Dienst Ontwikkeling Cluster Milieu
HANDHAVINGBELEID CLUSTER MILIEU
Milieuhandhavingprogramma gemeente Assen 2002 – 2006
Afdeling Bouwen en Wonen, cluster Milieu R.S.J. de Lange
Assen, juni 2002
INHOUDSOPGAVE
1. 2.
Inleiding ............................................................................................................................. 2 Handhavingstrategie........................................................................................................... 2 2.1. Bestuursovereenkomst ............................................................................................... 3 2.2. Handhavingstappenplan ............................................................................................. 3 2.3. Bestuurlijke kernbepalingen....................................................................................... 4 2.4. Handhavingprogramma gemeente Assen................................................................... 4 2.5. Signaleringsstructuur voor het actueel houden bedrijvenbestand Assen ................... 7 3. Preventief en repressief toezicht ........................................................................................ 8 3.1. Preventief toezicht...................................................................................................... 8 3.2. Repressief toezicht ..................................................................................................... 8 4. Planningssystematiek handhaving.................................................................................... 10 5. Project Integrale programmatische handhaving gemeentebreed...................................... 14 6. Personele capaciteit .......................................................................................................... 14 Bijlagen: I. II. III.
Notitie uitvoering en organisatie van de handhaving milieuwetgeving Stappenschema bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving inclusief toelichting Planning branchegewijze handhaving inrichtingenbestand
1
1.
Inleiding
Nog meer dan tijdens de vorige notitie ‘uitvoering en organisatie van de handhaving milieuwetgeving’ (hierna ‘notitie’ genoemd en bijgevoegd als bijlage I) neemt handhaving een belangrijke rol in binnen de uitvoering van het gemeentelijk milieubeleid. De zorg voor een duurzame veilige leefomgeving vindt grotendeels plaats via het reguleren van milieubelastende bedrijvigheden via vergunningverlening en algemene regels. Deze vergunningen en regels worden op hun naleving gecontroleerd. Door de bedrijfsgebonden handhaving volgens een programmatische aanpak uit te voeren (projectmatig en branchegewijs controleren) wordt de basis gevormd voor het zo efficiënt mogelijk inzetten van schaars beschikbaar personeel en het behalen van een zo optimaal mogelijk milieurendement. De potentiële risico’s die een bedrijf kan veroorzaken – met name op gebied van milieubelasting en externe veiligheid – worden bij deze aanpak als één van de belangrijkste prioriteiten gezien. Om binnen de milieuwethandhaving een adequaat handhavingniveau te bereiken en te behouden is het belangrijk om het bedrijvenbestand actueel te houden. Hiervoor is een signaleringsstructuur ontwikkelt die er toe moet leiden dat het bedrijvenbestand adequaat blijft. Als apart aandachtsveld kunnen hierbij de bedrijfsverzamelgebouwen genoemd worden. Het handhavingprogramma wordt jaarlijks verwerkt in een werkplan waarin de uitvoering van het voorliggende meerjarenprogramma nader omschreven staat. In het werkplan worden de belangrijkste doelstellingen, thema’s, prioriteiten en knelpunten voor dat jaar uitvoeriger omschreven en duidelijk afgestemd met het handhavingprogramma voortkomende uit de Bestuursovereenkomst (SepH Drenthe1). Met dit handhavingprogramma wordt een vervolg gegeven aan de programmatische handhaving zoals neergelegd in de eerdere notitie. Het kader voor een adequate handhaving van de milieuwetgeving wordt hiermee neergezet. Dit kader zal gebruikt worden als uitgangspunt voor de jaarlijkse werkplannen waarbij op detailniveau een nadere uitwerking plaatsvindt. Op dit moment is een projectgroep actief om integrale programmatische handhaving gemeentebreed in te voeren. De uitkomsten van dit project kunnen te zijner tijd van invloed zijn op het hier gepresenteerde milieuhandhavingprogramma. 2.
Handhavingstrategie
De handhavingstrategie geeft aan op welke wijze de bedrijfsgebonden milieuwethandhaving in de gemeente Assen is opgezet. In het verleden werd de handhavingplanning gebaseerd op de controlefrequentie volgens de BUGM-regeling. Deze planning werd als uitgangspunt genomen bij het opstellen van een meerjarenplanning. Nu, anno 2001/2002, is de BUGM/VOGM-regeling al weer enkele jaren (sinds 1998) beëindigd en heeft de destijds algemeen geaccepteerde planningssystematiek haar formele grond verloren. Gemeenten, en ook provincies, zijn daarom begonnen met het opstellen en ontwikkelen van nieuwe planningsystematieken voor milieucontroles. 1
SepH Drenthe staat voor Servicepunt handhaving.
