossingsduur van de netto aflossingen van leningen = aflossingen van leningen – terugvorderingen van aflossingen van leningen cashflow Figuur 2.11: De gemiddelde aflossingsduur van de netto aflossingen van leningen
Begrippenkader 14
Deze ratio geeft het aantal jaren weer dat nodig is om de schulden die het komende jaar moeten afgelost worden, volledig te kunnen aflossen. Daarbij wordt rekening gehouden met de aflossingen die van derden teruggevorderd worden. Ook de interpretatie van deze ratio werd reeds eerder beschreven.
2.2.2.2.
Solvabiliteit bij ziekenhuizen
In een publicatie van het Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu betreffende een
financiële
analyse
van
de
ziekenhuissector,
uitgevoerd
door
het
Centrum
voor
Gezondheidseconomie en Ziekenhuisbeleid (1996, blz. 51) werd solvabiliteit bij ziekenhuizen als volgt geïnterpreteerd: “De solvabiliteit van de ziekenhuissector wordt nagegaan door de graad van financiële onafhankelijkheid (eigen vermogen / totaal vermogen) te berekenen. Door middel van solvabiliteitsratio’s wordt nagegaan in welke mate een ziekenhuis schulden heeft aangegaan en wat haar mogelijkheden zijn om de daaruit voortkomende verplichtingen op lange termijn na te komen” (Centrum voor Gezondheidseconomie en Ziekenhuisbeleid, 1996, blz. 51). Er werd gesteld dat de solvabiliteit van de algemene ziekenhuizen verslechterde tussen 1989 en 1992 (31,28% in 1989 en 27,37% in 1992). In tegenstelling tot de algemene ziekenhuizen zouden psychiatrische ziekenhuizen en V-diensten over een betere solvabiliteit beschikken, die bovendien niet of amper daalde in de onderzochte periode (bijvoorbeeld voor psychiatrische ziekenhuizen: mediaan van 38,47% in 1989 naar 39, 43% in 1992). Binnen de sector van de algemene ziekenhuizen werd een “belangrijk” verschil vastgesteld tussen private en openbare instellingen, in het nadeel van de openbare. Uit een vergelijking van de mediaanwaarden voor 1992 bleek deze in de private ziekenhuizen 32,92% te bedragen, maar slechts 18,87% in de openbare ziekenhuizen. Ook tussen de gewesten zou een “duidelijk” verschil op te merken zijn. Vooral het Brussels gewest met een mediaan van ongeveer 19% zou daarbij slecht scoren. De Vlaamse algemene ziekenhuizen bleken dan weer het meest solvabel te zijn (vergelijk 1992: 31,88% in Vlaanderen tegen 22,63% in Wallonië).
Begrippenkader 15
Uit een indeling van de algemene ziekenhuizen volgens grootte bleek dan weer dat vanaf 1990 de ziekenhuizen met minder dan 150 bedden steeds de laagste en de ziekenhuizen met meer dan 450 bedden steeds de grootste mediaan hadden. Ziekenhuizen met een bezettingsgraad boven 90% bleken ook meer solvabel dan andere… In de onderstaande tabellen is een volledig overzicht van de cijfermatige bevindingen van de analyse weergegeven. De cijfers zijn opgedeeld naargelang het statuut, de vestigingsplaats, het aantal bedden, de bezettingsgraad en de verleende diensten in de desbetreffende ziekenhuizen.
Tabel 2.1: De graad van financiële onafhankelijkheid, 1991
Bron: Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezongdeid en Leefmilieu, 1996, blz. 51
Begrippenkader 16
Tabel 2.2: De graad van financiële onafhankelijkheid, mediaanwaarden, 1989-1992
Bron: Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezongdeid en Leefmilieu, 1996, blz. 51
Een kritische noot bij deze interpretatie: Zoals reeds eerder in deze scriptie vermeld, wordt de solvabiliteit in de hierboven weergegeven praktische interpretatie gezien vanuit een ondernemingsperspectief. De graad van financiële onafhankelijkheid wordt berekend als de verhouding tussen het eigen vermogen en het totale vermogen. Er wordt echter geen rekening gehouden met de betekenis van het begrip “eigen vermogen” zoals deze in de publieke sfeer, en in het bijzonder bij de openbare ziekenhuizen, (spijtig genoeg) nog te vaak gehanteerd wordt. Bij de berekening van de hierboven weergegeven percentages werd een eigen vermogen gehanteerd dat eigenlijk een restpost van het passief vertegenwoordigt. Als we in het achterhoofd houden dat het eigen vermogen enkel en alleen bepaald wordt als zijnde het verschil tussen het totaal van de activa en de vreemde passiva, dan wordt meteen duidelijk dat de hierboven berekende percentages eigenlijk weinig zin hebben. Bovendien wordt herhaaldelijk gesproken van een “verslechtering” van de solvabiliteit. Men meent uit een onderlinge vergelijking te kunnen stellen wat goed of slecht is, zonder daarbij enige valide referentienorm te gebruiken.
Begrippenkader 17
Een ander kritisch punt is dat er wordt geïnsinueerd dat de solvabiliteit van een ziekenhuis gemiddeld beter zou zijn als de bezettingsgraad hoger is dan 90%. Men zou hier dus kunnen uit afleiden dat het eigen vermogen afhankelijk gemaakt wordt van de bezettingsgraad en dat het eigen vermogen zou stijgen als de bezettingsgraad stijgt. Dezelfde opmerking zou kunnen gemaakt worden voor het aantal bedden in een ziekenhuis. Bij deze interpretatie kan enige contradictie verduidelijkt worden: Als een goede solvabiliteit zou geassocieerd zijn met een bezettingsgraad hoger dan 90%, dan blijven er voor de ziekenhuizen met een lagere bezettingsgraad twee opties open om hun bezettingsgraad, en daarmee geassocieerd hun solvabiliteit, op te trekken: ofwel zorgen dat er meer zieken zijn (wat vanuit een ethisch standpunt meteen zal verworpen worden), ofwel het aantal bedden verlagen. Maar, werd een lager aantal bedden niet geassocieerd met een lagere mediaan voor solvabiliteit? Een mogelijke verklaring voor de bevinding dat een hogere bezettingsgraad leidt tot een hogere solvabiliteit kan gevonden worden in het feit dat er bij een hogere bezettingsgraad gemiddeld ook meer ontvangsten zullen geweest zijn en dat er dus mogelijk minder openstaande schulden (vreemde passiva) zullen zijn. Als de principes van het dubbel boekhouden dan niet geschonden worden, zal het verschil tussen het totaal van de activa en de vreemde passiva wel gelijk blijven, maar zal het balanstotaal dalen (dus ook het totale vermogen). Daaruit volgend zal de verhouding tussen beide, of de solvabiliteit, dus stijgen. Met deze kritische noot werd nogmaals de vaagheid rond het begrip “eigen vermogen” in de publieke sfeer aangeduid. De logische repercussie is dat beoordelingsratio's op basis van weinig omschreven begrippen eveneens weinig overtuigingskracht inhouden. Vandaar de nood aan een beter afgebakende invulling van het eigen vermogen en daaruit volgend een beter gestoelde beoordelingsratio.
Begrippenkader 18
2.3. Waarom een “normatief onderzoek”? Eén van de hoofddoelen van deze scriptie is om aan de hand van het normatieve model een denkkader en informatiebron te bieden die moet toelaten om publieke middelen beter en efficiënter te alloceren. Tot op heden is de “verdeling” van deze middelen vooral bepaald door politieke beslissingen, eerder dan economisch onderbouwde analyses. Bij het opmaken van een begroting kunnen een aantal normen en financiële indicatoren gehanteerd worden die bij het beslissingsproces kunnen gebruikt worden en die de genomen beslissingen beter kunnen rechtvaardigen.
In het hierna volgende deel worden een aantal normen, die in de praktijk gebruikt worden, nader toegelicht en er wordt tevens een uitwerking gegeven van de doelstellingen en functies van begrotingsnormering. Daarna volgt een overzicht van de vereisten waaraan goede financiële indicatoren zouden moeten voldoen.
2.3.1. Begrotingsnormen “Om de evolutie van de overheidsuitgaven en –ontvangsten in bepaalde banen te leiden, heeft men normen voorgesteld waaraan de begroting moet beantwoorden. In de meeste gevallen speelt het begrotingssaldo hierbij een belangrijke rol” (BOELAERT R., 1978, blz. 183). In wat hierna volgt zullen de verschillende soorten normen die in de praktijk voorkomen, worden toegelicht en zullen tevens de verschillende beoordelingsstappen voor het opbouwen van deze normen kort worden weergegeven.
2.3.1.1.
Saldonormen en niveaunormen
De meest voorkomende begrotingsnormen die recent gebruikt worden zijn saldonormen en niveaunormen. Kenmerkend voor saldonormen is dat de norm betrekking heeft op het saldo van bepaalde uitgaven en ontvangsten. De norm dient op die wijze te worden geïnterpreteerd dat compenserende schommelingen tussen beide componenten mogelijk zijn, zonder dat daardoor het saldo zal veranderen. Vanuit het oogpunt van een neutrale normering zullen meer (minder) uitgaven dus evenredig moeten gepaard gaan met meer (minder) ontvangsten.
Begrippenkader 19
Bij niveaunormen vertrekt men vanuit een ander oogpunt: compenserende verschuivingen zijn niet mogelijk. Niveaunormen hebben enkel betrekking op het absolute niveau van uitgaven en/of ontvangsten (STEVERS Th. A., 1993, blz. 2). In de praktische benadering betreffen de saldonormen meestal het saldo van de integrale uitgaven en ontvangsten. Uiteraard is dan van belang dat duidelijk gedefinieerd wordt wat men onder die uitgaven en ontvangsten moet verstaan. Anders gezegd: welke ontvangsten en uitgaven essentieel zijn voor normering. (In het geval van begrotingsnormering zijn dit de ontvangsten en uitgaven die in de begroting zijn opgenomen.) “Saldonormen kunnen ook betrekking hebben op het saldo van “mutaties” van relevante uitgaven en ontvangsten. Een voorbeeld hiervan is de conjuncturele norm die zegt dat de begrotingsimpuls een zodanige omvang dient te hebben als op grond van conjuncturele overwegingen wenselijk is” (STEVERS Th. A., 1993, blz. 2-3). In veel gevallen wordt tegelijk gebruik gemaakt van een saldonorm en een niveaunorm. De saldonorm geldt dan als primaire norm, doch wordt aangevuld door de niveaunorm doordat deze een randvoorwaarde stelt waarbinnen de primaire norm dient te worden gerealiseerd (STEVERS Th. A., 1993, blz. 3-4).
In deze scriptie wordt min of meer uitgegaan van dezelfde denkwijze: Het saldo van ontvangsten en uitgaven wordt in de publieke sector verondersteld nul te zijn. Uit cijfergegevens weten we dat vele publieke instellingen traditioneel beroep dienen te doen op publieke middelen om deze doelstellingen te bereiken. Deze reddende hand wordt echter vaak onnodig ter hulp geroepen door overgefinancierde sectoren waar publieke middelen inefficiënt worden ingezet. Andere, meer behoevende sectoren zijn dan de dupe van dit inefficiënt financieringsbeleid en moeten afrekenen met de negatieve gevolgen van onderfinanciering, daar zij geen beroep meer kunnen doen op de reeds toegewezen publieke middelen. Zo komt de continuïteit van de dienstverlening in het gedrang. Aan de hand van een individuele neutrale saldonorm, waarbij de ontvangsten en de uitgaven in beschouwing worden genomen, kan men voor elke publieke instellingen afzonderlijk een niveaunorm ontwikkelen die zal bepalen wat de meest gunstige omvang van de eigen middelen zal zijn waarbij de continuïteit van de publieke instelling niet in het gedrang komt. De samenhang tussen deze twee normen kan er toe bijdragen om een herverdeling van publieke middelen mogelijk te maken en zo een meer efficiënt begrotingsbeleid te voeren. Het zoeken naar een geschikte niveaunorm die meer geloofwaardigheid zal moeten bieden aan het beslissingsproces blijft dan de uitdaging.
Begrippenkader 20
2.3.1.2.
Beoordelen en verwoorden van begrotingsnormen
Hieronder volgt een kort overzicht van de stappen die worden doorlopen bij het opstellen en evalueren van een begrotingsnorm:
1. Doorlichten Met doorlichten wordt bedoeld: “het analyseren van een begrotingsnorm naar functies en vereisten” (STEVERS, Th. A., 1993, blz. 90-92). Soms blijft het doorlichten beperkt tot een analyse van het praktisch functioneren van de norm. Er wordt dan naar antwoorden gezocht op de vragen: “in welke mate voldoet de norm aan de vereisten en in welke mate realiseert zij bijgevolg de onderscheiden begrotingsfuncties” (STEVERS, Th. A., 1993, blz. 90-92). Hierbij dient te worden opgemerkt dat men eerste zal trachten te achterhalen in welke mate aan de vereisten wordt voldaan alvorens conclusies te formuleren over het al of niet functioneren van de norm. “De vraag is in welke mate de norm in feite de functies vervult, en dat wordt bepaald door de mate waarin de norm aan de vereisten voldoet” (STEVERS, Th. A., 1993, blz. 90-92).
2. Evalueren Met evalueren wordt bedoeld: “het geven van een waardeoordeel op basis van een voorafgaande doorlichting” (STEVERS, Th. A., 1993, blz. 90-92). Men zou dus kunnen stellen dat het evalueren eerder normatief is en subjectief van aard. De kracht van het evalueren komt vooral tot uiting wanneer een keuze moet worden gemaakt uit verschillende normen en aldus aan elke norm een waardeoordeel dient te worden verbonden. Echter, het evalueren kan evenzeer betrekking hebben op één enkele norm (STEVERS, Th. A., 1993, blz. 90-92).
3. Formuleren Strikt genomen kan men het formuleren van een norm definiëren als “een technische aangelegenheid, waarbij men op basis van de vooropgestelde functies en vereisten een norm zal construeren” (STEVERS, Th. A., 1993, blz. 90-92). Daarbij zal aangegeven worden in hoeverre aan deze vereisten moet worden voldaan. Het is tevens mogelijk dat eerst een aantal alternatieven worden geformuleerd en dat daaruit een definitieve keuze zal gemaakt worden. Er dient wel te worden opgemerkt dat het keuzeproces zelf een evaluatie inhoudt. Het zich bewust zijn van de functies en vereisten van een norm is dus ook voor het verwoorden van deze norm onontbeerlijk (STEVERS, Th. A., 1993, blz. 9092).
Begrippenkader 21
2.3.2. Het proces van begrotingsnormering
2.3.2.1.
Begrotingsnormering als onderdeel van de begrotingscyclus
“De begrotingscyclus is de opeenvolging van activiteiten die telkens weer terugkeren bij de voorbereiding en uitvoering van begrotingen” (KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 12). In een begrotingscyclus zijn een viertal fasen te onderscheiden (gebaseerd op KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 12 en BRUGGEMAN W. en SLAGMULDER R., 2001, blz. 127): -
de voorbereiding van de begroting
-
de goedkeuring en uitvoering van de begroting
-
controle op de uitvoering en vergelijking met de werkelijke resultaten aan de hand van een verschillenanalyse
-
verantwoording en bijsturing van het gevoerde beleid
Hierna volgt een meer gedetailleerde beschrijving van het begrip “begrotingsnormering”. De toelichting is voornamelijk gebaseerd op KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T. (1989): Een cruciale taak die in de fase van begrotingsvoorbereiding primair dient te worden verricht, is de begrotingsnormering. Het publieke budget zal door een aantal kerncijfers (meestal procentueel uitgedrukt, bijvoorbeeld: een maximaal lastenpercentage, een maximaal begrotingstekort,…), die in de normering een concreter gestalte krijgen, worden afgebakend. Centrale doelen van de normering zijn ondermeer: het beheersen van financieringstekorten en de beperking van de lastendruk. Het is duidelijk dat door het normeren van een belangrijk deel van de publieke inkomsten en tevens het saldo van deze inkomsten met de publieke uitgaven, eveneens de publieke uitgaven zelf impliciet genormeerd zijn (KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 23). De uiteindelijke normering en de kwantitatieve invulling van de gekozen normen zal door tal van factoren beïnvloed worden. Zo zal tijdens het normeringsproces uitvoerig aandacht worden besteed aan de economische, politieke, maatschappelijke en bestuurlijke haalbaarheid van de gekozen begrotingsnormen. Er zal een beroep gedaan worden op de politieke besluitvorming om, binnen de grenzen van de begrotingsnormering, aan deze verschillende factoren een wegingscoëfficiënt toe te kennen in het publiek budget. Er zal tevens worden nagegaan in welke mate de invloed van deze factoren blijvend zal zijn en wat de precieze gevolgen voor de normwaarden zullen inhouden naar de toekomst toe (KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 23).
Begrippenkader 22
2.3.2.2.
Functies van begrotingsnormering
De vraag kan gesteld worden waarom er eigenlijk begrotingsnormen dienen bepaald te worden. Het zou immers denkbaar zijn om van jaar tot jaar, zonder zich te baseren op eerder vastgelegde normen, het gewenste budgettaire beleid te gaan bepalen. Vanuit dit opzicht zijn onderstaande bestuurlijke functies te onderscheiden (gebaseerd op KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 23-25):
1. De kompasfunctie Indien de besluitvormers geen begrotingsnormen zouden hanteren, zijn ze genoodzaakt om meermaals per jaar een tijdrovende en complexe afweging te maken van politieke, economische en maatschappelijke factoren die al of niet zullen opgenomen worden bij de planning van het begrotingsbeleid. Daarom geeft men er de voorkeur aan om tijdens de voorbereidingsfase van de begroting, op basis van een globale afweging van de bovengenoemde factoren, een aantal begrotingsnormen voorop te stellen die tijdens de gehele begrotingscyclus dienen te worden gerespecteerd. Vanuit deze benadering zal de begrotingsnormering functioneren als een soort kompas dat eenduidig de richting aangeeft van de te varen koers (KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 23-25).
2. De pre-committeringsfunctie Traditioneel hete hangijzers bij de politieke besluitvorming zijn die beslissingen die economische of maatschappelijke restricties inhouden. Om dergelijke beslissingen beter te rechtvaardigen, kunnen de besluitvormers zich beroepen op de eerder vastgelegde begrotingsnormen. In dit verband wordt gesproken van “pre-commitment”: door een aantal normen te confirmeren weten de besluitvormers in grote mate reeds vooraf welke beslissingen te legitimeren zijn en welke niet (KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 23-25).
3. De begrotingsnormen als visitekaartje Naar de bevolking en de buitenwereld toe, heeft de begrotingsnormering tevens een aantal functies te vervullen die de politieke en maatschappelijke invloed en uitstraling van het gevoerde beleid kracht bij zetten. Via de begrotingsnormen wordt bondig samengevat wat de objectieven van het financiële beleid inhouden. Moeilijk te vatten grootheden en redeneringen worden vervangen door enkele herkenbare kerngetallen die het voor iedereen mogelijk maken om een beter inzicht te verwerven in het huidig bestuur. De begrotingsnormering vertegenwoordigt als het ware het visitekaartje van het gevoerde besluitvormingsproces (KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 23-25).
Begrippenkader 23
4. De begrotingsnormen als toetssteen Voortbouwend op de vorige functie is het duidelijk dat begrotingsnormen vaak eenvoudig te vatten zijn in enkele kerncijfers. Het wordt aldus vrij gemakkelijk om doelstellingen en realisatie met elkaar te vergelijken. In die zin kan de begrotingsnormering aangewend worden als een soort toetssteen, waarbij men aan de hand van eventuele verschillen tussen doelstellingen en werkelijkheid kan beoordelen in hoeverre het gevoerde beleid in financieel-economische zin succesvol is en of moet worden bijgestuurd (KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, blz. 23-25).
Bij het doornemen van de functies van begrotingsnormering wordt meteen ook een antwoord geformuleerd op de vraag waarom er in deze scriptie een normatief onderzoek gevoerd wordt: •
Net als begrotingsnormering heeft het model tot doel om complexe besluitvorming aangaande de kwantitatieve invulling van het eigen vermogen bij instellingen uit de publieke sector te vermijden. Het model moet er voor zorgen dat de besluitvormers het eens worden over de te volgen strategie zodat publieke middelen in de juiste hoeveelheden, op het juiste moment en aan de juiste instellingen worden toegewezen.
•
Het model zal tevens zorgen voor meer consistentie in de genomen beslissingen en zal het mogelijk maken om op elk moment de proef op de som te nemen. Zo zal het mogelijk worden om op elk moment de werkelijke situatie te vergelijken met de modelmatige bevindingen en, indien nodig zou zijn, het gevoerde beleid bij te sturen.
•
Door een meer ondernemingsgerichte aanpak zal ook een hogere transparantie binnen het gouvernementele bestel bereikt worden. Mogelijke probleemsituaties zullen tijdig blootgelegd worden en via een aantal kerncijfers zal voor iedereen duidelijk worden hoe de actuele situatie moet ingeschat worden.
•
Een laatste reden voor een normatief onderzoek is het gebrek aan een reeds bestaand model dat een voldoende overtuigende ondersteuning kan bieden bij het beslissingsproces. Met het model beschikken zowel de besluitvormers als de instellingen zelf over een nieuw denkkader dat er moet voor zorgen dat die beslissingen worden genomen die zowel vanuit een financieel en boekhoudkundig als vanuit een sociaal-economisch oogpunt de juiste zijn en de continuïteit binnen de publieke sector kunnen verzekeren.
Begrippenkader 24
2.3.3. Kenmerken van goede financiële indicatoren Het louter formuleren van financiële normen of indicatoren is geen voldoende voorwaarde om te kunnen spreken van een adequaat en efficiënt publiek begrotings- en financieringsbeleid. Daarom zal in wat volgt dieper worden ingegaan op de financiële informatie die kan worden afgeleid uit allerhande normstellingen en indicatoren en hoe deze informatie moet beoordeeld en geïnterpreteerd worden om een beter inzicht te krijgen in de financiële toestand van de publieke sector. Er zal tevens een overzicht gegeven worden van een aantal criteria waaraan goede informatie zou moeten voldoen. Een laatste beschouwing zal de voor- en nadelen behandelen van het gebruik van financiële ratio's als verstrekkingsinstrument van financiële informatie.
2.3.3.1.
Definitie van “financiële toestand” in de publieke sector
Volgens The Canadian Institute of Chartered Accountants (1997, blz. 5) moet de financiële toestand van een overheid of publieke instelling worden beoordeeld vanuit het standpunt van financiële gezondheid zoals deze wordt weergegeven door de duurzaamheid, kwetsbaarheid en flexibiliteit van het algemeen economisch en financieel milieu. De concrete invulling van deze begrippen wordt als volgt uitgedrukt (gebaseerd op The Canadian Institute of Chartered Accountants, 1997, blz. 5-6): •
Duurzaamheid: de graad waarmee een overheid of publieke instelling kan volharden in de bestaande programma’s en kredietvereisten, zonder de algemene schuldenlast te moeten verhogen.
•
Flexibiliteit: de graad waarmee de overheid of publieke instelling haar financiële middelen kan doen stijgen ten opzichte van toenemende verplichtingen, door ofwel de inkomsten te verhogen of zijn schuldenlast te verlagen.
•
Kwetsbaarheid: de graad waarmee een overheid of publieke instelling afhankelijk wordt van, en dus ook kwetsbaar aan, middelen die buiten haar beheer liggen of waarop ze geen invloed kan uitoefenen.
Het moge duidelijk wezen dat het normatieve onderzoek vooral bedoeld is om de duurzaamheid en in mindere mate ook de flexibiliteit, vanuit de visie zoals ze hierboven gedefinieerd werden, van de publieke financiële toestand meer en beter in kaart te brengen.
Begrippenkader 25
2.3.3.2.
Kenmerken van goede financiële informatie
In het verleden werd reeds uitvoerig beschreven wat de karakteristieken zijn van goede financiële informatie, en dit zowel voor de publiek als voor de privé sector. De daarin meest voorkomende kenmerken zijn voor overheden en de publieke sector als volgt samen te vatten (gebaseerd op: THE INTERNATIONAL ORDER OF SUPREME AUDIT INSTITUTIONS, 1994, en THE CANADIAN INSTITUTE OF CHARTERED ACCOUNTANTS, 1997, blz. 29, 88-89): •
Verstaanbaar: Informatie moet eerst kunnen begrepen worden alvorens het kan gebruikt worden. Publieke financiële informatie moet duidelijk en eenvoudig worden weergegeven.
•
Relevant: Informatie is relevant als het aan de gebruiker de mogelijkheid biedt om z’n doelstellingen te bereiken. Daarom moet rekening gehouden worden met de noden en activiteiten van de informatiebehoeftigen, alvorens publieke financiële informatie te publiceren.
•
Betrouwbaar: Betrouwbare informatie geeft getrouw weer waarvoor ze bedoeld is om weer te geven. De informatie moet binnen bepaalde grenzen accuraat zijn, zonder vooroordelen, volledig en verifieerbaar.
•
Belangrijk: Informatie wordt belangrijk geacht als men er van verwacht dat ze invloed zal hebben op de handelingen en denkwijze van de gebruiker. De belangrijkheid van informatie is afhankelijk van de omvang en de aard er van.
•
Actueel: Financiële overheids- en publieke rapporten moeten tijdig gepubliceerd worden nadat financiële analyses werden doorgevoerd. Op deze wijze zal de informatie bijdragen tot een goed begrip voor de gebruiker.
•
Consistent: Om verstaanbaar te zijn moet de informatie in een financieel overheids- of publiek rapport steeds weergegeven worden volgens eenzelfde boekhoudkundige basis. Consistentie maakt het voor de gebruiker van de financiële informatie mogelijk om verschillende informatiebronnen met elkaar in relatie te brengen, zonder dat hij zich daarbij vragen hoeft te stellen over de vertrouwelijkheid.
Begrippenkader 26
•
Vergelijkbaar: Informatie is vergelijkbaar wanneer de gebruiker in staat is mogelijke gelijkenissen of verschillen te identificeren, en dit zowel tussen verschillende publieke entiteiten op een gegeven tijdstip, als binnen eenzelfde entiteit over verschillende tijdsintervallen.
