Impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie

Impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie Een analyse van de niet-uitgevoerde overdracht van ontwikkelingssamenwerking naar aanleiding van de vijfde staatshervorming

 Rapport 

Dieter Vanhee & Annie Hondeghem

1.

Managementsamenvatting > 1.1. > > > > >

Synthese case niet-uitgevoerde overdracht ontwikkelingssamenwerking 1.1.1. Agenda-setting 1.1.2. Beleidsformulering 1.1.3. Besluitvorming 1.1.4. Implementatie 1.1.5. Evaluatie

7 7 7 8 8 9 10

> 1.2. Aanbevelingen voor de Vlaamse administratie > 1.2.1. Agenda-setting > 1.2.2. Beleidsformulering > 1.2.3. Besluitvorming > 1.2.4. Implementatie > 1.2.5. Evaluatie

12 12 13 14 15 17

2.

Inleiding

19

3.

Methodologie, bronnenmateriaal en onderzoeksvragen

21

> 3.1.

Methodologie

21

> 3.2.

Bronnenmateriaal

24

4.

> 3.3. Onderzoeksvragen > 3.3.1. Agenda-setting > 3.3.2. Beleidsformulering > 3.3.3. Besluitvorming > 3.3.4. Implementatie > 3.3.5. Evaluatie

25 25 25 26 26 26

Procesanalyse van de niet-uitgevoerde overdracht van ontwikkelingssamenwerking

29

> 4.1. Agenda-setting (21/05/1995 - 13/06/1999) > 4.1.1. Senaatscommissie voor Institutionele Aangelegenheden > 4.1.2. Commissie Staatshervorming van het Vlaams Parlement > 4.1.3. ABOS-schandaal > 4.1.4. Dioxinecrisis

29 29 30 33 36

‫׀‬i‫׀‬

> 4.2. Beleidsformulering (13/06/1999 – 16/10/2000) 36 > 4.2.1. Politieke machtsverschuiving na verkiezingen van 13 juni 1999 36 > 4.2.2. Intergouvernementele en Interparlementaire Conferentie voor Institutionele Vernieuwing of kortweg Costa (Conferentie Staatshervorming) 38 > 4.2.3. Parallelle hervorming ontwikkelingssamenwerking 39 > 4.3. Besluitvorming (16/10/2000 - 13/07/2001) 40 > 4.3.1. Lambermont-akkoord van 16 oktober 2000 40 > 4.3.2. Ontwerpen van bijzondere wet van 23 januari 2001 of Lambermont bis 43 > 4.3.3. Parlementaire behandeling en de Bijzondere Wetten van 13 juli 2001 45 > 4.3.4. Rol van de Vlaamse en federale administratie 48

5.

‫ ׀‬ii ‫׀‬

> 4.4. Implementatie (13/07/2001 – eind 2010) > 4.4.1. Uitvoering Bijzondere Wet van 13 juli 2001 > 4.4.2. Vlaamse ontwikkelingssamenwerking > 4.4.3. Federale ontwikkelingssamenwerking

49 49 54 58

> 4.5. Evaluatie (21/05/1995 – eind 2010) > 4.5.1. Procesevaluatie > 4.5.2. Evaluatie van de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking > 4.5.2.1. Organisatie > 4.5.2.2. Budget > 4.5.2.3. Beleid > 4.5.3. Evaluatie van de federale ontwikkelingssamenwerking > 4.5.3.1. Organisatie > 4.5.3.2. Budget > 4.5.3.3. Beleid > 4.5.4. Evaluatie van de bevoegdheidsverdeling > 4.5.4.1. Samenwerking tussen Vlaamse en federale administratie ontwikkelingssamenwerking binnen huidige bevoegdheidsverdeling > 4.5.4.2. Verwachtingen inzake toekomstige bevoegdheidsverdeling

61 62 64 65 65 66 66 66 66 67 67

Besluit

71

68 69

Lijst tabellen Tabel 1. Data van de interviews, de respondenten en hun relevante (vroegere of huidige) functie Tabel 2. Horizontale verdeelsleutels bijkomende middelen overgedragen bevoegdheden

Lijst figuren Figuur 1. Beleidsstappen in de beleidscyclus toegepast op de case nietuitgevoerde overdracht ontwikkelingssamenwerking Figuur 2. Beleidsstappen in de beleidscyclus toegepast op de case nietuitgevoerde overdracht ontwikkelingssamenwerking Figuur 3. De Beter Bestuurlijk Beleid - structuur van het beleidsdomein Internationaal Vlaanderen Figuur 4. Organigram BTC Figuur 5. Link tussen DGD en BTC Figuur 6. Organigram DGD Figuur 7. Beleidsstappen in de beleidscyclus toegepast op de case nietuitgevoerde overdracht ontwikkelingssamenwerking

‫ ׀‬iii ‫׀‬

Lijst afkortingen ABOS: Algemeen Bestuur Ontwikkelingssamenwerking BBB: Beter Bestuurlijk Beleid B-H-V: Brussel-Halle-Vilvoorde BTC: Belgische Technische Coöperatie CNCD: Centre National de Coopération au Développement COSTA: Conferentie Staatshervorming DGIS: Directie-Generaal Internationale Samenwerking DGOS: Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking (nu DGD) EVA: Extern Verzelfstandigd Agentschap GW: Grondwet IVA: Intern Verzelfstandigd Agentschap NCOS: Nationaal Centrum voor Ontwikkelingssamenwerking (nu 11.11.11) NGO: Niet-gouvernementele Organisatie OESO: Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling SBOV: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen UOS: Universitaire Ontwikkelingssamenwerking VAIS: Vlaams Agentschap Internationale Samenwerking VLIR: Vlaamse Interuniversitaire Raad VVOB: Vlaamse Vereniging voor Ontwikkelingssamenwerking en Technische Bijstand

‫ ׀‬iv ‫׀‬

Dankwoord Graag wensen de onderzoekers een speciaal woord van dank uit te brengen aan de personen die werden geïnterviewd in het kader van dit kleinschalig onderzoek: Patrik Vankrunkelsven, Eddy Boutmans, Freddy Colson, Anne Van Autreve, Sam Van den Abeele, Carl Michiels, Koen Detavernier en Koen Jongbloet. Van hen verdient Freddy Colson extra dank omwille van zijn nauwgezette nalezing van het rapport en zijn pertinente opmerkingen. Voorts dienen de studenten 3de bachelor politieke wetenschappen (K.U.Leuven) die tijdens het academiejaar 2008-2009 en 2010-2011 het seminarie bestuurskunde/politicologie hebben gevolgd te worden bedankt voor het afnemen van enkele van deze interviews. Ook Jan De Mulder, werkzaam op de stafdienst van het departement Bestuurszaken van de Vlaamse Overheid, verdient een bijzondere vermelding daar hij enkele interessante aanzetten tot verbetering van dit rapport aangaf. Tot slot gaat speciale dank uit naar Marc Kayaert, vrijwillig wetenschappelijk medewerker verbonden aan het Instituut voor de Overheid van de K.U.Leuven. Zijn jarenlange ervaring binnen de administratie zorgde ervoor dat het onderzoek in de juiste richting verliep.

