Maakt de Omgevingsvisie beloften waar?

Maakt de Omgevingsvisie beloften waar? reflecties uit de praktijk of de Omgevingswet ons helpt verder ruimte te maken Met de Omgevingswet wordt in Nederland een nieuw planfiguur geïntroduceerd: de Omgevingsvisie. Als verbrede opvolger van de Structuurvisie wordt dat hèt strategisch instrument voor ruimtelijk-, milieu-, water-, verkeers- en vervoerbeleid binnen het grondgebied van Rijk, provincie, regio of gemeente. Van de Omgevingsvisie wordt veel verwacht! Het is integraal en samenhangend beleid voor de fysieke leefomgeving in plaats van samengevoegde sectorale plannen. Het benoemt een zelfbindend regiekader en sturingsfilosofie, waarbij duidelijk is wat de acties zijn die de overheid beoogt te ondernemen en waarvoor juist andere partijen uitgenodigd worden. Het leidt tot lastenverlichting, versnelde en verbeterde besluitvorming. Het wordt gemaakt in goed overleg met initiatiefnemers uit de samenleving en het is een breed gedragen, strategisch kader waarin gezamenlijke belangen centraal staan. En tenslotte is het een praktisch toepasbaar instrument wat dynamisch en digitaal actueel gehouden wordt. Sleutelvraag bij al deze ambities is, kan de Omgevingsvisie die verwachtingen waar maken? Wij zien contouren van het antwoord op die vraag zich aftekenen. Sinds enige tijd zijn provincies en een aantal gemeenten in Nederland immers aan het pionieren met de Omgevingsvisie. Sommigen in het kader van het project ‘Pilots Omgevingsvisie’1, anderen op eigen initiatief. Goed moment daarom voor een tussenreflectie, waarin we ingaan op dilemma’s, valkuilen en overwinningen die mensen tegen komen bij het maken van Omgevingsvisies. Belangrijke veranderingen. Lange termijnvisies op ruimtelijke ontwikkeling zijn een fundament van de Nederlandse planningscultuur. Het planfiguur wat daarvoor momenteel wettelijk is geformaliseerd is de structuurvisie. Dat is een strategisch beleidsdocument met uitvoeringsparagraaf, waarin een overheid de gewenste ruimtelijke inrichting van een gebied vastlegt en inzicht geeft in de wijze waarop zij haar voornemens denkt te realiseren. De structuurvisie is

1

Voor meer informatie over het project, zie kader aan het eind van de paper. 2

vervolgens kader voor concrete plannen, zoals bestemmingsplannen of andere uitvoeringsinstrumenten. De bestaande planfiguur sluit niet altijd meer aan op de praktijk. Overigens niet vreemd, want de condities van ruimtelijke ontwikkeling zijn de laatste jaren ingrijpend veranderd. Grootschalige ruimtelijke uitleg is minder aan de orde. Vele planvormingsprocessen worden ervaren als een unieke mix van top-down beleid en bottom-up initiatieven. Er is veel maatschappelijke behoefte aan ruimte voor participatie. En het integraal en in samenhang beschouwen van kwesties met een fysieke component wordt steeds noodzakelijker. Ook een verregaande vorm van digitale beschikbaarheid van informatie is nieuw. En - niet in de laatste plaats - de veranderende omstandigheden hebben gevolgen voor het wezen van organisaties: de cultuur. De pioniers benoemen een aantal hoofdkwesties in het werken aan de Omgevingsvisie: integraliteit, sturingsfilosofie, participatie, democratische legitimiteit, actualiteit en digitale beschikbaarheid. In het artikel gaan we hierop nader in. Integraal werken met sectorale organisaties. ‘Klassieke planologie’ neigt naar reductionisme. Het probeert complexe verschijnselen uiteen te rafelen naar afgebakende onderdelen, die vervolgens als separate opgaven ondergebracht worden bij verschillende sectoren. Veel publieke organisaties hebben daarop een passend organogram gevormd, met sectoren of afdelingen en een vergaande vorm van arbeidsdeling en specialisatie. Niemand is meer ‘ambtenaar’, maar allereerst planeconoom of projectmanager, verkeerskundige of milieuspecialist, etc. Het karakter van veel actuele opgaven verhoudt zich niet goed met een sectorale organisatie, maar vereist integraal werken. Anticiperen op de Omgevingsvisie gaat daarom als vanzelf ook over cultuurverandering binnen organisaties. We zien een aantal aandachtspunten: -

synchroniseren van beleid (“hoe komen we van 71 beleidsdocumenten naar 1 visie?”);