2
Ten opzichte van het vorige handhavingprogramma vindt er een kwaliteitsslag plaats door de controlefrequentie beter af te stemmen op de feitelijke milieu- en veiligheidsrisico’s van bedrijven (in plaats van de potentiële risico’s) en op de mate waarin deze risico’s worden beheerst (milieugedrag). Op handhavingvlak zijn provinciebreed bestuursovereenkomsten gesloten. De uitwerking van de bestuursovereenkomst in Drenthe vormt een belangrijk onderdeel van de handhavingstrategie voor alle deelnemende handhavingpartners. Zo is onder meer een gezamenlijk handhavingstappenplan vastgesteld, zijn bestuurlijke kernbepalingen vastgesteld en worden verschillende gezamenlijke handhavingprojecten uitgevoerd. Door een verdergaande professionalisering, ontwikkeling en doorvoering van de bestuursovereenkomst, zal deze afstemming en samenwerking tussen de verschillende handhavingpartners in de toekomst alleen nog maar versterkt gaan worden. Rekening houdende met het handhavingprogramma van het SepH en de daaruit voortgekomen besluiten (stappenplan, bestuurlijke kernbepalingen en handhavingprogramma/meerjarenplanning) voert de gemeente Assen haar eigen handhavingprogramma uit. Deze handhaving vindt plaats op basis van een prioritering en een branchegewijze aanpak van periodieke bedrijfscontroles (zie hiervoor verder paragraaf 2.4). Voor de duidelijkheid worden hieronder de verschillende onderdelen uit de strategie nader omschreven. Begonnen wordt met de bestuursovereenkomst zelf. 2.1. Bestuursovereenkomst In Drenthe is de Bestuursovereenkomst milieuhandhavingsamenwerking in Drenthe (hierna bestuursovereenkomst genoemd) op 15 februari 1999 door alle handhavingpartners ondertekend. Het doel van de overeenkomst is de samenwerking in de handhaving van milieuwetgeving te bevorderen en daarmee een substantiële bijdrage te leveren aan een effectieve en slagvaardige handhaving en een efficiënte inzet van menskracht en middelen. Het servicepunt milieuwethandhaving (SepH-Drenthe) heeft hierin een spil- en aanjaagfunctie. Het SepH stelt jaarlijks een handhavingprogramma op waarbij rekening gehouden wordt met de prioriteiten van de landelijke coördinatiecommissie milieuwethandhaving (LCCM). Dit handhavingprogramma vormt een belangrijk vertrekpunt voor het handhavingprogramma van de gemeente Assen. In het jaarlijks op te stellen werkplan zal dan ook terdege rekening gehouden worden met het SepH-programma. 2.2. Handhavingstappenplan De gemeente Assen heeft zich geaccordeerd aan het handhavingstappenplan zoals vastgelegd in de bestuursovereenkomst. Dit stappenplan is vastgesteld (collegebesluit) op 25 juli 2001 en wordt in de voorliggende periode gevolgd. Voor de volledigheid is het vastgestelde handhavingstappenplan als bijlage II “Stappenschema bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving” aan dit programma toegevoegd. Het nut bij een provinciebreed vastgesteld handhavingstappenplan ligt in de eenduidigheid van aanpak van milieuovertredingen door de verschillende handhavende organisaties en het bevorderen van de rechtsgelijkheid. Door het projectmatiger samenwerken binnen handhavingprojecten in Drenthe, wordt deze eenduidigheid in aanpak en rechtsgelijkheid beter bewerkstelligd en de concurrentiepositie tussen vergelijkbare bedrijfstypen beter beschermd.
3
2.3. Bestuurlijke kernbepalingen Het Openbaar Ministerie (OM) heeft voor de strafrechtelijke handhaving in zijn Strategiedocument Milieu2 van juli 1999 een voorlopige lijst met kernbepalingen opgenomen. Het OM is van mening dat binnen het milieurecht het strafrecht in hoofdzaak dient te worden ingezet bij milieuovertredingen van deze kernbepalingen. In navolging van deze strafrechtelijke kernbepalingen hebben verschillende regio’s in het land bestuurlijke kernbepalingen opgesteld. In opdracht van het bestuurlijk provinciaal handhavingoverleg (BPHO) zijn op 28 mei 2001 een zestal bestuurlijke kernbepalingen vastgesteld voor Drenthe. Deze kernbepalingen zijn vastgesteld (collegebesluit) op 25 juli 2001. Bij het opstellen van deze kernbepalingen is met nadruk gelet op voorschriften die voor de bescherming van het milieu van belang zijn, gelet op de aard en de risico’s van de inrichting/activiteit en de gevoeligheid van de omgeving. De belangrijkste argumenten om bestuurlijke kernbepalingen vast te leggen zijn: - Het efficiënter benutten van handhavingcapaciteit; - het biedt een kader voor meer uniformiteit in de handhaving; - doordat de handhaving beter gestructureerd wordt, gaat het een (mogelijke) vrijblijvendheid in de handhaving tegen. De zes kernbepalingen zijn de volgende: 1. oprichten, veranderen, in werking hebben van een inrichting zonder milieuvergunning of het lozen van afvalwater zonder WVO-vergunning; 2. opslag en transport van gevaarlijke (afval)stoffen in strijd met de regeling of vergunning; 3. onjuiste (registratie van) verwijdering van gevaarlijke- en/of bedrijfsafvalstoffen; 4. geen voorgeschreven bodembeschermende voorzieningen; 5. lozing van afvalwater in strijd met nader vast te stellen maximale normoverschrijdingen; 6. het niet naleven van de geluidsvoorschriften. 