Naar een kwaliteitsstandaard voor schoolgebouwen Mogelijkheden en draagvlak VNG – 31 maart 2011
INHOUDSOPGAVE 1. INLEIDING
3
1.1
Vraagstelling VNG
3
1.2
Plan van aanpak van dit onderzoek
4
1.3
Inventarisatie; huidige werkwijze van gemeenten
5
2. HET KWALITEITSSTELSEL EN REFERENTIEBEDRAGEN
8
2.1
Interne randvoorwaarden voor kwaliteitsstandaard
8
2.2
De opzet voor een kwaliteitsstandaard
8
2.3
Het standaardproces
16
2.4
De benchmark
16
2.5
Conclusie deelvraag 1
17
3. ARGUMENTEN VOOR EN TEGEN EEN KWALITEITSSTELSEL
18
3.1
Argumenten tegen
18
3.2
Argumenten voor
19
4. MOGELIJKE SCENARIO’S
21
5. DE BESTUURLIJKE EN POLITIEKE CONTEXT
24
5.1
Het draagvlak
24
5.2 Conclusie deelvraag 2
25
COLOFON
27
BIJLAGEN 1. Factsheet hoofdlijnen gemeentelijke taken
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
en onderwijshuisvesting
28
2. Aanzet standaardproces
30
2
1.
INLEIDING
Gemeenten hebben de wettelijke zorgplicht voor onderwijshuisvesting. De wijze waarop
besluiten nodig zijn om schoolgebouwen te realiseren. De normbedragen zijn voor het
gemeenten de zorgplicht vormgeven, is vastgelegd in de verordening Voorzieningen
gehele land gelijk, terwijl de kostenontwikkeling per regio verschilt.
Huisvesting Onderwijs. De meeste gemeenten hebben de verordening gebaseerd op de Modelverordening van de VNG. De laatste 14 jaar is deze verordening op tal van punten
De kwaliteit van (nieuwe) schoolgebouwen wordt breed bekritiseerd. De
aangepast.
Rijksbouwmeester heeft hier uitvoerig over gepubliceerd. Omdat het binnenmilieu van veel scholen slecht is, heeft het Agentschap.nl (Senternovem) een programma van eisen
Een onderdeel dat nog niet gewijzigd is, zijn de normbedragen voor nieuwbouw en
voor Frisse Scholen ontwikkeld. In paragraaf 2.3 is de huidige situatie nader beschreven.
uitbreiding. In de praktijk zorgt het toepassen van de normbedragen voor veel discussies tussen gemeenten en schoolbesturen. Het vergoeden van reële meerkosten is bij een
De VNG wil daarom de discussie over investeringen in schoolgebouwen terugbrengen
rigide toepassing van de verordening moeilijk. Het is hierdoor bijna onmogelijk een
tot de kernvraag: wat zijn goede schoolgebouwen de gemeente waard? De VNG denkt
discussie te voeren over de noodzakelijke meerkosten en meerkosten veroorzaakt door
dat het mogelijk is om de normbedragen te vervangen door een kwaliteitsstandaard
wensen van schoolbesturen. Deze discussies verstoren het noodzakelijke partnerschap
voor schoolgebouwen. Daarom wil de VNG onderzoeken of dit daadwerkelijk mogelijk is
tussen gemeenten en schoolbesturen op lokaal niveau. Discussies gaan over cijfers
en of hiervoor voldoende draagvlak is. De VNG heeft M3V adviespartners opdracht
achter de komma en bij onvermijdelijke of zeer wenselijke extra kosten worden de
gegeven dit onderzoek uit te voeren.
normen omzeild. Gevolg daarvan is dat de negatieve beeldvorming over gemeentelijke onderwijsboulevards en andere succesvolle investeringen van gemeenten in de
1.1 VRAAGSTELLING VNG: WAT ZIJN GOEDE SCHOOLGEBOUWEN DE GEMEENTE WAARD?
onderwijshuisvesting overschaduwt. Op landelijk niveau vormt dit aanleiding om te
Wat zijn goede schoolgebouwen de gemeente waard is de kernvraag. Dit is in de
pleiten voor een grotere financiële autonomie voor schoolbesturen d.m.v.
volgende vraagstelling vertaald:
prestaties op het gebied van scholenbouw de successen van brede schoolvorming,
doordecentralisatie.
VRAAGSTELLING Ondanks het feit dat er één landelijke financiële normering is, laat de toepassing ervan
1.
een zeer gedifferentieerd beeld zien. Een aantal gemeenten heeft toeslagen op de norm vastgesteld, of werkt met een gedifferentieerde norm. De normbedragen zijn gebaseerd op de normbedragen die het Rijk al voor 1 januari 1997 hanteerde en gaan terug naar de
Is het mogelijk om de normbedragen uit de Modelverordening van de VNG te vervangen door een gedifferentieerde kwaliteitsstandaard?
2.
Wat zijn hiervan de voor- en nadelen en is er voldoende draagvlak om deze wijziging door te voeren?
kwaliteitseisen van een schoolgebouw van de begin jaren ‘80. Het is bij de betrokkenen onbekend wat deze eisen inhouden en daarom bestaat er een algemene ‘common sense redenering’ dat de financiële normen ontoereikend zijn en dat ad hoc
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
3
Het onderzoek richt zich op deze vraagstelling binnen de kaders van de bestaande wet-
De PO-raad, VO-raad, Servicecentrum Scholenbouw en het Ministerie van OCW zijn als
en regelgeving en de bestaande verhoudingen tussen gemeenten en schoolbesturen.
begeleidingscommissie betrokken bij de doelstellingen, het plan van aanpak en planning
Op basis van de onderwijswetgeving stelt de gemeenteraad normen vast aan de hand
van het project.
waarvan de bedragen worden vastgesteld voor de toegekende voorzieningen huisvesting onderwijs. Vormen van systeem- en/of stelselwijzigingen vallen uitdrukkelijk
Door een analyse van de huidige situatie zijn de knelpunten van het werken met de
buiten deze opdracht.
normvergoeding beschreven. Vanuit deze knelpunten zijn de voorwaarden voor een kwaliteitsstandaard als nieuw model beschreven. Tijdens deze onderzoeksfase is ook de
Het project bestaat uit twee fasen: 1.
2.
oorsprong van de normering geanalyseerd.
Fase één bestaat uit de uitwerking van de probleemstelling tot een globale schets van een mogelijk nieuw model voor bijlage IV van de Modelverordening van de VNG.
In een tweetal werkbijeenkomsten met experts uit gemeenten, schoolbesturen en
Hierbij wordt ook aandacht besteed aan de voor- en nadelen van een
vertegenwoordigers van de PO-Raad, de VO-Raad, het Servicecentrum Scholenbouw,
kwaliteitsstandaard. Op basis van deze globale schets wordt het draagvlak
het platform onderwijshuisvesting, de BNA, etc. zijn de analyse en de mogelijke opzet
onderzocht.
voor een kwaliteitsstandaard verder verdiept. Tijdens deze bijeenkomsten zijn de
In fase twee wordt afhankelijk van dit besluit het model verder uitgewerkt tot een
interne- en externe voorwaarden benoemd waaraan een kwaliteitstelsel moet voldoen.
wijziging van de Modelverordening voor het primair onderwijs en het voortgezet
De bijeenkomsten hebben veel richting gegeven aan de inhoud en opzet van een
onderwijs.
mogelijk kwaliteitsstelsel.
De VNG heeft M3V opdracht gegeven voor de eerste fase. Deze rapportage is het verslag
Een eerste bestuurlijke draagvlakmeting is verkregen in de bijeenkomst van de VNG
van deze fase en is een document op basis waarvan de VNG een advies kan geven aan
commissie Onderwijs Sport en Cultuur van 17 februari 2011.
het bestuur van de VNG. In een bijeenkomst met de eigen achterban (G4 overleg onderwijshuisvesting, VNG
1.2 PLAN VAN AANPAK VAN DIT ONDERZOEK
Klankbordgroep) en vertegenwoordigers van schoolbesturen is een concept van deze
De eerste fase van het project concentreert zich op het schetsen van de nieuwe
rapportage besproken. Vervolgens wordt deze rapportage voorgelegd aan de VNG
kwaliteitstandaard en de differentiatiemogelijkheden. Een inventarisatie van de voor- en
commissie Onderwijs , Sport en Cultuur. Daarna kan het bestuur van de VNG besluiten of
nadelen onder belanghebbenden geeft het draagvlak voor een mogelijke wijziging weer.
de normbedragen worden vervangen door het kwaliteitsstelsel.
De overgang naar een kwaliteitsstandaard heeft ingrijpende gevolgen. Een nieuw systeem kan alleen werken als voldoende rekening wordt gehouden met de belangen (voor- en nadelen) van alle partijen. M3V heeft daarom een procesgang toegepast waarbij belanghebbenden zijn betrokken voor informatieverzameling en voor draagvlakmeting.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
4
1.3 INVENTARISATIE; DE HUIDIGE WERKWIJZE VAN GEMEENTEN
budgetten noodzakelijk zijn. Tal van gemeenten, en adviseurs hebben deze argumenten onderzocht en beschreven. In de volgende tabel zijn deze argumenten opgenomen.
In deze paragraaf wordt beschreven hoe gemeenten omgaan met het toepassen van de normbedragen uit de verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. Puntsgewijs zijn
•
Argumenten aanvullingen op de normbedragen
de belangrijkste knelpunten van het werken met de normbedragen beschreven. •
Normvergoeding bepaalt budget en kwaliteit
ARGUMENTEN VOOR HET VERGOEDEN VAN MEERKOSTEN BOVEN OP DE NORMVERGOEDING
Veel gemeenten werken voor nieuwbouw en uitbreiding met de normbedragen uit de
•
Materialisatie; bijvoorbeeld het toepassen van duurzame materialen
Modelverordening van de VNG. Het normbedrag heeft twee functies:
•
Extra installaties en voorzieningen voor een beter binnenklimaat; bijvoorbeeld het voldoen aan klasse B van het programma van eisen Frisse Scholen
•
Architectonische kwaliteit; bijvoorbeeld een betekenisvol schoolgebouw als landmark in de wijk
schoolgebouwen zijn, bepaalt de normvergoeding ook het kwaliteitsniveau van het
•
Transparantie; bijvoorbeeld het toepassen van veel glaswanden
nieuwe schoolgebouw (het budget bepaalt in combinatie met het proces de
•
Flexibiliteit; bijvoorbeeld het toepassen van flexibele scheidingswanden
kwaliteit).
