Některé právní limity přístupu dopravců na železniční infrastrukturu ČR aneb jak se dostat na koleje a jak tam (pokud možno) zůstat Tomáš Tyll advokát a společník Vyroubal Krajhanzl Školout, advokátní kancelář, s.r.o. Pokud chce dopravce provozovat drážní dopravu v České republice, musí splnit zejména, tedy nikoli pouze, podmínky uvedené v § 24 a násl. zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, v platném znění (úplné znění vyhlášeno předsedou vlády pod č. 460/2006 Sb.). Jednou z těchto podmínek je i uzavření smlouvy o provozování drážní dopravy mezi dopravcem a provozovatelem dráhy. Této povinnosti jsou zproštěni jen ti dopravci, kteří jsou současně provozovateli té dráhy, na níž provozují drážní dopravu, jde tedy o ty případy, kdy dopravce a provozovatel dráhy jsou jedna a táž osoba (např. v současnosti JHMD, a.s.; České dráhy, a.s.). V budoucnu, pokud dojde k založení a vzniku dceřiné společnosti ČD pro nákladní dopravu (avizované ČD Cargo), pak i tato dceřiná společnost bude muset s ČD, a.s. jako provozovatelem dráhy uzavřít tuto smlouvu o provozování drážní dopravy. Zákon o dráhách nutné obsahové náležitosti (tzv. essentialia negotii) smlouvy o provozování drážní dopravy výslovně neuvádí, obsah dovodila praxe (tedy konkrétně odbor O11 dominantního provozovatele dráhy v ČR, tedy Českých drah, a.s.) z předmětu smlouvy, tedy úpravy vzájemných práv a povinností provozovatele dráhy a dopravce, ze systematiky zákona a z poznatků z vyjednávání s některými dopravci o obsahu této smlouvy. K obsahu smlouvy o provozování dráhy se též v české odborné literatuře vyjádřili relativně stručně autoři komentáře zákona o drahách, dr. Soušek, dr. Watras a Ing. Stehlík. 1 Stojí za pozornost, že některá doporučení uvedených autorů provozovatel dráhy v obsahu jím předkládaných návrhů smlouvy o provozování drážní dopravy v současnosti neobsahuje (např. bod 11. v poznámce pod čarou citovaného komentáře – „smluvní pokuty za porušení smluvních povinností, zejména přerušení provozování dráhy s vlivem na drážní dopravu“). Ze všech obsahových problémů, se kterými se lze při sjednávání smlouvy o provozování drážní dopravy na tratích celostátních a regionálních drah setkat, věnujme pozornost dvěma: - I. odpovědnosti provozovatele dráhy za škodu, který dopravci vznikne tím, že dráha je provozována omezeně (jde o případy předvídané v ust. § 23b a § 23c zákona o dráhách) - II. způsobům ukončení smlouvy o provozování drážní dopravy. Důvody, proč tyto části smlouvy bývají problémem při sjednávání je nabíledni – omezení provozování dráhy může mít pro dopravce až existenční (ve smyslu výše škody jemu způsobené) význam, a totéž se týká ukončení smlouvy: bez platné a účinné smlouvy dopravce nesmí drážní dopravu provozovat, jinak by porušil zákon a vystavil se citelným sankcím. 2
1
srov. Soušek, J. - Stehlík, M. – Watras, K.: Zákon o dráhách v úplném znění s komentářem, Praha, nakl. ANAG, 2000, 2. vyd., str. 115 - 117 2 dle ust. § 52 odst. 1 písm. b), odst. 11) písm. b) zákona o dráhách lze za tento správní delikt uložit pokutu až 10 milionů korun