2.4. Handhavingprogramma gemeente Assen De handhavingstrategie voor de gemeente Assen bestaat naast de bestuursovereenkomst, het handhavingstappenplan en de bestuurlijke kernbepalingen uit een eigen prioritering van handhaving voor de in de gemeente gelegen inrichtingen. Deze prioritering wordt met name bepaald door de categorie-indeling van bedrijven conform het VNG-boekje. De kern van de methode voor categorie-indeling is gebaseerd op het soort inrichting (dit bepaalt in welk bedrijfstype een bedrijf valt volgens VNG-boekje) en de feitelijke milieubelasting die deze inrichting kan veroorzaken. Met feitelijke milieubelasting wordt hier bedoeld dat rekening gehouden wordt met de omgeving van het bedrijf, het veiligheidsaspect (opslag van gevaarlijke stoffen) en het milieugedrag van een bedrijf. De uiteindelijke controlefrequentie wordt bepaald door gemiddelde categorie-indeling van een branche. Hierbij wordt deze gemiddelde categorie-indeling van een branche bepaald door de individuele categorieindeling van bedrijven. Een inrichting valt in een categorie 1, 2, 3 of 4. Hoe meer milieubelasting een inrichting veroorzaakt hoe hoger de categorie-indeling. In hoofdstuk 4 wordt uitvoeriger teruggekomen op deze planning-systematiek. Bij een aantal bedrijven is de milieubelasting dermate laag (categorie 1 bedrijven) dat het structureel periodiek controleren overbodig en tijdverslindend is. Effectiever is het om deze bedrijven op een andere wijze te controleren. Door het uitvoeren van administratieve controles en daaruit steekproefsgewijze fysieke controles uit te voeren kan met deze groep bedrijven efficiënter worden omgegaan. 2
Strategiedocument Aanwijzing handhaving milieurecht bevindt zich in de bijgevoegde bijlage II “Stappenschema bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving”.
4
Nadat de categorie-indeling van bedrijven is vastgesteld volgens bovenbeschreven prioritering worden bedrijven branchegewijs gecontroleerd. Hierbij worden alle bedrijven die onder een bepaalde branche (doelgroep) vallen gecontroleerd. Op deze wijze wordt zo goed mogelijk rekening gehouden met de concurrentiebescherming en rechtsgelijkheid. De gemiddelde categorie-indeling van een specifieke branche bepaalt de handhavingfrequentie van de branche. Voor de categorie 4 bedrijven, die vanwege hun grote potentiële milieubelasting als afzonderlijke ‘branche’ beschouwd worden, geldt dat deze altijd jaarlijks gecontroleerd worden vanwege hun grote potentiële milieubelasting. Hetzelfde geldt voor de branche vuurwerk. In tabel 2.1 wordt het handhavingprogramma voor de komende jaren weergegeven. Hiervoor zijn alle bedrijven in Assen ingedeeld in een bepaalde ‘branche’. De gemiddelde categorie-indeling van een branche bepaalt de controlefrequentie. Uit tabel 2.1 blijkt dat er de komende jaren een groei optreedt van het aantal uit te voeren controleprojecten. Deze groei zal met name plaatsvinden in de categorie 2/3 bedrijven is de verwachting. In hoofdstuk 6 Personele capaciteit wordt hierop nog nader ingegaan.
5
Tabel 2.1: Controle overzicht inrichtingenbestand gemeente Assen ingedeeld per branche en gemiddelde categorie-indeling welke o.b.v. de planning uit bijlage III in de jaren 2002 t/m 2007 gecontroleerd moet worden Branche1 Gem.cat. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Categorie 4 bedrijven 4 11 11 11 11 11 11 Metaal/elektro-industrie e.d. 2,5 20 20 Akkerbouw/tuinbouw 2 14 14 Sport- en recreatie/cultuur 2 29 Propaan 2,5 6 Tankstations 3 15 14 Veehouderijen 2 87 Loonwerkers 3 7 7 7 Inrichtingen voor motorvoertuigen 3 44 44 88 Restaurant/snackbar 2 78 Cafe’s/discotheken 2,5 33 33 Groothandel 2 58 Drukkerijen 3 21 21 21 Kunststof/rubber/natuursteen 3 7 7 7 Vervoer 3 21 21 21 Hotel/vakantiecentra 2 9 Onderwijs 2 50 Wasserijen 2 2 Overig dienstverlening/maatschap. 2,5 26 dienstverl./sociaal-cult. instellingen Gasdrukregel stations/waterwinning 2 47 Gezondheidszorg 2 24 Politie/openbaar bestuur 2,5 16 16 Research 3 3 3 3 Supermarkten 2 18 Bakkerijen/slagerij/vis 2 19 Bouwmarkten/warenhuizen 1,5 18 Vuurwerk 3 11 11 11 11 11 11 Bouwnijverheid/houtbewerking 2,5 55 55 Overige zakelijke dienstverlening/ 1 85* kantoren/ banken/verzekeringen Detailhandel (overig)** 1 Overige bedrijven 2 73 Totaal 211 212 238 320 235 203 Totaal***inclusief autonome 222 223 250 336 247 213 groei/nieuwe bedrijvenparken * Administratieve controle waarna steekproef plaatsvindt. ** In 2011 is branche ‘detailhandel’ weer aan de beurt voor controle via administratieve opzet met steekproef. *** Voor het bepalen van het totaal aantal bedrijven is rekening gehouden met een jaarlijkse groei van het aantal bedrijven van 5%. Dit percentage is gebaseerd op het jaar 2001 waarbij het bedrijfsbestand van 1030 naar 1060 gegroeid is. Dit komt neer op een groei van 3%. Vanwege het vrijkomen van nieuwe bedrijventerreinen de komende jaren (Messchenveld, Groene Dijk) is de groei voor de zekerheid op 5% gesteld.