•
Marktwerking; in tijden van krapte op de bouwmarkt zijn de bouwkosten voor schoolgebouwen hoog
Ontbreken toetsingskader gebouwkwaliteit
•
Brandveiligheid; bijvoorbeeld extra eisen vanuit de brandweer
•
ARBO; bijvoorbeeld het realiseren van extra voorzieningen om te voldoen aan ARBO voorschriften
•
Multifunctionaliteit; bijvoorbeeld het realiseren van een gebouwbeheersysteem of het toepassen van duurzame materialen i.v.m. het intensiever gebruik van het gebouw
•
Installaties; in een modern schoolgebouw worden installaties toegepast die niet in normbedragen zijn opgenomen omdat deze in het verleden niet werden toegepast/bestonden
•
Algemene kosten; bijvoorbeeld de kosten van het opstellen van een programma van eisen en bouwprojectmanagement zijn hoger dan in de onderbouw van de norm opgenomen
•
Terreininrichting; bijvoorbeeld de kosten van een uitdagende terreininrichting i.p.v. betontegels
basis van de normvergoeding. Bezuinigen tot de norm is vaak niet mogelijk. Door de
•
Goede werkomgeving; bijvoorbeeld de realisatie van werkruimten voor leraren
staatssecretaris is het schoolbesturen in het primair onderwijs verboden mee te
•
Modern onderwijs; bijvoorbeeld de kosten van een open, ruim opgezet, gebouw
investeren in voorzieningen in de huisvesting. Gemeente gaan daarom opzoek naar
•
Duurzaamheid; bijvoorbeeld kosten die moeten worden gemaakt om te voldoen aan de GPR-eisen van de gemeente
•
Toegankelijkheid; bijvoorbeeld kosten van een lift bij verdiepingsbouw
1.
de normvergoeding bepaalt het beschikbare budget waarvoor het schoolbestuur het nieuwe schoolgebouw of de uitbreiding moet realiseren;
2.
•
omdat er naast de eisen uit het Bouwbesluit geen specifieke eisen voor
Nadat de gemeente de noodzaak tot uitbreiding of (vervangende) nieuwbouw heeft vastgesteld, krijgt het schoolbestuur de taak de voorziening binnen het normbedrag te realiseren. In de praktijk zijn er na dit moment tal van scenario’s mogelijk. De verordening schrijft niet voor waaraan de gemeente (de afdeling onderwijshuisvesting) het bouwplan en de begroting moet toetsen. ‘Alleen’ het vereiste aantal m2 BVO moet worden gerealiseerd. Voor de bouwkundige kwaliteit gelden in ieder geval de minimale eisen die aan alle bouwwerken worden gesteld. Een kwalitatief toetsingskader ontbreekt. •
Financiële onbeheersbaarheid en extra budgetten
In veel gevallen is de begroting van de bouwheer hoger dan het beschikbare budget op
argumenten waarom de normvergoeding ontoereikend is en waarom aanvullende
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
5
Doordat gemeenten in de praktijk verschillend omgaan met de normbedragen en de
bedragen ontoereikend zijn. Bij schoolbesturen ontstaat het beeld dat er sprake is van
eventuele aanvulling hierop is er sprake van een gedifferentieerd beeld. De uitkomst van
willekeur en afhankelijkheid van de gemeente(raad).
het werken met één landelijke norm is lokaal zeer divers. •
Londo 1985 en ontbreken evaluaties
Afhankelijk van de conjunctuur in de bouw worden in veel gevallen door de gemeente
De in de Modelverordening opgenomen normvergoeding gaat terug naar Londo 1985.
aanvullende budgetten ter beschikking gesteld aan het schoolbestuur. In andere
Londo 1985 beschrijft van het van Rijkswege noodzakelijk geachte kwaliteitsniveau
gevallen wordt het bouwheerschap aan de gemeente overgedragen en worden
waarop de vergoeding van de stichtingskosten was gebaseerd. Het gaat hierbij om de
schoolgebouwen tegen hogere kosten gerealiseerd. Waar wordt gebouwd door
doelmatige en noodzakelijke kwaliteit. Deze kwaliteit is op basis van een aantal
woningcorporaties worden de hogere bouwkosten meestal verrekend met andere
voorwaarden beschreven:
kostendragers (bijvoorbeeld de grondkosten) binnen het project. In gemeenten met
-
onderdelen aangepast of is een beleid geformuleerd waarin bepaalde procedures zijn
-
technische/fysieke voorwaarden; algemeen geldende eisen (klimaat, gezondheid, veiligheid, brandpreventie, bouwconstructies, technische installaties);
accommodatie. De meerkosten van het ‘schooldeel’ binnen een multifunctionele accommodatie (MFA) vormen een onderdeel van de totale investering in de MFA. Voor
economische voorwaarden; zo laag mogelijk niveau van investerings- en exploitatiekosten (life cycle costs);
vastgelegd om meerkosten te vergoeden. In andere gevallen worden de meerkosten niet inzichtelijk gemaakt omdat de school onderdeel is van een multifunctionele
onderwijskundige voorwaarden; hulpmiddel voor het onderwijs en optimale ontplooiing van het onderwijs;
ervaren ambtenaren en waar relatief veel wordt gebouwd, is de verordening op
-
toekomstwaarde; zodanig ontworpen en gebouwd dat gebouwen in economisch
de realisatie van MFA’s bestaan geen normbedragen en wordt vergoed op basis van
en onderwijskundig opzicht optimaal gebruikt en geëxploiteerd kunnen worden
werkelijke kosten.
gedurende de geplande gebruiksduur.
In de praktijk betekent het werken met de normbedragen lange discussies met
Londo was geen dwingend model, maar een onderbouwing van de normbedragen.
schoolbesturen en lijken projecten financieel onbeheersbaar. Door de normvergoeding
Gemeenten en schoolbesturen behielden de vrijheid voor de bouw van de school. Londo
op te nemen in het programma onderwijshuisvesting wordt nog altijd gesuggereerd dat
is echter gebaseerd op de algemene bouwkundige eisen van 1983. In de rapportage
het gebouw ook voor deze begrote kosten kan worden gerealiseerd. Door het
wordt regelmatig gewezen op de noodzaak tot voortschrijdend evaluatie op basis van
verstrekken van aanvullende budgetten komt het gelijkheidsbeginsel in gevaar. Het
ontwikkelingen in economie, onderwijs en bouwtechniek. Bij de invoering van een nieuw
strikt toepassen van de regels en de normen uit de gemeentelijke verordening
Bouwbesluit moest er afstemming plaatsvinden met deze eisen en werd een jaarlijkse
voorzieningen huisvesting onderwijs garandeert een gelijke behandeling van
evaluatie van de gehele onderbouwing voorgesteld.
schoolbesturen zoals o.a. in de grondwet is vastgelegd. Met het vergoeden van aanvullende budgetten bovenop de normbedragen kunnen ongelijke situaties ontstaan,
Het onderwijskundige, bouwkundige en financiële programma van eisen voor
als een kader ontbreekt waarop deze beslissingen zijn gebaseerd. In veel gevallen
nieuwbouw en uitbreiding is echter nooit geëvalueerd. Het staat daarom niet vast dat de
ontbreekt dit kader, omdat onduidelijk is welk kwaliteitskader aan de normbedragen ten
kwaliteiteisen van Londo 1985 (de basis van de huidige normbedragen) gelijk zijn aan de
grondslag ligt. Daarnaast bestaat er een algemene ‘common sense redenering’ dat de
doelmatige en noodzakelijke kwaliteit die nu (2011) verondersteld wordt. Hierover is veel
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
6
gepubliceerd. Door verschillende instanties en gemeenten is aangetoond dat de norm ontoereikend is. Een onafhankelijk landelijk onderzoek is nooit uitgevoerd. •
Locatiegebonden kosten
Naast de kwaliteit van het gebouw zelf worden de investeringskosten bepaald door de inpassing van het gebouw in haar omgeving. Om te voldoen aan allerlei ruimtelijke, stedenbouwkundige, architectonische en verkeerstechnische voorwaarden moeten veelal onvermijdelijke aanvullende kosten worden gemaakt. Bij vrijwel ieder (groot) bouwproject is er sprake van specifieke locatiegebonden kosten. Om deze extra kosten te kunnen beoordelen en te vergoeden moet wel duidelijk zijn welke kosten wel en niet in de normering zijn opgenomen. Omdat deze kennis niet aanwezig is, worden veel meerkosten onder de categorie locatiegebonden kosten gebracht.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
7
2.
HET KWALITEITSSTELSEL EN REFERENTIEBEDRAGEN
In dit hoofdstuk wordt een globale schets gegeven van een kwaliteitsstelsel. Het stelsel
•
Exploitatie denken
bestaat uit drie elementen: de standaard zelf, een standaard procesbeschrijving en een
Bij de keuze voor een bepaalde kwaliteit (materialen en installaties) moet deze
benchmark. Met de experts zijn interne- en externe randvoorwaarden benoemd
worden benaderd vanuit totale levenscycluskosten van het gebouw. Niet alleen de
waaraan een kwaliteitsstelsel moet voldoen.
investeringskosten zijn van belang, maar ook de exploitatiekosten moeten hierin worden meegenomen.
2.1 INTERNE RANDVOORWAARDEN VOOR EEN KWALITEITSSTELSEL
•
Het kwaliteitsstelsel moet toepasbaar en controleerbaar te zijn door de gebruikers
Met de experts is een aantal eisen geformuleerd, i.c. interne randvoorwaarden, waaraan een kwaliteitsstelsel moet voldoen. Deze eisen zijn hieronder in willekeurige volgorde
Aansluiten bij kennis en ervaring van gebruikers van het stelsel.
•
opgesomd:
Proces: risico’s en kosten vooraf helder maken Het kwaliteitsstelsel moet waarborgen geven voor een financieel beheersbaar project.
•
•
•
Gelijkheidsbeginsel
•
Afstemmen met bestaande kwaliteitsinstrumenten
Op lokaal niveau moet er één kwaliteitsniveau gelden voor alle schoolgebouwen.
Het kwaliteitsstelsel moet afgestemd worden op reeds bestaande kwaliteits-
Differentiatie per school binnen één gemeente wordt niet geambieerd.
instrumenten zoals het programma van eisen Frisse Scholen, GPR, DUBO etc.
Passen binnen huidige juridische kaders Het kwaliteitsstelsel moet zo worden opgesteld dat het inpasbaar is binnen de
2.2 DE OPZET VOOR EEN KWALITEITSSTANDAARD
huidige kaders van de gemeentelijke verordening en de onderwijswetgeving.
De globale kwaliteitsstandaard sluit aan bij het programma van eisen Frisse Scholen en
Koppeling naar kosten
GPR Gebouw. Er zijn echter schoolgebouw specifieke thema’s toegevoegd die een
Zonder referentiebedragen per kwaliteitsniveau kan niet worden gewerkt.
belangrijke invloed hebben op de kosten. In dit hoofdstuk worden deze thema’s en een
Referentiebedragen zijn nodig voor de keuze van het kwaliteitsniveau. Daarnaast
mogelijk te hanteren aantal niveaus beschreven.
zijn referentiebedragen nodig om investeringen in meerjarenbeleidplannen op te •
•
nemen.
