Minder roeien, meer sturen Onderzoek naar de portefeuillestrategie Rgd en de stakeholders belangen

Rijksgebouwendienst Frontoffice Accountmanagement Kennemerplein 6-8 Postbus 1180

Minder roeien, meer sturen Onderzoek naar de portefeuillestrategie Rgd en de stakeholders belangen

Masterproof in het kader van de Master of Real Estate opleiding 2003-‘05 drs.Peter W.van Heun september 2005 Begeleider Rgd : Begeleider ASRE:

drs. Ingrid Janszen MRE drs. Rob E.F.A. Crassee MRE FRICS

2001 BD Haarlem

Voorwoord

Deze masterproof is op persoonlijke titel geschreven ter afronding van de opleiding Master of Real Estate aan de Amsterdam School of Real Estate. In het onderzoek staan de portefeuillestrategie van de Rijksgebouwendienst en de belangen van de stakeholders in het rijkshuisvestingstelsel centraal. De directe aanleiding voor mij om de portefeuillestrategie van de Rgd als onderwerp te kiezen voor mijn masterproof, is mijn verbazing over de wollige formulering van de strategie. Echte ambtenarentaal waar je alle kanten mee uit kan. Toch heb ik mijn inhoudelijk oordeel over de portefeuillestrategie willen uitstellen. Om die reden heb ik de portefeuillestrategie centraal geplaatst om te bezien of het doel van de portefeuillestrategie ook aansluit bij de wensen van de klanten en de overige stakeholders. Ik wil graag mijn begeleiders Ingrid Janszen en Rob Crassee bedanken voor de begeleiding en de aanmoedigingen die ik van hen heb mogen ontvangen. Daarnaast wil ik ook Anne-Marie Gooren, Inge van der Meer en Pieter Bakker bedanken voor het lezen en becommentariëren van eerdere versies van deze masterproof. Jullie commentaren en suggesties waren zeer verfrissend en verhelderend. Met deze masterproof hoop ik een bijdrage te leveren aan de discussie omtrent de te volgen portefeuillestrategie en de wijze waarop binnen de Rgd omgegaan wordt met de wensen van de klanten en het belang van het collectief. Peter van Heun Amsterdam, september 2005

“Whenever you have an efficient government you have a dictatorship.” Harry S. Truman (1884-1972) tijdens een college aan de Columbia University, 28 april 1959 Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 2/65

Samenvatting

De Rijksgebouwendienst (Rgd) is binnen het rijkshuisvestingstelsel verantwoordelijk voor de adequate huisvesting van de rijksdiensten. Eén van de instrumenten die de Rgd tot zijn beschikking heeft om te sturen op de vastgoedportefeuille is de portefeuillestrategie. Maar dient deze strategie ook wel de belangen van de stakeholders die bij de huisvesting van de rijksonderdelen zijn betrokken? In dit rapport wordt onderzocht of de portefeuillestrategie van de Rgd de belangen van zijn stakeholders dient. Met behulp van het ‘Public Governance’-model is bekeken of het mogelijk is de belangen van de diverse stakeholders op elkaar af te stemmen. Het managen van het bedrijfsonroerend goed wordt ook wel Corporate Real Estate Management (CREM) genoemd. Het doel van CREM is om een toegevoegde waarde te leveren aan de onderneming door het managen van het bedrijfsonroerend goed. De CRE-manager zorgt voor de vertaling van het strategische bedrijfsbeleid naar het management van het vastgoed. De Rgd is de huisvester van de rijksoverheid en de beheerder van ’s Rijks vastgoedportefeuille. Bij het leveren van huisvesting heeft de Rgd heeft drie doelstellingen: • Het leveren van adequate huisvesting; • Het realiseren van een bedrijfsresultaat waarbij de baten en lasten met elkaar in evenwicht zijn; • Het leveren van een toegevoegde waarde door bij te dragen aan de doelstellingen van ander rijksbeleid. Binnen het rijkshuisvestingstelsel zijn vier stakeholders te onderscheiden. Dit zijn de klanten van de Rgd (departementen), het ministerie van Financiën, de regering en het moederdepartement van VROM. De stakeholders hebben elke hun eigen belangen die niet altijd met elkaar overeenkomen. Hierdoor kunnen spanningen en problemen ontstaan. Naast het verschil in belangen zijn de drie belangrijkste problemen: • Onduidelijkheid omtrent de algemene strategie van het bedrijf waarop de CRE-organisatie zijn huisvestingsbeleid moet baseren; • De doelstellingen waar de CRE-manager rekening mee moet houden zijn niet statisch maar dynamisch, wat het voeren van een portefeuillestrategie bemoeilijkt; • De implementatie van de portefeuillestrategie of de vertaling ervan naar een objectbeleidsplan kan problematisch zijn. Daarbij worden objectbeslissingen veelal ad hoc genomen. Om een integrale belangenafweging te kunnen maken en om toegevoegde waarde voor de rijksoverheid te realiseren heeft de Rgd een nieuwe portefeuillestrategie opgesteld. Het doel van de nieuwe strategie is een flexibelere vastgoedportefeuille op te bouwen tegen lagere kosten. Bij de totstandkoming hiervan zou niet alleen het individuele belang van de klanten moeten worden gewogen, maar ook het collectieve belang van de rijksoverheid. De nieuwe strategie wordt uitgewerkt met behulp van een zestal thema’s: collectieve vraagsturing, passende toekomstbestendige portefeuille (deelvoorraden strategisch, flexibel en afstoot), standaardisering, posities verwerven, afstoot en ontwikkeling en als laatste financiering en risicomanagement. Wat opvalt aan de strategie is dat er geen uitspraken worden gedaan over de wijze waarop de Rgd verantwoording zal afleggen over de te behalen resultaten. De doelstelling van de strategie en de uitwerkingsthema’s zijn niet ‘smart’ (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden) geformuleerd.

Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 3/65

Wanneer er sprake is van goede governance, is het voor de politieke en ambtelijke leiding van een departement mogelijk hun verantwoording te kunnen dragen. Public Governance maakt de verantwoordelijkheid en verantwoording daarover inzichtelijk. Het Public Governance model kan dan ook omschreven worden als een set van middelen, maatregelen en systemen om de overheid meer gericht te laten zijn op openheid, integriteit en rekenschap. Public Governance kent vier deelprocessen of activiteiten. Deze deelprocessen zijn in te delen naar focus – intern of extern gericht – en tijdsdimensie, lange of korte termijn.

• • • •

Sturen (intern, lange termijn): door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen wordt getracht het realiseren van de organisatiedoelen op langere termijn te waarborgen. Beheersen (intern, korte termijn): een stelsel van maatregelen en procedures die moeten worden ingesteld en gehandhaafd, waarmee de bestuurders de zekerheid krijgen dat de organisatie blijvend de vastgestelde beleidsdoelstellingen realiseert. Verantwoorden (extern, korte termijn): over alle opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden moet informatie worden verschaft. Naast het afleggen van verantwoording over de uitkomsten van het beleid, moet ook over het sturen, beheersen en toezicht houden verantwoording worden afgelegd. Toezicht (extern, lange termijn): alle stakeholders en andere belangstellenden moeten kunnen vaststellen dat de doelstellingen van de organisatie worden gerealiseerd.

De deelprocessen uit het model volgen elkaar in een cyclisch proces op. Dit is te vergelijken met de beleidscyclus. Opmerkelijk genoeg wordt in de beschikbare literatuur over governance en in het bijzonder Public Governance niet of nauwelijks ingegaan op het cyclische karakter van het model. Om te kunnen beoordelen of binnen een publieke organisatie sprake is van een goede governance, is een checklist Public Governance opgesteld en toegepast op de Rgd en de portefeuillestrategie. Een verandering ten opzichte van de vorige strategie is dat het belang van de individuele klant én het collectieve belang worden afgewogen voor de vastgoedvoorraad. Maar de inhoud van de nieuwe strategie is niet congruent met de wijze waarop wordt gestuurd. De maatregelen en procedures voor de sturing zijn vooralsnog ongewijzigd. Wanneer conform de checklist de maatregelen en procedures voor handhaving worden gezocht, blijkt dat hier geen of nauwelijks aandacht aan is besteed. Het is niet duidelijk op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan de nieuwe strategie en hoe de strategie in de werkwijze van de Rgd wordt verankerd. Daarbij zijn de doelstelling en de uitwerkingsthema’s niet ‘smart’ geformuleerd en zijn er geen targets of concrete meetbare doelen benoemd. De verantwoording over de realisering van de doelstelling van de portefeuillestrategie vindt binnen het ministerie van VROM plaats middels periodieke managementrapportages aan de minister. Voor de overige stakeholders en het bredere publiek verantwoordt de Rgd zich met het jaarverslag en de jaarrekening. Hierin wordt onder andere aangegeven op welke wijze de Rgd heeft bijgedragen in de uitvoering van het rijksbeleid. De nieuwe portefeuillestrategie schrijft een afweging voor tussen de individuele klantbelangen en het collectieve belang. De verantwoording van de uiteindelijke keuze hierin zal belangrijk zijn voor de betrokken klant en de overige stakeholders. Niet duidelijk is op welke wijze of middels welke randvoorwaarden deze afweging gemaakt wordt. Het toezicht op het functioneren van de Rgd is formeel vormgegeven. De toezichthouders kunnen achteraf niet vaststellen of bij een locatiekeuze voor de huisvesting van een rijksonderdeel de portefeuillestrategie correct is toegepast. De afweging tussen het collectieve belang en de individuele belangen die niet gedefinieerd is, speelt hier ook duidelijk parten. De overgang van het deelproces ‘Toezicht’ naar ‘Sturing’ is in het cyclische proces niet goed vormgegeven. Om dit transparanter te maken, zal een strategisch huisvestingsbeleid moeten worden opgesteld dat concrete normen en richtlijnen bevat. Het strategische beleid zal moeten worden opgesteld en onderschreven door alle klanten van de Rgd. Voor het verkrijgen van draagvlak onder de stakeholders, moeten deze allen zitting krijgen in het toezichthoudend en adviserend (op te richten) orgaan: de Raad voor Rijkshuisvesting. Door een strategisch kader op te stellen dat voor alle stakeholders duidelijk is, kan de Rgd beter uitvoering geven aan de portefeuillestrategie. Op basis van drie onderzochte projecten kan geconcludeerd worden dat voor de klanten van de Rgd de criteria kosten en bereikbaarheid voorop staan. Passende huisvesting waarmee de continuïteit van het primaire proces wordt gewaarborgd, wordt door de klanten bijna als een vanzelfsprekende randvoorwaarde beschouwd. Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 4/65

De keuzes voor een locatie of ontwikkeling worden gemaakt vanuit het kader dat door het eigen departement of toezichthouder wordt meegegeven. Aan rijksbeleid dat buiten het eigen departement valt, wordt over het algemeen nauwelijks vrijwillig aandacht besteed tenzij het voor het functioneren van de organisatie van belang is. Als antwoord op de vraagstelling moet worden geconcludeerd dat de portefeuillestrategie van de Rgd niet de belangen van alle stakeholders dient. Er kan geconcludeerd worden dat de operationalisering van de portefeuillestrategie onvoldoende is en implementatie van de strategie ontbreekt. Daarnaast is het afwegingskader voor de afweging tussen het individuele en het collectieve belang niet helder. Niet duidelijk is wat onder het collectieve belang wordt verstaan. Als derde en laatste conclusie geldt dat het Public Governance model minder geschikt is om de bevrediging van de belangen van de stakeholders te toetsen. De uiteindelijke afweging tussen de individuele belangen van de klant van de Rgd en het collectieve belang, is met het Public Governance model niet te maken. Vanuit dit onderzoek volgt de aanbeveling om de portefeuillestrategie ‘smart’ (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden) te formuleren. Voor het inbedden in het deelproces ‘Beheersen’ wordt aanbevolen om een helder onderscheid aan te brengen tussen de uitvoerende en kaderstellende verantwoordelijkheden in het rijkshuisvestingstelsel. Op deze wijze kan er effectiever worden gestuurd op de doelstellingen van het stelsel en de Rgd. Daarnaast wordt aanbevolen om op strategisch niveau een Raad voor Rijkshuisvesting in te stellen waarin alle stakeholders zijn vertegenwoordigd. Op operationeel niveau wordt de reeds bestaande Klantenraad adviseur voor uitvoerende zaken. Gebleken is dat het Public Governance model niet in staat is een afweging te maken tussen het individuele belang en het collectieve belang. Om deze reden wordt aanbevolen een theorie c.q. model te ontwikkelen die deze afweging wel kan maken. Het afwegingskader moet uiteindelijk worden vastgelegd in het rijkshuisvestingsbeleid. De nu nog ontbrekende concrete normen en/of eisen moeten hier ook onderdeel van uit gaan maken. Naast het vinden van het juiste afwegingskader zou de Rgd ook een meer sturende houding aan moeten nemen. De Rgd moet groeien naar een rol waarin meer actief en dwingend door de Rgd wordt gestuurd. Door op politiek-ambtelijk niveau alle belangen (en dus niet alleen de individuele belangen van de klanten) voor het voetlicht te brengen, kan de Rgd middels de portefeuillestrategie meer sturen en ontstaat er meer draagvlak voor die sturing. De Rgd moet bij de belangenafweging in een locatiekeuze het collectieve belang vertegenwoordigen. De titel van dit onderzoeksrapport ‘Minder roeien, meer sturen’, geeft in een notendop aan wat de Rgd zou moeten doen. Er moet meer gestuurd worden op de doelstellingen van de Rgd. Dit kan onder andere met een portefeuillestrategie. Maar dan moet er tijdens het roeien wel nagedacht worden over de richting waarop wordt gekoerst.


Pagina 5/65

Samenvatting

3

1

Inleiding

8

1.1 1.2 1.3 1.4

Scope van het onderzoek Probleemstelling Vraagstelling Werkwijze en opzet

8 8 8 9

2

Corporate Real Estate Management

2.1 2.2 2.3

Wat is CREM? Stakeholders en hun belangen Samenvatting en bevindingen

3

De Rijksgebouwendienst en het rijkshuisvestingstelsel

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Het rijkshuisvestingstelsel Stakeholders van de Rijksgebouwendienst en diens belangen CREM en de positie van de Rijksgebouwendienst Resultaten evaluatie stelselwijziging Samenvatting en bevindingen

4

Portefeuillestrategie Rijksgebouwendienst

24

4.1 4.2 4.3 4.4

Samenstelling en mutaties vastgoedportefeuille Rgd De strategie van de Rgd Uitwerking van de portefeuillestrategie Samenvatting en bevindingen

24 25 26 28

5

Public Governance

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Corporate en public governance Het Public Governance model Public Governance toegepast op de Rijksgebouwdienst Aan Public Governance ontleende checklist Samenvatting en bevindingen

6

Public Governance: afwegen van belangen en portefeuillestrategie

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7

Sturen Beheersen Verantwoorden Toezicht Overgang van toezicht naar sturing Bosserts ‘kernconcepten’ Samenvatting en bevindingen

7

Belangen en stakeholders in de praktijk: recente projecten

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

Kader en wijze van toetsen Nieuwbouw Belastingdienst Almelo Nieuwbouw Paleis van Justitie Amsterdam Nieuwbouw RDMZ-ROB te Amersfoort Samenvatting en bevindingen

8

Conclusies en aanbevelingen

Rijksgebouwendienst september 2005

11 11 12 14

15 15 17 19 21 22

29 29 30 31 33 34

35 35 36 37 38 38 40 41

43 43 44 45 47 49

51 Pagina 6/65

8.1 8.2

Conclusies Aanbevelingen

51 52

9

Bronnen

54

9.1 9.2 9.3

Literatuur Websites Interviews

54 55 55

Bijlagen

56

Vragenlijst interviews recente projecten

57

Gespreksverslag E. Opperhuizen

58

Gespreksverslag mr. N.A.M. Schipper

60

Gespreksverslag prof.drs. A.L.L.M. Asselbergs

63

Rijksgebouwendienst september 2005

Pagina 7/65

1

1.1

Inleiding

Scope van het onderzoek

De Rijksgebouwendienst (Rgd) is de huisvesting- en vastgoedorganisatie van de rijksoverheid. Als Corporate Real Estate (CRE) organisatie van het Rijk is de Rgd verantwoordelijk voor de adequate huisvesting van de rijksdiensten. Daarnaast is de Rgd ook belast met het beheer van de vastgoedportefeuille die het daartoe ter beschikking heeft. De Rgd doet dit met de missie: “De Rijksgebouwendienst biedt klanten passende huisvesting waarin het blijvend plezierig werken is”. Door recente bezuinigingen van het kabinet Balkenende II en het programma ‘Andere Overheid’ – onder leiding van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing Alexander Pechtold – zijn rijksdiensten genoodzaakt hun uitgaven terug te dringen. De Rgd staat daarbij voor de uitdaging om bij de effectuering van de opgelegde taakstellingen zijn klanten zo goed mogelijk te faciliteren. De wijze waarop de Rgd hier invulling aan geeft is onder andere door het opstellen van een nieuwe portefeuillestrategie voor de periode 2004-‘09. Met deze nieuwe strategie wordt meer vanuit een bedrijfseconomisch oogpunt naar de vastgoedportefeuille gekeken, waarbij thema’s als flexibiliteit en kostenreductie centraal staan.

1.2

Probleemstelling

Het doel van het onderzoek is te onderzoeken of de portefeuillestrategie van de Rgd in de periode 2004’09 de belangen van zijn klanten en de overige stakeholders dient. Daarbij speelt de verhouding tussen enerzijds de belangen van de individuele klanten, de algemene belangen van de rijksoverheid (de regering en het ministerie van Financiën specifiek) en anderzijds de vastgoedportefeuille van de Rgd een belangrijke rol. Met behulp van het ‘Public Governance’-model wordt bekeken of het mogelijk is de belangen van de diverse stakeholders op elkaar af te stemmen. Daarnaast zal de nieuwe portefeuillestrategie met de thema’s waarmee deze is uitgewerkt worden getoetst aan een aantal huisvestingsprojecten in de praktijk. Hierbij wordt bekeken of niet alleen de individuele belangen van de gebruiker, maar ook die van de overige stakeholders worden meegenomen in de besluitvorming. Voor de afbakening van het onderzoek zullen alleen de stakeholders binnen het rijkshuisvestingstelsel worden meegenomen.

1.3

Vraagstelling

De centrale vraagstelling bij dit onderzoekt luidt: ‘Dient de portefeuillestrategie van de Rijksgebouwendienst als CRE-organisatie van de rijksoverheid de belangen van zijn stakeholders?‘ Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 8/65

De deelvragen die hier bij horen zijn: • Wat is Corporate Real Estate Management (CREM)? • Welke problemen en dilemma’s komen bij CREM voor? • Welke stakeholders kent de Rgd en welke belangen hebben zij op het gebied van huisvesting en de portefeuillestrategie? • Welke portefeuillestrategie volgt de Rgd en waarom? • Hoe verhouden de portefeuillestrategie en de belangen van de stakeholders zich? • Wat houdt het ‘Public Governance’-model in? • Kan het ‘Public Governance’-model worden toegepast voor het op elkaar afstemmen van de belangen van de stakeholders en de portefeuillestrategie? • Welke stakeholders spelen een rol bij de besluitvorming over (her)huisvesting van een rijksonderdeel? • Is er in de praktijk een verschil in de belangen van de stakeholders en de nieuwe portefeuillestrategie? • Welke aanbevelingen zijn er ter verbetering van de portefeuillestrategie van de Rgd?

1.4

Werkwijze en opzet

Dit onderzoek is tot stand gekomen door middel van literatuurstudie en de kennis en ervaring van de auteur. Daarnaast is een aantal interviews afgenomen met klanten van de Rgd die recentelijk een huisvestingstraject voor nieuwbouw hebben doorlopen en bij hun locatiekeuze te maken hebben gehad met de portefeuillestrategie van de Rgd. In de onderstaande figuur is te zien hoe deze Masterproof is opgebouwd.

M A S T E R P R O O F THEORIE

PRAKTIJK

Corporate Real Estate Management (CREM)

Rijksgebouwendienst en rijkshuisvestingstelsel

(Hoofdstuk 2)

(Hoofdstuk 3)

Theoretisch model: Public Governance


(Hoofdstuk 5)

(Hoofdstuk 4)

Public Governance: afwegen van belangen en portefeuillestrategie (Hoofdstuk 6)

Recente huisvestingsprojecten Rgd (Hoofdstuk 7)

Conclusies en aanbevelingen (Hoofdstuk 8)

Figuur 1.1

Opzet Masterproof


Pagina 9/65

In hoofdstuk 2 wordt Corporate Real Estate Management in algemene zin toegelicht. Daarna volgt in hoofdstuk 3 een toelichting op de Rgd en de werking van het rijkshuisvestingstelsel. In hoofdstuk 4 staat de portefeuillestrategie van de Rgd centraal. Er wordt ingegaan op wat de strategie precies inhoudt en middels welke thema’s deze wordt uitgewerkt. In hoofdstuk 5 staat het Public Governance model centraal. Wat houdt public governance in, waar is de term van afgeleid en hoe kan dit type governance op de Rgd worden toegepast? Daarna zal in hoofdstuk 6 het Public Governance model worden gebruikt om de belangen van de stakeholders van de Rgd en de portefeuillestrategie op elkaar af te stemmen. Na de theoretische beschouwingen over het CREM, Public Governance en de praktische toepassing daarvan op de portefeuillestrategie, wordt in hoofdstuk 7 bekeken hoe Public Governance en de portefeuillestrategie in de praktijk worden toegepast. Hiertoe wordt een aantal recente huisvestingsprojecten van de Rgd onderzocht. Middels interviews met klanten van de Rgd wordt achterhaald op welke wijze in de projecten is omgegaan met de individuele belangen van de klanten. Daarbij wordt ook de vraag gesteld of er in de praktijk een verschil is in de belangen van de stakeholders en de nieuwe portefeuillestrategie. In hoofdstuk 8 worden tenslotte de conclusies van het onderzoek getrokken en worden de aanbevelingen gepresenteerd.


Pagina 10/65

2

Corporate Real Estate Management

Om de werkzaamheden van de Rgd te kunnen plaatsen, wordt in dit hoofdstuk toegelicht wat Corporate Real Estate Management in algemene zin inhoudt. Hierbij wordt ingegaan op de stakeholders die betrokken zijn bij het managen van het bedrijfsonroerend goed en de verschillende belangen die zij hebben.

2.1

Wat is CREM?

Corporate Real Estate (CRE) oftewel het bedrijfsonroerend goed van een organisatie omvat alle gebouwen, bouwwerken en gronden die een bedrijf in gebruik heeft om zijn bedrijfsdoelstellingen te realiseren (Crassee, 2005, p.1). Het managen van het bedrijfsonroerend goed wordt ook wel Corporate Real Estate Management – afgekort CREM – genoemd. Dit omvat het aankopen of aanhuren, het beheren en onderhouden en in het ultieme geval het afstoten van objecten en/of gronden. In tegenstelling tot professionele beleggers in vastgoed zoals pensioenfondsen en verzekeringsondernemingen, is het primaire doel van CREM niet de maximalisatie van het rendement op de vastgoedportefeuille. CREM is gericht op het leveren van een toegevoegde waarde van de huisvesting op de totale prestatie van de onderneming. Het onderdeel van de organisatie dat zich bekommert om het CRE, wil het managen van het bedrijfsonroerend goed zoveel mogelijk in lijn laten zijn met de bedrijfsstrategie. Met andere woorden het vastgoed moet ondersteunend zijn aan de onderneming. Hierbij speelt naast de toegevoegde waarde vanuit het vastgoed ook een evenwichtige baten/lasten verhouding een centrale rol. Om een toegevoegde waarde te kunnen realiseren moet het managen van het bedrijfsonroerend goed worden afgestemd op de bedrijfsprocessen van de onderneming. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden naar strategische en operationele focus, maar ook naar management vanuit een bedrijfsperspectief en een vastgoed perspectief (Dewulf e.a., 2000, p.32). In een matrix geplaatst levert dit het onderstaand schematische samengestelde beeld op van CREM.