6
2.5. Signaleringsstructuur voor het actueel houden bedrijvenbestand Assen Voordat binnen een gemeente gesproken kan worden van een adequaat niveau van de handhaving (en ook de vergunningverlening) moet er een duidelijke structuur aanwezig zijn om het inrichtingenbestand actueel te houden. Hiervoor is het van belang dat het aanbod aan nieuwbouwlocaties maar ook het aantal nieuwe en gewijzigde bedrijven in bestaande bouw actief wordt bijgehouden. Hiervoor zijn een aantal instrumenten ontwikkeld. Deze zullen hieronder een voor een worden toegelicht. Algemeen Het periodiek (wekelijks) doornemen van lokale huis aan huis bladen op nieuwe vestigingen van bedrijven of bedrijfsverplaatsingen. Hiervoor wordt in ieder geval gekeken naar De Koerier en Het Gezinsblad. Ook andersoortige interne en externe signalen van bedrijfswijzigingen kunnen er toe leiden dat het bedrijfsbestand actueel blijft. Deze signalen worden getoetst en indien nodig gepland voor controle. Nieuwbouw Er bestaat een afstemming tussen de cluster BWT en Milieu voor aangevraagde bouwvergunningen. Dit houdt in dat iedere bouwvergunning voor een bedrijf in beginsel door de cluster milieu wordt beoordeeld. Hierbij wordt nagegaan of voor die bouwvergunning de milieuwetgeving van toepassing is. Indien een milieuvergunning vereist is geldt een aanhoudingsplicht op de bouwvergunning die schriftelijk bevestigd wordt. Wanneer het een AMvB bedrijf betreft, dan wordt vanuit de cluster Milieu een brief verstuurd naar het bedrijf om binnen twee weken contact op te nemen voor een afspraak. Wanneer deze bedrijven zich niet zelf melden zullen zij in eerste instantie telefonisch benaderd worden door de vergunning-verlener voor nadere informatie. Indien dit niet tot een reactie leidt zal het bedrijf in de handhaving worden ingepland. Bestaande bebouwing • Gevelinventarisaties Voor deze grote groep bedrijven is het veel lastiger om het bestand up to date te houden. Hiervoor wordt getracht periodiek gevelinventarisaties uit te voeren. Deze vinden zoveel mogelijk gericht plaats. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan een specifiek bedrijventerrein wat wordt geïnventariseerd. • Bedrijfsverzamelgebouwen Voor deze panden wordt een afzonderlijke aanpak gevoerd om het relatief grote aantal bedrijfsmutaties zo goed mogelijk te kunnen bijhouden. Hierbij wordt de eigenaar van een bedrijfsverzamelgebouw mede verantwoordelijk gesteld voor het aan de milieuwetgeving voldoen van zijn huureders. Deze werkwijze staat nog in de kinderschoenen en zal nog nader moeten worden toegepast. Na een evaluatie van de gevolgde werkwijze zal uiteindelijk een beleidslijn worden voorgesteld. • Jaarlijkse uitdraai vergunningenbestand Jaarlijks worden de oudste vergunningen meegenomen in de handhaving. Formeel moet het bevoegde gezag er op toezien dat verleende milieuvergunningen nog up to date zijn. Hiervoor worden de oudste vergunningen jaarlijks meegenomen in de handhaving. In het jaarlijks op te stellen werkplan worden deze vergunningen ook met name genoemd.
7
3.
Preventief en repressief toezicht
De handhaving kan worden opgedeeld in twee vormen, de preventieve handhaving en de repressieve handhaving. Het streven is erop gericht om door middel van structureel systematisch toezicht, waarbij in eerste instantie gebruik wordt gemaakt van preventieve handhavingmiddelen, vorm en inhoud te geven aan de wettelijk toegekende handhavingstaak. De verantwoordelijkheid voor de naleving van de milieuwet- en regelgeving ligt echter primair bij de inrichtingen en/of particulieren waarop de regelgeving van toepassing is. Slechts het toezicht daarop en het, in geval van overtredingen, afdwingen van de naleving van de regelgeving, is de verantwoordelijkheid van de handhavende instanties. Dit moet niet omgedraaid worden. Daarom is het preventieve element van handhaving (het duidelijk maken en stimuleren van het besef van de eigen verantwoordelijkheid) zo belangrijk. Hieronder worden eerst de preventieve en daarna de repressieve handhaving afzonderlijk behandeld. 