HUIDIGE
STANDAARD
Benchmark voor de ontwikkeling van referentiebedragen
In Nederland gelden voor de kwaliteit van schoolgebouwen de wettelijke eisen uit het
Een benchmark is nodig om inzicht te krijgen in de marktontwikkeling en inzicht in
Bouwbesluit en de Arbo-wet. In het landelijke Bouwbesluit staan algemene regels voor
kostengeneratoren.
de bouw en verbouw van een schoolgebouw. De eisen uit de Arbo-wet gaan vooral over
Eenvoud
een verantwoorde inrichting, waarbij eisen worden gesteld aan het schoolterrein, de
Het werken met een kwaliteitsstandaard mag niet leiden tot ingewikkelde
veiligheid, omgang met gevaarlijke stoffen en het binnenklimaat. Daarnaast worden
procedures en een hogere werkdruk bij gemeenten en schoolbesturen.
vanuit verzekeringsmaatschappijen soms hogere eisen dan het Bouwbesluit gesteld.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
8
Dit gaat dan met name over eisen met betrekking tot ontruimingstijd etc. Verder hebben
HUIDIG PROCES
scholen nog te maken met eisen uit het Gebruiksbesluit (brandveilig gebruik) en de
Vaak komt het kwaliteitsniveau dan ook tot stand tijdens het project en is het
bouwverordening van de gemeente waar de school staat/gebouwd wordt.
uiteindelijke kwaliteitsniveau pas bekend wanneer het gebouw wordt opgeleverd. Er is sprake van een veelheid aan belangen en het proces bepaalt het definitieve resultaat. Er
In 1985 is door de commissie Londo een referentie programma van eisen ontwikkeld om
wordt dus niet van te voren in gezamenlijkheid voor alle kwaliteitsaspecten van een
de hoogte van de normvergoedingen te bepalen. Dit referentie programma van eisen
gebouw een te behalen niveau bepaald. Hierdoor zal bij het ene project veel aandacht
was gebaseerd op het kwaliteitsniveau uit het Bouwbesluit en een kwaliteitsniveau
gaan naar een bepaald kwaliteitsaspect, terwijl andere aspecten onderbelicht blijven.
aangeduid als ‘sober en doelmatig’ met de volgende uitgangspunten: •
simpele gebouwvorm;
In sommige gemeenten is wel een uitgewerkte kwaliteitsstandaard ontwikkeld en soms
•
standaard funderingsopzet;
is hier ook een bepaalde differentiatie in aangebracht. Dit is bijvoorbeeld het geval in de
•
eenvoudige opzet draagstructuur;
gemeente Veghel. Hier is voor de meer technische kwaliteitsaspecten van een gebouw
•
dragende binnenwanden met kanaalplaatvloeren;
een drietal niveaus bepaald. Per project wordt gekeken of voor alle aspecten gekozen
•
houten gevelkozijnen;
wordt voor het gemiddelde, dan wel voor een minder hoog of hoger niveau.
•
metselwerk/betonsteen gebakken;
•
eenvoudige afbouw;
KWALITEITSASPECTEN
•
natuurlijke ventilatie;
Zowel in Nederland als in andere landen is al veel geschreven over alle aspecten die
•
mechanische afvoer.
tezamen de totaalkwaliteit van een gebouw bepalen. Op dit moment lopen twee projecten waarmee afstemming is gezocht: het project ‘Scholenbouwwaaier’ en de
Door ontwikkelingen in de loop der jaren zijn allerlei nieuwe, algemeen geaccepteerde
Post Occupancy Evaluation (POE). De ‘Scholenbouwwaaier’ is letterlijk een waaier waar
waarden ontstaan, die ervoor zorgen dat de oplossingsrichtingen die ‘vroeger’ invulling
personen die betrokken zijn bij de (ver)bouw van een school inspiratie en nuttige
gaven aan het kwaliteitsniveau ‘sober en doelmatig’, niet meer voldoen. Veel gemeenten
informatie uit kunnen halen. In deze waaier wordt een indeling in kwaliteitsaspecten
bouwen een hogere kwaliteit dan de eisen uit het Bouwbesluit of oplossingsrichtingen
gebruikt om vanuit het gebruikersperspectief de kwaliteit van een schoolgebouw te
die door de commissie Londo zijn gebruikt voor het bepalen van de hoogte van de
bepalen. Op hoofdlijn wordt hierbij een indeling gebruikt volgens de 3-deling uit het
normbedragen. Vanuit de stedenbouwkundige inpassing of bijvoorbeeld ambities ten
handboek bouwkunde van Vitruvius; esthetiek, functionaliteit en techniek. Binnen het
aanzien van duurzaamheid of architectuur kunnen kosten voortkomen die niet
project Post Occupancy Evaluation (POE) wordt een methode ontwikkeld voor een
opgenomen zijn in de normvergoeding. Soms worden hiervoor aanvullende budgetten
gebruikersevaluatie van schoolgebouwen.
gezocht, in andere gevallen gaat dit ten koste van andere kwaliteitsaspecten van onderwijsgebouwen.
De schets van de kwaliteitsstandaard in dit onderzoek sluit zoveel mogelijk aan bij de scholenbouwwaaier en de POE. Hiermee wordt een eenduidigheid nagestreefd, die gebruik van de verschillende middelen in de toekomst bevordert/vergemakkelijkt.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
9
Ook zijn de bestaande kwaliteitsbeschrijvingen GPR en programma van eisen Frisse
5.
Indeling (ruimterelaties)
Scholen gebruikt. Het wordt aanbevolen om bij de uitwerking van de
6.
Verkeersveiligheid
kwaliteitsstandaard deze en andere kwaliteitssystemen te gebruiken.
7.
Parkeervoorzieningen
8.
Buitenruimte (terrein, afstemming (onderwijs)activiteiten)
Bij het verder ontwikkelen van een kwaliteitsstandaard voor onderwijsgebouwen speelt
9.
Voorzieningenniveau
een aantal vragen:
10. Inrichting
1.
Wat zijn aspecten die de kwaliteit van een onderwijsgebouw bepalen?
11.
2.
Voor het bepalen van de normvergoedingen heeft een referentie programma van
12. Multifunctionaliteit (o.a. ruimteclustering)
eisen gediend. Voor welke kwaliteitsaspecten geldt dat voor het halen van een
13. Flexibiliteit
Capaciteit
acceptabel kwaliteitsniveau andere oplossingen nodig zijn dan destijds het geval was? En waar is dit bepalend voor de kosten per m2 c.q. leidt dit tot kostenverhoging ten opzichte van de normvergoeding? Met andere woorden op welke aspecten wijken de eisen af van het referentie programma van eisen (op
14. Inpassing in de omgeving 15. Uitstraling/beleving exterieur (schaal en vormgeving, kleur/materiaalgebruik,
basis waarvan de normvergoedingen zijn bepaald) en ontstaan daardoor
entree)
kostenverhogingen? 3.
Beleving
16. Uitstraling/beleving interieur (sfeer, ruimtelijkheid, sociale veiligheid)
Voor welke aspecten is het wenselijk en mogelijk om wat betreft het te behalen kwaliteitsniveau keuzemogelijkheden te definiëren en heeft dit effect op de kosten per m2 c.q. leidt dit tot kostenverhogingen ten opzichte van de normvergoedingen?
Hieronder staan de aspecten die de kwaliteit van een onderwijsgebouw samen bepalen. 1
Deze aspecten kunnen in beginsel op meerdere kwaliteitsniveau worden beschreven .
Techniek Binnenmilieu/gezondheid 17. Geluid 18. Licht 19. Lucht
Totaaloverzicht aspecten
20. Warmte Duurzaamheid/milieu
Gebruik
21. Energie(zuinigheid)
1.
Bereikbaarheid
22. Flexibiliteit toekomst
2.
Toegankelijkheid
23. Milieubelasting
3.
Fysieke veiligheid
Onderhoud/schoonmaak
4.
Aansluiten bij onderwijsvisie, onderwijsconcept en onderwijsactiviteiten
24. Onderhoud (materialen, detaillering) 25. Schoonmaak (materialen, detaillering)
1
In het kader van deze eerste fase van het onderzoek is hier in beperkte mate een eerste studie naar gedaan. In een eventuele volgende fase wordt dit verder uitgewerkt.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
10
VOORSTEL/MOGELIJKE INDELING/OPZET
geen kostenverhogende factoren in hoeven te/mogen zitten ten opzichte van een
Hieronder wordt een mogelijke indeling weergegeven voor de kwaliteitsaspecten
vierkante meterbedrag dat nodig is om een basiskwaliteit te kunnen bereiken.
binnen een kwaliteitsstandaard voor onderwijsgebouwen. In een vervolgstadium moet dit verder uitgewerkt worden.
Naast de kostenneutrale aspecten, zijn er de aspecten waarbij het kwaliteitsniveau direct gevolgen heeft voor de kosten (ten opzichte van de huidige normvergoedingen): de
In de indeling van kwaliteitsaspecten zoals deze hiervoor is weergegeven, wordt
kostenverhogende aspecten. Voor deze kwaliteitsaspecten moet vooraf bekend zijn welk
onderscheid gemaakt in een aantal categorieën:
niveau gerealiseerd wordt. Binnen deze aspecten kan verder onderscheid gemaakt
1.
Kostenneutraal
worden tussen aspecten waarvoor uit verschillende niveaus gekozen kan worden
2.
Kostenverhogend (-bepalend)
(differentiëren) en aspecten waarvoor één niveau geldt (in het voorgestelde model); niet
a.
differentiëren. Binnen de aspecten waarop niet gedifferentieerd wordt, zijn er aspecten
b.
Niet differentiëren i.
Niveau: basis/wetgeving
waarvoor één niveau bepaald moet worden en die geen relatie hebben met de locatie
ii.
Locatiegebonden kosten
van een project; niveau basis/wetgeving. Dit niveau wordt bepaald door wetgeving, dan
Differentiëren
wel moet een algemeen geaccepteerd niveau voor deze aspecten bepaald worden. Als
i.
Gemeentebreed
de eisen vanuit de wet niet volstaan, moet een hoger niveau worden beschreven, wat
ii.
Projectspecifiek
ook vaak hogere kosten met zich meebrengt. Dit geldt bijvoorbeeld voor bepaalde eisen vanuit het Bouwbesluit, waarvan het algemene beeld is dat het minimale eisen zijn
Uitgegaan wordt van een eerste indeling op basis van het criterium kostenverhogend of
waaraan voldaan moet worden om de volksgezondheid niet in gevaar te brengen, maar
kostenneutraal. Als binnen het kwaliteitsniveau van een aspect gedifferentieerd kan
dat voor goede onderwijshuisvesting een hogere basiskwaliteit zou moeten gelden.
worden zonder dat dit zou moeten leiden tot een verhoging van de kosten per m2, dan
Naast de aspecten waarop niet gedifferentieerd wordt en waarvoor een basisniveau het
wordt het niet aangemerkt als aspect waarvoor verschillende niveaus binnen de
niveau vanuit de wet geldt, zijn er de locatiegebonden factoren. Het kan bijvoorbeeld zijn
kwaliteitsstandaard bepaald moeten worden. Het gaat hierbij om de mate waarin het
dat vanuit de specifieke situatie aanvullende eisen worden gesteld t.b.v. de
gebouw aansluit bij de onderwijsvisie en de indeling van een gebouw. Beide aspecten
stedenbouwkundige kwaliteit van een gebied. Dit leidt vaak tot extra kosten. Dit zijn
zijn medebepalend voor de gebruikskwaliteit van een gebouw. Onderwijsgebouwen
aspecten die uiteindelijk meewegen bij de totale kwaliteit van een gebouw, maar
moeten aansluiten bij de onderwijskundige visie van de school en de indeling moet
waarvoor de te maken kosten afhankelijk zijn van de locatie. In dit voorstel voor een
passen bij de onderwijskundige activiteiten. Dit kan tot uiting komen in de indeling en
kwaliteitsstandaard worden deze aspecten wel genoemd, maar niet verder uitgewerkt.