Pagina 11/65

Business perspective

Strategic Focus

Real Estate perspective

Asset management

General management

CREM Operational Focus

Figuur 2.1

Facility management

Cost control

Perspectives on Corporate Real Estate Management (Dewulf e.a., 2000, p.32)

Het General Management richt zich op het realiseren van de algemene ondernemingsdoelstellingen (core business) op de langere termijn, waarbij winst en continuïteit de belangrijke elementen zijn. Het vastgoedmanagement wordt hieraan getoetst (Dewulf e.a., 2000, p.33 & Van der Schaaf, 2002, p.8). Het tweede strategische perspectief is het Asset Management dat de financiële mogelijkheden beschouwt die het vastgoed oplevert in relatie tot de algehele financiële positie van de onderneming. In essentie gaat het hier om de allocatie van schaarse financiële middelen binnen de onderneming. Op het operationele niveau richt Facility Management (FM) zich op het optimaal ondersteunen van het primaire proces van de onderneming. Zowel FM als CREM streeft naar een maximale toegevoegde waarde voor de core business van het bedrijf. Het maken van een scherpe afbakening tussen beide disciplines is moeilijk. Van Eldonk e.a. (1999, p.12) geeft een aantal verschillen aan. Hoewel FM zich op meer dan alleen vastgoed richt, kan er ook een onderscheid gemaakt worden naar de discipline waar deze zich op richt. CREM richt zich meer op strategische lange termijn ontwikkelingen, terwijl FM meer toegespitst is op operationele functies voor gebruikers van het vastgoed op korte termijn. FM is dus meer dan wat in de praktijk onder Facility Management wordt verstaan. Tenslotte is er op het operationele niveau de Cost Control. Dit managementonderdeel focust op de kostenbeheersing en het behalen van de financiële doelstellingen die het bedrijf zich heeft opgelegd. Het CREM is hierop ook direct van invloed. De vier managementonderdelen tezamen geven een beeld van de inhoud van het managen van het bedrijfsonroerend goed (CREM). Vanuit elk van de vier perspectieven is het mogelijk om een toegevoegde waarde te leveren aan de onderneming door de inzet van het bedrijfsonroerend goed.

2.2

Stakeholders en hun belangen

De CRE-organisatie of de huisvestingsunit heeft een bijzondere positie binnen de totale onderneming waarvoor zij de huisvesting verzorgt. De centrale doelstelling van CREM is het toevoegen van waarde aan de onderneming en het bedrijfsresultaat middels de huisvesting van de organisatie. Bij het realiseren van deze doelstelling heeft de CRE-organisatie te maken met een aantal (interne) ‘klanten’ en andere stakeholders (zie figuur 2.2). Allereerst heeft de CRE-organisatie te maken met de Raad van Bestuur van de onderneming. Deze is primair verantwoordelijk voor het realiseren van de algemene doelstellingen van het bedrijf op de langere termijn en stuurt daarbij ook de CRE-organisatie aan. Vanuit het strategische beleid dat door de Raad van Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 12/65

Bestuur wordt bepaald moet de CRE-manager op een tactisch niveau het vastgoedbeleid voor de onderneming distilleren.

Control

Raad van Bestuur

CREM Werkmaatschappijen

Figuur 2.2

Vastgoedmarkt

Stakeholders binnen het CREM-werkveld (Crassee, 2005, p.8)

Het algemene belang van de Raad van Bestuur moet overeen komen met de belangen van de werkmaatschappijen oftewel ‘business units’ van de onderneming die onder de leiding van de Raad van Bestuur vallen. Echter in de praktijk leiden de eisen vanuit de werkmaatschappijen op een aantal punten tot spanningen met de strategie van de Raad van Bestuur. Dit heeft vooral de maken met het lange termijn denken over de onvoorspelbare toekomst door de Raad van Bestuur en het korte(re) termijn denken van de business units (Crassee, 2005, p.12). Er ontstaat een ‘beleidsgap’, een kloof tussen de vastgestelde strategie van de Raad van Bestuur en de uitvoering hiervan in de praktijk. De business units zijn vooral geneigd te sturen op die onderdelen van de strategie waarop zij worden aangesproken en afgerekend. Een heldere portefeuillestrategie kan eenduidig beschrijven hoe met dit spanningsveld omgegaan moet worden, en welke primaire rol de CRE-manager daarin heeft. In elk geval dient voorkomen te worden dat bij elke individuele huisvestingsvraag de manier van huisvesten ter discussie staat. In plaats daarvan dient het CREM uitgevoerd te worden binnen de vastgestelde randvoorwaarden en minimum eisen, zoals vastgesteld door de Raad van Bestuur.

Figuur 2.3

ING House (inghouse.ing.com)

Figuur 2.4

Amsterdamse Poort (albertsenvanhuut.nl)

Opvallend is dat het afgelopen decennium ondernemingen het bedrijfsonroerend goed in toenemende mate ook zien als een marketingtool om het imago van de onderneming positief te beïnvloeden. Een sprekend voorbeeld hiervan is ING Groep N.V.. Met het ‘ING House’, het nieuwe hoofdkantoor van de ING aan de Zuidas van Amsterdam, probeert de ING Groep zich te onderscheiden van zijn concurrenten. Door de vormgeving van de hand van Meyer & Van Schooten Architecten en de toepassing van staal en glas heeft het gebouw een bijzonder karakter gekregen. Dit aspect wordt gebruikt om de bedrijfsactiviteiten te Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 13/65

marketen. Het ING House is hiermee een succesvolle opvolger van de Amsterdamse Poort, het voormalige ING hoofdkantoor in Amsterdam-Zuidoost. De reacties en de hoeveelheid publiciteit die het organische ontwerp van de architecten Alberts & Van Huut destijds bij de opening in 1987 opriep, deed ING besluiten vaker architectuur als marketingtool voor het verbeteren van het bedrijfsimago in te zetten. De tweede groep van stakeholders die onderscheiden kan worden zijn de werkmaatschappijen c.q. business units van de onderneming. Deze werkmaatschappijen vormen tezamen de klanten van de CREorganisatie en zijn de gebruikers van het bedrijfsonroerend goed in de praktijk. Juist bij deze groep stakeholders komt naar voren dat het leveren van een toegevoegde waarde niet uitsluitend een financieel aspect is. Het grootste belang van de gebruiker is adequate en passende huisvesting. Het primaire proces moet door de huisvesting zo optimaal mogelijk worden ondersteund. Zij hebben daarbij eisen ten aanzien van de kwaliteit en de kosten van de huisvesting en de locatie. De financiële afdeling van onderneming, vaak aangeduid met de naam Financiën en Control of Financiële Zaken, is verantwoordelijk voor het controleren en het houden van toezicht op de activiteiten van onder andere de CRE-afdeling. De financiële kaders zijn daarbij van belang, maar minder belangrijk dan bij een commerciële vastgoedonderneming die vastgoed enkel als een asset beschouwt waarop een financieel rendement moet worden behaald. Voor ondernemingen is het bedrijfsvastgoed een bedrijfsmiddel en niet een belegging met bijbehorende rendementeis, hoewel het wel een investering is voor de onderneming. Vaak liggen de rendementen op het ondernemingsvastgoed lager dan het bedrijfsrendement (Dewulf e.a., 1999, p.1). De financiële afdeling heeft belang bij een evenwichtige baten- en lastenverhouding en huisvesting tegen een zo laag mogelijke prijs bij een bepaalde kosten-kwaliteitsverhouding. Doelmatigheid is daarom een belangrijk criterium om een vastgoedinvestering te beoordelen. Als laatste stakeholder kan de vastgoedmarkt onderscheiden worden. Hoewel dé vastgoedmarkt in absolute termen niet bestaat, is er wel sprake van een wederzijdse afhankelijkheid met de commerciële aanbieders van vastgoed en de Rgd. Bij het matchen van vraag en aanbod van vastgoed zal de CREorganisatie een beroep moeten doen op de vastgoedmarkt, wanneer niet meer aan de huisvestingsvraag van de business units voldaan kan worden vanuit de eigen vastgoedvoorraad. Aanhuur of aankoop op de vastgoedmarkt is dan een oplossing. Het omgekeerde geldt bij overtollig vastgoed waar de onderneming afscheid van wenst te nemen.

2.3

Samenvatting en bevindingen

Het managen van het bedrijfsonroerend goed wordt ook wel Corporate Real Estate Management (CREM) genoemd. Het doel van CREM is om een toegevoegde waarde te leveren aan de onderneming door het managen van het bedrijfsonroerend goed. CREM is samengesteld uit vier bedrijfsprocessen: general management, asset management, facility management en cost control. De CRE-manager zorgt voor de vertaling van het strategische bedrijfsbeleid naar het management van het vastgoed. De CRE-manager kent vanuit de literatuur vier typen stakeholders: de Raad van Bestuur van de onderneming, de werkmaatschappijen oftewel business units, de controlafdeling en de vastgoedmarkt. Elk van deze stakeholders heeft zijn eigen belangen. Het is de taak van de CRE-manager om de belangen middels het CREM te behartigen.


Pagina 14/65

3

De Rijksgebouwendienst en het rijkshuisvestingstelsel

Het managen van het bedrijfsonroerend goed is een aparte discipline binnen een onderneming. Het is vooral gericht op het ondersteunen van de onderneming bij het realiseren van de ondernemingsdoelstellingen. Maar hoe is dit geregeld bij de rijksoverheid? In dit hoofdstuk wordt uiteengezet op welke wijze de huisvesting van het Rijk is geregeld en wie daarbij de belangrijkste stakeholders zijn. Speciale aandacht wordt gegeven aan de belangen van de stakeholders en de rol van de Rgd in het krachtenveld dat ontstaat tussen deze diverse belangen. Als laatste worden de veranderingen bekeken die zijn voorgesteld naar aanleiding van de evaluatie van het rijkshuisvestingstelsel dat sinds 1999 operationeel is.

3.1

Het rijkshuisvestingstelsel

De Rgd beheert de vastgoedportefeuille van het Rijk. Sinds 1 januari 1999 is de Rgd een agentschap van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Dit houdt in dat de Rgd zelfstandiger kan opereren en een financieel baten- en lastenstelsel heeft. Tussen de te huisvesten rijksdiensten en de Rgd bestaat een huurder-verhuurderrelatie. De Rgd levert op verzoek van de rijksdiensten huisvesting die voldoet aan hun wensen en eisen. En de rijksdiensten, de klanten van de Rgd, betalen op hun buurt een gebruiksvergoeding aan de Rgd voor het gebruik van het vastgoed.

Leenfaciliteit Aflossing en rente

Normvergoeding

Huisvesting Gebruiksvergoeding en à fonds perdu betaling

Klanten: rijksdiensten Figuur 3.1

Financiën binnen het rijkshuisvestingstelsel


Pagina 15/65

De deelnemende rijksdiensten zijn daarbij zelf financieel verantwoordelijk voor hun huisvestingbudget en de toepassing van het regeringsbeleid op de eigen huisvesting. Het ministerie van Financiën stelt deze budgetten beschikbaar aan de rijksdiensten en is met de Rgd een leenfaciliteit overeengekomen ter financiering van de vastgoedportefeuille en de uit te voeren projecten. Dit alles is in figuur 3.1 schematisch weergegeven. Voor de stelselwijziging in 1999 bepaalde de Rgd hoe de rijksdiensten werden gehuisvest en had daartoe zelf een budget ter beschikking. De doelstelling van het nieuwe rijkshuisvestingstelsel is om de budgetten voor huisvesting doelmatiger te besteden dan wanneer elk departement zelf voor eigen huisvesting zorgt. Bovendien wordt de verantwoordelijkheid van het integraal management bij de klanten neergelegd. De missie van de Rgd is het bieden van passende huisvesting aan rijksdiensten waarin het blijvend plezierig werken is. Aan deze missie wordt invulling gegeven door de drie centrale doelstellingen die de Rgd heeft opgesteld. Dit zijn (Rgd, 2005a, p.6): • • •

Het leveren van adequate huisvesting; Het realiseren van een bedrijfsresultaat waarbij de baten en lasten met elkaar in evenwicht zijn; Het leveren van een toegevoegde waarde door bij te dragen aan de doelstellingen van het rijksbeleid.

Voorbeelden van het leveren van een toegevoegde waarde door bij te dragen aan ander rijksbeleid zijn: mobiliteitsbeheersing door goed bereikbare huisvestingslocaties, de stimulering van een hoogwaardige bouwproductie en bouwinnovatie, het verminderen van de milieubelasting door duurzaam te bouwen, aandacht voor stedenbouw, architectuur en beeldende kunst bij huisvestingsprojecten. Op de drie doelstellingen wordt de Rgd en daarmee dus ook de minister van VROM op politiek vlak afgerekend. In figuur 3.2 wordt duidelijk gemaakt hoe de missie, strategie, doelstellingen en de producten zich tot elkaar verhouden.

Missie: “De Rgd biedt klanten passende huisvesting waarin het blijvend plezierig werken is.” Strategie: o.a. portefeuillestrategie, inkoopstrategie, beheerstrategie Doelstelling: Adequate huisvesting

Doelstelling: Baten & lasten in evenwicht

Doelstelling: Leveren van toegevoegde waarde

Product: Huisvesting Product: Services Product: Adviezen Product: Beleid

Figuur 3.2

Missie, strategie, doelstellingen en producten van de Rgd

De Rgd levert vier producten. Allereerst is dit ‘Huisvesting’, wat bestaat uit het ontwikkelen, realiseren en leveren van huisvesting voor rijksdiensten. De volgende activiteiten worden daarbij onderscheiden: (ver)bouw en aankoop van panden; interne advisering over (ver)bouw en aankoop van panden; technisch beheer; inhuur van panden; administratief vastgoedbeheer en commercieel beheer.


Pagina 16/65

Het tweede type product is ‘Services’. Deze omvat producten en diensten die conform de Regeling Taakverdeling Beheer (RTB) uitgevoerd dienen te worden door de gebruikers van huisvesting, maar op verzoek toch door de Rgd worden uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan is het onderhouden van installaties die door de klanten zelf zijn aangeschaft, zoals beveiliging- en telecomsystemen. Het product ‘Adviezen’ betreft advisering aan de klant over huisvestingsbehoeften en het gebruik van de huisvesting. Voorbeelden hiervan zijn adviezen over het Facility Management bij een klant en adviezen bij het opstellen van een ruimtelijk-functioneel programma van eisen. Middels het laatste product ‘Beleid’ draagt de Rgd bij aan de voorbereiding en uitvoering van het regeringsbeleid (Rgd, 2005b, p.7). De missie, strategie en doelstellingen van de Rgd zijn vastgelegd in het Bedrijfsplan Rgd 2003-2007 (Rgd, 2002). De portefeuillestrategie is een nadere uitwerking van de strategieën die in dit bedrijfsplan worden genoemd. Daarnaast zijn de afspraken omtrent het rijkshuisvestingstelsel vastgelegd in het Beleidskader Rijkshuisvesting 1999-2003 (Ministerie van VROM, 1998c). Dit beleidskader vervangt sinds 1999 de rijkshuisvestingsplannen. Opmerkelijk is dat dit beleidskader na 2003 niet is bijgesteld. Wel is het rijkshuisvestingstelsel in 2004 geëvalueerd. In paragraaf 3.4 wordt daar verder op ingegaan. Door de doelstellingen en de door de regering oplegde taken kent de Rgd meerdere rollen in het huisvestingstelsel. Dit zijn de volgende rollen (Ministerie van VROM, 2004a, p.63): • • •

Portefeuillehouder: het beheren en managen van de vastgoedportefeuille. Opdrachtnemer: het zorgdragen voor passende huisvestingsoplossingen voor de klant. Beleidsvoorbereider en -uitvoerder: het realiseren van de rijksdoelstellingen omtrent huisvesting.

Dewulf e.a. (1999, p.4) omschrijven het portefeuillemanagement van de Rgd als “het optimaliseren van de samenstelling van de voorraad door het op elkaar afstemmen van vraag en aanbod, waarbij rekening gehouden moet worden met het algemeen regeringsbeleid, het primaire proces van de gebruiker en de kosten die met de oplossing gemoeid zijn”. Deze omschrijving is gestoeld op de oude portefeuillestrategie en sluit direct aan op de drie doelstellingen en rollen van de Rgd. Een belangrijk gegeven van het rijkshuisvestingstelsel is de beslissingsbevoegdheid van de individuele klant. Deze staat in het stelsel centraal en is leidend voor het handelen van de Rgd. Aan alle wijzigingen (aanhuur, aankoop en afstoot) die zich voordoen in de vastgoedportefeuille, ligt een vraag van een klant (departement) ten grondslag. De Rgd handelt niet op eigen initiatief, maar enkel vanuit de opdracht van een klant. Daarbij adviseert de Rgd ook op eigen initiatief, maar het nemen van beslissingen over huisvesting blijft een aangelegenheid van de klanten van de Rgd. Dit compliceert voor de Rgd de doelstelling om uitvoering te geven aan het rijksbeleid. De minister van VROM kan het handelen van de Rgd in opdracht van een klant alleen toetsen op het doelmatigheidscriterium. Met andere woorden: de Rgd moet kunnen aantonen dat er verantwoord wordt omgegaan met de publieke taak en de publieke gelden, en dat investeringsbeslissingen op een zorgvuldige wijze worden genomen.

3.2

Stakeholders van de Rijksgebouwendienst en diens belangen

Binnen het rijkshuisvestingstelsel hebben de klanten van de Rgd een gedwongen winkelnering. Zij zijn verplicht hun huisvesting af te nemen via de Rgd. Deze klanten zijn de departementen en aan de departementen gerelateerde organisaties. Bij een traditionele CRE-organisatie zijn ze te vergelijken met werkmaatschappijen van grote ondernemingen die een bepaalde huisvestingsbehoefte hebben. De Rgd heeft de rol van CRE-organisatie en vervult deze behoeften. Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 17/65

Maar naast de directe klanten van de Rgd zijn er ook nog andere stakeholders te onderscheiden. De regering vertegenwoordigd door de Ministerraad is als ‘Raad van Bestuur’ verantwoordelijk voor het regeringsbeleid en dus ook voor het functioneren van het huisvestingsstelsel. Zie hiervoor ook figuur 2.2.

Klanten

Rgd

Ministerie van Financiën Figuur 3.3

Regering

Stakeholders en hun posities binnen het rijkshuisvestingstelsel

De vijftien ministers en tien staatssecretarissen – die gezamenlijk de regering vormen – staan individueel weer aan het hoofd van de business units oftewel de departementen. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal zijn de toezichthouders van de regering zoals de Raad van Commissarissen dit is bij een beursgenoteerde onderneming. Dit valt buiten de grenzen van figuur 3.3. De Nederlandse burgers kunnen gezien worden als de aandeelhouders van de ‘N.V. Nederland’, die om de vier jaar een nieuwe Raad van Bestuur kiezen. Het regeerakkoord van een regering kan worden opgevat als het vastleggen van het strategisch beleid voor de onderneming. De laatste onderscheiden stakeholder binnen het rijkshuisvestingstelsel is het Ministerie van Financiën en in het bijzonder het onderdeel Inspectie der Rijksfinanciën (IRF). Dit onderdeel fungeert in de praktijk als ‘de ogen en de oren van de minister van Financiën’. De IRF ziet toe op het gebruik van de leenfaciliteit die de Rgd heeft bij het ministerie. Het ministerie van Financiën is te vergelijken met de Control-afdeling waarmee een traditionele CRE-afdeling binnen een bedrijf te maken heeft. Een stakeholder die niet in figuur 3.3 is toegevoegd maar wel grote belangen heeft, is de vastgoedmarkt. De Rgd is met name in grote steden in Nederland een belangrijke afnemer van de vastgoedmarkt. Gelet op de vraagstelling van dit onderzoek, zal de vastgoedmarkt niet nader als stakeholder worden behandeld. De Rgd kent verscheidene stakeholders die elk hun eigen belangen hebben. De belangen worden in figuur 3.4 opgesomd. Doordat de individuele belangen met elkaar kunnen conflicteren ontstaan er spanningen. Niet alleen tussen de stakeholders en de Rgd, maar ook onderling tussen de stakeholders. Een voorbeeld van conflicterende belangen deed zich in 2004 voor toen het ministerie van Financiën een leenplafond van toepassing verklaarde op de leenfaciliteit. Aanleiding hiervoor was de dreigende overschrijding van het maximale financieringstekort van 3%. Dit belang van het ministerie van Financiën botste met de belangen van de klanten van de Rgd die nieuwe of vervangende huisvesting zochten. Ondanks het feit dat de klanten voldoende huisvestingbudget hadden voor de komende jaren, was het ministerie van Financiën genoodzaakt de benodigde investeringen te beoordelen op het beslag dat het legde op de leenfaciliteit. Een andere terugkerende discussie is het in stand houden van monumenten. De Rgd voert het beleid zo veel mogelijk monumenten een passende gebruiksfunctie te geven. Klanten van de Rgd geven in Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 18/65

toenemende mate aan dat zij – indien zij een keuze hebben – een modern kantoorpand verkiezen boven een monumentaal pand. Redenen hiervoor zijn dat monumenten over het algemeen minder efficiënt zijn te gebruiken (veel ruimteverlies) en de vermeende hogere kosten in de exploitatie. Hoewel het Monumentenbeleid rijksbeleid is, wensen klanten niet op te draaien voor extra kosten die het gebruik van een monument met zich mee brengt. Stakeholder

Belang

Klanten Rgd

• • • •

Continuïteit van het primaire proces Passende huisvesting Bereikbaarheid Lage huisvestingskosten, maximale kwaliteit

Ministerie van Financiën

• • • • •

Efficiënte besteding van middelen Doelmatigheidsverbetering Minimalisering van de huisvestingskosten op de langere termijn Financieringstekort maximaal 3% (EMU-norm) Het vergroten van de acceptatie en de toepassing van Publiek Private Samenwerking (PPS) bij de totstandkoming van overheidsinvesteringen

Ministerie van VROM (moederdepartement Rgd)

•

Goed functionerende Rgd (doelmatigheid, rechtmatigheid, tevredenheid personeel) Toegevoegde waarde als rijksdienst (o.a. realiseren schaalvoordelen, risicobeheersing, innoverend vermogen en bijdrage aan rijksbeleid, verstandig beheerde en behouden monumenten) Baten en lasten met elkaar in evenwicht

•

• Regering

• • • • • •

Figuur 3.4

Efficiënte besteding van middelen Doelmatigheid Goed functionerend huisvestingsstelsel en Rgd Schaalvoordelen door omvang Bijdrage leveren aan regeringsbeleid (Stedenbouw, Monumentenbeleid, Architectuur, Kunst) Voorbeeld- en trekkersfunctie

De belangen van de stakeholders. De gegevens zijn gebaseerd op interviews, Agentschapstatuut Rgd (Ministerie van VROM, 1998a), Besluit Rijksgebouwendienst 1999 (Ministerie van VROM, 1998b) en Tweede Kamer (2004)

Voor het functioneren van de Rgd is het belangrijk om rekening te houden met de belangen van alle stakeholders, zoals weergegeven in figuur 3.4. Wordt dat niet gedaan, dan kan de Rgd niet alle doelstellingen binnen het rijkshuisvestingstelsel realiseren. Er bestaat aldus een wederzijdse afhankelijkheid tot het leveren van een toegevoegde waarde voor de stakeholders.