Het zal natuurlijk niet evident zijn om al deze kenmerken voldoende te vatten doch, het normatieve onderzoek zal deze betrachting niet uit de weg gaan. De modelformulering zal dermate geschieden dat uit de resultaten een adequate informatiebron kan gepuurd worden die voorheen niet voorhanden was en waar dus ook geen rekening mee gehouden werd bij de uitstippeling van het financieringsbeleid van publieke instellingen. Hoe de informatie die uit het model voortvloeit dient te worden geïnterpreteerd zal in het betreffende hoofdstuk besproken worden.
2.3.3.3.
De voor- en nadelen van het gebruik van ratio's
In een onderzoeksrapport naar het gebruik van ratio's en grafieken in financiële rapportering, werden de voor- en nadelen van het gebruik van financiële ratio’s onderscheiden. Ter illustratie zal hierna een kort overzicht gegeven worden van de voor- en nadelen die in het kader van het normatieve model kunnen aangewend worden (gebaseerd op THE CANADIAN INSTITUTE OF CHARTERED ACCOUNTANTS, 1993, blz. 13-14): Voordelen: -
interprovinciale en internationale vergelijkingen zijn gemakkelijker te interpreteren
-
ze maken het mogelijk om vergelijkingen doorheen de tijd te maken
-
ze voorzien in een informatieve basis voor investeringsbeslissingen
-
door een verhoudingsgewijze berekening worden de gevolgen van variërende schaalgroottes ingedekt
-
ze helpen bij de identificatie van stabiele relaties tussen verschillende entiteiten onderling en binnen de entiteiten zelf
-
ratio's kunnen vlot aangewend worden bij de formulering van objectieven
Nadelen: -
een ratio is slechts betekenisvol als er een duidelijk begrip bestaat van het doel van elke relatie
-
ratio's zijn slechts valide in de mate dat de gegevens waar ze van afgeleid werden valide zijn
-
om ratio's te berekennen is altijd een adequate basis nodig
De huidige stand van zaken 27
3. De huidige stand van zaken Nadat in het voorgaande hoofdstuk een aantal kernbegrippen werden toegelicht, zal er in dit derde hoofdstuk meer ingegaan worden op een aantal recente hervormingen die wereldwijd in de publieke sector werden doorgevoerd. Zoals in het vorige hoofdstuk werd aangegeven, blijft de publieke sector tot op heden nog steeds gekenmerkt door een hoge graad van formalisme en weinig flexibiliteit. Door een gebrek aan economische mechanismen is wettelijke regulering, verantwoording en toezicht noodzakelijk. De hervormingen die hierna zullen besproken worden hebben vooral tot doel de transparantie van de publieke sector kracht bij te zetten. Er dient echter te worden gewezen op het eerder informatieve en sensibiliserende karakter van dit hoofdstuk. Het doel is er op te wijzen dat de problematiek van inefficiëntie in de publieke sector steeds meer gestalte krijgt in een internationale context en dat de zoektocht naar adequate oplossingen nog lang niet ten einde is. De aangehaalde hervormingen zullen op een minder gedetailleerde wijze behandeld worden. Voor een verdere diepgang van de thema’s wordt verwezen naar de gespecialiseerde literatuur.
3.1. De hervorming van de nationale gezondheidszorg De problematiek van radicale herstructureringen van de nationale gezondheidszorg zal hier worden toegelicht aan de hand van de hervormingen in Polen, waar het laatste decennium een grondige overgang plaats vond van een politiek Sovjet regime en een centrale planeconomie naar een liberaal, democratisch en open marktsysteem. Wat de nationale gezondheidszorg betreft, werd de reorganisatie zowel in de verwerving en financiering van gezondheidsdiensten, als in het systeem dat de diensten moet voorzien, doorgevoerd. Deze hervormingen hebben tot doel de concepten van economische efficiëntie en sociale gerechtigheid te introduceren in de sfeer van de gezondheidszorg. Beide hervormingen zijn gebaseerd op de principes van fiscaal federalisme en New Public Management (wat later nog zal besproken worden) (NOWAK W. A., 2000, blz. 2). Tot 1990 had Polen een gezondheidszorg die was ontwikkeld in een periode van centrale planeconomie. Gezondheidszorg werd gratis aangeboden en de financiering en organisatie was de verantwoordelijkheid van de centrale overheid en het staatsbudget. De instellingen die in de diensten moesten voorzien waren publieke entiteiten, ondergeschikt aan de centrale overheid. De hervorming
De huidige stand van zaken 28
van de fundamentele principes was het startpunt voor een nieuwe werkwijze van het systeem. De grondslag voor de financiering van medische basisdiensten zal voorzien worden door een systeem van een algemeen bindende ziekteverzekering. De organisatie van de voorziening van medische diensten zal primair de verantwoordelijkheid zijn van ziekteverzekeringsinstellingen en de lokale en regionale autoriteiten. Gezondheidsinstellingen zullen voortaan werken op een competitieve basis (NOWAK W. A., 2000, blz. 3). Op deze manier werd de financiering van de nationale gezondheidszorg uitgesloten van de publieke financiering, en zullen gezondheidsinstellingen niet langer het voorrecht zijn van de centrale overheid (decentralisatie) (NOWAK W. A., 2000, blz. 3). Door deze hervormingen werden de boekhoudkundige principes van de nationale gezondheidszorg gedetermineerd door de gewijzigde kenmerken van, en relaties met het nationale boekhoudsysteem. Karakteristiek voor de vernieuwde boekhoudprincipes is de nieuwe vorm van verantwoording en de uitgebreide schaal van wettelijke reguleringen voor cost accounting en budgettering. Dit kan worden gezien als politieke erkenning van management accounting onder de nieuw geïntroduceerde democratie en de vrije markt als een instrument voor het beheer van de nationale gezondheidszorg en het optimaal gebruik van zijn beperkte middelen (NOWAK W. A., 2000, blz. 18).
Opmerkelijk aan deze hervorming is het feit dat de financiering van de nationale gezondheidszorg wordt uitgesloten van de publieke sfeer en dat gezondheidszorg dus niet langer een publieke aangelegenheid is. Eveneens opmerkelijk is de competitiviteit die tussen gezondheidsinstellingen geïntroduceerd wordt. De vraag is of de lokale en regionale autoriteiten over een voldoende grote draagkracht zullen beschikken om de continuïteit van de zorgverlening in stand te houden. Een ander pijnpunt vormt het premiestelsel waaraan de bevolking zal worden blootgesteld voor hun bijdragen
tot
de
ziekteverzekering.
De
verzekeringsinstellingen
dragen
nu
mede
de
verantwoordelijkheid over de kwaliteit van de dienstverlening en dienen aldus een representatief premiesysteem te ontwikkelen voor een dienst die voorheen kosteloos was.
De huidige stand van zaken 29
3.2. New Public Management: Accrual Accounting in de publieke sector New Public Management is de algemene benaming voor de hervormingen binnen het overheidsmanagement en de overheidsboekhouding. Volgens Hood (1995, blz. 94) is New Public Management gebaseerd op twee fundamentele principes: “…lessening or removing differences between the public and the private sector and shifting the emphasis from process accountability towards a greater element of accountability in terms of results.” Door beter kwaliteitsmanagement kan meer bereikt worden met minder input (HOOD C., 1991, blz. 15) en wordt bijgedragen tot een efficiënte, effectieve en klantgerichte overheid (OSBORNE D. en GAEBLER T., 1993, blz. 19-20). New Public Management wordt gekarakteriseerd door zowel praktische als gedragselementen (VAN HELDEN G. J., 1998, blz. 96). De praktische elementen omvatten output controle (met relevante prestatieindicatoren) en de decentralisatie van de organisatie in productgerichte eenheden, wat door Olson, Guthrie en Humphrey (1998, blz. 18) aangegeven wordt als New Public Financial Management. Deze instrumenten maken deel uit van een nieuw, meer ondernemingsgericht plannings- en controle proces. De gedragselementen verwijzen naar de ondernemingssfeer en merkbaar hands-on management. Voor een volledig overzicht van de kenmerken van New Public Management wordt verwezen naar Hood, 1991, blz. 4-5; 1995, blz. 96 (VAN HELDEN G. J. en TER BOGT H. J., 1998, blz. 2). Eén van de hoofdkenmerken van New Public Management is het afzwakken van de verschillen tussen de publieke en de privé sector. De publieke sector zal steeds meer worden beoordeeld met technieken uit de ondernemingssfeer (Accrual Accounting). Op basis van moderne technieken, zoals de “public choice” theorie en de “agency and tarnsaction cost” theorie, worden ondernemingsgerichte gouvernementele activiteiten net zo behandeld als in de privé sector: scheiding tussen kapitaal en arbeid en een rapportering die gebaseerd is op prestaties. Volgens de “Fiscal Responsibility Act” is niet enkel een adequate jaarrekening vereist, maar ook een uitwerking van het budgettaire beleid, met lange termijn doelstellingen, en een “Fiscal Strategy Report”: een planning voor de komende tien jaar, gebaseerd op lange termijn doelstellingen voor de evolutie van inkomsten en uitgaven (VOLMER F. G., 2001, blz. 2). Sinds 1980 is het belang van financiële controlemechanismen in de publieke sfeer duidelijk toegenomen. In het Verenigd Koninkrijk heeft de reorganisatie twee specifieke vormen aangenomen: de overdracht van financiële verantwoordelijkheid samen met specifieke prestatiedoelen en de introductie van nieuwe mechanismen die de efficiëntie en de ontvankelijkheid dienen te verhogen. Gemeenschappelijk aan al deze hervormingen is een betere verantwoording van uitgaven. Ze leidden tot progressieve overdrachten van financiële verantwoordelijkheden, uitgebreide vrijheid voor het
De huidige stand van zaken 30
management en meer vaardigheden die de efficiëntie moeten verzekeren. Het belang van financiële rapportering kan geïllustreerd worden door een verwijzing naar het rapport dat de implementatie van uitvoerende instellingen heeft aanbevolen. Het eerste advies van het rapport is: “…that agencies should be established to carry out the executive functions of government within a policy and resources framework set by a department… These units, large or small, need to be given a well defined framework in which to operate, which sets out the policy, the budget, specific targets and the results to be achieved… Once the framework had been set, the head of the agency would be given personal responsibility to achieve the best possible results within it. He or she must be seen to be accountable for doing so. In due course, formal accountability, before the Public Accounts Committee for example, might develop…” (Efficiency Unit, 1988, blz. 9-10) (ROWE M., 1998 blz. 3-4). Deze principes hebben geleid tot een omvangrijk geheel van publieke entiteiten. Dit is de kern van New Public Management: vrijheid en verantwoordelijkheid in een duidelijk rationeel kader (ROWE M., 1998 blz. 3-4). In Nederland werd in 1988 gestart met het “Policy and Management Instruments”-project. Het project was een initiatief van de centrale overheid en had tot doel de lokale autoriteiten vertrouwd te maken met een nieuwe overheid en met een nieuwe vorm van management. Het leverde instructies en aanbevelingen voor de toepassing van allerhande beleidsvormen die lokale overheden efficiënter en effectiever maakten (HOUWAART D., et al., 1995). Het “Policy and Management Instruments”project vertoonde heel wat gelijkenissen met de internationale tendens naar een verandering van de overheidsadministratie die gekenmerkt wordt door de toepassing van technieken en gewoonten uit de ondernemingssfeer in de publieke sfeer (het New Public Management). In 1995 werd het project beëindigd (VAN HELDEN G. J. en TER BOGT H. J., 1998, blz. 1). In België wordt bij de hervorming van de publieke begrotingstechnieken en de overheidsboekhouding vaak te fel de nadruk gelegd op de overheid als macro-economische regulator (de overheid wordt dan gezien als de zorgdrager voor het “algemeen belang”) (DE BRAEKELEER F., 1998, blz. 2, 20). Om een effectief beleid te kunnen voeren, is de overheid daarbij te sterk afhankelijk van de prestaties van micro-economische organisaties (kabinetten, ministeries, autonome openbare instellingen,…). Het systeem van administratieve budgettaire managementbenaderingen lijkt aldus verouderd en belemmert een efficiënt overheidsbeleid. Daarom is ook voor België de overgang naar meer resultaatsgerichte systemen, zoals een bedrijfseconomische analytische boekhouding, een adequate interne, maar ook externe, managementrapportering en prestatiemeting op cruciale vlakken van de beleidsvoering, in de publiek sector niet meer uit te sluiten (DE BRAEKELEER F., 1998, blz. 20).
De huidige stand van zaken 31
De vernieuwing van prestatiemeting kadert in een veel bredere optiek met betrekking tot het management van openbare besturen. De krachtlijnen van deze vernieuwingen werden door De Braekeleer (1998, blz. 3) als volgt samengevat: •
"Nieuwe begrotingstechnieken en een boekhouding in functie van de nood aan betere sturing van “economy” (zuinigheid) en “efficiency” (doelmatigheid)."
•
"Nieuwe contractuele relaties tussen beleidsbepalers en uitvoerders, waarbij beide partijen voor hun respectievelijke verantwoordelijkheden worden geplaatst en waarbij de scheiding tussen “beslissen” en “doen” moet zorgen voor betere afwegingen (de zogenaamde accountability)."
•
"Meer marktgericht denken in functie van kwaliteitsverlening en effectiviteit (doeltreffendheid) met andere woorden: krijgt de burger waar voor zijn geld (value for money)?"
•
"Meer prestatiegerichtheid, met oog voor productiviteit en resultaten (performance measurement)."
•
"Betere managementrapportering en evaluatie: opvolging en weergave van strategie, uitvoering en resultaten."
Om de zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid te kunnen beoordelen, zal een beroep gedaan worden op gegevens uit een aantal ondersteunende technieken (zoals bijvoorbeeld de boekhouding, interne rapportering,...). In een meer modelmatige benadering van prestatiemeting en evaluatie, zal aan de analytische boekhouding en het budget aldus een nieuwe plaats worden toegewezen. Bovendien moet er op toegezien worden dat de doelstellingen van de vernieuwingen passen binnen de globale strategie van verbetering van het overheidsmanagement (DE BRAEKELEER F., 1998, blz. 3).
De huidige stand van zaken 32
3.3. Fund Accounting in de publieke sector Het model van cash accounting, dat nog heel vaak wordt gebruikt in de publieke sfeer, komt recent steeds meer onder vuur te liggen. Het zou een efficiënt en modern management van de overheid verhinderen, de kloof met het accrual accounting model dat gebruikt wordt in de ondernemingssfeer zou veel te groot zijn en het is in tegenstrijd met de recente experimenten in Nieuw-Zeeland, waarbij het ondernemingsmodel eveneens in de publieke sector wordt ingezet (VOLMER F. G., 2001, blz. 1). Voor sommige publieke diensten met ondernemingskarakteristieken werd cash accounting als te strikt ervaren. Daarom werd hen toegestaan om de principes van accrual accounting toe te passen. Verdere verfijning van het financieel management kan echter bereikt worden door de implementatie van Fund Accounting. Fund Accounting is gebaseerd op het systeem van dubbel boekhouden en spitst zich vooral toe op korte termijn middelen. Fund Accounting is een ideale techniek om differentiaties in de controlestructuur mogelijk te maken (VOLMER F. G., 2001, blz. 1). In de Verenigde Staten is de structuur van het overheidsboekhouden volledig gebaseerd op Fund Accounting. De fondsen worden opgedeeld in “general funds”, “special funds” voor contractuele heffingen of wettelijke reserveringsactiviteiten, “public sector business funds” voor meer ondernemingsgerichte activiteiten, “trust funds” en “agency funds”. Daarnaast zijn er een aantal financieel-technische overwegingen, zoals de mogelijkheid om middelen te reserveren en het budget te beschermen tegen schommelingen. Ook management overwegingen zijn van belang voor de creatie van de fondsen (VOLMER F. G., 2001, blz. 2-3). Fund Accounting heeft in de Angelsaksische landen geleid tot een totaal nieuwe manier van overheidsrapportering. Het doel werd verplaatst naar een beter controlebeleid van de uitgaven door middelen te reserveren en door een afzonderlijke fondsenadministratie per objectief. In de praktijk worden twee vormen van Fund Accounting aangetroffen (VOLMER F. G., 2001, blz. 2-3): •
Full Fund Accounting: een strikte controle van de oorsprong van de fondsen en kapitaalrekeningen. Overdrachten van fondsen zijn niet toegelaten.
•
Partial Fund Accounting: hoewel de controle minder diepgaand is, krijgt elk fonds een afzonderlijke administratie toegewezen, zodat de oorsprong van elk fonds kan worden opgevolgd en slecht management kan worden verhinderd. Er zijn gemeenschappelijke rekeningen voor diverse fondsen (bijvoorbeeld: slechts één bankrekening) en overdrachten van fondsen zijn toegelaten.
De huidige stand van zaken 33
Ter illustratie worden hierna de hoofddoelen van rapportering in de Amerikaanse publieke sector weergegeven, zoals ze in 1987 geformuleerd werden door de Governmental Accounting Standards Board in het Concepts Statement No. 1: •
Het verstrekken van voldoende relevante informatie om na te gaan of de huidige jaarlijkse inkomsten voldoende hoog waren om de huidige jaarlijks geleverde diensten te kunnen financieren. Dit objectief verwijst naar het concept van “interperiod equity”: Betalen de huidige belastingbetalers voor de diensten die ze verbruiken?
•
Om aan te tonen dat de middelen op een billijke manier verkregen en verbruikt zijn, in overeenstemming met het wettelijke budget van de publieke entiteiten, en dat de publieke entiteiten volgzaam zijn aan alle andere financiële, wettelijke of contractuele vereisten en voorschriften.
•
Alle gebruikers van de informatie moeten over de mogelijkheid beschikken om de waarde van de geleverde diensten, de kosten en prestaties van de publieke entiteiten vast te stellen.
Echter, door het in 1999 uitgegeven Statement No. 34 betreffende het “New Financial Reporting Model”, gepubliseerd door de Governmental Accounting Standards Board, werden deze doelstellingen grondig bijgeschaafd. Tom L. Allen, de voorzitter van de Governmental Accounting Standards Board, beschreef Statement No. 34 als “the most significant change in the history of governmental accounting. It represents a dramatic shift in the way state and local governments present financial information to the public.” (VOLMER F. G., 2001, blz. 6). Volgens het nieuwe model zal fund accounting blijven bestaan, maar zal het aangevuld worden met een aantal ondernemingsgerichte elementen uit accrual accounting. Fund accounting zal voortaan de fondsen groeperen in gouvernementele, eigendoms en fiduciaire middelen. Naast de fondsen gaat ook meer aandacht naar de lange termijn elementen van de balans, zoals de vaste activa en het vreemd vermogen op lange termijn. De belangrijkste vernieuwingen aan het model zijn: •
De overheden dienen voortaan een rapport op te stellen aangaande de volledige financiële gezondheid, en niet enkel hun individuele fondsen.
De huidige stand van zaken 34
•
Er moet worden voorzien in volledige kosteninformatie betreffende de aangeboden publieke dienstverlening.
•
In de rapportering moet een inleidend onderdeel opgenomen worden waarin de financiële prestaties van de overheden geanalyseerd worden.
•
Er zal tevens informatie moeten verstrekt worden over de samenstelling van de publieke infrastructuur en de activa.
Voor een meer gedetailleerd overzicht van de inhoud van het “New Financial Reporting Model” wordt verwezen naar bijlage 3.1
De huidige stand van zaken 35
3.4. Actuariële principes bij de waardering van overheidsverplichtingen In een Nieuw-Zeelandse studie, uitgevoerd door G. R. Jensen, werden een aantal onderzoekskwesties geformuleerd omtrent de vraag of de principes van accrual accounting, zoals ze op dit moment worden toegepast bij de overheid, voldoende ondersteuning bieden voor een verhoogde waardering van toekomstige uitgaven die verbonden zijn aan sociale welzijnsverplichtingen. De Federal Accounting Standards Advisory Board en de New Zealand Treasury, hebben een aantal argumenten aangehaald waaruit blijkt dat het huidige waarderingsconcept van de overheid een aantal zwakheden vertoont.
Volgens Jensen (2001, blz. 2) zouden overheden een zekere druk moeten ervaren om de waardering van toekomstige sociale welzijnsuitgaven te verhogen, zodra accrual accounting principes worden toegepast en de politieke bezorgdheid betreffende de toekomstige uitgaven van sociaal welzijn en sociale verzekeringsprogramma’s in beschouwing worden genomen. Op dit ogenblik wordt zowel in Nieuw-Zeeland als in Australië, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, een principe toegepast dat de waarde van de passiefpost van de sociale verplichtingen gelijk stelt aan de omvang van de “verschuldigde en betaalbare” verplichtingen voor periodieke betalingen aan de begunstigden. De omvang van de “verschuldigde en betaalbare” verplichtingen wordt bepaald als zijnde het deel van de verplichtingen dat op een zekere balansdatum diende betaald te worden, maar dat nu nog niet betaald is. Als de uitkeringen bijvoorbeeld met een tweewekelijkse achterstel uitbetaald worden en de huidige balansdag is de derde dag van een nieuwe betaalperiode, dan zal de omvang van de “verschuldigde en betaalbare” verplichtingen gelijk zijn aan de waarde van drie dagen uitkeringen. Op de eigenlijke betaaldatum zal de omvang van de “verschuldigde en betaalbare” verplichtingen nul zijn. Zo lang de uitkeringen frequent en op regelmatige tijdsintervallen gebeuren, zal de waarde van de passiefpost verwaarloosbaar zijn. In de praktijk zou deze benadering echter een aantal toepassingsproblemen en inconsistenties vertonen met andere boekhoudprincipes, in het bijzonder met de boekhoudprincipes van de sociale verzekering (JENSEN G. R., 2001, blz. 6-8). Het waarderingsprincipe van de “verschuldigde en betaalbare” verplichtingen houdt tevens in dat de begunstigde blijvend in aanmerking moet komen om de uitkeringen te kunnen ontvangen. Een alternatieve visie hierop is dat de begunstigde de uitkering zal blijven ontvangen vanaf het moment dat hij er voor de eerste keer voor in aanmerking gekomen is (JENSEN G. R., 2001, blz. 10). Door deze conceptualisering zou men de sociale welzijnssteun kunnen vergelijken met het verzekeringsbeleid: de overheid is wettelijk verplicht om in de financiële tegemoetkomingen te voorzien vanaf het moment dat de “verzekerde gebeurtenis” zich heeft voorgedaan (voor het bovenstaande geval betekent dit dat
De huidige stand van zaken 36
men een blijvend recht verworven heeft op de sociale uitkering vanaf het moment dat men deze uitkering een eerste keer kreeg toegewezen.). De Federal Accounting Standards Advisory Board had het in het Statement of Federal Financial Accounting Standards No. 17 (1999) over deze visie als een waardering van de actuele waarde van de onbetaalde verwachte kosten voor verzekerde gebeurtenissen. Deze boekhoudprincipes zijn vergelijkbaar met de uitgangspunten die worden toegepast bij pensioenfondsen, waar daarenboven dient te worden rekening gehouden met een toekomstig inkomstenpatroon.
Aan de meeste sociale welzijnsverplichtingen zijn toekomstige uitgaven verbonden die voortspruiten uit oplopende eisen. Indien men een waarderingsprincipe zou gebruiken dat de actuele waarde van de toekomstige uitgaven voor de bestaande eisen zou weergeven, dan zou de overeenstemmede passiefpost eveneens deze actuele waarde weerspiegelen. Als een gevolg van deze meer actuariële benadering zal de omvang van de passiefpost significant groter zijn dan de passiefpost die zou worden geboekt bij een waardering volgens het principe van de “verschuldigde en betaalbare” verplichtingen. De omvang van de passiefpost zal immers beïnvloed worden door factoren , zoals de bevolkingsgroei, de verdisconteringsrente, het inflatiepercentage; tijdreeksen en de voorziene financiële tegemoetkomingen, die voorheen niet in de analyse werden opgenomen. Als bijvoorbeeld het aantal werklozen constant blijft, maar uit tijdreeksen blijkt dat er meer langdurig werklozen zijn, dan zal deze informatie zichtbaar gemaakt worden door een stijging van de passiefpost (JENSEN G. R., 2001, blz. 11-12). Aan de hierboven geschetste benadering zijn echter een aantal bijkomende criteria verbonden die dienen in acht te worden genomen alvorens de actuele waarde van de passiefpost te gaan bepalen: •
Heeft de gebeurtenis of transactie die de overheid er toe bindt om te voorzien in de toekomstige uitkeringen zich werkelijk voorgedaan?
•
Zijn de uitkeringen wettelijk verplicht?
•
Kan de actuele waarde van de toekomstige uitgaven met zekerheid gemeten worden en is dit objectief ook daadwerkelijk haalbaar in de toekomst?
•
Is de nieuwe informatie relevant en hoe zal de overheid hierop regeren?
Voor een verdere diepgang van deze criteria wordt echter verwezen naar de gespecialiseerde literatuur (JENSEN G. R., 2001,17, 19, 24, 26).
De huidige stand van zaken 37
Hierna volgt een overzicht van de belangrijkste redenen voor de implementatie van een meer actuariële benadering bij de waardering van sociale welzijnsverplichtingen (gebaseerd op JENSEN G. R., 2001, blz. 31-32): •
Het zal zorgen voor meer consistentie met de rapporteringsprincipes uit de ondernemingssfeer en de reeds toegepaste praktijken bij de financiële rapportering in de publieke sector
•
Het financieel beleid zal beter kunnen inspelen op de informatiestroom en het uitkeringsbeleid zal transparanter worden.
•
Door de overgang van cash accounting naar een aangepaste vorm van accrual accounting (New Public Management) in de publieke sector, wordt dan ook verwacht dat toekomstige uitgaven en de overeenkomstige passiefposten geboekt worden in overeenstemming met de voorgeschreven principes.