3.1. Preventief toezicht Tijdens opleveringscontroles (het eerste bezoek bij een bedrijf na vergunningverlening of ontvangen melding), integrale en/of aspect controles wordt met name aandacht gegeven aan het preventieve element. De branchegewijze controles bestaan in feite uit integrale of aspectcontroles. Voorbeelden van preventief toezicht zijn onder andere het uitvoeren van integrale controles, opleveringscontroles, branchegewijze controles, aspect controles, overleg, informatieuitwisseling, stimulering etc. Deze voorbeelden vallen onder de eerste stap uit het handhavingstappenplan. Op de volgende pagina is het vastgestelde handhavingstappenplan schematisch weergegeven in schema 1. Bedrijven worden voorgelicht over nieuwe aspecten van de vergunning of de AMvB waar zij onder vallen en krijgen te horen of zij voldoen aan de betreffende voorschriften. Indien er overtredingen geconstateerd zijn, worden deze met de ondernemer besproken en wordt een termijn afgesproken voor het ongedaan maken van de overtreding. Deze afspraken worden altijd in een brief bevestigd. Naast de genoemde preventieve controles zijn er ook mogelijkheden om zonder fysieke controle preventief te handhaven. Denk hierbij aan de herkeuringsverplichtingen en rapportageverplichtingen die bedrijven op grond van de vergunningen/meldingen opgelegd hebben gekregen. Het administratief controleren van deze termijnen is een effectieve manier om het doel te bereiken. Dit neemt voor het bedrijf en de gemeente tevens de minste tijd in beslag. Bedrijven kunnen een kopie van het vereiste formulier toesturen en hebben daarmee aangetoond dat voldaan wordt aan een specifiek voorschrift. 3.2. Repressief toezicht Wanneer blijkt dat bedrijven niet meewerken aan de afgesproken termijnen gesteld tijdens de eerste ‘preventieve’ controle(s) voor geconstateerde overtredingen, zal voor deze overtredingen repressief worden opgetreden. Dit kan bestuursrechtelijk en strafrechtelijk. Ten eerste wordt voor dit repressief optreden veelal gebruikgemaakt van de bestuurlijke waarschuwing (vooraankondiging dwangsom/bestuursdwang). Dit is de zogenaamde 2e stap uit het handhavingstappenplan (zie ook schema volgende pagina en bijlage II) en betreft een typisch bestuursrechtelijke stap. Wanneer nogmaals geconstateerd wordt dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt, volgt het toepassen van bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom (bestuursrechtelijke sanctie) en/of een proces-verbaal (strafrechtelijke sanctie). Dit is de 3e en laatste stap van het handhavingstappenplan.
8
SCHEMA 1: SCHEMATISCH OVERZICHT HANDHAVINGSSTAPPENPLAN Stappenschema bestuurlijke- en strafrechtelijke handhaving
geconstateerde overtreding strafr. strafr. aanpak aanpak
S1
S2
Bestuursr. B1 aanpak
(B)OA /OM
toezicht houder
toetsing kernbepalingen Aanwijzing
nee
S4
S6
opmaken p.v.
ja
ja
overleg OvJ wel / geen p.v.
S7
nee voorwaarschu wing sanctie (termijn)
B4
effect geen vervolg
nee
geen vervolg
ja
nee
ja
B5 nee
B3
effect
ja
specifieke omstandig heden S5 Aanwijzing ?
overtreding: -onbewust -incident -geringe
B2
verzoek beëindiging overtreding
S3 ja
B1
sanctie beschikking: (termijn) -dwangsom -bestuursdwang -procedure intrekking
nee
effect
S8 B7
9
B6
Uitvoering
4.
Planningssystematiek handhaving
Tot 1998 is de uitvoering van de milieutaken van gemeenten intensief gestimuleerd door middel van diverse subsidieregelingen (BUGM en daarna VOGM). Deze subsidieregelingen zorgden bij gemeenten voor een enorme stimulans om de milieuwetgeving beter te handhaven. Niet alleen zorgde de regelgeving voor een kwantitatieve maatstaf voor de frequentie van (preventieve) controlebezoeken, maar kwamen er ook middelen beschikbaar om geschoold personeel aan te trekken. De handhavingplanning was in het verleden gebaseerd op deze BUGM- en VOGM-systematiek. Inrichtingen die onder de werking van de Wet milieubeheer vallen werden in vier categorieën verdeeld die met verschillende frequenties bezocht moesten worden. De indeling in de vier categorieën is gebaseerd op de potentiële schade/hinder (milieubelasting) die een inrichting kan veroorzaken. Hoe hoger de potentiële schade/hinder hoe hoger de categorie en hoe hoger de controlefrequentie van een inrichting. De gehanteerde controlefrequentie staat weergegeven in tabel 1. Uitgangspunt van deze planningssystematiek was dat alle inrichtingen integraal, in zijn geheel, gecontroleerd moesten worden. Tabel 1: controlefrequentie op basis van BUGM-systematiek Categorie indeling Controlefrequentie Categorie 1 Een keer per 10 jaar Categorie 2 Een keer per 5 jaar Categorie 3 Een keer per 2 jaar Categorie 4 Een keer per jaar Bij het opstellen van een nieuwe planningssystematiek voor de handhaving in de gemeente Assen wordt als basis de BUGM/VOGM systematiek gebruikt. Deze systematiek hanteerde het zogenaamde “Groene boekje” van het VNG (Bedrijven en Milieuzonering uit 1992) als uitgangspunt. Dit VNG-boekje is in 1999 geactualiseerd en op een groot aantal punten gewijzigd. In het VNG-boekje wordt per bedrijfstype voor de milieuhinder aspecten geur, stof, geluid en gevaar de minimale afstanden aangegeven die gemiddeld zouden moeten worden aangehouden tussen een bedrijf en woningen om hinder en schade aan mensen binnen aanvaarde normen te houden. De volgende uitgangspunten zijn hierbij toegepast: - er wordt uitgegaan van een ‘gemiddeld’ (nieuw) bedrijf met voor nieuwe bedrijven gangbare voorzieningen binnen het gedefinieerde bedrijfstype; - de genoemde afstanden hebben betrekking op woningen in een rustige woonwijk met weinig verkeer; - de afstand geldt in principe tussen enerzijds de perceelgrens van het bedrijf en anderzijds de gevel van een woning. Opmerking: uit een onderzoek van Deenik, M.D., [De nieuwe planningssystematiek voor milieucontroles, juni 2001] is gebleken dat het VNG-boekje op de aspecten veiligheid (= gevaar) en de houding van een bedrijf (milieugedrag) onvoldoende mogelijkheden biedt voor het prioriteren van inrichtingen. Inrichtingen die 1 liter gevaarlijke stoffen opslaan worden gelijk gesteld aan inrichtingen die 10.000 liter gevaarlijke stoffen opslaan. Omdat het aspect ‘veiligheid’ een grotere prioritering gekregen heeft, is het gewenst hiervoor een extra weging door te voeren die de categorie-indeling - en dus ook de controlefrequentie - beïnvloed. Hoe nu omgaan met de categorie-indeling van inrichtingen? De categorie-indeling van inrichtingen bepaalt de controlefrequentie. Deze controlefrequentie moet gebaseerd zijn op de feitelijke milieubelasting (omgevingstype, externe veiligheid en
10
milieugedrag) die een individuele inrichting kan veroorzaken en het milieugedrag van de ondernemer. Om zo goed mogelijk rekening te houden met deze aspecten wordt een drie stappenschema toegepast. Deze drie stappen worden hieronder kort toegelicht en in schema 2 weergegeven. Stap 1: De eerste stap voor het bepalen van de categorie-indeling van een inrichting start met de volgens het VNG-boekje Bedrijven en Milieuzonering 1999 ingedeelde categorie. Deze categorie is direct afgeleid van de grootste afstand die voor de milieuaspecten ‘geur’, ‘stof’, ‘geluid’ of ‘gevaar’ wordt aangegeven. Stap 2: De tweede stap bestaat uit een beoordeling op een drietal aspecten (omgevingstype, externe veiligheid en milieugedrag) die de categorie-indeling volgens stap 1 kunnen beïnvloeden. Voor de drie aspecten worden punten toegekend. Externe veiligheid is hierbij onderverdeeld in het omgevingstype waarin een inrichting zich bevindt (stap 2A) en de hoeveelheid opgeslagen gevaarlijke (afval)stoffen en/of brandbare gassen (stap 2B). Het derde aspect wat in deze stap wordt beoordeeld is de milieuscore van een inrichting (stap 2C). Deze milieuscore wordt door twee aspecten bepaald, namelijk overtredingen (stap2C 1) en het milieugedrag houding van een inrichting (stap 2C 2). Door middel van een puntenscore voor A, B en C wordt de totale potentiële milieubelasting van een inrichting bepaald. Het ‘milieugedrag’ van inrichtingen bepaalt voor een groot deel de tijdsinzet die benodigd is voor de handhaving. Wanneer bij bedrijven bijvoorbeeld overtredingen geconstateerd worden moet een bedrijf nogmaals bezocht worden en kan een mogelijk bestuursrechtelijk vervolgtraject gestart worden. Om de handhavingcapaciteit zo efficiënt mogelijk in te zetten kunnen bedrijven waarbij geen overtredingen geconstateerd worden en die een positieve houding hebben t.o.v. het milieu (milieuzorg is in het bedrijf goed doorgevoerd) in een categorie lager geplaatst. Op deze wijze worden bedrijven beloond voor hun positieve milieugedrag door minder vaak te worden gecontroleerd. Stap 3: In deze stap wordt de uiteindelijke categorie-indeling van een inrichting berekend. Bij een totale score in stap 2 van + 25 respectievelijk – 10 kan een bedrijf in een hogere respectievelijk lagere categorie worden ingedeeld dan volgens stap 1 bepaald. De categorieindeling bepaalt direct de controlefrequentie van een inrichting. Categorie 1 bedrijven Voor de bedrijven die op basis van bovenstaande stappen onder categorie 1 vallen - met geen tot een minimale potentiële milieubelasting - wordt voorgesteld om deze niet meer iedere 10 jaar structureel te gaan controleren. Vanwege de zeer lage potentiële milieubelasting die zij kunnen veroorzaken, is het in het kader van efficiëntie en prioriteitsbepaling niet opportuun deze bedrijven te blijven controleren volgens de oude methode. Door eens per tien jaar deze bedrijven met behulp van een gerichte brief naar specifieke milieugegevens te vragen (zoals een overzicht van onderhoudscontroles van de cv-ketel en de brandblussers en gegevens van eventuele koelmiddelen) kan dan administratief een controle worden uitgevoerd. Na deze administratieve controle zal bij een aantal van deze categorie 1 bedrijven steekproefsgewijs een fysieke controle worden uitgevoerd om na te gaan of een vervolg vereist is. Naast de beschreven administratieve controle kunnen interne en/of externe signalen er tevens toe leiden dat bepaalde categorie 1 bedrijven fysiek eerder gecontroleerd worden.