‫׀‬v‫׀‬

1. Managementsamenvatting Deze managementsamenvatting bevat enerzijds een synthese van het caseonderzoek naar de niet-uitvoering van de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking n.a.v. de vijfde staatshervorming en anderzijds de aanbevelingen die kunnen worden gedaan naar de Vlaamse administratie toe m.b.t. een mogelijke uitvoering van de overheveling van ontwikkelingssamenwerking n.a.v. een zesde staatshervorming. Beide onderdelen zijn gestructureerd volgens de verschillende beleidsstappen in de beleidscyclus zoals hieronder in figuur 1 is weergegeven. Figuur 1. Beleidsstappen in de beleidscyclus toegepast op de case nietuitgevoerde overdracht ontwikkelingssamenwerking

1995

2010

1999 2000 2001 Agenda-setting

Bel Form*

Besl Vorm*

Implementatie

Evaluatie

*Bel Form: Beleidsformulering; Besl Vorm: Besluitvorming.

> 1.1.

Synthese case niet-uitgevoerde overdracht ontwikkelingssamenwerking

Hieronder wordt een samenvatting gegeven van de procesanalyse die werd uitgevoerd op de case van de niet-uitgevoerde overdracht ontwikkelingssamenwerking n.a.v. de vijfde staatshervorming. > 1.1.1.

Agenda-setting

De agenda-setting, hier afgebakend van de verkiezingen van 21/05/1995 tot de verkiezingen van 13/06/1999, werd gekenmerkt door een grote communautaire activiteit binnen het Vlaams Parlement. Belangrijk daarbij

‫׀‬7‫׀‬

zijn vooral de Vlaamse resoluties inzake staatshervorming van 3 maart 1999 waarin ook de overheveling werd gevraagd van de ontwikkelingssamenwerking. In deze periode kwam ontwikkelingssamenwerking in een slecht daglicht te staan. In 1995 brak immers het ‘ABOS-schandaal’ (Algemeen Bestuur Ontwikkelingssamenwerking) uit waarbij duidelijk werd dat middelen niet correct werden aangewend en de organisatie niet werkte zoals het hoorde. Een speciale kamercommissie werd in het leven geroepen en kwam met een vernietigend rapport. Een gevolg van dit schandaal waren grote hervormingen die minister van ontwikkelingssamenwerking Réginald Moreels (CVP) uittekende waarbij een nieuwe organisatie zou worden opgericht nl. de Belgische Technische Coöperatie en waarbij ABOS zou worden omgevormd tot de Directie-Generaal voor Internationale Samenwerking (DGIS) dat werd geïntegreerd binnen Buitenlandse Zaken. Een derde belangrijke gebeurtenis die deze agenda-setting kleurde was de dioxinecrisis die de verkiezingsuitslag van juni 1999 voor een groot stuk zou bepalen. > 1.1.2.

Beleidsformulering

Als gevolg van o.a. de dioxinecrisis die in mei van 1999 uitbrak kwam er een paars-groene regering aan de macht en begon de beleidsformulering voor een volgende staatshervorming (13/06/1999 - 16/10/2000). De conferentie voor de staatshervorming ofwel “Costa” werd opgericht waarin de mogelijke overdracht van ontwikkelingssamenwerking maar heel kort werd besproken. De regering kwam tot een eerste communautair akkoord (Hermes-akkoord) op 5 april 2000 waarin de regionalisering van landbouw en buitenlandse handel werd beslecht. Ontwikkelingssamenwerking werd pas laat in de onderhandelingen ingevoegd door zowel Vlaamse onderhandelaars van de VU als Franstalige onderhandelaars van de PS. Voor de VU was dit al lang een eis, voor de PS was dit eerder een manier om de hervormingsplannen van Moreels (en vooral dan het stopzetten van gebonden hulp aangaande bilaterale ontwikkelingssamenwerking) te kunnen vermijden. > 1.1.3.

Besluitvorming

Op 16 oktober 2000 slaagde men erin een politiek akkoord af te sluiten dat de nieuwe financieringswet, de overdracht van de organieke regelgeving op de lokale en provinciale besturen en de gedeeltelijke overdracht van

‫׀‬8‫׀‬

ontwikkelingssamenwerking formaliseerde. Met dit akkoord, meer bepaald het Lambermont-akkoord, begon de besluitvormingsfase voor deze laatstgenoemde case (16/10/2000 - 13/07/2001). Het akkoord was allesbehalve duidelijk want slechts onderdelen van ontwikkelingssamenwerking zouden worden geregionaliseerd, namelijk deze die betrekking hadden op de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten, en dit vanaf 2004. PS en VU waren tevreden met dit akkoord, de groenen en de NGO’s allesbehalve tevreden. Vanaf die dag zouden de groenen dan ook oppositie voeren binnen de eigen regeringsmeerderheid om deze overheveling kost wat kost tegen te houden. Na dit politiek akkoord volgde een moeilijke omzetting naar ontwerp van bijzondere wet waar het politiek akkoord inzake ontwikkelingssamenwerking behouden bleef maar waar men opnam dat een werkgroep zou worden opgericht die de overheveling van de aspecten van de ontwikkelingssamenwerking nader zou regelen. De VU voelde de bui al hangen en was als de dood voor o.a. de niet-uitvoering van dit deel van het akkoord. De regering probeerde de VU’ers nog te overtuigen maar al snel werd duidelijk dat de verdeeldheid binnen deze politieke partij Lambermont op het spel kon zetten. Daarom werden de pijlen gericht op de PSC die uiteindelijk, mits toegevingen, zorgde voor de redding van de vijfde staatshervorming. Doorheen deze aanloop naar de besluitvorming viel op hoe weinig invloed stakeholders zoals de NGO’s of de betrokken federale en Vlaamse administraties hadden op de uitkomst van deze besluitvorming. De eerstgenoemden probeerden de politiek nog op andere gedachten te brengen maar uiteindelijk werd de overheveling toch in de bijzondere wet gegoten, zij het afgezwakt. Ook de betrokken administraties hadden het gevoel dat de overheveling boven hun hoofd werd beslist daar zij niet werden geconsulteerd. > 1.1.4.