Bij de uitwerking van het normatieve model zal duidelijk worden dat deze visie een aantal essentiële aandachtspunten en denkkaders opent die voorheen niet in beschouwing werden genomen in de boekhoudprincipes van de publieke sector. Het normatieve model zal hieraan een meerwaarde trachten te bieden door een aantal wiskundige uitdrukkingen te formuleren en aan een aantal passiefposten een normwaarde toe te kennen in functie van de verwachte toekomstige kapitaalstromen in de specifieke publieke instelling.
Basismodellen 38
4. Basismodellen In dit hoofdstuk zullen een aantal modellen besproken worden die de basisconcepten leveren tot de opbouw van het normatieve model. Er zullen verschillende begrippen gedefinieerd worden en in de context van deze scriptie geplaatst worden. Er dient te worden opgemerkt dat vele van de voorkomende begrippen niet rechtstreeks uit de publieke sector onttrokken zijn, doch de relevantie is er daarom niet minder om.
4.1. Het Feenstra-Van Helden model Feenstra en Van Helden (1995) hebben een normatief denkkader ontwikkeld dat kan gebruikt worden om de reservepositie van een universitair ziekenhuis te bepalen, overeenkomstig de wensen van de raad van bestuur. Onderstaande uitwijding is gebaseerd op FEENSTRA D. W. en VAN HELDEN G. J., 2000, blz. 7-11. Hun model heeft als doel: a. Fungeren als uitgangspunt voor de discussie omtrent het al dan niet voldoende in staat zijn van de organisatie om het hoofd te bieden aan budgettaire verliezen. b. Op elk moment een vergelijking mogelijk maken tussen de resultaten van het model en de actuele reservepositie van de organisatie, en daaruit volgende beleidswijzigingen aangaande reserves zichtbaar te maken. Niettegenstaande het model oorspronkelijk werd ontwikkeld voor universitaire ziekenhuizen, kan het zeer nuttig zijn in andere takken van de publieke sector. Hoewel de specificaties van de functies zullen variëren, alsook de risicoschattingen, hoeft de basisvorm van het model niet te veranderen. Er dient op gewezen te worden dat het model niet enkel geschikt is voor een specifieke sector in zijn geheel, maar evenzeer voor de individuele organisaties binnen die sector. Het model werd als volgt gestructureerd: a. Er werd aangenomen dat een universitair ziekenhuis verschillende risico’s loopt al naar gelang de functies die het vervult. Er werden zes functies onderscheiden: •
Gewone patiëntenzorg
•
Topklinische patiëntenzorg
•
Topgespecialiseerde zorg
Basismodellen 39
•
Opleiding
•
Werkvloer voor medische faculteiten
•
Ontwikkeling
b. Daarna werden de aard en omvang van de financiële risico’s in elke functie bepaald. De risico’s werden verdeeld in vijf klassen: •
Zowel korte termijn als lange termijn zekerheid (klasse 1)
•
Enige onzekerheid op lange termijn en zekerheid op korte termijn (klasse 2)
•
Onzekerheid op lange termijn en redelijke zekerheid op korte termijn (klasse 3)
•
Onzekerheid op lange termijn en enige onzekerheid op korte termijn (klasse 4)
•
Zowel korte als lange termijn onzekerheid (klasse 5)
Consultaties bij experts uit de sector van universitaire ziekenhuizen leidde tot de volgende risicoklassen voor elk van de functies: •
Gewone patiëntenzorg: risicoklassen 2 en 3
•
Topklinische zorg: risicoklassen 2 en 3
•
Topspecialistische zorg: risicoklasse 4
•
Opleiding: risicoklasse 2
•
Werkvloer voor medische faculteiten: risicoklasse 3
•
Ontwikkeling: risicoklasse 5
Voor elk van deze functies werd het gebudgetteerde deel berekend. c. Vervolgens poogde men de relatieve grootte van de reserves (als een percentage van het totale budget) te bepalen voor elk van de risicoklassen die werden onderscheiden onder b. Gezien er geen eenduidige causale relatie bestaat tussen risico’s en reserves, worden de reserves voor elke klasse uitgedrukt als een marge. Volgende percentages werden bepaald voor de vijf risicoklassen: •
Klasse 1: minder dan 5%
•
Klasse 2: tussen 6 en 10%
•
Klasse 3: tussen 11 en 15%
•
Klasse 4: tussen 16 en 20%
•
Klasse 5: tussen 21 en 30%
Deze procentuele marges werden bepaald op basis van andere categorieën van publieke organisaties die gelijkaardige risico’s dragen als de functies in universitaire ziekenhuizen.
Basismodellen 40
d. Tenslotte werden de gemiddelde geschikte reserves per functie bepaald door de procentuele marges (zoals bepaald onder c) te vermenigvuldigen met het aandeel in het budget voor deze functie (zoals berekend onder b). Onderstaande tabel geeft een uitgewerkt cijfervoorbeeld van het Feenstra-Van Helden model voor de sector van universitaire ziekenhuizen voor het jaar 1994. Tabel 4.1: Cijfervoorbeeld van het Feenstra-Van Helden model voor de sector van universitaire ziekenhuizen, 1994
a. Functies Gewone patiëntenzorg
b. Aandeel in het budget per functie 45,4%
c. Geschikte reserve per d. b x c functie 6-15% (klasse 2/3) 2,7-6,8%
Topklinische zorg
10,7%
Topspecialistische zorg
22,3%
16-20% (klasse 4)
3,6-4,5%
3,8%
6-15% (klasse 2)
0,2-0,4%
12,1%
11-15% (klasse 3)
1,3-1,8%
Ontwikkeling
5,7%
21-30% (klasse 5)
1,2-1,7%
Totaal
100%
Opleiding Medische faculteiten
6-15% (klasse 2/3)
0,6-1,6%
9,6-16,8%
Bron: FEENSTRA D. W. en VAN HELDEN G. J., 2000, blz. 11
Uit de berekeningen in de tabel volgt dat de reserves voor de gehele sector van universitaire ziekenhuizen zouden moeten gelegen zijn tussen 9,6 en 16,8 procent van het jaarlijks budget. In 1994 bedroegen in Nederland de werkelijke reserves 6,9% van het budget, wat er volgens de tabel zou op wijzen dat de reserve positie in de toekomst dient te worden versterkt. Het Feenstra-Van Helden model werd oorspronkelijk ontwikkeld voor de gezondheidssector, maar kan evenzeer worden ingezet ten behoeve van de gehele non-profit sector. Door zijn transparante structuur, is het model een geschikt beleidsinstrument voor het algemeen management bij discussies over de meest geschikte reservepositie in relatie tot strategische veranderingen in de aangeboden functiegraad of de kostenstructuur van de organisatie. Maar, ondanks de transparante structuur en de veelzijdigheid, is het duidelijk dat het model gebaseerd is op betwistbare veronderstellingen. De verdeling van functies in risicoklassen en de daaruit volgende bepaling van geschikte reserves per functie, op basis van een vergelijking met referentiesectoren is het zwakke punt van het Feenstra-Van Helden model. De relevantie van de kenmerken van deze referentiesectoren blijft omstreden. In sommige gevallen, kan men zelfs de vraag stellen over het al of niet bestaan van relevante referentiesectoren (FEENSTRA D. W. en VAN HELDEN G. J., 2000, blz. 15).
Basismodellen 41
Het is duidelijk dat in het Feenstra-Van Helden model de nadruk wordt gelegd op de functies en de bijhorende risicopercentages. Het effect van een afwijkende verdeling van de risicoklassen en een andere bepaling van de gewenste reserves per functie, werd echter niet systematisch onderzocht. Dergelijke afwijkingen zouden kunnen leiden tot zeer verschillende resultaten en aldus de bruikbaarheid van het model op het spel kunnen zetten. Een andere bemerking is dat het model geen aandacht schenkt aan kosten- en organisatieflexibiliteit. Het is dan ook evident dat het model geen volledig inzicht kan bieden in de relatie tussen enerzijds risico’s en anderzijds kostenflexibiliteit, organisatieflexibiliteit en de geschikte reservepositie van de publieke onderneming (FEENSTRA D. W. en VAN HELDEN G. J., 2000, blz. 15-16, 18).
Basismodellen 42
4.2. Het Coopers & Lybrand model Het model van Coopers & Lybrand (1996) voor het bepalen van de noodzakelijke minimum reserves is eveneens gebaseerd op een analyse van de functie van reserves en voorzieningen. Er kunnen, waar mogelijk, vergelijkingen gemaakt worden met andere sectoren die eenzelfde risicoprofiel vertonen. De essentie van het model wordt weergegeven door volgende stelling: “The minimum size of reserves needed for a buffer against general risks is dependent on the estimated size of disappointing revenues, the flexibility of the existing cost structure, and the time needed for adjustments to costs” (Coopers & Lybrand, 1996, blz. 7). We kunnen dus aannemen dat Coopers & Lybrand er van uitgaan dat tegenvallende resultaten zullen ingeschat worden en dat reserves afhankelijk zijn van de flexibiliteit van de kostenstructuur en de aanpasbaarheid aan wijzigende kosten. De hierna volgende beschrijving van het model is gebaseerd op FEENSTRA D. W. en VAN HELDEN G. J., 2000, blz. 11-14. Het model is als volgt gestructureerd: a. Eerst bepaalden Coopers & Lybrand welk procentueel aandeel van de gebudgetteerde kosten in medische instellingen algemeen werd vooropgesteld voor de volgende vier kostensoorten: •
Personeelskosten: 75%
•
Materiaalkosten: 15%
•
Kapitaalsbelastingen niet volgens terugbetalingsregelingen: 5%
•
Kapitaalsbelastingen volgens terugbetalingsregelingen: 5%
b. Daarna bepaalden ze de tijd die een organisatie nodig heeft om zich aan te passen aan financiële tegenslagen aangaande de vier kostensoorten die vermeld werden onder a. Voor de eerste drie kostensoorten werden de reactietijden vastgelegd op respectievelijk 2 jaar, 3 maanden en 5 jaar. c. Vervolgens werd de gewogen reactietijd per procent financiële tegenslag berekend. Gebaseerd op de reactietijden onder b geeft dit: 75% x 2 jaar + 15% x 0.25 jaar + 5% x 5 jaar = 1,8 jaar. Dit impliceert dat een organisatie 1,8 jaar nodig heeft om de kosten te verlagen tot een nieuw budgetevenwicht bij een budgettaire tegenslag van 1%.
Basismodellen 43
d. Er van uitgaande dat toekomstige budgettaire tegenslagen in de medische sector gelegen zijn tussen 5% en 10%, betekent dit dat er een minimum reserve tussen 9% (5% x 1,8) en 18% (10% x 1,8) dient voorzien te worden. Dit houdt in dat gedurende de aanpassingstijd van 1,8 jaar een reserve tussen 9% en 18% moet beschikbaar zijn om het budgettaire tekort te financieren. e. Naast de algemene risico’s in de medische sector, bevat het model tevens een aantal schattingen van bijkomende risico’s in drie subsectoren van de gezondheidszorg: •
Mentale gezondheidszorg: 3% bijkomend risico als een gevolg van de hervorming van de fondsen voor gezondheidszorg, en 5% als gevolg van budgetbeperking en – flexibilisering
•
Invalidenzorg: 4% ten gevolge van de hervorming van de fondsen voor gezondheidszorg
•
Verpleging: 4%, eveneens door hervorming van de fondsen in de gezondheidszorg
Als we aannemen dat alle bijkomende risico’s zich niet simultaan voordoen, worden de risico’s slechts voor de helft opgeteld bij de percentages berekend onder d. Dit geeft volgende resultaten (het minimum reservepercentage voor de drie subsectoren bij een budgettaire tegenslag van 5%): •
Mentale gezondheidszorg: 9% + 0,50 x (3% + 5%) = 13%
•
Invalidenzorg: 9% + 0,50 x 4% = 11%
•
Verpleging: 9% + 0,50 x 4% = 11%
Coopers & Lybrand stellen dat de percentages die onder d berekend werden relatief laag zijn in vergelijking met deze van andere sectoren zoals huisvestingsmaatschappijen, de onderwijssector, de energiesector en gesubsidieerde instellingen. Anderzijds is de Nederlandse gouvernementele raad van oordeel dat de reservepositie van organisaties uit de medische sector eerder bevredigend is (Commissie Reserves Academische Ziekenhuizen, 1998). Coopers & Lybrand schrijven deze mening toe aan een niet in het minst ongewone interpretatie van reserves: volgens deze raad zouden voorzieningen tot de reserves behoren. Coopers & Lybrand onderzoeken tevens of de actuele reserve percentages te wijten zijn aan de vorming van onverantwoorde, en daardoor te hoge voorzieningen. Hun studie stelt: “We have found no indications that the organizations have made unjustifiable and too high provisions. On the contrary, we are inclined to think that some of the organizations do not always make the provisions they need.”, en verder: “The level of provisions in the health care sector is relatively low, compared with that in other sectors.” (Coopers & Lybrand, 1996, blz. 9)
Basismodellen 44
Een opmerking bij het Coopers & Lybrand model is de cruciale rol die wordt toebedeeld aan het weinig omschreven concept van reactietijden (FEENSTRA D. W. en VAN HELDEN G. J., 2000, blz. 15). Zo wordt er bijvoorbeeld geen reactietijd gedefinieerd voor de kostensoort “Kapitaalsbelastingen volgens terugbetalingsregelingen”. Ondanks het feit dat deze kostensoort 5% van de gemiddeld jaarlijks gebudgetteerde kosten voor medische instellingen uitmaakt, wordt er geen rekening mee gehouden in de verdere berekening van de aanpassingstijd. Gezien de berekeningswijze van deze reactietijd, is nochtans aan te nemen dat de totale reactietijd zal toenemen indien voor deze kostensoort een reactietijd zou gedefinieerd zijn en aldus mee opgenomen worden in de berekening van de totale reactietijd. Een andere opmerking (die eerder ook gemaakt werd bij het Feenstra-Van Helden model) is het gebrek aan een systematisch onderzoek naar de gevolgen van een afwijkende verdeling van de reactietijden of de procentuele samenstelling van de gebudgetteerde kosten, die nochtans kunnen leiden tot verschillende resultaten van het model (FEENSTRA D. W. en VAN HELDEN G. J., 2000, blz. 15). Ook hier wordt daarmee de bruikbaarheid van het Coopers & Lybrand model in beperkte mate aangetast.
Basismodellen 45
4.3. Actuarieel evenwicht In dit deel zal het toepassingskader van het actuarieel evenwicht, zoals het tot op heden nog steeds gebruikt wordt in de verzekerings- en pensioenfondsenwereld, nader toegelicht worden. Doorheen de beschrijving van de methodiek en de objectieven, zal snel duidelijk worden dat de actuariële basis een rijke voedingsbodem zal bieden tot de opbouw van het normatieve model.
4.3.1. Omschrijving van de methodiek Actuarieel evenwicht is een term die veelvuldig gebruikt wordt in het verzekeringsrecht. Reeds sinds het begin van de twintigste eeuw werd, ondermeer in het notariaat en het vergoedingsrecht, een methode onder deze benaming toegepast om, gebruikmakend van kapitalisatietafels, de conversiewaarde van een vruchtgebruik, respectievelijk de raming van een personenschade in de toekomst, in te schatten. In het huidige bestel van schadeverzekeringen wordt het actuarieel evenwicht aangewend om het kapitaal te ramen dat vandaag nodig is om in de toekomst een rente te kunnen betalen die overeenstemt met de jaarlijkse schade van de schadelijder en die gedurende een overeengekomen duur of levenslang op periodieke tijdstippen zal uitgekeerd worden. Onvermijdelijk aan deze methode is het uitdrukken van een aantal onzekerheden in een actuele waarde. De mate waarin deze risico’s kunnen ingeschat worden zal voornamelijk afhankelijk zijn van de beleggingen die de beheerder van het kapitaal zal aangaan en de evolutie van de economische toestand. Voor het vastleggen van deze parameters zal heel wat statistisch inzicht noodzakelijk zijn (SCHRYVERS J., 2000, blz. 1-2). In hun handboek over levensverzekeringen, beschreven Coe en Ogborn (1952) het verzekeringswezen als bestaande uit financiële lange termijn contracten waarbij de waarde van het contract voor elke verzekerde primair afhankelijk is van de stabiliteit van de verzekeringsonderneming (COE N. E. en OGBORN M. E., 1952, blz. 3). Het is uitermate belangrijk dat het verzekeringsfonds gebaseerd is op die principes die het voor het fonds mogelijk maken om ten allen tijde zijn contractuele verplichtingen te kunnen nakomen. Er dient daarbij voldoende aandacht uit te gaan naar het feit dat het verzekeringsfonds voortdurend in beweging is. Door deze continue stroom van toetreders, nieuwe verplichtingen, afkopen en stijgende uitkeringen, duiken een aantal actuariële problemen op, die er niet zouden zijn indien het fonds in een statische toestand zou verkeren, maar die het verzekeringswezen des te interessanter maken. Het is dan aan de actuaris om een oplossing te bieden die, rekening houdend met het verleden, het heden en schattingen over de toekomst, voldoende overtuigend is en gemakkelijk te implementeren in de praktijk (COE N. E. en OGBORN M. E., 1952, blz. 3).
Basismodellen 46
In een actuariële studie van het Belgisch bonusmalus systeem werd de rol van de actuaris als volgt omschreven: “aan de hand van uit het verleden afkomstige statistische gegevens, de premie bepalen voor de in de toekomst te verlenen dekking” (DE PRIL N., 1979, blz. 7). Hierbij dient de actuaris te voldoen aan twee basisvoorwaarden: “het totale premie-incasso moet volstaan om het totaal der uitgaven te dekken en de totale premielast moet op een billijke wijze verdeeld zijn onder de afzonderlijke verzekeringsnemers, in verhouding tot het individuele risico dat ze vertegenwoordigen” (DE PRIL N., 1979, blz. 7).
4.3.2. Objectieven en technische elementen van de actuaris Een eerste objectief dat de actuaris zal trachten te realiseren is de creatie van een periodieke instroom van verzekeringspremies die, rekening houdend met de beleggingsopbrengsten die met deze middelen kunnen gegenereerd worden, voldoende hoog is om in de toekomstige uitkeringen, de operationele uitgaven, eventuele bonuspremies en een bepaalde winstmarge voor de verzekeringsonderneming te kunnen voorzien (COE N. E. en OGBORN M. E., 1952, blz. 86). Een tweede objectief is de instandhouding van een billijk vermogen over de verschillende generaties polishouders, verschillende verzekeringsklassen en verschillende verzekeringsgroepen heen. Echter, een volledige verwezenlijking van dit objectief zal door een aantal praktische overwegingen niet mogelijk zijn (COE N. E. en OGBORN M. E., 1952, blz. 87). Voor de realisatie van deze objectieven is de actuaris aangewezen op een representatief premiestelsel. Aangezien de premies veelal vastgesteld worden bij de aanvang van de verzekeringscontracten, dient de actuaris zich te bedienen van een aantal technische elementen die op een statistische wijze de toekomstverwachtingen en operationele risico’s voldoende onderbouwd kunnen inschatten. Ter illustratie volgt hierna een korte bespreking van de technische elementen die ter beschikking staan van de actuaris bij levensverzekeringen (gebaseerd op COE N. E. en OGBORN M. E., 1952, blz. 89106):
1. Het sterftecijfer Het sterftecijfer van de bevolking van een bepaald land of geografisch gebied wordt weergegeven als een gemiddelde gebaseerd op een zo heterogeen mogelijke steekproef. Door meteen de gehele bevolking in het sterftecijfer op te nemen zullen significante afwijkingen tussen verschillende
Basismodellen 47
segmenten van de bevolking afgevlakt worden. De vraag is in hoe verre deze afvlakking een invloed zal hebben op de actuariële basis.
2. De interestvoeten Een wetenschappelijk gefundeerd premiestelsel opbouwen zonder sterftecijfers in acht te nemen is moeilijk denkbaar. Met de interestvoeten is het anders gesteld: een premiestelsel zonder beleggingsopbrengsten (met een nulinterest) is perfect mogelijk. De structuur van het stelsel zou zeer gelijkaardig verlopen, echter de verzekeringspremie zal hoger liggen dan wanneer er wel beleggingsinteresten zouden kunnen gevormd worden (dus positieve interestvoeten). Algemeen kan gesteld worden dat de premies lager zullen zijn, naarmate de interestvoeten van beleggingen hoger liggen.
3. Uitgaven Het premiestelsel zal uiteraard ook moeten zorgen voor de dekking van allerhande uitgaven, zoals commissies, salarissen, reiskosten, verwarming en elektriciteit die voortvloeien uit de dagelijkse activiteit van de verzekeringsonderneming. Aangezien deze uitgaven niet met zekerheid kunnen ingeschat worden zal in het premiestelsel een marge ingebouwd worden om schommelingen in deze uitgaven op te vangen.
4. Opzeggingen en afkopen De effecten van opzeggingen en afkopen worden gewoonlijk niet in de actuariële basis opgenomen, omdat ze minder goed te vatten zijn in wiskundige uitdrukkingen en aldus de berekeningen alleen maar gecompliceerder zouden maken, zonder veel praktisch voordeel op te leveren. Toch mogen de effecten van opzeggingen en afkopen niet verwaarloosd worden.
5. Investeringswinsten en -verliezen Tot nu toe werd rekening gehouden met een fonds dat enkel in waarde stijgt door premies en 7interesten te genereren, en in waarde daalt door verzekeringsuitkeringen en andere uitgaven te betalen. De werkelijke waarde van het fonds zal echter in de tijd fluctueren door de schommelende waarde van de beleggingen in het fonds. Al naar gelang de waarde van de beleggingen toe- of afneemt, zal dus ook de waarde van het fonds toe- of afnemen. Doch, niet alle schommelingen zijn reëel en permanent van aard. De vraag zal rijzen in hoeverre in de actuariële basis rekening moet worden gehouden met schommelingen van tijdelijke aard.
Basismodellen 48
4.3.3. De Pensioen- & Verzekeringskamer: Actuariële Principes In Nederland wordt het toezicht op de verzekeringsbedrijven en pensioenfondsen uitgevoerd door de Pensioen- en Verzekeringskamer. Verzekeraars moeten bij wet beschikken over een toereikende technische voorziening en over een zekere solvabiliteitsmarge (wat later nog zal besproken worden). Daarnaast zijn er bepalingen over de jaarverslaggeving waaraan dient te worden voldaan (Pensioen- & Verzekeringskamer, 2002, blz. 6-7). De technische voorzieningen worden door de Pensioen- en Verzekeringskamer omschreven als het saldo van de geschatte omvang van de toekomstige lasten en de voorzienbare premies uit de gesloten contracten. Deze voorzieningen moeten worden berekend op basis van een actuariële methode die de toekomstige premies, de toekomstige verplichtingen en een aantal risicomaatstaven (zoals bijvoorbeeld de gemiddelde leeftijdsgroei) in beschouwing neemt (Pensioen- & Verzekeringskamer, 2002, blz. 6-7).
4.3.3.1.
Pensioenfondsen
De pensioenfondsen zijn in hun activiteiten beperkt door de Pensioen- en spaarfondsenwet, die een aantal grenzen oplegt teneinde afdoende te kunnen garanderen dat toekomstige pensioenverplichtingen ook daadwerkelijk kunnen nagekomen worden. Deze wettelijke bepalingen kunnen als volgt worden samengevat (Pensioen- & Verzekeringskamer, 1997, blz. 18): •
De pensioenrisico's moeten “prudent” worden ingeschat
•
De belegging van de middelen moet op “solide” wijze plaatsvinden
•
De financiering vindt plaats binnen het systeem van “kapitaaldekking”
Hierna wordt kort besproken hoe de Pensioen- en Verzekeringskamer de wet interpreteert bij haar beoordelingstaak van de actuariële en bedrijfstechnische opzet en de financiële positie van het fonds (gebaseerd op Pensioen- & Verzekeringskamer, 1997, blz. 8-14)
1. Betekenis van de actuariële principes In het eerste lid van artikel 10 van de Pensioen- en spaarfondsenwet is vastgelegd dat het fonds moet werken volgens een actuariële en bedrijfstechnische nota. In deze nota zijn de actuariële principes opgenomen die de actuaris moet gebruiken bij de beoordeling van de financiële positie van een pensioenfonds. De beoordeling dient plaats te vinden vanuit twee benaderingen:
Basismodellen 49
•
“Een toetsing van de financiële opzet van de pensioenregeling en de toekomstige financiering ervan, uitgaande van de continuïteit van de regeling.”
•
“Een toetsing van de toereikendheid van de middelen van het fonds die zijn aangelegd ter dekking van de in het verleden verkregen pensioenaanspraken.”
2. Beoordeling van de financiële opzet De beoordeling van de financiële opzet gebeurt aan de hand van een aantal cruciale criteria:
a. Er moet rekening gehouden worden met de diverse sturingsmiddelen die het fonds ter beschikking staan. Voorbeelden van dergelijke sturingsmiddelen zijn het wijzigen van: −
de hoogte van toekomstige indexaties
−
de hoogte van toekomstige premiebaten
−
het beleggingsbeleid
−
de mogelijkheden tot herverzekering
b. De voorziening voor pensioenverplichtingen wordt berekend op basis van een actuariële methode en moet passen binnen de gehele opzet. c. De toekomstige inkomsten uit premies moeten in samenhang met de onder punt a bedoelde sturingsmiddelen,alsmede hun verwachte ontwikkelingen, worden gezien. d. Voor wat toekomstige inkomsten uit (her)beleggingen betreft, wordt rekening gehouden met de toekomstige wijzigingen in de beleggingsportefeuille. e. Het beleid ten aanzien van de hoogte van de in de toekomst toe te kennen indexaties moet mee worden betrokken in de beoordeling van de financiële opzet. f. De actuariële principes zijn niet van toepassing indien en enkel ten behoeve van deze risico's die aan een verzekeraar zijn overgedragen. g. Er moet rekening gehouden worden met de (toekomstige) kosten van de uitvoering van de pensioenregeling, voorzover deze ten laste van het fonds komen.
Basismodellen 50
h. Er moet tevens rekening gehouden worden met ontwikkelingen in de (leeftijds)samenstelling en de grootte van de berekeningsbasis (deelnemers, gewezen deelnemers, gepensioneerden, nabestaanden). i.