bijvoorbeeld de vorm van het gebouw. Concept- en ontwerpkeuzes zijn hierin bepalend, maar zouden geen kostenverhogend effect moeten hebben ten opzichte van een
Voor de aspecten waarop op het niveau van onderwijsgebouwen gedifferentieerd kan
vierkante meter budget waarvoor het referentie programma van eisen/een basis
worden, geldt dat dit kan plaatsvinden op het niveau van de hele gemeente
programma van eisen gerealiseerd kan worden. Deze twee aspecten vallen daarom in
(gemeentebreed), voor alle scholen, dan wel op het niveau van één project
een categorie ‘kostenneutraal’. Dit betekent dat de ontwerpkeuzes die hierin worden
(projectspecifiek).
gemaakt moeten leiden tot een goed kwaliteitsniveau voor deze aspecten, maar dat hier
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
11
Het aspect capaciteit maakt onderdeel uit van de kwaliteitsaspecten waarbinnen gedifferentieerd kan worden. Dit is een aspect dat wel medebepalend is voor de kwaliteit van een gebouw. De vraag van de VNG heeft betrekking op het vervangen van de normvergoedingen uit de verordening door een kwaliteitsstandaard. Binnen de vraag van de VNG is het uitgangspunt dat de ruimtebehoefteberekening uit de verordening gehandhaafd wordt. Het aspect capaciteit zou dan ook geen onderdeel uitmaken van deze kwaliteitsstandaard. Wanneer een kwaliteitsstandaard voor onderwijsgebouwen wordt ontwikkeld los van de verordening, is het aspect capaciteit uiteraard wel een onderdeel. Voor de aspecten waarop differentiatie mogelijk/gewenst is, moet ook bepaald worden uit hoeveel niveaus gekozen kan worden en welke niveaus dit zijn. Op dit moment lijkt het het meest haalbaar om een drietal niveaus te definiëren voor de aspecten waarop differentiatie mogelijk en wenselijk is. Tevens moeten de gerealiseerde niveaus meetbaar of controleerbaar zijn. Voor de aspecten energie en gezondheid/binnenmilieu is door het Agentschap een programma van eisen Frisse scholen ontwikkeld, waarbinnen per aspect een drietal niveaus is beschreven. Voor deze aspecten bestaat de beschrijving in niveaus dus al. Binnen GPR Gebouw2 worden ook niveaus onderscheiden voor kwaliteitsaspecten van gebouwen. Naast de aspecten van Frisse Scholen zijn hierin nog een aantal andere aspecten opgenomen, zie de afbeelding op de volgende pagina. Voor alle aspecten die gebruikt worden binnen GPR Gebouw betekent het dat de prestaties op deze aspecten te meten zijn in het ontwerp en in het uiteindelijke gebouw. Wanneer gekozen wordt voor een model met een gedifferentieerd kwaliteitsstelsel op landelijk niveau dan worden de kwaliteitsniveaus verder uitgewerkt.
2
GPR Gebouw is een online instrument voor nieuwbouw en bestaande bouw dat ingezet kan worden bij beleid, ontwerpproces en realisatie. GPR Gebouw geeft inzicht in de duurzaamheid van een gebouw.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
12
Frisse scholen Frisse scholen
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
13
ONTWIKKELINGEN Steeds meer worden scholen gerealiseerd als onderdeel van een breder ‘cluster’ van voorzieningen. Er worden combinaties gemaakt met andere functies waarbij over en weer uitwisseling plaatsvindt. In het beschrijven van een nieuwe basiskwaliteit voor een gebouw moet deze ontwikkeling meegenomen worden. Dit heeft bijvoorbeeld effect op het basisniveau dat voor compartimentering wordt beschreven. Dit zijn ook aspecten die invloed hebben op de kosten per vierkante meter. Dit geldt ook voor de ontwikkeling waarbij de school ook als ‘ontmoetingsplek’ voor een wijk wordt gezien. Aan het multifunctioneel gebruik worden door deze ontwikkelingen veranderende eisen gesteld. Het is mogelijk om hiervoor bijvoorbeeld een drietal niveaus te onderscheiden, zoals solitair gebruik, multifunctioneel gebruik voor bepaalde delen van een schoolgebouw, of volledig multifunctioneel waarbij een gebouw bijvoorbeeld ook moet (kunnen) voldoen aan de eisen die worden gesteld vanuit de Wet Kinderopvang. Deze en andere ontwikkelingen kunnen ook invloed hebben op het aspect capaciteit. Dit aspect valt in de huidige verordening onder de ruimtebehoefteberekening en hoeft dus niet opgenomen te worden in een kwaliteitstandaard zoals bedoeld in de vraag van de VNG die ten grondslag ligt aan dit rapport.
PRESTATIE-EISEN In bestaande kwaliteitssystemen worden vaak oplossingen gebruikt om een kwaliteitsniveau te duiden. Aanbevolen wordt om bij het uitwerken van een kwaliteitsstandaard altijd eisen te formuleren in de vorm van prestatie-eisen in plaats van oplossingen. Dit komt tegemoet aan de keuzevrijheid voor en invloed van schoolbesturen op het eindproduct. Daarnaast sluit dit aan bij de ‘nieuwe’ aanbestedingsvormen die in de markt worden toegepast.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
14
KOSTENNEUTRAAL
Gebruik 1. Aansluiten bij de onderwijsvisie / onderwijsconcept 2. Indeling
KOSTENVERHOGEND Niet differentiëren Wetgeving / Locatiegebonden Bouwbesluit / ARBO niveau Gebruik Beleving 1. Bereikbaarheid 1. Inpassing in de omgeving 2. Toegankelijkheid 3. Fysieke veiligheid Gebruik 2. Verkeersveiligheid 3. Parkeervoorzieningen
Differentiëren Gemeentebreed Beleving 1. Uitstraling / beleving exterieur (schaal, vormgeving, kleur, materiaalgebruik) 2. Uitstraling / beleving interieur (sfeer, ruimtelijkheid, sociale veiligheid)
Projectspecifiek Beleving 1. Uitstraling / beleving exterieur (schaal, vormgeving, kleur, materiaalgebruik) 2. Uitstraling / beleving interieur (sfeer, ruimtelijkheid, sociale veiligheid)
Gebruik 3. Buitenruimte 4. Voorzieningenniveau 5. Inrichting 6. (Capaciteit) 7. Multifunctionaliteit 8. Flexibiliteit Techniek: binnenmilieu / gezondheid 9. Geluid 10. Licht 11. Lucht 12. Warmte Techniek: duurzaamheid / milieu 13. Energiezuinigheid 14. Flexibiliteit toekomst (aanpasbaarheid indeling en uitbreidbaarheid) 15. Milieubelasting Onderhoud / schoonmaak 16. Onderhoud (materialen) 17. Schoonmaak (materialen)
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
15
2.3 HET STANDAARDPROCES
2.4 DE BENCHMARK
Het vergoeden op basis van werkelijke kosten vraagt om een proces dat vooraf kosten
Als belangrijke voorwaarde voor een kwaliteitsstelsel wordt vanuit alle betrokkenen
en risico's helder maakt. Op basis hiervan is weloverwogen, beargumenteerde en
genoemd dat er bedragen gekoppeld moeten worden aan de kwaliteitsniveaus i.c.
zorgvuldige besluitvorming mogelijk. Voor het werken met een kwaliteitsstandaard is
kwaliteitseisen. Het gaat om referentiebedragen die nodig zijn om:
een (standaard)procesbeschrijving nodig, waarmee gemeente en schoolbestuur
1.
als startpunt/uitgangspunt te dienen voor het onderhandelingsproces tussen
gezamenlijk de gemeentelijke besluitvorming en het bouwproces kunnen voorbereiden.
gemeente(ambtenaar) en schoolbestuur en vervolgens de lokale bestuurlijke
Binnen het proces heeft iedere partij haar eigen verantwoordelijkheden. De gemeente
besluitvorming;
en het schoolbestuur zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de kwaliteit van de nieuwbouw of de uitbreiding. De gemeente als financier van een vooraf afgesproken
2.
een lange termijn planning van de uitgaven (ramingsfunctie) i.c. meerjarenplanning op te kunnen stellen.
kwaliteitsniveau. Dit betekent echter niet dat de keuzevrijheid van het schoolbestuur als
Enige vorm van indexeringssystematiek is hierbij ook gewenst, bijvoorbeeld in verband
bouwheer wordt beperkt. Het gaat om een gefaseerde procesgang die past bij de
met eventuele vertraging in het bouwproces.
gemeentelijke besluitvorming en de fasering van het bouwproces. In bijlage 2 is een eerste aanzet voor een standaard procesbeschrijving gemaakt.
Naast een opsomming van kwaliteitsaspecten en -niveaus zal de standaard daarom ook voor deze behoefte een oplossing moeten formuleren in de vorm van getallen. Om een
De standaard procesbeschrijving heeft tot doel de rollen en verantwoordelijkheden
reëel beeld te ontwikkelen van wat een bepaalde kwaliteit(sniveau) kost, is het
duidelijk in beeld te brengen. In eerste instantie lijkt de beschrijving een toename van
belangrijk dat hierbij ook rekening wordt gehouden met verschillen tussen regio’s. Een
het aantal overleg- en controlemomenten. Hierbij is wel een aantal relativerende
zelfde schoolgebouw kost immers in de ene regio niet hetzelfde als in een andere regio.
opmerkingen te maken. Bij het werken met normbedragen is ook veel overleg tussen
Idealiter worden dus voor de kwaliteitsniveaus per regio referentiegetallen ontwikkeld.
gemeente en schoolbestuur aan de orde over reële meerkosten en wensen van het schoolbestuur. Vaak zijn bovenop de normvergoeding meerdere (ad hoc) besluiten
Er zijn verschillende manieren waarop dit kan. Er kan een ‘light versie’ worden
nodig over meerkosten. Dit vraagt veel tijd en inzet van de betrokkenen. Door een
ontwikkeld door een kostendeskundige een kostenraming te laten maken en dit jaarlijks
standaard procesbeschrijving op te nemen in de verordening of in een handreiking van
te indexeren. Een andere mogelijkheid is om een volwaardige benchmark te
de VNG vindt het overleg en de besluitvorming op gestructureerde wijze plaats. Partijen
ontwikkelen, waarbij jaarlijks de (nieuw) gerealiseerde projecten onderwijshuisvesting
zijn vooraf bekend met de procedure. De extra inspanning in het traject verdient zich al
worden geanalyseerd en vergeleken, zodat er een goed beeld ontstaat van de
snel terug op het moment dat geen grote bezuinigingsrondes en
bouwkostenontwikkelingen in de onderwijshuisvesting in de verschillende regio’s. Dit
besluitvormingsprocedures voor aanvullende budgetten plaats hoeven te vinden.
gebeurt bijvoorbeeld inmiddels ook al door TNO voor gebouwen in de zorg (kostenontwikkelingen van gebouwen in de zorg). Een dergelijke benchmark is echter
In de verdere uitwerking van de procesbeschrijving moet kritisch gekeken worden naar
arbeidsintensief (maar wel zeer informatief). Hoofddoel van zo’n benchmark is om
de precieze tijdsbesteding die het proces met zich meebrengt. Waar mogelijk moeten
gemeenten die kiezen voor het werken met de kwaliteitstandaard te voorzien in hun
processen binnen de gemeente worden gecombineerd.
behoefte aan cijfermateriaal bij het realiseren van schoolgebouwen binnen hun gemeentegrenzen.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
16
Gemeenten en VNG hebben niet de capaciteit en expertise om zo’n systeem met referentiegetallen te ontwikkelen en met name up-to-date te houden. Een mogelijke oplossing ligt wellicht in een publiek private samenwerking tussen VNG, de markt en gemeenten. Aansluiting bij de Benchmark WOZ, BAG (basisregistraties Adressen Gebouwen) en de Scholenbouwprijs moet in een volgende fase nader worden verkend. Bij een eventuele invoering van een kwaliteitsstelsel zal de ontwikkeling van kengetallen integraal betrokken dan wel mee ontwikkeld moeten worden. Daarnaast vraagt de ontwikkeling van kengetallen ook voortdurende actualisatie.
