NEI. Nederlands Economisch Instituut. Een drietal case-studies naar private betrokkenheid bij infrastructuurprojecten

NEI Een drietal case-studies naar private betrokkenheid bij infrastructuurprojecten

Nederlands Economisch Instituut

NEI

Nederlands Economisch Instituut

T3614 RM/IV 17-06-1997

Een drietal case-studies naar private betrokkenheid bij infrastructuurprojecten

In opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Adviesdienst voor Verkeer en Vervoer

Nederlands Economisch Instituut Drs. RJ. Molemaker Drs. J.M. de Vet in samenwerking met IMEconsuIt Ir. B. van Baren Rotterdam, juni 1997

Postbus 4175 3006 AD Rotterdam K.P. van der Mandelelaan 11 3062 MB Rotterdam

Telefoon : 010-453 88 00 Telefax: 010-242 01 20 Telex : 25490 NECIN NL

Het NEI maakt deel uit van: ERECO European Economie Research and Advisory Consortium (EESV)

Stichting Het Nederlands Economisch Instituut is ingeschreven in het Handelsregister Rotterdam onder nr. 64313

NEI

NEI •

1

Inhoudsopgave Blz. 1 Inleiding 1.1 Achtergrond 1.2 Doel van het project en werkwijze 1.3 Leeswijzer

1 1 1 2

2 De Birmingham Northern Relief Road: een geval van de wet van de remmende voorsprong 2.1 Achtergrond 2.2 Karakteristieken van de BNRR 2.3 Procesgang en betrokken partijen 2.4 Financiën en Contracten 2.5 Overwegingen en conclusies 2.6 Gesprekspartners 2.7 Geraadpleegde literatuur

6 12 14 16 16

3 Het belang van een onbelangrijke weg: de A85 - Snelweg Angers-Tours (Cofiroute) 3.1 Achtergrond 3.2 Werking van Cofiroute 3.3 Karakteristieken van het project A85 3.4 Procesgang van het project A85 3.5 Financiën en Contracten 3.6 Overwegingen en conclusies 3.7 Gesprekspartners 3.8 Geraadpleegde literatuur

17 17 18 21 21 27 29 30 31

4 De spoortunnel bij Rijswijk: Een Dragende Constructie? 4.1 Achtergrond 4.2 Karakteristieken van de spoortunnel 4.3 Procesgang en betrokken partijen 4.4 Financiën en Contracten 4.5 Overwegingen en conclusies 4.6 Gesprekspartners 4.7 Geraadpleegde literatuur

33 33 33 34 36 37 38 38

5 Conclusies en lessen voor Nederland

40

6 Algemene literatuur

44

IV/T3614iO2

3 3

5

1

NEI 1

Inleiding

1.1

Achtergrond

In de afgelopen jaren is, wereldwijd, de belangstelling voor Private Betrokkenheid bij Infrastructuur (PBI) sterk gegroeid. Duidelijk is het de tijd voor een "state-of-the-art", niet alleen in Nederland, maar ook internationaal. De Nederlandse betrokkenheid bij private financiering in lijninfrastructuur (spoor, weg en vaarwegen) is tot op heden bescheiden geweest, maar de belangstelling vanuit het beleid voor PBI's is recentelijk groeiende. Daartoe is kennis nodig van de mogelijkheden en wenselijkheden, mede op grond van ervaringen elders. Dit is aanleiding geweest voor de Adviesdienst Verkeer en Vervoer om een onderzoek uit te laten voeren naar het betrekken van private partijen bij transportinfrastructuur. Het huidige onderzoek is er vooral op gericht om kennis te nemen van praktijkervaring met private betrokkenheid bij infrastructuur. Hiertoe zijn een drietal cases geselecteerd. Dit zijn: * Birmingham Northern Relief Road (BNRR), Verenigd Koninkrijk. * Spoortunnel Rijswijk, Nederland. * A85 snelweg Cofiroute, Frankrijk.

1.2

Doel van het project en werkwijze

Het project past binnen het algemene doel van A W op het gebied van PBI's, namelijk: Het vergroten van de kennis op het gebied van de haalbaarheid en voor- en nadelen van Private Betrokkenheid bij Infrastructuur projecten (PBI's). Meer specifiek is het doel van dit project: Het selecteren, analyseren en evalueren van een aantal case studies met betrekking tot transport-infrastructuur projecten, in het bijzonder weg en spoor teneinde inzicht te verkrijgen in zowel de vorm, de resultaten als de procesgang van PBI's. Voor de beschrijving en beoordeling van de drie geselecteerde case-studies is een beoordelingskader toegepast waarin een toetsing en analyse plaatsvindt op drie hoofdaspecten: * Financiering. * Organisatie en procesgang. * Financiële en socio-economische aspecten. De beschrijving van de case-studies en de analyse is uitgevoerd, enerzijds aan de hand van bestaande literatuur en documentatie en anderzijds middels interviews. De interviews hebben plaatsgevonden in de periode maart-april 1997.

IV/T3614iO2

NEI

1.3

Leeswijzer

Dit rapport als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2, 3 en 4 worden de verschillende casestudies belicht. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de BNRR in Engeland, de A85 in Frankrijk, en de spoortunnel in Rijswijk. In Hoofdstuk 5 worden tenslotte een aantal algemene lessen en conclusies uit de case studies getrokken die een draagwijdte hebben die verder strekt dan uitsluitend de case-studies zelf.

IV/T3614iO2

NEI

2

De Birmingham Northern Relief Road: een geval van de wet van de remmende voorsprong

In de geest van het beleid naar een sterk terugtredende overheid tijdens het Thatcher-regime in het Verenigd Koninkrijk werd een steeds grotere rol toegekend aan private partijen in het economische proces. Ook bij de aanleg van snelwegen was dit het geval. Volgend op de nota "New Roads by New Means" is de Birmingham Northern Relief Road als eerste project naar voren geschoven. Door de gekozen constructie is de voorbereidingstijd echter dermate groot dat de bouw van de weg nog steeds niet is begonnen.

2.1

Achtergrond

Wegenfinanciering was lange tijd de verantwoordelijkheid van de overheid... Weginfrastructuur in het Verenigd Koninkrijk was lange tijd een zaak van uitsluitend de overheid. In het begin van deze eeuw werd de constructie en het onderhoud van wegen hoofdzakelijk gefinancierd uit een Road Fund dat werd gevoed door een jaarlijkse heffing op motorvoertuigen. Echter in de loop der jaren werd het Road Fund steeds meer ingezet voor andere doeleinden en reeds in 1937 werd het Road Fund opgeheven. Sinds dat moment was het gebruik van het wegenstelsel, op enkele lokaal beheerde tunnels en bruggen na, vrij van directe heffingen en werd de aanleg gefinancierd uit de algemene middelen. Het hoofdwegennet werd volledig door het Ministerie van Transport gefinancierd terwijl het lokale wegennet deels door de rijksoverheid en deels door de regionale en lokale overheden werd gefinancierd. De aanleg van de weg werd uitgevoerd door private partijen, na een proces van openbare aanbesteding. Traditioneel gebruikte het Ministerie van Transport onafhankelijke consultants voor de planning, het ontwerp en het bouwtoezicht. ...tot een verandering in het politiek denken in de jaren tachtig. In de jaren tachtig veranderde, onder het bewind van de regering Thatcher, de houding ten opzichte van de positie van de overheid in de maatschappij. In toenemende mate werd gestreefd naar terugtredende rol en werd een grotere inzet van de private sector verwacht. Zo werden onder meer de waterbedrijven geprivatiseerd, en vond een privatisering van British Telecom en de spoorwegen plaats. Ook de transportsector ontkwam niet aan deze verandering in het beleid. Meer en meer ontstond belangstelling voor het inschakelen van de private sector. Hierdoor werd verwacht dat zowel een efficiencywinst als een grotere uitvoeringscapaciteit gerealiseerd zou kunnen worden. Reeds in de Highway Act van 1980 werd de mogelijkheid vastgelegd dat private partijen (bijvoorbeeld project ontwikkelaars en grondbezitters) een volledige of gedeeltelijke bijdrage leveren voor de constructie van additionele op/afritten binnen het hoofdwegennet, die ten gunste komen aan projectontwikkelingsactiviteiten in de nabijheid van de rijksweg. Daarnaast bood de Town and Country Planning Act het wettelijke kader voor bijdragen van private partijen in de aanleg van rondwegen en

IV/T3614rO2

NEI

andere verbeteringen aan het lokale wegennet. Echter deze wetgeving bood vooral mogelijkheden voor relatief kleinschalige infrastructurele voorzieningen, mede omdat de mogelijkheid tot tolheffing ontbrak. In 1985 kondigde de overheid aan dat de mogelijkheid van privaat gefinancierde, getolde vaste oeververbindingen zou worden onderzocht. Dit leidde uiteindelijk tot de lancering van een tweede oeververbinding over de Thames bij Dartford1 als eerste privaat gefinancierd project2. Het contract met de winnende partij werd in 1988 getekend en in 1991 werd de brug geopend. Volgend op de Dartford River Crossing ging een tweede brug over de Sevem, als onderdeel van de M4, van start als volledig privaat gefinancierd project. De concessie hiertoe werd verleend in 1990 en in 1995 werd de brug geopend voor het verkeer. Als laatste in deze rij privaat gefinancierde oeververbindingen kan de Skye brug worden genoemd in Schotland welke in 1996 gereed kwam. Al deze gevallen hebben als kenmerk dat het wettelijke kader voor de tolheffing werd geregeld middels een speciale wet (een zogenaamde Hybrid Bill) die door het Parlement werd bekrachtigd. Dit heeft tot gevolg dat er geen proces van inspraak plaatsvindt (zie kader 2), zoals is vastgelegd in de Highways Act, maar dat het Parlement direct beslist. Volgend op het nieuwe beleid volgde wetgeving en werd de BNRR gelanceerd als eerste tolwegVolgend op de eerste successen met private financiering en vanuit de gedachte om private financiering van weginfrastructuur een meer structurele wettelijke inbedding te geven werd door de overheid in 1989 de nota "New Roads by New Means" gepubliceerd. Deze nota beschreef het overheidsbeleid ten aanzien van private betrokkenheid in de constructie, financiering en exploitatie van wegen. Het uitgangspunt hierin was dat risico's en verantwoordelijkheden zoveel mogelijk naar de private sector werden overgeheveld. Tegelijkertijd met het verschijnen van de nota, werd de Birmingham Northern Relief Road aangekondigd als de eerste privaat gefinancierde tolweg die volgens de nieuwe opzet zou worden uitgevoerd. Nog in hetzelfde jaar werden private partijen uitgenodigd voor pre-qualificatie. De nota mondde uiteindelijk uit in wetgeving in de "New Roads and Streetwork Act" die in 1991 het licht zag. Deze wet bood de mogelijkheid om tol te heffen op nieuwe wegen en het stelde de overheid in staat het reguliere plannings- en inspraakproces (zoals beschreven in de Highways Act) toe te passen voor privaat gefinancierde wegen en bruggen. ... en meer recentelijk initiatieven in het DFBO programma Hoewel het vooral bovenstaande wetgeving die van belang is geweest voor de BNRR, is de tijd sindsdien niet stil blijven staan. In 1992 werd door de overheid het Private Finance Initiative (PFI) gelanceerd dat direct tot doel had om een grotere betrokkenheid van de private sector in zowel de dienstensector als de transportsector te bereiken. Naast meer traditionele PFI projecten als transportinfrastructuur en nutsbedrijven werd het scala aan projecten uitgebreid tot sectoren als de gezondheidszorg, onderwijs, het

Deze brug vormt een essentiële schakel in de in 1986 geopende M25 ringweg rond Londen. Ook het ontwerp, de bouw en de exploitatie vallen onder de concessie (een zogenaamde DBFO - design, build, finance, and operate - constructie). IV/T3614iO2

NEIA gevangeniswezen en luchtverkeersbegeleiding. In 1993 werd, mede in het licht van dit PFI, de discussienota "Paying for Better Motorways" gepubliceerd waarin de intentie werd uitgesproken om op het gehele hoofdwegennet een systeem van directe heffingen te introduceren, bij voorkeur door middel van elektronische tolheffing. Eveneens werd in deze nota ingegaan op de mogelijkheid om private partijen te betrekken middels DBFO contracten (Design, Build, Finance, Operate). In Augustus 1994 werd door het Ministerie van Transport een DBFO programma gestart. Verschil met de BNRR is dat private partijen pas worden betrokken nadat het proces van publieke inspraak is afgerond en dat het concept van schaduwtol3 wordt gehanteerd. Deze DBFO projecten worden door sommigen gezien als de voorloper van het volledig elektronisch getolde wegennet.

2.2

Karakteristieken van de BNRR

De ontstaansgeschiedenis van de Birmingham Northern Relief Road gaat terug tot 1980, toen in de White Paper "Policy for Roads in England" voor het eerst werd onderkend dat aanleg van een nieuwe verbinding nodig was ten noorden van Birmingham om de verstopte M6 te ontlasten. Gemiddelde verkeersstromen op de M6 bedragen momenteel op de drukste segmenten zo'n 140.000 voertuigen per dag, met een hoog aandeel van zware voertuigen (zo'n 30%). Verwacht wordt dat verkeer in de corridor zal stijgen tot meer dan 200.000 voertuigen/dag rond het jaar 2Q10. Verbreding van de M6 was niet mogelijk vanwege de constructie (veel viaducten) en de ligging in bebouwd gebied. Naast de functie als relief road, was aanvankelijk voorzien dat de weg tevens een schakel zou vormen tussen de M42 ten zuiden en oosten van Birmingham en de geplande Western Orbital Route (WOR) in het westen. Dit laatste doel is door het afblazen van de WOR inmiddels niet meer relevant. De BNRR zal, ten noorden van de bestaande M6, een getolde snelwegverbinding vormen tussen Coleshill in het oosten and Shareshill ten noordwesten van Birmingham over een afstand van 44 km (zie figuur 2.1). De basisfilosofie achter de BNRR is om het zoveel mogelijk een weg te maken voor het doorgaande verkeer. In totaal zijn 8 op/afritten voorzien, zoveel mogelijk op aansluitingen met belangrijke hoofdwegen. De weg loopt grotendeels door relatief dunbevolkt gebied. Anders dan het geval met oeververbindingen heeft de weggebruiker bij het bepalen van zijn route de keuze tussen niet alleen de M6 en de BNRR, maar ook voor kleinere wegen op het onderliggende netwerk.

Dit wil zeggen dat tol achteraf wordt verrekend door de overheid met de exploitant op basis van geregistreerde voertuigpassages, zonder daadwerkelijk tol te heffen op de weg zelf. IV/T3614iO2

-.-i\'

i

^ J S ? * B " - . ••

NEI

Figuur 2.1

Ligging van de BNRR

Zie linkerpagina.