De financiering van de gevolgen van allerhande toekomstige ontwikkelingen (zoals loonstijgingen, prijsfluctuaties, sterftecijfers,...) dient eveneens in de beoordeling te worden opgenomen, voorzover hiermee bij de overige onderdelen nog geen rekening is gehouden.
3. De minimumpositie Aan de voorziening voor pensioenverplichtingen wordt een ondergrens gesteld. Deze ondergrens is de contante waarde van de over de achterliggende jaren reeds verkregen aanspraken. Met de in de toekomst nog te verkrijgen aanspraken hoeft geen rekening te worden gehouden. Bij de vaststelling van de ondergrens zijn in de praktijk diverse gevallen te onderscheiden. Een regeling valt binnen het standaardgeval indien er een toezegging is gedaan tot het in bepaalde mate waardevast of in bepaalde mate welvaartsvast houden van de reeds verkregen aanspraken van alle betrokkenen. Voor de bepaling van de ondergrens wordt een rekenrente van maximaal 4% gehanteerd. Bij een afwijking van de hierboven genoemde kenmerken van het standaardgeval, moeten de daarvoor geldende eisen worden aangepast. Hierbij wordt gekeken naar: •
De aard van de pensioentoezegging.
•
De reglementaire bepalingen over de toeslagen.
•
Het ontbreken van een indexatieregeling.
Ter dekking van de ondergrens dienen de in het fonds aanwezige middelen in beginsel op elk moment ten minste gelijk te zijn aan de ondergrens voor de voorzieningen.
4. Verklaring van de actuaris De verklaring van de actuaris in het verslag dat ingevolge artikel 10, lid 3 van de Pensioen- en spaarfondsenwet aan de Pensioen- en Verzekeringskamer moet worden voorgelegd, houdt in dat de voorziening voor pensioenverplichtingen op voldoende voorzichtige grondslagen is berekend. Tevens moet de actuaris aangeven of naar zijn oordeel de in het fonds aanwezige middelen voldoende zijn voor een continue dekking van de minimum voorziening.
Basismodellen 51
4.3.3.2.
Levensverzekeringen
Ook de levensverzekeraars moeten voldoen aan een aantal voorschriften bij de vaststelling van de technische voorzieningen. De derde Richtlijn levensverzekering bevat daartoe in de artikelen 18 en 19 voorschriften die zijn verwerkt in de artikelen 66 en 94 van de Nederlandse Wet Toezicht Verzekeringsbedrijf 1993 (WTV 1993) en in het Besluit technische voorzieningen verzekeringsbedrijf 1994. Hierna volgt een nadere toelichting van de wettelijke bepalingen (Pensioen- & Verzekeringskamer, 2001, blz. 7-13):
1. De minimumvoorziening De vaststelling van de technische voorzieningen moet steeds gebaseerd zijn op prudente concepten. In het Besluit technische voorzieningen verzekeringsbedrijf 1994 is in hoofdstuk 1, artikel 2, lid 4 te lezen: “De Pensioen- en Verzekeringskamer stelt ten behoeve van de berekeningen de maximum rentepercentages en de daarbij in acht te nemen voorzichtigheidsmarges vast." In verband hiermee kan het volgende opgemerkt worden: 1. Indien een maatschappij vastrentende beleggingen heeft, mag voor het bijhorende deel van de verzekerde portefeuille de rekenrente (de rente die als basispercentage genomen wordt voor de berekening van de voorzieningen) worden afgestemd op het feitelijke beleggingsrendement. 2. Voor herbeleggingen van gelden die vrijkomen uit vastrentende waarden wordt het volgende scenario gehanteerd (Er wordt geacht te worden belegd in ineens aflosbare leningen met een looptijd van tien jaar.): De rentevoet van de leningen in elk volgend jaar is 85% van de rentevoet van het jaar daarvoor. Daarbij is de rentevoet op balansdatum gelijk aan het U-rendement. Er is tevens een voorzichtigheidsmarge nodig van 0.50%, dit wil zeggen dat de te verwachten opbrengsten gesteld mogen worden op de hierboven gedefinieerde rentevoet verminderd met 0.50%. Wanneer deze regel leidt tot opbrengsten lager dan 4%, mogen de opbrengsten op 4% worden gesteld. 3. Voor de beleggingsopbrengsten van toekomstige premies van bestaande contracten en wanneer (een deel van) de voorzieningen wordt gedekt door zakelijke zekerheden, wordt van een gelijkaardig scenario uitgegaan, zoals hierboven werd beschreven.
Basismodellen 52
4. Voor verzekeringen die in een andere lidstaat van de EU worden gesloten, zal de Pensioen- en Verzekeringskamer de maximum rekenrente vaststellen op de in de betreffende lidstaat geldende percentages. Voor verzekeringen die buiten de EU worden gesloten zal de Pensioen- en Verzekeringskamer van geval tot geval de maximale rekenrente vaststellen. De technische voorzieningen omvatten tevens een adequate voorziening voor de toekomstige kosten van de bestaande verzekeringen. Daarbij wordt het actuele kostenniveau bij de verzekeraar als uitgangspunt genomen.
2. De toereikendheidstoets Volgens artikel 72 lid 3 van de WTV 1993, dient de actuaris een verklaring op te stellen waaruit zal worden opgemaakt of de voorzieningen voor verzekeringsverplichtingen al dan niet op voldoende voorzichtige grondslagen zijn berekend. Dit houdt in dat de actuaris een toereikendheidstoets zal uitvoeren. Mocht uit deze toets blijken dat de omvang van de huidige voorzieningen niet representatief is, dan zal men de gehele voorzieningsbasis moeten herrekenen, waarbij strengere grondslagen zullen gelden.
3. Premies voor nieuwe zaken In artikel 66, lid 1 van de WTV 1993, als mede in artikel 94, lid 1 is in de tweede volzin te lezen: “Een levensverzekeraar stelt, rekening houdend met alle financiële aspecten van zijn onderneming, de premies voor te sluiten overeenkomsten van verzekering op adequate wijze vast.” Bij de invoering van nieuwe “producten” wordt van de ondernemingen een toelichting gevraagd bij de grondslagen en methoden, die ze gebruiken bij de vaststelling van de tarieven en de daarbij horende technische voorzieningen.
4. Consequenties voor bestaande voorschriften De actuariële principes hebben weinig gevolgen voor het bestaande beleid. De door de verzekeraar gekozen grondslagen zullen worden beoordeeld in relatie met de uitgangspunten die hierboven werden beschreven. Indien de Pensioen- en Verzekeringskamer oordeelt dat de grondslagen niet genoegzaam zijn, zal een nadere verantwoording aan de onderneming worden gevraagd.
Basismodellen 53
4.4. De Solvabiliteitsmarge De solvabiliteitsmarge is een begrip dat vooral zijn toepassing vindt in de sfeer van de verzekeringen en de pensioenfondsen. De samenstelling van de marge is bij wet voorgeschreven en dient als toetsing van de dekkingsvoorschriften voor toekomstige verplichtingen. Hieronder wordt een beschrijving gegeven hoe de solvabiliteitsmarge wordt samengesteld en hoe ze praktisch geïnterpreteerd wordt. Er zal zowel een Belgische als een Nederlandse visie besproken worden.
4.4.1. De Controledienst voor de Verzekeringen De Controledienst voor de Verzekeringen werd opgericht door de wet van 9 juli 1975 betreffende de controle der verzekeringsondernemingen. De Controledienst oefent het toezicht uit over de hypotheekondernemingen, de voorzorgsinstellingen (pensioenfondsen), de maatschappijen voor onderlinge borgstelling, de instellingen van openbaar nut voor gemeenschappelijk vervoer, de kapitalisatieondernemingen en de tussenpersonen bij verzekeringen (De Controledienst voor de Verzekeringen,
. (21/02/2002))
4.4.1.1.
Het werkingsgebied van de Controledienst
De globale financiële situatie van elke verzekeringsonderneming, elke onderneming voor onderlinge borgstelling en elke kapitalisatieonderneming wordt jaarlijks onderzocht waarbij wordt nagegaan of de betrokken onderneming haar verplichtingen zal kunnen nakomen. Om dit toezicht uit te voeren richt de financiële controle van elke onderneming zich hoofdzakelijk op het nazicht van (gebaseerd op De Controledienst voor de Verzekeringen, . (21/02/2002)):
1. Het eigen vermogen (solvabiliteitsmarge). Er wordt nagegaan of de betrokken onderneming naargelang de omvang van haar activiteiten beschikt over het wettelijk vereiste eigen vermogen.
Basismodellen 54
2. De activa (dekkingswaarden) voorbehouden voor de uitvoering van verzekerings-, borgstellings- en kapitalisatieverplichtingen. De naleving van de wettelijke opgelegde beleggingsregels wordt opgevolgd ten einde de sommen bestemd voor de verzekerden te beschermen.
3. Het berekenen van de verzekerings-, borgstellings- en kapitalisatieverplichtingen (technische voorzieningen). Onder de benaming technische voorzieningen drukt de betrokken onderneming haar verplichtingen ten aanzien van haar cliënten uit. De dienst onderzoekt of de methodes aangewend door de betrokken onderneming leiden tot het aanleggen van voldoende voorzieningen.
4. De rendabiliteit. Er wordt op toegezien dat de betrokken verzekeringsonderneming zowel voor het geheel van haar activiteiten als per categorie van verzekeringsproducten rendabel is ten einde haar algemene financiële situatie naar de toekomst toe te vrijwaren.Voor de kapitalisatieondernemingen en de maatschappijen voor onderlinge borgstelling wordt de globale rendabiliteit gevolgd.
5. De jaarrekening en statistieken. De jaarrekening is het instrument bij uitstek om het eigen vermogen, de bezittingen, de globale rendabiliteit en de algemene financiële situatie van de betrokken onderneming na te gaan. Er wordt op toegezien dat de jaarrekening opgesteld wordt overeenkomstig de boekhoudkundige voorschriften waaraan de betrokken onderneming onderworpen is. De Controledienst wordt hierin bijgestaan door gespecialiseerde bedrijfsrevisoren (erkende commissarissen) die minstens één maal per jaar een verslag opstellen over de betrokken verzekeringsonderneming. De statistieken worden aangewend voor het nazicht van de technische voorzieningen en de rendabiliteit per categorie van verzekeringsproducten.
6. Het aandeelhouderschap. Het financieel toezicht beoogt dat er een gezond en voorzichtig beleid gevoerd wordt door de betrokken verzekeringsonderneming, daarom wordt ondermeer het aandeelhouderschap van deze onderneming nagegaan. Dit vereist dat elkeen die 10% of meer van de aandelen van een verzekeringsonderneming bezit of wenst te verwerven, zich bij de Controledienst moet melden.
Basismodellen 55
7. Interne controle - interne audit, beleidsstructuur. Het financieel toezicht beperkt zich niet louter tot een nazicht van de cijfergegevens van de boekhouding, maar strekt zich ook uit tot de verwerkingsmethodes van deze gegevens en de algemene werkwijze van de betrokken ondernemingen. Hiervoor wordt nagegaan of de betrokken ondernemingen over een degelijke interne controle en interne audit beschikken en of hun beleidsstructuur aangepast is aan hun werkzaamheden. Naast de hierboven vermelde financiële controle, oefent de Controledienst tevens toezicht uit over de naleving van juridische aspecten en reglementeringen, hypothecaire kredieten en pensioenfondsen. Voor een verdere diepgang van deze onderwerpen wordt evenwel verwezen naar de literatuur.
4.4.1.2.
Analyse van de solvabiliteitsmarge
De wet van 9 juli 1975 betreffende de controle der verzekeringsondernemingen voorziet in artikel 15 dat verzekeringsondernemingen een voldoende solvabiliteitsmarge dienen samen te stellen met betrekking tot het geheel van hun verrichtingen. De wijze van berekening van de solvabiliteitsmarge en het niveau dat zij moet bereiken wordt door de Koning bepaald. Daarbij dient het minimum van de samen te stellen marge minstens gelijk te zijn aan het absolute minimum van het waarborgfonds. De volgende bestanddelen worden in aanmerking genomen voor de samenstelling van de solvabiliteitsmarge met betrekking tot de groepen van activiteiten niet-leven en leven: 1. het gestort maatschappelijk kapitaal, verhoogd met uitgiftepremies, of voor de onderlinge verzekeringsverenigingen het gestorte deel van het maatschappelijk fonds plus de ledenrekeningen die aan de volgende criteria voldoen: a. de statuten bepalen dat er vanaf deze rekeningen alleen betalingen aan leden mogen worden verricht als zulks geen daling van de solvabiliteitsmarge tot onder het vereiste niveau veroorzaakt of, na ontbinding van de onderneming, als alle andere schulden zijn voldaan. b. de statuten bepalen dat de Controledienst voor de Verzekeringen ten minste een maand vooraf in kennis moet worden gesteld van elke betaling voor andere doeleinden dan de individuele opzegging van het lidmaatschap en dat hij gedurende deze termijn de voorgenomen betaling kan verbieden.
Basismodellen 56
2. de helft van het niet gestorte deel van het maatschappelijk kapitaal of van het maatschappelijk fonds zodra het gestorte deel 25% van het kapitaal of fonds bedraagt 3. de reserves , wettelijke of vrije, die niet tegenover verplichtingen staan 4. het overgedragen resultaat 5. de achtergestelde leningen. Deze worden slechts in aanmerking genomen:
a. tot een maximum van 50% van de marge, waarvan niet meer dan 25% in achtergestelde leningen met vaste looptijd. b. wanneer de overeenkomst bepaalt dat in geval van faillissement of vereffening van de verzekeringsonderneming, ze achtergesteld worden bij de vorderingen van alle andere schuldeisers en pas worden terugbetaald nadat alle andere op dat tijdstip opeisbare schulden zijn voldaan. Daarenboven worden ze slechts in aanmerking genomen tot belope van de daadwerkelijk gestorte bedragen en onder de volgende voorwaarden: a. voor leningen met een vaste looptijd bedraagt de oorspronkelijke looptijd ten minste vijf jaar. b. leningen zonder vaste looptijd, kunnen slechts worden terugbetaald met een opzeggingstermijn van vijf jaar, zolang ze een bestanddeel van de solvabiliteitsmarge vormen of wanneer de voorafgaande toestemming van de Controledienst voor de Verzekeringen voor de vervroegde terugbetaling is bekomen. c. de leningsovereenkomst bevat geen bepalingen op grond waarvan de lening in bepaalde omstandigheden, andere dan de liquidatie van de verzekeringsonderneming, vóór de overeengekomen datum moet worden terugbetaald. d. de leningovereenkomst bepaalt dat ze alleen kan worden gewijzigd nadat de Controledienst voor de Verzekeringen verklaard heeft geen bezwaar te hebben tegen de wijziging.
Basismodellen 57
6. effecten met onbepaalde looptijd en andere instrumenten. Ze worden slechts in aanmerking genomen ten belope van de daadwerkelijk gestorte bedragen en tot een maximum van 50% van de marge voor het totaal van deze effecten en van de in punt 5 vermelde achtergestelde leningen en mits ze aan de volgende voorwaarden voldoen: a. zij zijn niet terugbetaalbaar zonder voorafgaande toestemming van de Controledienst voor de Verzekeringen. b. de emissieovereenkomst biedt de verzekeringsonderneming de mogelijkheid de betaling van de rente over de lening uit te stellen. c. de vorderingen van de kredietgever op de verzekeringsonderneming zijn volledig achtergesteld bij de vorderingen van alle niet-achtergestelde schuldeisers. d. de documenten met betrekking tot de effectenemissie bepalen dat de verliezen gecompenseerd kunnen worden door de schuld en de niet-gestorte rente, terwijl de verzekeringsonderneming haar activiteiten kan voortzetten. De volgende bestanddelen komen slechts in aanmerking voor de samenstelling van de solvabiliteitsmarge voor de groep van activiteiten niet-leven: 1. het bedrag van de suppletiebijdragen, die de onderlinge verzekeringsverenigingen uit hoofde van het boekjaar kunnen vragen aan hun leden, tot de helft van het verschil tussen het statutair bepaalde maximumbedrag van de werkelijk reeds ingevorderde bedragen en dat zonder meer dan 50% van de marge te bedragen. 2. op een met redenen omkleed verzoek van de verzekeringsonderneming de meerwaarden die voortvloeien uit de onderwaardering van activa, voor zover deze meerwaarden geen uitzonderlijk karakter hebben. De volgende bestanddelen komen slechts in aanmerking voor de samenstelling van de solvabiliteitsmarge voor de groep van activiteiten leven op een met redenen omkleed verzoek van de verzekeringsonderneming:
Basismodellen 58
1. de meerwaarden die voortvloeien uit de onderwaardering van activa en de overwaardering van passiva, met uitzondering van de voorzieningen voor verzekering leven, voor zover deze meerwaarden geen uitzonderlijk karakter hebben. 2. binnen de door de Koning vastgestelde grenzen, een deel van de toekomstige winsten van de verzekeringsonderneming, die betrekking hebben op die activiteiten. 3. binnen de door de Koning vastgestelde grenzen, de niet afgeschreven acquisitiekosten die in de technische provisies vervat zitten. Samenvattend kunnen we stellen dat de solvabiliteitsmarge overeenkomt met het vermogen van de verzekeringsonderneming dat dient ter dekking van enige voorzienbare verplichtingen, na aftrek van de onlichamelijke bestanddelen die niet te gelde kunnen worden gemaakt. Onderstaande tabel geeft een overzicht van samenstelling van de solvabiliteitsmarge. Tabel 4.2: De samenstellende componenten van de solvabiliteitsmarge
Activiteiten niet-leven en leven 1. gestort maatschappelijk kapitaal en uitgiftepremies 2. de helft van het niet gestorte deel van het maatschappelijk kapitaal 3. verplichtingloze reserves 4. overgedragen resultaat 5. achtergestelde leningen 6. effecten met onbepaalde looptijd Activiteiten niet-leven 1. suppletiebijdragen 2. meerwaarden zonder uitzonderlijk karakter Activiteiten leven 1. meerwaarden zonder uitzonderlijk karakter 2. een deel van de toekomstige winsten 3. niet afgeschreven acquisitiekosten
Basismodellen 59
4.4.2. De Pensioen- & Verzekeringskamer: Toezichtsorgaan
4.4.2.1.
Financiële voorschriften
Naast technische voorzieningen moeten de Nederlandse verzekeraars en pensioenfondsen beschikken over een aansprakelijk vermogen: de solvabiliteitsmarge. Deze is onder meer nodig om een eventueel tekort in de technische voorzieningen te kunnen opvangen. In het “Besluit solvabiliteitsmarge verzekeringsbedrijf” wordt bepaald door welke vermogensbestanddelen de solvabiliteitsmarge mag worden gevormd. De Pensioen- & Verzekeringskamer kan bezwaar maken tegen de waardering van de activa die de solvabiliteitsmarge dekken. (Pensioen- & Verzekeringskamer, 2002, blz. 6-7)
4.4.2.2.
Uitgangspunten voor een financieel toetsingskader
De beschrijving van het financieel toetsingskader is gebaseerd op een publicatie van de Pensioen- & Verzekeringskamer, 2001, blz. 4-14. Een verzekeraar of pensioenfonds moet ten allen tijde zijn verplichtingen kunnen nakomen. Dit vereist een adequate kapitaaldekking van de verplichtingen en vergt een verantwoorde bedrijfsvoering, waarbij financiële risico’s worden beheerst. Het financieel toetsingskader vormt een toetsingsinstrument waarmee pensioenfondsen en verzekeraars hun bedrijfsvoering en risicobeheer verantwoord kunnen invullen. Goed risicobeheer wordt in het financieel toetsingskader als volgt uitgewerkt: −
“explicitering van de technische voorziening in de balans en daarmee een verbeterd inzicht in de waarde van de verplichtingen op realistisch geachte grondslagen”
−
“vanuit prudentieel toezicht benodigd kapitaal expliciteren in de solvabiliteitsmarge”
−
“consistente waardering, met vergelijkbare grondslagen, van activa en passiva in de toereikendheidstoets, met als uitgangspunt de actuele waarde”
−
“consistente behandeling van de verschillende pensioen- en verzekeringsproducten”
−
“nadruk op risicoanalyse en -beheer, en daarmee op een reeks van indicatoren, onder handhaving van een jaarlijks op de balansdatum gemeten solvabiliteitspositie”
Het belangrijkste aspect van de uitgangspunten is de toereikendheidstoets.. Met inachtneming van de mate van samenhang tussen de verplichtingen en de beleggingen die er tegenover staan, kan het werkelijke risicoprofiel van een instelling worden bepaald en vervolgens vertaald in een benodigde
Basismodellen 60
solvabiliteit. Zowel de lange als de korte termijn komen aan de orde in de opzet van de toereikendheidstoets. De toereikendheid wordt vanuit drie gezichtspunten benaderd: •
“minimumtoets op de omvang van de technische voorziening voor verplichtingen en op de ter dekking hiervan aangewezen activa op balansdatum”
•
“solvabiliteitstoets op de financiële positie gerelateerd aan de met de activa en verplichtingen samenhangende risico’s over een termijn van één jaar”
•
“continuïteitstoets op de solvabiliteitsontwikkeling voor de langere termijn.”
Hierna volgt een meer gedetailleerde bespreking van elk van de afzonderlijke invalshoeken: 1. De minimumtoets Met de minimumtoets beoordeelt de PVK of er sprake is van een adequate kapitaaldekking van de aangegane pensioen- en verzekeringsverplichtingen. In de minimumtoets worden twee voorwaarden beoordeeld waaraan voldaan moet zijn: •
“De aanwezige technische voorziening voor pensioen- en verzekeringsverplichtingen is ten minste gelijk aan de actuele waarde in het economisch verkeer van die verplichtingen.”
•
“De actuele waarde van de aanwezige activa ter dekking van de technische voorziening is ten minste gelijk aan de actuele waarde van de pensioen- en verzekeringsverplichtingen.”
De minimumtoets betreft de technische voorzieningen voor alle uitkeringen waarop een verzekeringsnemer of begunstigde ingevolge een pensioen- of verzekeringsovereenkomst nu of in de toekomst aanspraak kan maken.
2. De solvabiliteitstoets Deze toets dient om te bepalen of er ook bij een voldoen aan de continuïteitstoets voldoende vermogen aanwezig is om risico’s over een periode van één jaar op te vangen. Daarin worden de risico’s betrokken van: −
“een mismatch tussen beleggingen en verplichtingen, zowel in de sfeer van marktrisico (waaronder renterisico) als van kredietrisico”
Basismodellen 61
−
“een structurele afwijking van de verwachte kosteninflatie”
−
“een slecht verzekeringstechnisch resultaat”
−
“het niet nakomen van de financiële verplichtingen door de belangrijkste herverzekeraar(s)”
−
“een manifestatie van catastroferisico of groot specifiek verzekeringsrisico in de portefeuille”
Als uitgangspunt voor de toets geldt de aanname dat zich gedurende het jaar na balansdatum een ongunstig scenario voltrekt en dat één jaar na balansdatum de aanwezige verplichtingen aan een andere instelling moeten kunnen worden overgedragen op marktconforme condities. Dit impliceert dat wordt getoetst op de actuele waarde van verplichtingen en activa.
3. De continuïteitstoets De continuïteitstoets brengt de toekomstige solvabiliteitsontwikkeling in beeld. Getoetst wordt of de risico’s op lange termijn zich binnen de geldende risiconormen bevinden. Deze toets is bedoeld om inzage te krijgen in de financiële opzet van de instelling en om de kapitaaltoereikendheid vanuit een continuïteitsperspectief te toetsen. Er zal ruimte zijn om het benodigd kapitaal als een bandbreedte aan te duiden, waarbij de omvang mede door de veronderstelde risico’s, het beleggingsbeleid en de bijsturingsmechanismen wordt bepaald. Uit de bandbreedte volgt in de regel een benodigd kapitaal waarmee een instelling financiële tegenslagen kan opvangen zonder het strategisch beleggingsbeleid te hoeven omgooien.
4.4.3. Interpretatie van de solvabiliteitsmarge Bij het doornemen van de hierboven geschetste visies op de solvabiliteitsmarge treedt zeer duidelijk het belang van een dekking van zowel voorzienbare als onvoorzienbare verplichtingen naar voor. Om continuïteitsredenen worden vooral die bestanddelen in de berekening opgenomen die onmiddellijk of quasi onmiddellijk te gelde kunnen gemaakt worden. Rekening houdend met het risicoprofiel en de beleidsmogelijkheden van de specifieke instelling, wordt naar de representativiteit van het aanwezige kapitaal gepeild. Dit vormt meteen ook één van de uitgangspunten die aan de basis zullen liggen van het normatieve model dat in deze scriptie betracht wordt. Het doel zal evenwel niet zijn om de representativiteit van de aanwezige eigen middelen weer te geven, maar wel om een beeld te schetsen van de boekhoudkundig noodzakelijke omvang ervan, ter instandhouding van de publieke dienstverlening.
Basismodellen 62
In de beschreven visies gaat tevens grote aandacht uit naar de omvang van technische voorzieningen en de actuele waarde van de aanwezige activa. Voor de waardering en actualisatie wordt een beroep gedaan op marktconformiteit. In het kader van het normatieve model dient hierbij evenwel te worden opgemerkt dat in de publieke sector enige vorm van marktconformiteit niet altijd aan de orde is, en dat waardering tegen marktcondities dus niet altijd evident zal zijn. Interessanter voor het normatieve model is de beschrijving van de continuïteitstoets, waar een bandbreedte aan kapitaal wordt gedefinieerd die het mogelijk maakt om financiële tegenslagen binnen die bandbreedte op te vangen. Er blijft echter enige onduidelijkheid bij de concrete invulling van de toets zelf en de betrokkenheid van het beleggingsbeleid, het risicomanagement en het indexerings- en winstdelingsbeleid. Toch is het nut van de achterliggende redenering niet te onderschatten.