2.5 CONCLUSSIE VAN DEELVRAAG 1 Door te werken met een kwaliteitsstelsel bestaande uit een kwaliteitsstandaard, een standaard proces en referentiebedragen uit een benchmark kunnen de normbedragen worden afgeschaft. Het is mogelijk dit stelsel uit te werken in een gedifferentieerde kwaliteitsstandaard, met daarin verschillende te onderscheiden kwaliteitsniveaus. Wanneer wordt overgegaan tot de invoering van een kwaliteitsstandaard voor onderwijsgebouwen is het aan te bevelen om gebruik te maken van al ontwikkelde standaarden. In het kader van dit onderzoek is een eerste opsomming gemaakt van kwaliteitscriteria die naar meerdere niveaus uitgewerkt kunnen worden. Tevens is het mogelijk om een kwaliteitsstandaard te ontwikkelen die voldoet aan alle door de experts benoemde interne randvoorwaarden. Hoewel het technisch gezien mogelijk is om te komen tot de ontwikkeling van een kwaliteitsstelsel ter vervanging van de huidige financiële normering, hangt de daadwerkelijke invoering af van de externe randvoorwaarden en het draagvlak hiervoor.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
17
3. ARGUMENTEN VOOR EN TEGEN EEN KWALITEITSSTELSEL In dit hoofdstuk worden alle argumenten voor en tegen het afschaffen van de
•
Minder (schijn)zekerheid
normbedragen en de invoering van een kwaliteitstelsel opgesomd. De argumenten zijn
Door het afschaffen van de normbedragen vindt de vergoeding plaats op basis van
neutraal beschreven, zonder het belang dat verschillende partijen bij dit argument
werkelijke kosten. De normbedragen worden gebruikt als plannings- en als
hebben.
sturingsinstrument. Door te vergoeden op basis van werkelijke kosten is de vergoeding afhankelijk van de specifieke projectkosten. Deze kosten zijn minder
3.1 ARGUMENTEN TEGEN DE INVOERING VAN EEN KWALITEISSTELSEL
goed te plannen en te beheersen binnen het gemeentelijk beleidsproces. •
•
•
Minder aanspraak op budget uit andere beleidsterreinen
Invoering leidt tot hogere investeringskosten
De normvergoeding geeft helderheid naar andere gemeentelijke afdelingen. Indien
Discussie over de kwaliteit van schoolgebouwen en de invoering van een
vanuit andere beleidsterreinen aanvullende eisen worden gesteld aan de realisatie
kwaliteitstelsel zal naar alle waarschijnlijkheid leiden tot hogere investeringskosten.
van schoolgebouwen kan de afdeling onderwijshuisvesting aangeven dat zij
Er bestaat geen directe relatie tussen de hoeveelheid middelen in het
‘slechts’ budgetruimte heeft voor de normbedragen. Vergoedingen boven de norm
Gemeentefonds en de normvergoeding. Voor de decentralisatie in 1997 gold de
moeten worden gedekt uit andere gemeentelijke middelen. Door de normbedragen
‘huidige’ normvergoeding en na 1997 zijn hiervoor geen extra middelen aan het
af te schaffen, zullen de meerkosten niet meer inzichtelijk worden en wordt het
Gemeentefonds toegevoegd.
moeilijker om dekking uit andere gemeentelijke middelen te vinden.
Invoering leidt tot hogere exploitatiekosten
•
Minder houvast voor andere betrokkenen
Schoolbesturen ontvangen exploitatiemiddelen van het Rijk als onderdeel van de
De normvergoeding geeft ook externe houvast. Schoolbesturen, architecten, en
lumpsum bekostiging. Met hogere exploitatiekosten als gevolg van keuzes in de
bouwers moeten zich richten op een bouwplan en kwaliteitsniveau dat past bij de
kwaliteit van schoolgebouwen wordt in de vergoeding aan de schoolbesturen geen
norm. Zij worden hierdoor gestimuleerd om sobere, doelmatige en reële plannen te
rekening gehouden. Moderne gebouwen met een goed binnenmilieu blijken in de
ontwikkelen.
praktijk een hoger energiegebruik te hebben. Vóór 1997 was het Rijk verantwoordelijk voor beiden vergoedingen. De exploitatie- en de
•
Geen noodzaak want….
investeringsvergoeding waren hierdoor op elkaar afgestemd. Gemeenten en
Gemeenten die willen vergoeden op basis van werkelijke kosten kunnen dit nu ook
schoolbesturen worden niet gecompenseerd voor de hogere kosten die een
al. Binnen de verordening kunnen gemeenten aangeven welke voorzieningen men
kwaliteitsstelsel met zich meebrengt.
wil vergoeden op basis van normen en welke vergoedingen op basis van werkelijke kosten. Het is dus niet noodzakelijk om de normbedragen af te schaffen. Voor het vergoeden van noodzakelijke meerkosten boven op de normbedragen kan de
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
18
verordening onderwijshuisvesting aan te passen.
4.2 ARGUMENTEN VOOR DE INVOERING VAN EEN KWALITEITSSTELSEL
Beperking vrijheid bouwheer
•
verordening financiële gelijkstelling worden gebruikt. Het is niet nodig de
•
•
Vooraf zekerheid over kwaliteitsniveau
Het opleggen van een bepaald kwaliteitsniveau aan het schoolbestuur is een
Door invoering van een kwaliteitsstelsel is er vooraf zekerheid en duidelijkheid over
beperking van de vrijheid van de bouwheer. De normvergoeding geeft
het gerealiseerde kwaliteitsniveau. Bij het vergoeden op basis van normbedragen is
schoolbesturen optimaal de ruimte om een schoolgebouw te realiseren dat past bij
pas achteraf zichtbaar welk kwaliteitsniveau is gerealiseerd. De gerealiseerde
de visie van het schoolbestuur.
kwaliteit is nu grotendeels afhankelijk van de conjunctuur in de bouw.
Gelijke financiële behandeling
•
Keuzes op basis van kwaliteit
Binnen een normenstelsel wordt ieder schoolbestuur financieel gelijk behandeld.
Het gerealiseerde kwaliteitsniveau is bij het werken met een kwaliteitsstelsel een
Financiële gelijke behandeling past bij de wijze waarop onderwijs in Nederland is
resultante van de vooraf politiek gevoerde discussie over de kwaliteit van
georganiseerd.
schoolgebouwen. Bij het werken met normbedragen is het voor de politiek niet duidelijk aan welk kwaliteitsniveau schoolgebouwen in de gemeente voldoen.
•
Organisatie nodig voor actualisatie Het afschaffen van de normvergoeding vraagt om een organisatie die de
•
Beheersbare en controleerbare processen
kwaliteitsstandaard ontwikkelt en actualiseert. Op dit moment bestaat deze
Door het werken met een kwaliteitsstelsel worden processen beheersbaar en
organisatie niet en beschikt de VNG niet over voldoende capaciteit om dit te
controleerbaar. Bij het vaststellen van Integrale Huisvestingsplannen en
organiseren. Ook voor de ontwikkeling van referentiebedragen is een organisatie
huisvestingsprogramma’s wordt gesuggereerd dat nieuwbouwprojecten voor de
nodig. Het is onduidelijk wie een dergelijke organisatie moet en wil financieren.
normvergoeding kunnen worden gerealiseerd. In de praktijk moeten nog een groot aantal ad hoc besluiten worden genomen voordat projecten gerealiseerd kunnen
•
Druk op capaciteit en kunde
worden. Met een kwaliteitsstelsel kunnen weloverwogen en beargumenteerde
Het werken met een kwaliteitsstelsel is arbeidsintensiever dan het werken met
besluiten worden genomen. De normbedragen suggereren slechts een
normvergoedingen. Gelet op de ambtelijke capaciteit en werkdruk bij gemeenten is
schijnwerkelijkheid.
dit geen wenselijke ontwikkeling. In gemeenten waar weinig gebouwd wordt, is te weinig ervaring en expertise aanwezig om te gaan werken met een kwaliteitsstelsel.
•
Gesprek over kwaliteit leidend De normbedragen zijn verouderd. Het is onduidelijk of het in het gehele land mogelijk is een schoolgebouw dat voldoet aan het Bouwbesluit te realiseren voor
•
Druk op gemeente door keuze
de normvergoeding. Door te werken met een kwaliteitsstelsel kan met de
Door te werken met een gedifferentieerde kwaliteitsnorm worden gemeenten
schoolbesturen worden gediscussieerd over de kwaliteit van schoolgebouwen, in
‘verplicht’ te kiezen voor een hoger kwaliteitsniveau. Deze keuze voor het laagste
plaats van discussies over bedragen.
niveau zal negatief uitgelegd worden.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
19
•
Beleid op maat
•
Marktontwikkelingen monitoren
De normbedragen zijn onderdeel van de erfenis van het Ministerie. Normbedragen
Normvergoedingen geven richting aan de prijzen op de bouwmarkt. Door
stammen uit een tijd waarin de onderwijshuisvesting centraal geregeld werd.
bijvoorbeeld. het ontbreken van ‘regionale normen’ zijn er weinig regionale
Decentralisatie naar de gemeenten heeft gemeenten de mogelijkheid gegeven om
verschillen in bouwkosten voor schoolgebouwen. Door te werken met
zelf onderwijshuisvestingsbeleid te formuleren. Afhankelijk van de lokale context
referentiebedragen wordt de marktontwikkeling gemonitord.
kunnen gemeenten zelf bepalen welke investeringen in de huisvesting nodig zijn. Het kwaliteitsniveau is een logisch onderdeel van dit lokale beleid.
•
Juridisch inpasbaar en rechtlijnig Het werken met een kwaliteitsstelsel is eenvoudig juridisch inpasbaar binnen de
•
Aansluiting met andere beleidsvelden
bestaande wetgeving en de (model) verordening voorzieningen huisvesting
Het kwaliteitsstelsel geeft aansluiting met het gemeentelijk beleid op andere
onderwijs. Het vergoeden van noodzakelijke meerkosten boven op een
beleidsterreinen. Gemeenten stellen eisen aan de duurzaamheid van andere
normvergoeding vraagt om zeer zorgvuldige besluitvorming op lokaal niveau. Een
gebouwen. Ontwikkelaars van woning- en utiliteitsbouwprojecten moeten voldoen
kwaliteitsstelsel maakt differentiatie tussen gemeenten en regio’s mogelijk. Het
aan duurzaamheidseisen, terwijl dezelfde gemeente bij de realisatie van
faciliteert de huidige situatie waarin gemeenten verschillend omgaan met de
schoolgebouwen op basis van de normvergoeding de kosten hiervan niet wil
normbedragen en de vergoeding aan de schoolbesturen.
vergoeden. • •
Actueel en toekomstbestendig
Koppeling investerings- en exploitatiekosten
De huidige norm is gebaseerd op de technische en bouwkundige eisen van een
Het werken met een kwaliteitsstelsel maakt een open discussie mogelijk over de
schoolgebouw uit 1983. Een kwaliteitsstelsel met benchmark is dynamisch geheel
koppeling van investeringskosten met exploitatiekosten. Door installaties en
dat toekomstbestendig is.
materialisatie te beschouwen vanuit de totale levenscyclus van een gebouw wordt duidelijk welke meerkosten worden gemaakt en wat de terugverdientijd is van deze
•
Positief signaal
investeringen. Op lokaal niveau kan worden vastgesteld wat de terugverdientijd
De ontoereikendheid van de normbedragen leidt tot veel discussies tussen
maximaal moet zijn en welke bijdrage van het schoolbestuur wordt verwacht.
gemeenten en schoolbesturen. Op landelijk niveau worden de (financiële) prestaties van gemeenten bekritiseerd. Met de invoering van een kwaliteitsstelsel
•
Nu ook al vaak vergoeding op basis van werkelijke kosten
geven gemeenten een positief signaal.