3.3

CREM en de positie van de Rijksgebouwendienst

De Rgd is geen corporate real estate organisatie ‘pur sang’ zoals bijvoorbeeld de vastgoedafdeling van een grote multinational dit wel kan zijn. Bij een onderneming zijn er meerdere business units die vallen onder een en dezelfde Raad van Bestuur. Wanneer CREM-model voor het rijkshuisvestingstelsel wordt ingevuld, kan geconstateerd worden dat de Nederlandse regering de rol van Raad van Bestuur invult. Zie hiervoor de onderstaande figuur 3.5.


Pagina 19/65


Strategic Focus



Regering (Ministers en Staatssecretarissen)

Rgd Operational Focus

Figuur 3.5

Klanten Rgd

Ministerie van VROM

Rijkshuisvesting vanuit CREM perspectief

Weliswaar is de regering één orgaan, maar het bijpassende regeringsbeleid is niet te vergelijken met hét strategisch beleid van een onderneming. Hét regeringsbeleid of rijksbeleid is een containerbegrip. Het is namelijk de optelsom van het beleid dat op de departementen (business units) op de verschillende beleidsterreinen wordt uitgewerkt aan de hand van het regeringsakkoord. De klanten van de Rgd maken dan ook geen onderdeel uit van een en dezelfde organisatie die één bedrijfsstrategie heeft. Het rijkshuisvestingsbeleid dat door de minister van VROM is vastgesteld zou een vertaling moeten zijn van het rijksbeleid, oftewel het General Management in CREM-termen (vergelijk figuur 2.1). De portefeuillestrategie van de Rgd is daarvan vervolgens een operationalisering. Maar feitelijk heeft de Rgd bij de uitvoering van het huisvestingsbeleid te maken met een klant die onder het General Management zijn eigen departementsbeleid verstaat. De Rgd functioneert als de vastgoedbeheerder (oftewel CRE-manager) van de Rijksoverheid, maar is functioneel een aparte zelfstandige organisatie (agentschap). De departementen zijn verplicht klant bij de Rgd. Door de bijzondere positie die de Rgd als een gemeenschappelijke leverancier voor huisvesting inneemt, doet zich een aantal problemen en dilemma’s voor. Deze zijn afzonderlijk niet uniek voor een CRE-organisatie, maar komen wel allemaal tegelijkertijd voor bij de Rgd. Dewulf e.a. (1999, pp.5-7) heeft deze problemen bij het management van een vastgoedportefeuille geïnventariseerd. Ten eerste komen de belangen van de stakeholders niet overeen met elkaar. Een aantal staat eerder op gespannen voet met elkaar. Zie hiervoor ook de voorbeelden in de voorgaande paragraaf. Ten tweede is het niet altijd duidelijk wat de algemene strategie van de organisatie is. Als CREorganisatie zou de Rgd de portefeuillestrategie moeten afstemmen op het algemene rijksbeleid. Aan het begin van deze paragraaf werd al duidelijk dat hét rijksbeleid niet bestaat. Volgens Dewulf e.a. (1999, p.5) wordt het probleem van onvoldoende inzicht hierin nog eens versterkt door het verschil dat ontstaat tussen de formele strategie en de strategie zoals deze in de praktijk wordt gevolgd. De kloof die ontstaat is volgens De Puy en Van der Schaaf (Dewulf e.a., 2000, pp.94-95) ook nog afhankelijk van de positionering van de CRE-unit binnen de onderneming. Daarnaast zal de corporate visie niet altijd volledig worden doorvertaald naar het niveau van de business unit (Crassee, 2005, p.12). Deze zijn vooral geneigd te sturen op die onderdelen van de strategie waarop zij worden aangesproken en afgerekend. Zo dient de Rgd conform een van zijn doelstellingen uitvoering te geven aan het rijksbeleid. Echter de klanten van de Rgd zijn verantwoordelijk voor het besluit of een bepaalde beleidsaanbeveling in zijn huisvestingsproject wordt meegenomen. Daarbij komt dat rijksbeleid vaak is opgehangen aan één bepaald departement waardoor nooit sprake zal zijn van een gemeenschappelijk belang. De individuele klant zal daardoor


Pagina 20/65

minder snel het rijkshuisvestingsbeleid doorvertalen naar zijn eigen huisvestingspraktijk omdat de noodzaak ontbreekt. Ten derde zijn de doelstellingen waar de CRE-manager rekening mee moet houden niet statisch, maar dynamisch. Door toenemende dynamiek rondom organisaties wordt het steeds moeilijker de veranderingen in de vraag en de omgeving accuraat te voorspellen. Dit treft ook de portefeuillestrategie van de Rgd. Deze is vastgesteld voor de periode 2004 tot en met 2009, maar kan door de onvoorspelbaarheid van de vraag ook eerder moeten worden bijgesteld. Zo heeft het regeringsbeleid om rijksdiensten meer te spreiden over het land (‘gebundelde deconcentratie’), grote gevolgen gehad voor de rijkshuisvesting in de periode eind jaren ’70 - begin jaren ’80. Als vierde en laatste probleem geeft Dewulf e.a. (1999, p.7) aan dat de implementatie van de portefeuillestrategie of de vertaling ervan naar het objectbeleidsplan problematisch kan zijn. De objecten in de portefeuille zijn niet homogeen en bevinden zich elk in een andere fase van de levenscyclus. Aanpassingen aan de objecten in de vastgoedportefeuille geschieden niet tegelijkertijd, maar door de jaren heen. Alle mutaties tezamen vormen uiteindelijk de nieuwe portefeuille. Een bijkomend probleem bij de implementatie en/of vertaling van de portefeuillestrategie is het gegeven dat objectbeslissingen veelal ad hoc worden genomen, zonder dat de beslissing wordt getoetst aan de vigerende portefeuillestrategie. Dit geldt gedeeltelijk voor de Rgd. Bij de aanhuur van panden neemt niet de Rgd de uiteindelijke beslissing over de mutaties in de portefeuille, maar de klant in wiens opdracht de Rgd handelt. Bij eigendomspanden bepaalt de Rgd zelf of het pand in de portefeuille blijft of het wordt afgestoten. De daadwerkelijk gerealiseerde portefeuille kan hierdoor afwijken van geplande portefeuille waarop de strategie was afgestemd.

3.4

Resultaten evaluatie stelselwijziging

Bij de wijziging van het rijkshuisvestingstelsel per 1 januari 1999 is in de Tweede Kamer afgesproken dat de wijziging na vijf jaar zou worden geëvalueerd. De evaluatie heeft in 2004 plaatsgevonden en de resultaten daarvan zijn op 24 juni 2005 in de Ministerraad besproken. In het stelsel geldt momenteel dat de zeggenschap over de huisvesting en de financiële middelen is gedecentraliseerd. Elk departement beslist zelf over haar eigen huisvesting. Een belangrijke constatering uit het evaluatierapport (Ministerie van VROM, 2004a, p.50) is dat door deze decentrale allocatie van middelen de Rgd als adviseur wel in staat is om te beïnvloeden, maar niet om te sturen. “Binnen de ministeries is sturing op huisvesting verschillend geregeld. (...) Het is dus sterk afhankelijk van het type ministerie en de agenda en kwaliteit van de verantwoordelijkheden of integraal management leidt tot een doelmatiger huisvestingsbeslissing.” Doordat de Rgd de rol heeft van portefeuillehouder van het vastgoed, opdrachtnemer en beleidsvoorbereider c.q. beleidsuitvoerder ontstaat er een spanningsveld tussen de verschillende rollen. “Bij excellente uitvoering en advies past het niet eveneens een sturende en controlerende rol te vervullen” (Ministerie van VROM, 2004a, p.71). Om de doelmatigheid van het rijkshuisvestingstelsel te verbeteren wordt door de Stuurgroep Stelselevaluatie – die de evaluatie heeft uitgevoerd – voorgesteld om voor een ander besturingsmodel te kiezen. Uitgangspunt bij het nieuwe besturingsmodel is het scheiden van de beleidsontwikkelende en de dienstverlenende rollen.


Pagina 21/65

Minister van VROM

Strategisch huisvestingsadvies

DirecteurGeneraal Rgd

Operationele zaken

Sturing Invloed

Rijkshuisvestingsberaad

Beleidsafdeling Rgd Leiding departementen

Klantenraad

Uitvoering Rgd Gebruikers

BELEID Figuur 3.6

UITVOERING Nieuw besturingsmodel rijkshuisvestingstelsel (Ministerie van VROM, p.74 , 2004a)

In het voorgestelde besturingsmodel (zie figuur 3.6) blijft de minister van VROM politiek verantwoordelijk voor het rijkshuisvestingstelsel, maar er wordt een scheiding aangebracht tussen beleid en uitvoering. Aan de beleidszijde zal het in te stellen Rijkshuisvestingsberaad een sturende en adviserende rol krijgen. Dit orgaan – waar de (plaatsvervangend) Secretarissen-Generaal van de departementen zitting in hebben – zal een zware rol krijgen in het sturen en toezicht houden op het stelsel waarbij de focus op de langere termijn ligt. Aan de uitvoeringszijde krijgt de reeds bestaande Klantenraad een meer prominente taak. De Klantenraad van de Rgd bestaat op dit moment uit een vertegenwoordigend lid van ieder departement en een lid namens de Inspectie der Rijksfinanciën. In het nieuwe model adviseert de Klantenraad de Directeur-Generaal (DG) Rgd over operationele vraagstukken. De Klantenraad waarvan de leden vaak directe gebruikers zijn, zal niet langer op een strategische niveau adviseren zoals bij de stelselwijziging is afgesproken. Ook binnen de organisatie van de Rgd zal een tweedeling worden aangebracht. Enerzijds is er een nieuw op te richten Beleidsafdeling Rijkshuisvesting. Deze afdeling zal het Rijkshuisvestingsberaad ondersteunen bij het formuleren en monitoren van nieuw beleid en het opstellen van strategische adviezen aan de DG Rgd. Anderzijds is er de reeds bestaande Rijksgebouwendienst die hoofdzakelijk is gericht op het uitvoeren van huisvestingswensen van de departementen.

3.5


De Rgd is de huisvester van de rijksoverheid en de beheerder van ’s Rijks vastgoedportefeuille. De deelnemende rijksdiensten – de klanten van de Rgd – huren verplicht bij de Rgd hun huisvesting. Bij het leveren van huisvesting heeft de Rgd heeft drie doelstellingen: • • •

Het leveren van adequate huisvesting; Het realiseren van een bedrijfsresultaat waarbij de baten en lasten met elkaar in evenwicht zijn; Het leveren van een toegevoegde waarde door bij te dragen aan de doelstellingen van ander rijksbeleid.

Het rijkshuisvestingsbeleid dat door de minister van VROM is vastgesteld zou conform het CREM-model een vertaling moeten zijn van het rijksbeleid, oftewel het General Management in CREM-termen. Maar Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 22/65

feitelijk heeft de Rgd bij de uitvoering van het huisvestingsbeleid te maken met een klant die onder het General Management zijn eigen departementsbeleid verstaat. Binnen het rijkshuisvestingstelsel zijn vier stakeholders van de Rgd te onderscheiden. Dit zijn de klanten van de Rgd (departementen), het ministerie van Financiën, de regering en het moederdepartement van VROM. De stakeholders hebben elke hun eigen belangen die niet altijd met elkaar overeenkomen. Hierdoor kunnen spanningen en problemen ontstaan. Naast het verschil in belangen zijn de drie belangrijkste problemen: • De algemene strategie van het bedrijf is waar de CRE-organisatie zijn huisvestingsbeleid op moet baseren is niet altijd duidelijk; • De doelstellingen waar de CRE-manager rekening mee moet houden zijn niet statisch maar dynamisch, wat het voeren van een portefeuillestrategie bemoeilijkt; • De implementatie van de portefeuillestrategie of de vertaling ervan naar een objectbeleidsplan kan problematisch zijn. Daarbij worden objectbeslissingen veelal ad hoc genomen. In 2004 is het rijkshuisvestingstelsel geëvalueerd. Eén van de belangrijkste conclusies uit het evaluatierapport is dat door de decentrale allocatie van middelen de Rgd als adviseur wel in staat is om te beïnvloeden, maar niet om te sturen. Dit is voor de Rgd een handicap bij het uitvoeren van zijn doelstellingen.


Pagina 23/65

4


De Rgd is als CRE-organisatie van de rijksoverheid verantwoordelijk voor de huisvesting van rijksdiensten, maar ook voor het beheer van het bedrijfsonroerend goed. Voor het beheer hiervan wordt dagelijks en planmatig onderhoud uitgevoerd. Voor het strategisch beheer en de ontwikkeling van de vastgoedportefeuille heeft de Rgd een eigen strategie opgesteld. Deze strategie is een kapstok in het handelen van de Rgd. In dit hoofdstuk wordt de samenstelling van de portefeuille van de Rgd bekeken en wordt de portefeuillestrategie nader toegelicht.

4.1

Samenstelling en mutaties vastgoedportefeuille Rgd

De Rgd is één van de grootste vastgoedbezitters van Nederland. De vastgoedportefeuille van de Rgd bestaat uit 2.075 objecten met een totaal metrage van circa 7 mln. m2 bvo. Hiervan is 70% eigendom van de Staat der Nederlanden (Rgd, 2005a). Dit zijn niet alleen kantoorgebouwen, maar bijvoorbeeld ook ‘penitentiaire inrichtingen’ (gevangenissen) en gerechtsgebouwen. In figuur 4.1 is te zien hoe de verdeling is naar type objecten op basis van het bruto metrage. m2 bvo

Percentage

Kantoorgebouw Kernministerie (kantoor) Penitentiaire inrichting

3.199.000 588.000 1.148.000

45,7 % 8,4 % 16,4 %

Gerechtsgebouw Museum Overig

476.000 294.000 1.295.000

6,8 % 4,2 % 18,5 %

Type object

7.000.000 Figuur 4.1

100,0 % 2

Verdeling naar type objecten op basis van m bruto vloeroppervlak (Rgd, 2005b, p.9)

Het is opmerkelijk dat 51% van het aantal objecten zich bevindt in de provincies Noord-Holland, ZuidHolland en Utrecht. Op basis van het bruto metrage is dit zelfs 62% (Rgd, 2005a, pp.8-9). De conclusie zal weinig verrassend zijn dat de rijksoverheid geconcentreerd is in de Randstad. In 2004 bedroegen de totale inkomsten voor de Rgd € 1,34 mld. (Rgd, 2005b, p.25). Ter illustratie, dit is slechts 1% van de totale rijksuitgaven van 2004 (prinsjesdag.minfin.nl). In de afgelopen jaren is de vastgoedportefeuille van de Rgd aanzienlijk veranderd. Het aantal objecten fluctueert licht, zoals blijkt uit figuur 4.2. Maar de dynamiek in de vastgoedportefeuille komt met name naar voren uit het aantal afgestoten en nieuwe objecten.


Pagina 24/65

2

Jaar

2003 2004 2005 * Figuur 4.2

Totaal m bvo

Totaal aantal objecten

Aantal afgestoten objecten

Aantal nieuwe objecten

6.815.162 6.925.837 6.953.939

2.105 2.070 2.075

481 609 657

574 662

Mutaties in vastgoedportefeuille Rgd per einde jaar (Rgd Horizon, 2005) * stand per 31 juni 2005

Opmerkelijk is het grote aantal mutaties in de eerste helft van 2005. Dit aantal is groter dan alle mutaties voor heel 2004.

4.2

De strategie van de Rgd

Vanuit de doelstellingen van de Rgd – passende huisvesting tegen aantrekkelijke prijzen, baten en lasten in evenwicht en het bieden van toegevoegde waarde – bestond de portefeuillestrategie tot aan begin 2004 uit de volgende kernelementen: • • • • • •

Huisvesting bij stationlocaties van de grote steden heeft de voorkeur; Koop heeft de voorkeur boven huur indien er sprake is van een gebruik door een klant van tien jaar of langer; Passende huisvesting van klanten tegen redelijke prijs is belangrijker dan het maken van rendement op de portefeuille; Het is van belang flexibiliteit te bieden (bijvoorbeeld door gebruik van rijksverzamelpanden); Er worden middels de rijkshuisvesting bijdragen geleverd aan het rijksbeleid; Monumenten worden in de eerste plaats beheerd door er een goede gebruiksfunctie aan te geven.

Terugkijkend op deze periode blijkt uit interne bronnen bij de Rgd dat de mening heerst dat de strategie tot positieve resultaten heeft geleid. De veelvuldige aanwezigheid van rijksdiensten op stationslocaties is een van de meest zichtbare resultaten. Maar er moet in retrospect toch worden geconcludeerd dat veel huisvestingskeuzes op ad hoc basis zijn gemaakt waarbij de focus vooral op de korte termijn lag. Deze gerichtheid op de korte termijn heeft veelal te maken met het beschikbare budget en gewenste flexibiliteit. Door de ad hoc beslissingen wordt minder vaak een pand in eigendom verworven en wordt er meer aangehuurd. Maar het korte termijn belang van de individuele klant kan conflicteren met het doelmatigheidsuitgangspunt van de rijkshuisvesting op de lange termijn. Door de oplegde bezuinigingen van het kabinet Balkenende II zijn de klanten van de Rgd genoodzaakt ook hun uitgaven voor huisvesting te temperen. Een belangrijke drijfveer achter deze bezuinigingen is het maximale financieringstekort van 3% op de Rijksbegroting. De leden van de Europese Unie hebben zich aan deze 3% EMU-norm gecommitteerd. De Rgd kan via de leenfaciliteit geld lenen bij het ministerie van Financiën om huisvestingsprojecten te financieren. Middels het uitschrijven van staatsobligaties trekt het ministerie van Financiën de benodigde liquiditeit hiertoe aan. Echter, deze leningen tellen mee voor het vaststellen van het financieringstekort en dus ook voor de 3% EMU-norm. In 2004 heeft het ministerie van Financiën bij een dreigend oplopend tekort de leenfaciliteit van de Rgd tijdelijk beperkt. Ook voor de komende jaren is een leenplafond van kracht om de uitgaven te beheersen. Ook middels het ‘Programma Andere Overheid’ en ‘Programma Inkoop Taakstelling’ (PIT) wordt rijksbreed invulling gegeven aan het terugdringen van de overheidsuitgaven. De Rgd staat daarbij voor de uitdaging om bij de effectuering van de opgelegde taakstellingen zijn klanten zo goed mogelijk te faciliteren. De wijze waarop de Rgd hier invulling aan geeft is onder andere door het bijstellen van de portefeuillevisie en deze uit te werken in een nieuwe portefeuillestrategie voor de periode 2004-‘09. Er zal Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 25/65

daarbij meer vanuit een bedrijfseconomisch oogpunt naar de vastgoedportefeuille worden gekeken. Een vergroting van de flexibiliteit en lagere kosten – en dus ook minder uitgaven – spelen hierbij een centrale rol. De doelstelling van de landelijke portefeuillestrategie van de Rgd voor kantoren is geformuleerd met de volgende nieuwe portefeuillevisie (Rgd, 2005b): “Om blijvend passende huisvesting te kunnen bieden tegen aantrekkelijke prijzen, wordt bij het samenstellen van de portefeuille de huisvestingsvraag van zowel de individuele klant als van het collectief betrokken, en wordt gekeken naar ontwikkelingen op zowel korte als lange termijn. Doelstelling is een portefeuille tegen lagere kosten en met meer flexibiliteit.”

4.3

Uitwerking van de portefeuillestrategie

De portefeuillevisie heeft betrekking op de landelijke kantorenportefeuille – koop en huurpanden – van de Rgd. Specifieke objecten zoals musea en penitentiaire inrichtingen vallen hier niet onder, de gerechtsgebouwen en de kernministeries wel. Voor de specifieke objecten wordt een aparte portefeuillestrategie ontwikkeld. Deze valt buiten de scope van dit onderzoek. De portefeuillevisie wordt aan de hand van een aantal kernthema’s concreter uitgewerkt in een portefeuillestrategie voor de periode 2004-‘09. Dit gebeurt in samenspraak met de klanten en het ministerie van Financiën. In de doelstelling van de portefeuillestrategie wordt aangegeven dat de huisvesting “tegen lagere kosten” en “met meer flexibiliteit” tot stand moeten komen. Maar er worden daarbij geen targets of concrete doelen benoemd om het eindresultaat op te kunnen beoordelen. De managementstroming ‘Management by Objectives’ van Drucker geeft aan dat “te bereiken resultaten bij voorkeur zodanig worden omschreven dat deze meetbaar zijn, terwijl tussentijdse streefdata kunnen worden vastgelegd waarop de vorderingen kunnen worden getoetst” (Keuning & Eppink, 2004, p.472). Dit principe van Drucker staat thans bekend als het ‘smart’ (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden) formuleren van doelstellingen. De portefeuillestrategie van de Rgd is niet ‘smart’ geformuleerd. De meetbare operationalisering ontbreekt dus. Dat het eenduidig uitwerken niet een eenvoudige taak is blijkt wel uit het onderstaande figuur.