De weg wordt gebouwd als een 2 x 3 strooks snelweg, met verharde berm. Hierbij worden standaard overheidsnormen met betrekking tot specificatie, layout en veiligheid gevolgd. In totaal zullen er meer dan vijftig nieuwe viaducten worden gebouwd, terwijl ook een aantal bestaande kunstwerken zullen worden aangepakt. Er zal een open tolsysteem worden gevolgd waarbij de weggebruikers slechts 1 keer stoppen (bij het verlaten) en een vast bedrag betalen, onafhankelijk van de afstand. Er komen tolhokjes die zowel bemand als onbemand kunnen opereren. Eén doorgang bij ieder tolstation moet werken met het Automatic Vehicle Identification (AVI) systeem. De verwachting van het private consortium is dat de BNRR op het moment van opening ruim 70% van het aantal doorgaande reizigers zal aantrekken (28.000 voertuigen/dag) waarmee het verkeersvolume op de M6 zal dalen met 25-30%.

2.3

Procesgang en betrokken partijen

Voorgeschiedenis: van publieke naar private weg Oorspronkelijk was de BNRR voorzien als volledig publiek gefinancierde weg. Nadat de noodzaak van een relief road was onderkend werden er door het Ministerie van Transport een vijftal alternatieve tracés geïdentificeerd dat in 1984 door het Ministerie ter consultatie aan overheden en publiek werd voorgelegd, waarna in 1986 het voorkeurstraject voor de weg werd bekend gemaakt. In 1988 werd een inspraakronde (Public Inquiry) uitgevoerd die werd afgesloten met een eindrapport van de Inspector, gericht aan de ministers van Transport en van Milieu4. In 1989 echter werd, gelijk met het verschijnen van de nota "New Roads by New Means", het ingeslagen pad verlaten en werd aangekondigd dat de Birmingham Northern Relief Road de eerste met private middelen te financieren tolweg zou worden. Deze beslissing kwam voort uit de verwachting dat de BNRR als omvattend en onafhankelijk project de gelegenheid bood te beantwoorden aan het in "New Roads by New Means" geformuleerde uitgangspunt dat risico's en verantwoordelijkheden naar de private sector dienden te worden overgeheveld. De beslissing was niet het resultaat van een proces van afweging waarbij de geschiktheid voor private financiering van verschillende wegen werd vergeleken5.

Dit rapport werd pas openbaar bij de hernieuwde inspraakprocedure rond de private BNRR. De anekdote doet de omloop dat de toenmalige Minister van Transport zijn nieuwe nota presenteerde aan Thatcher, die vervolgens de vraag aan hem stelde: "Mooie nota, maar welke weg volgt nu als eerste voorbeeld?". Waarop de Minister na enig nadenken de eerst voor de hand liggende weg koos en de BNRR aanwees als eerste case. IV/T3614iO2

NEI

Kader 1: Aanbestedingsprocedures

,

.-.•:

;•

:

•

De xegering kan de keuze van net voorkeurstraject al dan niet opnemen in het privaat te financieren project. Bij bepaling van het voorkeurstraject in eigen beheer wordt lokaal geconsulteerd voordat de keuze gemaakt wordt en maakt technische documentatie over de alternatieve tracés deel uit van het tenderpakket. Voor pre-qualifica tie wordt globale informatie versteekt en wordt geadverteerd conform de Europese richtlijnen. In afwachting van de reacties voor de pre-qualificaüe (ca 2 maanden) en de evaluatie daarvan (ca. 4 maanden) bereidt de regering het Tender Ihvitation Document voor. Bij de uitwerking van het Tender Invitation Document en bij de evaluatie van de voorstellen voor pre-qualificatie en de gedetailleerde aanbiedingen zal de noodzaak bestaan externe adviescapaciteit te contracteren op de volgende gebieden: > juridisch: juristen met ervaring op het gebied van omvattende concessies; * financieel: merchant bartkers of accountants met ervaring op het gebied van financiële en economische evaluatie; »• engineering: engineering consultants; * verkeerskundig: consultants met ervaring op het gebied van verkeersstromen en economische en milieuaspecten van wegenprojecten. Een TID omvat 4 gedeelten: é. administratieve, contractuele en financiële aspecten; •> aannamen op het gebied van verkeer, uitvoering van tol-inning en aannamen met betrekking tot inkomsten; » engineering en operationele aspecten; ••* de criteria voor de evaluatie van de aanbiedingen (engineering, milieu, financieel en economisch). Met het oog op de mogelijkheid direct tot een volledige overeenkomst te komen is het aan te raden een concept voor een Gpncession Agréement op te nemen. Hel: TID dient binnen deze rubrieken, te specificeren aan welke vereisten de weg dient te voldoen en op weHce wijze de weg geautoriseerd zal worden. Selectie van de tenderers vindt plaats op grond van de volgende criteria: * Sterkte van de aanbieders: de organisationele en technische capaciteit, inclusief de opgebouwde ervaring; v Engineering criteria: in feite de mate waarin de aanbieding voldoet aan de gestelde technische Standaards; * Punten op het gebied van verkeer: .;, ; de kwaliteit van de verkeersvoorspellingen en de verkeerstechnische gevolgen van het voorstel; •» Financieel: .. • de duur van de concessie-periode en de soliditeit van de voorgestelde financiering; » Economisch: de baten van het voorstel voor de gebruikers, voor de lokale gemeenschap en voor het wegennetwerk in zijn totaliteit

Het biedproces Pre-qualifictie van consortia vond plaats in 1989 op basis van een open inschrijvingsprocedure. Drie consortia namen uiteindelijk deel aan deze pre-qualificatie. Alle drie werden in april 1990 uitgenodigd een voorstel in te dienen. Het betreft steeds een combinatie van verschillende expertises, waaronder in alle consortia tolwegexploitanten voorkwamen. De laatste zijn buitenlands vanwege het ontbreken van expertise op dit gebied in Engeland. De consortia zijn: * een joint venture tussen Trafalger House, Autostrada, een Italiaanse tolweg operator (onderdeel van het IRI concern) en Sir Robert McAlpine. De laatste stapte om redenen van interne bedrijfsstrategie uit het consortium, dat daarna verder ging als Midland Expressway Ltd, MEL. MEL, uiteindelijk geselecteerd, heeft gedurende het gehele traject gebruik gemaakt van de eigen expertise, aangevuld met die van een

IV/T3614iO2

NEI

* ±

aantal gespecialiseerde adviseurs op gebieden als engineering, verkeer, milieu impact en financiering en marketing; een joint venture tussen Tarmac en Balfour Beatty, waarvan de laatste vervangenwerd door de Franse tolwegexploitant Transroute; een consortium aangevoerd door Manufacturers Hannover en de Franse tolwegexploitant Cofiroute.

Het programma van eisen was open en liet veel ruimte voor de wijze waarop de overeenkomst uiteindelijk zou worden ingevuld. Het was strikt waar het de technische standaards betrof waaraan het ontwerp moest voldoen en verder was het duidelijk dat de concessionair de volledige verantwoordelijkheid had voor het ontwerp, de aanleg het onderhoud en de exploitatie van de BNRR gedurende de concessieperiode. In het ontwerp moest overigens wel het voorkeurstracé zoals was vastgesteld in 1986 in grote lijnen worden gevolgd. Daarnaast kon het publiek, middels de public enquiry (zie kader 2), nog haar mening uiten ten aanzien van eventuele wijzigingen. Financiering van deze activiteiten kwam volledig voor de verantwoording van de concessionair, zonder garanties, toezeggingen of ondersteuning van de overheid. Aan de andere kant werd aan de aanbieders veel ruimte gegeven voor innoverende voorstellen. Zo konden zij de duur van de concessie voorstellen en hadden zij alle vrijheid bij het bepalen van hun strategie voor tolheffing. Ze hadden de volledige vrijheid om de hoogte van het tarief vast te stellen, afhankelijk van het tijdstip van de dag, het type voertuig of de lengte van de trip over de tolweg, onder voorwaarde dat de tarieven niet vaker zouden worden aangepast dan eens per 6 maanden6. Ook het aantal en de locatie van de op/afritten mogen worden bepaald door de aanbieder. Keuze uitvoerder, onderhandelingsproces en overwegingen De vergelijking van de aanbiedingen en de uiteindelijke keuze van de concessionair is uitgevoerd door het Ministerie van Transport. Voor de verdere begeleiding van het project is de Highways Agency verantwoordelijk. Het evaluatieproces duurde relatief lang. Een van de redenen was het verschijnen van de New Roads and Streetworks Act. Private financiering impliceerde namelijk aangepaste wetgeving die nog niet beschikbaar was toen in april 1990 de drie consortia werden uitgenodigd voor inschrijving op het project. Daarom werd er aanvankelijk van uitgegaan dat goedkeuring van het project rechtstreeks door het parlement gegeven zou worden (middels een Hybrid Bill). Toen echter in 1991 de New Roads and Street Works Act van kracht werd betekende dit dat het project onderwerp zou worden van een Public Inquiry (zie kader 2). Aangezien dit een aanzienlijke verzwaring van het voortraject betekende, werd aan de inschrijvers de mogelijkheid geboden hun aanbieding aan te passen. Het proces waarin de concessionair gekozen werd en waarin uiteindelijk de inhoud van de concessie is vastgelegd is door de betrokken partijen ervaren als een leerproces geweest, in die zin dat de situatie voor alle partijen nieuw was. Wat vraag je van elkaar

Dit is tevens vastgelegd in de New Streetworks and Roads Act, voor situaties waarin alternatieve, ongetolde routekeuzes mogelijk zijn. IV/T3614K12

NEI

en wat kan je vragen aan de ander? Welke risico's kan je nog bij de private partij leggen? Mede als gevolg van deze relatieve onervarenheid heeft de overheid externe ondersteuning gezocht in het onderhandelingsproces van een legertje financiële en juridische adviseurs. Van de drie aanbiedingen viel er snel 1 af en met de andere aanbieders zijn de voorstellen verder ontwikkeld tijdens het selectieproces. Uiteindelijk kreeg het voorstel van MEL de voorkeur. Overweging hierbij was onder meer het uit het voorstel naar voren komende uitgangspunt dat veilige en betrouwbare doorstroming van het verkeer bereikt moest worden met goede toegangsvoorzieningen. Daarnaast was MEL zich bewust van het feit dat bij het publiek een toenemende zorg om het milieu ontstond en dat een privaat gefinancierde weg extra aandacht zou krijgen.

IV/T3614rO2

NEI 10

Kader 2: Inspraakprocedures Het besluitvormingsproces voor het tot stand komen van wegen en kunstwerken is vastgelegd in de New Roads and Street Works Act 1991. De wet gaat uit van de Highways Act 1980 en voegt elementen toe waarmee de wet tevens geschikt gemaakt wordt voor besluitvorming met betrekking tot tolwegen. Doorgaans wordt als eerste stap in een project een aantal alternatieve tracés globaal uitgewerkt en in een openbare consultatieronde aan het publiek voorgelegd ter becommentariëring {public consultation). Doel hiervan is om meningen en argumenten van op enige wijze belanghebbenden te verzamelen om tot de keuze van een zo aanvaardbaar mogelijk alternatief te komen en daarmee de voortgang bij de uiteindelijke inspraak te bespoedigen. Deze stap is niet verplicht maar wordt doorgaans wel toegepast Rekening houdend met de resultaten van de consultatieronde wórdt het voorkeurstraject gekozen en wordt er een projectvoorstel in detail uitgewerkt; Dit wordt in een wettelijk voorgeschreven openbare inspraakronde" {public inqutry) aan belanghebbenden (publieke en private organisaties en particulieren) voorgelegd. Voor de public inquiry worden de volgende door de regering goedgekeurde conceptbesluiten ter inzage gelegd: * het hoofdtracé met technische uitwerking {/me orders); * de zijwegen (side orders); ••> te onteigenen percelen (compulsory purchase orders); .-*• de tolovereenkomst, waarin de condities voor tolheffing zijn vastgelegd. Daarnaast ligt een "Verklaring met betrekking tot de Concessie" ter inzage, waarin de belangrijkste punten van de af te sluiten overeenkomst tussen regering en concessionaire zijn opgenomen. Ook een milieu-effectrapportage maakt deel uit van het pakket Publieke en particuliere organisaties en individuele belanghebbenden kunnen nader onderzoek doen enhun steun aan het voorstel geven of bezwaren kenbaar maken. De bezwaarperiode duurt ten minste 6 weken, maar de maximum termijn ligt niet vast en is afhankelijk van de omvang van het beoogde project De termijn kan tussentijds worden verlengd indien belangrijke nieuwe gezichtspunten daar aanleiding toe geven. Het proces wordt uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van een Inspector, een door de Lord Councellor aangewezen neutraal persoon met brede bestuurlijke ervaring. Deze beslist ook over de uiteindelijke duur van de inspraaktermijn. De Inspector behandelt iedere ingebrachte opmerking afzonderlijk en hoort partijen als hij daar aanleiding toe ziet Hij kan een beroep doen op een uitgebreide "staf* van onafhankelijke experts. Bij tolwegen is de verantwoordelijkheid voor de organisatie van de public inquiry en het uitwerken van de daarvoor noodzakelijke documenten bij de concessiehouder gelegd en de eindverantwoordelijkheid voor het correcte verloop van het proces ligt bij de Highway Agency. De bevindingen en de aanbevelingen worden in een gedetailleerd rapport vastgelegd, waarin wordt ingegaan op alle bezwaren en in de Public Enquiry gepresenteerde alternatieven, dat vervolgens aan de Ministers van Transport en Milieu ter besluitvorming wordt aangeboden. Bij de voorbereiding van het besluit wordt door de staf van de Highways Agency opnieuw een afweging gemaakt op basis van het voorliggende materiaal. De ministers dienen binnen 6 maanden na het verschijnen van het rapport van de Inspector een gezamenlijk besluit genomen te hebben. Beroep tegen de besluiten is mogelijk Indien het Inspector's Report substantiële wijzigingen voorstelt aan de ministers in vergelijking met het oorspronkelijke project, dan kan het noodzakelijk zijn een tweede inspraakronde te organiseren op basis van aanpassingen aan het originele ontwerp.