Implementatie

De implementatieperiode werd hier afgebakend van 13 juli 2001 tot eind 2010, het einde van deze analyse. In deze periode moest men de uitvoering van de besluitvorming tot een goed einde brengen. Maar al vanaf het begin was het duidelijk dat van implementatie voor 1 januari 2004 geen sprake zou zijn. Er was immers eerst de noodzakelijke samenkomst van de

‫׀‬9‫׀‬

werkgroep die tegen eind 2002 de concrete overheveling zou uittekenen, om dan in 2003 de plannen te kunnen implementeren. Maar deze werkgroep leidde niet tot de vooropgestelde uittekening van de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking. De oppositie tegen de overheveling van ontwikkelingssamenwerking was zo groot vanuit het veld en dan nog eens gesteund door bevoegd staatssecretaris Boutmans dat naarmate de tijd vorderde alle regeringspartijen doorhadden dat de overheveling er niet zou komen. Ondertussen werden de hervormingen op federaal vlak doorgevoerd en kregen BTC en DGIS (later DGOS), de kans om opnieuw de teugels steviger in handen te nemen. Anno 2008 leek het positief uit te draaien voor het voortbestaan van de federale ontwikkelingssamenwerking toen Verhofstadt in zijn nota pleitte voor een herfederalisering van ontwikkelingssamenwerking (m.a.w. schrapping van passage over ontwikkelingssamenwerking in de Bijzondere Wet). Op Vlaams niveau ging men ondertussen door met het eigen ontwikkelde ontwikkelingssamenwerkingsbeleid (met beperktere middelen en personeel in vergelijking met het federale beleid) maar bleef men rekenen op de uiteindelijke uitvoering van de overdracht van ontwikkelingssamenwerking. Getuige daarvan was de creatie van een apart agentschap voor internationale samenwerking die de grote bevoegdheidsoverdracht zou kunnen opvangen. Alhoewel ontwikkelingssamenwerking zich anno 2010 niet in het oog van de staatshervormingsstorm bevindt, toch blijft er een zekere waakzaamheid bestaan binnen de politiek en de administratie daar ontwikkelingssamenwerking snel terug op de onderhandelingstafel kan komen, cf. de vraag naar uitvoering van het Lambermontakkoord inzake ontwikkelingssamenwerking in de Vlaamse Octopusnota van 2008, in de fiches “Aandachtspunten staatshervorming” van de Vlaamse administratie van september 2010 en in de nota De Wever van oktober 2010. > 1.1.5.

Evaluatie

Enerzijds kan men een evaluatie maken van het proces zoals het is verlopen, anderzijds kan men een evaluatie maken van het eindresultaat zoals het nu is. Beginnen we met het eerste type evaluatie dan kan men zien dat het vanaf het begin fout liep. Ontwikkelingssamenwerking kwam

‫ ׀‬10 ‫׀‬

slechts laattijdig in het vizier en alleen VU en PS waren grote voorstander van deze defederalisering. De VU haakte in de loop van het besluitvormingsproces af en de pijlen werden gericht op de PSC voor het behalen van de noodzakelijke meerderheid. Daarbovenop kwam nog dat de groenen massaal oppositie voerden tegen het eigen afgesloten politiek akkoord. Naarmate de tijd vorderde werd het politiek akkoord rond ontwikkelingssamenwerking steeds verder afgezwakt. In het begin sprak men van de overdracht van ontwikkelingssamenwerking, daarna van delen van ontwikkelingssamenwerking, daarna van delen van ontwikkelingssamenwerking na het oprichten van een werkgroep, tot het finaal duidelijk werd dat er eigenlijk helemaal niets zou worden overgeheveld. Achteraf kan men zien dat slechts één succesfactor aanwezig was waardoor het wel erg moeilijk werd om te komen tot een succesvolle bevoegdheidsoverdracht. Er was immers geen sprake van een duurzame agenda-setting, noch van een breed gedragen beleidsformulering, noch van een pacificatiebesluitvorming met voldoende duidelijkheid, noch van een veranderingscapaciteit vanuit de betrokken federale administratie. De enige succesfactor die wel aanwezig was was de veranderingscapaciteit van de betrokken Vlaamse administratie, die als kleine organisatie niet afkerig stond tegenover een overdracht van federale collega’s en de daarbij horende middelen. Naast de hierboven kort beschreven procesevaluatie is een evaluatie van de huidige bevoegdheidsverdeling een tweede type evaluatie dat hier wordt besproken. Deze evaluatie wordt opgedeeld in een evaluatie van de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking, een evaluatie van de federale ontwikkelingssamenwerking en een evaluatie van de huidige bevoegdheidsverdeling. De respondenten zijn positief over de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking. Zowel de organisatie, het budget als het beleid worden positief geëvalueerd. De organisatie is de kinderschoenen ontgroeid, het budget wordt steeds groter en de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking kan haar stempel drukken in de sectoren en landen waar zij actief is. Zelfde verhaal voor de federale ontwikkelingssamenwerking: ook hier een positieve evaluatie inzake organisatie, budget en beleid. De organisatie is na ingrijpende hervormingen eindelijk stabiel, het budget is gegroeid (zelfs in tijden van crisis) en het beleid dat wordt gevoerd wordt geapprecieerd. Samenwerking wordt wel aangehaald als een punt waar nog veel verbetering mogelijk is. Er zijn bijna geen formele overlegstructuren tussen beide niveaus en nog ‫ ׀‬11 ‫׀‬

steeds leeft de cultuur van niet-samenwerking. Tot slot verwachten de respondenten niet dat er fundamentele wijzigingen zullen worden aangebracht aan de huidige structuur van parallelle bevoegdheden, zoals deze reeds bevestigd werd door de Raad van State1. Integendeel, men verwacht dat dit in de toekomst nog verder zal worden geïnstitutionaliseerd. > 1.2.

Aanbevelingen voor de Vlaamse administratie

Hieronder worden enkele aanbevelingen gedaan die de Vlaamse administratie (lees: het beleidsdomein Internationaal Vlaanderen) voor ogen kan houden indien een overheveling van ontwikkelingssamenwerking alsnog zou worden uitgevoerd. Deze aanbevelingen zijn gebaseerd op eerder onderzoek van bevoegdheidsoverdrachten landbouw2 en buitenlandse handel3 n.a.v. de vijfde staatshervorming. > 1.2.1.

Agenda-setting

In de eerste plaats moet het beleidsdomein Internationaal Vlaanderen zich bewust zijn van de mogelijkheid dat de bevoegdheid ontwikkelingssamenwerking die zich op het federale niveau bevindt, in het kader van een volgende staatshervorming, kan worden overgeheveld naar de deelstaten. Het feit dat men beseft dat de eigen organisatie geen definitief eindpunt heeft bereikt kan ertoe bijdragen om proactief na te denken over mogelijke toekomstige wijzigingen. Deze proactiviteit kan erin bestaan de organisatie te doen reflecteren over de eigen bestaande structuur en regelgeving, goede contacten te onderhouden met de organisaties op het

1

2

3

Sinds de Sint-Michielsakkoorden van 1993 zijn de gemeenschappen en gewesten bevoegd voor de buitenlandse aspecten van hun bevoegdheidsdomeinen, volgens het principe "in foro interno, in foro externo". De Raad van State oordeelde eind 2002 dat dit wel degelijk ook slaat op ontwikkelingssamenwerking, voor zover het over sectoren en thema's gaat die binnen de binnenlandse bevoegdheidsdomeinen vallen. De federale overheid behoudt echter een omvattende bevoegdheid voor ontwikkelingssamenwerking. D.VANHEE & A. HONDEGHEM, “Impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie: een analyse van de overdracht landbouw naar aanleiding van de vijfde staatshervorming”, Leuven, SBOV, 2009, 142 p. D. VANHEE & A. HONDEGHEM, “Impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie: een analyse van de overdracht buitenlandse handel naar aanleiding van de vijfde staatshervorming”, Leuven, SBOV, 2009, 116 p.