Figuur 4.3

Fragment uit het VROM personeelsblad Tellus, september 2004


Pagina 26/65

De thema’s waarmee de portefeuillestrategie van de Rgd verder wordt uitgewerkt zijn (Rgd, 2005b, pp.1617): • Collectieve vraagsturing De huisvestingvragen van de klanten van de Rgd worden niet alleen beoordeeld op basis van het individuele klantbelang (het belang van de gebruiker van het vastgoed), maar worden in breder perspectief getoetst. Behalve het individuele belang van een klant zal ook het belang van het collectief (‘de Staat der Nederlanden’) worden meegenomen. Hierbij kan de vergelijking worden getrokken met de rijksoverheid als ‘concern’ of onderneming. De Rgd fungeert binnen dat ‘concern’ als de CRE-unit die de bedrijfsstrategie van de Raad van Bestuur (regering) doorvertaalt naar het huisvestingsbeleid. Door meer te sturen vanuit een collectieve huisvestingsvraag en huisvestingsaanbod van de rijksoverheid wordt getracht om inefficiënties in de samenstelling van de vastgoedportefeuille te voorkomen. • Passende toekomstbestendige portefeuille De vastgoedportefeuille van de Rgd kan worden verdeeld in drie deelvoorraden, te weten strategisch, flexibel en afstoot. De panden behoren tot de strategische deelvoorraad als ze langdurig deel uitmaken van de vastgoedportefeuille van de Rgd doordat zij een bepaalde strategische kwaliteit hebben en/of omdat zij een bepaalde door de klant gedefinieerde functionaliteit hebben. In de laatste categorie vallen bijvoorbeeld de talrijke gerechtsgebouwen die door de specifieke opbouw (kantoren, zittingzalen, cellen, gescheiden circuits) een unieke positie binnen de voorraad hebben. De panden in de strategische deelvoorraad zijn bij voorkeur in eigendom bij de Rgd. De flexibele deelvoorraad vangt de schommelingen in de vraag naar vastgoed op de middellange termijn op, en wordt bij voorkeur aangehuurd. De afstoot deelvoorraad bestaat uit panden die niet langer gewenst zijn in de portefeuille en komen in aanmerking voor afstoot. Door de vastgoedportefeuille in te delen in deelvoorraden kan het belang van een individueel pand binnen de gehele voorraad worden vastgesteld. Ook kan worden geanalyseerd hoe de gewenste voorraad is opgebouwd en hoe deze kan worden bereikt. • Standaardisering De gemiddelde kwaliteit van de vastgoedportefeuille van de Rgd is hoog. Maar kent tegelijkertijd ook een hoge mate van maatwerk. Door bij mutaties in de vastgoedvoorraad meer standaardisatie toe te passen is kostenbesparing mogelijk. Dit kan bijvoorbeeld door het vaststellen van standaard outputspecificaties waaraan rijkshuisvesting (kantoren) moet voldoen. De keerzijde van standaardisering kan zijn dat de individuele gebruiker beperkt wordt in de mate waarin hij zijn eigen stempel op zijn huisvesting kan drukken. Naast de kwaliteit van de huisvesting kan ook de omvang worden genormeerd. Op interdepartementaal niveau kan een standaard aantal vierkante meter per werkplek worden vastgesteld. Ook kunnen bepaalde standaard stramienmaten van toepassing worden verklaard. Hierdoor ontstaat een standaard kwaliteit en kwantiteit voor rijkshuisvesting die voor een grotere flexibiliteit zorgt, zodat de kantoren onderling uitwisselbaar zijn. • Posities verwerven Om op langere termijn over een passende voorraad te kunnen beschikken, dient de Rgd tijdig de juiste posities in te nemen. Momenteel ondergaat de kantorenmarkt een verandering van een uitbreidingsmarkt naar een vervangingsmarkt. Door de demografische ontwikkelingen en de stagnerende economische groei is er relatief minder uitbreidingsvraag (De Graaf, 2004). De vervangingsvraag wordt niet gekenmerkt door een tomeloze groei van kantoormeters, maar door een kwalitatieve vervangingsvraag naar kantoorruimte als gevolg van technische en economische veroudering van gebouwen. Gemeenten zullen in plaats van het opstellen van uitbreidingsplannen het accent verschuiven naar het herontwikkelen van bestaande Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 27/65

(kantoor)locaties, omdat de groei van de vraag afneemt. Ook de Rgd krijgt hiermee te maken. Dit blijkt uit het feit dat de portefeuille van de Rgd nauwelijks groeit en dat tegelijkertijd het aantal mutaties groot is. Door de geografische concentraties van panden van rijksonderdelen te analyseren heeft de Rgd vastgesteld waar de rijksoverheid vrijwel zeker altijd is vertegenwoordigd. Met het inzicht in de collectieve huisvestingsvraag en volgen van de ontwikkeling op de kantorenmarkt kan de Rgd tijdig gericht en proactief posities verwerven in deze gebieden. • Afstoot en herontwikkeling In de komende jaren zal een aanzienlijk deel van de portefeuille voor afstoot en/of herontwikkeling in aanmerking komen doordat huurovereenkomsten met rijksklanten aflopen (Rgd, 2005b, p.17) en/of omdat de leeftijd van de panden daar aanleiding toe geeft. Door tijdig te inventariseren welke panden door klanten niet langer gewenst zijn en welke panden in aanmerking komen voor herontwikkeling, kan de Rgd doelmatig inspelen op deze ontwikkelingen. • Financiering en risicomanagement Op dit moment worden risico’s en financiering van panden nog op individueel niveau bekeken. Door dit meer op het niveau van de totale vastgoedportefeuille te doen zal een grotere speelruimte ontstaan om de portefeuillestrategie te implementeren. Bij de strategische deelvoorraad komt het accent te liggen op het nemen van risico’s en in eigendom verwerven. Bij de flexibele voorraad moet er gezocht worden naar een optimale risicoverdeling. Hierbij moet gedacht worden aan het toepassen van geïntegreerde contracten (Design, Built, Finance, Maintain & Operate, afgekort ‘DBFMO’) en constructies als sale and leaseback.

4.4


Tot nu toe heeft de Rgd met zijn vastgoedbeleid een redelijk resultaat behaald. Een van de meest zichtbare resultaten hiervan is dat departementen en rijksdiensten vaak op een stationslocatie zijn gevestigd. Dit is een resultaat van het uitvoering geven aan het mobiliteitsbeleid. Echter vaak worden beslissingen op basis van individuele en ad hoc basis overwegingen genomen. Om een integrale belangenafweging te kunnen maken en om toegevoegde waarde voor de rijksoverheid te realiseren heeft de Rgd een nieuwe portefeuillestrategie opgesteld. Het doel van de nieuwe strategie is om een flexibelere vastgoedportefeuille op te bouwen tegen lagere kosten. Bij de totstandkoming hiervan zou niet alleen het individuele belang van de klanten moeten worden gewogen, maar ook het collectieve belang van de rijksoverheid. De nieuwe strategie zal worden uitgewerkt met behulp van een zestal thema’s: collectieve vraagsturing, passende toekomstbestendige portefeuille (deelvoorraden strategisch, flexibel en afstoot), standaardisering, posities verwerven, afstoot en ontwikkeling en als laatste financiering en risicomanagement. Wat opvalt aan de strategie is dat er geen uitspraken worden gedaan over de wijze waarop de Rgd verantwoording zal afleggen over de te behalen resultaten. De doelstelling van de strategie en de uitwerkingsthema’s zijn niet ‘smart’ (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden) geformuleerd. Er worden geen targets of concrete meetbare doelen benoemd, alleen de termen “lagere kosten en meer flexibiliteit” moeten invulling geven aan het eindresultaat. Hoe dit in de praktijk moet worden vertaald is onvoldoende geoperationaliseerd.


Pagina 28/65

5

Public Governance

Met de nieuwe portefeuillestrategie beoogt de Rgd als CRE-organisatie zowel het belang van de individuele klant als het collectieve belang van de rijksoverheid te dienen. De vraag is op welke wijze de Rgd uiteindelijk een balans hierin weet te brengen. In hoofdstuk 6 wordt het Public Governance model als kapstok gebruikt om een afweging tussen de belangen van de stakeholders en de portefeuillestrategie van de Rgd te kunnen beoordelen. Eerst zal in dit hoofdstuk worden toegelicht wat governance en specifiek Public Governance is en waar het toe dient.

5.1

Corporate en public governance

De publieke sector kent van oudsher formele structuren voor toezicht en verantwoording. Om de kwaliteit van het bestuur te verbeteren is er vanuit de publieke sector belangstelling om marktprincipes en managementtechnieken uit het bedrijfsleven toe te passen. Het voeren van ‘behoorlijk bestuur’ binnen grote (beursgenoteerde) ondernemingen staat bekend onder de term ‘corporate governance’. “Governance richt zich op de belanghebbenden (stakeholders) van de organisatie, de daarmee samenhangende doelstellingen van deze organisatie en de verantwoordelijkheid van de leiding van deze organisatie om de doelstellingen te verwezenlijken” (Bossert, 2003, p.11). Relevant hierbij is op welke wijze een bestuur van een onderneming het beste kan worden vormgegeven en aan wie en op welke manier een (Raad van) bestuur verantwoording moet afleggen. Corporate Governance heeft sinds juli 2003 – toen de Commissie Tabaksblat haar ‘Code Tabaksblat’ presenteerde – meer algemene bekendheid in Nederland gekregen. De code bevat aanbevelingen over de positie van aandeelhouders, de vergoedingen die bestuurders ontvangen en het aantal commissariaten dat iemand zou mogen vervullen (NRC, 28 februari 2004). Aanleiding voor het opstellen van de code waren de omvangrijke boekhoudschandalen in de Verenigde Staten (Enron, WorldCom) en Europa (Ahold, Parmalat) en de commotie rond de topsalarissen in het Nederlandse bedrijfsleven. Vanuit de filosofie van Corporate Governance zijn diverse afgeleide modellen ontstaan. Een daarvan richt zich op het behoorlijk bestuur in de collectieve sector: Public Governance. Van Leeuwen & Bossert (2003, p.323) definiëren dit model als “een set van middelen, maatregelen en systemen om de overheid meer gericht te laten zijn op openheid, integriteit en rekenschap. In dit gedachtegoed moet er vooral worden ingezet op toezicht, verantwoorden, sturen en beheren en met name het waarborgen hiervan.” Het ministerie van Financiën (2000, p.8) geeft als omschrijving van het begrip governance: “het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een organisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van doelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.”


Pagina 29/65

5.2

Het Public Governance model

Waarom is governance en specifiek Public Governance noodzakelijk? Is het een oplossing voor organisatie problemen? Het antwoord hierop is nee. Public Governance is geen panacee, maar een hulpmiddel om verantwoording te kunnen dragen en afleggen. De noodzaak van het hebben van ´checks and balances´ en een steeds groter wordende vraag naar verantwoording en transparantie (Ministerie van Financiën, 2000, p.8), maken het noodzakelijk dat de governance op orde is. Wanneer er sprake is van goede governance, is het voor de politieke en de ambtelijke leiding van een departement mogelijk hun verantwoording te dragen (Ministerie van Financiën, 2000, p.10). Public Governance maakt de verantwoordelijkheid en verantwoording daarover inzichtelijk. Korte termijn

Extern

Lange termijn

VERANTWOORDEN

TOEZICHT

Intern

PUBLIC GOVERNANCE

Figuur 5.1

STUREN

BEHEERSEN

Oriëntatie van de deelprocessen Public Governance (Bossert, 2003)

Public Governance kent vier deelprocessen of activiteiten. Deze deelprocessen zijn in te delen naar focus – intern of extern gericht – en tijdsdimensie, lange of korte termijn, zoals in figuur 5.1 is aangegeven. De deelprocessen worden kort toegelicht (Bossert, 2002, pp.245-246):

•

Sturen: is het deelproces dat focust op de interne organisatie op lange termijn. Door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen wordt getracht het realiseren van de organisatiedoelen op langere termijn te waarborgen. Het opstellen van een portefeuillestrategie is een typische activiteit die valt onder sturing.

•

Beheersen: een stelsel van maatregelen en procedures die moeten worden ingesteld en gehandhaafd, waarmee de bestuurders de zekerheid krijgen dat de organisatie blijvend de vastgestelde beleidsdoelstellingen realiseert en hoe deze met zijn doelstellingen op de korte termijn omgaat. Het beheersen is gericht op de interne organisatie en primair op de korte termijn. Een voorbeeld is het opstellen van de Administratieve Organisatie (AO) waarin procedures, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vastgelegd.

•

Verantwoorden: over alle opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden moet informatie worden verschaft. Naast het afleggen van verantwoording over de uitkomsten van het beleid, moet ook over het sturen, beheersen en toezicht houden verantwoording worden afgelegd. Verantwoording is net als toezicht extern gericht, maar dan op de korte termijn. Een goed voorbeeld van verantwoording is het jaarverslag van een organisatie inclusief de jaarrekening.

•

Toezicht: alle stakeholders en andere belangstellenden moeten kunnen vaststellen dat de doelstellingen van de organisatie worden gerealiseerd. Dit is een extern proces dat zich richt op de continuïteit van de organisatie op de lange termijn.


Pagina 30/65

In tegenstelling tot (beursgenoteerde) ondernemingen kent de overheid geen aandeelhouders (shareholders) in directe zin. Wel kan de Nederlandse bevolking als indirecte aandeelhouders worden gezien. Dit is een belangrijk onderscheid tussen Corporate Governance en Public Governance. De governance in de publieke sector zal zich om die reden ook meer richten op de interne sturing als gevolg van diversiteit en dynamiek van de specifieke stakeholders in deze sector (Bossert, 2003, p.13). Vanwege de specifieke kenmerken van de publieke sector zijn er bij de beoordeling van de governance een aantal discussiepunten bij het bestuur en management die telkenmale terugkeren. Bossert (2003, p.28) noemt dit kernconcepten. Het zijn discussiepunten over de wijze waarop de governance wordt toegepast en kan worden beoordeeld: • • • • •

Besturingsmodellen voor activiteiten die het algemeen belang dienen. Bestuurlijke en management integriteit; Transparantie in handelen en besluitvorming; Informatievoorziening; Meting van realisatie van beleid en afgeleide doelstellingen.

De discussiepunten vormen tezamen de achilleshiel bij het beoordelen van het Public Governance model en de manier waarop er binnen een organisatie mee wordt omgegaan. Van Leeuwen en Bossert (2003, p.323) voegen hier nog een laatste aandachtspunt aan toe: de wijze van toezicht. Zij geven aan dat de aandacht binnen governance qua toezicht vooral uitgaat naar dat er toezicht wordt gehouden, en niet hoe er toezicht wordt gehouden. Zij wijzen erop dat de wijze waarop toezicht wordt gehouden minstens zo belangrijk is. Als er alleen middels voltrokken feiten en constateringen toezicht wordt gehouden, kan de toezichthouder alleen nog maar aan ‘damage control’ doen.

5.3

Public Governance toegepast op de Rijksgebouwdienst

De Rgd kan middels het Public Governance model inzichtelijk maken op welke wijze invulling wordt gegeven aan de verantwoordelijkheid om alle rijksdiensten adequaat te huisvesten. Op politiek niveau is binnen de regering de minister van VROM verantwoordelijk voor het goed functioneren van de Rgd. De minister legt hierover verantwoording af aan de Tweede Kamer. Op ambtelijk niveau doet de DirecteurGeneraal van de Rgd dit ook aan de minister van VROM. Wanneer de deelprocessen van het Public Governance worden ingevuld voor de Rgd als organisatie ontstaat het beeld zoals in figuur 5.2 is weergegeven. De invulling van de figuur is in dit onderzoek tot stand gekomen middels een scan van de taken en de werkzaamheden van de Rgd. Er zijn zowel instanties als (beleids)documenten opgenomen. De deelprocessen uit het model volgen elkaar in een cyclisch proces op. Dit is in figuur 5.2 aangeven. Een deelproces levert weer input voor het daaropvolgende deelproces. Zo kan bijvoorbeeld de jaarlijkse verantwoording middels het jaarverslag aanleiding zijn om het toezicht te verscherpen, of wellicht ook de wijze van toezicht aan te passen. Dit werkt vanzelfsprekend door in de hierop volgende deelprocessen ‘Sturen’ en ‘Beheersen’.


Pagina 31/65

Extern Intern

•

Lange termijn Toezicht

Korte termijn Verantwoorden

• • •

•

Minister van VROM, regering (Tweede kamer) Accountantsdienst VROM Algemene Rekenkamer Regeringsbeleid

Concerncontrol Rgd Jaarverslag en jaarrekening Rgd Managementrapportages Evaluatie stelselwijziging rijkshuisvesting

Nota’s (o.a. Nota Ruimte)

Sturen

Beheersen

•

•

Directeur Generaal & Directieraad Rgd Beleidskader rijkshuisvesting Bedrijfsplan en jaarplannen Portefeuillestrategie o.a.

Directeuren directies Rgd & ‘middle management’ Rijkshuisvestingstelsel Administratieve organisatie Mandateringregeling

Instanties en/of organisatie onderdelen Documenten en/of procedures

Figuur 5.2

Invulling van de deelprocessen van Public Governance voor het functioneren de Rgd als organisatie

Het ‘Toezicht’ is vooral gericht op het scheppen van randvoorwaarden voor het functioneren van de Rgd. Input hierbij is het regeringsbeleid, waar het rijkshuisvestingsbeleid onderdeel van uit maakt. De toegevoegde waarde die de Rgd vanuit het regeringsbeleid geacht wordt te leveren, valt ook binnen dit deelproces. Het feitelijke toezicht op de Rgd wordt uitgevoerd door de Accountantsdienst van het moederdepartement VROM en de minister zelf. Ook de Algemene Rekenkamer – een Hoog College van Staat dat is ingesteld om de democratische rechtsstaat goed te laten functioneren – ziet toe op de Rgd. De Comptabiliteitswet draagt de Algemene Rekenkamer op om de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde beleid en van het financieel en materieelbeheer te onderzoeken. Vanuit het toezichthoudende en kaderscheppende deelproces, vertaalt de Rgd binnen het deelproces ‘Sturen’ zijn opdracht in concrete doelstellingen. Deze zijn vastgelegd in het Bedrijfsplan Rgd 2003-2007 en worden in de jaarplannen verder uitgewerkt. De portefeuillestrategie is een van de facetten waaruit het beleid van de Rgd is opgebouwd. Op deze manier wordt sturing gegeven aan de organisatie en de uitvoering van de oplegde taken, waarbij de focus op de continuïteit ligt. In het deelproces ‘Beheersen’ wordt vanuit de input van het deelproces ‘Sturen’ een vertaling gemaakt voor de korte termijn. Monitoring, bewaking, adequate en efficiënte organisatievormen zijn hierbij de sleutelwoorden (Ministerie van Financiën, 2000, p.19). Het gaat hier om de procedures en dagelijkse maatregelen die nodig zijn om de sturing op de korte termijn mogelijk te maken. Het rijkshuisvestingstelsel is daarbij het centrale stelsel aan procedures dat in de Ministerraad is afgesproken om de rijkshuisvesting mogelijk te maken. Het afleggen van verantwoording gebeurt bij de Rgd middels het opstellen van de jaarrekening en het jaarverslag. Daarnaast wordt per kwartaal een managementrapportage opgesteld waarin de stand van zaken wordt weergegeven. In dit proces is met name Concerncontrol van de Rgd de actor. De uitkomsten van het deelproces ‘Verantwoorden’ kunnen weer de input vormen voor het aansluitende proces ‘Toezicht’. Een voorbeeld hiervan is de evaluatie van de stelselwijziging en de aanbevelingen die hieruit voortvloeien (Ministerie van VROM, 2004a-2004b). De uitkomsten van de evaluatie (deelproces ‘Verantwoorden’) kunnen aanleiding zijn voor de Tweede Kamer om vanuit de toezichthoudende rol de kaders aan te passen.


Pagina 32/65

5.4

Aan Public Governance ontleende checklist

Zoals hiervoor beschreven is het Public Governance model er op gericht om de kwaliteit van het openbaar bestuur te kunnen beoordelen. De transparantie in de verantwoording en de wijze van communiceren over de resultaten van dat bestuur bepalen voor een groot gedeelte deze kwaliteit. Om te kunnen toetsen of een publieke organisatie voldoet aan de uitgangspunten van het gedachtegoed van Public Governance moet de organisatie op een aantal punten worden doorgelicht. Bossert (2003, pp.22-25) geeft in zijn oratie aan welke vragen vanuit de literatuur en de praktijk hiervoor belangrijk zijn. Deze vragen zijn – voor zover relevant voor de Rgd – in de checklist opgenomen en aangevuld met specifieke vragen die refereren aan de speciale positie van de Rgd als CRE-organisatie met diverse stakeholders.

S t u r e n • Hoe is de formele verantwoording voor de realisering van de doelstellingen geregeld? • Welke maatregelen en procedures zijn voor de sturing ingevoerd? • Zijn de uitvoerende partijen verantwoording verschuldigd? • Welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden (aanwijzingen, opdrachten, richtlijnen, goedkeuring, benoeming) heeft de sturende partij? • Wat zijn de sturingsmogelijkheden ten aanzien van de uitvoerende organisatie? • Welke sturingsmogelijkheden hebben de stakeholders (niet toezichthouders)? B e h e e r s e n • Welke maatregelen en procedures zijn er voor de handhaving? • Op welke wijze wordt er uitvoering gegeven aan de uitvoerende opdracht(en)? • Verschaft de wijze waarop de organisatie vorm geeft aan de uitvoering van de doelstellingen zekerheid over het behalen van de doelstellingen? V e r a n t w o o r d e n • Hoe en op welke wijze wordt er over de realisering van de beleidsdoelstellingen verantwoord? • Op welke wijze wordt er over de realisering van portefeuillestrategie aan de stakeholders verantwoord? • Wordt er verantwoord over de deelprocessen toezicht, sturen en beheersen? • Welke informatie wordt hiertoe afgegeven en is deze informatie toetsbaar? • Is deze informatie voldoende om te kunnen bijsturen? T o e z i c h t • Hoe is het toezicht vormgegeven en hoe wordt er gerapporteerd? • Hoe is het toezicht op het dienen van het collectieve belang vormgegeven? • Wat zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de toezichthouder(s)? • Welke toezichtbevoegdheden zijn er (sancties, goedkeuring, controlebevoegdheden)? Figuur 5.3

Checklist Public Governance (Bossert, 2003, pp.22-25, bewerking)

Indien de bovenstaande vragen per deelproces eenduidig kunnen worden beantwoord, kan gesteld worden dat er sprake is van een helder en inzichtelijk openbaar bestuur. Dit houdt in dat op een transparante wijze wordt omgegaan met de opgedragen beleidstaken. De checklist is daarbij slechts een hulpmiddel. Aan de hand van de checklist worden in het volgende hoofdstuk de portefeuillestrategie van de Rgd en de belangen van de stakeholders getoetst.


Pagina 33/65

5.5


Wanneer er sprake is van goede governance, is het voor de politieke en ambtelijke leiding van een departement mogelijk hun verantwoording te kunnen dragen. Public Governance maakt de verantwoordelijkheid en verantwoording daarover inzichtelijk. Het Public Governance model kan dan ook omschreven worden als een set van middelen, maatregelen en systemen om de overheid meer gericht te laten zijn op openheid, integriteit en rekenschap. Public Governance kent vier deelprocessen of activiteiten. Deze deelprocessen zijn in te delen naar focus – intern of extern gericht – en tijdsdimensie, lange of korte termijn.

•

Sturen (intern, lange termijn): door het inrichten van de organisatie en het vormgeven van processen wordt getracht het realiseren van de organisatiedoelen op langere termijn te waarborgen.

•

Beheersen (intern, korte termijn): een stelsel van maatregelen en procedures die moeten worden ingesteld en gehandhaafd, waarmee de bestuurders de zekerheid krijgen dat de organisatie blijvend de vastgestelde beleidsdoelstellingen realiseert.

•

Verantwoorden (extern, korte termijn): over alle opgedragen taken en gedelegeerde bevoegdheden moet informatie worden verschaft. Naast het afleggen van verantwoording over de uitkomsten van het beleid, moet ook over het sturen, beheersen en toezicht houden verantwoording worden afgelegd.

•

Toezicht (extern, lange termijn): alle stakeholders en andere belangstellenden moeten kunnen vaststellen dat de doelstellingen van de organisatie worden gerealiseerd.

De deelprocessen uit het model volgen elkaar in een cyclisch proces op. Dit is te vergelijken met de beleidscyclus. Opmerkelijk genoeg wordt in de beschikbare literatuur over governance en in het bijzonder Public Governance niet of nauwelijks ingegaan op het cyclische karakter van het model. Om te kunnen beoordelen of binnen een publieke organisatie sprake is van een goede governance, is een checklist Public Governance opgesteld. Deze checklist probeert inzicht te geven op de wijze waarop de organisatie de deelprocessen heeft ingericht.


Pagina 34/65

6

Public Governance: afwegen van belangen en portefeuillestrategie

Vanuit de missie en de daarbij horende doelstellingen van de Rgd is in hoofdstuk 4 onderzocht op welke wijze de Rgd omgaat met zijn vastgoedportefeuille en welke strategie daarbij wordt gevolgd. Daarvoor is ook stilgestaan bij de belangen van de stakeholders binnen het rijkshuisvestingstelsel. Dit onderzoek richt zich op deze twee zaken: de portefeuillestrategie van de Rgd en de belangen van de stakeholders. Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag van dit onderzoek, zal in dit hoofdstuk met behulp van het Public Governance model onderzocht worden op welke wijze de Rgd uitvoering geeft aan de portefeuillestrategie en hoe daarbij rekening wordt gehouden met de belangen van de stakeholders. Hiervoor wordt de checklist uit paragraaf 5.4 gebruikt. De vier deelprocessen van het Public Governance model worden doorlopen aan de hand van de checklist uit het vorige hoofdstuk. Bij het doorlichten van de deelprocessen zal tevens aandacht worden besteed aan de problemen en dilemma’s van Dewulf e.a. waar de Rgd mee heeft te maken bij het Corporate Real Estate Management (zie paragraaf 3.3). En ook de discussiepunten van Bossert (zie paragraaf 5.2) bij het beoordelen van de governance van een publieke organisatie komen aan de orde.