Het proces met MEL In augustus 1991 werd een voorlopige overeenkomst met MEL (Memorandum of Agreement) getekend met als voorwaarden dat: 4 overeenstemming bereikt zou moeten worden over de uiteindelijke Concession Agreement; * departementen, lokale autoriteiten en het publiek geconsulteerd zouden worden met betrekking tot het voorliggende voorstel. Het voorstel zou worden aangepast in overleg met het Ministerie van Transport op basis van de resultaten van de consultatieronde. IV/T3614rO2

NEI il

In februari 1992 wordt de Concession Agreement getekend, een document van 400 pagina's. De consultatie leidde tot een aantal substantiële aanpassingen van het voorstel om tegemoet te komen aan bezwaren over het hoofdtraject, de impact op het milieu en inpassing van zijwegen. Op basis van dit voorstel (de "preferred route") zijn concept besluiten en een milieueffectrapportage voorbereid door MEL en gepubliceerd door het Ministerie van Transport. Als onderdeel van de milieu-effectrapportage en het ontwerpproces zijn, gedurende 1992 en 1993, nog een aantal wijzigingen doorgevoerd. Het herziene voorstel heet de "Published Route". Deze is onderwerp van de Public Inquiry die door MEL is voorbereid. De Public Inquiry heeft plaatsgehad in de periode van juni 1994 tot oktober 1995. Dit aanzienlijk langer dan oorspronkelijk verwacht, vanwege het grote aantal bezwaren dat werd ingebracht. Al deze bezwaren dienden te worden beantwoord in het Inspector's Report, waarvan het opstellen dientengevolge ook geruime tijd in beslag nam. In maart 1997 is het Inspector's Report aan de ministers van Transport en Milieu overhandigd. Vóór oktober 1997 wordt de beslissing verwacht. In het Inspector's Report, een lijvig document, komen de volgende hoofdthema's aan de orde: * de noodzaak voor het aanleggen van een nieuwe weg: tegenstanders argumenteren dat bestaande problemen kunnen worden opgelost door de voorzieningen voor openbaar vervoer te verbeteren; * de keuze voor een tolweg: indien men wel overtuigd is van de noodzaak van een weg, wordt de vraag aan de orde gesteld of een tolweg de juiste oplossing is. Slechts een relatief klein deel van het verkeer dat een openbare weg zou gebruiken zal van de tolweg gebruik maken, terwijl de impact voor het milieu dezelfde is. Bij argumenteringen rond time value ontstaat er een discussie rond de hiervoor gehanteerde normen. Verderop in het stuk wordt verder ingegaan op de afwegingen bij de keuze tussen publieke en private financiering en de gevolgen daarvan; * voorstellen voor specifieke alternatieven: er is een groot aantal voorstellen gedaan voor wijzigingen. In vergelijking met de oorspronkelijke planning is er een forse vertraging opgetreden. De oorspronkelijke beslissing door de ministers van Transport en Milieu was gepland rond medio 1994. Dit is voor een groot gedeelte het gevolg van de lange tijd die gemoeid was met het inspraakproces. De rollen van de verschillende overheden Het initiatief voor de aanleg van de BNRR, eerst met publieke en later met private financiering, is door de Minister van Transport genomen. Binnen het Ministerie van Transport is de Highways Agency verantwoordelijk voor planning van verkeerswegen en het aangaan van contracten voor de uitvoering. De Highways Agency is een nationaal orgaan, hoewel het wel over regionale vestigingen beschikt. De projectdirecteur voor het BNRR project van de Highways Agency is de directe liaison tussen overheid en MEL bij de voorbereiding en uitvoering van het project. Wanneer het Public Enquiry proces wordt ingezet, houdt dit in dat de IV/T3614iO2

NEI 12

Highways Agency (en daarmee het Ministerie van Transport), als enige daartoe bevoegde partij, zich achter het gepresenteerde ontwerp plaatst en de weg promoot als haar eigen ontwerp. De onderhandelingen met MEL zijn in Londen gevoerd. Het Department of Transport van de West Midlands Regional Office bereidt de besluitvorming van de Ministers van Transport en Milieu voor, in samenwerking met het Regionale Department of Environment. Zij baseren zich daarbij op het oorspronkelijke voorstel en de rapportage van de Inspector over de Public Inquiry. De Ministers van Transport en van Milieu nemen de uiteindelijke beslissing over de aanleg. De gezamenlijke beslissing van de Ministers van Milieu en Transport en de rol van de onafhankelijke Inspector dienen om een eventuele belangenverstrengeling tussen de Highways Agency (als promotor van de weg in de Public Enquiry) en de uiteindelijke besluitvorming te verminderen. De lokale overheden zijn niet direct betrokken bij de voorbereidingen voor het project, maar kunnen de voorstellen becommentariëren tijdens de consultatieronde en de Public Inquiry. De opstelling van de verschillende lokale autoriteiten die door de ligging van hun gemeenten bij de BNRR betrokken zijn, is verschillend en wordt logischerwijze ingegeven door de eigen lokale belangen. Wel is het opvallend dat tijdens de publieke inspraak in 1988 alle lokale overheden voor aanleg van de BNRR waren, terwijl tijdens de inspraakronde in 1994/95 een aantal van houding was veranderd. Deels is dit het gevolg van een veranderd politiek en maatschappelijk klimaat (minder ten gunste van de aanleg van snelwegen), deels wordt dit veroorzaakt door de verschuiving van een ongetolde naar een tolweg. Het hoofdargument bij dit laatste aspect is dat een getolde weg veel minder ontlasting zal bieden voor de huidige M6 dan een ongetolde verbinding.

2.4

Financiën en Contracten

Kosten De kosten voor de aanleg van de BNRR zijn geraamd op £ 270 miljoen (1990 prijzen), terwijl de financieringsbehoefte op £ 450-500 miljoen wordt geschat (het verschil wordt voornamelijk veroorzaakt door rentelasten en overige financieringskosten). Er zijn geen financiële garanties gesteld door de overheid. Deze financiering is, vanwege de onzekerheid over de tijdspanne van de voorbereiding, niet op voorhand afgedekt. De MEL verwacht echter geen problemen hierbij aan te treffen. De kosten voor voorbereiding zijn, zeker in vergelijking met wegen die volledig publiek worden aangelegd, hoog. Dit is mede het gevolg van de gekozen vorm van private betrokkenheid. Geschat word dat de MEL 5 tot 10% van de bouwsom aan voorbereidingskosten besteedt en de overheid 6% tot 7%. Deze voorbereidingskosten waren niet volledig voorzien door de private partij, en hebben mede geleid tot een activiteitenstop in afwachting de besluitvorming rond het Inspector's report.

IV/T3614iO2

NEI 13

Tol- en andere inkomsten De inkomsten van de weg worden volledig bepaald door tol-opbrengsten. Gekozen is voor een open tolsysteem met een enkel vast tarief dat bij het verlaten van de snelweg wordt betaald. Het staat de MEL vrij de hoogte van tol zelf vast te stellen om de inkomsten te maximaliseren. De hoogte van de tol bij opening werd in 1992 ingeschat op £ 1,5 voor personenauto's en £ 3 voor bussen en vrachtauto's (in 1991 waarde). Dit tarief kan eens per 6 maanden worden aangepast door het consortium. De hoogte van de aanpassing is niet gereglementeerd. Op basis van een verwachte verkeersomvang van 28.000 in het oorspronkelijk geplande jaar van opening kan een jaarlijkse inkomsten stroom worden verwacht van £ 20-25 miljoen pond in de eerste jaren. De concessie heeft een looptijd van 53 jaar, inclusief de bouwtijd die is geraamd op 3 jaar. De optie van grondexploitatie ter medefinanciering van het project is bewust buitenspel gelaten. Wettelijk is hier weliswaar geen belemmering voor, maar de risico's nemen op deze wijze sterk toe voor de investeerder. Indien de constructie van de weg uiteindelijk niet plaatsvindt wordt de investeerder dubbel zo hard getroffen. Baten van waardevermeerdering van onroerend goed, als gevolg van bijvoorbeeld een betere bereikbaarheid, komen ten goede aan de eigenaar. Er bestaat geen koppeling met de opbrengsten van het project. Voor een eventuele waardevermindering bestaat wel een vorm van (wettelijk vastgestelde) compensatie7. Financiering Financiering van het project vindt pas plaats, indien het project definitief doorgang vindt. Verwacht wordt dat circa £ 60-70 miljoen van de totale financieringsbehoefte wordt voorzien door de uitgifte van aandelenkapitaal, terwijl het resterende bedrag de vorm aanneemt van commerciële leningen. Dit leningsbedrag zal naar alle waarschijnlijk worden bijeengebracht door een consortium van banken, financiële instellingen en beleggers onder leiding van National Westminster en Banque de Suez. Het aandelenkapitaal zal worden opgebracht door de consortium-leden. Er worden geen garanties verleend of minimum inkomsten verzekerd door de overheid. Risico's Het contract met MEL voorziet in het ontwerp, de bouw, de financiering, en de exploitatie van de BNRR. Ondanks het feit dat het hier om een DBFO contract gaat, is het contract met de MEL verderstrekkend dan de standaard DBFO contracten binnen het huidige DBFO programma van de Britse overheid (zie 2.1). Wezenlijk verschil is dat bij de BNRR, de betrokkenheid van de private partij in de inspraakprocedure veel groter is en dat er daadwerkelijk tol wordt geheven (in tegenstelling tot schaduwtol in het DBFO programma). De bouw en constructie wordt uitgevoerd door een joint venture van Trafalger House Construction Ltd. (60%) en een dochteronderneming van het IRI-concern (40%, tevens de moedermaatschappij van Autostrada). Het bedrijf Ove Arup wordt door deze joint 7

In een beperkte corridor langs de weg.

IV/T3614iO2

NEI 14

venture ingehuurd voor het ontwerp. Voor de exploitatie van de BNRR wordt een aparte joint venture opgericht tussen Autostrada (75%) en Trafalger House (25%). MEL is tevens verantwoordelijk voor het verkrijgen van de financiering, de bouwvergunning en de bouwsupervisie. De spreiding van risico's tussen de staat en MEL wordt zowel geregeld door de New Roads and Streetworks Act als door het concessiecontract. De precieze inhoud van het contract en de mogelijkheden tot afwenteling van risico's op de overheid zijn niet openbaar. In het algemeen kan worden gesteld dat door de reikwijdte van de concessie (betrokkenheid van MEL in de inspraakprocedures) risico's in de voorbereidingsperiode groter zijn dan in de recentere DBFO contracten in het Verenigd Koninkrijk. Wel voorziet het contract in de bepaalde compensatiemogelijkheden voor de concessionaire voor gemaakte voorbereidingskosten indien de BNRR niet door de planologische procedure komt of indien kosten van aanpassingen van het ontwerp zeer hoog blijken te zijn. De hoogte en de vorm van compensatie hangt onder meer af van de mate van verwijtbaarheid van de private partij. Als bijvoorbeeld de overheid, als gevolg van een wijziging van standpunt, waarin uitbreiding van het wegennet geen prioriteit meer heeft, afziet van aanleg van de weg, kan de schadeclaim al snel alle voorbereidingskosten bedragen. Kader 3 Risico-transfer binnen het Private Finance Initiative Binnen het Private Finance Initiative, dat in 1992 werd gelanceerd in het Verenigd Koninkrijk, wordt een grotere rol toebedacht asn de private sector. Dit gebeurde mede op basis van de overtuiging dat dit tot kosten en operationele efficiëntieverhogingen zal leiden. Uitgangspunt is dat er een daadwerkelijke risico-overheveling plaatsvindt naar de private sector. De mate waarin risico's naar de private sector worden overgeheveld is een afweging zijn tussen een juiste prikkel om deze efficiënüe-winsien te realiseren en het instandhouden van de aantrekkelijkheid van het project voor de private partijen en financiers. Een ander uitgangspunt in het PFI, is dat de risico's aan die partij moeten worden toegewezen die bet beste een risico kan beheersen. Typische risico's die samenhangen met PFI projecten zijn: ontwerp en constructierisico's (tijd, kosten en kwaliteit); exploitatie en lange termijn onderhoudsrisico's; vraagrisico's (volume/gebruik): regulerings- en gelijksoortige risico's als vergunningen en belastingen; project financieringsrisico's; * force majeure. In het algemeen worden ontwerp-, constructie-, exploitatie- en onderhoudsrisico's bij de private sector gelegd. De andere risico's zijn een zaak van onderhandeling tussen overheid en private partijen.

2.5

Overwegingen en conclusies

Een van de conclusies met betrekking tot de BNRR is dat een zorgvuldige afweging moet worden gemaakt welke risico's naar de private sector worden overgeheveld. Het uitbesteden van het proces van publieke inspraak lijkt hierin een te groot en te onbeheersbaar risico voor de private sector, gegeven het Engelse proces van inspraak dat een lange tijd kan beslaan (hetgeen tevens zeer hoge pre-project kosten met zich meebrengt). Door verschillende geïnterviewde partijen wordt aangegeven dat men in retrospectief zou kiezen om de private partij pas uit te nodigen nadat consultatie en Public Inquiry zijn afgerond. Dit zou echter de voordelen die behaald kunnen worden IV/T3614iO2

NEI 15

door de grotere rol van de private sector in de ontwerp- en planningsfase te niet kunnen doen. Ook dient men bij het ontwerp van de weg wel degelijk rekening te houden met onder andere de "tolbaarheid" van de weg, om private financiering niet op een fiasco uit te laten komen8. Het zoeken is vooral naar een oplossing waarbij het risico van inspraak (wat betreft tijdsvertraging en eventuele concessies aan het publiek9). Heeft het besluit om de BNNR privaat aan te leggen geleid tot een hogere efficiëntie in de totstandkoming, qua kosten en tijd? Hierop kan als antwoord worden gegeven dat het argument dat private uitbesteding leidt tot een sneller tot stand komen van de infrastructuur in dit specifieke geval niet van kracht is geweest, aangezien de inspraakprocedure voor de BNRR reeds bijna voltooid was toen de beslissing werd genomen om de weg privaat te financieren. Ook het betrekken van een private partij in de inspraakprocedure heeft niet geleid tot een versnelling in vergelijking tot het volledig publiek uitvoeren van de inspraakprocedure. Vanuit het oogpunt van kostenefficiëntie heeft de investeerder gekozen om de weg zwaarder te dimensioneren, en dus hogere kosten in het begin te maken, om de onderhoudskosten op termijn te verminderen. Dit wijkt af van de benadering die door Cofiroute in Frankrijk wordt gevolgd, waarbij juist de investering in het begin getracht wordt zo laag mogelijk te houden. Het verschil lijkt grotendeels te kunnen worden verklaard uit het verschil in verkeervolumes. Bij de BNRR zal reeds in het begin sprake zijn van hoge volumes, terwijl bij Cofiroute het verkeer geleidelijk in volume toe zal nemen. Naast een onderscheid in efficiëntie kan tolheffing an sich een invloed heeft op de hoogte van de socio-economische effecten. Zo is het de vraag of het bedrijfseconomisch optimum, zoals gezien door de MEL, overeenkomt met het maatschappelijk-economisch optimum. Door de lokale overheden in de regio aangedragen dat de socio-economische baten van een ongetolde weg twee maal zo hoog zouden zijn als van een tolweg, als gevolg van de grotere bijdrage aan het reduceren van de congestie. Dit verklaart voor een deel de weerstand van de lokale overheden tegen een tolweg. Daarnaast neemt een tolweg fysiek meer ruimte in door de tolinfrastructuur. Vanuit de optiek van beter gebruik van de beschikbare capaciteit kiest men daarom tegenwoordig in Engeland, vooruitlopen op succesvolle systemen van "electronic tolling", voor schaduwtol systemen. Een uitzondering hierop vormen voorlopig bruggen en tunnels.