‫ ׀‬12 ‫׀‬

federale niveau die in aanmerking zouden kunnen komen voor een regionalisering en de organisatie klaar te maken voor verandering. Om dit te verwezenlijken zou veranderingsmanagement zeker een onderdeel moeten uitmaken van de competenties van de leidend ambtenaren van het beleidsdomein internationaal Vlaanderen in het algemeen en van het departement en het agentschap internationale samenwerking in het bijzonder. > 1.2.2.

Beleidsformulering

Eens men op politiek vlak begonnen is met het formuleren van de mogelijke beleidskeuzes inzake staatshervorming moet het beleidsdomein internationaal Vlaanderen zich verder kenbaar maken als een speler die haar expertise ter beschikking wenst te stellen. Daarbij mag niet worden vergeten dat het beleidsdomein internationaal Vlaanderen er alle belang bij heeft om ervoor te zorgen dat de beleidsformulering die het haalt, en dus wordt opgenomen in de fase van de besluitvorming, zo duidelijk en ondubbelzinnig mogelijk is. Het is immers de administratie die deze politieke compromissen, neergeschreven in politieke akkoorden en later in wetteksten, moet vertalen in administratieve handelingen. Omdat vanuit de twee reeds onderzochte cases (landbouw en buitenlandse handel) is gebleken dat het voor de Vlaamse administratie niet eenvoudig is om te wegen op de beleidsformulering, is het aan te raden dat deze nauw probeert samen te werken met het kabinet om op die manier toch haar stempel te kunnen drukken, weliswaar in overeenstemming met de afspraken die zijn gemaakt in het Vlaams “Charter over de politiekambtelijke samenwerking” van 9 december 20094. Ook is het interessant dat er tijdens de beleidsformulering terugkoppelingsmomenten worden ingelast tussen de Vlaamse onderhandelaars, de top van de Vlaamse administratie en de gespecialiseerde ambtenaren van de geviseerde bevoegdheidsdomeinen.

4

Vlaamse Overheid, “Charter over de politiek-ambtelijke samenwerking”, http://www2.vlaanderen.be/bestuurszaken/docs/charter_CAG-VR_20091209.pdf.

‫ ׀‬13 ‫׀‬

> 1.2.3.

Besluitvorming

Eens de politieke akkoorden zijn afgesloten is het vaak moeilijk om nog bij te sturen vanuit het oogpunt van de administratie daar de besluitvorming veelal een precair politiek evenwicht is waaraan best niet meer wordt geraakt. De Vlaamse administratie moet in deze fase in de eerste plaats zorgen dat de verschillende facetten die belangrijk zijn bij een bevoegdheidstransfer worden voorbereid. Daartoe is het raadzaam om binnen het beleidsdomein internationaal Vlaanderen werkgroepen op te richten die bevolkt worden met experts binnen de volgende domeinen: personeel, huisvesting, logistiek, ICT, budget en regelgeving. Deze werkgroepen moeten alle “to do’s” oplijsten die op korte termijn, op middellange termijn en op lange termijn belangrijk zijn in hun expertisedomein om de bevoegdheidsoverdracht tot een goed einde te brengen. Aan die “to do’s” moeten verantwoordelijken en realistische deadlines worden gekoppeld. Voorts moet men eveneens alle faal- en succesfactoren oplijsten waarmee rekening moet worden gehouden. Een algemene cel binnen het beleidsdomein internationaal Vlaanderen zou de werkzaamheden van de specifieke werkgroepen moeten overkoepelen en moet worden voorgezeten door een “single point of contact” of een regisseur die de nodige vaardigheden bezit inzake bevoegdheidsoverdrachten. Deze laatstgenoemde moet ook gekozen worden in functie van de goede contacten die hij of zij heeft binnen de eigen organisatie maar ook met de sleutelspelers binnen de andere organisaties die betrokken partij zijn. Hij of zij zal, samen met een ondersteunend team, gedurende het hele proces communiceren naar alle betrokken partijen: zo moet het bestaande personeel op de hoogte worden gehouden van de nakende veranderingen, moet het federale personeel dat de overstap maakt worden ingelicht over de kenmerken van de ontvangende overheid via informatiesessies, elektronische nieuwsbrieven en intranet, magazines, … , maar moeten ook de andere stakeholders voldoende informatie ontvangen omtrent de veranderingen o.a. de vakorganisaties, de NGO’s en de ontwikkelingslanden waarmee men samenwerkt. Belangrijk van bij de opstart van deze structuren binnen het beleidsdomein internationaal Vlaanderen is dat men de bestaande Vlaamse ambtenaren betrekt bij de werkzaamheden. De latere integratie van de ex-federale

‫ ׀‬14 ‫׀‬

ambtenaren hangt immers ook af van de “good will” van de reeds aanwezige ambtenaren. Ten slotte kan de overheveling van deze bevoegdheid voor het ontvangende beleidsdomein tegelijk een opportuniteit zijn om de bestaande processen, structuren en organisatie in vraag te stellen en deze te optimaliseren. Deze veranderingen, indien gewenst, moeten centraal worden voorbereid door de overkoepelende cel in overleg met de thematische werkgroepen en alle betrokken personeelsleden. > 1.2.4.

Implementatie

Eens de besluitvorming definitief is volgt de administratieve vertaling waarbij intens overleg nodig is met alle betrokken instanties. De regisseur en het ondersteunend team die reeds gedurende de besluitvormingsfase deze verantwoordelijkheid hebben gekregen, gaan zich in de implementatiefase als afgevaardigden van de Vlaamse administratie begeven op het overleg tussen federale staat en gewesten/gemeenschappen. Het is deze opdrachthouder en zijn of haar team die voor ogen moeten hebben welke ambtenaren zij willen binnenhalen en die de betrokken dienst(en) gescreend hebben vooraleer de wetgeving in voege treedt. Op het moment dat overeengekomen is wat de administratieve vertaling is, welk personeel overkomt, welk budget daaraan is gekoppeld, welke gebouwen en logistiek geërfd worden, welke regelgeving moet worden aangepast en wat er met de ICT-systemen gebeurt, moet men ervoor zorgen dat deze overhevelingsoperatie vloeiend verloopt en moet men lange transitieperiodes proberen te vermijden. In deze turbulente periode is het wederom van belang voldoende te communiceren en te informeren, steeds met de verzuchtingen van het personeel voor ogen. Voorts moet het voorbereidend werk van de hierboven beschreven cellen tot uitvoering worden gebracht. Aandachtspunten zouden moeten zijn: 

Personeelsaangelegenheden: Een snelle inschaling van de exfederale ambtenaren is een basisconditie voor een geslaagde implementatie en integratie. Het is voorts ook belangrijk dat de ex-federale ambtenaren goed worden geïnformeerd, via

‫ ׀‬15 ‫׀‬

bijvoorbeeld een FAQ-lijst, inzake het personeelsbeleid van de Vlaamse overheid: evaluatie, opleiding, verloning, … . 