11
SCHEMA 2: BEOORDELING CATEGORIE-INDELING De stappen verwerkt tot een schema
STAP I: Categorie-indeling volgens VNG
STAP II: Bepaling score
Stap II.A: Omgevingstype
Stap II.B Aanwezigheid gevaarlijke stoffen
Stap II.C Milieuscore bepaling inrichting
Stap II.C.1: Overtredingen Stap II.C.2: Milieugedrag/milieuzorg Stap II.C.3: Duurzaamheid (P M )
Feitelijke milieubelasting A + B + C STAP III: Omrekening uiteindelijke categorie-indeling
12
Controlefrequentie Met de vorenbeschreven nieuwe categorie-indeling wordt de uiteindelijke controlefrequentie bepaald. Ten opzichte van de 4 categorieën bedrijven die we tot nu toe hadden (zie tabel 1) verandert er niet veel. De categorie 1 bedrijven worden niet meer structureel iedere 10 jaar gecontroleerd maar steekproefsgewijs. In tabel 2 is de nieuwe categorie-indeling weergegeven naast de controlefrequentie: Tabel 2: Nieuwe indeling controlefrequentie op basis van planningssystematiek Categorie indeling Controlefrequentie Categorie 1 Administratief en steekproefsgewijs Categorie 2 Een keer per 5 jaar Categorie 3 Een keer per 2 jaar Categorie 4 Een keer per jaar of vaker De bestandsopbouw van het inrichtingenbestand van de gemeente Assen is op dit moment (december 2001) als volgt: Tabel 1: Overzicht inrichtingenbestand gemeente Assen per december 2001. Categorie 1 Categorie 2 Categorie 3 Categorie 4
Totaal
Aantal inrichtingen 494 418 122 1. Amcor flexible Europe, AHG Fokkerstraat 7-9; 2. Swedish Match, AHG Fokkerstraat 5; 3. Sport- en evenementencentrum DeSmelt, Stadsbroek 13; 4. Wilhelmina Ziekenhuis, Europaweg-Zuid 1; 5. Johnson Pumps, Dr. AF Philipsweg 51; 6. Polyplus kunststoffen, Pottenbakkerstraat 20; 7. Winel, Havenkade 16; 8. Maatschap Oldenburger; Hoofdvaartsweg 184; 9. Maatschap Smeenge, Lonerbroekweg 11; 10. Jansen, Graswijk 30;. 11. De Rooy, Zwarte weg 2. 1045 inrichtingen
Voor alle inrichtingen in de gemeente Assen is op basis van het VNG-boekje de categorieindeling bepaald. De branches of bedrijfstypen zijn ingedeeld op basis van hun standaard bedrijfsindeling (SBI) van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Per branche wordt op basis van de gemiddelde categorie-indeling de controlefrequentie bepaald. Hierbij geldt als uitzondering dat de categorie 1 en 4 bedrijven niet meetellen bij het vaststellen van het gemiddelde. Voor categorie 1 bedrijven geldt een steekproefsgewijs controleregime. De categorie 4 bedrijven worden als aparte ‘branche’ behandeld en worden ieder jaar gecontroleerd. In bijlage III zijn de verschillende branches weergegeven met hun SBI-codes volgens het oude VNG-boekje (uit 1992) en het nieuwe nu geldende VNG-boekje (uit 1999).
13
Daarnaast is voor iedere branche aangegeven in welke categorie zij gemiddeld vallen en wanneer zij gepland staan voor controle. 5.
Project Integrale programmatische handhaving gemeentebreed
Met het project “Integrale programmatische handhaving” wordt een begin gemaakt met de opstap naar een integrale benadering van de handhaving gemeentebreed. De kennisuitwisseling van de verschillende vakafdelingen wordt steeds belangrijker. De oog- en oorfunctie voor elkaars handhavingwerkveld zal steeds meer moeten worden benut. Dit komt op dit moment al steeds meer tot uitdrukking in het gezamenlijk opgezette lokaal handhavingoverleg (LHO) wat maandelijks plaatsvindt (hierbij zijn betrokken milieu, politie, BWT, brandweer, waterschap, milieupolitie en provincie). Op deze wijze wordt steeds meer ervaring opgedaan met de verschillende handhavingwerkvelden. In de komende periode is het de bedoeling dat bij de andere clusters tevens via een programmatisch opgezette handhaving gewerkt gaat worden. Het jaarlijks op te stellen handhavingwerkplan zal rekening moeten houden met deze voortgang en zoveel mogelijk daarop inspelen. 6.