I. Omezení provozování dráhy z důvodů její údržby, opravy a rekonstrukce bude stále poměrně časté, a neskončí jen s výstavbou koridorových tratí (údržba a rekonstrukce tratí jsou v zásadě kontinuálními procesy, resp. měly by být). Rovněž omezení provozování dráhy z důvodu narušení její provozuschopnosti v důsledku živelní události, nehody nebo mimořádné události, která narušuje bezpeční provozování dráhy, nebude výjimkou. Dominantní provozovatel dráhy v dosud překládaných návrzích smlouvy o provozování drážní dopravy navrhuje takové smluvní ujednání, které jej zbavuje odpovědnosti za zpoždění vlaků dopravce a škody z toho dopravci vzniklé v důsledku (v terminologii předkládaných ofert „vlivem“) - povětrnostních podmínek, - dopravní situace vyvolané mimořádnými událostmi dle ust. § 49 zákona o dráhách, - omezení provozování dráhy na trase vlaků dopravce z důvodu investiční činnosti vlastníka dráhy, - jednání třetích osob. Otázka, které je nasnadě: je takové ujednání po právu? Odpověď zní – ne zcela, zejména nikoli v bodě třetím (investiční činnost vlastníka dráhy). 3 Odůvodnění je třeba hledat ve výkladu ust. § 23b odst. a 23c zákona o dráhách, ustanovení § 23b odst. 1 a 2 zákona o dráhách totiž zní: (1) Provozovatel dráhy je oprávněn na dobu nezbytně nutnou omezit provozování dráhy nebo její části z důvodů provádění údržby nebo opravy dráhy nebo z důvodu narušení provozuschopnosti dráhy v důsledku živelní události, nehody nebo mimořádné události, která ohrožuje bezpečné provozování dráhy nebo drážní dopravy. Komentář: Provozovatel dráhy je povinen dráhu provozovat. Jakkoli se toto konstatování právní povinnosti vyjádřené v ust. § 22 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách může zdát triviální, je ve skutečností klíčové. Zákon dráhách ukládá provozovateli dráhy též určité povinnosti stran toho, jak má dráhu provozovat, totiž pro potřeby plynulé a bezpečné drážní dopravy podle pravidel pro provozování dráhy (jde zejména o dopravní řád drah) a úředního povolení. Z věty první ust. § 23b odst. 1) ve spojení s ust. § 22 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách se podává, že provozovatel dráhy je povinen dráhu udržovat a opravovat (jinak nemůže z logiky věci zajistit její plynulý a bezpečný provoz). Provoz, údržba a oprava dráhy jsou tedy provozní činností provozovatele dráhy. I když sama smlouva o provozování dráhy je podřízena dohodou stran obchodnímu zákoníku 4 , vzhledem k ust. § 1 odst. 1 obchodního zákoníku se na otázky odpovědnosti provozovatele dráhy vztahují nejen ust. §§ 373 až 386 obchodního zákoníku, ale též ust. §§ 420 až 450 zákoníku občanského. Ze vzájemného vztahu občanského a obchodního zákoníku (obchodní zákoník je lex specialis vůči zákoníku občanskému) plyne, že není-li určitá právní otázka (institut) vyčerpávajícím způsobem upravena obchodním zákoníkem, užijí se ustanovení zákoníku občanského.
3
připomeňme, že vlastníkem drah, které provozují ČD, a.s. jako provozovatel dráhy, je stát, tedy ČR, prostřednictvím své státní organizace Správa železniční a dopravní cesty, s.o. (SŽDC), SŽDC s.o. je rovněž přídělcem kapacity drážní cesty na dráze celostátní a regionální, která je ve vlastnictví státu; konečně ČD, a.s. jsou jak dopravcem, tak provozovatelem dráhy 4 zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník , v platném znění
Ust. § 420a odst. 1 a odst. 2 písm. a) občanského zákoníku zní: Každý odpovídá za škodu, kterou způsobí jinému provozní činností. Škoda je způsobena provozní činností, je-li způsobena činností , která má provozní povahu, nebo věcí použitou při činnosti. Jde přitom o ustanovení, která obchodní zákoník neobsahuje, a použijí se tedy i v obchodních závazkových vztazích. Zákon o dráhách je pak zákonem zvláštním vůči zákoníku občanskému i obchodnímu. Z ust. § 23b odst. 1) zákona o dráhách se podává, že provozovatel je