In het geval van de BNRR heeft de private partij overigens geen wezenlijk ander ontwerp gemaakt dan publieke ontwerp. Om de slaagkans van het project te vergroten is het creëren van een draagvlak onder de bevolking noodzakelijk. Dit kan leiden tot aanpassingen in het ontwerp die buiten de scope vallen van hetgeen een private sector kan aanbieden (denk voor Nederland bijvoorbeeld aan aanpassingen zoals gedaan in het kader van de Betuwelijn en de HSL). IV/T3614iO2

NEI 16

2.6

Gesprekspartners

Department of Transport Tolled Roads & Crossings John F. Daniels Highways Agency David Shepard Project Director BNRR Government Office for the West Midlands Peter Langley Director Planning Transport and Environment Birmingham City Council Transportation Department Chris Haynes Policy manager Midland Expressway Ltd John Burton Consultation manager Sir Robert McAlpine John Cupit (telefonisch)

2.7 * * * * * * * * *

Geraadpleegde literatuur Adams (1993) "Birmingham Northern Relief Road", uit: "Financing transport infrastructure". Rienstra, S.A. (1993) "De britse weginfrastructuur", uit: "Financiering van infrastructuur in het buitenland". Birmingham City Council (1993) "Report of CEPOG". Burton, H.J.R. (1997) "Birmingham Northern Relief Road" (brief). Department of Transport (1993) "Paying for better motorways - issues for discussion". Department of Transport and Midland Expressway (1993) "Birmingham Northern Relief Road - Environmental statement". Department of transport (1994) "Building tomorrow's transport network". Department of Transport (1995) "Motorway tolling technology trials". Highways Agency () "DBFO - Value in roads. A case study on the first eight DBFO road contracts and their development". Highways Agency, Nicholson () "Working in partnership: DBFO in the UK". MEL (1992) "Birmingham Northern Relief Road - March 1992 preferred route". Moore, J. (1994) "Private funding for roads in the United Kingdom", uit: Secretary of State for Transport (1989) "New roads by new means - bringing in private finance". Wilkins, e.a. (1996) "Credit risk and the U.K. private finance initiative", uit: "Standard & Poor's global project finance".

IV/T3614rO2

NEI 17

3

Het belang van een onbelangrijke weg: de A85 - Snelweg Angers-Tours (Cofiroute)

Hoe is het mogelijk om een snelweg aan te leggen 'van niets naar nergens' en deze nog geheel privaat te financieren ook? Het zojuist gerealiseerde traject van de A85 tussen Angers en Tours is het levende bewijs dat het hier realiteit en geen fictie betreft. Om met slechts 3.000 auto's per dag een gezonde private snelweg-exploitatiemaatschappij op de been te houden is de nodige creativiteit nodig. Na ruim 25 jaar ervaring in private snelwegfinanciering biedt het Franse model daartoe de onconventionele oplossingen. Door als uitgangspunt de rentabiliteit van het gehele netwerk en niet die van individuele tracés te nemen ontstaan mogelijkheden. Schaalvoordelen wegen daarbij belangrijker dan concurrentievoordelen: het belang van een onbelangrijke weg.

3.1

Achtergrond

Frankrijk heeft een unieke traditie in publiek-private omgang opgebouwd. In essentie komt het Franse model erop neer dat de private sector als verlengstuk wordt gebruikt van de Staat. Een drijvende kracht achter dit model vormt de ontwikkelingsachterstand die Frankrijk door de eeuwen op economisch gebied heeft gekenmerkt. De beginselen van het Franse model gaan dan ook terug tot het eind van de 17e eeuw, toen het land onder leiding van Colbert haar achterstand als maritieme natie in korte tijd wist in te halen. Vrijwel vanuit het niets werden tussen 1661 en 1674 vier scheepswerven en een grote vloot opgebouwd. De private sector werd op grote schaal betrokken via moderne aanbestedingsmethoden. In de 19e eeuw, ten tijde van de aanleg van de spoorwegen en het elektriciteitsnet werd het systeem van concessies verder uitgebouwd en verfijnd. Meest bekend geworden is de opbouw van de drinkwatervoorziening, ter hand genomen door twee private ondernemingen, de Lyonnaise des Eaux-Dumez en de Compagnie Générale des Eaux. Elementen die het Franse model in al deze gevallen kenmerken: 1. Erkenning van de publieke sector dat winstbejag een motor voor zakelijk gedrag vormt. 2. Besef dat grote ondernemingen doorgaans solide zijn en schaalvoordelen opleveren. 3. Publieke steun bij niet rendabele projecten. 4. Een vertrouwensbasis, die het mogelijk maakt om afspraken regelmatig te herzien en zodoende het publiek-private evenwicht te behouden (D. Lorrain, 1995). Toen in de jaren '50 van deze eeuw duidelijk werd dat Frankrijk ook op het gebied van autosnelwegen een achterstand had opgelopen, droeg het beproefde Franse model oplossingen aan. Na instemming met het principe van concessies en tolheffing bij wet (1955) werden aanvankelijk snelwegen aangelegd door vijf publiek-private concessionairs. De overheid speelde nog een zeer belangrijke rol bij deze uitbesteding, door te voorzien in de financiering, het betalingsritme vast te stellen en door het uitvoeren van onderhoud. In de periode 1955-1970 werd met dit systeem gemiddeld 50 tot 150 km. snelweg per jaar aangelegd. Ondanks deze inspanningen bleef dit tempo achter bij de enorme toename van de automobiliteit die Frankrijk in de jaren '60 te verwerken kreeg. De bureaucratische werkwijze van de overheid en het te trage tempo van wegaanleg maakten een hervorming van het systeem noodzakelijk. In 1970 werd een wetswijziging doorgevoerd die het oprichten van private snelwegexploitatiemaatschappijen mogelijk IV/T3614rO2

NEI 18

maakte. Managementpraktijken werden aangepast, meerjarige budgettering werd ingevoerd en financiering kon worden verkregen door het aantrekken van zowel privaat aandelenkapitaal als private leningen. Begin jaren '70 werden vier private maatschappijen opgericht. Alle vier nieuw opgerichte private maatschappijen kregen een regio of landsdeel toegewezen waarin zij konden opereren. De taken van deze concessionairs bestonden uit: * ontwerp en financiering van wegen; * bouw, management en bouwtoezicht; * wegonderhoud; A tolinzameling; * bevordering van verkeersveiligheid. In het oosten van Frankrijk werd een maatschappij opgericht voor de ontsluiting tussen Reims en Metz, in het zuidoosten werd de 'Autoroute des Alpes' opgericht en in het zuidwesten werd de Baskische kust ontsloten. Het werkingsgebied van Cofiroute was gelegen aan de westelijke en zuidwestelijke zijde van Parijs. Cofiroute was daarmee de enige private exploitant die snelwegen in de directe omgeving van de hoofdstad kon aanleggen. De oliecrisis vormde de directe aanleiding voor het faillissement van de drie overige private maatschappijen; zij werden in het bestaande netwerk van marktgeorienteerde, staatgecontroleerde bedrijven (de zogenaamde SEMs, Sociétés d'Économie Mixtes) ondergebracht. De enige private maatschappij die overleefde was Cofiroute.

3.2

Werking van Cofiroute

Het private karakter van een exploitatiemaatschappij geeft veel armslag. Zo zijn private ondernemingen in tegenstelling tot overheden vrij om hun aannemers te kiezen. Cofiroute (compagnie Financière et Industrielle des Autoroutes) maakte van deze mogelijkheid gebruik door aandeelhouders en aannemers te laten samenvallen. Naast twee vooraanstaande banken met een minderheidsbelang (Société Générale en Banque Paris Bas) is verreweg het merendeel van de aandelen in handen van vijf bouwbedrijven, die zijn gegroepeerd in twee consortia: * SCAO, bestaande uit GTM Entrepose, Colas en Eiffage. * SOCASO, bestaande uit Entreprise Jean Lefebvre en Campenon Bernard-SGE. Omdat deze bouwers tevens aandeelhouders zijn worden klassieke tegenstellingen tussen korte (bouw-) en lange termijn (financierings-) belangen tegen elkaar weggestreept. SCAO en SOCASO hebben er geen belang bij om bij de aanleg van snelwegen kosten te reduceren als deze in een later stadium (bijvoorbeeld in het wegonderhoud) weer tot kostenverhogingen leiden. Immers, via het aandeelhouderschap in Cofiroute zou dat nadelig uitpakken. In 1970 verkreeg Cofiroute de eerste concessie voor de aanleg van snelwegen. Mede door bovengenoemde constructie wordt de aanleg door de betrokken aannemers voortvarend ter hand genomen.10 Zo werd het eerste traject van de snelweg Parijs Chartres al in 1972 opgeleverd. Na de ingebruikname van het eerste deel van de A85 beslaat het totale bestaande netwerk van Cofiroute 780 km., 15% van het Franse

Opvallend daarbij is dat de twee bouwconsortia per project een evenredig deel van de werkzaamheden krijgen toebedeeld. Zo is recentelijk 53% van het westelijke A85 traject door SOCASO gebouwd en 47% door SCAO. IV/T3614rO2

NEI 19

snelwegennet. Cofiroute exploiteert de volgende trajecten: * AIO ('Aquitaine') van Parijs naar Poitiers. A All ('Océane') van Parijs naar Le Mans en van Angers naar Nantes11. * A81 van Le Mans naar Vitré. * A71 van Orléans naar Bourges. *• A85 van Corzé naar Vivy (sinds januari 1997). Op dit netwerk exploiteert Cofiroute 41 tolstations. Er bevinden zich 40 tankstations en 58 rustplaatsen. Dagelijks maken 220.800 auto's van het netwerk gebruik (1995), die een gemiddelde lengte van 95 km. afleggen en daarvoor een tolgeld van circa ƒ 20 betalen. De omzetstijging van de onderneming (10% per jaar) is relatief hoog in vergelijking met de economische malaise in Frankrijk. In 1995 bedroeg deze ƒ 1,2 miljard, bij een nettowinst van ƒ 200 min. Momenteel heeft Cofiroute 1.850 werknemers. Naast haar hoofdtaken houdt de staf op het hoofdkantoor (200 personen) zich onder meer bezig met verkeersstudies, consultancy in binnen- en buitenland en wegenexploitatie in het buitenland (o.a. Expresslane 91 in Californië en tolexploitatie bij de brug over de Severn bij Bristol). Voor de gunstige ontwikkeling van het bedrijf bestaan diverse oorzaken. Bedrijfsinterne redenen zijn de voortdurende uitbreiding van het netwerk, de concurrerende werkwijze en het gevoerde diversificatie-beleid. Tot de bedrijfsexterne redenen horen de relatief gunstige regionaal-economische ontwikkeling in het concessiegebied en de voortgaande stijging van de automobiliteit in Frankrijk. Essentieel in de aanloop naar het A85-project vormt de herziening in 1995 van de afspraken tussen Cofiroute en de Franse staat in het kader van de 'achtste clausule' van de concessie. In deze clausule wordt een pakket aan maatregelen genomen die het voortbestaan van de onderneming als geheel garanderen. De clausule heeft betrekking heeft op een aanvullend wegennet van 340 km., waaronder de A85. Het gehele pakket kan worden gezien als een evenwicht tussen uiteenlopende hartewensen van zowel de Staat als van Cofiroute. Tabel 3.1 Nieuwe afspraken tussen Staat en Cofiroute: elementen van de achtste clausule op de concessie Publieke wensen (Franse Staat)

Private wensen (Cofiroute)

Aanleg A28 Alencon-Tours (126 km.)

Verlenging van concessie tot 2030

Aanleg A85 Tours-Vierzon (117 km.)

Minder overheidsbemoeienis met tol

Aanleg A85 Angers-Langeais (76 km.)

Aanleg van de A86 tunnel bij Versailles

Enerzijds bevat de achtste clausule een aantal publieke wensen, namelijk de aanleg van nieuwe snelwegen in minder bevolkte gebieden. Alhoewel het in termen van kilometers om forse trajecten gaat, dient tevens te worden beseft dat de aanleg- en inbeddingskosten van deze wegen gering zijn. De wegen doorsnijden rurale gebieden met weinig reliëf en landelijk gebied en stuiten daarmee tevens op geringe maatschappelijke weerstand. Anderzijds krijgt Cofiroute een verlenging van de gehele concessie, inclusief de zeer winstgevende AIO en All. Tevens is bedongen dat de overheid meer afstand bewaart bij het vaststellen van de toltarieven. Het deel russen Le Mans en Angers wordt geëxploiteerd door het publieke Autoroutes du Sud de la France (ASF), omdat Cofiroute ten tijde van aanleg niet in staat was om dit deel te financieren. IV/T3614KJ2

a - COFIROUTE Network in France The network and different services offered

'\

CHARTREsO La

Motorway f"] h-H

Rennes

ToUplaza

[»:

Subl< M» ltaumc 202

Intcichangc Parual inuircliange

A.81

•

n c 91 | Alluiio 65 8

ve

Lc MUUÏ •]Q| Lc Maas nNordl71 T E s l l b

• ^

.

A.10

-f'3U \Utaeli»,

Artcuuj 71 Ö

UMuusOueiil77 ft LeMuuSuil 184 \_&

Tl

3

DBtó

© Orléaiis Nord 93

LOCEANE A.ll

Hotel

—tp.oJP^^' Currenüy Unikr Consirucüon

Tull 1'liuu 1

• VïcilIcvUlc

".

u as

^

••

PcllouuiUcs-lo-Vlijuo |T]

ANGERS

Fr

• NMS J ^ f e Ó ORLEANS

Sublé-LuFlèchc21<;

Information

TT

*MANS

*

LI

•Arienay

3

as

RusLauro.nl Tiic inflauon station

3

LAVAL i

Coffeü shop

i—i

c

\Ablisi

Reiiaioa fenol üiauor.

C

SB • ^""Re

EB Lu GronJb Toll Pluzu

Tl

Chunrcs Est 55

• : •

Lavul . OM 1* 252 Luva] ar!

Lu Folie IM 0 Uourdon QfSft Ablis 32

Sticks 244 Cotó Toll Hlaza 245

Aiuboisc Ctiülcuu MuuuuU: KcnuuU Tull iMuzu 192—1 179

#c

p]

.e

Blo»

ANCENIS

" i üitóun» C c n u c 9Ü , ;f

r-,B

ED© OUvcilOÓ

a E r

Oh

•

*

Sorign)

Toll Pluxu 220 a g ^ . i j . J S l i

ë

Q Luuiolic Bcuvron 138

D-

BLÜIS

A.71

•

SBB

Tours Cenuc 207 ^ Si Avcrüll 2ÏÜ' " Cbauibriyin TUibuudicrc) Ifcl

V»

e i

a

Tours Nürd 2t|ü

^ SlC RoJcgüüdt; 2U5 <§v TOURS O Qe

v< , i - i ' > * • Mcr I J - k /

&

Kil

Salbris 157 9

•

Salbris

w *

*

•' B^ ö @ Vicrzon Nord 178 =.=?'^ » Vierzórr»^ e V i c r z o n ^ 1 8 3

•

4 S^-* o

NANTES Sic Maurc 241 © • S t e MilUre

«-

•D .CiiülcUcruuk Nora 272 (£

aiaiellcrjull Sud 279 g

''WfoR iCHATELLERAULT "

Futuroscopc 296 9 PuilicrsNord3ül

HÜIUCI., .Sud 31 I Q '•

To Bordeaux A.S.F.

O

. C~l f **

POITIERS

LAQUITAINE A.10

/

•

-

^ g

BOURGES

,

Bourges 210 © • .

.

-

*

.

. . : • . . . ,

Tu CUrmottl S^.FJUt.