Op papier werken de meeste gemeenten met normbedragen. In werkelijkheid vergoeden de gemeenten al op basis van werkelijke kosten. Bij elk (groter) bouwproject zijn er specifiek locatiegebonden kosten. Deze kosten zijn zo specifiek dat hiervoor geen normen zijn. Gemeenten vergoeden dus eigenlijk al op basis van werkelijke kosten.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
20
4. MOGELIJKE SCENARIO’S De keuze voor het afschaffen van de normvergoeding en de invoering van een
bestuurlijk lastig wordt gezien, waardoor de differentiatie automatisch tot een keuze
kwaliteitsstelsel is afhankelijk van een aantal doorslaggevende argumenten die
voor een hogere niveau leidt.
betrekking hebben op: -
de financierbaarheid van een kwaliteitsstelsel;
Het werken met een kwaliteitstelsel betekent wel dat de gekozen kwaliteit ook
-
de keuze voor een (bepaald) kwaliteitsniveau;
daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Bij het toepassen van normbedragen is de
-
de financiële en procesmatige beheersbaarheid van het werken met een
gerealiseerde kwaliteit altijd de resultante van de financiële (on)mogelijkheden.
kwaliteitsstelsel;
Door het afschaffen van de normbedragen vindt de vergoeding plaats op basis van
-
de organiseerbaarheid van een kwaliteitsstelsel;
werkelijke kosten. Referentiebedragen geven daarbij richting aan de benodigde
-
de beeldvorming van gemeentelijk onderwijshuisvestingsbeleid.
middelen aan die in de begroting en in IHP’s kunnen worden opgenomen. De exacte vergoedingen worden echter op projectniveau bepaald. Dit vraagt om een andere
De invoering van een kwaliteitsstelsel leidt naar verwachting tot hogere vergoedingen
manier van financiële beheersing binnen de gemeente. Met de mogelijkheid van het
voor nieuwbouw en uitbreiding aan schoolbesturen. Gemeenten worden hiervoor niet
jaarlijkse budgetplafond houdt de gemeente echter de mogelijkheid om te sturen op de
gecompenseerd in het Gemeentefonds. De rekening voor het investeren in kwalitatief
totale uitgaven aan onderwijshuisvesting. Op projectniveau vindt de definitieve
goede schoolgebouwen wordt hiermee bij de gemeenten gelegd. Investeringen in de
bekostiging pas plaats nadat het kredietbesluit is vastgesteld. Dit vraagt ook om een
kwaliteit van schoolgebouwen hebben ook een kostenverhogend effect op de
nieuwe manier van samenwerken tussen gemeente en schoolbestuur. De beschrijving
exploitatiekosten. Ook schoolbesturen worden hiervoor niet gecompenseerd vanuit de
van een modelproces is hierbij een belangrijk hulpmiddel. Door vooraf goede
vergoeding voor de materiële instandhouding. Door het afschaffen van de
procesafspraken te maken wordt het proces beheersbaar. Dit lijkt op een toename van
normvergoeding wordt definitief gebroken met het oorspronkelijke bekostigingsstelsel,
werkzaamheden voor gemeenten en schoolbesturen. In de huidige situatie gaat, zoals
zonder dat hiervan op macroniveau de consequenties in beeld zijn gebracht.
de dagelijkse praktijk duidelijk laat zien, echter veel tijd verloren aan overleg achteraf.
Door de invoering van een kwaliteitsstelsel kan een gemeente na overleg met
Door het afschaffen van normbedragen is minder duidelijk welk deel van de investering
schoolbesturen kiezen voor de kwaliteit van de schoolgebouwen in haar gemeente. De
voor rekening van het onderwijshuisvestingsbudget moet komen. In de huidige situatie
gemeente bepaalt zelf de kwaliteit en is hiervoor niet meer afhankelijk van één landelijke
worden meerkosten vaak gedekt uit andere (incidentele) middelen. Met de overgang
norm. De kwaliteit van een schoolgebouw in gemeente A hoeft niet gelijk te zijn aan de
naar een kwaliteitsstelsel worden deze meerkosten onderdeel van het reguliere beleid
kwaliteit van een schoolgebouw in gemeente B. De kwaliteit van onderwijshuisvesting
en zal het moeilijker zijn om aanvullende budgetten te vinden.
wordt hiermee een politiek-bestuurlijk onderwerp. Door binnen het kwaliteitstelsel verschillende niveaus te differentiëren wordt deze politieke keuze vergemakkelijkt (dan
De vervanging van normbedragen door een kwaliteitsstelsel betekent verder dat er een
wel bemoeilijkt). Het gevaar hiervan is dat de keuze voor het minimale niveau politiek-
organisatie nodig is die de standaard en de referentiebedragen ontwikkelt, evalueert en
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
21
actualiseert. De VNG ziet dit niet als één van haar kerntaken. Op dit moment is er geen
•
instantie die de organisatie en de financiering hiervan op zich kan nemen.
In dit scenario hoeft niets gewijzigd te worden aan de verordening en er is geen nieuwe organisatie nodig die het kwaliteitsstelsel en de referentiebedragen actualiseert.
Het werken met normbedragen werkt in algemene zin mee aan het negatieve beeld over de prestaties van gemeenten op het gebied van onderwijshuisvesting. Discussies gaan
Nadelen:
nooit over de kwaliteit van de gebouwen, maar gaan vaak over de ontoereikendheid van
•
middelen op projectniveau. Deze discussies versterken initiatieven van de AOB om de
jaarlijks het programma vast op basis van bestaand beleid. Problemen in de
inkomsten en uitgaven van gemeenten inzichtelijk te maken. Landelijk bestaat het beeld dat gemeenten te weinig geld uitgeven aan onderwijshuisvesting. Door vast te houden
Onderwijshuisvesting blijft een beleidsarm onderwerp, het College van B&W stelt uitvoering worden door het College ad hoc met incidentele middelen opgelost.
•
aan de normvergoeding kan dit beeld worden versterkt.
In tijden van hoogconjunctuur zal de hoogte van de vergoeding altijd een punt van discussie blijven tussen gemeente en schoolbestuur. Afhankelijk van de bereidheid en de mogelijkheden van de gemeente om de vergoeding te verhogen, zal het
Op basis van het onderzoek en de consultaties van experts en bestuurlijke gremia zijn er
ontwerp van het gebouw moeten worden aangepast om te bezuinigen op het
op dit moment vier scenario’s mogelijk:
budget.
a.
handhaven huidige normbedragen;
b.
actualisatie normbedragen naar nieuwe norm (Londo 2011);
c.
invoeren gedifferentieerde normen;
d.
invoering kwaliteitsstelsel met referentiebedragen;
•
De kwaliteit van gerealiseerde schoolgebouwen blijft altijd de resultante van de prijs en zal nooit het gevolg zijn van bewuste vooraf gemaakte keuzes over het gewenst kwaliteitsniveau.
•
Er zal kritiek blijven op het functioneren van gemeenten en blijft de discussie over het wel of niet uitgeven van de Gemeentefondsopbrengst bestaan. De wens om de
Hierna wordt verder ingegaan op deze scenario’s.
middelen te decentraliseren naar de schoolbesturen zal blijven bestaan.
Scenario A: Handhaven van de normvergoeding
Scenario B: Actualisatie normbedragen naar nieuwe norm (Londo 2011)
Voordelen:
Door actualisatie van de norm blijven de meeste voor- en nadelen van het werken met
•
Er is geen directe koppeling tussen de normvergoeding en de Gemeentefonds-
een normvergoeding bestaan.
opbrengst. Ze zijn wel beiden op hetzelfde stelsel gebaseerd. Door zelf de •
normvergoeding te verhogen gaan de gemeenten hiervoor betalen.
Voordelen:
Schoolbesturen hebben bij het toepassen van een normvergoeding maximale
•
vrijheid om de middelen te besteden, de gemeente toetst in dit scenario slechts op m2 en het Bouwbesluit. •
Het toepassen van de norm geeft zekerheid over de vergoeding en investeringen
Het vervangen van de oude norm door een nieuwe norm geeft wel meer aansluiting op het huidige hogere kwaliteitsniveau.
•
Op lokaal niveau blijft de werkwijze ongewijzigd, er zullen wel minder problemen zijn bij het toepassen van de norm omdat deze is verhoogd.
zijn begrotingstechnisch makkelijk te plannen.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
22
prijsontwikkeling. Na een aantal jaren zal de discussie over toereikendheid van de
Nadelen: •
In de huidige markt (met lage bouwkosten) zal deze actualisatie de realisatie van
normen echter weer opkomen.
projecten bespoedigen. Gemeenten gaan wel zelf betalen voor de ‘reparatie’ van het systeem. Het gaat echter om een eenmalige actualisatie van de norm. Na
Scenario D: Invoering kwaliteitsstelsel met referentiebedragen
verloop van tijd is de norm verouderd en ontstaat de discussie over de vergoeding •
in relatie met de norm opnieuw.
Voordelen:
In perioden met hoge bouwkosten zal de kwaliteit van nieuwe schoolgebouwen
•
Bij het hanteren van een kwaliteitsstelsel en het vergoeden op basis van werkelijke
opnieuw onder druk komen. Er bestaat in dit scenario ook geen kwalitatieve
kosten is de gerealiseerde kwaliteit gelijk aan de vooraf benoemde/gekozen
meetlat waarlangs gebouwen getoetst kunnen worden.
kwaliteit.
•
De gerealiseerde kwaliteit blijft een resultante van de prijs.
•
Met dit scenario geven de gemeenten geen gehoor aan de wens tot differentiatie.
•
De kwaliteit van schoolgebouwen is een politiek-bestuurlijk issue. De Gemeenteraad moet na overleg met de schoolbesturen kiezen voor een bepaald kwaliteitsniveau. Specifieke locatiegebonden kosten maken onderdeel uit van het totale plan. De Gemeenteraad zal moeten beslissen of men voor de realisatie van deze school dit
Scenario C: Invoeren gedifferentieerde normen
specifieke budget over heeft. Pas als de Raad akkoord is, zal de vergoeding definitief worden beschikt.
Voordelen: •
Door te werken met gedifferentieerde normen kan rekening worden gehouden met
•
•
Daarnaast kunnen gemeenten zelf kiezen voor een bepaald kwaliteitsniveau.
•
Nieuwe investeringen zijn financieel goed planbaar en te beheersen.