Huisvesting: Er moet snel duidelijkheid komen m.b.t. waar de exfederale ambtenaren worden gehuisvest. Indien mogelijk moeten deze ambtenaren vermengd worden onder de bestaande Vlaamse ambtenaren.



Logistiek: Men mag tijdens de overgang geen hinder ondervinden inzake logistieke faciliteiten daar dit een heel zichtbaar en psychologisch belangrijk onderdeel is.



ICT: Men dient bij de overgang snel toegang te verkrijgen tot de ICT-tools van de nieuwe ontvangende overheid. Voorts moet men de ICT-systemen nodig voor de uitoefening van de job onmiddellijk kunnen gebruiken.

Naast het op korte termijn vlot doen verlopen van de overdracht, om de werking van het beleidsdomein niet te verstoren, is het daarna ook zaak om de nieuwe ambtenaren te integreren in de voor hen nieuwe dienst(en). Men kan daarbij een onderscheid maken tussen drie verschillende mogelijke situaties. Er is de situatie waarbij de ontvangende Vlaamse overheid met een grote dienst een kleine federale dienst overneemt. In het tweede geval zijn beide groepen ongeveer even groot. Tenslotte is er nog een laatste type overdracht –en ongetwijfeld de moeilijkste- waarbij de ontvangende overheid vele malen kleiner is dan het contingent personeel dat overkomt. Voor wat betreft de case ontwikkelingssamenwerking hangt dit af van de grootte van de overheveling. Het is immers mogelijk dat er helemaal niets wordt overgeheveld, slechts een beperkt stuk, een substantieel stuk, of in het extreme geval de volledige ontwikkelingssamenwerking. Welk type van fusie het ook is, vast staat dat men in deze drie fusietypes aandacht moet schenken aan de cultuur die aanwezig is in beide organisaties en men moet werken naar een homogenisering richting de Vlaamse administratiecultuur. Volgende aandachtspunten moeten in dit kader worden belicht: 

‫ ׀‬16 ‫׀‬

Communicatie: Net zoals in de voorbereidingsfase, de transitiefase en de implementatiefase moet er tijdens de integratiefase voldoende worden gecommuniceerd over de vorderingen inzake integratie.



Organisatie: Een duidelijke en nieuwe organisatiestructuur, met een potentiële reorganisatie van de bestaande processen waarvan reeds hierboven sprake in de besluitvormingsfase, helpt ervoor te zorgen dat de bestaande Vlaamse en de ex-federale ambtenaren een gemeenschappelijk en positief project kunnen aangaan.



Huisvesting: Het belang van fysieke nabijheid van de bestaande en de ex-federale ambtenaren moet hierbij in de verf worden gezet. Voor een geslaagde integratie is een vermenging en versmelting heel belangrijk.



Aanspreekpunten: Van belang is dat niet alleen de personeelsdienst deze verandering helpt dragen maar dat ook alle leidinggevenden en personeelsvertegenwoordigers dit doen. Voorts zijn zij het eerste aanspreekpunt voor mogelijke vragen van bestaande Vlaamse en exfederale ambtenaren.



Vorming: De ex-federale ambtenaren zouden een traject moeten volgen waarbij ze volledig ondergedompeld worden in de Vlaamse ambtenarij gaande van de geschiedenis van de Vlaamse administratie, het Vlaams personeelsstatuut, de Vlaamse administratiecultuur, … .



Juridisch kader: Doorheen het hele implementatie- en integratieproces spreekt het voor zich dat de procedures moeten worden aangepast aan de afspraken op Vlaams niveau (bv. delegatiebesluiten).

Na de voorbereidingsfase, de transitiefase, de implementatiefase en de integratiefase is het aan te raden de geïmplementeerde en geïntegreerde bevoegdheden en het daarbij horende personeel op geregelde basis op te volgen om erover te waken dat de fase van integratie overgaat in de laatste fase nl. de consolidatiefase. > 1.2.5.

Evaluatie

Eens de implementatie-, integratie- en consolidatiefase zijn afgerond zou de Vlaamse administratie de voorgaande beleidsstappen moeten evalueren:

‫ ׀‬17 ‫׀‬



Wat was de rol van de Vlaamse administratie tijdens de eerste drie politieke beleidsstappen?



Hoe verliep de overdracht naar de Vlaamse administratie?



Hoe verliep de integratie en consolidatie binnen de Vlaamse administratie?

Naast de hierboven beschreven “zachte” evaluatie zou er ook een “harde” beleidsevaluatie moeten worden uitgevoerd op basis van verschillende bestuurlijke kwaliteitscriteria, o.a.:

‫ ׀‬18 ‫׀‬



Is het gevoerde beleid efficiënter geworden?



Is het gevoerde beleid effectiever geworden?



Is het gevoerde beleid zuiniger geworden?



Is de dienstverlening klantgerichter geworden?

2. Inleiding De Vlaamse overheid gaf op 15 december 2006 een erkenning voor de verlenging voor 2007-2011 van de Steunpunten voor beleidsrelevant onderzoek met als één van de onderdelen het Steunpunt bestuurlijke organisatie Vlaanderen (SBOV)5. Binnen dit laatstgenoemde steunpunt loopt er sinds 2007 een onderzoeksproject met als onderwerp: “De impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie” dat wordt uitgevoerd binnen het Instituut voor de Overheid van de K.U.Leuven. In 2009 werden in het kader van dit steunpuntproject twee rapporten gemaakt getiteld: “Impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie: een analyse van de overdracht landbouw n.a.v. de vijfde staatshervorming”6 en “Impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie: een analyse van de overdracht buitenlandse handel n.a.v. de vijfde staatshervorming”7. Dit jaar werd in overleg met de klankbordgroep geopteerd om o.a. de bevoegdheidsoverdracht m.b.t. de organieke regelgeving betreffende de lokale en provinciale besturen en de nietuitgevoerde bevoegdheidsoverdracht m.b.t. ontwikkelingssamenwerking na de Lambermontakkoorden van 2000-2001 te reconstrueren vanuit politicologisch en bestuurskundig oogpunt.

5

6

7

Voor meer uitleg m.b.t. het steunpunt bestuurlijke organisatie Vlaanderen verwijzen wij u graag naar de website: http://www.steunpuntbov.be. D.VANHEE & A. HONDEGHEM, “Impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie: een analyse van de overdracht landbouw naar aanleiding van de vijfde staatshervorming”, Leuven, SBOV, 2009, 142 p. D.VANHEE & A. HONDEGHEM, “Impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie: een analyse van de overdracht buitenlandse handel naar aanleiding van de vijfde staatshervorming”, Leuven, SBOV, 2009, 116 p.