NEI 21

Een belangrijke wens van Cofiroute vormt tevens de concessie om een tunnel aan te leggen als sluitstuk van de A86, de tweede ringweg om Parijs. Deze tunnel, met een concessieduur van 50 jaar, is markttechnisch interessant vanwege de aanzienlijke congestie die dit welgestelde buitenwijken van Parijs teistert. Een belangrijk voordeel van dergelijke 'pakketafspraken' tussen staat en exploitant is dat de transactiekosten ervan (in de vorm van financiële en juridische voorbereiding) relatief laag zijn.

3.3

Karakteristieken van het project A85

Het Schema Directeur Routier National (SDRN) heeft als hoofddoel het ontwikkelen van een snelwegnetwerk dat een evenwichtige opbouw kent en daarmee een bijdrage levert aan een geografisch meer gespreide economische ontwikkeling. Aan deze doelstelling wordt invulling gegeven door de bouw van snelwegen op grotere afstand van Parijs, de zogeheten 'contournements'. De A85 tussen Angers en Vierzon is zo'n contournement, die naast het ontsluiten van het Loire-gebied zelf, voorziet in een oost-west as ten zuiden van Parijs. Een dergelijke as zou van strategisch belang zijn als achterlandverbinding voor Nantes/St. Nazaire. De A85 laat zich in drie delen opsplitsen: 1. Westelijk deel tussen Angers en Langeais (76 km.); hiervan is het eerste deel tussen Corzé en Vivy (38 km.) begin 1997 in gebruik genomen. Het tweede deel (VizyLangeais) wordt in gebruik genomen vanaf 1998. 2. Centrale deel tussen Langeais-Est en Tours (15 km.); dit deel wordt door de staat aangelegd omdat het een tamelijk verstedelijkt gebied betreft met veel afslagen, waar tolwinning niet efficiënt is. Bovendien zou het voor dit tracé ingewikkeld zijn geweest om de verplichte alternatieve, publieke route te kunnen aanbieden. Naar verwachting wordt dit deel in gebruik genomen in het jaar 2000 of 2001. 3. Oostelijk deel tussen Tours en Vierzon (117 km.); dit traject is in het kader van de achtste clausule in 1995 aan Cofiroute geconcedeerd. Oplevering zal niet plaatsvinden voor het jaar 2003. Vanwege Cofiroute's betrokkenheid en de voortgang is het westelijk deel tussen Angers en Langeais interessant om nader te bezien. Over een lengte van 37,8 km. is een 2x2 weg aangelegd met versmalde middenberm. Het traject kent een aansluiting op de All, een tankstation annex restauratie, 3 op/afritten met tolhuis en 37 bruggen. Landschappelijke inpassing is een belangrijk aspect (zo worden er in totaal 90.000 bomen geplant) en vindt deze plaats onder regie van een landschapsarchitect.

3.4

Procesgang van het project A85

De voorbereidingen voor de A85, de verbinding tussen Angers en Tours, is in haar huidige vorm begonnen in 1989. Voorafgaand hieraan was al eens een proces in gang gezet, dat echter vanwege gemaakte procedurele fouten opnieuw moest worden gestart. In 1992 heeft de Franse Minister van "l'Équipement, du Logement et des Transports" de ervaring gebundeld en een rondschrijven doen uitgaan voor de bij grote infrastructurele werken toe te passen procedures voor voorbereiding en realisatie. Deze procedure

IV/T3614rO2

NEI 22

is feitelijk toegepast bij de A85, ook al is dit proces in gang gezet voor het verschijnen van de circulaire. De stappen in dit proces zijn schematisch weergegeven in het schema op de volgende pagina.

IV/T3614rO2

NEI 23

Figuur 3.2

Besluitvorming van Infrastructuur in Frankrijk

l

-*

S.D.R.N.: Schema Directeur Routier National

-*

A.P.S.: Avant-projet sommaire

DEBAT

Cahier des charges

-

Inscription au SDRN *

Décret de DÜP - Bande de 300 m - Engagement de 1'ETAT

IV/T3614iO2

NEI 24

Debat In het kader van een gevoelde noodzaak om het achterland van de haven van Nantes te ontsluiten werd vastgesteld dat een wegverbinding in oostelijke richting zou moeten worden gerealiseerd. De context waarin dit gebeurde wordt het Debat genoemd, een discussie waarin in grote lijnen gesproken wordt over de noodzaak van een verbinding, of er sprake dient te zijn van een weg of een andere modaliteit, indicaties van tracés, de socio-economische gevolgen, gevolgen voor het milieu, etc. Het Debat is gehouden onder de verantwoordelijkheid van een door de minister aangewezen Perfect. Aan het Debat hebben volksvertegenwoordigers, vertegenwoordigers van maatschappelijke bewegingen en organisaties alsmede individuele burgers deelgenomen. Het Debat, dat vergelijkbaar is met de nut en noodzaak discussie over grote infrastructurele werken in Nederland, resulteerde in een door de regering vast te stellen richtlijn (Arrêt des Grandes Orientations) met een daaruit afgeleid bestek. In het geval van de A85 was de conclusie van het debat dat er een noodzaak was om de weg op te nemen in het Schema Directeur Routier National (S.D.R.N.), het nationale wegenplan. Publieke weg of tolweg Opname in het SDRN betekent dat de weg in principe gerealiseerd wordt, maar het moment van realisatie en de wijze van financiering, privaat of publiek, wordt door de nationale politiek vastgesteld. Gezien de beperkte beschikbare publieke middelen en de lage prioriteit van de A85, zou de realisering lang op zich laten wachten. Door een lobby van de Kamer van Koophandel van de regio is druk uitgeoefend om van de A85 een tolweg te maken en zo tot snelle realisatie te kunnen komen. Keuze en vaststelling van het tracé In 1989 is het besluit voor private financiering van de A85 genomen en is begonnen met de Etudes Préliminaires, de volgende stap in het voortraject. Het doel hiervan is om te komen tot de keuze van een strook waarbinnen de weg uiteindelijk gerealiseerd zal worden. Voor de A85 waren in een groot gebied tussen beginpunt en eindpunt van de weg 5 alternatieve stroken met een breedte van 1 kilometer globaal uitgewerkt onder de verantwoordelijkheid van de regionale autoriteiten. Op basis van overwegingen van sociale, economische en aan het milieu gerelateerde aard, is een keuze gemaakt. Hiervoor zijn specifieke studies uitgevoerd. Het gekozen traject is ter consultatie voorgelegd aan volksvertegenwoordigers, ambtenaren, vertegenwoordigers van commerciële en landbouworganisaties. In een volgende stap, het Avant-Projet Sommaire (APS) is de gekozen strook vernauwd tot 300m. Hierbij worden de karakteristieken en kwetsbare gedeelten van het areaal vastgelegd, zodat men in staat is een project uit te werken met zo weinig mogelijk gevolgen voor het milieu, en men afwegingen kan maken over verschillende aspecten bij vergelijking van alternatieven en een analyse kan maken van de gevolgen van het gekozen alternatief. Ten slotte kan op basis van deze informatie worden vastgesteld welke maatregelen nodig zijn om de gevolgen te minimaliseren. Voor de A85 zijn onder andere inventarisaties gemaakt van in het gebied bestaande bebouwde lokaties en bouwplannen, landbouwarealen en bossen en is informatie bijeengebracht uit het kadaster, over ruilverkavelingsplannen, over in het gebied bestaande belangrijke wijngaarden, historische monumenten en ecologische sub-systemen. Het resultaat van het APS is aan dezelfde groep ter consultatie voorgelegd en door de Ministre de l'Équipement goedgekeurd.

IV/T3614rO2

NEI 25

Na afronding van de Etudes Préliminaires en de APS zijn alle basiselementen bekend waaruit het dossier voor de Enquête Publique kan worden samengesteld en waarmee de impactstudie gemaakt kan worden. Dit materiaal is tevens gebruikt om de milieueffectrapportages voor het uiteindelijke project voor de weg (Avant Projet Autoroutier (APA)) te kunnen uitvoeren. De goedkeuringsprocedure en de besluitvorming Bij de volgende stap zijn parallel de Enquête Publique uitgevoerd en de Instruction Mixte, het gezamenlijk advies van betrokken ministeries over het voorstel, uitgewerkt. De Instruction Mixte wordt vastgesteld door de Conseil d'Etat. De Enquête Publique is uitgevoerd onder toezicht van de Commission d'Enquête, aangesteld door het Administratieve Hof op voorstel van de prefecten. Een dossier met daarin informatie over het traject, de uitgevoerde studies en de geïdentificeerde gevolgen voor de omgeving met de mogelijke maatregelen, is in alle gemeenten ter inzage gelegd. Afhankelijk van de omvang van het project heeft men 1 tot 2 maanden de tijd om schriftelijk te reageren. Binnen een maand na sluiting van de enquête-termijn brengt de Commission d'Enquête een advies uit. Op basis van de Enquête Publique, van het advies van de Commission d'Enquête en het besluit van de Conseil d'Etat, is het voorstel aangepast en zijn wijzigingen en maatregelen opgenomen ter verbetering, onder de verantwoording van de coördinerend Perfect. Deze heeft vervolgens een advies voorgelegd aan de minister met een bestek voor de uitvoering van het project. In het bestek zijn de doelstellingen van het project opgenomen en worden de gemaakte keuzen toegelicht. Het legt de maatregelen vast die genomen moeten worden ter bescherming van de omgeving. Indien de regering positief beslist, zoals bij de A85, komt zij met een Déclaration d'Utilité Publique voor het project. Verder zijn de in het bestek voorgestelde maatregelen opgenomen in een Engagement d'Etat, in feite de garantie die de staat geeft dat het project conform het voorstel zal worden uitgevoerd. In het geval van de A85 zijn op 17 plaatsen posten ingericht voor de enquête, er zijn 24.000 bezoekers geweest die ca 16.000 korte opmerkingen hebben gemaakt en daarnaast door middel van een kleine 500 brieven hebben gereageerd. Meer dan 95% van de reacties was negatief. Het advies van de Commission d'Enquête was negatief. De Déclaration d'Utilité Publique is desondanks afgegeven. De voornaamste reden voor deze onverwachte beslissing is dat er op nationaal niveau nauwelijks weerstand tegen het project bestond en het 'staatsbelang' van de weg kon worden aangetoond. Hiermee is het deel van het voortraject afgesloten dat onder de verantwoordelijkheid van de overheid valt en neemt de concessionair het over. Binnen de verschillende prefecturen is vervolgens een commission de suivi, een toezichthoudende commissie samengesteld, die erop moet toezien dat het project conform de afspraken wordt uitgevoerd. Rond een deel van de A85 is een hernieuwde discussie gestart, in feite geëntameerd door de politiek. In 1991 was voor de omgeving van Langeais gekozen voor een tracé direct langs de Loire, door het stadje heen. Vanwege toezeggingen in de verkiezingscampagne is nu een alternatief waarbij de weg Langeais aan de noordkant passeert,

IV/T3614iO2

NEI 26

gekozen. In 1991 was dit alternatief, na afwegingen op verschillende niveaus, terzijde gelegd. In januari 1996 is uiteindelijk een Déclaration d'Utilité Publique voor de noordroute vastgesteld. De keuze van de concessionair en de verdere werkwijze De Déclaration d'Utilité Publique voor de A85 tussen Angers en Tours is in januari 1991 bij decreet door het Conseil d'Etat vastgesteld. Contacten met mogelijke concessionairs zijn in 1989 gelegd, nadat was besloten dat de weg privaat gefinancierd zou worden. Er is gesproken met Cofiroute en ASF, dat ook interesse toonde. Uiteindelijk is besloten de concessie aan Cofiroute te verlenen. Belangrijke overweging hierbij was dat de geplande weg goed paste in het reeds aanwezige en voor de toekomst geplande netwerk van Cofiroute in de regio. In de relatie tussen Cofiroute en de overheid concentreert de regionale overheid zich op de inhoudelijke kanten van de voorbereiding en het toezicht op de uitvoering van het project. De contractonderhandelingen vinden met het ministerie in Parijs plaats. Het uiteindelijke contract wordt uitonderhandeld nadat alle vereiste aanpassingen zijn vastgelegd in les Engagements de 1'Etat. In het daaraan voorafgaande traject wordt globaal bekeken of de te maken contractafspraken interessant zullen zijn voor de partijen. Bij de keuze van de concessionair komt een belangrijke karakteristiek naar voren van de situatie in Frankrijk. In feite is de A85 vanuit commercieel oogpunt niet aantrekkelijk voor exploitatie. Desondanks is Cofiroute geïnteresseerd als concessionair. De A85 versterkt het netwerk; dat is interessant maar lang niet voldoende. Belangrijk is dat in de relatie met de overheid het netwerk als geheel bekeken wordt. Er is overeengekomen dat een winstpercentage van ca 15% voor Cofiroute een goede compensatie biedt voor de inspanningen. In de praktijk zijn de opbrengsten hoger en worden deze extra's door de staat afgeroomd. De afspraak bestaat dat het contract kan worden aangepast indien de resultaten buiten de aangegeven grenzen vallen. Binnen de nieuwe overeenkomst wordt, door uitbreiding van het netwerk het absolute winstbedrag dat Cofiroute mag incasseren hoger. Het zal duidelijk zijn dat deze oplossing mogelijk is dankzij wederzijds vertrouwen dat in de loop van de jaren is opgebouwd. Sinds 1994 is door de regelgeving binnen de EU in feite de gevolgde systematiek voor "aanbesteding" niet meer toegestaan, omdat er geen sprake is van open inschrijving. Men heeft zich hiertegen ingedekt door afspraken over toekomstige projecten te maken tot rond het jaar 2015. Hoewel de verantwoordelijkheid van het voortraject tot aan de Déclaration d'Utilité Publique geheel bij de overheid ligt is Cofiroute in dit stadium betrokken geweest. Voordeel hiervan is dat men goed geïnformeerd aan het project kan beginnen. Het bedrijf loopt wel een risico omdat doorgang van het project nog niet gegarandeerd is in dit stadium. In dit geval worden 50% van de kosten vergoed. Van de kant van Cofiroute wordt aangegeven dat de impact van deelname door de concessionair aan het voortraject op het eindresultaat afhankelijk is van de complexiteit van het project. Bij min of meer routinematige projecten is deze zeer beperkt, bij complexe en innovatieve projecten is de betrokkenheid van de concessionair in een vroeg stadium belangrijk om de goede keuzes te kunnen maken. Met de concessieverlening aan Cofiroute worden ook de technische uitwerking van het project en de uitvoering van de aanleg aan de in Cofiroute deelnemende partijen gegund. IV/T3614rO2

NEI 27

Bij de uitvoering van de werkzaamheden wordt het toezicht op verdere voorbereiding en de bouw door de regionale overheid uitgevoerd. In de verschillende prefecturen worden er daarnaast groupes de suivi gevormd die erop toezien dat het project wordt uitgevoerd conform hetgeen in les Engagements de 1'Etat is vastgelegd. In de periode van exploitatie is er alleen overheidsbemoeienis op afstand. Het ministerie van Financiën heeft de eindverantwoordelijkheid op het gebied van de tarieven. Voor de kwaliteit van de weg en de daarmee verbonden dienstverlening wordt ervan uitgegaan dat dit een zaak is tussen Cofiroute en de gebruikers. De laatsten hebben een alternatief in de parallelroutes die voor alle tolwegen bestaan. Wel dient de Cofiroute zich, op het gebied van bijvoorbeeld milieu en veiligheid, te houden aan een aantal minimum eisen en normen. De concessionair dient de weg bij het beëindigen van de concessie in goede staat op te leveren. Dit is contractueel vastgelegd. Concessies aan Cofiroute die afliepen zijn tot nu toe steeds verlengd.