6.1

Sturen

De minister van VROM is verantwoordelijk voor de aansturing van de Rgd. Deze verantwoordelijkheid is gemandateerd aan de ambtelijke leiding van de Rgd in de persoon van de Directeur-Generaal. Echter, formele besluiten en regelingen over maatregelen en procedures betreffende het functioneren van de Rgd en werking van het rijkshuisvestingstelsel worden door de minister bekrachtigd. Vanuit de missie van de Rgd zijn drie doelstellingen benoemd. Het beleid dat de Rgd volgt om de doelstellingen te realiseren is vastgelegd in het Bedrijfsplan Rgd 2003-2007 (Rgd, 2002) en wordt in de jaarplannen verder uitgewerkt. Ook de portefeuillestrategie 2004-’09 maakt deel uit van deze uitwerking. Middels de strategie tracht de Rgd inhoud te geven aan het portefeuillemanagement van de vastgoedvoorraad. Voor wat betreft het sturen op de uitvoering van de portefeuillestrategie zijn de klanten van de Rgd verantwoordelijk. De klanten sturen dus feitelijk met hun huisvestingsbeslissingen op de vastgoedportefeuille van de Rgd. In paragraaf 3.3 bleek dat de Rgd niet handelt op eigen initiatief, maar enkel in opdracht van een klant. Het nemen van huisvestingsbeslissingen is een beslissingsbevoegdheid die toehoort aan de individuele klant. Dit staat in schril contrast met de inhoud van de nieuwe portefeuillestrategie aangezien deze uitgaat van een afweging tussen het individuele belang en het collectieve belang voor de vastgoedvoorraad. Dit is een verandering ten opzichte van de oude strategie.


Pagina 35/65

Door een vastgoedportefeuille na te streven tegen lagere kosten en met meer flexibiliteit wil de Rgd een bijdrage leveren aan de uitvoering van het strategisch beleid van de regering (zie ook General Management in paragraaf 2.1). Op deze wijze kan de Rgd zijn toegevoegde waarde aantonen. Maar de inhoud van de nieuwe strategie is niet congruent met de wijze waarop wordt gestuurd. De maatregelen en procedures voor de sturing zijn vooralsnog niet gewijzigd. Bij de beslissing voor een bepaalde locatie en/of gebouw, blijft de klant de sturende rol houden. Deze neemt de uiteindelijke beslissing. Niet duidelijk is op welke wijze ervoor wordt gezorgd dat de individuele klant in zijn afweging ook het collectieve belang meeneemt. Met andere woorden: de inhoud van de portefeuillestrategie is wel veranderd, maar niet de manier waarop wordt gestuurd. Indien een klant de Rgd de opdracht geeft een activiteit te ondernemen die in strijd is met de portefeuillestrategie, moet de Rgd de activiteit toch uitvoeren. De Rgd heeft hierin geen sturende rol, alleen een adviserende rol. Wel kan de minister van VROM als enige stakeholder vanuit het doelmatigheidsbeginsel een investeringsbeslissing negatief adviseren. De klant die een bepaalde beslissing neemt in strijd met de portefeuillestrategie is in principe geen verantwoording aan de Rgd verschuldigd. Los van de strategie bestaat de kans wel dat deze klant zich binnen zijn eigen departement moet verantwoorden over zijn huisvestingskeuze. Andere stakeholders hebben formeel geen sturingsmogelijkheden conform het huisvestingstelsel. Wel kan een stakeholder die het niet eens is met een bepaalde beslissing, de minister van VROM in het politieke debat ter verantwoording roepen. Bij de wijze van managen van de vastgoedportefeuille, loopt de Rgd tegen een probleem aan dat ook door Dewulf e.a. (1999, p.5) is benoemd. Namelijk het probleem dat niet altijd duidelijk is wat de algemene strategie van de organisatie is, waarop de CRE-organisatie zijn beleid moet baseren. In paragraaf 3.3 is aangegeven dat er een beleidsgap dreigt. Deze ‘gap’ of kloof kan in de praktijk ontstaan bij de vertaling van het algemene rijksbeleid naar een huisvestingsbeslissing door een departement. Voor de Rgd geldt ook dat de klanten (departementen) vooral zullen sturen op die onderdelen van de strategie waarop zij worden aangesproken en afgerekend. In hoofdstuk 7 wordt hier nader op ingegaan. Daarbij komt dat de dynamiek rondom een huisvestingskeuze van een klant van de Rgd groot is. Dit probleem dat ook door Dewulf e.a. is geconstateerd, bemoeilijkt het nemen van een afgewogen beslissing aangezien de randvoorwaarden tijdens het proces kunnen veranderen. Dit maakt de sturing extra lastig.

6.2

Beheersen

In paragraaf 4.3 is gebleken dat de Rgd zijn sturingstaak op de vastgoedportefeuille van de rijksoverheid uitvoert middels een portefeuillestrategie. Wanneer conform de checklist uit paragraaf 5.4 de maatregelen en procedures voor handhaving worden gezocht, blijkt dat hier geen of nauwelijks aandacht aan is besteed. Het is immers niet duidelijk op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan de nieuwe strategie en hoe de strategie in de werkwijze van de Rgd wordt verankerd. Alleen wordt aangegeven dat de strategie “(...) zal worden uitgevoerd in samenspraak met klanten en het ministerie van Financiën (...)” (Rgd, 2005a). De nieuwe portefeuillestrategie wordt uitgewerkt met behulp van een zestal thema’s: collectieve vraagsturing, passende toekomstbestendige portefeuille, standaardisering, posities verwerven, afstoot en ontwikkeling en als laatste financiering en risicomanagement. Maar het uitwerken van een strategie in thema’s is iets anders dan het daadwerkelijk uitvoeren van de strategie in de praktijk. De wijze van implementatie van de strategie blijft vaag en wordt onvoldoende concreet aangegeven. In paragraaf 4.3 bleek reeds dat de doelstelling en de uitwerkingsthema’s niet ‘smart’ zijn geformuleerd en dat er geen targets of concrete meetbare doelen zijn benoemd. Als voorbeeld zal het thema ‘collectieve vraagsturing’ worden toegelicht. Het portefeuillemanagement van de Rgd zou in de Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 36/65

afgelopen jaren vooral vorm hebben gekregen vanuit individuele klantvragen (Rgd, 2005a, p.3). Het idee achter collectieve vraagsturing is dat door meer vanuit de collectieve vraag en aanbod naar huisvesting wordt gekeken. Maar de operationalisering ontbreekt hierbij waardoor niet duidelijk is wanneer er sprake is van collectieve vraagsturing en hoe dit bereikt kan worden. Vanuit de optiek van governance mag de implementatie als zwakste schakel in de beleidscyclus worden beschouwd (Bossert, 2003, p.25). De conclusie van Bossert geldt ook voor de uitvoering van de portefeuillestrategie van de Rgd. Op geen enkele manier verschaft de wijze waarop de Rgd de uitvoering van de portefeuillestrategie aanpakt zekerheid over het behalen van de doelstellingen. Deze constatering sluit aan bij de belemmeringen die zich bij CREM kunnen voordoen. Eerder in dit onderzoek bleek immers dat de implementatie van de portefeuillestrategie of de vertaling ervan naar het objectbeleidsplan binnen het CREM problematisch kan zijn (zie paragraaf 3.3).

6.3

Verantwoorden

Rechtstreekse verantwoording wordt afgelegd aan de minister van VROM, die op zijn beurt als verantwoordelijk minister verantwoording aflegt aan de Tweede Kamer. De verantwoording aan de minister van VROM over de realisering van de beleidsdoelstellingen door de Rgd gebeurt middels managementrapportages. De minister is verantwoordelijk voor hoe en op welke wijze er wordt verantwoord aan de Tweede Kamer. Tevens vindt verantwoording plaats middels het jaarverslag en de jaarrekening die voor een breder publiek zijn bedoeld. Naast het verslag van de financiële huishouding, wordt in het jaarverslag op een luchtige wijze aangegeven hoe de Rgd in het afgelopen jaar zijn bijdrage heeft geleverd aan de uitvoering van het rijksbeleid. Ook de klanttevredenheid speelt in het jaarverslag een zeer belangrijke rol. Met deze onderwerpen in het jaarverslag verantwoordt de Rgd zich over de realisering van de drie doelstellingen. De evaluatie van het huisvestingstelsel dat nu in de huidige vorm zes jaar functioneert, is in 2004 geëvalueerd. Deze evaluatie is bij uitstek een voorbeeld van de wijze waarop de Rgd zich verantwoordt over de deelprocessen toezicht, sturen en beheersen. De uitkomsten van de evaluatie worden gebruikt om te bepalen of de governance van de Rgd moet worden aangepast. De informatie waarmee de Rgd zich verantwoordt naar de minister en dus ook naar de regering, zijn input voor het deelproces ‘Toezicht’. Op deze wijze toont de Rgd aan zijn stakeholders hoe de doelstellingen worden gerealiseerd. Tevens wordt er verantwoord hoe de governance voor de Rgd er uit ziet. Dus op welke wijze er toezicht wordt gehouden en hoe er wordt gestuurd en beheerst. In de nieuwe portefeuillestrategie is niet duidelijk hoe de Rgd zich verantwoordt over de resultaten ervan. Het gegeven dat de strategie en de beoogde doelstellingen niet toetsbaar zijn geformuleerd, maakt het lastig om ook op een gedetailleerde wijze hierover verantwoording af te leggen. De nieuwe portefeuillestrategie schrijft een afweging voor tussen de individuele klantbelangen en het collectieve belang. De verantwoording van de uiteindelijke keuze hierin zal belangrijk zijn voor de betrokken klant en de overige stakeholders. Niet duidelijk is op welke wijze of middels welke randvoorwaarden deze afweging gemaakt wordt. Kortom, de manier van verantwoorden van de Rgd is voldoende transparant als het gaat om de algemene verantwoording over het functioneren van de Rgd en het rijkshuisvestingstelsel. Maar dit geldt niet voor de wijze van verantwoording over de portefeuillestrategie.


Pagina 37/65

6.4

Toezicht

Het toezicht op het functioneren van de Rgd is formeel vormgegeven. Zoals uit het deelproces ‘Verantwoorden’ bleek, rapporteert de Rgd middels kwartaalrapportages en jaarverslagen aan zijn stakeholders. De Tweede Kamer is als controlerende partij verantwoordelijk voor het adequaat toezicht houden op het rijkshuisvestingstelsel. Het ministerie van Financiën is in het bijzonder verantwoordelijk voor het toezicht houden op de financiële aspecten van het stelsel. Enerzijds geeft zij departementen een normvergoeding om huisvesting in te kopen bij de Rgd. Anderzijds ziet zij toe op de uitgaven die de Rgd doet en maakt de uitgaven mogelijk door de Rgd via de leenfaciliteit te voorzien van financiële middelen. Deze geldstromen staat ook weergegeven in figuur 3.1. Mocht er een reden zijn om te twijfelen aan de juistheid van de verstrekte informatie, dan kan de Algemene Rekenkamer worden ingeschakeld. Weliswaar kunnen de vragen, als hoe is het toezicht geregeld en wat zijn de taken en verantwoordelijkheden van de toezichthouders, wel in algemene zin beantwoord worden. Maar dit kan niet specifiek voor het instrument portefeuillestrategie. De minister van VROM toetst persoonlijk investeringsbeslissingen op doelmatigheid wanneer de investeringssom hoger ligt dan € 22,5 mln.. Dit is zijn expliciete verantwoordelijkheid. Bij lagere investeringssommen is deze toetsingbevoegdheid gedelegeerd aan de Directeur-Generaal van de Rgd. De aankoop, aanhuur of ontwikkeling van een pand behoort ook tot dit soort investeringsbeslissingen. Om de minister de investeringsafweging te laten maken, verstrekt de Rgd informatie waarin bijvoorbeeld de aanhuur van een pand wordt vergeleken met de aankoop ervan. Dit is informatie die op zijn financiële merites kan worden getoetst. Maar daarmee is niet duidelijk of de aanhuur of aankoop ook strookt met de portefeuillestrategie. Wederom geldt ook hierbij dat toetsing niet uitgevoerd kan worden vanwege het ontbreken van concrete en meetbare doelstellingen. De toezichthouders kunnen achteraf niet vaststellen of bij een locatiekeuze voor de huisvesting van een rijksonderdeel de portefeuillestrategie correct is toegepast. De afweging tussen het collectieve belang en het individuele belang die niet concreet middels criteria is gedefinieerd, speelt ook hier een beperkende rol. Het toezicht op het collectieve belang is vormgegeven door de Tweede Kamer als toezichthouder het ministerie van VROM en dus ook de Rgd te laten controleren. Niet duidelijk is op welke wijze er een afweging gemaakt wordt tussen de verschillende belangen van stakeholders waaruit dit collectieve belang wordt gedistilleerd. Deze onduidelijkheid sluit weer aan bij de problemen waar een CRE-organisatie volgens Dewulf e.a. mee te maken heeft (zie paragraaf 3.3). Namelijk het feit dat de belangen van de stakeholders niet met elkaar overeenkomen (Dewulf e.a., 199, p.5). Het afwegingskader dat nodig is om de verschillende belangen met elkaar te vergelijken ontbreekt. Daardoor kan het toezicht niet duidelijk vorm worden gegeven. Het voorgestelde nieuwe besturingsmodel met een scheiding tussen beleid en uitvoering kan hier een verbetering in aanbrengen door de verschillende belangen duidelijk te maken, maar geeft niet het bewuste afwegingskader.

6.5

Overgang van toezicht naar sturing

In hoofdstuk 5 is geconstateerd dat de deelprocessen van het Public Governance tezamen een cyclus vormen. De resultaten van het gevoerde toezicht kunnen aanleiding zijn om de sturing aan te passen. Hiermee is de overgang van ‘Toezicht’ naar ‘Sturing’ de meest interessante, omdat in deze cyclische overgang een verbetering van het proces kan worden ingezet. Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 38/65

In paragraaf 3.3 is geconstateerd dat een vastomlijnd strategisch rijksbeleid of regeringsbeleid analoog aan het General Management vanuit het CREM-model niet bestaat. Dit zorgt er ook voor dat de vertaling van het strategisch beleid naar CRE-beleid problemen geeft. Dit blijkt ook in de praktijk. De stelselevaluatie leert ons dat de uitvoerende en kaderstellende verantwoordelijkheden in het stelsel niet helder zijn (Ministerie van VROM, 2004a, p.50). De overgang van ‘Toezicht’ naar ‘Sturing’ is in het cyclische proces niet goed vormgegeven. Het evaluatierapport (Ministerie van VROM, 2004a, p.70) constateert dat overkoepelende sturing in algemene zin in het huidige stelsel ontbreekt. Om de overgang tussen de deelprocessen ‘Toezicht’ en ‘Sturing’ transparanter te maken, zal een strategisch huisvestingsbeleid moeten worden opgesteld dat concrete normen en kaders bevat. Het strategische beleid zal moeten worden opgesteld en onderschreven door alle klanten van de Rgd. Op die manier kan de Rgd één van zijn doelstelling behalen: het leveren van een toegevoegde waarde door bij te dragen aan de doelstellingen van het rijksbeleid. Voor het verkrijgen van draagvlak onder de stakeholders, moeten deze allen zitting krijgen in het toezichthoudend en adviserende orgaan: de Raad voor Rijkshuisvesting. In het evaluatierapport wordt dit het ‘Rijkshuisvestingsberaad’ genoemd (Ministerie van VROM, 2004a, p.74). In de Raad voor Rijkshuisvesting zijn alle departementen op het hoogste ambtelijke niveau vertegenwoordigd, en daardoor functioneert het als een ‘Raad van Bestuur’. De Tweede Kamer krijgt vervolgens de functie van ‘Raad van Commissarissen’. De Klantenraad kan, zoals in paragraaf 3.4 beschreven, een operationele rol krijgen in het aangepaste CREM binnen de rijksoverheid.


Strategic Focus



Raad voor Rijkshuisvesting (namens de regering)

Rgd Operational Focus

Klantenraad (namens klanten Rgd/ departementen)

Figuur 6.1

Ministerie van VROM

Aanpassingen CREM

De Raad voor Rijkshuisvesting moet de volgende taken krijgen: • Het opstellen van een rijkshuisvestingsbeleid dat door alle departementen wordt gedragen; • Het opstellen van (toetsbare) adviesnormen en -eisen voor rijkshuisvesting; • Gevraagd en ongevraagd de minister van VROM adviseren over strategische onderwerpen (zoals bijvoorbeeld een portefeuillestrategie); • Het (laten) uitvoeren van metingen voor klanttevredenheid over Rgd. De minister van VROM blijft als ‘sturende’ stakeholder verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid door de Rgd. Doordat het strategische kader voor alle stakeholders duidelijk is, kan de Rgd daar beter uitvoering aan geven. De individuele (eind)gebruiker met gedeconcentreerde bevoegdheden kan immers niet langer volledig onafhankelijk beslissen over zijn huisvestingsvraagstuk. De departementsleiding van Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 39/65

het ministerie waar de individuele (eind)gebruiker aan is gelieerd, heeft zich immers gecommitteerd aan het rijkshuisvestingsbeleid en de daaruit voortvloeiende portefeuillestrategie. Naast de individuele belangen moeten daarvoor ook de collectieve belangen in de eindafweging worden betrokken. Keerzijde van de splitsing tussen beleid en uitvoering is het gevaar van doorvertaling zoals in paragraaf 3.3 is aangegeven. Door het instellen van de Raad voor Rijkshuisvesting (strategische focus) en de Klantenraad (operationele focus), moet de kans op een ‘beleidsgap’ minimaal worden. Binnen het Public Governance model betekent dit dat er extra aandacht besteed moet worden aan de deelprocessen ‘Beheersen’ en ‘Verantwoorden’.

6.6

Bosserts ‘kernconcepten’

Met de beoordeling van de vier deelprocessen van Public Governance is een duidelijk beeld ontstaan hoe de Rgd met de portefeuillestrategie omgaat. Maar naast de invulling van het model zijn er in de theorie en de praktijk ook een aantal ‘kernconcepten’ te benoemen die van belang zijn voor de kwaliteit van bestuur (Bosserts, 2003, p.28). Deze kernconcepten van Bossert zijn terugkerende discussiepunten over het Public Governance model. De wijze waarop aan deze discussiepunten invulling wordt gegeven bepaalt voor een groot gedeelte de kwaliteit van het bestuur. Het is dus met recht de achilleshiel van het Public Governance model te noemen. De zes discussiepunten worden kort toegelicht voor de Rgd en de portefeuillestrategie. • Besturingsmodellen voor activiteiten die het algemeen belang dienen Dit discussiepunt raakt de feitelijke kern van de portefeuillestrategie. Hoe kan een afweging gemaakt worden tussen individuele belangen en het collectieve belang en hoe kan daar vervolgens op worden gestuurd? Welk criterium beslist in het voordeel van één van beide type belangen? De beoordelingscriteria en het afwegingsmodel zijn noodzakelijk om de portefeuillestrategie van de Rgd op een effectieve manier te implementeren. Het ontbreken hiervan maakt de strategie vleugellam. In het geval van de Rgd lijkt het er op dat de discussie omtrent het besturingsmodel onvoldoende is gevoerd. Een discussie die in het verlengde ligt is de vertaling van het strategisch regeringsbeleid naar een rijkshuisvestingsbeleid dat door alle departementen wordt gedragen. Het rijkshuisvestingsbeleid moet het bestaande Beleidskader Rijkshuisvesting 1999-2003 vervangen. • Bestuurlijke en management integriteit Integriteit is geen issue binnen de Rgd in relatie tot de portefeuillestrategie. Wel staat de integriteit als opdrachtgevende partij hoog in het vaandel. De overheid en dus ook de Rgd wil graag een voorbeeldrol vervullen als het gaat om professioneel inkopen en aanbesteden van (onroerende) goederen en diensten. • Transparantie in handelen en besluitvorming In paragraaf 3.1 kwamen al eerder de verschillende rollen van de Rgd aan de orde: portefeuillehouder, opdrachtnemer en beleidsvoorbereider en -uitvoerder. Deze veelheid aan ‘petten’ die de Rgd op kan hebben werkt soms verwarrend voor zijn klanten. Er kan een vraagteken gezet worden bij de combinatie van de rollen en de verantwoordelijkheden en belangen die daar uit voortvloeien. Om elke schijn van belangenverstrengeling te voorkomen, is een scheiding van rollen wenselijk. De discussie lijkt voorlopig geëindigd met het voornemen vanuit de stelselevaluatie (Ministerie van VROM, 2004a, p.71) om de uitvoerende taken en de beleidstaak van de Rgd te gaan scheiden.


Pagina 40/65

• Informatievoorziening In dit onderzoek is geen informatie naar voren gekomen waaruit blijkt dat de informatievoorziening een discussiepunt is. Dit wil niet zeggen dat de informatievoorziening van en door de Rgd optimaal is. Maar eerder dat het bij de portefeuillestrategie en de uitvoering daarvan niet of nauwelijks een rol speelt. Als de portefeuillestrategie meer geoperationaliseerd zou zijn, is er ook een grotere behoefte aan informatie. Deze informatie is namelijk noodzakelijk om op een heldere wijze verantwoording af te leggen over de resultaten van de strategie. • Meting van realisatie van beleid en afgeleide doelstellingen In dit onderzoek is reeds gebleken dat de doelstellingen niet ‘smart’ zijn geformuleerd (zie paragraaf 4.3). Om die reden zullen de resultaten van de portefeuillestrategie niet of slecht meetbaar zijn. Samen met het discussiepunt over de besturingsmodellen is dat een belangrijk issue voor de Rgd. • De wijze waarop er toezicht wordt gehouden Zoals bleek bij de toepassing van de checklist is de wijze waarop er specifiek toezicht wordt gehouden op de vastgoedportefeuille en de strategie niet duidelijk. Daarom lijkt het erop dat de toezichthouders alleen middels ‘damage control’ toezicht kunnen houden. De discussie over hoe er toezicht wordt gehouden (kwalitatief naast kwantitatief) is in het kader van Public Governance nodig.