oprávněn při své provozní činnosti, spočívající v údržbě nebo opravě dráhy, provoz dráhy omezit. Omezí-li však provozovatel dráhy její provozování právě z těchto důvodů, zákon o drahách neobsahuje žádné ustanovení, které by z provozovatele dráhy snímalo odpovědnost za škodu, která takovým omezením provozování dráhy (její údržba, opravy) by dopravci vznikla. Takové ustanovení neobsahují ani občanský nebo obchodní zákoník. Jde totiž o případ tzv. odpovědnosti objektivní bez ohledu na zavinění. Provozovatel dráhy by za škodu neodpovídal jen z těchto důvodů: jestliže byla škoda způsobena vlastním jednáním poškozeného, anebo byla způsobena neodvratitelnou událostí nemající původ v provozu (§ 420a odst. 3 občanského zákoníku. 5 ), resp. z důvodů dle ust. § 374 odst. 1 obchodního zákoníku – prakticky jde o případy zásahu vyšší moci (vis maior), např. nepředvídatelné živelní pohromy. 6 Podle ust. § 574 odst. 2 občanského zákoníku se nikdo nemůže vzdát práv, která mu mohou teprve v budoucnu vzniknout, taková dohoda je neplatná. Podle ust. § 386 odst. 1 obchodního zákoníku se nároku na náhradu škody nelze vzdát před porušením povinnosti, z něhož může škoda vzniknout. Ustanovení § 574 odst. 2, § 420a občanského zákoníku, stejně jako ustanovení § 386 odst. 1 obchodního zákoníku a ust. § 23b a § 23c zákona o dráhách jsou ustanoveními kogentními, tzn. že dohodou smluvních stran se od nich nelze odchýlit nebo jejich působnost vyloučit. Provozovatel dráhy dále může na dobu nezbytně nutnou omezit provozování dráhy též z důvodů narušení její provozuschopnosti v důsledku živelní události, nehody nebo mimořádné události (§ 49 zákona o dráhách), která ohrožuje bezpeční provozování drážní dopravy. Pomiňme nepřesné vyjadřování zákonodárce (nehoda je jedním z druhů mimořádné události) a konstatujme, že mimořádná událost tak, jak je definována v ust. § 49 odst. 1 zákona o dráhách, znamená (závažná nehoda, nehoda nebo ohrožení v drážní dopravě, která ohrožuje nebo narušuje bezpečnost, pravidelnost a plynulost provozování drážní dopravy, bezpečnost osob a bezpečnou funkci staveb a zařízení nebo ohrožuje životní prostředí), že nikoli ve všech případech musí mimořádná událost být způsobena vyšší mocí (vis maior), např. vichřicí, nebo dopravcem (např. srážka kolejových vozidel, protože strojvedoucí hnacího drážního vozidla nerespektoval návěst stůj nebo třeba námezník) anebo provozovatelem dráhy (např. nesprávné postavení vlakových cest, které se kříží, a současně dovolují jízdu, výpravčím, který v rozporu s předpisem obsloužil zabezpečovací zařízení), vyloučena není ani kombinace všech těchto důvodů. Vzhledem k shora uvedenému platí, že provozovatel dráhy nebude odpovídat dopravci za škodu způsobenou omezením provozování dráhy z důvodu narušení její provozuschopnosti v důsledku živelní události, nehody nebo mimořádné události pouze tehdy, pokud provozuschopnost byla narušena nepředvídatelnou živelní událostí, nebo mimořádnou událostí, která nemá původ v provozu dráhy. Sem budou patřit i případy sebevrahů, kteří 5
Budiž na tomto místě poznamenáno, že část nauky dovozuje analogicky, a místy nepřesně dle starší judikatury (R 16/69), že jednání třetí osoby není neodvratitelnou událostí nemající původ v provozu, tedy že není pro škůdce jako odpovědnou osobu zprošťujícím důvodem 6 vis maior ovšem není v žádném případě např. stržení trakčního vedení uhnilým čtyřicetiletým akátem, který jsa ponechán provozovatelem dráhy svému osudu, prorostl stožárem a tímto vedením