3.5

Financiën en Contracten

Kosten De kosten van het traject Corzé-Vivy zijn geraamd op Ffr. 1,2 miljard (ƒ 400 min.), hetgeen neerkomt op Ffr. 38 min. (ƒ 12 min.) per km. Dit bedrag bestaat uit bouw- en studiekosten (89%), grondverwerving (5%), archeologische kosten (1%) en diversen, waaronder materiaal Deze kosten kunnen als relatief laag worden aangemerkt. De eenvoudige landschappelijke inpassing heeft hierbij zeker een rol gespeeld, ook al is het aantal bruggen (gemiddeld 1 per kilometer) hoog. Voorts heeft Cofiroute de volgende kostenbesparende maatregelen getroffen: * aanbrengen van een relatief dunne asfaltlaag; als na verloop van tijd de verkeersintensiteit toeneemt wordt pas een toplaag aangebracht; * geleidelijk aanbrengen van geluidwerende maatregelen, in overeenstemming met het feitelijke vervoersaanbod (60 dBA norm is richtinggevend); * aanleg van de weg in relatief korte tijd, gevolgd door onmiddellijke openstelling; * beperkte neiging tot kostenoverschrijdingen, omdat de aannemers tevens aandeelhouder zijn (lumpsum-afspraken). Tol- en andere inkomsten In de Franse situatie zijn gemiddeld 1.500 auto's nodig om uitsluitend de operationele kosten van tol-inning te compenseren. Om alle operationele kosten (inclusief onderhoud) uit tol te kunnen financieren zijn tenminste 5.000 auto's noodzakelijk. Om ook de kosten van aanleg, inclusief financiering, terug te winnen zijn doorgaans tenminste 15 a 20.000 auto's per dag benodigd. Met een huidig volume van circa 3.000 auto's op het traject Corzé-Vivy en met een geprognostiseerd aantal van 7.500 auto's na het gereedkomen van de aansluitende delen kunnen tolinkomsten nooit voldoende zijn om de investering terug te verdienen. Daar komt bij dat de A85 juist is aangelegd om de economische ontwikkeling van het gebied

IV/T3614iO2

NEI 28

te stimuleren. In overleg met de Staat is het tolniveau dan ook vastgesteld op een relatief laag niveau van Ffr 0,45 (15 cent) per kilometer. Het gemiddelde Cofiroute-tarief ligt op Ffr 0,50 per kilometer. Naast tolinkomsten krijgt Cofiroute eveneens inkomsten uit andere bronnen, waaronder uit het verlenen van concessies aan benzinestations en restaurants. Deze inkomsten zijn gelieerd aan de omzet van deze voorzieningen. Voor Cofiroute als geheel gaat het om Ffr. 55 min. per jaar, 1,5% van de tolinkomsten. Cofiroute heeft geen interesse in de ontwikkeling van grond en/of vastgoed nabij snelwegen, aangezien dit een separate activiteit is met een hoog risicoprofiel die vraagt om specialistische kennis. Financiering Voor het bouwen van de A85 zijn geen specifieke financiële afspraken gemaakt tussen de Staat, Cofiroute en haar partners. De vereisten vanuit 'corporate finance' zijn immers onvergelijkbaar met die van 'project finance'. Bij corporate finance gaat het om het immers om het in evenwicht brengen van inkomsten en uitgaven op bedrijfsniveau, terwijl bij project finance elk (weg-) onderdeel op rentabiliteit wordt getoetst. Voor de financiering van de A85 moet dan ook worden teruggegaan naar 1970, Cofiroute's jaar van oprichting. Toen werd overeengekomen dat aandeelhouders 10% van de aanvankelijke investeringskosten zouden inbrengen. De resterende 90% werd geleend, waarvan 60% door de overheid gegarandeerd. Vanaf 1986 maakt Cofiroute winst, die voor een belangrijk deel wordt aangewend voor het doen van nieuwe investeringen. In het kader van de achtste clausule zijn nieuwe afspraken tussen Staat en Cofiroute gemaakt die het voor Cofiroute mogelijk maken om de investeringen in nieuwe wegenprojecten (waaronder de A85) zonder staatssteun te plegen. Door de verlenging van de concessie tot 2030 kunnen afschrijvingen nu in een veel lager tempo plaatsvinden. De stevige vermogenspositie (Ffr. 20 miljard aan eigen vermogen) en de gunstige inkomstenontwikkeling stelt Cofiroute nu in staat om langlopende leningen (15 jaar) uit te zetten zonder overheidsgarantie. Gezien de kapitaalbehoefte van Ffr. 25 miljard (ƒ 12,5 miljard) in de komende tien jaar zal Cofiroute ook in de toekomst dergelijke leningen blijven uitzetten. Risico-verdeling In de concessie tussen de Staat en Cofiroute wordt in betrekkelijk algemene termen over de verdeling van risico's gesproken. Uitgangspunt vormt de gedachte dat risico's dienen te worden gedragen door de partij die daartoe het beste in staat is. De volgende risicoverdeling wordt gehanteerd. Tabel 3.2 Risico-verdeling tussen Staat en Cofiroute (waaronder A85) Staat

Cofiroute

Project risico

Markt-/verkeersrisico

Force majeure (incl. geologische risico's)

Kostenoverschrijdingen

Gevolgen van overheidsbeleid

Financiële risico's Exploitatie-risico

IV/T3614rO2

NEI 29

Opvallend is het door de overheid gedragen 'project-risico', dat tamelijk vaag omschreven is. In de concessie-overeenkomst wordt vaak de term gebezigd dat 'onderhandelingen indien nodig kunnen volgen'. Het Franse model ten voeten uit.

3.6

Overwegingen en conclusies

Het Franse model doorbreekt de klassieke voor- en nadelen die vanuit de Angelsaksische literatuur doorgaans aan private financiering worden toegedicht. In het geval van Cofiroute en de A85 blijken argumenten voor publieke betrokkenheid zoals 'netwerkvoordelen' en 'eenheid van kennishuishouding' ook voor private betrokkenheid te kunnen pleiten. Bovendien blijkt een private onderneming wel degelijk in staat te zijn om bij te dragen aan overheidsdoelstellingen; met aanleg van de A85 gaat een hartewens van de Franse overheid, ontlasting van het op Parijs gerichte wegennet, in vervulling. De A85-case toont tevens aan dat private financiering van verbindingen met een lage vervoerswaarde onder omstandigheden wel degelijk haalbaar is. Corporate finance maakt mogelijk wat project finance onmogelijk maakt: door de inkomsten en uitgaven op het schaalniveau van het bedrijf Cofiroute en haar netwerk als geheel te bezien hoeft niet elk (weg-)onderdeel even rendabel te zijn. Kenmerken van het Franse model op een rijtje: Besef dat grote ondernemingen schaalvoordelen opleveren. Vertrouwensbasis tussen publieke en private partijen. Aanbesteding van gehele netwerken. Formeel correcte besluitvorming rond aanleg infrastructuur (inclusief nut- en noodzaak discussie). Formele inschakeling van private partijen na doorlopen van inspraakprocedure. Een in de praktijk groot gewicht van het staatsbelang bij besluitvorming. Financiering d.m.v. corporate finance (i.p.v. project finance), waardoor private financiering van onrendabele trajecten onder omstandigheden mogelijk is. Heronderhandelen van kosten- en batenverdeling blijft mogelijk wanneer gewijzigde omstandigheden daartoe nopen. Het Franse model van concessies kent ook nadelen. De A85 kan al snel worden gezien als een overgedimensioneerd project. De vervoerswaarde (nu 3.000 auto's per dag, op termijn wellicht 7.500) rechtvaardigt geen autosnelweg, zeker niet als er ook nog een parallelle 'Route Nationale' is. De vraag dient zich aan in hoeverre het Franse model uniek is of dat dit geheel of gedeeltelijk exportabel is. In het eerste geval is bovenstaande case voor andere landen weinig relevant, in het tweede is dit echter des te groter. Resumerend kunnen dan de volgende conclusies worden getrokken: 1. Het Franse model is gericht op het bereiken van netwerk- en schaalvoordelen. Volgens dit model hebben bedrijven een lange adem nodig om op de infrastructurele markt een potje te kunnen meeblazen. Alleen grote, solide en draagkrachtige ondernemingen zijn daar toe in staat. En aangezien er maar ruimte is voor enkele van deze ondernemingen wordt beperkte concurrentie voor lief genomen. Volledige

IV/T3614rO2

NEI 30

concurrentie leidt juist tot fragmentatie van netwerken, van kennis en van financiële draagkracht. De juiste balans tussen concurrentie en schaalvoordelen valt niet los te zien van de cultuur-historische achtergrond. 2. Het Franse model is gericht op de lange termijn en dat is voor infrastructurele projecten de juiste tijdshorizon. Het model kent bovendien ingebouwde stabilisatoren die juridische haarkloverij overbodig maken en transactiekosten beperkt houden. Zo weten betrokken partijen van elkaar dat zij tot in lengte van jaren tot elkaar veroordeeld zijn. De achtste clausule van de concessie tussen de Franse staat en Cofiroute beslaat slechts enkele A4-tjes. In tegenstelling tot het Angelsaksische model heeft het Franse model geen behoefte aan uitgebreide contracten. Sterker nog, concessies zijn geen contracten, maar slechts een neerslag van een reeks van afspraken die regelmatig aan de gewijzigde situatie worden aangepast. Onderling vertrouwen tussen publieke en private partijen zorgt voor een natuurlijk evenwicht tussen. Geen van beide partijen heeft er op termijn baat bij om de ander te overtroeven, want in het Franse model zijn belangen nauw met elkaar verweven. Binnen Cofiroute is eveneens sprake van ingebouwde 'checks and balances': aannemers zijn aandeelhouder en daarmee worden korte en lange termijnbelangen met elkaar verzoend. Het Franse model functioneert dus alleen in een maatschappij waar een vertrouwensbasis tussen partijen aanwezig is. 3. Kennis omtrent private financiering van infrastructuur is exportabel. Cofiroute heeft onbetwist buitenlandse successen bereikt. De omvang van deze buitenlandse activiteiten is tot op heden echter beperkt. Over de Franse grens experimenteert de onderneming vooral en geeft zij adviezen. De bijdrage aan de omzet is echter vooralsnog beperkt. Of Cofiroute tegelijkertijd ook het Gallische vertrouwensmodel mee kan exporteren valt te betwijfelen in de internationale, Angelsaksische wereld van de project finance. In bepaalde opzichten liggen de grenzen van Cofiroute's expansie zelfs opvallend dichtbij. Het zou niet meer dan logisch zijn om het Cofiroute-netwerk in westelijke richting uit te breiden tot in Bretagne, waar hoofdwegen druk bereden worden. Cofiroute ziet hiervan echter af omdat het vreest dat de 'zuinige' Bretonse bevolking niet bereid zal zijn om tol te betalen. Dat belooft weinig goeds voor Nederland...

3.7

Gesprekspartners

E. Blanchard Jurist Cofiroute Mme. Nadine Bourgueil Beleidsmedewerker Ruimtelijke Ordening Direction Départementale de l'Équipement Indre et Loire Jean Delons Hoofd Verkeersstudies Cofiroute

IV/T3614rO2

NEI 31

Pierre Dubois Directeur Direction Départementale de l'Équipement Indre et Loire Alain Fayard Adjunct-directeur Département des Routes Ministère de 1'Equipement et des Transports; Mme. O. Georges-Picot Financieel manager Cofiroute Mme. Florence Magé Beleidsmedewerker Département des Routes Ministère de 1'Equipement et des Transports Dominique Ratouil Vice-President Department of International Activities Cofiroute Prof. Rémy Prud'homme Directeur Observatoire de l'Economie et des Institutions Locales (l'OEIL)

3.8

Geraadpleegde literatuur

*

Broto, A. (1996) "A private toll motorway company: COFIROUTE, France", PAO Course. * COFIROUTE, (1997) "Dossier d'information générale, A85 Section Angers-Tours". * COFIROUTE, (1995) "COFIROUTE Activity report 1995". * COFIROUTE, 0 "Inauguration de 1'A85 Angers-Tours, Section Corzé-Vivy". * Holzschuch, B. (1994) "The French expressway toll system", uit: PTRC, "Financing Transport Infrastructure". * Lorrain, D. (1995) "Urban Private Financing of Public Infrastructure: The French Experience". * Martinand, C. () "Private Financing of Public Infrastructure - The French Experience". * Ministry of Public Works, Housing, Transportation and Tourism, Directorate of Roads, (1997) "The French experience in highway concession". * Ministère de 1'Equipment, du Logement, des Transport et du Tourisme, Direction des Routes, (1996) "Les engagements de l'état, mesures en faveur de l'insertion du projet". * Ministère de 1'Equipment, des Transport et du Tourisme, Direction des Routes, "Instruction mixte a 1'echelon central, Autoroute A85, Section Angers-Tours, Contournement Nord de Langeais".

IV/T3614rO2

NEI 32

Poupinel, J.F. () "The French highway system", uit: Martinand, "Private Financing of Public Infrastructure - The French Experience". Prud'homme, R. (1996) "Le financement de routes par des péages fiscaux", OEILPapier no 96-16. Vornetti, P. () "The French experience of partnership between the public and private sector in the construction and operation of motorways: theory and practice", uit: "". Rienstra, S.A. (1993) "De Franse weginfrastructuur", uit "Financiering van infrastructuur in het buitenland".

IV/T3614rO2

NEI 33

4

De Spoortunnel bij Rijswijk: Een Dragende Constructie?

In het licht van een steeds grotere druk op de ruimte komt het ondergronds aanleggen van infrastructuur steeds prominenter in de aandacht te staan. Zo ook in Rijswijk, waar bij de voorgenomen verbreding van het spoor door Rijswijk de gemeente haar kans schoon zag om de door het spoor gespleten gemeente weer fysiek te kunnen verenigen. Voor de financiering van de meerkosten van de tunnel werd, een voor Nederland, innovatieve constructie bedacht. De bebouwing van het tunneldak zou bij kunnen dragen aan de kosten van de ondertunneling: een ondertunneling met een dragende constructie.