‫ ׀‬19 ‫׀‬

3. Methodologie, bronnenmateriaal en onderzoeksvragen > 3.1.

Methodologie

Zoals eerder aangegeven wordt gekozen voor een case van bevoegdheidsoverdracht na de jongste staatshervorming van 2000-2001. Om deze case te reconstrueren wordt gebruik gemaakt van de procesanalyse van Howlett en Ramesh8. Zij onderscheiden 5 fasen in de beleidscyclus: agenda setting, policy formulation, decision making, policy implementation en evaluation. 

De agenda-setting heeft volgens Howlett en Ramesh een belangrijke impact op het vervolg van het proces maar leidt daarom niet tot duidelijk geformuleerde doelen. Bepaalde gebeurtenissen zorgen ervoor dat iets op de politieke agenda komt. Dit laatste gebeurt meestal door de inspanningen van één of meerdere entrepreneurs.



Nadat de problemen op de agenda zijn geplaatst moeten ze nog een concrete invulling krijgen. De agenda-setting leidt immers niet tot duidelijk en concreet geformuleerde doelstellingen. De beleidsformulering is een fase waarin voorstellen en opties voor het uitwerken van de veranderingen worden gedefinieerd, overwogen, aanvaard of geweigerd. Tijdens deze fase worden dus de verschillende opties geformuleerd en geherformuleerd over de tijd.



De fase van de besluitvorming is vooral een belangrijke fase voor de politieke actor met de nodige aandacht voor de wetgeving die meestal gepaard gaat met de hervorming.



De implementatiefase is niet zomaar een uitvoerfase want ook hier nog kunnen onderhandelingen plaatsvinden over de effectieve uitvoering. De besluitvormers die het niet gehaald hebben zijn immers niet

8

M. HOWLETT & M. RAMESH, Studying Public Policy, New York, Oxford University Press, 1995, 239 p. Voor een overzicht van de theoretische kaders voor de studie naar veranderingen verwijzen wij u graag door naar: C. PELGRIMS, Bestuurlijke hervormingen vanuit een politiek perspectief, Brugge, Vanden Broele, 2008, 7-47.

‫ ׀‬21 ‫׀‬

verdwenen en kunnen in deze fase terug op de voorgrond treden om het beleid alsnog te wijzigen naar hun ideaalbeeld. 

Ten slotte is er nog de evaluatiefase waarin de zonet beschreven beleidsstappen worden geëvalueerd en waarin ook het nieuw geconstrueerde beleid grondig wordt geëvalueerd.

In dit onderzoeksrapport wordt er gekozen voor een duidelijke afbakening tussen de verschillende fases waarbij de ene fase telkens perfect aansluit bij de voorgaande. In realiteit is dit natuurlijk veel gecompliceerder en lopen de verschillende fases door elkaar. Hieronder vindt u deze pragmatische afbakening voor de case niet-uitgevoerde overdracht ontwikkelingssamenwerking. Figuur 2. Beleidsstappen in de beleidscyclus toegepast op de case nietuitgevoerde overdracht ontwikkelingssamenwerking

1995

1999 Agenda-setting

2000 2001

Bel Besl Form* Vorm*

2010 Implementatie

Evaluatie

*Bel Form: Beleidsformulering; Besl Vorm: Besluitvorming



‫ ׀‬22 ‫׀‬

Agenda-setting: 21/05/1995 - 13/06/1999: Van de verkiezingen van 1995 in het post-Sint-Michielstijdperk tot de verkiezingen van 13 juni 1999. Deze legislatuur komt net na de legislatuur waarin de vierde staatshervorming werd onderhandeld en uitgevoerd en zet met mondjesmaat een nieuwe potentiële staatshervorming op de agenda. Zo is er o.a. de grote activiteit van het Vlaams Parlement met de stemming van de Vlaamse resoluties inzake de staatshervorming en is er een Senaatscommissie die de bevoegdheidsverdeling na de vier eerste staatshervormingen onder de loep neemt.



Beleidsformulering: 13/06/1999 – 16/10/2000: Van de verkiezingen van 1999 tot het Lambermont-akkoord van 16 oktober 2000. Een nieuwe en paars-groene coalitie komt aan de macht die zorgt voor een hernieuwde dynamiek inzake staatshervorming die uiteindelijk leidt tot het politiek akkoord dat de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking bezegelt, namelijk het Lambermont-akkoord van 16 oktober 2000.



Besluitvorming: 16/10/2000 - 13/07/2001: Van het Lambermont-akkoord van 16 oktober 2000 tot de Bijzondere Wetten van 13 juli 2001. Deze periode handelt dus over het politiek akkoord, de omzetting van dit politiek akkoord in wetteksten en de uiteindelijke eindstemming in Kamer en Senaat.



Implementatie: 13/07/2001 – eind 2010: Van de Bijzondere Wetten van 13 juli 2001 tot eind 2010. Tijdens deze periode worden de wetgevende teksten omgezet in administratieve handelingen. Als eindpunt wordt eind 2010 gekozen omdat deze analyse loopt tot het einde van het onderzoek. Van echte implementatie kan men hier echter niet spreken daar er van uitvoering geen sprake is zoals in het vervolg van dit rapport zal worden beschreven.



Evaluatie: 21/05/1995 – eind 2010: Van het begin van de agenda-setting tot eind 2010. Alle voorgaande fases worden in deze fase geëvalueerd. Daarenboven worden de huidige Vlaamse en federale ontwikkelingssamenwerking alsook de huidige en mogelijke toekomstige bevoegdheidsverdeling geëvalueerd. Als eindpunt wordt eind 2010 gekozen omdat deze analyse loopt tot het einde van het onderzoek.

Het is reeds duidelijk bij de beschrijving van deze fases dat de eerste drie eerder zullen worden bekeken vanuit politicologische ooghoek terwijl de twee laatste fases eerder zullen worden geanalyseerd vanuit bestuurskundige ooghoek, zelfs al blijft de implementatie van de overheveling tot op de dag van vandaag achterwege. Voorts moet er op worden gewezen dat het verhaal, zoals de verschillende data hierboven reeds doen vermoeden, chronologisch zal worden opgebouwd en dat er dus erg veel met data en tijdstippen zal worden gewerkt, ook binnen elke beleidsstap. Om het de lezer gemakkelijker te maken worden de data in de tekst in “bold” geplaatst.

‫ ׀‬23 ‫׀‬

> 3.2.