6.7


In hoofdstuk 5 werd reeds geconstateerd dat het opmerkelijk is dat in de theorie over governance niet of nauwelijks aandacht wordt geschonken aan het cyclisch proces dat het Public Governance model beschrijft met de vier deelprocessen. In dit hoofdstuk zijn de vier deelprocessen van het Public Governance model doorlopen aan de hand van de checklist. Een verandering ten opzichte van de vorige portefeuillestrategie is dat het belang van de individuele klant én het collectieve belang worden afgewogen voor de vastgoedvoorraad. Maar de inhoud van de nieuwe strategie is niet congruent met de wijze waarop wordt gestuurd. De maatregelen en procedures voor de sturing zijn vooralsnog ongewijzigd. Wanneer conform de checklist de maatregelen en procedures voor handhaving worden gezocht, blijkt dat hier geen of nauwelijks aandacht aan is besteed. Het is onvoldoende duidelijk op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan de nieuwe strategie en hoe de strategie in de werkwijze van de Rgd wordt verankerd. Daarbij zijn de doelstelling en de uitwerkingsthema’s niet ‘smart’ geformuleerd en zijn er geen targets of concrete meetbare doelen benoemd. De verantwoording over de realisering van de doelstelling van de portefeuillestrategie vindt binnen het ministerie van VROM plaats middels periodieke managementrapportages aan de minister. Voor de overige stakeholders en het bredere publiek verantwoordt de Rgd zich met het jaarverslag en de jaarrekening. Hierin wordt onder andere aangegeven op welke wijze de Rgd heeft bijgedragen in de uitvoering van het rijksbeleid. De nieuwe portefeuillestrategie schrijft een afweging voor tussen de individuele klantbelangen en het collectieve belang. De verantwoording van de uiteindelijke keuze hierin zal belangrijk zijn voor de betrokken klant en de overige stakeholders. Niet duidelijk is op welke wijze of middels welke randvoorwaarden deze afweging wordt gemaakt. Het toezicht op het functioneren van de Rgd is formeel vormgegeven. De Tweede Kamer is als controlerende partij verantwoordelijk voor het adequaat toezicht houden op rijkshuisvestingstelsel. Het ministerie van Financiën is in het bijzonder verantwoordelijk voor het toezicht houden op de financiële aspecten van het stelsel. Binnen het ministerie van VROM kijkt de minister zelf toe op de (grotere) investeringen die worden gedaan. De toezichthouders kunnen achteraf niet vaststellen of bij een Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 41/65

locatiekeuze voor de huisvesting van een rijksonderdeel de portefeuillestrategie correct is toegepast. Het ontbreken van een afweging tussen het collectieve belang en de individuele belangen, speelt hier ook duidelijk parten. Uit de stelselevaluatie blijkt dat de uitvoerende en kaderstellende verantwoordelijkheden in het stelsel niet helder zijn en dat overkoepelende sturing in het huidige stelsel ontbreekt. De overgang van ‘Toezicht’ naar ‘Sturing’ zijn in het cyclische proces niet goed vormgegeven. Om de overgang tussen de deelprocessen ‘Toezicht’ en ‘Sturing’ transparanter te maken, zal een strategisch huisvestingsbeleid moeten worden opgesteld dat concrete normen en kaders bevat. Het strategische beleid zal moeten worden opgesteld en onderschreven door alle klanten van de Rgd. Op die manier kan de Rgd één van zijn doelstelling behalen: het leveren van een toegevoegde waarde door bij te dragen aan de doelstellingen van het rijksbeleid. Voor het verkrijgen van draagvlak onder de stakeholders, moeten deze allen zitting krijgen in het toezichthoudend en adviserende orgaan: de Raad voor Rijkshuisvesting. Door een strategisch kader op te stellen dat voor alle stakeholders duidelijk is, kan de Rgd beter uitvoering geven aan de portefeuillestrategie. Bovendien kan dan de afweging collectief versus individueel belang in een juiste proportie worden gegoten. Door de portefeuillestrategie middels de checklist te analyseren blijkt dat het Public Governance model geschikt is om een kwaliteitsoordeel te vellen over de wijze waarop een strategie vanuit organisatiedoelstellingen wordt geïmplementeerd. Voor het beoordelen van de inhoudelijke uitwerking van de portefeuillestrategie en het rekening houden met de belangen van de stakeholders is het model minder geschikt. Ook voor de afweging tussen de individuele belangen van de klanten en het collectieve belang dat centraal staat in de portefeuillestrategie, blijkt het Public Governance model minder goed toepasbaar te zijn.


Pagina 42/65

7

Belangen en stakeholders in de praktijk: recente projecten

Uit interne bronnen van de Rgd heerst de mening dat de vorige portefeuillestrategie tot positieve resultaten heeft geleid. Terugkijkend concludeert de Rgd (Rgd, 2005a) dat veel huisvestingskeuzes op ad hoc basis zijn gericht waarbij de focus vooral op de korte termijn lag. Dit gegeven ligt meer voor de hand bij gebouwen van kleinere omvang, dan bij gebouwen groter dan circa 10.000 m2. Om te kunnen beoordelen hoe in de praktijk wordt omgegaan met de locatiekeuze, op basis van welke belangen en criteria besloten wordt en door wie, worden drie grotere projecten onder de loep genomen. Dit zijn de nieuwbouw Belastingdienst in Almelo, de nieuwbouw Paleis van Justitie Amsterdam en de nieuwbouw RDMZ-ROB in Amersfoort.

7.1

Kader en wijze van toetsen

De nieuwe portefeuillestrategie van de Rgd behelst de periode 2004-’09. Omdat huisvestingsprojecten over het algemeen een langere doorlooptijd kennen, is het nog niet mogelijk om recentelijk opgeleverde projecten te toetsen als resultaat van de nieuwe strategie. Deze zijn immers onder de vlag van de vorige strategie tot stand gekomen. Daarom is ervoor gekozen om recente projecten te toetsen op het verschil tussen de oude en nieuwe portefeuillestrategie en specifiek op het onderdeel belangen van stakeholders. De keuze voor de projecten is tot stand gekomen door een selectie van recentelijk opgeleverde projecten of projecten die nog in uitvoering zijn. Criteria daarbij waren een metrage groter dan 10.000 m2, spreiding in de klanten c.q. departementen waar de projecten voor gerealiseerd worden en een geografische spreiding van de projecten. De drie gekozen projecten in Almelo, Amsterdam en Amersfoort vormen hiermee een redelijke dwarsdoorsnede van de grotere projecten bij de Rgd waar de locatiekeuze en dus ook de portefeuillestrategie een belangrijke rol spelen. Met de keuze voor de drie projecten kan niet gesproken worden van een statistisch significant resultaat qua uitkomsten. Daarvoor is het aantal te klein. Wel ontstaat er een representatief beeld hoe projecten bij de Rgd kunnen verlopen. Omdat het proces van locatiekeuze een zeer belangrijke is voor de portefeuillestrategie, zal met name hierop worden ingezoomd. Een aantal minder dominante aspecten wordt daarmee niet belicht. Per project worden de volgende vragen gesteld: • •

Welke stakeholders spelen in de praktijk een rol bij de besluitvorming over de (her)huisvesting van een rijksonderdeel? Is er in de praktijk een verschil in de belangen van de stakeholders onder de oude en de nieuwe portefeuillestrategie?


Pagina 43/65

Om voor elk project antwoord te krijgen op de gestelde vragen, zijn interviews afgenomen met de besluitvormers aan de klantzijde. De vragenlijst die hierbij is gehanteerd is terug te vinden in de bijlagen, evenals de gespreksverslagen. Om de context bij de betrokken stakeholders en hun belangen inzichtelijk te maken, zal tevens de public governance van de betreffende klant worden geschetst.

7.2

Nieuwbouw Belastingdienst Almelo

Eind 1998 heeft het Centrum voor Facilitaire Dienstverlening van de Belastingdienst (B/CFD) de Rgd verzocht voor de onderdelen Ondernemingen, Grote Ondernemingen en de FIOD-ECD (samenvoeging van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en de Economische Controledienst) nieuwe gezamenlijke huisvesting te zoeken in een centraal Belastingdienstgebouw in Almelo. De drie Belastingdienstonderdelen waren daarvoor separaat in kantoorpanden in Almelo gehuisvest.

Figuur 7.1en 7.2

Nieuwbouw Belastingdienst Almelo (Op Ten Noort Blijdenstein Architecten en Ingenieurs)

De B/CFD heeft uiteindelijk gekozen voor de ontwikkeling van Dura Vermeer Bouw Hengelo aan de Stationsstraat. Het kantoorgebouw is circa 12.000 m2 bvo groot en het pand is sinds februari 2004 in gebruik bij de Belastingdienst Almelo. STAKEHOLDERS EN BELANGEN Aanleiding voor de bouw van een nieuw centraal Belastingdienstkantoor was een organisatieverandering. Drie Belastingdienstonderdelen werden samengevoegd, die daarvoor separaat over Almelo gehuisvest waren. Buiten de regionale onderdelen en de Rgd zijn in dit proces zijn de B/CFD, de Directieraad Belastingdienst en de medewerkers c.q. ondernemingsraad de stakeholders die onderscheiden kunnen worden. De B/CFD had bij de nieuwbouw Almelo een belang om drie onderdelen gezamenlijk en daardoor efficiënter te huisvesten. Randvoorwaarden daarbij waren de bereikbaarheid van het kantoor en de kosten. De Directieraad van de Belastingdienst had een belang bij de uitvoering van de organisatieverandering, waardoor op een efficiëntere manier belastingheffing en –inning plaats kon vinden. Het stimuleren van samenwerking tussen de Belastingdienstonderdelen was een tweede belang. Van spanningen tussen de belangen van de stakeholders is geen sprake geweest. De belangen waren complementair aan elkaar.


Pagina 44/65

PUBLIC GOVERNANCE Het Centrum voor facilitaire dienstverlening van de Belastingdienst (B/CFD) is verantwoordelijk voor de huisvesting en diverse ondersteunende diensten en middelen die nodig zijn om de medewerkers van de Belastingdienst op een efficiënte en effectieve manier te laten functioneren. De kaders en het huisvestingsprogramma worden centraal periodiek opgesteld. De B/CFD is verantwoordelijk voor de uitvoering hiervan. De sturing op de uitvoering vond plaats in de voormalige Directieraad van de Belastingdienst. Tegenwoordig is dit het Managementteam van de Belastingdienst. Vanuit de lokale Belastingdienstonderdelen worden de knelpunten in de huisvesting gemeld aan de B/CFD. De B/CFD heeft vervolgens een coördinerende en adviserende rol bij de behandeling van deze verzoeken. Er vindt een prioritering plaats en in de Directieraad wordt een besluit genomen. De B/CFD zorgt samen met de Rgd voor de uitvoering van dit besluit. De directeur van de B/CFD (ook lid van Directieraad) legt periodiek verantwoording af aan de Directeur-Generaal Belastingdienst over de voorgang. Het afleggen van verantwoording is gekoppeld aan de planning- en controlcyclus. STRATEGIE EN KEUZEPROCES De portefeuillestrategie van de Rgd heeft geen expliciete rol gespeeld in de locatiekeuze. Wel was een van de eisen van de Belastingdienst dat het kantoor bij een station moest zijn gelegen. Dit komt overeen met de toenmalige portefeuillestrategie van de Rgd. De Rgd heeft in opdracht van de B/CFD een alternatievenanalyse uitgevoerd van de beschikbare locaties c.q. kantoorontwikkelingen. Hieruit bleek dat er drie mogelijkheden waren. Twee hiervan waren panden in ontwikkeling bij een commerciële partij en één mogelijkheid was een stuk grond waarop de Rgd zelf een kantoor kon ontwikkelen. Binnen de bestaande portefeuille van de Rgd waren geen mogelijkheden die voldeden aan de vraag. De uiteindelijke keuze voor de ontwikkeling van Dura Vermeer Bouw Hengelo aan de Stationsstraat is genomen op basis van een kostenafweging en de gegeven ligging ten opzichte van het NS Station. Daarnaast speelde de indeelbaarheid een grote rol. De Belastingdienst wilde graag een organisatiegerichte wijze van huisvesten toepassen. Hiervoor was een meer dan standaardbreedte van een kantoorpand gewenst. Dura Vermeer kon dit aanbieden. BEVINDINGEN De taakverdeling en de bevoegdheden in het huisvestingsproces zijn bij de Belastingdienst duidelijk en professioneel aangegeven. Vanuit de centrale B/CFD worden de opdrachten aan de Rgd gegeven. De B/CFD zorgt daarbij voor de verantwoording naar de eigen dienstleiding en de lokale gebruiker. Spanningen tussen de verschillende stakeholders zijn daarbij nauwelijks waargenomen. Wellicht doordat de kaders van tevoren duidelijk waren aangegeven. Opvallend is dat de Belastingdienst uiteindelijk kiest voor een pand dat afwijkt van de marktstandaard. Het gebouw is breder waardoor een flexibel, meer organisatiegericht indelingsconcept toegepast kon worden. Ook was er speciale aandacht voor arbo- en milieutechnische maatregelen aan het pand. De Belastingdienst draagt met deze extra maatregelen bij aan de uitvoering van het rijksbeleid. Met de bereikbaarheidseis die de Belastingdienst bij de Rgd heeft neergelegd, werd ook uitvoering gegeven aan het mobiliteitbeleid van de regering.

7.3

Nieuwbouw Paleis van Justitie Amsterdam

Bij het Amsterdamse Paleis van Justitie speelde sinds jaar en dag de vraag op welke wijze het Gerechtshof en het Ressortsparket de komen jaren gehuisvest zou moeten worden. In eerste instantie is het voormalige HES-complex aan het Raamplein gekocht om aan de groeiende ruimtebehoefte van het Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 45/65

Paleis van Justitie te kunnen voldoen. Door voortschrijdend inzicht is besloten om de Amsterdamse grachten toch te verlaten.

Figuur 7.3 en 7.4

Nieuwbouw Paleis van Justitie Amsterdam (William Properties)

Tezamen met het Gerechtshof en Ressortsparket Amsterdam heeft de Rgd een nieuwbouwlocatie geselecteerd om een nieuw Paleis van Justitie te ontwikkelen. De huidige locaties aan de Prinsengracht en Raamplein zullen op termijn verlaten worden voor nieuwbouw aan het Wester IJ-Dock. Het 23.900 m2 bvo grootte onderkomen wordt door William Properties ontwikkeld. De bouw start medio 2007 en de oplevering staat gepland in het voorjaar van 2010. STAKEHOLDERS EN BELANGEN Het project van herhuisvesting van het Paleis van Justitie Amsterdam kent naast de lokale gebruikers (het Gerechtshof en het Ressortsparket) de financiers (de Raad voor de Rechtspraak en het College van Procureurs-generaal) als stakeholders. De financiers zijn tevens de toezichthouders. Naast de Rgd als faciliterende partij is ook het ministerie van Financiën zijdelings bij de locatiekeuze betrokken. Deze betrokkenheid is een voortvloeisel van de toetsing of het project in aanmerking komt voor uitvoering middels een Publiek Private Samenwerking (PPS). Het toepassen van PPS-constructies is een van de belangen van het ministerie van Financiën (zie figuur 3.4). Het gerechtshof heeft er belang bij dat de raadsheren en overige medewerkers adequaat worden gehuisvest zodat zij hun taak (‘rechtspraken’) goed kunnen uitvoeren. Herkenbaarheid in de stad is daarbij belangrijk zodat de justitiabelen weten waar zij zich moeten begeven. Het criterium dat hieraan wordt opgehangen is die van het ‘stadsactiviteitencentrum’, wat omschreven staat in de Functionele Eisen Gerechten (FEG) die de financiers hanteren. Behoudens deze fysieke eis aan de locatie, zijn ook de kosten en de doorlooptijd van groot belang bij het maken van een locatiekeuze. Deze belangen deelt het gerechtshof met de financiers. PUBLIC GOVERNANCE Het gerechtsbestuur van het gerechtshof heeft conform de Wet op de Rechterlijke Organisatie de sturende taak om huisvesting te verzorgen. Het is de taak van de Raad voor de Rechtspraak om het bestuur hierbij te ondersteunen. Er is sprake van afhankelijkheid van het gerechtsbestuur doordat de Raad voor de Rechtspraak financiële middelen voor de huisvesting ter beschikking stelt. De president is als voorzitter van het gerechtsbestuur verantwoording verschuldigd aan de overige leden van het gerechtsbestuur wanneer hij een beslissing neemt. Om in de praktijk de huisvestingstaak te kunnen beheersen heeft het gerechtshof een huisvestingsfunctionaris en een –projectmanager aangetrokken. Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 46/65

De Raad voor de Rechtspraak heeft als toezichthouder tevens het belang dat het gerechtshof op een locatie wordt gevestigd waar rechtspleging op een juiste wijze kan worden uitgeoefend. Daarnaast kijkt de Raad naar de noodzakelijkheid en maakt zij een afweging op basis van de baten en lasten. Van spanningen tussen de belangen van de stakeholders is nauwelijks sprake geweest. Alleen het verzoek van het College van Procureurs-generaal om een alternatief te onderzoeken dat niet voldeed aan de wensen van het Gerechtshof en Ressortsparket, heeft gezorgd voor enige spanning. STRATEGIE EN KEUZEPROCES De portefeuillestrategie van de Rgd heeft geen expliciete rol gespeeld, maar wel de wijze waarop de Rgd omgaat met de panden die na de verhuizing van het Paleis van Justitie achter gelaten worden. De Rgd heeft in opdracht van het Gerechtshof en het Ressortsparket een alternatievenanalyse uitgevoerd. De uiteindelijke shortlist van alternatieven voldeed aan de opgegeven criteria en bestond uit een drietal projecten. Deze zijn door de Rgd aan een haalbaarheidstudie onderworpen, waarbij is gekeken of het programma van eisen binnen de grenzen van de locaties is te realiseren. Na nog een verdiepingsslag te hebben gemaakt, bleven er uiteindelijk twee nieuwbouwprojecten over aan de zuidelijke IJ-oevers. In plaats van direct een keuze te maken uit deze twee projecten, is gekozen om in de vorm van workshops de projectontwikkelaars de kans te geven hun plannen verder uit te werken. Na een serie workshops heeft dit geleid tot definitieve aanbiedingen van de twee projectontwikkelaars die onder concurrentie tot stand zijn gekomen. De uiteindelijke keuze uit de twee plannen is gemaakt op basis van de economisch voordeligste aanbieding en de beste inpassingmogelijkheden. BEVINDINGEN In het proces van de locatiekeuze voor het Paleis van Justitie Amsterdam heeft één enkel criterium en de invulling daarvan een zeer belangrijke rol gespeeld: het ‘stadsactiviteitencentrum’. Het Gerechtshof en het Ressortsparket Amsterdam hebben deze term geoperationaliseerd als de wens om blijvend in de binnenstad van Amsterdam gehuisvest te zijn. Om deze reden is een aantal alternatieven die buiten de Amsterdamse binnenstad liggen afgevallen. Bij het proces van locatiekeuze is zorgvuldig te werk gegaan. Dit blijkt uit het feit dat niet meteen met één van de twee projectontwikkelaars in zee is gegaan. Maar voorafgaand aan de locatiekeuze is aan de twee projectontwikkelaars gevraagd om onder concurrentie een huur- en koopaanbieding te doen. Het doel van het inpassen van dit concurrerende element in dit proces was het behalen van een economisch aantrekkelijker aanbod. Deze tussenstap was volgens het Europese aanbestedingsrecht niet vereist maar levert de gebruiker, en dus ook de Staat der Nederlanden, wel een extra financieel voordeel op omdat de concurrentie een drukkend effect op de prijs heeft gehad.

7.4

Nieuwbouw RDMZ-ROB te Amersfoort

De Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ) en de Rijksdienst voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek (ROB) houden zich beide bezig met het culturele erfgoed van Nederland. Dit erfgoed bestaat met name uit monumenten en archeologische vondsten boven en onder water. RDMZ en ROB zullen fuseren tot een nieuwe organisatie. Om de nieuwe RDMZ-ROB te kunnen huisvesten en om een voor een breed publiek toegankelijk instituut op te richten, heeft de Rgd van het Ministerie van OCW de opdracht gekregen een gebouw te ontwikkelen.


Pagina 47/65

Figuur 7.5 en 7.6 Nieuwbouw RDMZ-ROB (Juan Navarro Baldeweg Asociados)

De huisvestingsvraag bestaat uit de realisatie van 13.100 m2 bvo, waarin naast kantoren een bibliotheek, een auditorium, meerdere laboratoria en een cultureel expositiecentrum moeten worden ondergebracht. Tevens wordt er onder het gebouw een eenlaags parkeergarage gerealiseerd met circa 114 parkeerplaatsen. De bouw start in het voorjaar van 2006 en het gebouw wordt begin 2008 opgeleverd. STAKEHOLDERS EN BELANGEN Bij het nieuwbouwproject RDMZ-ROB zijn naast de RDMZ en de ROB, het ministerie OCW (Directoraatgeneraal Cultuur en Media), de gemeente Amersfoort en de Rgd de belangrijkste stakeholders. De stichting Cultureel Expositie Centrum die ook een plaats krijgt in de nieuwbouw, wordt door de gemeente vertegenwoordigd. Behoudens de directe stakeholders zijn er ook nog belanghebbenden te benoemen die meer op afstand staan. Dit zijn het Particulier Initiatief, de Raad voor Cultuur, het Nationaal Restauratie Fonds (NRF) en de Belastingdienst Monumenten Amersfoort (BMA). De belangen die de RDMZ-ROB heeft bij de nieuwbouw is samen te vatten met zichtbaarheid en samenwerking. De zichtbaarheid voor het publiek moet door de nieuwbouw worden verbeterd. Op deze wijze kan de nieuwe organisatie de aanwezige inhoudelijke, juridische en financiële expertise beter aanbieden. De samenwerking die door de fusie tot stand moet komen, moet door de gezamenlijke huisvesting worden gestimuleerd zodat gebiedsgerichte zorg kan worden geleverd. Een pushfactor van het gebouw van de RDMZ in Zeist is dat de kwaliteit te wensen overlaat en de aanpassingen (te) duur zijn. Het belang bij verhuizing is daarom voor de RDMZ groot. PUBLIC GOVERNANCE Voor de huisvesting van de RDMZ en de ROB is het ministerie van OCW verantwoordelijk. De DirecteurGeneraal Cultuur en Media fungeert als opdrachtgever naar de Rgd. Binnen de bevoegdheden van de mandaatregeling moet de directeur RDMZ-ROB verantwoording afleggen aan de Directeur-Generaal die tevens toezichthouder is. In het huisvestingsproject heeft de Directeur-Generaal Cultuur en Media de opdrachtgevende rol en is tevens voorzitter van de stuurgroep nieuwbouw. RDMZ-ROB laat zich als klant van de Rgd in het projectteam vertegenwoordigen door een projectmanager van Twynstra Gudde. Omdat de nieuwbouw voor de RDMZ-ROB samenvalt met de fusie van beide organisaties, zijn er spanningen in de belangen (geweest). De eerste spanning was de afwijzing van de ROB om te gaan samenwerken. Een tweede spanning ontstond door een enquête die de ondernemingsraad van de RDMZ in 1997 liet uitvoeren onder de medewerkers. Uit de enquête bleek dat op dat moment slechts 40% van de medewerkers wilden verhuizen. De belangrijkste reden hiervoor was dat men principieel in een ‘oud’


Pagina 48/65

gebouw wilde werken. Beide spanningen zijn door het management van de RDMZ-ROB overkomen door afspraken te maken tussen de organisaties en het personeel. Tussen het ministerie en de RDMZ-ROB zijn geen spanningen geweest, alleen tussen de RDMZ en de ROB waren deze er in het begin van het project. STRATEGIE EN KEUZEPROCES De Rgd heeft in het huisvestingstraject tussen 1994 en 1999 enige alternatieven in Zoetermeer en Utrecht aangeboden.De RDMZ-ROB heeft deze afgewezen. De portefeuillestrategie van de Rgd heeft geen directe rol gespeeld bij de locatiekeuze. De directeur van de RDMZ (de heer Asselbergs) kende uit zijn vorige functie als wethouder dat het voormalige terrein van de koekjesfabriek Meursing beschikbaar was gekomen. Hij heeft de locatie als alternatief voor de nieuwbouw aangedragen. Na de twee haalbaarheidsstudies is de Rgd in 2001 – met instemming van het ministerie van OCW – overgegaan tot aankoop van de grond. De locatie voldeed overigens wel geheel aan de toenmalige portefeuillestrategie. Het terrein is namelijk onderdeel van het ‘sleutelproject’ van de rijksoverheid en is uitstekend bereikbaar per openbaar vervoer. Het toekomstige gebouw zal een symbolische functie krijgen in relatie tot de activiteiten van de RDMZ-ROB. Aan de zuidzijde grenst het gebouw aan de oude binnenstad en aan de noordzijde vinden uitbreidingen plaats van binnenstedelijke functies in een moderne setting. Na de keuze voor de locatie is het project nieuwbouw RDMZ-ROB opgenomen als een van de tien ‘Grote Projecten’ in het actieprogramma 'Ontwerpen aan Nederland' van de Nota architectuurbeleid 2001-‘04. Hiermee heeft het RDMZ-ROB gebouw een voorbeeldfunctie gekregen voor nieuw te ontwikkelen gebouwen tussen de 10.000 en 20.000 m2. BEVINDINGEN De voormalige directeur van de RDMZ, de heer Asselbergs, heeft bijna autonoom van andere stakeholders een zware stempel gedrukt op de locatiekeuze voor de nieuwbouw RDMZ-ROB in Amersfoort door zelf de uiteindelijke nieuwbouwlocatie aan te dragen. Een echt verschil in belangen tussen de stakeholders is er niet geweest. Wel was er sprake van een verschil van mening over het type gebouw en de voorgenomen reorganisatie onder de toen nog zelfstandige diensten RDMZ en ROB. Echter de belangen van de te huisvesten nieuwe organisatie RDMZROB en de opdrachtgever aan de Rgd, de Directeur-Generaal Cultuur en Media van het ministerie van OCW, kwamen en komen overeen. Een afweging tussen de individuele belangen van de RDMZ-ROB en het collectieve belang heeft niet plaatsgevonden. Wel heeft de heer Asselbergs bij zijn voordracht van het Meursingterrein als locatiealternatief terdege aandacht geschonken aan het vigerende het rijksbeleid op het terrein van cultureel erfgoed, architectuur en ruimtelijke ontwikkeling. Ook voldeed de locatie aan de oude portefeuillestrategie van de Rgd. De RDMZ-ROB gebruikt de toekomstige huisvesting duidelijk ook als een marketingtool (vergelijk het ING House in paragraaf 2.2). De nieuwbouw, gelegen in de overgangszone tussen oud en nieuw stedelijke omgeving, moet de werknemers van de gefuseerde organisatie stimuleren en inspireren in hun dagelijkse werkzaamheden. Ook moet het gebouw een aantrekkende werking hebben op het publiek.