Personele capaciteit
Binnen de cluster milieu zijn twee fulltime toezichthouders in dienst - waarbij één van de handhavers tevens Buitengewoon OpsporingsAmbtenaar (BOA) is - een administratief medewerker, twee bestuurlijk juridisch medewerkers en een coördinator handhaving. Uit de afgelopen jaren blijkt deze capaciteit in ieder geval voldoende te zijn voor het uitvoeren van 220 controleprojecten per jaar. In tabel 6.1 is de te verwachten volumegroei van het bedrijvenbestand (zie ook tabel 2.1 voor het meerjarenprogramma milieuhandhaving) ten opzichte van de tot nog toe gehanteerde handhavingplanning (220 controleprojecten per jaar) weergegeven. Tabel 6.1: te verwachten volumegroei bedrijvenbestand in de jaren 2002-2006 Groei 2002 2003 2004 2005 2006 Categorie 2/3 bedrijven +2 +3 + 30 +31 +27 Administratieve controles 85 Afhankelijk van de groei die daadwerkelijk zal optreden in het bedrijvenbestand zal de handhaving de komende jaren onder druk komen te staan. In 2005 ontstaat een zeer sterke groei van het aantal controleprojecten. Dit wordt grotendeels veroorzaakt door de branche ‘Overige zakelijke dienstverlening e.d.’ die onder de categorie 1 valt. Voor deze branche zal conform het voorgestelde beleid voor categorie 1 bedrijven, zoals beschreven in hoofdstuk 4, een administratieve controle worden uitgevoerd vervolgd door een steekproefgewijs uitgevoerde fysieke controle. Naast een groei in het aantal bedrijven is de groei van het aantal en soort klachten mede verantwoordelijk voor een toenemende capaciteitsdruk. Het tekort aan capaciteit vanaf 2004 kan worden ingevuld door middel van inhuur van externe ondersteuning. In het jaarlijks op te stellen werkplan handhaving zal hiervoor een nadere uitwerking moeten plaatsvinden.
14
Bijlage III: Planning branchegewijze handhaving inrichtingenbestand Branche
Sbi-code 1992
Sbi-code 1999
Metaal- en elektroindustrie/ Machine-/transportmiddelen fabrieken Akkerbouw/tuinbouw/hoveniers Onderwijs Sport- en recreatie/cultuur Opslag propaan/propaan in bouw Tankstations Veehouderijen Loonwerkers (Herstel)inrichtingen voor motorvoertuigen /reparatie auto’s Restaurants/snackbarren Café’s/ijssalon/nachtclub/disco Groothandel Drukkerijen Gasdrukregel- en meetstations/ waterwindistributie/elektriciteit Natuursteen e.d. Kunststofverwerkende bedrijven/rubber Vervoer over land/auto-/transportmiddelen/ goederen verhuur Hotel/camping/vakantiecentra /catering Chemische wasserij Overige dienstverlenende bedrijven/maatschap.dienstverl. /sociaal-culturele instellingen Gezondheidszorg/veterinaire diensten Politiekantoren/openbaar bestuur
34/35/36/37.2/.9/38 01.23/.29/.3 92 95/96 01.11/.12/.15/.16/.18 01.4 68.21/.23/ .29/.3 67.11/.12/.13 67.21/.22/.23 61/62 27 39/40 32.6 31.3/.12 72 67.4 98/94/95 93.1/.2/.3 90
27/28/29/35 (20)
Gemiddelde Jaar van categorie controle 2,5 1997
Planning 2002
111/113/141 (14) 80 (50) 92 (29) - (6) 505 (8) 121 (87) 014 (7) 50 (88)
2 2 2 2,5 3 2 3 3
1997 1998 1999 1999 1999 1999 1999 1999
2002/2003 2007 2004 2003 2002 2004 2002 2002/2003
553 (78) 554 (33) 51 (58) 22 (21) 40 (47) 267 (3) 252 (4) ‘602’/711/712/713 (21) 55 (9)
2 2,5 2 3 2 (3)* 3 3 3
1999 1999 1999 1999 2000 2000 2000 2000
2004/2005 2003 2004/2005 2002 2007* 2002 2002 2002
2
2000
2005
93012 (2) ‘93’/9305/9303/ 9301/913/921 (26) 85 (24) 9262 ged./75 (16)
2 2/3
2000 2000
2005 2004
2 2,5
2000 2005 2000/2001 2003
Research-bedrijven/speur-ontwikkelwerk 97.5 IN 3.1/73 (4) 3 2001 2003 Detailhandel 65/66 52 (101) 1 en 2** 2001 2011 Supermarkten 65.28 52111 (18) 2 1999 2004 Bakkerijen 20.81 1581/52 (9) 2 2000 2005 Slagerijen/vis/vlees 20.13/65.13 5222 (10) 2 2000 2005 Bouwmarkt/verf/tuincentra/Warenhuizen 66.15/66.1 521/5246 (18) 1,5 2000 2007 Categorie 4 bedrijven - (10) 4 2001 2002 Vuurwerk*** - (11) 3 2001 2002 Bouwnijverheid/hout- en meubelindustrie 51/52/25 45/20/361 (55) 2,5 2002 2005/2006 Overige zakelijke dienstverlening/kantoren/ 81/82/84/91/ 65/66/74/9111 1 2005 banken/verzekeringen/kerken 77.01/.02/98 (85) steekproef Overig - (73) 2 2003 1045 Totaal aantal inrichtingen: * Er is één gasontvangststation met een veel zwaardere potentiële milieubelasting. Deze inrichting zal in 2002 weer gecontroleerd worden. **Branche detailhandel is niet volledig gecontroleerd vanwege de lage potentiële milieubelasting die deze inrichtingen kunnen veroorzaken. Alle inrichtingen met een categorie 2 zijn gecontroleerd. De categorie 1 bedrijven zijn steekproefsgewijs gecontroleerd. ***Voor de branche vuurwerkbedrijven geldt dat deze jaarlijks gecontroleerd worden vanwege de veiligheidsaspecten.
1