-

afwegen van belangen (“we hebben te maken met zelfstandige koninkrijkjes binnen de organisatie”);

-

vertegenwoordiging van belangen (“hoe zorg je er voor dat ‘zachte sectoren’ niet ondergesneeuwd raken, want aan een dialoogtafel zullen bijvoorbeeld milieubelangen snel verdrongen worden door grondpolitiek”);

3

-

borgen van omgevingswaarden (“hoe geef je daar concreet invulling aan en welke mate van abstractie of concreetheid hanteer je daarbij”);

-

hoe integraal is integraal (“waarom is het sociale domein nog weinig onderdeel van Omgevingsvisies i.o. en bijvoorbeeld verkeer en vervoer wel”);

-

competenties en vaardigheden (“heb je andere type mensen nodig om een integrale visie te maken”);

-

inlevingsvermogen (“hoe borg je de ambities van de Omgevingsvisie in je organisatie, en wat is daar voor nodig”).

Het blijkt een cruciale uitdaging voor partijen om bovenstaande aandachtspunten aan te pakken en is sterk afhankelijk van de cultuur binnen de organisaties. Zijn de lijnen kort, of is de omvang van de organisatie dusdanig dat er veel afstemming nodig is? Dat zal invloed hebben op de investering die nodig is om integraal te gaan werken.

Ons vermoeden is, dat de 1e generatie Omgevingsvisies op zijn best intersectoraal zullen worden opgesteld, maar dat echt integraal beleid nog ver weg is…

Figuur 1 – Integrale Planvorming

Sturen op zo min mogelijk sturing. Deregulering van provincie naar gemeente en van gemeente naar lokale samenleving valt samen met majeure bezuinigingsoperaties. De facto lijkt ook de methodiek Omgevingsvisie daarmee te steunen op twee gedachten. Op een zeker vertrouwen in de ‘doe-democratie’ die via participatie, co-creatie en meer regelvrijheid leidt tot betere resultaten dan een conventionele ‘top-down benadering’. Maar ook, op de verwachting dat het overhevelen van taken leidt tot directe besparingen.

4

We zien organisaties diverse posities kiezen als sturingsfilosofie. Sommigen streven naar het scheppen van een gelijk speelveld met veel regelvrijheid, en/of met duidelijke spelregels en vooraf gestuurd verwachtingsmanagement (flexibel bestemmen, regelvrije zones). Of zoeken nieuwe rolverhoudingen (zaakgericht werken, of overhevelen van provinciale taken naar gemeenten). Gaan van een “nee, tenzij” houding naar een intentie van “ja, mits” (meerwaardebenadering). Of experimenteren zelfs met het geheel loslaten van de regie (“welke ramp overkomt ons als we niet sturen”). Gemeenschappelijke deler is hier de zoektocht naar het “sturen op zo min mogelijk sturing”. Het blijkt een worsteling welk type sturing nu het beste past bij de ambities die organisaties hebben met de Omgevingsvisie. Vanuit de praktijk die we nu actief zien rondom Omgevingsvisies, valt ons op dat het open staan voor nieuwe aanpakken en het transparant bespreken van de mogelijkheden tot nieuwe inzichten en mogelijkheden leidt. Ook het bieden van zoekruimte (als pilot, of experiment) en het uit de organisatie halen van het proces zijn tactieken die werken.

Ons vermoeden is, dat zowel de top-down als bottom-up aanpak voor het opstellen van een Omgevingsvisie niet functioneert. De beste voorbeelden die we tot nu toe zien gaan eerder uit van het werken aan gezamenlijke waarden, bijvoorbeeld via de ‘Mutual Gain Approach’.