7.5


Op basis van de drie onderzochte projecten kan geconcludeerd worden dat voor de klanten van de Rgd de criteria kosten en bereikbaarheid voorop staan. Passende huisvesting waarmee de continuïteit van het


Pagina 49/65

primaire proces wordt gewaarborgd, wordt door de klanten bijna als een vanzelfsprekende randvoorwaarde beschouwd. Verder blijkt dat de toekomstige gebruikers van de huisvesting redelijk vrij worden gelaten door de eigen toezichthouders. Dit blijkt ook uit figuur 7.7 waar de scores worden weergegeven op zaken of instanties die een rol hebben gespeeld bij de uiteindelijke huisvestingskeuze. Het ministerie van Financiën, maar ook de ambtelijke top van het eigen departement of de minister spelen een slechts een rol op de achtergrond.

Nieuwbouw Gerechtshof Amsterdam

Nieuwbouw RDMZROB Amersfoort

Nieuwbouw Belastingdienst Almelo

Gemiddeld (afgerond)

‘In welke mate heeft het een rol gespeeld bij de uiteindelijke huisvestingskeuze?’

8 8 1

8 2 1

8 7 6

8 6 3

7 6 1 6

1 1 9 1

6 1 6 1

5 3 5 3

Kosten Doorlooptijd tot oplevering Directeur-Generaal/ Secretaris-Generaal/ Minister De toezichthouder Het ministerie van Financiën Het uitvoering geven aan rijksbeleid De 3% EMU-norm Figuur 7.7

Scores vragen interview

De keuzes voor een locatie of een ontwikkeling worden gemaakt vanuit het kader dat door het eigen departement of toezichthouder wordt meegegeven. Het afwegen van het collectieve belang ten opzichte van het eigen belang gebeurt niet of nauwelijks. Wel is er een afweging die besloten zit in het eigen departementsbeleid. Een voorbeeld hiervan is de RDMZ-ROB nieuwbouwproject waar een bijdrage wordt geleverd aan cultuur en architectuur. De reden dat dit een extra belangrijke rol speelt is vooral ingegeven door het feit dat het moederdepartement – het ministerie van OCW – de stimulering van architectuur en architecten als eigen beleid voert. Bij het Paleis van Justitie Amsterdam of het Belastingdienst Almelo speelt dit nauwelijks een rol en is de Rgd verantwoordelijk voor de architectonische inbreng. Aan rijksbeleid dat buiten het eigen departement valt, wordt over het algemeen nauwelijks vrijwillig aandacht besteed tenzij het voor het functioneren van de organisatie van belang is. Een voorbeeld hiervan is het bereikbaarheidscriterium. Een laatste bevinding is dat er in de praktijk opmerkelijk weinig spanningen zijn tussen de stakeholders. Het kan zijn dat de spanningen er niet zijn of dat deze na de locatiekeuze worden verzwegen. Ook tussen de Rgd en zijn klanten ontbreken de spanningen tussen de belangen. Dit heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat de uiteindelijke locatiekeuze door de klant wordt gemaakt. De Rgd stuurt niet en heeft slechts een adviserende rol. Indien de Rgd wel actief zou gaan sturen, dan worden de spanningen waarschijnlijk groter.


Pagina 50/65

8

Conclusies en aanbevelingen

Na de analyse in hoofdstuk 6 van de mogelijkheid tot afstemming van de belangen van de stakeholders en de portefeuillestrategie middels het Public Governance model, zijn in hoofdstuk 7 de huisvestingprojecten aan bod geweest. Drie recente projecten zijn onderzocht op de stakeholders, hun belangen en wederom de portefeuillestrategie van de Rgd. Als afsluiting worden in dit hoofdstuk de conclusies en de aanbevelingen gegeven die antwoord geven op de vraagstelling van dit onderzoek.

8.1

Conclusies

De centrale vraagstelling van dit onderzoek luidt: ‘Dient de portefeuillestrategie van de Rijksgebouwendienst als CRE-organisatie van de rijksoverheid de belangen van zijn stakeholders?‘ Als antwoord op deze vraagstelling moet worden geconcludeerd dat de portefeuillestrategie van de Rgd niet de belangen van alle stakeholders dient. De twee belangrijkste problemen waar bij het beantwoorden van de vraagstelling tegenaan werd gelopen is de operationalisering en de implementatie van de portefeuillestrategie en het kader voor de afweging tussen het individuele en het collectieve belang. In dit onderzoek is duidelijk geworden wat Corporate Real Estate Management inhoudt en welke problemen en dilemma’s zich daarbij voordoen. Ook zijn de stakeholders en de belangen binnen het CREM in algemene zin en toegepast op de Rgd in kaart gebracht. Bij het onderzoeken van de portefeuillestrategie van de Rgd werd de eerste belangrijke conclusie duidelijk. Deze luidt dat de portefeuillestrategie onvoldoende is geoperationaliseerd om de strategie te kunnen beoordelen en de implementatie van de strategie ontbreekt. De doelstelling van de portefeuillestrategie is niet ‘smart’ (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden) geformuleerd. De portefeuillestrategie kan als instrument binnen het Public Governance model worden gerekend tot het deelproces ‘Sturing’. Maar niet duidelijk is hoe de portefeuillestrategie wordt geoperationaliseerd en hoe deze vervolgens wordt geïmplementeerd binnen de overige deelprocessen van het Public Governance model. Het is daardoor niet helder op welke wijze de Rgd zich gaat verantwoorden over de resultaten van de portefeuillestrategie en hoe deze worden vastgesteld. De tweede conclusie die kan worden getrokken is dat het kader voor het afwegen van het individuele klantbelang en het collectieve belang ontbreekt. Daarbij kan de vraag worden gesteld of de belangen van het collectief ook de belangen van de individuele klanten zijn. Wat is het collectieve belang precies? Door deze vragen is het afwegingskader een filosofisch vraagstuk. Met deze conclusie valt de constatering samen dat het strategische beleid van de rijksoverheid niet eenduidig is, waardoor er geen helder rijkshuisvestingsbeleid is geformuleerd. In het CREM-model


Pagina 51/65

wordt dit ook wel het General Management genoemd waaruit het Corporate Real Estate Management wordt gedistilleerd. Doordat er geen concrete normen en/of eisen worden gesteld vanuit het huisvestingstelsel, zijn de klanten van de Rgd vrij in hun keuzen voor huisvesting en de eisen die zij daaraan stellen. In de praktijk nemen de klanten beslissingen die vooral zijn gebaseerd op hun individuele belangen. De keuze komt veelal tot stand zonder dat het collectieve belang wordt meegenomen. Uit de huisvestingsprojecten wordt duidelijk dat bij de locatiekeuze nauwelijks aandacht wordt besteed aan het rijksbeleid dat buiten het departementsbeleid van de klant valt. Een uitzondering hierop is dat gedeelte van het rijksbeleid dat aansluit bij het individuele belang. Een voorbeeld daarvan is de door de klant gewenste bereikbaarheid van een locatie, wat vaak bijdraagt aan het mobiliteitsbeleid van de rijksoverheid. De derde conclusie van dit onderzoek is dat het Public Governance model geschikt is om een kwaliteitsoordeel te vellen over de wijze waarop een strategie vanuit organisatiedoelstellingen wordt geïmplementeerd. Op een heldere wijze kan inzichtelijk worden gemaakt hoe een strategie in de praktijk wordt ingevoerd, hoe er wordt verantwoord en op welke wijze toezicht wordt uitgevoerd. Het Public Governance model is minder geschikt om de bevrediging van de belangen van de stakeholders te toetsen. De uiteindelijke afweging tussen de individuele belangen van de klanten van de Rgd en het collectieve belang, is met het Public Governance model niet te maken.

8.2

Aanbevelingen

Wanneer de Rgd de portefeuillestrategie als sturingsinstrument wil inzetten om de Rgd doelstellingen te verwezenlijken, dan moet de operationalisering en de implementatie van de strategie worden verbeterd. De doelstelling van de strategie moet ‘smart’ (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden) worden geformuleerd. Termen als “lagere kosten” en “meer flexibiliteit” zijn voor meerdere uitleg vatbaar. Dat mag met een strategie waarmee wordt gestuurd niet mogelijk zijn. Om conform het Public Governance model op een transparante wijze om te gaan met de verantwoordelijkheid voor de portefeuillestrategie en daarover verantwoording af te leggen, moet de Rgd de uitwerking van de portefeuillestrategie inbedden in het deelproces ‘Beheersen’. Op deze wijze is voor de toezichthouders duidelijk waarover de Rgd verantwoording aflegt en is er sprake van transparant handelen en helder bestuur. Voor het inbedden in het deelproces ‘Beheersen’ wordt aanbevolen om een helder onderscheid aan te brengen tussen de uitvoerende en kaderstellende verantwoordelijkheden in het rijkshuisvestingstelsel. Op deze wijze kan er effectiever worden gestuurd op de doelstellingen van het stelsel en de Rgd. Daarnaast wordt aanbevolen om op strategisch niveau een Raad voor Rijkshuisvesting in te stellen waarin alle stakeholders zijn vertegenwoordigd. In de praktijk kan dit de ambtelijke leiding zijn van de departementen. De Raad voor Rijkshuisvesting krijgt de taak om het rijkshuisvestingsbeleid op te stellen. Daarnaast geeft deze raad gevraagd en ongevraagd adviezen over het functioneren van het rijkshuisvestingstelsel. De minister van VROM blijft de persoon die het beleid daadwerkelijk vaststelt en is tevens eindverantwoordelijk voor het functioneren van het rijkshuisvestingstelsel. De Rgd blijft verantwoordelijk voor het huisvesten van de rijksdiensten. Op operationeel niveau wordt de reeds bestaande Klantenraad adviseur voor uitvoerende zaken, en wordt bemenst vanuit de directe gebruikers. Gebleken is dat het Public Governance model niet in staat is een afweging te maken tussen het individuele belang en het collectieve belang. Om deze reden wordt aanbevolen een theorie c.q. model te ontwikkelen Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 52/65

die deze afweging wel kan maken. Zolang de belangenafweging niet wordt gemaakt, blijft het voor de klanten van de Rgd mogelijk om ook onder de nieuwe strategie op basis van eigen belangen keuzes te maken over de huisvestinglocaties, zonder het collectieve belang daarin te betrekken. Het afwegingskader moet uiteindelijk worden vastgelegd in het rijkshuisvestingsbeleid. Weliswaar heeft de Rgd nu al het Beleidskader Rijkshuisvesting 1999-2003. Maar dat is slechts een beschrijving van het rijkshuisvestingstelsel en geen beleid. Het doel is huisvestingsbeleid vast te stellen waar alle stakeholders binnen het rijkshuisvestingstelsel zich aan committeren. De nu nog ontbrekende concrete normen en/of eisen moeten hier ook onderdeel van uit gaan maken. Om de uitvoering van het rijksbeleid te waarborgen, kan bijvoorbeeld ook worden gedacht aan het verstrekken van een financiële bijdrage aan de rijksdiensten die door hun huisvesting uitvoering geven aan het rijksbeleid. Naast het vinden van het juiste afwegingskader zou de Rgd ook een meer sturende houding aan moeten nemen. Uit de onderzochte projecten bleek dat de portefeuillestrategie nauwelijks een directe rol heeft gespeeld en het ook niet voor spanningen heeft gezorgd bij de locatiekeuze. De oorzaak is dat de Rgd zijn klanten slechts adviseert, waarna de klanten zelf de uiteindelijke beslissing nemen. De Rgd moet groeien naar een rol waarin meer actief en dwingend door de Rgd wordt gestuurd. Door op politiek-ambtelijk niveau alle belangen (en dus niet alleen de individuele belangen van de klanten) voor het voetlicht te brengen, kan de Rgd middels de portefeuillestrategie meer sturen en ontstaat er meer draagvlak voor die sturing. De Rgd moet bij de belangenafweging in een locatiekeuze het collectieve belang vertegenwoordigen. De normen en richtlijnen in het rijkshuisvestingsbeleid moeten de Rgd daarbij steunen. De belangenafweging moet wel in een vroegtijdig stadium van een huisvestingsproject plaatsvinden, en wel voordat de locatiekeuze is gemaakt. Idealiter zou de belangenafweging onderdeel moeten uitmaken van de alternatievenanalyse van beschikbare locaties. Indien er een geschil ontstaat tussen de te huisvesten klant en de Rgd over welk belang mag prevaleren bij een locatiekeuze, moet de mogelijkheid bestaan om het geschil voor te leggen aan de Klantenraad. En alleen in het uiterste geval dat deze operationele toetsing geen soelaas biedt in relatie tot de politieke belangen die met het project zijn gemoeid, moet de Raad voor Rijkshuisvesting een aanspraak doen. De titel van dit onderzoeksrapport ‘Minder roeien, meer sturen’, geeft in een notendop aan wat de Rgd zou moeten doen. Er moet meer gestuurd worden op de doelstellingen van de Rgd. Dit kan onder andere met een portefeuillestrategie. Maar dan moet er tijdens het roeien wel nagedacht worden over de richting waarop wordt gekoerst.


Pagina 53/65

9

9.1 • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Bronnen

Literatuur Berenschot, Evaluatie Stelselherziening Rijkshuisvesting, Concept Eindrapportage, Utrecht, oktober 2004 Bossert, J., Good Governance: de leidraad voor goed bestuur en management, in: Overheidsmanagement, Den Haag, september 2002 Bossert, J., Public Governance, ‘leidraad voor goed bestuur en management’, Breukelen, februari 2003 Crassee, R.E.F.A., De gebruiker centraal: CREM, Een overzicht van aspecten van het Corporate Real Estate Management, Amsterdam, 2005 Dewulf, G.P.M.R., A.C. den Heijer, L. de Puy en P. Van der Schaaf, Het managen van vastgoed binnen een publieke organisatie, Delft, 1999 Dewulf, G.P.M.R., P.J.M.M. Krumm en H. De Jonge, Successful Corporate Real Estate Strategies, Nieuwegein, 2000 Eldonk, A. van, C.H. Fritzsche en P.J. Roomer, Corporate Real Estate in Europe, A step forward, Amersfoort, 1999 Evers, F.W.R., P. van der Schaaf en G.P.M.R. Dewulf, Public Real Estate: Successful management strategies, Delft, 2002 Graaf, K. de, Naderend einde voor uitbreidingsproductie, in: Buildingbusiness, februari 2004 Keuning, D. en D.J.E. Eppink, Management en organisatie, 8e druk, Groningen, 2004 Krumm, P.J.M.M., Corporate Real Estate Management in multinational corporations – A comparative analysis of Dutch corporations, Nieuwegein, 1999 Leeuwen, L. van en J. Bossert, Ontbureaucratisering, Om de terugkeer van het vertrouwen, in: Overheidsmanagement, Den Haag, december 2003 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Maatschappelijke verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van publieke taken, Den Haag, maart 2004 Ministerie van Financiën, Handleiding Government Governance, een instrument ter toetsing van de governance bij de rijksoverheid, Den Haag, 5 januari 2000 Ministerie van VROM, Agentschapstatuut Rijksgebouwendienst, Den Haag, 1998a Ministerie van VROM, Koninklijk Besluit Instelling Agentschap Rijksgebouwendienst, Den Haag, 1998b Ministerie van VROM, Rijkshuisvesting op nieuwe leest geschoeid; Beleidskader Rijkshuisvesting 1999-2003, Den Haag, september 1998c Ministerie van VROM – Stuurgroep Stelselevaluatie, Evaluatie Stelherziening Rijkshuisvesting, Eindrapportage, Utrecht, 31 december 2004a Ministerie van VROM – Stuurgroep Stelselevaluatie, Evaluatie Stelherziening Rijkshuisvesting, Oplegnotitie bij de Eindrapportage, Utrecht, 31 december 2004b NRC Handelsblad, Kabinet onderschrijft code van Tabaksblat, 28 februari 2004 Rijksgebouwendienst, Corporate Real Estate Management, Meer dan ruimte voor de rijksoverheid, Den Haag, 1998a Rijksgebouwendienst, Bedrijfsplan Rgd 2003-2007, Den Haag, 2002 Rijksgebouwendienst, Directie Vastgoed, afdeling Strategie en Beleid, Landelijke portefeuillestrategie kantoren 2004-2009, Den Haag, juli 2004 Rijksgebouwendienst, Directie Vastgoed, afdeling Strategie en Beleid, Landelijke portefeuillestrategie kantoren 2004-2009 (geactualiseerd document), Den Haag, februari 2005a Rijksgebouwendienst, Jaarverslag 2004, Den Haag, mei 2005b


Pagina 54/65

• •

9.2 • • • • • • • •

9.3 • • •

Schaaf, P. van der, Public Real Estate Management Challenges for Governments, Delft, 2002 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Rijksbegroting 2005, Vaststelling van de begrotingsstaat van het Ministerie van Financiën (IXB) voor het jaar 2005, Den Haag, 21 september 2004

Websites Albertsenvanhuut.nl Andereoverheid.nl Inghouse.ing.com Minfin.nl Minvrom.nl Prinsjesdag.minfin.nl Rijksbegroting.minfin.nl Rijksgebouwendienst.nl

Interviews De heer E. Opperhuizen – voormalig Directeur Belastingdienst / Centrum voor Facilitaire Dienstverlening, 18 augustus 2005 te Den Haag De heer mr. N.A.M. Schipper – President van het Gerechtshof Amsterdam, 3 augustus 2005 te Amsterdam De heer prof.drs. A.L.L.M. Asselbergs – voormalig Directeur Rijksdienst voor Monumentenzorg, 10 augustus 2005 te Amersfoort


Pagina 55/65

Bijlagen

• • • •

Vragenlijst interviews recente projecten Gespreksverslag E. Opperhuizen – voormalig Directeur Belastingdienst / Centrum voor Facilitaire Dienstverlening Gespreksverslag mr. N.A.M. Schipper – president Gerechtshof Amsterdam Gespreksverslag prof.drs. A.L.L.M. Asselbergs – voormalig Directeur Rijksdienst voor Monumentenzorg


Pagina 56/65

Vragenlijst interviews recente projecten

Stakeholders en belangen • Welke belangen heeft u als klant van de Rgd bij huisvesting? • Welke stakeholders hebben een rol gespeeld in het huisvestingstraject? • Welke belangen van deze stakeholders hebben een rol gespeeld in het traject om te komen tot een definitieve locatiekeuze? • Welke spanningen waren ertussen de belangen van de verschillende stakeholders? Portefeuillestrategie • Welke rol heeft de portefeuillestrategie van de Rgd gespeeld in de totstandkoming van de locatiekeuze? Criteria en alternatieven • Welke criteria heeft u opgegeven aan de Rgd waaraan de huisvesting c.q. locatie moest voldoen? • Wie heeft de criteria opgesteld? Uw organisatie of zijn deze door de Rgd geadviseerd? • Heeft de Rgd u alternatieven aangeboden? Zo ja, welke? Proces & Public Governance ALGEMEEN • Wie is de sturende partij in uw organisatie als het gaat om huisvesting? • Op welke wijze wordt binnen uw organisatie het huisvestingproces beheerst? • Aan wie bent u in algemene zin verantwoording verschuldigd? • Bent u verantwoording verschuldigd over de huisvestingskeuze? Zo ja, aan wie? • Welke criteria hanteert de toezichthouder bij de beoordeling van nieuwe huisvesting? SPECIFIEK DIT HUISVESTINGSPROJECT • Op welke wijze is de keuze voor de uiteindelijke locatie tot stand gekomen? • Hoe is het proces verlopen? Hoe is tot een keuze gekomen? • Wat heeft de doorslag bepaald voor de keuze van de locatie? Scores (schaal 1-10) Bij de uiteindelijke huisvestingskeuze: • In welke mate spelen kosten een rol? • In welke mate speelt de doorlooptijd een rol? • In welke mate speelt uw Directeur-Generaal/ Secretaris-Generaal/ Minister een rol? • In welke mate speelt uw toezichthouder een rol? • In welke mate speelt het ministerie van Financiën een rol? • In welke mate speelt het uitvoering geven aan rijksbeleid een rol? • In welke mate speelt de EMU-norm een rol? Verbetering •

Welke verbeteringen met betrekking tot het proces van huisvestingskeuze (locatiekeuze) ziet u?


Pagina 57/65

Gespreksverslag E. Opperhuizen

Gespreksverslag interview met de heer E. Opperhuizen – voormalig Directeur Belastingdienst - Centrum voor Facilitaire Dienstverlening (B/CFD), 24 augustus 2005 te Den Haag De heer Opperhuizen was tot 2001 werkzaam bij de Belastingdienst. Op dit moment is hij waarnemend Directeur Frontoffice van de Rgd. Stakeholders en belangen Aanleiding voor de bouw van een nieuw centraal Belastingdienstkantoor was een organisatieverandering. Drie Belastingdienstonderdelen moesten worden samengevoegd, die daarvoor apart verspreid over Almelo gehuisvest waren. Het betrof de volgende onderdelen:

• • •

Ondernemingen Grote Ondernemingen FIOD

eigendomspand, Burgemeester van Raveslootsingel, 6.956 m2 bvo; huurpand, Brugstraat, 4.024 m2 bvo; eigendomspand, Bellavistastraat, 1.699 m2 bvo.

De belangen die de B/CFD had bij de nieuwbouw Almelo waren: 1. Het huisvesten van de medewerkers; 2. Bereikbaarheid van de kantoren voor de belastingplichtigen (en medewerkers); 3. Kosten: het uitgangspunt is sober en doelmatig. De stakeholders in het nieuwbouwproject Belastingdienst Almelo waren: De regionale Belastingdienstonderdelen; Belastingdienst - Centrum voor Facilitaire Dienstverlening (B/CFD) Directieraad Belastingdienst Medewerkers/ ondernemingsraad Belastingdienst Rgd.

• • • • •

De Directieraad had een belang bij de uitvoering van de organisatieverandering. Het doel was een efficiëntere belastingheffing en -inning. Door de drie bestaande dislocaties in Almelo op te heffen en hier één centraal Belastingdienstgebouw voor terug te laten komen, kon er ook op een efficiëntere manier worden gehuisvest. Een bijkomend effect – waar de Directieraad Belastingdienst op hoopte – was dat door de samenvoeging de samenwerking tussen de Belastingdienstonderdelen zou worden verbeterd. Van spanningen tussen de stakeholders is in dit huisvestingsproject geen sprake geweest. De belangen waren complementair aan elkaar. Portefeuillestrategie De portefeuillestrategie van de Rgd heeft geen expliciete rol gespeeld in de locatiekeuze. Wel was een van de eisen van de Belastingdienst dat het kantoor bij een station moest zijn gelegen. Dit komt overeen met de toenmalige strategie.