4.1

Achtergrond

De toekomstplannen van de Nederlandse Spoorwegen, zoals vastgelegd in Rail 21, voorzagen onder meer in uitbreiding van de railinfrastructuur om het reizigers- en goederenvervoer op een adequate wijze af te kunnen handelen. Vooral uitbreiding van de spoorinfrastructuur in de Randstad nam een belangrijke plaats in de plannen. Een van de spoorverbindingen die aangepakt diende te worden was de spoorverbinding tussen Amsterdam en Rotterdam, één van de drukste lijnen van Nederland. Onderdeel van de plannen vormde de spoorverdubbeling tussen Den Haag Hollands Spoor tot iets voor de Rijswijkse gemeentegrens met Delft. De achterliggende gedachte hierbij is dat sneltreinen kunnen doorrijden en niet meer op de stoptreinen hoeven te wachten. Deze spoorverdubbeling was een van de eerste projecten waar de overheid een besluit over moest nemen. Zodra de plannen rond de spoorverdubbeling bekend werden in 1986 heeft de gemeente Rijswijk zich ingespannen om een deel van deze verdubbeling ondergronds te laten aanleggen. Het oorspronkelijke streven van de gemeente om een apart station in het bedrijventerrein Plaspoelpolder in te richten, naast Rijswijk CS12, maakte plaats voor een gedeeltelijk ondergrondse spoorverbreding in combinatie met OV-knooppunt bij het station. Dit paste goed in de structuurvisie van de gemeente die rond deze tijd verscheen, waarin een van de doelen was om de splitsing van Rijswijk die het gevolg was van de ligging van het spoor te verminderen.

4.2

Karakteristieken van de spoortunnel

De tunnel heeft, inclusief de inritten van de tunnel, een totale lengte van circa anderhalve kilometer. De spoorlijn loopt is volledig ondertunneld tussen de kruising met Generaal Spoorlaan en de Winston Churchilllaan over een lengte van zo'n 500 meter. De spoorverbinding is viersporig.

12

Dit streven werd overigens door de NS niet haalbaar geacht vanwege de korte afstand tussen beide stations.

IV/T3614rO2

NEI 34

De tunnel is gebouwd volgens het zogeheten "polderprincipe". Dit houdt in dat er geen aparte bodem wordt gelegd, maar dat er damwanden worden geslagen tot aan een waterafsluitende kleilaag op 18 meter diepte. Door deze bouwmethode is aanzienlijk bespaard op de kosten van de tunnel. Om bouwen op de tunnel mogelijk te maken is een zwaardere fundering van het tunneldak aangebracht. De te ontwikkeling gebouwen op het tunneldak zullen rusten op een funderingsconstructie met veren, vanwege de trillingen van het treinverkeer. Dit is een voor Nederland nieuwe bouwmethode. Aan de zijde van de Plaspoelpolder, ter hoogte van de Churchilllaan, wordt een appartementencomplex en een kantorencomplex gebouwd op het tunneldak. Het overige deel van het tunneldak heeft op dit moment geen bouwbestemming en wordt ingericht als park. De werkzaamheden voor de spoorverdubbeling zijn in twee fases uitgevoerd omdat de treinverbinding in bedrijf moest blijven. Eerst zijn naast het bestaande spoor nieuwe sporen gelegd, waarvan een deel in de tunnel. In de tweede fase, werd het oude spoor afgebroken en vervolgens opnieuw, maar dan verdiept, aangelegd. Tot slot zijn het tunneldak en de nieuwe stationsgebouwen afgebouwd. De totale bouw heeft 4 jaar in beslag genomen.

4.3

Procesgang en betrokken partijen

Het initiatief voor de bouw van een spoortunnel lag bij de gemeente Rijswijk, die de door de NS geplande verdubbeling op maaiveld wilde voorkomen. Zonder bemoeienis werkte de gemeente, ondersteund door stedebouwkundige adviseurs, het spoortunnelconcept uit, compleet met een OV-knooppunt. De NS, onder meer bang voor een precedentwerking en relatief onervaren in ondertunnelingsprojecten, hielden de boot sterk af. Dit leidde begin 1990 tot een impasse. Uitgangspunt hierbij was de door de NS opgestelde kostenramingen voor beide oplossingen, die een verschil uitwezen van ƒ 140-180 min in het nadeel van de ondertunneling13. Gesprekken tussen de gemeente en het Ministerie van Verkeer en Waterstaat wezen uit dat deze kloof te groot was om het Ministerie achter deze plannen te krijgen. Aan de andere kant had ook de gemeente een sterke troef in handen, in de vorm van het al dan niet medewerking verlenen bij het aanpassen van het bestemmingsplan. Hoewel op een aantal plaatsen reeds rekening was gehouden met de spoorverdubbeling (bijvoorbeeld in de breedte van het A4 viaduct) was dit nog niet overal planologisch geregeld. Weliswaar kon uiteindelijk middels een aanwijzing de gemeente worden gedwongen om het bestemmingsplan aan te passen, maar dit zou al snel een vertraging opleveren van 3 jaar. Dit zette niet alleen druk op de uitvoering van de plannen van de NS, maar daarmee tevens op het Ministerie vanuit het oogpunt van onderbenutting van fondsen. Om een haalbare zaak te bepleiten was het dus zaak, ofwel om het gehele verschil zelf te financieren, ofwel aan te tonen dat het kostenverschil geringer was. Het probleem 13

Een constructie op maaiveld (ondertunneling Churchilllaan) zou ƒ 40 miljoen kosten terwijl een tunnel werd geraamd op ƒ 200 miljoen.

IV/T3614iO2

NEI 35

was echter het gebrek aan expertise bij de gemeente. Daartoe werd door de gemeente een werkgroep ingesteld waarin zowel de HBG (Hollandse Beton Groep) participeerde als ambtenaren van de gemeente. Deze werkgroep leverde in 2 maanden een haalbaarheidsstudie op die aantoonde dat het kostenverschil teruggebracht kon worden tot ƒ 140 min, maar dat dit terugverdient kon worden door de ontwikkeling van bedrijfsterreinen elders in Rijswijk. De omvang van deze ontwikkelingsplannen was echter dermate omvangrijk dat dit politiek geen haalbare kaart was. Ook onder leiding van het Ministerie werd in 1990 een studie gelanceerd naar de inpasbaarheid van de spoortunnel, waarin tevens de NS participeerde. In deze studie werden kostenramingen gemaakt van de maaiveldoplossing (ƒ 135 min), de ondertunneling (ƒ 200 min) en een alternatief waarin het spoor in een open bak zou worden aangelegd (ƒ 199 min). Ook hier was het verschil nog te groot om van een haalbare oplossing te spreken. Andermaal werd door de gemeente Rijswijk actie ondernomen om een alternatieve constructie door te laten rekenen. Ditmaal werd een constructie volgens het "polderprincipe" doorgerekend, waarbij het aanbrengen van een betonnen ondervloer kon ontbreken. Advies vanuit de Technische Universiteit Delft en van Gemeentewerken Rotterdam toonde aan dat een dergelijke constructie haalbaar was. NS vonden aanvankelijk het risico van deze bouwmethode te groot, maar gingen na een second opinion en een risico-analyse overstag. Dit en andere aanpassingen in het ontwerp en de bouwmethode14, naast hernieuwde kostenramingen voor de maaiveldvariant15 brachten het kostenverschil uiteindelijk terug tot circa 35 miljoen gulden. Dit verschil bleek overbrugbaar voor de gemeente, mede door een bijdrage van de rijksoverheid. In ruil voor deze laatste bijdrage diende de gemeente: * maximale medewerking te verlenen aan de planologische procedures (versnelde artikel 19 procedure); * een contract af te sluiten tussen de gemeente en de NS; * medewerking te verlenen aan het project rond tramlijn 19 (naar de Vinex locatie Wateringen); * bepaalde diensten in natura te verlenen. De gemeente verwierf hierbij om niet het overbouwingsrecht van de spoortunnel. In juli 1992 begon de bouw waarna de opening plaatsvond op 18 september 1996. Het betrekken van de private partij Reeds in de beginfases van het proces werd een private partij betrokken in de vorm van HBG. Toen de door HBG voorgestelde oplossing echter niet haalbaar werd gevonden ging de gemeente alleen verder. Overigens was het überhaupt een moeilijke periode om projectontwikkelaars erbij te betrekken vanwege de malaise op de kantorenmarkt in het begin van de jaren '90. Pas in een zeer laat stadium van het proces werd weer een private partij betrokken voor de ontwikkeling van de grond op de tunnel, te weten IBC Vastgoed. In feite was er toen reeds sprake van bouwkavels.

Zo werd ook vanuit Rijswijk een nieuwe bouwmethode voorgesteld die tot kostenbesparingen leidde. Zo werden de door de NS berekende tracrieverliezen bij een tunnel, gecompenseerd door tractieverliezen voor de HTM bij een tunnel onder het spoor in geval de maaiveldoplossing. IV/T3614rO2

NEI 36

Wat er gebouwd zou worden op en rond de tunnel is in de loop der tijd ook aan verandering onderhevig geweest. Dit was onder andere het gevolg van een wisseling van het politieke bestuur in de gemeente. Was aanvankelijk nog sprake van uitgebreidere bebouwing van het tunneldak, met onder andere een aantal "urbane villa's" van 5 woonlagen, geleidelijk is de bebouwing teruggebracht tot het huidig geplande appartementencomplex en het kantorencomplex, plus de ontwikkeling van een hotel in de nabijheid van het spoor. Ook het oorspronkelijk geplande zwembad is uit de bouwplannen verdwenen.

4.4

Financiën en Contracten

Kosten De totale meerkosten van de ondertunneling bedroegen circa ƒ 35 min. Hiervan werd ƒ 10 min gedragen door het Rijk en ƒ 25 min door de gemeente Rijswijk. De gemeente Rijswijk heeft zich verplicht dit bedrag in een aantal tranches af te lossen. De bijdrage van zowel Rijswijk als overheid valt te rechtvaardigen op basis van de socio-economische baten van het project. Het is duidelijk dat de socio-economische baten groter zijn dan de directe opbrengsten van het project uit de bebouwing van het tunneldak. Het gedeeltelijk opheffen van de splitsing in de gemeente en het verdwijnen van de zeer drukke spoorwegovergang bij de Churchilllaan zijn duidelijke andere baten. Daarnaast spelen effecten als een verminderde geluidshinder, reductie van visuele vervuiling en een vermindering van de barrièrevorming een duidelijke rol. Financiering De financiering van de kosten door de gemeente is enigszins onduidelijk aangezien de verschillende uitgaven en opbrengsten op de gemeentebegroting niet altijd even duidelijk gekoppeld zijn aan elkaar. Wel is duidelijk dat een deel van de opbrengsten worden opgebracht door de projectontwikkeling die wordt uitgevoerd door IBC. Het contract met dit bedrijf is complex, maar de opbrengsten uit exploitatie worden door de gemeente geraamd op meer dan ƒ 7 min. De bebouwing van de tunnel zelf levert volgens een schatting van IBC zo'n 6 miljoen gulden op. Het contract met IBC wordt echter ook verwacht een bijdrage te leveren aan de bouw van de schouwburg. Naast de opbrengsten uit de ontwikkeling van de grond op en rond de spoortunnel wordt significante bijdrage geleverd door de verkoop van het terrein rond het voormalige Motel Hoornwijck. Dit terrein dat aanvankelijk was gekocht door de gemeente voor de vestiging van het EOB (Europees Octrooi Bureau)16 is uiteindelijk doorverkocht aan het industrieschap Plaspoelpolder. Door de gemeente wordt aangegeven dat beide bronnen tezamen de hoofdmoot van de financiering voor hun rekening nemen.

16

Deze vestiging is uiteindelijk niet tot stand gekomen.

IV/T3614rO2

NEI 37

Risico-verdeling In dit specifieke geval zijn de risico's van het project vrijwel volledig terug te voeren op de gemeente. De projectontwikkelaar heeft, als gevolg van de relatief geringe betrokkenheid bij het project, vrijwel uitsluitend de risico's van de eigen projectontwikkeling.

4.5

Overwegingen en conclusies

Procesgang Uit de beschrijving van bovenstaande case-studie blijkt hoe moeizaam gesprekken verlopen indien een conflictmodel gehanteerd wordt. Door meerdere partijen werd dit geweten aan de, zeker in die tijd, enigszins halstarrige houding van de NS. Dat het ook anders kan wordt aangegeven door de NS door te verwijzen naar het voorbeeld van Leiden waar uitbreidingsplannen rond het station zijn opgepakt in een constructief overleg tussen NS, gemeente en academisch ziekenhuis. Hoewel de specifieke ervaringen met private partijen in dit project relatief beperkt zijn gebleven heeft de gemeente Rijswijk wel ervaringen opgedaan in andere PPP constructies, bijvoorbeeld in de ontwikkeling van Vinex locaties. De lessen die hieruit geleerd zijn is dat snelheid in het proces van groot belang is voor de slagingskansen. Dit kan worden beïnvloedt door het aanstellen van een goede (externe) project manager die het proces begeleidt en coördineert. Zo veel mogelijk moet het instellen van "praatgroepen" worden vermeden, enerzijds vanwege een de snelheid van het proces, maar ook om zoveel mogelijk één heldere gesprekpartner te hebben. Een grotere efficiëntie kan worden bereikt wanneer een groot deel van het werk wordt uitbesteed en de gemeente zich vooral richt op de taken waarin de kracht en macht van de gemeente liggen. De gemeente neemt hierin een regiefunctie aan. De macht en de kracht van de gemeente heeft voor een groot deel betrekking op het doelmatig gebruiken van het ruimtelijk ordeningsinstrument. Hierdoor kunnen de neuzen van betrokken partijen dezelfde kant op worden gericht, de risico's van het project worden verkleind en een snelle procedure worden bevorderd. Wel wordt aangegeven door Rijswijk dat een dergelijke benadering enigszins persoons- en gemeentegebonden is. Daarnaast dient de gemeente ervoor te zorgen dat zij in het onderhandelingsproces (met vooral projectontwikkelaars) over voldoende expertise beschikt en zakelijk kan blijven (maak goede afspraken). Vertrouwen tussen de verschillende partijen is van groot belang in het bereiken van het gewenste eindresultaat. Vanuit de private sector wordt aangegeven dat dit soms in het gedrang kan komen als gevolg van wisselende gemeentebesturen en daaruitvolgende beleidsveranderingen. Betrekken van private partijen Duidelijk is dat de bijdrage uit grondexploitatie in het geval van Rijswijk niet kosten dekkend is geweest. Wel was een grotere bijdrage door de private sector middels grondexploitatie mogelijk geweest, maar dit had dan wel tot een andere inrichting van het tunneldak geleid (meer bebouwing). Ook uit andere ondertunnelingsprojecten, die momenteel worden ontwikkeld, blijkt dat een grotere bijdrage uit grondexploitatie mogelijk is. Noemenswaardig zijn het Plan Sijtwende bij Voorburg en de weg ondertunneling bij Haarlem. Het eerste plan dat wordt uitgevoerd door Volker Stevin Ontwikkelingsmaatschappij voorziet in de bouw van 850 woningen op de ondertunnelde Verlengde Landscheidingsweg. Het tweede project omvat de bouw van 1000 IV/T3614rO2

NEI 38

woningen op een ondertunnelde weg bij Haarlem door IBC Vastgoed. Nadere studie naar dit project loopt, maar eerste berekeningen wijzen de haalbaarheid van het plan uit. Beide projecten worden voor het leeuwendeel gedragen door de opbrengsten uit de grondexploitatie. Ook had de private partij in een veel eerder stadium bij het project betrokken kunnen worden. Ervaringen in bovenstaande ondertunnelingsprojecten wijzen dit uit. Dit is ook logisch gezien het feit dat veelal het initiatief tot de ondertunneling wordt genomen door de private partijen in hun jacht naar ontwikkelingslocaties. Maar ook in het geval Rijswijk wordt door de geïnterviewde private partij aangegeven dat een grotere rol mogelijk was geweest. Echter dan wel in naam van de gemeente Rijswijk en niet als derde partij aan de tafel, gezien het al moeizame karakter van de onderhandelingen.