Basismodellen 63
4.5. Intergenerational Equity 4.5.1. Inleiding In de huidige economische structuur hebben heel wat van de intergenerationele overdrachten betrekking op de ongebonden overdrachten die via de overheid en het sociale zekerheidssysteem lopen. In discussies over dergelijke overdrachten worden vaak uitspraken gedaan over de rechtvaardigheid tussen generaties en de doelmatigheid van de overdrachtensystemen. Uitgesproken belang gaat uit naar de ontwikkeling van systemen en modellen die de duurzaamheid van het gouvernementele bestel moeten verzekeren. Echter, voor een meer concrete invulling van deze begrippen wordt in de gespecialiseerde literatuur niet altijd een eenduidig beeld geschetst. De aandacht voor duurzaamheid is al bijna even oud en aanhoudend als de wetenschap zelf, hoewel het begrip onder deze benaming slechts het laatste decennium zijn intrek neemt. Reeds in 1798 maakte Malthus zich zorgen over de schijnbaar onophoudelijke groei van de Britse bevolking die diende geherbergd te worden binnen eindige landsgrenzen. In 1865 vroeg Jevons zich af hoe de blijvende stijging van de Britse energieconsumptie kon blijven aanhouden met eindige steenkoolvoorraden. In 1952 bekommerde de presidentiële commissie voor materiaalbeleid zich over de duurzaamheid van de Amerikaanse naoorlogse economische groei, gegeven de wonderbaarlijke toename van het verbruik van niet-hernieuwbare mineralen uit eindige bronnen tijdens de tweede wereldoorlog . In 1972 betwijfelde Meadows de duurzaamheid van de gehele industriële beschaving, gegeven de nietonuitputtelijke capaciteit van onze planeet om materialen te blijven voorzien voor de moderne economieën. (PEZZEY J. C. V. en TOMAN M. A., 2002, blz. 1) In een rapport betreffende de duurzaamheid van groeimodellen werd op zoek gegaan naar de relatie tussen het milieu, nationaal inkomen en de economische groei. Duurzaamheid werd er gedefinieerd als zijnde het in stand houden van de gebruiksmogelijkheden van het milieu ten behoeve van latere generaties (ZEELENBER G K., DE BOER B. en BROUWER R., 1997, blz. 8). In een meer economische context wordt dezelfde duurzaamheid ook gedefinieerd als niet-afnemend nut of nietafnemende consumptie. Deze definitie van duurzame ontwikkeling is conceptueel nauw verbonden met de inkomensdefinitie van Hicks, zijnde de hoeveelheid die een persoon of een land kan consumeren gedurende een zekere periode waarbij zijn of haar welzijn aan het einde van de periode niet minder is dan aan het begin ervan (zie ook PEARCE en ATKINSON, 1995, blz. 167-168). In deze benadering is een niet-afnemende voorraad kapitaal van de ene op de andere periode (of generatie) eigenlijk de basis voor niet-afnemende consumptie van de ene periode (of generatie) op de andere.
Basismodellen 64
Met andere woorden: duurzame ontwikkeling is alleen mogelijk als de totale voorraad kapitaal of, als er rekening wordt gehouden met de bevolkingsgroei, de hoeveelheid kapitaal per hoofd van de bevolking altijd van de ene periode op de andere of van de ene generatie op de andere constant blijft of toeneemt. Zo schreef Solow (1993, blz. 162-172): “The appropriate policy is to generate an economically equivalent amount of net investment, enough to maintain society’s broadly defined stock of capital intact.” (ZEELENBER G K., DE BOER B. en BROUWER R., 1997, blz. 2) Met bovenstaande definiëringen in het achterhoofd, kan vanuit het standpunt van deze scriptie de stelling geformuleerd worden dat ook voor de publieke sector de duurzaamheid van de dienstverlening over de generaties heen moet gegarandeerd worden. Hierbij dient er eveneens te worden op toegezien dat een representatief kapitaal (in dit geval de “eigen middelen” van een publieke instelling) aanwezig is om de continuïteit mede te verzekeren.
4.5.2. Generatierekeningen Om een beter begrip te krijgen over de rechtvaardigheid en duurzaamheid van overdrachten tussen generaties wordt in dit deel het perspectief van de economische wetenschap benut. In het hierna volgende staan op geld waardeerbare overdrachten tussen generaties centraal, die via de overheid of gespecialiseerde instellingen (zoals pensioenfondsen) verlopen. Informele en onbedoelde overdrachten (bijvoorbeeld milieu en technologie) vallen dus buiten beschouwing.
4.5.2.1.
Wat zijn generatierekeningen?
Generatierekeningen worden gebruikt om meer inzicht te verwerven in de toekomstige financiële positie van de overheid. Hierbij wordt niet alleen rekening gehouden met de huidige en de toekomstige schuldpositie van de overheid, maar ook met verwachte toekomstige inkomsten en uitgaven, alsmede het overheidsvermogen. De pensioenvoorziening is in heel wat landen gesteund op het omslagsysteem: de huidig werkende generatie bouwt daarbij pensioenrechten op. Deze pensioenrechten kunnen worden gezien als toekomstige verplichtingen voor de overheid. Ze zullen worden gedragen door de bijdragen van de toekomstig werkende generaties. Door enkel rekening te houden met de schuldpositie van de overheid, worden deze verplichtingen veelal niet in beschouwing genomen. Hierdoor wordt de schuldpositie op zichzelf manipuleerbaar zonder dat aan de feitelijke situatie veel verandert. Om hieraan te ontkomen stellen de ontwerpers van generatierekeningen dat beheersing van de schuldpositie van de overheid
Basismodellen 65
niet zal volstaan, maar dat ook gekeken moet worden naar de huidige waarde die toekomstige inkomsten en uitgavenstromen van de overheid vertegenwoordigen (AUERBACH, 1994; CARDARELLI, 1998; TER RELE, 1997; BOVENBERG en TER RELE, 1999). Generatierekeningen zijn een methode om deze toekomstige geldstromen te verdisconteren (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1999, blz. 77-78).
4.5.2.2.
Hoe werken generatierekeningen?
De Nederlandse Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid schrijft de volgende methode voor: “Van elk levend individu kan worden bepaald hoeveel hij in een bepaald jaar bijdraagt aan de overheidsuitgaven en hoeveel hij van de overheid ontvangt. Het saldo tussen bijdragen en ontvangsten is onder andere afhankelijk van de leeftijd en het jaar waarin gemeten wordt. In het volgende jaar zijn zowel het individu als de wereld weer een jaar ouder. Het saldo van dat jaar wordt beschouwd als een lening met een zeker rentepercentage en kan, vermenigvuldigd met een discontofactor, worden opgeteld bij het saldo van het eerste jaar. Aldus, van jaar tot jaar optellend, ontstaat voor elk geboortecohort een generatierekening” (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1999, blZ. 78-79). Er kan tevens een generatierekening worden opgesteld voor degenen die nog niet geboren zijn. Deze procedure verloopt als volgt: “Nog niet geboren individuen erven de schuldenlast die via de overheid wordt nagelaten. De generatierekening van toekomstige generaties volgt uit de budgetrestrictie van de overheid, die zegt dat de toekomstige overheidsuitgaven niet groter kunnen zijn dan de som van het huidige overheidsvermogen en de toekomstige overheidsinkomsten” (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1999, blz. 79). Het komt er dus op aan zo goed mogelijke schattingen te maken van het saldo van toekomstige bijdragen en uitkeringen aan de huidige levenden, van de huidige vermogenspositie van de overheid en van de toekomstige overheidsconsumptie. De contante waarde van het saldo van belastingsbijdragen en uitkeringen aan toekomstige generaties kan dan als restterm worden berekend (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1999, blz. 79).
4.5.2.3.
Theoretische uitwerking van generatierekeningen
Onderstaande redenering is gebaseerd op de visie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1999, blz. 79-80):
Basismodellen 66
“Ts,k is het saldo van belastingen en de uitkeringen van de overheid aan een individu uit geboortejaar k voor jaar s.
Ps,k
is het aantal personen uit geboortejaar k dat in jaar s in leven is. Het disconto
bedraagt r en D is de maximale levensverwachting. Het product van gesommeerd over de resterende levensverwachting, levert
Nt,k. Nt,k
T
en de overlevingskans
vormt de generatierekening van
een individu uit geboortegeneratie k in jaar t:
k+D
Nt,k =
Σ
Τs,k
Ps,k (1+r)t-s Pt,k
s = max(t,k ) Figuur 4.1: De generatierekening
Nt,k
is de contante waarde van het totale saldo van afgedragen belastingen verminderd met de
uitkeringen van de overheid in de toekomst vanaf jaar t. Er moet tevens rekening worden gehouden met de economische groei. Meer verfijnd kan de mogelijkheid dat economische groei verschillend doorwerkt in loonniveaus, belastinggrondslag, overheidsconsumptie, en overdrachtsuitgaven mede worden beschouwd. De budgetrestrictie eist dat de contante waarde van alle netto bijdragen plus het huidige netto overheidsvermogen W (bezittingen minus schulden) gelijk is aan de contante waarde van de toekomstige overheidsconsumptie G, waarvan verondersteld wordt dat deze op de lange termijn meegroeit met de welvaartsgroei g:
D
∞
∞
∞
Σ Nt,t-s Pt,t-s + Σ Nt,t+s Pt+s,t+s + W =Σ Gs (1+r) =Σ Gt (1+g) (1+r) g
t-s
s
-s
t
s= 0
s=1
s=t
s=0
Figuur 4.2: De generatierekening van de toekomstige generaties
De eerste term geeft de som van de generatierekeningen van de nu levende generaties. De tweede term geeft de som van de generatierekeningen van de toekomstige generaties. Deze term volgt als residu uit
Basismodellen 67
schattingen voor de overige termen. De derde term is het saldo van het overheidsvermogen en de overheidsschuld. De rechterterm geeft de consumptieve, niet herverdelende uitgaven van de overheid. Uit de veronderstelling dat de generatierekeningen van toekomstige generaties gelijk zijn, behalve een correctie voor economische groei, volgt dat:
∞
∞
Σ Nt,t+s Pt+s,t+s = Σ Ñ (1+g) Ps,s(1+r) s
s=1
-s
s=1
Figuur 4.3: De gemiddelde generatierekening
Uit deze vergelijking kan de gemiddelde generatierekening voor een toekomstig individu worden berekend. Deze gemiddelde generatierekening is geschaald naar het huidige welvaartsniveau en vergelijkbaar met de gemiddelde generatierekening van een zojuist geboren individu, omdat beiden nog een heel leven voor zich hebben. Als het verschil geschaald wordt aan de contante waarde van het totale inkomen Y dat de zojuist geborene gedurende zijn levensduur zal verwerven geeft dit het percentage ∆ weer van het levensinkomen dat toekomstige generaties extra moeten afdragen aan de overheid in vergelijking met huidige, zojuist geboren generaties:
∆
=
Ñ-Nt,t Y
Figuur 4.4: Het extra belastingspercentage
De theorie achter generatierekeningen is ondubbelzinnig en valide. Bij de praktische uitwerking doen zich evenwel een aantal problemen voor die ten dele verstopt zitten in de technische veronderstellingen. Diverse auteurs (HAVEMAN, 1994; BUITER, 1995; BANKS, 1998) hebben op de methode kritiek geformuleerd. Een belangrijk deel van deze kritiek kan worden teruggevoerd op de manier waarop generatierekeningen vaak gebruikt worden: niet alleen voor beoordeling van houdbaarheid, maar toch ook weer voor beoordeling van rechtvaardigheid” (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1999, blz. 79-80).
Basismodellen 68
4.5.3. Reflectie naar de publieke sector Alvorens het hierboven beschreven model van generatierekeningen meer te gaan toespitsen op de publieke sector, wordt eerst een uitwerking gegeven van de aandacht die in de wetenschap rond intergenerational equity wordt besteed aan een goed beheer van overheidsmiddelen. Uit een Canadese studie betreffende de vergrijzing van de bevolking in OESO landen, wordt de bezorgdheid geformuleerd omtrent de macro-economische effecten en de uitdagingen voor het fiscale beleid (dus overheidsinkomsten) ten gevolge van de snelle bevolkingsveroudering (FOUGERE M. en MERETTE M., 1999, blz. 3). De potentiële economische impact van een ouder wordende bevolking is reeds in verscheidene studies onderzocht. Het conventionele standpunt dat door deze studies werd ingenomen is dat de veroudering van de bevolking zal leiden tot een vermindering van het aantal actief werkenden en een vermindering van nationale spaargelden. Als een gevolg daarvan zal een significante vermindering van de per capita reële output ontstaan en een erosie van de globale belastingsbasis teweegbrengen. Een krimpende belastingsbasis gecombineerd met verhoogde overheidsuitgaven voor gezondheidszorg en publieke pensioenen kan de overheden er toe aanzetten om storende belastingen en de overheidsschuld te gaan verhogen. Dit zou de negatieve gevolgen van de vergrijzing alleen maar verergeren en het welzijn van de komende generaties significant verminderen (FOUGERE M. en MERETTE M., 1999, blz. 3). In deze studie treedt de problematiek van een langdurige financiering duidelijk op de voorgrond. Uit de demografische verschuivingen is af te leiden dat in de toekomst meer nood zal zijn aan overheidsmiddelen dan nu het geval is. Bij de uitstippeling van het huidig beleid dient men dus ook met deze toekomstige uitgaven rekening te houden. Het is immers van belang dat in de toekomst voldoende reserve middelen zullen beschikbaar zijn om de toekomstige uitgaven op te vangen. In de theorie van de generatierekeningen werd van een gelijkaardig standpunt uitgegaan. De bijdrage van de toekomstige generaties werd er bepaald als restterm uit de budgetrestrictie, door schattingen in te voeren voor de andere termen. In het normatieve model zal voor de publieke instellingen van dezelfde redenering vertrokken worden. Doch, de basis van het model zal vanuit een ander standpunt bekeken worden. Het eigen vermogen zal bij het normatieve model beschouwd worden als het actuele saldo van de actuele waarde van de toekomstige uitgaven en inkomsten. Om een beeld te krijgen van deze toekomstige geldstromen zullen tevens een aantal schattingen noodzakelijk zijn. Waar de nadruk bij de generatierekeningen wordt gelegd op de bijdragen van de toekomstige generaties, zal in het normatieve model de aandacht volledig uitgaan naar het eigen vermogen.
Het normatieve model 69
5. Het normatieve model In dit hoofdstuk zullen de inzichten uit de eerder besproken begrippen en modellen geanalyseerd worden en samengebundeld tot een “framework” dat zal bijdragen tot het afbakenen van de solvabiliteitsvereisten voor instellingen uit de publieke sector. Alvorens dieper in te gaan op de modelformuleringen, dient te worden vermeld dat het model geen perfectie nastreeft, doch een eerste aanleiding en aanwijzing zal bieden tot een efficiënter budgetterings- en financieringsbeleid in de publieke sector.
5.1. Basisconcepten Alvorens over te gaan tot de eigenlijke formulering van het model, worden eerst een aantal hypothesen weergegeven die zullen fungeren als uitgangspunten voor het model.
5.1.1. Het eigen vermogen in de publieke context Zoals in deze scriptie reeds eerder gesteld werd, heeft het model tot doel een beter inzicht te verlenen in de noodzakelijke omvang van het eigen vermogen van een instelling uit de publieke sector. De samenstellende componenten van het eigen vermogen die daarbij in beschouwing zullen worden genomen zijn: −
het kapitaal
−
de reserves
−
overgedragen resultaten van vorige boekjaren
−
de investeringssubsidies
Een opmerking hierbij is dat de omvang van de investeringssubsidies zal fluctueren, in verhouding tot het afschrijvingstempo van de activa waarop ze betrekking hebben. Er wordt echter van uitgegaan dat de bestaande investeringssubsidies jaar na jaar zullen hernieuwd worden doordat de opnames in het resultaat als het ware gecompenseerd worden door nieuw toegekende subsidies. Herwaarderingsmeerwaarden worden niet in beschouwing genomen, omdat ze slechts een relevante en reële inkomstenbron uitmaken indien de activa waar ze betrekking op hebben, daadwerkelijk kan worden gerealiseerd. De rapportering heeft trouwens niet tot doel de “rijkdom” van de instelling weer te geven (International Federation of Accountants, 1995, blz. 35-36).
Het normatieve model 70
Ook de voorzieningen voor risico’s en kosten komen niet in aanmerking, omdat deze eigenlijk kunnen worden gezien als een uitgestelde kost. Bijgevolg kan men met enige zekerheid stellen dat deze voorzieningen in de toekomst zullen aangewend en aldus niet permanent ter beschikking zullen staan van de instelling. De voorzieningen kunnen dan ook niet bestempeld worden als een constante buffer die de continuïteit van de dienstverlening moet vrijwaren. Een post die voor betwisting vatbaar is, is de post van de (eventuele) sluitingspremies. Doch, als we in het achterhoofd houden dat het model voor ogen heeft de continuïteit van de dienstverlening in stand te houden, dan zal enige logica ons duidelijk maken dat deze post evenmin in aanmerking komt.
5.1.2. Cashflow benadering op lange termijn Eén van de primaire grondslagen van het model is de inbouw van een lange termijn visie. Bij de inschatting van de solvabiliteitsbehoefte zal niet alleen worden rekening gehouden met de historische en huidige financiële operaties van de publieke instelling, maar zullen ramingen en prognoses over het toekomstig verloop van geldstromen evenzeer in beschouwing worden genomen. Zo zal, bijvoorbeeld op basis van de reële geldstromen van de afgelopen tien jaar, een inschatting worden gemaakt van de toekomstige inkomsten en de toekomstige uitgaven voor de komende tien jaar. Met de toekomstige inkomsten, worden alle positieve geldstromen bedoeld die de publieke instelling zal realiseren. Voorbeelden van deze inkomsten zijn: operationele inkomsten, jaarlijkse ledenbijdragen, investeringssubsidies, interestontvangsten uit beleggingen,… De inkomsten zijn dus enkel die opbrengsten die een werkelijke financiële instroom voor de publieke instelling vertegenwoordigen. Opbrengsten, zoals bijvoorbeeld terugnemingen van afschrijvingen en waardeverminderingen, horen hier dus niet bij. De toekomstige uitgaven omvatten alle negatieve geldstromen die zullen moeten gedragen worden. Voorbeelden zijn: personeelskosten, afbetalingen van schulden, investeringen, aankopen van grondstoffen,… De uitgaven zijn dus enkel die kosten die een werkelijke financiële uitstroom voor de publieke instelling vertegenwoordigen. Kosten, zoals bijvoorbeeld afschrijvingen en waardeverminderingen horen hier dus niet bij. Gezien de diversiteit van de in de publieke sector aangeboden dienstverlening, is moeilijk eenduidig te bepalen hoe men deze toekomstige geldstromen moet inschatten. In de verdere beschrijving van het model zal een suggestie gegeven worden op basis van één of meerdere groeivoeten. Hierbij dient
Het normatieve model 71
echter te worden opgemerkt dat de inschatting van de toekomstige geldstromen niet voor elke publieke instelling met evenveel zekerheid kan gegeven worden. De groeivoeten kunnen dan met een bepaald risicopercentage worden aangepast aan de specifieke situatie.
5.1.3. Actuele waarde Om de toekomstige geldstromen beter te kunnen interpreteren, zal in de modelformulering gewerkt worden met een actualiseringsrente. Door de incorporatie van deze rente, zullen de toekomstige geldstromen uitgedrukt worden in hun huidige waarde. Er wordt dan rekening gehouden met de tijdswaarde van het geld, het inflatieverloop en in zekere mate met een aantal risico’s. De keuze van deze actualiseringsrente zal echter een grote invloed hebben op de waardering van de toekomstige geldstromen. Daarom zal voor het model arbitrair een rekenrente worden opgelegd. Verhoging of verlaging van de rekenrente (om eventueel bijkomende risico’s, of hogere rendementseisen te incorporeren) blijft mogelijk, mits de gevolgen van een gewijzigde rekenrente voldoende in acht worden genomen. De effecten en gevolgen van de actualiseringsrente zullen verder in dit hoofdstuk meer in detail besproken worden.
Het normatieve model 72
5.2. Een normatief model ter voorspelling van het eigen vermogen 5.2.1. Uitgangspunt Bij de bepaling van een adequaat eigen vermogen wordt van de volgende redenering uitgegaan: Het eigen vermogen dat de publieke instelling op lange termijn nodig heeft volgt impliciet uit de budgetrestrictie. Volgens deze restrictie, die strikt moet worden opgevolgd, kunnen de toekomstige uitgaven van de instelling niet hoger zijn dan de som van haar toekomstige inkomsten en het eigen vermogen.
Toekomstige uitgaven = Toekomstige inkomsten + Eigen vermogen Figuur 5.1: De budgetrestrictie
Als we in deze budgetrestrictie de term van de toekomstige inkomsten van lid veranderen, dan kunnen we stellen dat het eigen vermogen gelijk is aan het verschil tussen de toekomstige uitgaven en de toekomstige inkomsten. Door de toekomstige uitgaven en inkomsten uit te drukken in hun actuele waarde, bekomen we de volgende formulering:
=
de actuele waarde van de toekomstige uitgaven de actuele waarde van de toekomstige inkomsten het huidig eigen vermogen
Figuur 5.2: Het huidig eigen vermogen
Uit bovenstaande formulering volgt dat de omvang van het huidig eigen vermogen (zoals het volgt uit de berekening, en niet uit de balans) wordt gedefinieerd als het verschil tussen de actuele waarde van de toekomstige uitgaven en de actuele waarde van de toekomstige inkomsten. Wanneer dit verschil positief is, dan betekent dit dat in de toekomst meer zal worden uitgegeven dan er inkomsten zullen zijn. Het positieve verschil vormt aldus de noodzakelijke omvang van het huidig eigen vermogen om te voldoen aan de budgetrestrictie.
Het normatieve model 73
Wanneer dit verschil negatief is, dan zullen in de toekomst meer inkomsten gegenereerd worden dan er uitgaven zullen zijn. Hieruit zou je dus eigenlijk kunnen afleiden dat de publieke instelling geen eigen vermogen nodig heeft, of zelfs een negatief eigen vermogen mag hebben. Echter, in de praktijk zal dit besluit weinig navolging vinden. Bij een negatief verschil is het beter te stellen dat de toekomstige uitgaven van de instelling mogen opgedreven worden (door bijvoorbeeld haar dienstverlening uit te breiden) zonder dat daarvoor hogere bijdragen noodzakelijk zijn. Een andere interpretatie is dat de toekomstige inkomsten mogen dalen (door bijvoorbeeld de dienstverlening gratis aan te bieden aan bepaalde bevolkingsgroepen). De overheid zou ook kunnen beslissen om haar jaarlijkse bijdragen (bijvoorbeeld in de vorm van intrestsubsidies) enigszins terug te schroeven. Een combinatie van verhoging van de toekomstige uitgaven en verlaging van de toekomstige inkomsten is evenzeer mogelijk (door bijvoorbeeld een verhoogde dienstverlening te laten samengaan met een prijsverlaging). Op basis van een herberekening dient dan een nieuwe waarde voor het huidig eigen vermogen te worden bepaald. Een bijkomende karakteristiek aan de berekening van de noodzakelijke omvang van het huidig eigen vermogen, is het uitgangspunt van de “non-profit”-gedachte in de publieke sector. Het objectief van een publieke instelling is niet de maximalisatie van de winst of het behaalde rendement. De instelling zal enkel de continuïteit van haar dienstverlening nastreven. De omvang van het huidig eigen vermogen, zoals hierboven bepaald volgens de budgetrestrictie, dient dan ook te worden gehanteerd als een norm. Concreet betekent dit dat de instelling er moet voor zorgen dat het in de balans aangehouden eigen vermogen niet lager, maar ook niet hoger is dan de noodzakelijke omvang. Indien het eigen vermogen lager zou zijn dan de norm, dan is uit de budgetrestrictie zeer snel op te maken dat de continuïteit van de instelling in gevaar zal komen (tenzij de instelling haar toekomstige geldstromen kan aanpassen). Houdt de instelling een eigen vermogen aan dat hoger is dan de norm, dan zal de continuïteit wellicht niet in het gedrang komen, maar zal de instelling permanent gemeenschapsmiddelen “blokkeren” die ze niet nodig heeft. Het teveel aan eigen vermogen zou dan niet efficiënt aangewend worden, en zou eigenlijk niet worden gebruikt voor de werking van de instelling. Deze middelen kunnen dan beter ingezet worden voor de werking van meer behoevende instellingen, waar de omvang van het aangehouden eigen vermogen niet zal volstaan om de continuïteit te verzekeren.
Het normatieve model 74
5.2.2. Wiskundige formulering De bovenstaande redenering voor de bepaling van het huidig eigen vermogen kan wiskundig als volgt worden uitgedrukt:
p
EV =
Σ
Uf,t – I f,t (1 + r)t
t=1 Figuur 5.3: De wiskundige uitdrukking van het normatieve model
EV: het huidig eigen vermogen p: de beschouwde periode (de dubbele beheersperiode) t: de tijdsvariabele Uf,t : de toekomstige uitgaven voor jaar t If,t : de toekomstige inkomsten voor jaar t r: de actualiseringsrente
De resultaten van het wiskundig model worden op dezelfde manier geïnterpreteerd als hierboven beschreven werd voor een positief en een negatief verschil tussen de actuele waarde van de toekomstige uitgaven en de actuele waarde van de toekomstige inkomsten. De beschouwde periode (de waarde voor p) die in deze wiskundige formulering ter sprake komt, zal voor de praktische eenvoud van het model vastgesteld worden op basis van de duurtijd van de beheersof regeerperiode, die verbonden is aan de exploitatie van de publieke instelling. Voor een aantal instellingen zal deze afhankelijk zijn van de legislatuur (bijvoorbeeld voor gemeenten, OCMWziekenhuizen,…), voor andere instellingen is de duurtijd van de beheersperiode wettelijk vastgesteld (bijvoorbeeld voor het openbaar vervoer). Om de beschouwde periode voor het model te bepalen zal tweemaal de duurtijd van de beheers- of regeerperiode worden genomen. Dit houdt in dat, aan de hand van de wiskundige uitwerking, de continuïteit van de publieke instelling voor de komende twee beheersperioden zal gegarandeerd worden. Wanneer men een langere periode zou beschouwen, zullen de inschattingen van de toekomstige geldstromen meer risico’s impliceren en zal het model aan betrouwbaarheid en geloofwaardigheid inboeten. Een periode korter dan twee beheersperioden zal wellicht minder risico’s inhouden. Doch, vanuit het standpunt van de continuïteit en de variabiliteit van de resultaten, wordt geopteerd voor een voldoende lange periode. Is de specifieke instelling niet gebonden aan beheers- of regeerperioden, dan wordt arbitrair een beschouwde periode van tien jaar opgelegd.