naruší bezpečnost a plynulost provozování dráhy, pokud přitom porušili zákonné normy, předepisující pravidla chování v obvodu dráhy. Podle mého názoru zde nelze použít v tomto případě ani analogicky judikát z konce 60. let (R 16/69 sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), jehož právní věta zní, že „Jestliže byla škoda způsobena okolnostmi, které mají původ v provozu, nemůže se provozovatel zprostit odpovědnosti, a to ani poukazem na neodvratitelný úkon třetí osoby“. Tzn. za škodu způsobenou dopravcům zpožděním jejich vlaků v důsledku smrti sebevraha, který si stoupl před přijíždějící rychlík, dopravcům odpovídat provozovatel dráhy nebude, protože sebevrahova činnost neměla původ v provozu. Naopak případ, kdy je např. v rozporu s příkazem složky záchranné systému vpuštěn pracovníkem provozovatele dráhy vlak do traťového oddílu, který tak rozežene hasiče vyprošťující automobil na přejezdu uvázlý a následně v důsledku střetu s tímto automobilem vykolejí, zdemoluje svršek, trakční vedení a zablokuje trať, tedy v takovém případě provozovatel dráhy dopravcům za škodu vzniklou jim v důsledku omezení provozování dráhy odpovídat bude. (2) Překročí-li doba omezení provozování dráhy nebo její části 24 hodin a omezení naruší sjednaný rozsah a četnost drážní dopravy, je provozovatel dráhy povinen neprodleně vyrozumět o důvodech a době předpokládaného omezení drážní správní úřad, vlastníka dráhy a dopravce, kteří provozují dopravu na dráze, jejíž provozování je omezeno. Drážní správní úřad na základě vyrozumění provozovatele dráhy může rozhodnout o době a podmínkách omezeného provozování dráhy nebo její části. Tímto postupem není dotčeno právo dopravců na náhradu škody. Komentář: Ustanovení § 23b odst. 2 pak pouze stanoví povinnosti provozovatel dráhy vůči drážnímu správnímu úřadu. I když pak správní drážní úřad vydá správní rozhodnutí o omezeném provozování dráhy, provozovatel odpovídá dopravci postiženému omezením provozování dráhy opět jen v těch případech, jako dle odstavce prvního. Poslední věta odstavce 2 totiž nekonstituuje dopravcům žádné nové právo na náhradu škody, nýbrž jim zachovává práva vzdor správnímu rozhodnutí o omezení provozování dráhy. Tzn. že např. za škody způsobené živly ani v těchto případech, trvajících déle než 24 hodin, provozovatel dopravci neodpovídá. (3) Provozovatel dráhy je oprávněn provozovat dráhu v omezeném rozsahu z důvodu zastavení drážní dopravy na dráze nebo její části v souladu s rozhodnutím drážního správního úřadu podle § 38. Provozovatel dráhy v rámci omezeného provozování dráhy zajistí pravidelné prohlídky a kontrolu stanovených technických parametrů součástí dráhy podle pravidel pro provozování dráhy. Komentář: K ustanovení odstavce 3) nutno připojit výklad k ust. 38 odst. 3) písm. a) zákona o dráhách, tedy případ, kdy drážní správní úřad rozhodne o přechodném omezení drážní dopravy na nezbytně nutnou dobu z důvodu veřejného zájmu na jiné mimořádné drážní dopravě. Pokud tímto rozhodnutím vznikne majetková újma dopravci, který o takové omezení provozu nežádal, pak není nárok na náhradu této újmy, neboť nejde o škodu - jde o zákonné uspokojení veřejného zájmu omezením činnosti dopravce z důvodu veřejného zájmu. Naopak případy dle písm. b) a c) ust. § 38 odst. 3) zákona o dráhách zakládají nárok na náhradu škody způsobené tímto omezením provozování dráhy dopravci, a to vůči provozovateli dráhy )jde o okolnosti mající původ v provozu dráhy).