Bronnenmateriaal

Voor deze specifieke case worden twee soorten bronnen gebruikt om de reconstructie tot een goed einde te brengen. Ten eerste wordt er gebruik gemaakt van verschillende, zowel constitutionele, politieke, ambtelijke als journalistieke documenten: wetgeving, parlementaire vragen, commissieverslagen, regeringsverklaringen, interne nota’s van de verschillende politieke en administratieve overlegstructuren, krantenartikels … . In tweede instantie wordt deze informatie zo veel als mogelijk getoetst door de kernactoren van toen en nu te interviewen. Voor deze case werden de volgende personen geïnterviewd, geordend volgens datum van het interview, met daarnaast hun relevante (vroegere of huidige) functie (zie Tabel 1)9. Tabel 1. Data van de interviews, de respondenten en hun relevante (vroegere of huidige) functie Datum

Naam

Functie

Patrik Vankrunkelsven

Voormalig co-voorzitter Intergouvernementele en

interview 30/09/08

Interparlementaire Conferentie voor Institutionele Vernieuwing of kortweg Costa 05/11/08

Freddy Colson

Voormalig administrateur-Generaal Vlaams Agentschap voor Internationale Samenwerking (VAIS)

06/11/08

Eddy Boutmans

Voormalig federaal Staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking

9

De Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking (DGD) besliste niet mee te werken aan dit onderzoek.

‫ ׀‬24 ‫׀‬

27/10/10

Koen Jongbloet

Afdelingshoofd afdeling beleid departement Internationale Samenwerking Vlaamse overheid

04/11/10

Anne Van Autreve

Waarnemend administrateur-Generaal Vlaams Agentschap voor Internationale Samenwerking (VAIS)

15/11/10

Koen Detavernier

Beleidsmedewerker officiële ontwikkelingssamenwerking van 11.11.11

16/11/10

Sam Van den Abeele

Diensthoofd Data en Communicatie Vlaams Agentschap voor Internationale Samenwerking (VAIS)

17/11/10

Carl Michiels

Voorzitter directiecomité Belgische Technische Coöperatie (BTC)

> 3.3.

Onderzoeksvragen

De onderzoeksvragen voor deze case worden hieronder per beleidsfase geformuleerd: > 3.3.1.

Agenda-setting



Wat was de stand van zaken inzake de defederalisering in dit beleidsdomein net voor de vijfde staatshervorming?



Wat was de maatschappelijke/politieke context?



Welke waren de actoren die de overheveling ontwikkelingssamenwerking op de agenda plaatsten?

> 3.3.2. 

van

Beleidsformulering

Welke verschillende pistes werden geformuleerd defederalisering van ontwikkelingssamenwerking?

inzake

de

‫ ׀‬25 ‫׀‬



Welke rol speelde de Costa (Conferentie staatshervorming) in de formulering van de overheveling?



Hoe verhield de politiek zich t.o.v. de administratie? Kreeg deze laatste inspraak in de fase van beleidsformulering of was dit louter een politieke aangelegenheid?



Wat was de rol van stakeholders zoals de NGO’s?

> 3.3.3.

Besluitvorming



Hoe verliep de besluitvorming ontwikkelingssamenwerking?



Hoe verliep de omzetting van het akkoord in bijzondere wetteksten?



Welke aspecten werden overgeheveld en welke niet, en wat was de motivering?

> 3.3.4.

inzake

de

overheveling

van

Implementatie



In welke mate werd er in deze fase nog bijgestuurd en onderhandeld over de uitwerking?



Hoe werd dit proces gecoördineerd? Welke overlegstructuren werden gebruikt?



Wat was de oorzaak van de niet-uitvoering?



Hoe ging de federale en de Vlaamse overheid om met deze nietuitvoering?

> 3.3.5.

Evaluatie



Hoe kunnen de vier voorafgaande fases worden geëvalueerd?



Hoe staat het met de huidige Vlaamse en federale ontwikkelingssamenwerking inzake organisatie, budget en beleid?



Hoe ziet de huidige bevoegdheidsverdeling en samenwerking tussen de Vlaamse en federale ontwikkelingssamenwerking eruit?

‫ ׀‬26 ‫׀‬



Wat zijn de verwachtingen voor de bevoegdheidsverdeling in de toekomst?

‫ ׀‬27 ‫׀‬

4. Procesanalyse van de niet-uitgevoerde overdracht van ontwikkelingssamenwerking Hetgeen volgt is een beschrijving d.m.v. een procesanalyse van de tot nu toe niet-uitgevoerde overdracht van ontwikkelingssamenwerking n.a.v. de vijfde staatshervorming. Deze beschrijving verloopt volgens de stappen in de beleidscyclus. > 4.1.

Agenda-setting (21/05/1995 - 13/06/1999)

De agenda-setting gaat in dit onderzoek van start na de verkiezingen van mei 1995 in het post-Sint-Michielstijdperk en loopt tot de verkiezingen van 13 juni 1999. > 4.1.1.

Senaatscommissie voor Institutionele Aangelegenheden

De federale regeringsverklaring van 28 juni 1995 voorziet in de oprichting van een commissie samengesteld uit vertegenwoordigers van het federale parlement en de gemeenschapsparlementen om zich o.m. te buigen over de evaluatie van de bevoegdheidsverdeling en de coherentie van de bevoegdheidsdomeinen met het oog op een grotere homogeniteit. Het Bureau van de Senaat besluit geen afzonderlijke commissie op te richten maar de bestaande Commissie voor Institutionele Aangelegenheden te gebruiken voor deze taak. De standpunten van de Vlaamse Regering en het Vlaams Parlement worden in het senaatsverslag opgenomen. Men stelt voor: 1. een expliciete toekenning aan de gemeenschappen van (normerende) bevoegdheden inzake ontwikkelingssamenwerking; 2. overheveling naar de gemeenschappen van federale budgetten (en andere instrumenten?) voor ontwikkelingssamenwerking. Andere standpunten m.b.t. ontwikkelingssamenwerking vindt men praktisch niet terug in het senaatsverslag wat duidt op een mindere aandacht voor dit bevoegdheidsdomein dan bijvoorbeeld in vergelijking met landbouw en buitenlandse handel. Na haar werkzaamheden publiceert de Commissie voor Institutionele Aangelegenheden van de Senaat op 30 maart 1999 een verslag over de ‫ ׀‬29 ‫׀‬

evaluatie van de werking van de federale structuren maar de conclusies vormen in de meeste gevallen niet meer dan een aanzet tot grondigere studie10. > 4.1.2.

Commissie Staatshervorming van het Vlaams Parlement

De Vlaamse Regering wil na de vierde staatshervorming nog een stap verder gaan en legt haar krachtlijnen voor een verdere staatshervorming neer in een discussienota beter gekend als de Schrikkelnota van 29 februari 1996. In die Schrikkelnota staat m.b.t. de ontwikkelingssamenwerking het volgende te lezen11: De overheveling van de bevoegdheid “ontwikkelingssamenwerking” naar de deelstaten kan overwogen worden op basis van volgende elementen: - nu de deelstaten een volwaardige internationale bevoegdheid hebben, is het aangewezen hierin ook een volwaardig luik “solidariteit” tot stand te brengen; de belangrijkste kennis en instrumenten inzake ontwikkelingssamenwerking behoren tot de bevoegdheid van de deelstaten: onderwijs, leefmilieu, regionale ontwikkeling, KMO, landbouw, educatie, … - een ontwikkelingsbeleid van de deelstaten kan veel beter aansluiten bij hun respectieve prioriteiten in de wereld; - de verdeling en toewijzing van de beschikbare kredieten is rechtvaardiger en komt beter tegemoet aan de opties binnen elke deelstaat; - de landen in ontwikkeling kunnen samenwerken met de voor hen meest geschikte partners in de respectievelijke deelstaten, wat beter tegemoet kan komen aan hun behoeften.