Het normatieve model 75
5.2.3. Praktische interpretatie van het normatieve model De wiskundige formulering van het model is zo opgesteld, dat de noodzakelijke omvang van het huidig eigen vermogen wordt weergegeven met een positief getal. Is het resultaat van het model negatief, dan zal de actuele waarde van de toekomstige inkomsten groter zijn dan de actuele waarde van de uitgaven. De positieve normwaarde van het model moet worden geïnterpreteerd als de actuele waarde van het tekort aan toekomstige inkomsten. Om te kunnen vrijwaren dat de instelling de twee komende beheersperioden (de beschouwde periode) kan volmaken, zal ze er moeten voor zorgen dat dit tekort kan worden opgevangen. De instelling moet daarom eerst de actuele waarde van het eigen vermogen in de balans bepalen. Voor deze waardering komen enkel de vier posten in aanmerking, die reeds eerder in dit hoofdstuk gegeven zijn, namelijk: het kapitaal, de reserves, de overgedragen resultaten van de vorige boekjaren en de investeringssubsidies. Indien dit eigen vermogen hoger of lager is dan de normwaarde, dan moet het ofwel verhoogd, ofwel verlaagd worden tot de normwaarde is bereikt. Bij een negatieve normwaarde zou je eventueel kunnen stellen dat de instelling een negatief huidig eigen vermogen mag hebben. In theorie zou dit aanvaardbaar zijn, in de praktijk zal deze stelling echter op heel wat tegenstand stuiten. Een negatieve normwaarde is beter te interpreteren als een toekomstig overschot van de inkomsten tegenover de uitgaven. De instelling kan daar op inspelen door bijvoorbeeld een betere dienstverlening aan te bieden, bepaalde segmenten van de bevolking gratis of tegen verlaagde tarieven te laten gebruik maken van de dienstverlening, een hogere verloning voor de werknemers te voorzien of de jaarlijkse overheidssteun terug te schroeven. Op basis van deze herwerkte toekomstige geldstromen kan dan een nieuwe normwaarde berekend worden. Om het praktisch dynamisme van het model ten volle te benutten, is het aangewezen dat de publieke instellingen de berekening jaar na jaar hervatten. Het model is zodanig ontworpen dat het de mogelijkheid biedt om op elk moment de berekende behoeften aan te passen aan nieuwe informatie uit de werkelijke cijfers. Zo kan men bijvoorbeeld na de eerste drie jaar van een beschouwde periode van tien jaar (twee beheersperioden van elk vijf jaar), de werkelijke informatie van die eerste drie jaar incorporeren in het model en op basis daarvan (samen met de eerder gemaakte voorspellingen voor de resterende zeven jaar) een nieuwe actuele waarde berekenen van de behoefte aan eigen vermogen voor drie jaar geleden. Op die manier kan opgevolgd worden of de voorspellingen voor de eerste drie jaar voldoende realistisch waren en kunnen de voorspellingen voor de komende zeven jaar eventueel aangepast worden.
Het normatieve model 76
Vanuit de continuïteitsvisie, kan men na het eerste jaar van een beschouwde periode van bijvoorbeeld tien jaar, opnieuw een berekening maken voor een nieuwe toekomstige periode van tien jaar. De werkelijke cijfers van het eerste jaar van de beschouwde periode worden dan gewoon aangewend als basis voor nieuwe voorspellingen van de toekomstige geldstromen voor de komende tien jaar. Op die manier wordt voor elk jaar een huidige behoefte aan eigen vermogen berekend die de continuïteit van de dienstverlening steeds opnieuw voor een dubbele beheersperiode kan veilig stellen. Aan het eind van de eerste beheersperiode beschikt men dan enerzijds over de actuele behoefte aan eigen vermogen voor de komende tweede beheersperiode, op basis van de behoefte aan eigen vermogen die berekend werd bij aanvang van de beschouwde periode, en anderzijds is de behoefte aan huidig eigen vermogen voor de twee komende beheersperioden reeds berekend. De instelling zal dan bij aanvang van een nieuwe beheersperiode steeds over dubbele informatie beschikken, waarmee de evolutie van de behoefte aan eigen vermogen zeer gedetailleerd kan opgevolgd worden.
Het normatieve model 77
5.3. Sterkte van het model Hierna worden een aantal uitbreidingen en varianten weergegeven op de wiskundige formulering van het normatieve model. De interpretatie van de resultaten zal niet veranderen. De uitbreidingen en varianten zullen het mogelijk maken om de wiskundige uitdrukkingen beter aan te passen aan de specifiek situatie.
5.3.1. Incorporatie van groeivoeten Zoals reeds eerder in dit hoofdstuk werd vermeld, zijn de toekomstige geldstromen niet voor elke publieke instelling even eenvoudig in te schatten. Daarom dient men vaak beroep te doen op historische cijfers. Om toch enig inzicht te krijgen in het verwachte verloop van de toekomstige geldstromen, kan men daarbij gebruik maken van een gewogen gemiddelde groeivoet op basis van de individuele groeivoeten van de werkelijke geldstromen van de laatste tien jaar (dus gebaseerd op de werkelijke cijfers van de laatste elf jaar). De gewogen gemiddelde groeivoet g wordt voor jaar t als volgt berekend:
g=
(0,01 x gt-10) + (0,03 x gt-9) + (0,05 x gt-8) + (0,07 x gt-7) + (0,09 x gt-6) + (0,11 x gt-5) + (0,13 x gt-4) + (0,15 x gt-3) + (0,17 x gt-2) + (0,19 x gt-1)
Figuur 5.4: Berekening van de gewogen gemiddelde groeivoet
De gewichten bij de berekening van de gewogen gemiddelde groeivoet zijn zodanig gekozen dat de groeivoeten van de meest recente jaren meer doorwegen. Op die manier zal de meest recente informatie hoger gewaardeerd worden bij de voorspelling van de toekomstige groei. Een nadeel is dat een negatieve groeitendens zich ook in de berekeningen voor de toekomst zal doorzetten. Doch, de groeivoeten kunnen steeds gecorrigeerd worden aan de louter intuïtieve of algemeen economische groeiverwachtingen. De berekeningswijzen voor de groeivoet van de uitgaven en van de inkomsten zijn beide volledig analoog aan de methode die hierboven gedefinieerd werd. Er dient te worden opgemerkt dat de groeivoeten ook negatief kunnen zijn. Dit duidt dan eigenlijk op een afname van de betrokken geldstromen.
Het normatieve model 78
Om de groeivoet in de wiskundige formulering van het model te integreren, is een representatieve uitgangssituatie van de inkomsten en uitgaven nodig. Daarom zal ook voor deze cijfers een gewogen gemiddelde berekend worden, op basis van de geactualiseerde waarden van de laatste vijf jaar. De gewogen gemiddelde uitgaven
Uf
=
Uf voor uitgangsjaar t worden als volgt berekend:
( 0,10 x Uf,t-4) + ( 0,15 x Uf,t-3) + (0,20 x Uf,t-2) + ( 0,25 x Uf,t-1) + (0,30 x Uf,t )
Figuur 5.5: Berekening van de gewogen gemiddelde uitgaven
De gewichten bij de berekening van de gewogen gemiddelde uitgaven zijn eveneens zo gekozen dat de meest recente jaren meer doorwegen. De berekening van de gewogen gemiddelde inkomsten If voor uitgangsjaar t gebeurt volledig analoog. De wiskundige formulering van het normatieve model met één groeivoet voor de uitgaven en één groeivoet voor de inkomsten wordt als volgt weergegeven:
p
EV =
Σ
Uf x (1 + gu)t – If x (1 + gi)t (1 + r)t
t=1 Figuur 5.6: Het normatieve model met één groeivoet
gu : de gewogen gemiddelde groeivoet voor de uitgaven gi: de gewogen gemiddelde groeivoet voor de inkomsten
In de voorgaande redenering werd er impliciet van uitgegaan dat de groeivoet van de uitgaven en van de inkomsten gedurende de gehele beschouwde periode constant zal blijven. In de praktijk is het echter mogelijk dat zich meerdere groeivoeten zullen manifesteren. Het is zelfs mogelijk om, gebruikmakende van de bovenstaande berekening voor de gewogen gemiddelde groeivoet, voor elk van de komende jaren van de beschouwde periode een individuele groeivoet te bepalen. Dit kan door de nieuw berekende groeivoet telkens in de wiskundige uitdrukking op te nemen e te beschouwen als de werkelijke groeivoet van het voorgaande jaar (en niet als de voorspelde groeivoet).
Het normatieve model 79
Stel voor een beschouwde periode van bijvoorbeeld tien jaar, dat de instelling voor de uitgaven de volgende groeivoeten verwacht: •
Een groeivoet gu,1 voor de eerste drie jaar
•
Een groeivoet gu,2 voor de volgende twee jaar
•
Een groeivoet gu,3 voor de laatste vijf jaar
Voor de inkomsten verwacht de instelling de volgende groeivoeten: •
Een groeivoet g i,1 voor de eerste vijf jaar
•
Een groeivoet g i,2 voor de laatste vijf jaar
De wiskundige uitdrukking wordt dan:
3
EV =
Σ
5 t
t
Uf x (1 + gu,1) – If x (1 + gi,1 ) (1 + r)t
+
t=1 10
Σ
Σ
Uf,3 x (1 + gu,2)t-3 – If x (1 + gi,1 )t (1 + r)t
t=4
Uf,5 x (1 + gu,3)t-5 – If,5 x (1 + gi,2 )t-5 (1 + r)t
t=6 Figuur 5.7: Het normatieve model met meerdere groeivoeten
Uf,3 = Uf x (1 + gu,1)³ Uf,5 = Uf x (1 + gu,1)³ x (1 + gu,2)² If,5 = If x (1 + gi,1)5
De algemene uitdrukking voor de incorporatie van jaarlijkse groeivoeten wordt als volgt gegeven:
p
EV =
Uf x (1 + gu,1) – If x (1 + gi,1 ) (1 + r)
+
Σ
Uf,t-1 x (1 + gu,t ) – If,t-1 x ( 1 + gi,t) (1 + r)t
t=2 Figuur 5.8: Het normatieve model met jaarlijks verschillende groeivoeten
Uf,1 = Uf x (1 + gu,1) If,1 = If x (1 + gi,1)
+
Het normatieve model 80
5.3.2. De actualiseringsrente In dit hoofdstuk werd het voordeel van de actualiseringsrente reeds kort toegelicht. Door de toekomstige geldstromen te actualiseren zijn ze onderling beter vergelijkbaar en wordt de analyse gezuiverd van inflatieverschijnselen. Er zal immers gerekend worden met de reële groei van de toekomstige geldstromen. Tot nu toe werd in het model met slechts één rente gewerkt. Het is echter mogelijk dat in de beschouwde periode verschillende inflatiepeilen verwacht worden (wat in de praktijk het meest waarschijnlijke geval zal zijn). De wiskundige uitdrukking van het normatieve model kan dan gemakkelijk aangepast worden aan de diverse voorspellingen. Stel dat men voor de eerste vier jaar van de beschouwde periode een actualiseringsrente r1 verwacht en dat men voor het verder verloop van de beschouwde periode, wegens gewijzigde inflatieverwachtingen, een inflatiepercentage r2 verwacht. Het normatieve model wordt dan:
4
EV =
Σ
p
Uf,t – I f,t t
(1 + r1 )
+
Σ
Uf,t – I f,t (1 + r2 )t
t=1 t=5 Figuur 5.9: Het normatieve model met twee actualiseringsrentes
Indien voor elk jaar van de beschouwde periode een voorspelling van het inflatiepercentage beschikbaar is, dan kan het normatieve model als volgt geschreven worden:
p
EV =
Σ
Uf,t – I f,t (1 + r,t )t
t=1 Figuur 5.10: Het normatieve model met een jaarlijks verschillende actualiseringsrente
r,t: de verwachte actualiseringsrente voor jaar t
Het normatieve model 81
Gezien de aard van een publieke instelling, zal in beginsel geen rendementseis worden opgenomen in de actualiseringsrente. De rente heeft enkel tot doel de toekomstige inflatiepercentages te neutraliseren en aldus de toekomstige geldstromen om te zetten in hun actuele waarde. Indien in de berekening een hoge actualiseringsrente wordt gebruikt, zal de actuele waarde van de toekomstige geldstromen lager zijn dan wanneer een lage rente wordt gebruikt. Het gevolg hiervan is dat de huidige behoefte aan eigen vermogen (zoals berekend door het model, op basis van een lage rente) sterk kan variëren in functie van het gekozen rentepeil. Voor een goed begrip van het resultaat van het normatieve model, zal het aldus noodzakelijk zijn de actualiseringsrente zo juist mogelijk in te schatten. Voor de eenvoud van het model zal het daarom aangewezen zijn, de resultaten te specificeren bij een gegeven rentepeil. Het rentepeil wordt enkel geacht de inflatie weer te geven en aldus een goede maatstaf te zijn voor de tijdswaarde van het geld. Er van uitgaande dat in de publieke sector enkel de intrestlasten van het vreemd vermogen moeten worden teruggewonnen, zou kunnen gesteld worden dat de gewogen gemiddelde kapitaalkost van het vreemd vermogen van de publieke instelling een gepaste maatstaf is voor de actualiseringsrente. In de praktijk komt het echter vaak voor dat publieke instellingen een rendement halen dat lager is dan de gewogen gemiddelde kapitaalkost. Het rendement is dan ook niet het hoofddoel van de publieke instelling. Vanuit dit praktisch opzicht bekeken lijkt het dan ook verstandiger om te opteren voor een vooraf gespecificeerde actualiseringsrente die op een adequate wijze de actuele waarde van de toekomstige geldstromen in kaart brengt.
5.3.3. Alternatieve benaderingen van het model Tot nu toe werd het model enkel bekeken als voorspellingsinstrument van de huidige behoefte aan eigen vermogen om de continuïteit van de dienstverlening van een publieke instelling voor een dubbele beheersperiode te verzekeren. Doch, het ontwerp van het model leent er zich toe om ook vanuit andere invalshoeken te worden geïnterpreteerd: Op basis van een gegeven uitgangssituatie voor het eigen vermogen en voorspellingen voor de toekomstige inkomsten, kan men evenzeer de actuele waarde van de toekomstige uitgaven beschouwde periode berekenen. De modelformulering wordt dan:
Uf voor de
Het normatieve model 82
p
Uf = EV +
Σ(
If,t t
1 + r)
t=1 Figuur 5.11: Berekening van de toekomstige uitgaven
Op een analoge manier kan ook de actuele waarde van de toekomstige inkomsten If berekend worden, uitgaande van een gegeven eigen vermogen en voorspellingen voor de toekomstige uitgaven. De formulering wordt dan:
p
If = - EV +
Σ(
Uf,t t
1 + r)
t=1 Figuur 5.12: Berekening van de toekomstige inkomsten
Het model kan zelfs aangewend worden om, op basis van een aantal voorspellingen en uitgangssituaties, de groeivoeten van de inkomsten of de uitgaven en de actualiseringsrente te berekenen. De formulering in figuur 5.6 kan daarbij aangewend worden. Er van uitgaande dat alle andere gegevens gekend of voorspeld zijn, kan men de noodzakelijke waarde voor gu, gi of r gaan berekenen, zolang de budgetrestrictie in evenwicht gehouden wordt. Anders gezegd kan met het model de “noodzakelijke” groei van de uitgaven of de inkomsten of de “noodzakelijke” actualiseringsrente bepaald worden. Echter, een verdere diepgang van deze benaderingen zou ons te ver afleiden van het oorspronkelijke doel van het normatieve model.
Het normatieve model 83
5.4. Zwakke punten aan het model Zoals uit de bovenstaande uitweiding blijkt, is het normatieve model gesteund op een aantal hypothesen die arbitrair worden opgelegd. Zo wordt de beschouwde periode vastgesteld op basis van de duurtijd van twee beheersperioden en dient er een actualiseringsrente te worden opgelegd. In de praktijk valt het echter voor dat de beheersperioden, bijvoorbeeld ten gevolge van politieke strubbelingen, niet volledig vervult worden. De resultaten van het model blijven dan wel interpreteerbaar, doch er zal een mismatch ontstaan tussen de werkelijke beheersperiode en de normale beheersperiode, waarop de berekeningen van het model gesteund zijn. Dit vormt echter een risico dat het normatieve model niet kan voorzien. Een andere bemerking is dat de omvang van het vreemd vermogen op lange termijn slechts impliciet in de berekening betrokken wordt, door enkel rekening te houden met de toekomstige uitgaven, die voor een deel aflossingen van schulden en interestlasten inhouden. De eigenlijke omvang van dit vreemd vermogen komt niet ter sprake. Door te stellen dat de budgetrestrictie moet opgaan, wordt wel rekening gehouden met de aflossingscapaciteit van de instelling. De instelling zal dus impliciet nooit schulden kunnen aangaan die ze, rekening houdende met de budgetrestrictie, niet kan aflossen. Andersom kan ook gezegd worden dat, door de budgetrestrictie te respecteren, er steeds voor gezorgd wordt dat voldoende eigen middelen aanwezig zijn om de aflossingen (zij het dan met eigen middelen) te kunnen dragen. Hoe dan ook, de analyse in het normatieve model zal steeds steunen op hypothesen over de toekomstige geldstromen. De publieke instellingen zullen nooit in staat zijn deze toekomstige stromen volkomen in te schatten. De berekende cijfers zullen altijd verschillen vertonen met de werkelijke situatie. Het model biedt dan wel de mogelijkheid deze verschillen te achterhalen, toch zullen de verschillen pas volledig aan het licht komen wanneer de gehele periode voorbij is. Door deze bemerking wordt de praktische relevantie van het model ietwat in vraag gesteld. De theoretische benaderingen mogen dan wel perfect sluitend zijn, de omzetting in de praktijk is minder evident. Bij te grote afwijkingen van de werkelijke cijfers zal de overheid immers verplicht zijn om financieel bij te springen, zodat de continuïteit van de dienstverlening (die primeert!) kan worden vrijgesteld. Toch zullen de resultaten aanleiding geven tot een efficiënter financieel gouvernementeel beleid. Immers, zolang de publieke instelling haar activiteiten in lijn houdt met haar eigen voorspellingen, zal de continuïteit gevrijwaard blijven.
Het normatieve model 84
Bij de omzetting van de theoretische modelformulering naar de praktijk, kan een laatste onduidelijkheid ontstaan omtrent de precieze inhoud van de begrippen uitgaven en inkomsten. Het model wordt immers geacht enkel rekening te houden met de toekomstige geldstromen van de publieke instellingen, en niet met de geboekte kosten en opbrengsten uit de resultatenrekening. Het is echter algemeen gekend dat de begrippen uitgaven en inkomsten in heel wat publieke instellingen worden verward met de begrippen kosten en opbrengsten, en aldus in een verkeerde context worden geplaatst. Alvorens de modelformulering in de praktijk toe te passen, is het daarom aangewezen dat de publieke instelling duidelijk omschrijft welke boekhoudkundige componenten tot de uitgaven en inkomsten behoren en welke niet. Dit vergt een uitgebreide analyse van de rapporteringsgewoonten van de specifieke instelling. Enkel wanneer de instellingen over voldoende inzicht en kennis omtrent deze materie bezitten, zal de praktische uitbouw van het normatieve model ten volle kunnen benut worden. Derhalve zal een optimaal gebruik van het normatieve model een diepgaande voorstudie vergen, om de werkelijke geldstromen te onderscheiden van de louter boekhoudtechnische kosten- en opbrengstenposten.
Toepassingsgebied van het normatieve model 85
6. Toepassingsgebied van het model In dit hoofdstuk zal het doel en het toepassingsgebied van het normatieve model nader worden toegelicht.
6.1. Waarvoor werd het model ontwikkeld? Het model werd oorspronkelijk ontwikkeld om een beter inzicht te geven in de behoefte aan eigen vermogen bij een publieke instellingen. De instelling moet daarbij voor zichzelf inschatten wat de verwachte geldstromen zullen zijn voor de beschouwde periode. Door een actualisering van deze toekomstige stromen, zijn de resultaten beter te interpreteren. De resultaten van het model kunnen zowel door de instelling zelf, als door de financierende overheid worden aangewend. De instelling kan het model gebruiken als onderhandelingsbasis. Het resultaat van het model zal immers aangeven of de instelling de twee komende beheersperioden, voldoende inkomsten kan genereren om de uitgaven (die contant of op korte termijn moeten betaald worden) te kunnen dragen. Als uit het model blijkt dat de toekomstige inkomsten niet zullen volstaan, kan de instelling de nood aan een hoger eigen vermogen, om de toekomstige uitgaven volledig te kunnen financieren, gestaafd benadrukken. De instelling kan de nood aan een hoger eigen vermogen ook interpreteren als een tekort aan toekomstige positieve geldstromen. De instelling kan hierop inspelen door aan de overheid hogere jaarlijkse tussenkomsten te vragen. Voor instellingen die gebonden zijn aan een forfaitair prijszettingssysteem kan dit een signaal zijn dat een hogere bijdrage van de gebruikers van de publieke dienstverlening noodzakelijk wordt. De overheid kan de resultaten van het model benutten als een soort toetssteen bij de beoordeling van het financiële beleid van publieke instellingen. De overheid kan de instellingen er op wijzen indien al te kwistig wordt omgesprongen met de ter beschikking gestelde middelen en indien overmatige gouvernementele tussenkomsten gevraagd worden. Indien de inschattingen, waarop de resultaten van het model gebaseerd zijn, in de praktijk ook daadwerkelijk worden opgevolgd, zal het model leiden tot een efficiënter en effectiever gebruik van publieke middelen. Aan de overheid kan de taak opgelegd worden om hier op toe te zien. Daarbij kunnen de werkelijke cijfers aangewend worden en kan, op basis van een verschillenanalyse, de gevolgen van een eventueel wanbeheer beter in kaart gebracht worden. In het model kunnen dan de jaarlijkse verschillen worden opgenomen tussen de ingeschatte
Toepassingsgebied van het normatieve model 86
geldstromen en de werkelijke geldstromen. Aldus zullen, op een marginale berekeningsbasis, de afwijkingen van het oorspronkelijk berekende resultaat met de werkelijkheid in een vergelijkbare waarde worden weergegeven. De modelformulering kan dan als volgt worden uitgedrukt:
P
∆EV =
Σ
∆Ut – ∆It (1 + r)t
t=1 Figuur 6.1: Het normatieve model op marginale basis
∆EV:
het verschil tussen de werkelijke behoefte aan eigen vermogen en de initieel berekende behoefte aan eigen vermogen p: de initieel beschouwde periode t: de tijdsvariabele ∆Ut: het verschil tussen de werkelijke uitgaven en de initieel geschatte toekomstige uitgaven voor jaar t ∆It: het verschil tussen de werkelijke inkomsten en de initieel geschatte toekomstige inkomsten voor jaar t r: de initiële actualiseringsrente
De marginale termen worden als volgt berekend:
∆Ut
=
Ut - Uf,t
∆It
=
It
-
If,t
Figuur 6.2: Berekening van de marginale termen
Ut: de werkelijke uitgaven in jaar t It: de werkelijke inkomsten in jaar t
Het nadeel van deze berekeningswijze is dat de resultaten retrospectief worden weergegeven. De verschillenanalyse kan pas volledig uitgevoerd wanneer de beschouwde periode helemaal voorbij is. Een tussentijdse marginale analyse blijft echter mogelijk, maar zal geen volledig beeld kunnen schetsen van de afwijkingen met de werkelijkheid.
Toepassingsgebied van het normatieve model 87
Het normatieve model kan evenzeer gebruikt worden als uitgangspunt bij het budgetteringsproces. De resultaten van het model geven immers het actuele saldo weer van de toekomstige geldstromen. Met het resultaat van het model wordt een lange termijn visie geïntroduceerd die voorheen niet gebruikelijk was. Elke instelling zal meer inzicht krijgen in de financiële noden op langere termijn en kan deze nieuwe informatie ten volle benutten. Het model biedt ook een unieke kans om af te stappen van het huidige, politiek gekleurde beslissingsproces. Publieke middelen dienen immers niet te worden toegekend op basis van éénieders eigen ideologieën, maar moeten de algemene dienstverlening ten goede komen. Het is namelijk niet de bedoeling om publieke middelen, op basis van onrealistische en ondoordachte beloftes, zomaar door ramen en deuren naar buiten te gooien. In het huidige politieke bestel is een lange termijn visie, hoe ironisch het ook mag klinken, vaak ver te zoeken. Met het normatieve model wordt een nieuw denkkader beschikbaar dat wel rekening houdt met de toekomstige verplichtingen. In zijn ideale vorm kan het model zelfs toegepast worden op de overheid in zijn geheel. Daar het model informatie oplevert over de financiële noden van elke publieke instelling, zal een groot deel van de toekomstige overheidsuitgaven heel precies kunnen ingeschat worden. Als de overheid er in slaagt om de totale toekomstige uitgaven in te schatten kan ze, rekening houdend met een eventueel maximaal begrotingstekort (dat dan vertaald wordt in eigen vermogen), de nood aan toekomstige inkomsten bepalen. Op basis van de alternatieve modelformulering van figuur 5.12, kan de overheid inschatten hoe hoog de belastingsbijdragen zullen moeten zijn om het vooropgestelde beleid te kunnen invullen. Aldus zullen de regering en het parlement zich kunnen beraden over de haalbaarheid van het regeerakkoord en de overheidsbegroting.