•
Door te werken met een (gedifferentieerde) norm behouden schoolbesturen de maximale vrijheden.
Met het budgetplafond kan de gemeente de investeringen prioriteren en faseren binnen het totaal beschikbare budget voor onderwijshuisvesting.
regionale verschillen in de bouwprijzen. •
Binnen dit scenario kunnen de investeringen op gebouwniveau ook binnen een levenscyclus beschouwd worden. Gemeenten en schoolbesturen kunnen gezamenlijk investeren in kwalitatief goede gebouwen.
•
Met dit scenario kunnen gemeenten afrekenen met het negatieve beeld over het presteren van gemeenten. Op lokaal niveau wordt onderwijshuisvesting een politiek-bestuurlijk issue en moeten gemeente en schoolbesturen een gezamenlijk
Nadelen: •
proces in om de werkelijke kosten te bepalen.
Afhankelijk van de bouwprijzen kunnen de schoolbesturen de kwalitatieve doelen wel of niet realiseren.
•
Het gerealiseerde kwaliteitsniveau blijft in dit scenario echter een resultante van de
Nadelen:
prijs en daarmee afhankelijk van de conjunctuur in de bouw.
•
Op landelijk niveau moet er een organisatie komen die het stelsel actualiseert en
•
De levenscyclusbenadering kan ‘slechts’ modelmatig worden toegepast.
referentiebedragen ontwikkelt en bijhoudt (de benchmark kan wellicht
•
Voor het goed functioneren van dit scenario is in beginsel een organisatie nodig die
eenvoudiger door de referentiebedragen te laten ontwikkelen door een groep van
de normen actualiseert. Er zou ook kunnen worden volstaan met het eenmalig
kostendeskundigen).
opstellen van de nieuwe normen en deze vervolgens jaarlijks aanpassen aan de
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
23
5. DE BESTUURLIJKE EN POLITIEKE CONTEXT 5.1 HET DRAAGVLAK
Bij de aankondiging van dit project op Linkedin ontstond direct een levendige discussie.
De overgang van een vergoeding op basis van normbedragen naar een vergoeding op
Hieronder gaan we nader in op het algemene beeld uit de verschillende bijeenkomsten.
basis van een kwaliteitsstelsel met referentiebedragen vraagt om een aantal specifieke bestuurlijke en politieke keuzes. Het betreft hier landelijke en lokale vraagstukken met
•
betrekking tot:
Uit de inventarisatie bleek al dat er veel kritiek is op de kwaliteit van schoolgebouwen en
•
de totale vergoeding in het Gemeentefonds;
dat het toepassen van de normbedragen op veel plaatsen tot problemen leidt. Er
•
de relatie met de exploitatievergoeding van de scholen;
bestaat bij de experts dan ook een algemene wens om te praten over de kwaliteit van
•
de organisatie van de benchmark;
schoolgebouwen, in plaats van discussies over veelal ontoereikende middelen. Doordat
•
het beeld over uitgaven en prestaties van gemeenten in het algemeen;
veel gemeenten al werken met aanvullingen op de normbedragen is de ontwikkeling van
•
de lokale administratieve organisatie en eventueel toenemende werkdruk;
een landelijke kwaliteitsstandaard/-stelsel wenselijk. In het algemeen zijn de experts van
•
de mogelijkheid om de meerkosten te vergoeden uit aanvullende (incidentele)
mening dat de normbedragen niet toereikend zijn om overal in de gewenste
middelen.
basiskwaliteit te voorzien. Daarnaast is de realisatie van schoolgebouwen met behulp
Expertmeetings
van de normbedragen erg onderhevig aan conjunctuur. In de huidige conjunctuur kun je Binnen dit project heeft er geen grootschalig onderzoek plaatsgevonden naar het
boven de normen van het Bouwbesluit bouwen. In andere marktomstandigheden is het
draagvlak voor de voorgenomen wijziging. Vooraf is besloten dat een kwalitatieve
soms moeilijk de normen van het Bouwbesluit te halen met de normbedragen.
draagvlakmeting met experts uit gemeenten, schoolbesturen en adviesorganisaties meer informatie op zou leveren dan een kwantitatieve draagvlakmeting onder veel
Gemeenten voelen zich echter niet verantwoordelijk voor het aanpassen van de
gemeenten en schoolbesturen. In een tweetal expertmeetings is de haalbaarheid van en
normbedragen aan het Bouwbesluit. Deze ‘systeemfout’ moet door de
het draagvlak voor een kwaliteitsstandaard verkend, alsmede de interne en externe
systeemverantwoordelijke i.c. de Rijksoverheid worden opgelost. Door eigenhandig de
randvoorwaarden die daarvoor nodig zijn.
vergoedingen te verhogen, lossen de gemeenten de huisvestingsproblemen tot nu toe op. In groeigemeenten kan de zorgplicht voor onderwijshuisvesting echter in gevaar
Op 17 februari 2011 is het bestuurlijk draagvlak getoetst binnen de commissie Onderwijs,
komen als de kwaliteit omhoog gaat en de vergoedingen toenemen; met dezelfde
Sport en Cultuur van de VNG. Het draagvlak op lokaal gemeentelijk en schoolbestuurlijk
middelen kan dan minder worden gerealiseerd. De experts zijn dan ook van mening dat
niveau is gepeild op een bijeenkomst op 16 maart 2011 van de klankbordgroep
de invoering van een kwaliteitsstandaard gepaard moet gaan met een goede
onderwijshuisvesting van de VNG en het netwerk huisvesting van de PO-raad. De
afstemming met de bekostiging van gemeenten (via het Gemeentefonds i.c. het totaal
landelijke belangenorganisaties (PO- en VO-Raad), het Ministerie van OCenW en het
beschikbare budget van gemeenten) en het bekostigingsstelsel materiële
Service Centrum Scholenbouw hebben deelgenomen in de begeleidingscommissie.
instandhouding van de schoolbesturen (hogere kwaliteit leidt wellicht tot hogere exploitatielasten).
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
24
In het denken over een kwaliteitsstandaard vinden de experts het belangrijk dat
referentiebedragen en inzicht in de marktwerking en de kostengeneratoren. Een
investeringen plaatsvinden vanuit een levenscyclusbenadering, waarbij niet alleen
procesbeschrijving is nodig om de risico’s en kosten vooraf helder te maken. Gemeenten
gekeken wordt naar de investeringskosten maar ook naar de exploitatiekosten. Een
hebben voor de beleidskeuzen en het planningproces referentiebedragen per
keuze voor een hoger kwaliteitsniveau kan voordelen hebben in de exploitatie waarvoor
kwaliteitsniveau nodig. Ook bij schoolbesturen bestaat de behoefte om te werken met
schoolbesturen verantwoordelijk zijn. In die zin pleiten de experts voor het opheffen van
referentiebedragen.
het departementale investeringsverbod van schoolbesturen in voorzieningen in de onderwijshuisvesting.
•
VNG commissie Onderwijs, Sport en Cultuur
Op 17 februari 2011 is het bestuurlijk draagvlak getoetst in de VNG-commissie. In Een belangrijk aspect in de discussie met de experts vormde de consequenties voor de
algemene zin zijn de gemeenten op termijn voorstander van de invoering van een
administratieve organisatie op lokaal niveau. Het werken met een kwaliteitsstelsel mag
kwaliteitsstandaard voor schoolgebouwen. Geconstateerd wordt echter dat de
niet leiden tot ingewikkelde procedures en werkdruk. Binnen een groot aantal
middelen in het Gemeentefonds niet voldoende zijn om te differentiëren in kwaliteit,
gemeenten is onvoldoende capaciteit en ervaring beschikbaar om de kwaliteit van
dan wel om de kwaliteit omhoog te trekken voor alle schoolgebouwen. De differentiatie
bouwplannen te toetsen aan een kwaliteitsstandaard. Aangesloten moet worden bij
in een kwaliteitsstandaard leidt ook tot keuzes die door politiek gemaakt moeten
kennis en ervaring van gemeenten en schoolbesturen.
worden. Vooralsnog vindt een aantal vertegenwoordigers het niet wenselijk hiernaar te streven. Tevens vindt de commissie de houvast van de huidige normeringen een goed
Belangrijk hierin is dat de toetsing ook niet ten koste mag gaan van de autonomie van
instrument voor de lokale besluitvorming. De negatieve beeldvorming die op lokaal
schoolbesturen daar waar het gaat om de onderwijskwaliteit. In die zin werd door de
niveau ontstaat doordat projecten financieel niet beheersbaar lijken, acht men niet
experts, wanneer wordt gekozen voor een kwaliteitsstandaard, gepleit voor een
problematisch. Op basis van deze consultatie kan geconcludeerd worden dat er
beperkt aantal kwaliteitsniveaus (het programma van eisen Frisse Scholen met drie
bestuurlijk onvoldoende draagvlak is voor de invoering van een kwaliteitsstandaard.
niveaus werd hierbij als voorbeeld gegeven) en afstemming met (reeds bestaande) kwaliteitsinstrumenten en initiatieven.
5.2 CONCLUSSIE VAN DEELVRAAG 2 Er is voldoende consensus dat de kwaliteit van onderwijsgebouwen te wensen over laat
Het gelijkheidsbeginsel is eveneens een belangrijk aspect bij de invoering van een
en dat er meer aandacht moet zijn voor de kwaliteit van onderwijsgebouwen. Er bestaat
kwaliteitsstandaard. De keuze voor een kwaliteitsstandaard met meerdere niveaus moet
consensus over de noodzaak tot het investeren in de kwaliteit van schoolgebouwen.
in het OOGO worden vastgelegd. De kwaliteitsstandaard geldt dan voor alle
Doordat de normbedragen zijn gebaseerd op een schoolgebouw uit 1983 is onduidelijk
schoolgebouwen voor het soort onderwijs binnen één gemeente. De experts achten het
welk kwaliteitsniveau met de huidige normbedragen kan worden gerealiseerd. Over het
niet wenselijk per project het kwaliteitsniveau te bepalen, vanwege het
aanpassen van de vergoeding naar het huidige kwaliteitsniveau bestaat gemeentelijke
gelijkheidsbeginsel.
en schoolbestuurlijke overeenstemming. Er is (nog) geen consensus en draagvlak om de normering nu te vervangen door een kwaliteitsstandaard. Dit wordt in beginsel niet
Naast de invoering van een kwaliteitsstandaard is het ook van belang te komen tot een
ingegeven door het afwijzen van het denken over kwaliteit, maar vooral of hoofdzakelijk
goed proces op lokaal niveau en een benchmark voor de ontwikkeling van
door de eventuele financiële consequenties hiervan voor gemeenten en schoolbesturen.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
25
Gemeenten en schoolbesturen vinden dat de rekening van deze aanpassing bij de
kwaliteit van de onderwijsgebouwen. Een stap die kan rekenen op draagvlak bij
systeemverantwoordelijke i.c. de Rijksoverheid hoort te liggen.