4.6

Gesprekspartners

Gemeente Rijswijk Ir. A.A. van Triest Directeur Openbare Werken Gemeente Rijswijk Dhr H. Vrind wethouder 1985-1990 Gemeente Rijswijk Mevr. Sylvia Roes voorlichtster Nederlandse Spoorwegen Ir. S. Bruinsma Project manager Spoortunnel Rijswijk IBC Vastgoed Mr. A.D. van der Voort Adjunct Directeur

4.7 * * * * * * * *

Geraadpleegde literatuur Rienstra, S.A. (1993) "De Nederlandse railinfrastructuur", uit "Financiering van infrastructuur in het buitenland". Industrieschap de Plaspoelpolder (1996) "De Plaspoelpolder, van bedrijventerrein naar businesspark". Industrieschap de Plaspoelpolder (1996) "Businesspark Hoornwijck, een buitenplaats naast de snelweg". Kuijpers, H.A.H. () "Spoortunnelprojekt Rijswijk", uit: Kijk op Zaken. NS (1996) "Feest in en rondom de piramide van Rijswijk". NS Railinfrabeheer en Gemeente Rijswijk () "Spoorverdubbeling Den Haag Rijswijk". Rijswijk, gemeente (1995) "Rijswijk op weg naar 2000". Roes, S. (1996) "Jaarverslag Informatiecentrum Stationsgebied Rijswijk 1996".

IV/T3614rO2

NEI 39

* NRC Handelsblad, Artikelen uit de periode 1993-1996. * Haagse Courant, Artikelen uit de periode 1992-1996. A Het Binnenhof, Artikelen uit de periode 1992-1991. * Rijswijkse Courant, Artikelen uit de periode 1989-1991. A Groot Rijswijk, Artikelen uit de periode 1989-1994. * Algemeen Dagblad, Artikelen uit de periode 1991-1991.

IV/T3614rO2

NEI 40

Conclusies en lessen voor Nederland Netwerken versus eilandprojecten Eén van de meest opvallende verschillen tussen de Franse en de Engelse case is het verschil in benadering tussen beide cases. In Frankrijk is duidelijk gekozen voor een netwerkbenadering, terwijl in het Engelse geval de BNRR een losstaand project was. Een groot voordeel van een netwerkbenadeling, en zeker een ontwikkelend netwerk zoals in Frankrijk wordt gehanteerd, is dat voortgebouwd kan worden op bestaande relaties en dat de kans geboden wordt om vertrouwen te doen groeien. Je bent voor langere tijd tot elkaar veroordeelt waardoor er ook een stimulans bestaat om dit vertrouwen tot stand te doen komen. Uiteindelijk zal samenwerken effectiever zijn dan elkaar tegenwerken; een les die tevens uit de Rijswijkse case kan worden getrokken. De langere termijn afhankelijkheid in een netwerk kan tevens een kwaliteitsverhogend effect hebben. Een nadeel van een netwerk, zoals in Frankrijk, is dat een de facto monopolie wordt gecreëerd, waarbij concurrentie ontbreekt en het de vraag is of de meest efficiënte prijs tot stand komt. Daarbij zou dit op gespannen voet kunnen staan met Europese openbare aanbestedingsregels. Aan de andere kant moet worden gerealiseerd dat ook het telkens weer voorbereiden van steeds weer aparte projecten ook geld kost. Dat dit zelfs veel geld kan kosten leert het geval van de BNRR. Een ander effect van het verschil in de netwerk versus de projectbenadering is dat de BNRR een veel langere terugverdientijd heeft dan de A85 in Frankrijk, die door de synergie met de rest van het netwerk en de daar omheen liggende afspraken, reeds in kortere tijd financieel aantrekkelijk is. De situatie in Engeland komt overeen met de situatie in Frankrijk in de beginperiode van private betrokkenheid bij infrastructuur, waarbij ook daar lange terugverdientijden golden. Dit is een van de redenen geweest dat ten tijde van de oliecrisis de meeste van de private concessiehouders het onderspit moesten delven. Dit vereist namelijk nogal wat van private partijen die niet altijd een dergelijke lange termijn visie hanteren. In Nederland, in de relatief beperkte ervaring met private betrokkenheid bij infrastructuur heeft eigenlijk vrijwel altijd het model van losstaande projecten gegolden. Dit is ook begrijpelijk gezien het feit dat in Nederland veelal sprake is van stukjes project, waarbij vooral knelpunten worden opgelost: een enkele tunnel, een ontbrekend stuk snelweg, een additionele brug. Hierbij ligt het Engelse model eerder voor de hand. Toch zijn ook in Nederland situatie denkbaar waarbij een meer netwerkachtige benadering zou kunnen worden toegepast. Een direct voorbeeld waar al op deze wijze wordt gedacht is het uitbesteden van OV-netwerken, maar ook voor iets als road pricing zou een regio kunnen worden aanbesteed aan een enkele partij. Weer een ander voorbeeld zou de volledige intermodale uitbesteding van een enkele corridor zijn, zoals de Amsterdam-Utrecht corridor. Het belang van inspraakprocedures Een belangrijke plaats in het proces naar de uiteindelijke uitvoering van het project wordt ingenomen door de inspraakprocedures. Dit wordt zowel duidelijk in de Rijswijkse case, waarbij het al dan niet meewerken in inspraakprocedures als drukmiddel werd gebruikt, als in het Engelse geval waarbij inspraakprocedures dermate lang duurden dat de voorbereidingskosten van de private partij ook fors opliepen.

IV/T3614rO2

NEI 41

Tussen Engeland en Frankrijk bestaan wezenlijke verschillen in de inspraakprocedures. In Frankrijk worden twee parallelle trajecten gevolgd, zowel een ministerieel als een openbaar, waarbij uiteindelijk het openbare inspraakproces kan worden overruled vanwege het staatsbelang. Dit is ook bij de A85 gebeurd. Het verschijnsel dat private partijen deels worden gevoeld als een verlengstuk van 1'État draagt zeker bij in een soepeler oplossing van probleempunten. Het Engelse traject is daarentegen "correcter". In principe wordt een duidelijke procedure gevolgd waarbij op elk bezwaar moet worden ingegaan. Het eindadvies wordt gegeven door een onafhankelijke Inspector. De beslissing wordt uiteindelijk formeel ook genomen door een tweetal ministers en niet uitsluitend door de minister van Transport. Deze procedure heeft veel minder aangrijpingspunten om af te wijken. Een ander belangrijk aspect in de Engelse inspraak is de public consultation die voorafgaat aan het formele inspraakproces. Dit functioneert eigenlijk als kleine nut en noodzaak discussies op lokaal niveau, waarbij het ontwerp nog kan worden aangepast om aan eventuele bezwaren tegemoet te komen. Dat dit proces in het geval van de BNRR slechts beperkt heeft gewerkt komt deels door het feit dat een tolweg werd gepresenteerd in plaats van een ongetolde verbinding, maar ook dat er geen uitruil mogelijk met andere zaken die de publieke opinie gunstig konden beïnvloeden. Door het ontbreken van wisselgeld is maatschappelijke acceptatie geringer (met andere woorden het is slikken of stikken binnen een beperkte bandbreedte). De mate van private betrokkenheid Direct gekoppeld aan de inspraakprocedures is de vraag wanneer, in welk onderdeel van het proces de private partij te betrekken. De ervaring in Engeland geeft hierbij duidelijk aan dat het betrekken van private partijen in fases van het project waar de risico's voor een private partij slechts in beperkte mate beheersbaar zijn weinig zinvol kan zijn. Duidelijk is in het geval van de BNRR sprake geweest van een te grote risicotransfer. Deze ervaring wordt tevens gedeeld in het Rijswijkse, waarbij op grond van ervaringen met eerdere PPP constructies duidelijk wordt aangegeven dat een ieder moet doen waar hij het beste in is. Een leidende rol van de overheid bij inspraak lijkt daarbij aan te bevelen. Dit biedt tevens aan de overheid de mogelijkheid om rekening te houden met de maatschappelijke inpasbaarheid van een project. Hierbij is ook de speelruimte van een overheid in het algemeen groter in het bieden van wisselgeld aan burgers om daarmee de maatschappelijke acceptatie van een project te vergroten. De conclusie zou kunnen zijn om private partijen pas dan te betrekken wanneer het inspraakproces is afgerond. Een risico hierbij is wel dat een basisontwerp resulteert dat vanuit de eisen die private partijen stellen minder haalbaar is (bijvoorbeeld teveel af/opritten). Bovendien is de ruimte voor creativiteit en innovativiteit in dit geval gering waardoor tevens de efficiëntie in het ontwerp in het gedrang kan komen. Overigens kan ook het basisontwerp de private partij nog enige vrijheid kan geven. Met name bij complexe projecten verdient het de aanbeveling om private partijen op enigerwijze toch reeds eerder in de ontwerpfase te betrekken. In Frankrijk is dit bijvoorbeeld gebeurt bij een tunnelverbinding (met twee niveaus) bij Parijs, waar Cofiroute reeds in een vroeg stadium betrokken werd vanwege de complexiteit van de materie. Maar ook in andere projecten loopt Cofiroute reeds mee in de beginfase door studies op eigen kosten uit te voeren. Wel worden een deel (50%) van deze voorbereidingskosten vergoed indien het project uiteindelijk niet wordt gegund. Overigens is het laten van enige ontwerpvrijheid aan private partijen sowieso aanbevelenswaardig vanwege mogelijke verhoging van de efficiëntie in het ontwerp. IV/T3614iO2

NEI 42

Voor Nederland is ook de keuze van belang in welk stadium de private partijen te betrekken. Mede gezien relatief slechte ervaringen in het verleden, zoals de Wijkertunnel, is juist de voorbeeldfunctie van de eerstvolgende grote infrastructurele projecten waarbij private partijen betrokken worden van groot belang. Het overdragen van die risico's naar de private sector die ook het beste door de private sector kunnen worden gedragen vraagt om een zorgvuldige afweging. In de meeste projecten zal dit op maatwerk neerkomen. Tolheffing en maatschappelijke belang De aanleg van nieuwe lijninfrastructuur brengt socio-economische baten teweeg. Deze bestaan bijvoorbeeld uit baten voor de weggebruiker als gevolg van het aanbieden van een nieuwe, alternatieve (weg)verbinding en het verminderen van congestie op het bestaande netwerk. Door tolheffing worden deze baten voor een deel afgeroomd. De mate waarin deze tolheffing vervolgens weer ten goede komt aan de nationale economie hangt af van de uiteindelijke bestemming van de tolinkomsten. Naast de bestemming van de tolopbrengsten is het de vraag of het bedrijfseconomisch optimum, zoals gezien door een private uitbater, overeenkomt met het maatschappelijkeconomisch optimum. In het geval van de BNRR is het juist dit aspect geweest, dat mede verantwoordelijk is geweest voor de weerstand onder de lokale overheden. Verder gaan met private betrokkenheid bij infrastructuur? Moet Nederland verder gaan met initiatieven met het betrekken van private partijen bij het realiseren van infrastructuur. De rechtvaardiging van een positief antwoord op deze vraag ligt grotendeels buiten het kader van deze studie. Wel is duidelijk dat in de wereld om ons heen, zowel in Europa maar ook elders in de wereld de acceptatie en belangstelling voor PPP constructies in infrastructuur snel groeiende is. De in deze studie belichte cases wijzen uit dat het te betreden pad niet zonder hindernissen is en dat gewaakt moet worden voor misstappen. Het zorgvuldig afwegen van de mate en plaats van private partijen in projecten is zeer op zijn plaats. Duidelijk is wel dat andere partijen in het buitenland druk doende zijn om ervaring op te doen met private betrokkenheid bij infrastructuur en dat deze kennis in toenemende mate exportabel zal zijn. Bij een verder betrekken van de private sector bij de aanleg en exploitatie van lijninfrastructuur, komen, mede naar aanleiding van de bevindingen in de case-studies, een aantal thema's naar voren, die zinvol zijn om nader bij stil te staan. *

De afweging tussen een netwerkbenadering versus een "eiland"-project benadering, ofwel economies of scale and scope versus economies of competition.

*

Op welk moment in het proces van voorbereiding naar realisatie betrek je de private sector? Specifiek hierbij naar voren komt de rol van de private sector in de ontwerpfase en de inspraakprocedures.

*• Hoe betrek je zoveel mogelijk partijen in een pre-kwalificatie ronde en wat is de gewenste samenstelling van een privaat consortium? *

Op welk moment ga je terug van meerdere partijen naar 1 partij, met andere woorden op welk moment in het proces maak je de selectie onder de private partijen?

IV/T3614rO2

NEI 43

*

Welke risico's worden bij welke partij gelegd? Wat kan de rol zijn van risicoanalyses?

*

Omgaan met potentiële conflicten tussen bedrijfseconomisch optimum en maatschappelijk-economisch optimum als gevolg van de tarievenstructuur.

A Is het belangrijk om de Nederlandse overheid en bedrijfsleven kennis op te laten bouwen met betrekking tot private betrokkenheid bij infrastructuur?

IV/T3614rO2

NEI 44

6

Algemene literatuur

A Akro Consult (1997) "Publiek private samenwerking en private financiering infrastructuur". A Banister, e.a. (1993) "Private sector investment in transport infrastructure in Europe". A ECIS, Roy, R. (1994) "Investment in transport infrastructure: the recovery in Europe". A European Commission, DG Transport (1996) "Financing models for new transport infrastructure". A European Investment Bank, Luxembourg, Carbonaro, G.A. () "Transport modelling for private financing: a view from a financing institution", uit: • Inspectie Rijksfinanciën, Rienstra, S.A. (1993) "De financiering van infrastructuur in het buitenland". A Lacasse en Wall () "Public/private partnerships in infrastructure provision: main issues and conclusions". * London Underground Ltd, Gannon en Brown () "Financial modelling for public/private sector joint ventures", uit: • Ministerie van Verkeer en Waterstaat en Financiën (1993) "Een beleidskader voor private financiering van infrastructuur". A Ministerie van Verkeer en Waterstaat, A W (1995) "Financiering van infrastructuur in Europa". A Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1996) "Internationale vergelijking infrastructuur". * NEDC (1990) "Private participation in infrastructure". A NVB (1996) "Publiek private samenwerking in de praktijk - Een handleiding". A Peterse en Hoppe () "De vormgeving van publiek-private samenwerking", uit: "Grote projecten, besluitvorming en management". A PTRC, Farrell, S. (1994) "Financing transport infrastructure". A Steer Davies Gleave, Beltrandi, F. () "Benefit-cost analysis and the private finance initiative". A World Bank, Smith, S.(1996) "Public policy for the private sector - Infrastructure". A World Highways/Routes du monde (1996) "Paying for roads".

IV/T3614iO2