Toepassingsgebied van het normatieve model 88
6.2. Waarvoor werd het model niet ontwikkeld? Het normatieve model streeft echter geen perfectie na. De resultaten die uit het model volgen zullen gebaseerd zijn op voorspellingen voor de toekomst, en kunnen dus slechts een benadering van de werkelijkheid weerspiegelen. Aangezien de budgetrestrictie één van de primaire uitgangspunten vormt voor de opbouw van het normatieve model, zal het niet in aanmerking komen voor de ondernemingswereld. In het model wordt op geen enkel moment een rendementseis of winstmarge geïncorporeerd. Het model heeft enkel tot doel meer inzicht te geven in de financiële noden van de publieke sector. Het heeft geen bindende kracht, doch zal , gezien de voorspellingen voor de toekomst, een degelijke basis bieden voor de verdeling van publieke middelen.
Toepassingsgebied van het normatieve model 89
6.3. Aanpasbaarheid van het model Zoals uit hoofdstuk 5 blijkt, biedt het normatieve model een zeer flexibele uitgangsbasis voor de inschatting van de huidige behoefte aan eigen vermogen om de continuïteit van de dienstverlening van de publieke instellingen voor een dubbele beheersperiode veilig te stellen. Waar de toekomstige geldstromen onvoldoende kunnen ingeschat worden, kan gebruik gemaakt worden van gewogen gemiddelde groeivoeten op basis van historische cijfers. Deze groeivoeten blijven vrij interpreteerbaar en kunnen aangepast worden aan de toekomstperspectieven van de publieke instelling. Zo kan men bijvoorbeeld de groeivoeten van de inkomsten verlagen of de groeivoeten van de uitgaven verhogen om een risicomarge in te bouwen, en aldus onverwachte tegenslagen voldoende te kunnen opvangen. Echter, door het inbouwen van budget-slack zal de efficiënte werking van het normatieve model licht aangetast worden, doch de resultaten blijven op dezelfde manier interpreteerbaar. In de wiskundige formulering is voldoende ruimte gelaten voor diverse inflatieverwachtingen. Er kan gerekend worden met meerdere actualiseringsrentes, zonder afbreuk te doen aan de praktische eenvoud van het model. Om de resultaten beter te kunnen vergelijken is het evenwel aangewezen de gehanteerde actualiseringsrentes expliciet te vermelden. De resultaten van het model zijn immers zeer variabel in functie van het gekozen rentepeil. Om de consistentie in de besluitvorming te bewaren is het aldus aangewezen om te werken met een vaste rente voor de gehele duurtijd van de beschouwde periode. In het voorgaande hoofdstuk werd reeds gespecificeerd hoe het model kan herschreven worden om de “noodzakelijke” actuele waarde van de inkomsten of de uitgaven te berekenen (uitgaande van een gegeven eigen vermogen en inschattingen voor alle andere variabelen). Bovendien kan via wiskundige methoden (bijvoorbeeld via trial and error) gepeild worden naar de omvang van de groeivoeten of de actualiseringsrente, die voldoen aan de budgetrestrictie. In een dergelijke benadering kan een beoogd overschot of tekort (onder de vorm van een negatief, respectievelijk positief gegeven eigen vermogen) in de formulering ingewerkt worden, en kunnen, uitgaande van de voorspelde toekomstige uitgaven of inkomsten, de noodzakelijke inkomsten, respectievelijk uitgaven, berekend worden. De opzet van het model is zo geformuleerd dat het berekende resultaat gedurende de beschouwde periode jaarlijks kan aangepast worden aan de nieuwe informatie die volgt uit de werkelijke cijfers. Derhalve kan de instelling een vergelijking maken tussen de voorspelde toekomstige
Toepassingsgebied van het normatieve model 90
geldstromen en de werkelijke geldstromen. Op basis van een verschillenanalyse kan de instelling de behoefte aan eigen vermogen jaar na jaar bijwerken, en (indien nodig) beleidsaanpassingen doorvoeren. In een alternatieve benadering, kan de instelling opteren om jaarlijks een geheel nieuwe behoefte aan eigen vermogen te berekenen. Elk jaar dienen dan de toekomstige geldstromen opnieuw te worden ingeschat. Op deze manier beschikt de publieke instelling steeds over een lange termijn zekerheid van twee beheersperioden. Het voordeel van deze werkwijze is dat de instelling elk jaar kan inspelen op wijzigingen in de toekomstverwachtingen. Het nadeel van deze methode is dat de instelling de juistheid van de eerdere voorspellingen niet zal nagaan en dat beleidswijzigingen niet zullen geanticipeerd worden. Daarenboven is deze werkmethode enkel mogelijk indien de instelling in staat is om jaarlijks nieuwe voorspellingen te maken voor de toekomstige geldstromen.
Een casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB) 91
7. Een Casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB) De hierna volgende casestudie wordt enkel gegeven ter illustratie van de praktische werking van het normatieve model. Aan de resultaten van het model wordt geen verder gevolg gegeven. Alle in deze casestudie gebruikte cijfers zijn ontnomen uit het beheerscontract met het Brussels Hoofdstedelijk Gewest 2001-2005 en de financiële verslagen van 1991 tot 2001, die door de maatschappij zelf openbaar gemaakt werden.
7.1. Korte voorstelling van de maatschappij De Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel werd in 1954 opgericht als een publiekrechtelijke vereniging met rechtspersoonlijkheid. De maatschappij is bevoegd voor het verzorgen van personenvervoer in de Brusselse agglomeratie en randgemeenten. Sinds 1991 worden vijfjaarlijkse beheerscontracten afgesloten met het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, waarin de wederzijdse rechten en plichten aangaande de exploitatie van het Brusselse bus-, tram- en metronetwerk worden vastgelegd. De balans per 31 december 2000 ziet er als volgt uit:
Tabel 7.1: De MIVB-balans per 31 december 2000 VASTE ACTIVA
EIGEN VERMOGEN
Oprichtingskosten
0,00 Kapitaal
34.705.093,47
Immateriële vaste activa
0,00 Reserves
15.504.891,93
Materiële vaste activa Financiële vaste activa
641.225.854,30 Overgedragen winst van het lopende boekjaar 41.483.281,76 Investeringssubsidies
VLOTTENDE ACTIVA
VOORZIENINGEN VOOR RISICO’S EN KOSTEN
--145.148.033,06 51.284.431,79
Voorraden en bestellingen in uitvoering
35.768.603,96 SCHULDEN
Vorderingen op ten hoogste één jaar
18.187.229,13 Schulden op meer dan één jaar
380.399.850,57
Geldbeleggingen
64.006.363,97 Schulden op ten hoogste één jaar
137.786.903,62
Liquide middelen Overlopende rekeningen Totaal van de ACTIVA
6.190.679,90 11.569.071,64 Overlopende rekeningen
53.601.880,22
818.431.084,66 Totaal van de PASSIVA
818.431.084,66
Bron: MIVB, Financieel verslag 2000, 2001, blz. 12-13
Een casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB) 92
7.2. Praktische uitwerking van de casestudie In wat hierna volgt zal de toepassing van het normatieve model nader toegelicht worden. Gezien de maatschappij sinds 1991 vijfjaarlijkse beheerscontracten afsluit met het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, zal de beschouwde periode tien jaar bedragen, gaande van 2001 tot 2010. Er zal gerekend worden met een actualiseringsrente van 3%.
7.2.1. Bepaling van de uitgaven, de inkomsten en de groeivoeten Gezien de minder gedetailleerde rapporteringsgewoonten van de MIVB, moeten voor de bepaling van de uitgaven en de inkomsten een aantal hypothesen worden aangenomen: Tot de uitgaven worden gerekend: •
•
Uitgaven uit de werkingsrekening: −
Personeelslasten
−
Tractie-energie
−
Verbruikte grondstoffen
−
Levering van diensten en andere diverse uitgaven
−
Verzekeringsfonds
−
Courante financiële kosten
Aanvullingen uit de resultatenrekening: −
Inkopen (50%)
−
Diensten en diverse goederen (50%)
−
Andere bedrijfskosten
−
Als herstructureringskosten geactiveerde bedrijfskosten (-)
−
Kosten van schulden
−
Andere financiële kosten
−
belastingen
De posten “Inkopen” en “Diensten en diverse goederen” uit de resultatenrekening worden slechts voor de helft opgenomen, omdat de reeds betaalde leveringen in de werkingsrekening zijn opgenomen. Dit is een maatregel om dubbeltellingen zo veel mogelijk te vermijden. De investeringsuitgaven zijn in deze calculatie niet opgenomen. Ze zullen later toegevoegd worden aan de jaarlijks voorspelde uitgaven. De investeringsuitgaven zullen voor de eerste vijf jaar niet
Een casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB) 93
voorspeld worden. Ze worden overgenomen uit het investeringsprogramma van het Beheerscontract 2001-2005. Voor de jaren 2006 tot 2010 zal een gewogen gemiddelde worden berekend. Tot de inkomsten worden gerekend: •
•
Ontvangsten uit de werkingsrekening −
Verkeersontvangsten
−
Reclameontvangsten
−
Opbrengsten uit verhuringen
−
Uitzonderlijke ontvangsten
−
Ontvangsten uit financiële beleggingen
−
Dotaties van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest
Aanvullingen uit de resultatenrekening: −
Andere bedrijfsopbrengsten
−
Opbrengsten uit financiële vaste activa
−
Opbrengsten uit vlottende activa
−
Andere financiële opbrengsten (50%)
−
Andere uitzonderlijke opbrengsten
−
Meerwaarden bij de realisatie van vaste activa
De post “Andere financiële opbrengsten” uit de resultatenrekening wordt slechts voor de helft in rekening gebracht, omdat ongeveer de helft van de financiële opbrengsten jaarlijks niet geïnd wordt en slechts wordt aangewend als groeipost voor de voorzieningen. Om de toekomstige geldstromen van 2001 tot 2010 te kunnen voorspellen, worden eerst de verwachte gewogen gemiddelde groeivoeten, op basis van de formule uit figuur 5.4, voor elk van de komende jaren ingeschat. Deze groeivoeten worden berekend met behulp van de werkelijke groeivoeten van de laatste tien jaar (bepaald uit de werkelijke cijfers van de laatste elf jaar). De bovenstaande hypothesen worden gebruikt om de historische uitgaven en inkomsten van 1990 tot 2000 te berekenen. Eens de verwachte gewogen gemiddelde groeivoeten bekend zijn, moet een adequate uitgangspositie voor de uitgaven en inkomsten bepaald worden. Dit gebeurt op basis van de formule uit figuur 5.5. De werkelijke cijfers van de laatste vijf jaar (1996 tot 2000) zullen worden geactualiseerd naar uitgangsjaar 2000, tegen een actualiseringsrente van 3%.
Een casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB) 94
De cijfergegevens van de uitgaven en de inkomsten worden in de onderstaande tabellen samengevat:
Tabel 7.2: Werkelijke uitgaven, Werkelijke groeivoeten en Gewogen gemiddelde groeivoeten
Werkelijke uitgaven (exclusief investeringsuitgaven)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
268.833.712,16 285.181.558,33 303.577.198,46 324.105.850,61 328.546.429,61 335.753.293,66 324.036.246,42
1997 1998 1999 2000
333.952.471,57 332.979.616,22 340.489.850,92 360.473.428,73
Werkelijke groeivoeten
gu,1991 gu,1992 gu,1993 gu,1994 gu,1995 gu,1996 gu,1997 gu,1998 gu,1999 gu,2000
6,08% 6,45% 6,76% 1,37% 2,19% -3,49% 3,06% -0,29% 2,26% 5,87%
Gewogen gemiddelde groeivoeten
gu,2001 gu,2002 gu,2003 gu,2004 gu,2005 gu,2006 gu,2007 gu,2008 gu,2009 gu,2010
2,36% 2,26% 2,22% 2,27% 2,35% 2,45% 2,50% 2,51% 2,50% 2,46%
Bron: MIVB, Financiële verslagen 1991 tot 2000
Tabel 7.3: Werkelijke inkomsten, Werkelijke groeivoeten en Gewogen gemiddelde groeivoeten
Werkelijke inkomsten
1990
260.936.808,97
1991
283.917.224,68
1992
301.611.762,30
1993
323.102.457,17
1994
334.515.228,67
1995
338.695.809,04
1996
333.192.303,55
1997
343.866.185,46
1998
347.351.629,99
1999
359.102.885,38
2000
382.215.976,88
Werkelijke groeivoeten
gi,1991 gi,1992 gi,1993 gi,1994 gi,1995 gi,1996 gi,1997 gi,1998 gi,1999 gi,2000
8,81% 6,23% 7,13% 3,53% 1,25% -1,62% 3,20% 1,01% 3,38% 6,44%
Bron: MIVB, Financiële verslagen 1991 tot 2000
Gewogen gemiddelde groeivoeten
gi,2001 gi,2002 gi,2003 gi,2004 gi,2005 gi,2006 gi,2007 gi,2008 gi,2009 gi,2010
3,18% 3,08% 3,06% 3,09% 3,19% 3,29% 3,33% 3,34% 3,33% 3,28%
Een casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB) 95 Voor de berekening van de gewogen gemiddelde uitgangspositie voor de uitgaven en de inkomsten wordt gerekend met een actualiseringsrente van 3%. Gezien de casestudie de periode van 2001 tot 2010 behandeld, zal voor de berekening van de uitgangsposities gewerkt worden met uitgangsjaar 2000. De berekening van de uitgangsposities kan dan als volgt worden weergegeven:
Tabel 7.4: De geactualiseerde uitgaven van 1996 tot 2000
Werkelijke uitgaven Geactualiseerde uitgaven 1996 324.036.246,42 1996 364.705.650,11 1997 333.952.471,57 1997 364.918.882,40 1998 332.979.616,22 1998 353.258.074,85 1999 340.489.850,92 1999 350.704.546,45 2000 360.473.428,73 2000 360.473.428,73
Gebruikmakend van de formule uit figuur 5.5, wordt de gewogen gemiddelde uitgangspositie voor de uitgaven Uf gegeven door:
Uf
= (0,10 x 364.705.650,11) + (0,15 x 364.918.882,40) + (0,20 x 353.258.074,85) +
(0,25 x 350.704.546,45) + (0,30 x 360.473.428,73)
Uf
= 357.678.177,57
Tabel 7.5: De geactualiseerde inkomsten van 1996 tot 2000
Werkelijke inkomsten Geactualiseerde inkomsten 1996 333.192.303,55 1996 375.010.873,07 1997 343.866.185,46 1997 375.751.865,24 1998 347.351.629,99 1998 368.505.344,26 1999 359.102.885,38 1999 369.875.971,91 2000 382.215.976,88 2000 382.215.976,88
De gewogen gemiddelde uitgangspositie voor de inkomsten If wordt eveneens berekend volgens de formule van figuur 5.5:
Een casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB) 96
If
= (0,10 x 375.010.873,07) + (0,15 x 375.751.865,24) + (0,20 x 368.505.344,26) +
(0,25 x 369.875.971,91) + (0,30 x 382.215.976,88)
If
= 374.698.721,99
De investeringsuitgaven zien er als volgt uit:
Tabel 7.6: De investeringsuitgaven
2001 2002 2003 2004 2005
Investeringsuitgaven 73.420.000,00 2006 77.030.000,00 2007 58.480.000,00 2008 72.870.000,00 2009 77.590.000,00 2010
72.087.000,00 72.087.000,00 72.087.000,00 72.087.000,00 72.087.000,00
Bron: MIVB, Beheerscontract 2001-2005, 2001
De investeringsuitgaven van 2001 tot 2005 zijn overgenomen uit het investeringsprogramma van het Beheerscontract 2001-2005. De investeringsuitgaven voor 2006 tot 2010 werden berekend als een gewogen gemiddelde van de investeringen voor 2001 tot 2005: 72.087.000,00 = (0,10 x 73.420.000,00) + (0,15 x 77.030.000,00) + (0,20 x 58.480.000,00) + (0,25 x 72.870.000,00) + (0,30 x 77.590.000,00)
Gebruikmakende van de gewogen gemiddelde uitgangsposities, de gewogen gemiddelde groeivoeten voor de uitgaven uit tabel 7.2, de gewogen gemiddelde groeivoeten voor de inkomsten uit tabel 7.3 en de investeringsuitgaven uit tabel 7.6, kunnen de totalen van de verwachte uitgaven en inkomsten in de hierna volgende tabel worden weergegeven:
Een casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB) 97 Tabel 7.7: Totaal van de verwachte uitgaven en inkomsten
Totaal van de verwachte uitgaven
Uf,2001 Uf,2002 Uf,2003 Uf,2004 Uf,2005 Uf,2006 Uf,2007 Uf,2008 Uf,2009 Uf,2010
Totaal van de verwachte inkomsten
439.539.382,56 If,2001
386.614.141,35
451.423.680,61 If,2002
398.521.856,90
441.185.220,32 If,2003
410.716.625,72
464.262.628,82 If,2004
423.407.769,46
478.180.355,60 If,2005
436.914.477,31
482.491.819,31 If,2006
451.288.963,61
492.751.939,76 If,2007
466.316.886,10
503.310.629,78 If,2008
481.891.870,10
514.091.220,52 If,2009
497.938.869,37
524.964.524,35 If,2010
514.271.264,29
De bovenstaande totalen werden als volgt berekend:
Uf,2001
=
(Uf x gu,2001 ) + 73.420.000,00
Uf,2002
=
(Uf,2001 x gu,2002 ) + 77.030.000,00
Uf,2003
=
(Uf,2002 x gu,2003 ) + 58.480.000,00
Uf,2004
=
(Uf,2003 x gu,2004 ) + 72.870.000,00
Uf,2005
=
(Uf,2004 x gu,2005 ) + 77.590.000,00
Uf,2006
=
(Uf,2005 x gu,2006 ) + 72.087.000,00
Uf,2007
=
(Uf,2006 x gu,2007 ) + 72.087.000,00
Uf,2008
=
(Uf,2007 x gu,2008 ) + 72.087.000,00
Uf,2009
=
(Uf,2008 x gu,2009 ) + 72.087.000,00
Uf,2010
=
(Uf,2009 x gu,2010 ) + 72.087.000,00
If,2001
=
(If x gi,2001)
If,2002
=
(If,2001 x gi,2002)
If,2003
=
(If,2002 x gi,2003)
Een casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB) 98
If,2004
=
(If,2003 x gi,2004)
If,2005
=
(If,2004 x gi,2005)
If,2006
=
(If,2005 x gi,2006)
If,2007
=
(If,2006 x gi,2007)
If,2008
=
(If,2007 x gi,2008)
If,2009
=
(If,2008 x gi,2009)
If,2010
=
(If,2009 x gi,2010)
7.2.2. Bepaling van het noodzakelijke eigen vermogen Voor de bepaling van de behoefte aan eigen vermogen wordt vertrokken van de algemene modelformulering. De actualiseringsrente wordt op drie procent genomen en de beschouwde periode is tien jaar. De algemene modelformulering wordt dan herschreven als:
2010
EV =
Σ
Uf,t – I f,t (1 + 0.03)t-2000
t = 2001 Figuur 7.1: De algemene modelformulering toegepast op de casestudie
De uitwerking van deze modelformulering met de cijfers uit tabel 7.7 geeft het volgende resultaat:
EV
=
439.539.382,56 - 386.614.141,35 (1 + 0,03) 441.185.220,32 - 410.716.625,72 (1 + 0,03) 3 478.180.355,60 - 436.914.477,31 (1 + 0,03) 5 492.751.939,76 - 466.316.886,10 (1 + 0,03) 7 514.091.220,52 - 497.938.869,37 (1 + 0,03) 9
+ + + + +
451.423.680,61 - 398.521.856,90 (1 + 0,03) 2 464.262.628,82 - 423.407.769,46 (1 + 0,03) 4 482.491.819,31 - 451.288.963,61 (1 + 0,03) 6 503.310.629,78 - 481.891.870,10 (1 + 0,03) 8 524.964.524,35 - 514.271.264,29 (1 + 0,03) 10
Een casestudie: Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel (MIVB) 99
EV
= 285.897.581,44
Uit de berekeningen van het normatieve model volgt dat de Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel nood heeft aan een eigen vermogen van 285.897.581,44 euro, om de continuïteit van de dienstverlening voor de beschouwde periode van 2001 tot 2010 te verzekeren.
7.2.3. Interpretatie van het resultaat Uit de balans van tabel 7.1 volgt dat de MIVB aan het begin van de beschouwde periode over een eigen vermogen beschikt van 195.358.018,46 euro. In vergelijking met het bovenstaande resultaat is dit een actueel tekort aan eigen vermogen van 90.539.562,98 euro. Dit betekent echter niet dat de maatschappij onmiddellijk drastische maatregelen moet treffen. De beschouwde periode is dermate gekozen dat de maatschappij voldoende tijd en ruimte heeft om haar eigen vermogen te spijzen. De maatschappij kan er ook voor kiezen om haar toekomstige activiteiten aan te passen, zodat andere en nieuwe positieve geldstromen kunnen gegenereerd worden. De toekomstige uitgaven kunnen gedrukt worden en er kan gezocht worden naar nieuwe bronnen van inkomsten. Na een nieuwe berekening van de behoefte aan eigen vermogen kan het financieel effect van een wijziging in de aangeboden dienstverlening nagegaan worden. Hierbij dient de maatschappij er wel op toe te zien dat het huidige niveau van mobiele dienstverlening geen schade lijdt. Het dient echter te worden herhaald dat het doel van deze casestudie de praktische werking van het normatieve model inhoudt. Zoals reeds eerder vermeld zijn voor deze casestudie een aantal hypothesen aangenomen en wordt aan het berekende resultaat geen verder gevolg gegeven. Toch biedt deze studie aan de Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel, een onderbouwd inzicht in het toekomstige verloop van de geldstromen en de actuele noden aan eigen vermogen om deze geldstromen te kunnen financieren, en de continuïteit van haar dienstverlening te vrijwaren.
Algemene conclusie: Empirische en predictieve waarde van het model100
8. Algemene conclusie: Empirische en predictieve waarde van het model In deze scriptie wordt bijzondere aandacht verleend aan de rijzende problematiek omtrent de efficiëntie en de duurzaamheid van de financieringspolitiek bij instellingen uit de publieke sector. Specifieke aandacht gaat uit naar het modelleren van de actuele behoefte aan eigen vermogen om de continuïteit in de publieke dienstverlening te vrijwaren. Het begrip “eigen vermogen” krijgt hierbij de stempel opgedrukt van publieke middelen, behorende tot de gemeenschap, die permanent ter beschikking gesteld worden van de instelling. Om alle onduidelijkheid aangaande de inhoud van het begrip “publieke sector” weg te nemen, worden alle overheidsinstellingen en non-profit instellingen, die zijn opgericht ten voordele van het algemeen publiek en voor hun voortbestaan zijn aangewezen op middelen die worden gegenereerd uit het aanbod van publieke dienstverlening en gouvernementele bijdragen, gevat onder de gemeenschappelijke noemer van publieke instelling. De hoofdreden van het normatieve onderzoek is het huidige gebrek aan een reeds bestaand model dat een voldoende wetenschappelijk onderbouwde ondersteuning kan bieden bij gouvernementele financieringsbeslissingen voor publieke instellingen. Bijgevolg worden gemeenschapsmiddelen inefficiënt ingezet. De veelal complexe en politiek getinte besluitvorming zal moeten plaats ruimen voor meer consistente beslissingen en een verhoogde transparantie van het publieke rapporteringsproces. Met het normatieve model zal gestreefd worden naar meer duurzaamheid en flexibiliteit, en minder kwetsbaarheid in de financiële toestand van publiek instellingen. Tot op heden wordt de solvabiliteit in publieke instellingen beoordeeld door een aantal financiële ratio’s en dekkingsgraden op te stellen. Deze cijfers bieden wel een zeker inzicht indien men ze onderling gaat vergelijken, maar toch ontbreekt het hen aan een representatieve maatstaf waaraan ze individueel kunnen getoetst worden. Daarbij kan ook opgemerkt worden dat het eigen vermogen in de publieke sfeer vaak bepaald wordt als de restpost van het totaal der activa op het vreemd vermogen. Het spreekt voor zich dat dit niet echt een goede grondslag kan zijn om dekkingsgraden of solvabiliteitsratio’s op te baseren. Er is duidelijk nood aan meer verstaanbare, consistente, relevante en betrouwbare financiële informatie uit de publieke sector. Om deze informatie actueel en vergelijkbaar te maken is een algemene methodiek nodig, die een eenduidige afbakening kan geven van de basis tot goede financiële informatie.