gemeenten en schoolbesturen is het actualiseren van Londo 1985 (‘83) naar Londo 2011. De problemen die verbonden zijn aan een normering worden daarmee niet opgelost,
Alle partijen vinden dat kwaliteit van schoolgebouwen vanuit de levenscyclus van een
maar er wordt wel tegemoet gekomen aan een belangrijk discussiepunt in de
gebouw benaderd moet worden. Omdat ook schoolbesturen vanuit de dagelijkse
onderwijshuisvesting in Nederland, namelijk dat er consensus is dat de huidige norm
exploitatie belang hebben bij een optimale levenscyclus en derhalve belang hebben bij
onvoldoende is om kwalitatief goede scholen te realiseren. Met die actualisering van de
kwalitatieve en duurzame investeringen, zijn partijen van mening dat het
normen naar niveau 2011 wordt een krachtig signaal afgegeven dat de huidige norm niet
investeringsverbod voor schoolbesturen voor primair onderwijs van tafel moet. Bij het
voldoet aan het huidige kwaliteitsniveau. Deze actualisering is ook uiting van het
vanuit een integrale levenscyclus benaderen moet er ook ruimte zijn voor
gezamenlijke belang van gemeenten en schoolbesturen dat zij hechten aan de kwaliteit
schoolbesturen om te investeren in de kwaliteit van de onderwijsgebouwen.
van de onderwijshuisvesting. Zo’n geactualiseerde norm dient ook gezien te worden als een resultante van het nadenken over een basiskwaliteit anno nu voor
Partijen zijn het eens over de noodzaak van referentiebedragen bij het werken met een
onderwijsgebouwen. De huidige kwaliteitsstandaard voor onderwijsgebouwen wordt
kwaliteitsstandaard. Over de noodzaak van een organisatie die de standaard en de
vertaald in een nieuwe financiële norm. Eventueel kunnen ook nog diverse zogenaamde
benchmark ontwikkelt, evalueert en actualiseert bestaat geen discussie, over de
pluspakketten worden toegevoegd aan de basiskwaliteitsstandaard en locatiegebonden
financiering van zo’n organisatie wel.
kosten. In deze actualisering van de norm verdient het aanbeveling om ook expliciet aan te geven welke aspecten en kosten wel en niet onderdeel uitmaken van de nieuwe
Partijen vinden dat er één kwaliteitsstandaard moet gelden voor alle schoolgebouwen
geactualiseerde norm. Het actualiseren van de norm naar niveau 2011 is een stap die
binnen één gemeente. Een gedifferentieerde norm binnen één gemeente wordt niet
tegemoet komt aan enerzijds de wensen van het onderwijsveld en anderzijds
ondersteund. De politiek-bestuurlijke keuze voor een kwaliteitsnorm zal leiden tot de
gemeenten die houvast willen hebben. Het kan een goede stap zijn richting het meer
keuze voor een hogere norm. Door te vergoeden op basis van werkelijke kosten wordt
denken over kwaliteit van schoolgebouwen.
het voor gemeenten lastig om aanvullende incidentele middelen voor onderwijshuisvesting te bestemmen. Gemeenten en schoolbesturen zijn niet bereid meer capaciteit in het realisatieproces te steken. Dit betekent dat een kwaliteitsstelsel alleen mogelijk is als dit niet leidt tot meer regels en overlegmomenten. Samenvattend kan geconcludeerd worden dat een kwaliteitsstandaard op dit moment een brug te ver is en dat men de normering wil handhaven. Vanuit de consensus die er is over de huidige kwaliteit van de schoolgebouwen kan wel een stap worden gezet, die meer tegemoet komt aan de huidige bezwaren over de normering en daarmee de
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
26
COLOFON
ONDERWERP
|
Naar een kwaliteitsstandaard voor schoolgebouwen
OPDRACHTGEVER
|
VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten
PROJECTTEAM
|
Krijno van Vugt
[email protected] Lieske Nuyens
[email protected] Niels Delemarre
[email protected]
DATUM
|
31 maart 2011
ONS KENMERK
|
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
27
BIJLAGE 1: FACTSHEET HOOFDLIJNEN GEMEENTELIJKE TAKEN ONDERWIJSHUISVESTING Gemeenten hebben sinds 1997 een zorgplicht voor de huisvesting van alle scholen voor
minimumnormen overtroffen. Door (grond)wettelijke eisen m.b.t. rechtszekerheid en
primair en voortgezet onderwijs op hun grondgebied. De gemeente draagt de kosten
gelijke behandeling is de verordening erg complex.
van o.a. nieuwbouw, uitbreiding, onderhoud aan de buitenzijde van de schoolgebouwen (sinds 2005 alleen nog voor het PO) en eerste inrichting (jargon: “voorzieningen in de
Het College past de regels uit de verordening dus toe op de concrete aanvragen en stelt
huisvesting”). De gemeente moet zorgen dat scholen over voldoende capaciteit
die jaarlijks als één bundel vast (jargon: “Programma van huisvestingsvoorzieningen”,
beschikken en dat de gebouwen voldoende onderhouden kunnen worden.
het “Overzicht” bevat de afwijzingen met hun motivatie). Het schoolbestuur is als
Schoolbesturen zijn zelf verantwoordelijk voor de exploitatie (schoonmaak, energie,
bouwheer en eigenaar van de gebouwen verantwoordelijk voor de realisatie van de
schilderwerk en dagelijks onderhoud) van de gebouwen en krijgen daarvoor
voorziening.
rechtstreeks geld van het Rijk. Het Rijk bezuinigt regelmatig op deze vergoedingen, waardoor scholen tekort komen. Door deze knip in geldstromen moeten school en
Gemeente betaalt stichtingskosten, daarom economisch claimrecht en vorderingsrecht
gemeenten de uitgaven goed op elkaar afstemmen. Dat gaat niet overal even goed,
schoolgebouwen
waardoor de verhoudingen soms op scherp komen te staan.
Schoolbesturen zijn eigenaar van de schoolgebouwen. Op dit eigendom geldt echter een aantal beperkingen vanuit de onderwijswetgeving. De wet bevat een verbod tot
De regels
vervreemding en bezwaring (bijv. hypotheek) van het gebouw door het schoolbestuur
De gemeente is verplicht een verordening op te stellen waarin de zorgplicht nader is
(behoudens toestemming gemeente). Bij het einde van het gebruik van het gebouw als
uitgewerkt. De meeste gemeenten in Nederland hebben de Modelverordening van de
schoolgebouw vervalt het eigendom om niet aan de gemeente. De gemeente heeft dus
VNG overgenomen. Daarin is o.a. vastgelegd hoe en wanneer de gemeente moet
in de praktijk het economisch eigendom. Daarnaast moet het schoolbestuur
beslissen op een verzoek van een schoolbestuur voor bijvoorbeeld nieuwbouw of
toestemming vragen bij verhuur en kan de gemeente leegstaande delen van het gebouw
uitbreiding. Daarnaast zijn in de verordening normen en criteria opgenomen waaraan
vorderen als dit nodig is voor andere scholen.
een school moet voldoen om in aanmerking te komen voor subsidie. Ook staan er in de verordening regels over de hoogte van het budget: de normbedragen. Niet alle soorten
Alternatief voor verordening: doordecentralisatie m.b.v. een overeenkomst
voorzieningen kennen normbedragen: sommige worden op offertebasis toegekend
In de wet is, als alternatief voor de publiekrechtelijke verordening, ook de mogelijkheid
(bijvoorbeeld groot onderhoud, huur noodlokalen en aanpassingen). Het College stelt
opgenomen om de onderwijshuisvesting d.m.v. een overeenkomst te regelen. Het
volgens de wet (en verordening) jaarlijks een subsidieplafond vast, dat redelijkerwijs
schoolbestuur krijgt dan jaarlijks een geldbedrag en kan dan geen beroep meer doen op
moet voorzien in de behoefte van de scholen. Bovendien zijn in een AmvB
de verordening. Ook het economisch eigendom kan desgewenst bij overeenkomst
minimumnormen voor schoolgebouwen geformuleerd, uitgedrukt in oppervlakte per
worden overgedragen. Deze regeling wordt aangeduid met de term doordecentralisatie.
leerling en een vaste voet per gebouw. De VNG normen hebben altijd ruimschoots deze
Ook bij doordecentralisatie blijft de (uiteindelijke) gemeentelijke zorgplicht overigens
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
28
bestaan. Veel schoolbesturen zijn ontevreden over de gemeentelijke ambities en regels en willen daarom graag doordecentralisatie. Niet veel gemeenten gaan ertoe over. Oorzaak: de verdelingsbasis van het beschikbare budget leidt tot veel politieke strijd, ook tussen schoolbesturen onderling; gedegen onderzoek hiernaar kost tijd en geld. Veel gemeenten geven doordecentralisatie daarom een lage beleidsprioriteit. Het geld Gemeenten ontvangen in het Gemeentefonds geld voor onderwijshuisvesting, Deze middelen maken deel uit van het cluster Educatie. Er is sprake van een algemene uitkering, dus er is geen (minimum) bestedingsverplichting. Wel is er een “fictief budget” te berekenen o.b.v. de bij decentralisatie gehanteerde verdeelmaatstaven. Macro bedraagt dit momenteel plm. € 1,3 miljard. Begin 2010 heeft de AOB op haar website inzicht gegeven in deze budgetten en de uitgaven in elke gemeente (Google op “hoe gul is je gemeente?). Rijk onderzoekt gemeentelijke uitgaven Uit onderzoek van het Rijk in 2009 en 2010 naar bestedingen van het Gemeentefonds (Periodieke Onderhouds Rapporten, POR) kwam het beeld naar voren dat gemeenten macro € 300 miljoen minder besteden in het cluster Educatie dan de voeding van dat cluster. Omdat het leeuwendeel van dit cluster wordt uitgegeven aan onderwijshuisvesting, is het beeld ontstaan dat gemeenten te weinig aan onderwijshuisvesting besteden. Het Rijk doet daarom momenteel grootschalig onderzoek naar de bestedingen in alle clusters. De uitkomsten van dit onderzoek, verwacht in het voorjaar van 2011, leiden mogelijk tot herverdeling of uitnamen uit het Gemeentefonds.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
29
BIJLAGE 2: AANZET STANDAARDPROCES In de idee- en beleidsontwikkelingsfase wordt na overleg in het OOGO door d de gemeenteraad de keuze gemaakt voor het gewenst kwaliteitsniveau op gemeentelijk niveau. Met behulp van referentiebedragen kunnen huisvestingsopties worden vastgelegd in een Integraal huisvestingsplan (IHP) en/of meerjarenbegroting. In de initiatieffase worden huisvestingsopties door het schoolbestuur verder uitgewerkt en op haalbaarheid onderzocht. Met behulp van een businesscase businesscase-benadering kan de haalbaarheid worden vastgesteld. Het gemeentelijk kwaliteitsniveau vormt hierbij het uitgangspunt. Voor de financiële inanciële haalbaarheid wordt gebruik gemaakt van referentiebedragen. Na deze fase kan het schoolbestuur een bouwvoorbereidings bouwvoorbereidingskrediet aanvragen. In definitiefase wordt het project door het schoolbestuur verder uitgewerkt. Het kwaliteitsniveau is de richtlijn/standaard voor het programma van eisen. De kosten worden geraamd op basis van het programma van eisen. Het ontwerp moet voldoen aan het kwaliteitsniveau en van een kostenraming worden voorzien. Deze raming kan door de gemeente worden opgenomen iin het kredietbesluit. Na aanbesteding kan het krediet definitief worden vastgesteld. Bij het verlenen van de bouwvergunning toetst de gemeente het plan ook aan de door de gemeente gekozen kwaliteitsstandaard.
H107-rap01-nd-kvv-ln-vs1.2 DEF | 31 maart 2011 | © M3V
30