Figuur 2 – Sturen op zo min mogelijk sturing

Van participatie naar co-creatie. “De Omgevingsvisie gaat om samen bouwen aan de kwaliteit van (samen)leven in plaats van alleen een instrument vernieuwen.” Het proces om te komen tot een Omgevingsvisie vraagt dus al meer van de partijen in de arena. Want voor wie is de Omgevingsvisie eigenlijk? Het is nog wel een overheid waar de Omgevingsvisie in de meeste gevallen het 5

initiatief vindt, maar het is niet meer de overheid alleen die de kaders bepaalt. De filosofie van de Omgevingsvisie is het juist met elkaar in samenspraak bouwen aan die toekomstige visie. We zien een worsteling waarbij het spanningsveld naar voren komt tussen de visie als inspiratiekader naar buiten toe (toekomstgericht en uitnodigend) en de wens of soms verwachting vanuit de overheid om de visie ook te benutten als een vorm van (intern) toetsingskader (vanuit de regierol van gemeente of provincie). En hoe dat te verenigen in één document c.q. instrument en het proces hierop goed in te richten. Dan komt de vraag al snel op ‘hoe pakken we dat aan’. In de praktijk zien we dat er vanuit overheden veel geworsteld wordt met dit thema. “Hoe doorbreek je dat vooral de ‘usual suspects’ aanschuiven bij sessies?”, “Hoe mobiliseer je lokale kennis?”, “Hoe kunnen verschillende perspectieven worden georganiseerd in een denktank?”, en “Waarom is democratie zo duur?”. Allemaal vragen die leven in het vinden van een weg richting cocreatie. Aan de andere kant, daar waar de samenleving de handschoen oppakt om een visie te maken, is de vraag juist hoe je ook commitment van de overheid krijgt dat laat zien dat zij die visie omarmen. Het hoeft natuurlijk niet altijd een overheid te zijn die het initiatief neemt, dan gaat het juist om het initiatief op een goede manier faciliteren en inbedden om zo de energie die er is te benutten. Cruciaal blijkt het woord ‘verwachtingsmanagement’. Met andere woorden: wees duidelijk en eerlijk naar burgers en organisaties toe wat wel en wat niet kan. Mensen kunnen wel degelijk over strategische, lange termijn vragen hun inbreng geven. Het is van belang dat ze weten wat precies van hen gevraagd wordt. Zo worden teleurstellingen voorkomen en is het kader vanaf het begin helder.

We verwachten dat elke Omgevingsvisie gezien wordt als maatwerk. Er zijn vele manieren om de samenleving te betrekken bij het ontwikkelen van een Omgevingsvisie. Cruciaal is de openheid waarmee de inbreng omarmd wordt én de verwachtingen die gewekt worden bij het starten van het proces. Het samen werken naar een stip op de horizon kan daar bij helpen. Daarmee wordt het ook een continue dialoog.

6

Figuur 3 – Van Participatie naar Cocreatie

Democratische legitimiteit. Bij het ontwikkelen van een Omgevingsvisie, of het nu is vanuit de overheid of vanuit de samenleving, is er een sterk gevoelde link met democratische legitimiteit. Want wie besluit nu eigenlijk waarover? En voelen bestuurlijk verantwoordelijken zich ook comfortabel in die nieuwe setting? Met name het lokaal bestuur dat vaak dicht op de samenleving opereert worstelt hiermee. Want doe je als bestuurder / raadslid mee in de discussie, of houd je je er juist van afzijdig en wil je alleen geïnformeerd worden? Ga je tussentijds sturen en actief meedenken, of moet / mag dat juist niet. Met andere woorden “Hoe legitimeer je vermaatschappelijking van bestuurlijke taken?” en “Komt de autonomie van het politiek bestuur in het gedrang?”. Daarbij is er gerede twijfel over hoe je mensen zelf in staat stelt het heft in handen te nemen. Kunnen burgers verantwoordelijkheid nemen voor de publieke zaak? En is dat daarmee een goede afspiegeling van de wensen van de samenleving?