§ 23c (1) Drážní správní úřad na základě odůvodněné žádosti provozovatele dráhy rozhodne o omezení provozování dráhy nebo její části, které naruší sjednaný rozsah a četnost drážní dopravy z důvodů rekonstrukce dráhy nebo její části podle stavebního povolení. (2) Drážní správní úřad žádost projedná s vlastníkem dráhy a s dopravcem, který provozuje dopravu na dráze nebo její části, jejíž provozování má být omezeno. (3) Drážní správní úřad v rozhodnutí stanoví dobu a podmínky omezeného provozování dráhy nebo její části. Tímto postupem není dotčeno právo dopravců na náhradu škody. Komentář: V tomto případě je situace s odpovědností provozovatele dráhy vůči dopravcům za škody, způsobené omezením provozování dráhy z důvodů rekonstrukce dráhy nebo její části podle stavebního povolení dána zákonodárcem jednoznačněji: provozovatel dráhy za takovou škodu dopravci odpovídá. Fakt, že rekonstrukce je většinou prováděna na náklad vlastníka dráhy, nehraje roli. Je věcí provozovatele dráhy, aby si ve smlouvě o provozování dráhy (§ 15 odst. 1 písm. e) zákona o dráhách) s jejím vlastníkem dohodl ochranu svých majetkových práv, a to včetně práv postihu vůči vlastníku dráhy. II. V ofertách smluv na provozování drážní dopravy předkládaných dominantním provozovatelem dráhy se pravidelně jako jeden ze způsobů ukončení této smlouvy objevuje i možnost tuto smlouvu vypovědět ve výpovědní lhůtě tří měsíců, a to bez udání důvodu. Takové ujednání ve smlouvě je pro dopravce velmi nebezpečné a potenciálně ohrožující jeho existenci, neboť umožňuje provozovateli dráhy po právu ukončit kdykoliv ve velmi krátké době, třeba uprostřed běhu platného grafikonu vlakové dopravy, s dopravcem smluvní vztah, aniž by toto bylo nutno jakkoli zdůvodňovat, a tak mu znemožnit další provozování drážní dopravy. Potíž spočívá v tom, že zákon o dráhách výslovně neukládá provozovateli dráhy povinnost smlouvu o provozování dráhy uzavřít (smluvní přímus). Z dikce ust. § 23 odst. 1) písm. a) zákona o dráhách totiž plyne, že provozovatel dráhy je povinen umožnit dopravci, která má platnou licenci, přidělenou kapacitu dopravní cesty a platné osvědčení dopravce, na základě smlouvy provozovat drážní dopravu na dráze za cenu sjednanou podle cenových předpisů. Z tohoto ustanovení zákona tedy vyplývá, že teprve smlouva o provozování drážní dopravy zakládá provozovateli dráhy povinnost umožnit dopravci provozovat drážní dopravu. Ze zákona tedy nevyplývá smluvní přímus, obranou proti svévolnému odmítání uzavřít smlouvu ze strany provozovatele dráhy (který z podstaty věci má vždy proti dopravci monopolní postavení) by byl postup dle předpisů na ochranu hospodářské soutěže. Taková právní obrana je však dosti zdlouhavá (proti rozhodnutí Úřadu pro hospodářskou soutěž pro porušení ust. § 11 odst. 1 pím. f) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže je totiž možná žaloba ve správním soudnictví, délka správních soudních sporů se v ČR počítá v řádu let). Nutno v této souvislosti poznamenat, že slouží ke cti odboru O 11 dominantního provozovatele dráhy, že jeho v dosavadní praxi nebyl zaznamenán případ, kdy by odmítl
smlouvu o provozování drážní dopravy uzavřít, pokud ze strany dopravce byly splněny ostatní zákonné podmínky výkonu jeho činnosti . Ze shora uvedeného plyne, že až do případné změny právní úpravy je třeba podmínky ukončení smlouvy o provozování drážní dopravy změnit při vyjednávání tak, aby nebyly pro dopravce natolik ohrožující. De lege ferenda lze uvažovat např. model, kdy podmínky přístupu na drážní infrastrukturu nebudou ve vztahu provozovatel dráhy - dopravce řešeny smlouvou, nýbrž tak, že dopravci při splnění zákonem stanovených podmínek, technicky a provozně konkretizovaných např. v prohlášení o dráze, po splnění notifikační povinnosti stran zájmu vstoupit na infrastrukturu vznikne nárok tuto drážní infrastrukturu provozovanou příslušným provozovatelem dráhy používat.