Algemene conclusie: Empirische en predictieve waarde van het model101
Om aan deze nood een oplossing te bieden, zijn recent reeds heel wat hervormingen doorgevoerd in het wereldwijde publieke rapporteringswezen. Een algemene trend die in deze hervormingen merkbaar is, is de incorporatie van management- en boekhoudprincipes die worden ontleent aan het meer resultaatgerichte ondernemingswezen. Onder de algemene benaming van “New Public Management”, wordt er, vooral in West-Europese landen, naar gestreefd om de principiële kloof tussen het publiek en privaat rapporteringsproces te overbruggen. Er gaat meer aandacht uit naar kwaliteitsmanagement en prestatiemeting. In de groei naar een efficiënte, effectieve en klantgerichte overheid, worden een aantal praktische en gedragselementen ingebouwd die moeten leiden tot een nieuw plannings- en controle proces en een meer productieve ondernemingssfeer. In de Angelsaksische publieke boekhoudfilosofie gaat meer aandacht uit naar een rapportering die gebaseerd is op fund accounting. Het model van cash accounting zou immers een efficiënt en modern publiek financieel management in de weg staan en de kloof met accrual accounting uit de ondernemingssfeer onnodig open houden. Naar het principe van fund accounting wordt het werkingsfonds van de publieke instellingen ingedeeld in een aantal deelfondsen (zoals “general funds”, “public sector business funds”, “trust funds”, ...), die al of niet een afzonderlijke administratie krijgen toegewezen. In 1999 werd het publieke financiële rapporteringsmodel, zoals gepubliceerd door de Governmental Accounting Standards Board, grondig hervormd. Deze vernieuwingen werden door de voorzitter van de raad, Tom L. Allen, aangekondigd als zijnde de meest significante hervormingen in de geschiedenis van overheids- en publieke rapportering. De voornaamste accenten worden in het nieuwe model gelegd op volledige kosteninformatie en de volledige financiële gezondheid van de publieke instellingen. Volgens het nieuwe model zal fund accounting blijven bestaan, maar zal het aangevuld worden met een aantal ondernemingsgerichte elementen uit accrual accounting. De fondsen zullen voortaan worden gegroepeerd in gouvernementele, eigendoms- en fiduciaire middelen. Naast de fondsen gaat ook meer aandacht naar het beheer van de lange termijn elementen uit de balans, zoals de vaste activa en het vreemd vermogen op lange termijn. Het nieuwe model zal pas vanaf 30 juni 2004 volledig van kracht zijn. In de zoektocht naar adequate waarderingsprincipes voor toekomstige overheidsverplichtingen, zijn in een Nieuw-Zeelandse studie een aantal onderzoekskwesties geformuleerd omtrent de vraag of de principes van accrual accounting voldoende ondersteuning bieden voor een verhoogde waardering van toekomstige uitgaven voor welzijnsverplichtingen. In het kader van deze verhoogde waardering wordt de hand gereikt naar een meer actuariële benadering. Op die manier wordt gestreefd naar consistentie in de rapporteringsprincipes, een transparanter uitkeringsbeleid en een betere naleving van de voorgeschreven principes.
Algemene conclusie: Empirische en predictieve waarde van het model102
Reeds in 1995 werd door Feenstra en Van Helden een normatief denkkader ontwikkeld om de procentuele reservepositie in het jaarlijkse budget van voornamelijk universitaire ziekenhuizen te bepalen. Hierbij zijn ze er van uit gegaan dat het ziekenhuis diverse risico’s loopt al naar gelang de functies die het vervult. De berekening van de reserves per onderscheiden functie is daarbij gebaseerd op een aantal referentiesectoren. Echter, de relevantie van de kenmerken van deze referentiesectoren, tot het bepalen van een geschikte reservepositie voor universitaire ziekenhuizen, blijft omstreden. In 1996 werd door Coopers & Lybrand een gelijkaardig model geformuleerd. Coopers & Lybrand gingen er daarbij van uit dat de minimale reservepositie, als buffer tegen algemene risico’s, afhankelijk is van de flexibiliteit in de kostenstructuur en de reactietijd nodig om zich aan te passen aan gewijzigde kosten. De kostenstructuur werd ingedeeld in vier kostensoorten. Per kostensoort dient dan de reactietijd te worden bepaald. Zodoende wordt een totale gewogen reactietijd verkregen, die de instelling nodig heeft om zich aan te passen aan een budgettaire tegenslag van 1%. Het probleem bij het Coopers & Lybrand model is de vaagheid omtrent de inhoud van het begrip “reactietijd”, dat een cruciale rol krijgt toebedeeld. Het normatieve model dat in deze scriptie wordt ontwikkeld, is echter geïnspireerd op een aantal principes uit de verzekeringswereld. Twee kernbegrippen die daaruit besproken worden zijn het "actuarieel evenwicht" en de "solvabiliteitsmarge". In het actuarieel evenwicht worden twee objectieven vooropgesteld: de creatie van een periodieke instroom die voldoende hoog moet zijn om te kunnen voorzien in de toekomstige uitkeringen en de instandhouding van een billijk vermogen. Ter realisatie van deze doelen beschikt de actuaris over een aantal technische elementen die kunnen aangewend worden om toekomstverwachtingen en operationele risico's, op een statistische wijze, in te schatten. De kern van het actuarieel evenwicht is er op gericht om, aan de hand van een aantal discontovoeten, de actuele waarde van de toekomstige verplichtingen te bepalen en op basis daarvan (rekening houdende met beleggingsopbrengsten, winstmarges, risicoprofielen,...) een actuele instroom te bepalen die deze toekomstige verplichtingen zal financieren. In de praktijk wordt het actuarieel evenwicht aangewend om voldoende technische provisies aan te leggen. Deze voorzieningen worden gezien als het saldo van de geschatte omvang van de toekomstige verplichtingen en de voorzienbare premies uit de gesloten contracten. Om de rechten van de polishouders te vrijwaren, worden aan de pensioenfondsen en de verzekeraars een aantal wettelijke voorschriften en controles opgelegd aangaande de vaststelling en de waardering van deze technische provisies.
Algemene conclusie: Empirische en predictieve waarde van het model103
Naast technische voorzieningen moeten pensioenfondsen en verzekeraars beschikken over een aansprakelijk vermogen, namelijk: de solvabiliteitsmarge. De samenstelling van de marge is bij wet voorgeschreven en dient als toetsing van de dekkingsvoorschriften voor toekomstige verplichtingen. De marge kan aangewend worden om een eventueel tekort in de technische provisies op te opvangen. In België wordt het toezicht op deze wettelijke voorschriften uitgevoerd door de Controledienst voor de Verzekeringen, opgericht door de wet van 9 juli 1975 betreffende de controle der verzekeringsondernemingen. In Nederland is het toezicht op deze reguleringen wettelijk voorbehouden aan de Pensioen- en Verzekeringskamer. Kenmerkend voor de solvabiliteitsmarge is het belang van een dekking van zowel voorzienbare als onvoorzienbare verplichtingen. Om continuïteitsredenen worden vooral die bestanddelen in de berekening opgenomen die onmiddellijk of quasi onmiddellijk kunnen te gelde gemaakt worden. Rekening houdend met het risicoprofiel en de beleidsmogelijkheden van de specifieke onderneming, wordt gepeild naar de representativiteit van het aanwezige vermogen. In het normatieve model wordt vertrokken van een gelijkaardig uitgangspunt, echter het doel is daarbij niet om de representativiteit van het aanwezige eigen vermogen na te gaan, doch meer inzicht te krijgen in de actuele nood aan eigen vermogen. Bij de opbouw van het normatieve model wordt een belangrijk inzicht benut uit de wetenschap rond “Intergenerational Equity”, meer bepaald de achterliggende filosofie bij generatierekeningen. In de huidige economische structuur hebben heel wat van de intergenerationele overdrachten betrekking op de ongebonden overdrachten die via de overheid en het sociale zekerheidssysteem verlopen. In discussies over dergelijke overdrachten worden vaak uitspraken gedaan over de rechtvaardigheid tussen generaties en de doelmatigheid van de overdrachtensystemen. Uitgesproken belang gaat uit naar de ontwikkeling van systemen en modellen die de duurzaamheid van het gouvernementele bestel kunnen verzekeren. In de theorie van de generatierekeningen wordt fundamenteel de aandacht gevestigd op de huidige nood aan overheidsmiddelen om te kunnen voorzien in de toekomstige gouvernementele uitgaven. Voor elk individu kan een generatierekening worden opgesteld die het actuele saldo weergeeft van alle toekomstige bijdragen aan de overheid en alle toekomstige uitkeringen van de overheid. Op basis van de budgetrestrictie, de generatierekeningen van de huidig levende generatie en het huidig overheidsvermogen, worden de noodzakelijke bijdragen van de toekomstige generaties als restterm berekend.
Algemene conclusie: Empirische en predictieve waarde van het model104
Eén van de primaire grondslagen van het normatieve model is de inbouw van een lange termijn visie. Het normatieve model heeft immers tot doel een eigen vermogen te bepalen dat de continuïteit van de dienstverlening van een publieke instelling kan vrijwaren. In de context van het normatieve model wordt continuïteit gezien als een beschouwde periode, waarvan de duurtijd afhankelijk is van de beheers- of regeertermijn die verbonden is aan de exploitatie van de publieke instelling. De beschouwde periode wordt genomen op twee maal de duurtijd van de normale beheers- of regeerperiode. Dit houdt in dat de continuïteit van de dienstverlening van de publieke instelling voor de komende twee beheersperioden zal gegarandeerd zijn. Is de specifieke instelling niet gebonden aan beheers- of regeerperioden, dan wordt arbitrair een beschouwde periode van tien jaar opgelegd. Bij de inschatting van de solvabiliteitsbehoefte wordt niet alleen rekening gehouden met de historische en huidige financiële operaties, doch ook met ramingen en prognoses over het toekomstige verloop van de geldstromen. Op basis van een inschatting van de toekomstige uitgaven en de toekomstige inkomsten wordt een normwaarde berekend voor de huidige behoefte aan eigen vermogen. Het eigen vermogen wordt daarbij gezien als het boekhoudkundig geheel van het kapitaal, de reserves, de overgedragen resultaten van de vorige boekjaren en de investeringssubsidies. Herwaarderingsmeerwaarden en voorzieningen voor risico’s en kosten komen niet in aanmerking omdat ze geen werkelijke geldstromen vertegenwoordigen. Met de uitgaven worden enkel die kosten bedoeld die een werkelijke financiële uitstroom representeren. De inkomsten zijn enkel deze opbrengsten die een werkelijke financiële instroom met zich mee brengen. Om de toekomstige geldstromen beter te kunnen interpreteren, wordt in de modelformulering gewerkt met een actualiseringsrente. Voor de praktische eenvoud van de interpretatie van de resultaten van het model, wordt er van uit gegaan dat deze rente gegeven is en enkel een goede maatstaf moet zijn voor de inflatieverwachtingen en de tijdswaarde van het geld. Algemeen uitgangspunt van het normatieve model is de budgetrestrictie (zoals ze reeds eerder werd vermeld bij de generatierekeningen). Deze stelt dat de toekomstige uitgaven van een publieke instelling niet groter kunnen zijn dan de som van de toekomstige inkomsten en het eigen vermogen. Anders gezegd, kan het eigen vermogen bepaald worden als het verschil tussen de toekomstige uitgaven en de toekomstige inkomsten. Door deze toekomstige geldstromen te actualiseren en uit te drukken in hun huidige waarde, kan de huidige behoefte aan eigen vermogen voor een publieke instelling omschreven worden als: de actuele waarde van het verschil tussen de actuele waarde van de toekomstige uitgaven en de actuele waarde van de toekomstige inkomsten.
Algemene conclusie: Empirische en predictieve waarde van het model105
Een positief verschil betekent dat in de toekomst meer middelen zullen worden uitgegeven dan er middelen zullen gegenereerd worden. Het positieve verschil vormt aldus de noodzakelijke omvang van het huidig eigen vermogen. Blijkt uit de boekhouding dat de instelling over een eigen vermogen beschikt dat hoger is dan de norm, dan beschikt ze eigenlijk over een eigen vermogen dat te hoog is en aldus niet efficiënt wordt ingezet bij de werking van de instelling. Beschikt de instelling over een eigen vermogen dat lager is dan de norm, dan zal de continuïteit van haar dienstverlening in gevaar komen. Een negatief verschil wijst er op dat de toekomstige inkomsten de toekomstige uitgaven zullen overstijgen. In theorie kan dan gesteld worden dat de publieke instelling over een negatief eigen vermogen mag beschikken. In de praktijk zal dit echter weinig navolging vinden. Bij een negatieve normwaarde wordt aangegeven dat de publieke instelling haar dienstverlening in de toekomst kan uitbreiden zonder dat daarvoor hogere bijdragen noodzakelijk zijn. De instelling kan ook opteren om dit overschot aan toekomstige inkomsten aan te wenden om bepaalde bevolkingsgroepen tegen lagere tarieven, of zelfs gratis te laten gebruik maken van de dienstverlening. Op basis van de herwerkte toekomstige geldstromen zal dan een nieuwe normwaarde berekend worden. Deze nieuwe normatieve modelbenadering biedt het voordeel dat publieke instellingen voortaan een beter inzicht zullen hebben in de lange termijn behoeften aan eigen vermogen. Door de incorporatie van een actualiseringsrente worden de resultaten van het model steeds uitgedrukt in hun huidige waarde. De wiskundige uitwerking van het normatieve model is zo geformuleerd dat instellingen die weinig inzicht hebben in het toekomstig verloop van de geldstromen, steeds kunnen overgaan tot de incorporatie van één of meerdere groeivoeten. Deze groeivoeten kunnen altijd aangepast worden om een zekere risicomarge in te bouwen in de analyse. In een alternatieve benadering kan het model aangewend worden om, bij een gegeven eigen vermogen, de noodzakelijke omvang van de toekomstige uitgaven of inkomsten te bepalen die voldoen aan de budgetrestrictie. Men kan zelfs overgaan tot een inschatting van de noodzakelijke groeivoeten of de noodzakelijke actualiseringsrente die voldoen aan de budgetrestrictie. Echter, deze benaderingen brengen ons te ver af van het oorspronkelijke doel van het normatieve model. De resultaten van het model kunnen niet alleen ten gunste komen van de instelling, maar ook van de financierende overheid. Het resultaat van het model zal immers aangeven of de instelling de twee komende beheersperioden voldoende inkomsten kan genereren om de uitgaven te kunnen dragen. De
Algemene conclusie: Empirische en predictieve waarde van het model106
instelling kan het normatieve model bijvoorbeeld aanwenden om de nood aan een hoger eigen vermogen kracht bij te zetten bij het financieel besluitvormingsproces. De overheid kan de resultaten van het model benutten als een soort toetssteen voor het gevoerde financiële beleid van de instelling. Immers, indien de overheid gevolg geeft aan de resultaten van het model en de instelling zich houdt aan de eigen inschattingen voor de toekomstige geldstromen, zal de continuïteit van de dienstverlening in principe niet in gevaar komen. Door het model op een marginale basis toe te passen, kunnen de afwijkingen tussen de werkelijke geldstromen en de eerder geschatte geldstromen worden nagegaan. Bij aanzienlijke diversiteiten beschikt de publieke instelling over de mogelijkheid om de toekomstperspectieven in zekere mate bij te schaven en aldus een nieuwe behoefte aan eigen vermogen te berekenen. Het model zal dan aangeven wanneer eventuele beleidswijzigingen noodzakelijk zijn. Aan de hand van een casestudie wordt de werking en de interpreteerbaarheid van het normatieve model in de praktijk aangetoond. Uit deze casestudie is echter gebleken dat, in een praktische benadering, onduidelijkheid kan ontstaan omtrent de concrete invulling van de begrippen “uitgaven” en “inkomsten”. In vele publieke instellingen worden deze begrippen vaak verward met de kosten- en opbrengstenposten uit de resultatenrekening. Doch, deze verwarring is sterk afhankelijk van de interne rapporteringsgewoonten van de instellingen zelf en niet zo zeer van het normatieve model. Een andere bemerking is het feit dat de omvang van het vreemd vermogen slechts impliciet in de analyse wordt opgenomen. Door te stellen dat de budgetrestrictie moet opgaan, wordt in zekere zin wel rekening gehouden met de aflossingscapaciteit van de publieke instelling. De instelling zal immers nooit schulden kunnen aangaan die ze, rekening houdend met de budgetrestrictie, niet kan aflossen. Hoe dan ook, de analyse in het normatieve model zal steeds gebaseerd zijn op hypothesen, en de werkelijkheid nooit volledig kunnen inschatten. Deze bemerking brengt de praktische relevantie van het model ietwat in gevaar. Toch kan gesteld worden dat de resultaten van het model zullen aanleiding geven tot een efficiënter financieel gouvernementeel beleid. Immers, zolang de publieke instelling haar activiteiten in lijn kan houden met de voorspelde toekomstige geldstromen, zal de continuïteit van de publieke dienstverlening (die primeert!) gevrijwaard worden. Het mag dan ook met enige zekerheid gesteld worden dat het normatieve model duidelijk een meerwaarde zal bieden aan het toekomstige financieringsbeleid in de instellingen van de publieke sector. Waar solvabiliteit vroeger een vaag begrip was, wordt nu een modelmatige invulling geboden.
Referenties
i
9. Referenties Administratie Binnenlandse Aangelegenheden, 2000, De Gemeentefinanciën: de financiële toestand van de Vlaamse gemeenten op basis van de rekeningen van 1998, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, blz. 141-159 BEGHIN P. en FLAMANT K., 2001, Handboek Vennootschapsbelasting 2001-2002, Intersentia, Antwerpen-Groningen, blz. 31-33 BOELAERT R., 1978, Economische aspecten van de overheidsfinanciën, Stenfert Kroese, LeidenAntwerpen, 275 blz. BRUGGEMAN W. en SLAGMULDER R., 2001, Beheerscontrole: Leidraad voor het doelgericht management van organisaties, Lannoo/Scriptum, Tielt, 262 blz. Canadian Institute of Chartered Accountants (CICA), 1993, Using Ratios and Graphics in Financial Reporting, Research report, The Canadian Institute of Chartered Accountants, Toronto, blz. 13-14 Canadian Institute of Chartered Accountants (CICA), 1997, Indicators of Government Financial Condition, Research report, The Canadian Institute of Chartered Accountants, Toronto, 104 blz. CHRISTIAENS J., 2000, Capital assets in Flemish Local Government Accounting Reforms: A Practical Examination, september 2000, 23 blz. CHRISTIAENS J., 2001, Non-profit Accountancy: Rapportering in de not-for-profit sector, 119 blz. COE N. E. en OGBORN M. E., 1952, The practice of life assurance, The University Press, Cambridge, 440 blz. Controledienst voor de Verzekeringen (C.D.V.), 2002, Presentatie van de C.D.V., URL: . (21/02/2002) COOPERS & LYBRAND, 1996, Vermogensgroei bij AWBZ-instellingen, Coopers & Lybrand, Utrecht, blz. 7-9
Referenties ii
DE BRAEKELEER F., 1998, Managen om te meten of meten om te managen: “New Public Management” en Prestatiemeting, OCMW Audit, november 1998, 20 blz. DE PRIL N., 1979, Bijdrage tot de actuariële studie van het bonus-malus systeem, O.A.B.-Dienst voor Assuranties in België, Brussel, 107 blz. Efficiency Unit, 1988, Improving Management in Government, London, blz. 9-10 Federal Accounting Standards Advisory Board, 1999, Statement of Federal Financial Accounting Standards No 17: Accounting for Social Insurance, augustus 1999 FEENSTRA D. W. en VAN HELDEN G. J., 2000, Appropriate Reserves in the Health Care Sector, Groningen, 20 blz. FOUGERE M. en MERETTE M., 1999, Population Ageing, Intergenerational Equity and Growth: Analysis with an Endogenous Growth Overlapping Generations Model, Canada, januari 1999, 46 blz. Governmental Accounting Standards Board (GASB), 1987, Codification of Governmental and Financial Reporting Standards, Concepts Statement No. 1, Stamford Governmental Accounting Standards Board (GASB), 1999, Basic Financial Statements-and Management’s Discussion and Analysis-for State and Local Governments, GASB Statement No. 34, GFOA, Technical Bulletin, juli 1999 HOOD C., 1991, A Public Management for all Seasons, Public Administration, boekdeel 69, lente 1991, blz. 15 HOOD C., 1995, The “New Public Management” in the 1980s: Variations on a Theme, Accounting, Organisations and Society, boekdeel 20, nr. 2/3, blz. 94 International Federation of Accountants (IFAC) Public Sector Committee, 1995, Defenition and Recognition of Assets, Study 5, augustus 1995, blz. 35-36 JENSEN G. R., 2001, Reporting Government Obligations: Applying business entreprise (accrual) accounting principles to governments’ social welfare obligations, Wellington, 38 blz.
Referenties iii
KUIPERS R. IJ. M. en POSTMA J. K. T., 1989, De Rijksbegroting in Perspectief: Financieel Management in de Publieke Sector, Stenfert Kroese, Leiden-Antwerpen, 141 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 1992, Verslagen van de raad van bestuur en van het college van commissarissen aan de algemene vergadering der vennoten: Administratieve en financiële inlichtingen 1991, MIVB, Brussel, 19 mei 1992, 43 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 1993, Verslagen van de raad van bestuur en van het college van commissarissen aan de algemene vergadering der vennoten: Financieel Verslag 1992, MIVB, Brussel, 18 mei 1993, 43 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 1994, Verslagen van de raad van bestuur en van het college van commissarissen aan de algemene vergadering der vennoten: Financieel Verslag 1993, MIVB, Brussel, 17 mei 1994, 43 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 1995, Verslagen van de raad van bestuur en van het college van commissarissen aan de algemene vergadering der vennoten: Financieel Verslag 1994, MIVB, Brussel, 16 mei 1995, 45 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 1996, Verslagen van de raad van bestuur en van het college van commissarissen aan de algemene vergadering der vennoten: Financieel Verslag 1995, MIVB, Brussel, 21 mei 1996, 45 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 1997, Verslagen van de raad van bestuur en van het college van commissarissen aan de algemene vergadering der vennoten: Financieel Verslag 1996, MIVB, Brussel, 27 mei 1997, 50 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 1998, Verslagen van de raad van bestuur en van het college van commissarissen aan de algemene vergadering der vennoten: Financieel Verslag 1997, MIVB, Brussel, 26 mei 1998, 53 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 1999, Geschiedenis van het Brusselse Openbaar Vervoer in een notendop, MIVB, Brussel, september 1999, 25 blz.
Referenties iv
MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 1999, Verslagen van de raad van bestuur en van het college van commissarissen aan de algemene vergadering van de vennoten: Financieel Verslag 1998, MIVB, Brussel, 31 mei 1999, 61 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 2000, Verslag van de raad van bestuur en van het college van commissarissen aan de algemene vergadering van de vennoten: Financieel Verslag 1999, MIVB, Brussel, 30 mei 2000, 71 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 2001, Verslag van de raad van bestuur en van het college van commissarissen en de commissaris-revisor aan de algemene vergadering van de vennoten: Financieel Verslag 2000, MIVB, Brussel, mei 2001, 35 blz. MAATSCHAPPIJ VOOR HET INTERCOMMUNAAL VERVOER TE BRUSSEL (MIVB), 2001, Beheerscontract tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Maatschappij voor het Intercommunaal Vervoer te Brussel 2001-2005, MIVB, Brussel, 5 april 2001, 68 blz. Ministerie
van
Sociale
Zaken,
Volksgezondheid
en
Leefmilieu
en
Centrum
voor
Gezondheidseconomie en Ziekenhuisbeleid, 1996, Financiële analyse van de ziekenhuissector, 108 blz. NOWAK W. A., 2000, National Health Service Reengineering under Transition from Centrally Planned Economy toward Market Economy: An Accounting Perspective, Lodz-Poland, september 2000, 19 blz. OLSON O., GUTHRIE J. en HUMPHREYC., 1998, Global Warning!: Debating International Developments in New Public Financial Management, Oslo, blz. 18 OOGHE H. en VAN WYMEERSCH C., 1997, Financiële analyse van de onderneming: Theorie en toepassing op de jaarrekening inclusief e sociale balans, Kluwer/ced.samsom, Diegem, 440 blz. OOGHE H., 1998, Bedrijfsfinanciering: Theorie en toepassing, ced.samsom, Diegem, 459 blz. OSBORNE D. en GAEBLER T., 1993, Reinventing Government, New York, blz. 19-20
Referenties
v
PEARCE D. en ATKINSON G., 1995, Measuring sustainable development. In: D.W. Bromley, Handbook of Environmental Economics, Blackwell, Oxford, blz. 167-168 Pensioen- en Verzekeringskamer, 1997, Actuariële principes pensioenfondsen, Pensioen- & Verzekeringskamer, Apeldoorn, februari 1997, 20 blz. Pensioen- en Verzekeringskamer, 2001, Actuariële principes leven, Pensioen- & Verzekeringskamer, Apeldoorn, november 2001, 34 blz.
Pensioen- en Verzekeringskamer, 2001, De uitgangspunten voor een financieel toetsingskader, Pensioen- & Verzekeringskamer, Apeldoorn, augustus 2001, 16 blz. Pensioen- en Verzekeringskamer, 2002, De planning voor een financieel toetsingskader, Pensioen- & Verzekeringskamer, Apeldoorn, februari 2002, 6 blz. Pensioen- en Verzekeringskamer, 2002, PVK Informatie: Informatie over de wet toezicht naturauitvaartverzekeringsbedrijf, Pensioen- & Verzekeringskamer, Apeldoorn, januari 2002, 18 blz. PEZZEY J. C. V. en TOMAN M. A., 2002, The Economics of Sustainability: A Review of Journal Articles, Resources for the future, Washington D.C., 2002, 33 blz. Rowe M., 1998, Accounts of Discretion, Nottingham, september 1998, 15 blz. SCHRYVERS J., 2000, De betere tafels voor het jaar 2000, Kluwer, Antwerpen, 155 blz. SOLOW R., 1993, An almost practical step toward sustainability, Resources Policy 19, blz. 162-172 STEVERS Th. A., 1993, De begrotingsnorm van het rijk, Noord-Holland, Amsterdam/Oxford/ New York/ Tokio, 275 blz. VAN HELDEN G. J. en TER BOGT H. J., 1998, The Application of Businesslike Planning and Control in Local Government: a field study of eight Dutch municipalities, Goningen, 25 blz. VOLMER F. G., 2001, Fund Accounting & Agencies: a trend to a more flexible financial management of the central government?, Maastricht, april 2001, 9 blz.
Referenties vi
Wet van 9 juli 1975 betreffende de controle der verzekeringsondernemingen, Officieuze coördinatie, september 2001, URL: . (10/03/2002) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), 1999, Generatiebewust Beleid, Rapporten aan de regering, nr. 55, Sdu Uitgevers, Den Haag, blz. 75-113 WILLIAMS A. en GIARDINA E., 1993, Efficiency in the public sector: the theory and practice of cost-benefit analysis, Edward Elgar Publishing, Hants-England, Vermont-USA, 176 blz.
ZEELENBERG K., DE BOER B. en BROUWER R., 1997, Duurzaamheid in groeimodellen, Voorburg, juli 1997, 15 blz.
Bijlagen vii
10. Bijlagen
Bijlage 3.1: The GASB’s New Financial Reporting Model, Statement No. 34
Bijlagen viii
Bijlagen ix
Bijlagen x
Bijlagen xi
Bijlagen xii