Wij vragen ons af of het lokaal / regionaal bestuur wel toegerust is op de deregulering en het laten vieren van de teugels door de samenleving meer ruimte te geven. Wij vermoeden dat dit vraagt om experimenten en pilots. Dus in een veilige omgeving met elkaar ontdekken en reflecteren op wat werkt en stand houdt of juist niet. Dat vraagt wel om adaptief vermogen van alle partijen die meedoen. 7

Figuur 4 – Afspiegelen, Sturen en Verantwoorden

De Omgevingsvisie is elke dag vers! En dan is daar de Omgevingsvisie. Klaar! Of toch niet? “Hoe kun je een Omgevingsvisie levend en up-to-date houden?”. En hoe ga je om met de snel veranderende werkelijkheid versus vastleggen van ambities in een document? De Omgevingsvisie is vormvrij, en kan daarmee op verschillende wijzen uiting krijgen. Dat is naar ons idee ook de kracht van de Omgevingsvisie. Het is geen blauwdruk die je in moet vullen, maar een instrument dat je in staat stelt om vanuit het bestaande naar de toekomst te kijken. Dat betekent ook dat nieuwe inzichten die opkomen een plek moeten krijgen, dat het flexibiliteit vraagt, die we nu niet gewend zijn. Misschien betekent dit het maken van een Omgevingsvisie op hoofdlijnen met uitwerkingsparagrafen en/of uitvoeringsprogramma om het gemeenschappelijk belang te borgen. Maar misschien betekent dit ook wel een gebiedsgerichte uitwerking, die vanuit de gebieden zelf invulling gegeven wordt, op basis van belangrijke ontwikkellijnen die meer generiek zijn. En dan zijn er natuurlijk nog de ‘standaarden’ die we kennen in de ruimtelijke ordening die daarmee wellicht niet meer voldoen aan de wensen die we hebben als je kijkt naar de Omgevingsvisie. Dat vraagt ook om nieuwe, organische en meer flexibele manieren van herijking. Het tussentijds monitoren van de ambities is daarbij een continue proces, dit leidt tot aanpassing van de ambities en wellicht ook weer nieuwe ambities. Een proces 8

dat niet alleen vanuit de overheid plaats moet vinden, maar wederom in samenspraak met de samenleving. Ook in de fase van uitvoering is ruimte nodig om met elkaar te ontdekken hoe je het opgebouwde commitment van betrokken partijen kunt vasthouden. Daarbij komt ook de vraag op of de Omgevingsvisie niet ingebed moet worden in een groter geheel. Zoals bijvoorbeeld een ‘Stadsprogramma’, waarbij de Omgevingsvisie samen met ander beleid (vanuit o.m. het sociale en economische domein) ook daadwerkelijk vertaald wordt naar integrale uitvoeringsprogramma’s.

We vermoeden, dat het nog wel even zal duren voordat we een ‘elke dag vers’ werkwijze hebben gevonden die de balans houdt tussen ‘hier staan we voor’ en ‘daar maken we ruimte’. Het is ook spannend, maar je hoeft het niet alleen te doen! En als de Omgevingsvisie er is, begint het eigenlijk pas. De ruimte die gemaakt is, behouden en uitbouwen, om vervolgens weer nieuwe ruimte te maken.

Figuur 5 – Elke dag vers

9

Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu werkt aan de Omgevingswet. De BNSP is door het Ministerie geselecteerd om negen pilots voor het nieuwe instrument Omgevingsvisie te werven, te begeleiden en een kennisontwikkelings- en leertraject uit te voeren rondom die pilots en 19 (combinaties van) organisaties in ‘de tweede ring’. Doel van de Pilots Omgevingsvisie 2014 – 2016 is ‘leren en inspireren’. Ervaring opdoen met de Omgevingsvisie en deze delen nog voordat de wet in werking treedt. Meer informatie over het project is te vinden via: www.bnsp.nl/pilotsomgevingsvisie. De auteurs van dit artikel, drs. G. (Geiske) Bouma [TNO] en ir M. (Marty) van de Klundert MCD [Spacevalue] zijn respectievelijk programmamanager en kennismakelaar in bovengenoemd project. Zij schrijven dit artikel op eigen titel. Sommige noties zijn geïllustreerd met uitspraken, zoals die tijdens het pilottraject zijn gedaan door betrokkenen. Vanwege het nog lopende karakter van de pilots zijn deze citaten geanonimiseerd. Wij danken Jeffrey de Haas van de gemeente Zoetermeer voor zijn review van de paper.

10