Pagina 58/65

Criteria en alternatieven De eisen waar de nieuwe gezamenlijke huisvesting aan moest voldoen waren: • • • •

De algemene beschikbaarheid van huisvesting in de steden Hengelo en Almelo. De beschikbaarheid was een criterium omdat beide steden niet bekend staan als een kantorenmarkt. Medewerking van de gemeente om de Belastingdienst op een bepaalde locatie te huisvesten. Bereikbaarheid. In sommige gevallen ook beschikbaarheid van geschoold personeel. Dit is niet een criterium wat gesteld wordt aan de locatie zelf, maar meer aan de omgeving.

De criteria zijn door de Belastingdienst opgesteld en de Rgd was hierbij adviseur. De Rgd heeft in opdracht van de B/CFD een alternatievenanalyse uitgevoerd van de beschikbare locaties c.q. kantoorontwikkelingen. Hieruit bleek dat er drie mogelijkheden waren. Twee hiervan waren panden in ontwikkeling bij een commerciële partij en één mogelijkheid was een stuk grond waarop de Rgd zelf een kantoor kon ontwikkelen. Binnen de bestaande portefeuille van de Rgd waren geen mogelijkheden. Proces & Public Governance ALGEMEEN Vanuit het Belastingdienst concern worden de kaders en het huisvestingsprogramma periodiek opgesteld. De B/CFD is verantwoordelijk voor de uitvoering hiervan. Daarnaast is de B/CFD ook verantwoordelijk voor de regionale dienstverlening en de middelenvoorziening. De sturing op de uitvoering vindt plaats in de (voormalige) directieraad van de Belastingdienst. Vanuit de lokale Belastingdienstonderdelen worden de knelpunten in de huisvesting gemeld aan de B/CFD. De B/CFD heeft vervolgens een coördinerende en adviserende rol bij de behandeling van deze verzoeken. Er vindt een prioritering plaats en in de Directieraad wordt een besluit genomen. De B/CFD zorgt samen met de Rgd voor de uitvoering van dit besluit. De directeur van de B/CFD (ook lid van Directieraad) legt periodiek verantwoording af aan de Directeur-Generaal Belastingdienst over de voorgang. Het afleggen van verantwoording is gekoppeld aan de planning- en controlcyclus. SPECIFIEK DIT HUISVESTINGSPROJECT De uiteindelijke keuze voor de ontwikkeling van Dura Vermeer Bouw Hengelo aan de Stationsstraat is genomen op basis van een kostenafweging en de ligging ten opzichte van het NS Station. Daarnaast speelde de indeelbaarheid een grote rol. De Belastingdienst wilde graag een organisatiegerichte wijze van huisvesten toepassen. Hiervoor was een meer dan standaardbreedte van een kantoorpand gewenst. Dura Vermeer kon dit aanbieden. Scores (schaal 1-10) Welke aspecten hebben bij de uiteindelijke huisvestingskeuze een rol gespeeld? • Kosten: 8 • Doorlooptijd tot oplevering: 7 • Directeur-Generaal/ Secretaris-Generaal/ Minister: 6 • De toezichthouder: 6 • Het ministerie van Financiën: 1 • Het uitvoering geven aan rijksbeleid: 6 • De 3% EMU-norm: 1 Verbetering Dhr. Opperhuizen vindt de rol van de Rgd beperkt bij het proces van huisvestingskeuze. De Rgd zou meer moeten sturen op basis van de portefeuillestrategie in plaats van enkel faciliteren.


Pagina 59/65

Gespreksverslag mr. N.A.M. Schipper

Gespreksverslag interview met de heer mr. N.A.M. Schipper – President van het Gerechtshof Amsterdam, 3 augustus 2005 te Amsterdam

Stakeholders en belangen Het gerechtsbestuur heeft bij huisvesting in het algemeen de volgende belangen: • Het hebben van adequate huisvesting voor de raadsheren en overige medewerkers. Waar willen deze het liefst zitten? • De mogelijkheid tot dienstverlening (‘rechtspreken’) aan het publiek. • De huisvesting van het Gerechtshof behoeft een bepaalde herkenbaarheid in de stad zodat de justitiabelen weten waar zij zich moeten begeven. Het gerechtsbestuur is van mening dat er tenminste één gerechtsgebouw in het centrum van de stad Amsterdam aanwezig moet zijn, naast de rechtbank die zich op de rand van de Zuidas bevindt. • Financiën. Het Hof heeft er belang bij dat er niet middels een ad hoc planning wordt gestuurd op huisvesting, maar op basis van het beschikbare budget. Uit dit huisvestingsbudget moet naast de gebruiksvergoedingen aan de Rgd ook de onderhouden exploitatiekosten worden betaald. Bij de herhuisvesting van het Gerechtshof Amsterdam zijn volgens dhr. Schipper diverse stakeholders te onderscheiden: • Het Gerechtshof tezamen met het Ressortsparket Amsterdam als direct belanghebbenden. • De financiers van beide partijen, respectievelijk de Raad voor de Rechtspraak en het College van Procureurs-generaal. • De Rgd als vertegenwoordiger van de Staat der Nederlanden en als eigenaar van de registergoederen. • Het ministerie van Financiën. Bij de definitieve locatiekeuze is vanuit de belangen expliciet bekeken of de locatie ook voldoet aan het criterium ‘stadsactiviteitencentrum’. Een locatie aan de Amsterdamse Zuidas is dit volgens het gerechtsbestuur niet. De twee projecten aan de zuidelijke IJ-oevers – waar er uiteindelijk één van is gekozen – zijn dit duidelijk wel. De toezichthouders c.q. financiers (Raad voor de Rechtspraak en het College van Procureurs-generaal) onderschrijven dit standpunt. Van spanningen tussen de stakeholders is in beperkte mate sprake geweest. De wens van het College van Procureurs-generaal om een alternatief te onderzoeken dat niet voldeed aan de wensen van het Gerechtshof en Ressortsparket, zorgde voor enige spanningen. Daarnaast waren er gedurende het traject onzekerheden vanuit het Openbaar Ministerie die zorgden voor spanningen. Ideeën vanuit het project ‘OM verandert’ zorgden voor een onzekere toekomst. De gevolgen van plannen om één parket meerdere gerechten te laten bedienen geven onzekerheid ten aanzien van de huisvesting. Hetzelfde geldt voor het mogelijke plan om het OM separaat te huisvesten. De zittingzalen en de kantoren zijn in dat geval niet op een locatie gesitueerd. In dit project heeft dat geen rol gespeeld, maar is uiteindelijk voor een flexibele oplossing gekozen waarbij een gedeelte van de kantoren kan worden afgestoten. Portefeuillestrategie De portefeuillestrategie van de Rgd heeft an sich geen rol gespeeld, maar wel de wijze waarop de Rgd met de panden van het Gerechtshof omgaat. In eerste instantie is het voormalige HES-complex aan het Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 60/65

Raamplein aangekocht om de huisvestingsnood bij het Gerechtshof en Ressortsparket te ledigen. Daarbij zou het Paleis van Justitie aan de Prinsengracht grondig gerenoveerd worden. Nadat bleek dat de renovatie van de Prinsengracht naar verhouding erg prijzig zou uitvallen en het HES-complex op de nominatielijst stond om gemeentelijk monument te worden, is besloten af te zien van de renovaties. Dhr. Schipper geeft aan zich hierbij gesteund te hebben gevoeld door de Rgd. Hij is tevreden over het advies en de financiële analyse die de Rgd heeft uitgebracht. Op geen enkele wijze heeft hij het gevoel gehad dat er sprake was van ongewenste sturing door de Rgd. Criteria en alternatieven Drie criteria lagen ten grondslag aan de uiteindelijke locatiekeuze: • Locatie in een ‘stadsactiviteitencentrum’ (criterium afkomstig uit de Functionele Eisen Gerechten); • Kosten; • Ligging ten opzichte van uitvalswegen in verband met de aanvoer van gedetineerden. Deze criteria zijn door het Gerechtshof en Ressortsparket zelfstandig opgesteld. Op basis van de criteria heeft de Rgd een lijst samengesteld van objecten en/of locaties die voldeden aan de criteria. In samenspraak met het Gerechtshof, Ressortsparket en vertegenwoordigers van de Raad voor de Rechtspraak en het College van Procureurs-generaal is deze lijst terug gebracht tot een shortlist. Proces & Public Governance ALGEMEEN Conform de Wet op de Rechterlijke Organisatie heeft het gerechtsbestuur de sturende taak om huisvesting te verzorgen. Het is de taak van de Raad voor de Rechtspraak (toezichthouder) om het bestuur hierbij te ondersteunen. Er is sprake van afhankelijkheid van het gerechtsbestuur doordat de Raad voor de Rechtspraak financiële middelen voor de huisvesting ter beschikking stelt. Indien het gerechtsbestuur haar huisvestingstaak verzuimt of onvoldoende uitvoert, kan de Raad voor de Rechtspraak wel ingrijpen. De Raad heeft de bevoegdheid om het gerechtsbestuur in dat geval een ‘aanwijzing’ te geven. De minister van Justitie heeft dit sanctiemiddel op zijn beurt weer voor het functioneren van de Raad voor de Rechtspraak. De president is als voorzitter van het gerechtsbestuur wel verantwoording verschuldigd aan de overige leden van het gerechtsbestuur wanneer hij een beslissing neemt. Om de huisvesting in de praktijk te kunnen beheersen heeft het gerechtshof een huisvestingsfunctionaris en een –projectmanager aangetrokken. De directeur bedrijfsvoering heeft als mede bestuurslid de gedelegeerde taak van huisvesting. De Raad voor de Rechtspraak heeft als toezichthouder tevens het belang dat het gerechtshof op een locatie wordt gevestigd waar rechtspleging op een juiste wijze kan worden uitgeoefend. Daarnaast kijkt de Raad naar de noodzakelijkheid en maakt zij een afweging op basis van de baten en lasten. Dhr. Schipper geeft aan dat het precieze afwegingskader van de Raad hem niet bekend is. Hij vindt dit ook niet interessant omdat het gerechtshof de taak heeft de Raad met argumenten te overtuigen om financiële middelen te verkrijgen. SPECIFIEK DIT HUISVESTINGSPROJECT De uiteindelijke shortlist die de Rgd in opdracht van Gerechtshof en Ressortsparket heeft opgesteld bestond uit een drietal projecten. Deze zijn aan een haalbaarheidstudie onderworpen, waarbij gekeken is of het programma van eisen binnen de grenzen van de locaties is te realiseren. Na hier nog een verdiepingsslag in te hebben gemaakt, bleven er uiteindelijk twee projecten over aan de zuidelijke IJoevers. In plaats van direct een keuze uit de twee projecten te maken, is er voor gekozen om in de vorm van workshops de projectontwikkelaars de kans te geven de plannen verder uit te werken. Op deze manier konden de projectontwikkelaars bijvoorbeeld laten zien hoe het programma van eisen kon worden ingepast en op welke wijze het zalencentrum gesitueerd zou kunnen worden. Na een serie workshops heeft dit geleid tot definitieve aanbiedingen van de twee projectontwikkelaars die onder concurrentie tot stand zijn gekomen. De uiteindelijke keuze tussen de twee plannen is gemaakt op basis van de kosten en de inpassingmogelijkheden.


Pagina 61/65

Scores (schaal 1-10) Welke aspecten hebben bij de uiteindelijke huisvestingskeuze een rol gespeeld? • Kosten: 8 • Doorlooptijd tot oplevering: 8, bij de uiteindelijke keuze is dit een randvoorwaarde geweest. • Directeur-Generaal/ Secretaris-Generaal/ Minister: 1, de minister is wel betrokken geweest bij de besluitvorming om het project niet middels een PPS-constructie (DBFMO) uit te voeren. • De toezichthouder: 7 • Het ministerie van Financiën: 6 (niet zichtbaar, op de achtergrond) • Het uitvoering geven aan rijksbeleid: 1 (is geen bewuste keuze geweest) • De 3% EMU-norm: 6 (niet zichtbaar, op de achtergrond) Verbetering Dhr. Schipper heeft geen specifieke verbeterpunten met betrekking tot de totstandkoming van de keuze van de nieuwe huisvesting. Wel zet hij in algemene zin vraagtekens bij de risicoverdeling binnen het rijkshuisvestingstelsel. Hij vindt het vreemd dat alle (financiële) risico’s op de klanten van de Rgd worden afgewend, terwijl deze niet meedelen in de financiële meevallers. Deze komen ten goede aan het ministerie van Financiën, terwijl deze geen direct risico draagt. Met andere woorden ‘wel de lusten, niet de lasten’. Dhr. Schipper vindt deze verdeling niet juist. Of de risico’s moeten ook collectief worden gedragen, of de individuele klanten moeten kunnen meedelen in de winsten.


Pagina 62/65

Gespreksverslag prof.drs. A.L.L.M. Asselbergs

Gespreksverslag interview met de heer prof.drs. A.L.L.M. Asselbergs – voormalig Directeur Rijksdienst voor de Monumentenzorg, thans Rijksadviseur Cultureel Erfgoed en Bijzonder Hoogleraar aan de Radboud Universiteit Nijmegen, 10 augustus 2005 te Amersfoort De heer Asselbergs was tot begin 2005 directeur van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg. Daarvoor is hij ook wethouder van de gemeente Amersfoort geweest. Hij is nog steeds lid van de stuurgroep nieuwbouw. Stakeholders en belangen De Rijksdienst voor de Monumentenzorg (RDMZ) en de Rijksdienst voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek (ROB) zijn aparte organisaties die fuseren tot een nieuwe erfgoedorganisatie. De nieuwe organisatie zal in een nieuw gebouw gehuisvest worden. Bij zijn aanstelling in 1993 als directeur van RDMZ heeft dhr. Asselbergs de toenmalige DirecteurGeneraal van Cultuur (ministerie VWC) voorgesteld om het RDMZ te verhuizen van Zeist naar Amersfoort. De belangen die hier speelden waren: 4. Zichtbaarheid. Het RDMZ is als nationaal kennisinstituut in Zeist onvoldoende zichtbaar voor het publiek. De dienst kan in Zeist minder goed de aanwezige inhoudelijke, juridische en financiële expertise aanbieden. Het primaire proces van kennisoverdracht moet door de huisvesting worden ondersteund. 5. Samenwerking. In een dertigtal gemeenten in Nederland werd reeds samengewerkt op het gebied van archeologie en monumentenzorg. Veelal zijn deze disciplines in een gemeentelijk bureau samengevoegd. De RDMZ en ROB wordt nu ook samengevoegd tot één nieuwe organisatie om die gebiedsgerichte zorg te kunnen leveren. 6. Arbo-onderzoek. Nadat de discussie over verhuizing op gang was gekomen, is uit periodieke inspectie van de Arbo-dienst naar de huisvesting van de RDMZ naar voren gekomen dat deze niet voldeed aan veel van de eisen en dat de dienst bovendien normatief veel te krap gehuisvest was voor het aantal medewerkers. Ook bleek het nog steeds (na 25 jaar!) niet mogelijk om een gebruiksvergunning te krijgen. De kosten voor de structurele aanpassingen waren erg hoog. Adequate huisvesting in het huidige gehuurde rijksmonument bleek te gecompliceerd te worden. De stakeholders in het nieuwbouwproject RDMZ-ROB zijn: • RDMZ; • ROB; • Ministerie van OCW, in het bijzonder het Directoraat-generaal Cultuur en Media; • Rgd; • Gemeente Amersfoort • Cultureel Expositie Centrum (stichting). Naast bovengenoemde stakeholders geeft dhr. Asselbergs aan dat er nog meer partijen als stakeholder op afstand zijn aan te wijzen. Dit zijn bijvoorbeeld het geïnstitutionaliseerde Particulier Initiatief (belangenbehartigers veelal georganiseerd in stichtingen), andere overheden, de Raad voor Cultuur, het Nationaal Restauratie Fonds (NRF) en de Belastingdienst Monumenten Amersfoort (BMA). Voor deze Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 63/65

partijen moet ‘Amersfoort’ een synoniem worden voor de nieuwe gefuseerde organisatie, ongeveer zoals Den Haag synoniem staat voor de regering en departementen. Het nieuwbouwproject – wat volledig samenvalt met de fusie van RDMZ en ROB – heeft aan het begin van het project een aantal spanningen gekend. Allereerst was er de afwijzing van de ROB om te gaan samenwerken. De diepere achtergrond van deze weigering ligt in het feit dat het RDMZ van oudsher een rijksbureau is en uitvoerder van de wet. De ROB vindt zijn oorsprong in de universitaire onderzoekswereld. De weerstand die de ROB in eerste instantie had is weggenomen met de wisseling van leiding en de wens te verhuizen naar een gebouw waar alle disciplines teamgericht kunnen werken. Ook de Nota Belverdere die een gebiedsgerichte aanpak stimuleert heeft hieraan bijgedragen. Een tweede spanning ontstond door een enquête die de ondernemingsraad van het RDMZ in 1997 liet uitvoeren onder de medewerkers. Uit de enquête bleek dat op dat moment slechts 40% van de medewerkers wilden verhuizen. De belangrijkste reden hiervoor was dat men principieel in een ‘oud’ gebouw wilde werken. De reactie van dhr. Asselbergs was dat monumentenzorg een moderne discipline is die niet perse vanuit krakende vloerdelen hoeft te worden uitgevoerd. Hij omschrijft de nieuwbouwlocatie als volgt: “Men ziet vanuit het raam het kappenplan van de historische binnenstad en kan in het werk daardoor worden geïnspireerd. Vanuit dit blikveld ziet men tegelijk nieuwbouw onder het besef dat een stad continu in beweging is. De werkzaamheden voortvloeiend uit de kerntaak van de dienst liggen in de dynamiek van de ruimtelijke ontwikkeling. Daartegenover staat de romantische opvatting dat de medewerker zijn werk beter kan uitvoeren vanuit een intern opgewarmd identiteitsgevoel.” Mede door het later uitgebrachte Arbo-rapport zijn de medewerkers toch overtuigd en later zelfs enthousiast geraakt voor het werken in een ‘nieuw’ en bijzonder (gelegen) gebouw. Portefeuillestrategie De portefeuillestrategie van de Rgd heeft geen expliciete rol gespeeld in de locatiekeuze. De locatie die dhr. Asselbergs voordroeg, bleek uit twee haalbaarheidsonderzoeken geheel te voldoen aan de toenmalige portefeuillestrategie. Criteria en alternatieven Er zijn geen criteria aan de Rgd opgegeven waar de nieuwe huisvesting qua locatie aan moest voldoen. Dhr. Asselbergs heeft de locatie Meursingterrein aangedragen vanuit de volgende afwegingen: • • •

Het Meursingterrein is onderdeel van het Centrumplan Centraal Stadsgebied (CSG), wat sedert 1993 een Sleutelproject is van de rijksoverheid. Inherent aan een Sleutelproject is het gebied uitstekend per openbaar vervoer bereikbaar. Het toekomstige gebouw zal een symbolische functie krijgen in relatie tot de activiteiten van de RDMZROB. De medewerkers, die zich bezighouden met de vitalisering van de cultuurhistorische waarde in Nederland, kijken aan de zuidzijde van het gebouw uit op de oude binnenstad en aan de noordzijde op uitbreiding van binnenstedelijke functies.

De Rgd heeft in het huisvestingstraject tussen 1994 en 1999 enige alternatieven aan de RDMZ aangeboden. Dit was onder andere het voormalige pand van het ministerie van OCW in Zoetermeer. Het RDMZ-ROB heeft dit afgewezen omdat zij in het gedecentraliseerde monumentenzorgbestel centraal in het land gehuisvest wilden blijven. In Utrecht heeft de Rgd drie locaties aangeboden: de Klundertoren in het Utrecht Centrumplan (UCP), het pand waarin nu de rechtbank Utrecht is gevestigd en het Duitse Huis dat nu Hotel Karel V is. Uiteindelijk is toch gekozen voor het Meursingterrein. Proces & Public Governance ALGEMEEN Voor de huisvesting van RDMZ en ROB is het ministerie van OCW verantwoordelijk. De DirecteurGeneraal Cultuur en Media fungeert als opdrachtgever naar de Rgd. Binnen de bevoegdheden van de mandaatregeling moet de directeur RDMZ-ROB verantwoording afleggen aan de DG die hierop toezichthouder is. SPECIFIEK DIT HUISVESTINGSPROJECT Vanuit zijn vorige functie als wethouder wist dhr. Asselbergs dat het voormalige terrein van de koekjesfabriek Meursing beschikbaar was gekomen. Het Meursingterrein ligt aan de rand van de historische binnenstad van Amersfoort, met in de directe omgeving de middeleeuwse Koppelpoort (1450) en het Remu-gebouw van Ben van Berkel. Het terrein ligt op de scheidslijn van het beschermd Minder roeien, meer sturen - september 2005

Pagina 64/65

stadsgezicht en functioneert als verbindingsas binnen het Centrale Stadsgebied, die de binnenstad koppelt aan de binnenstedelijke uitbreidingen aan de andere zijde van het spoor (het Eemkwartier). Dhr. Asselbergs heeft het Meursingterrein aangedragen als alternatief voor de nieuwe organisatie. Na de twee haalbaarheidsstudies (1997 en 1999) is de Rgd in 2001 – met instemming van het ministerie van OCW – overgegaan tot aankoop van de grond. Dhr. Asselbergs heeft hiermee duidelijk een persoonlijke stempel op de locatiekeuze gezet. In het huisvestingsproject heeft de DG Cultuur en Media de opdrachtgevende rol en is tevens voorzitter van de stuurgroep nieuwbouw. RDMZ-ROB laat zich als klant van de Rgd in het project vertegenwoordigen door een projectmanager van Twynstra Gudde. Nadat definitief voor het Meursingterrein is gekozen, is het project nieuwbouw RDMZ-ROB opgenomen als een van de tien ‘Grote Projecten’ in het actieprogramma 'Ontwerpen aan Nederland' van de Nota architectuurbeleid 2001 - 2004. Hiermee heeft het RDMZ-ROB gebouw een voorbeeldfunctie gekregen voor nieuw te ontwikkelen gebouwen tussen de 10.000 en 20.000 m2. Met de keuze voor de Spaanse architect Juan Navarro Baldeweg heeft de Rijksbouwmeester Jo Coenen de architectuurambitie nog eens extra onderstreept. Uitgangspunt daarbij is onder meer “doe het gewone buitengewoon.” Scores (schaal 1-10) Welke aspecten hebben bij de uiteindelijke huisvestingskeuze een rol gespeeld? • Kosten: 8 • Doorlooptijd tot oplevering: 2 • Directeur-Generaal/ Secretaris-Generaal/ Minister: 1, de locatiesuggestie is direct door de DG Media en Cultuur overgenomen. • De toezichthouder: 1 • Het ministerie van Financiën: 1, besluit genomen conform de spelregels van het huisvestingstelsel. • Het uitvoering geven aan rijksbeleid: 9: architectuur en ruimtelijke ontwikkeling • De 3% EMU-norm: 1, er waren reeds voor 2004 financiële reserveringen gemaakt. Verbetering Dhr. Asselbergs ziet mogelijkheden tot verbetering van het verloop van het proces indien de betrokken actoren (RDMZ, ROB, ministerie van OCW, gemeente Amersfoort en Rgd) eerder aan tafel hadden gezeten. Wanneer de opdrachtgever en opdrachtnemer eerder in het traject de procesgang hadden verkend zou er veel tijd gewonnen zijn.


Pagina 65/65

Minder roeien, meer sturen Onderzoek naar de portefeuillestrategie Rgd en de stakeholders belangen

Recommend Documents