10

11

Evaluatie van de werking van de federale structuren: verslag namens de commissie voor de institutionele aangelegenheden, Parl. St. Senaat 1998-99, 1-1333/1. Discussienota voor een verdere staatshervorming, Parl. St. Vlaams Parlement 1995-1996, 253/1, 42-46.

‫ ׀‬30 ‫׀‬

Als tegenargument zou de versnippering van de middelen kunnen worden opgeworpen. Opgemerkt dient evenwel dat die versnippering nu al bestaat, op het federale niveau en tussen het federale niveau en deelstaatniveau. Op termijn is het hoe dan ook niet aan te bevelen een bevoegdheidsstructuur te behouden die in de feiten aanleiding geeft tot overlapping, verschillende financieringsstromen naar de NGO’s en universiteiten en verwarring bij de buitenlandse partners. (…) Het verdient aanbeveling om gedetailleerd te onderzoeken welke aspecten van het huidige federale ontwikkelingssamenwerkingsbeleid voor overheveling naar de deelstaten aan bod kunnen komen. In functie van de resultaten van het onderzoek dient ook bekeken te worden welke federale instrumenten (personeel en financiën) dienen overgeheveld te worden en op welke manier. Voor de aspecten die federaal georganiseerd zouden blijven, dienen in elk geval de betrokkenheid en directe samenwerking van de deelstaten versterkt te worden. Op 13 en 29 januari 1998 houdt de Commissie Staatshervorming van het Vlaams Parlement een hoorzitting over de mogelijke overdracht van de ontwikkelingssamenwerking. Verschillende stakeholders worden gehoord: Willy Blockx, secretaris-generaal van de Vlaamse Vereniging voor Ontwikkelingssamenwerking en Technische Bijstand (VVOB); Miek Roegiers, algemeen secretaris van de vzw Coprogram (Vlaamse federatie van NGO’s voor ontwikkelingssamenwerking); Luc Claessens, secretaris educatieve activiteiten van de vzw Coprogram; Melanie Schellens, vertegenwoordigster van het Nationaal Centrum voor Ontwikkelingssamenwerking (NCOS); Professor Jacques Willems, ondervoorzitter van de Commissie voor Ontwikkelingssamenwerking van de Vlaamse Interuniversitaire Raad (VLIR); Professor Luc D’Haese, voorzitter van de Commissie voor Ontwikkelingssamenwerking van de VLIR; Jef Van der Perre, secretarisgeneraal van de VLIR. Willy Blockx, secretaris-generaal van de Vlaamse Vereniging voor Ontwikkelingssamenwerking en Technische Bijstand (VVOB): In het kader van de communautarisering van ontwikkelingssamenwerking pleit ik voor een aanpak waarbij Vlaanderen de uitvoering van zijn internationale bevoegdheden in eigen beheer kan doen. Ik pleit niet voor een radicale en volledige communautarisering, maar wel voor het toekennen aan Vlaanderen van de internationale dimensie van haar eigen bevoegdheden in

‫ ׀‬31 ‫׀‬

het kader van de verdragrechtelijke bevoegdheden van Vlaanderen. Kijken we bijvoorbeeld naar onderwijs: het beleid en de expertise situeren zich op Vlaams niveau. In het kader van de ontwikkelingssamenwerking beschikt het ABOS (Algemeen Bestuur Ontwikkelingssamenwerking) evenwel over de mogelijkheid om inhoudelijk de onderwijsprojecten met landen in ontwikkeling die met ABOS-fondsen worden gefinancierd, te bepalen12. Melanie Schellens, vertegenwoordigster van het Nationaal Centrum voor Ontwikkelingssamenwerking (NCOS): Het NCOS pleit ervoor om ontwikkelingssamenwerking niet te communautariseren. Het NCOS baseert zich daarbij op twee stellingen. Ten eerste zijn er noch vanuit het oogpunt van de ontwikkelingslanden, noch vanuit het oogpunt van de ontwikkelingssamenwerking argumenten voor een splitsing. Ten tweede heeft elke bevolkingsgroep, georganiseerd in een staat of een regio, het recht en de plicht om solidair te zijn met de ontwikkelingslanden13. Professor Jacques Willems, ondervoorzitter van de Commissie voor Ontwikkelingssamenwerking van de Vlaamse Interuniversitaire Raad (VLIR): De verwevenheid van de internationale wetenschappelijke samenwerking en de universitaire ontwikkelingssamenwerking met het academisch onderwijs en onderzoek is moeilijk te realiseren, zo niet onmogelijk, als onderwijs en onderzoek een gemeenschapsbevoegdheid zijn en ontwikkelingssamenwerking een federale bevoegdheid. Vlaanderen moet binnen de Universitaire Ontwikkelingssamenwerking (UOS) een eigen beleid kunnen bepalen, zoals dit ook geldt voor onderwijs en onderzoek. De ongelijke verdeling van de middelen van ontwikkelingssamenwerking over beide gemeenschappen is opvallend en onaanvaardbaar. Een rechtvaardige communautaire verdeling van deze middelen, op grond van een bevolkingsof daaraan gerelateerd criterium, is dan ook voor VLIR een kwestie van rechtvaardigheid en van essentieel belang14.

12

13

14

Hoorzittingen in verband met Hoofdstuk III.4.9. – Ontwikkelingssamenwerking, Parl. St. Vlaams Parlement 1995-1999, stuk 253-8, 4-8. Hoorzittingen in verband met Hoofdstuk III.4.9. – Ontwikkelingssamenwerking, Parl. St. Vlaams Parlement 1995-1999, stuk 253-8, 8-11. Hoorzittingen in verband met Hoofdstuk III.4.9. – Ontwikkelingssamenwerking, Parl. St. Vlaams Parlement 1995-1999, stuk 253-8, 11-20.

‫ ׀‬32 ‫׀‬

Op 3 maart 1999 worden verschillende resoluties m.b.t. een volgende staatshervorming in het Vlaams Parlement aangenomen. De hoorzittingen in de Commissie Staatshervorming liggen aan de basis van deze resoluties. In één van die resoluties wordt expliciet gevraagd naar de toewijzing van de bevoegdheid inzake ontwikkelingssamenwerking aan de deelstaten: Aangezien de ontwikkelingssamenwerking betrekking heeft op domeinen die hoofdzakelijk bij de deelstaten berusten, dienen, binnen het bestaande kader inzake het buitenlandse beleid van België, de ontwikkelingssamenwerking en de overeenstemmende middelen toegewezen te worden aan de deelstaten. Zij staan in voor de conceptie en de uitvoering van dit beleid15. In reactie op de resoluties van het Vlaams Parlement nemen de Parlementen van het Waals Gewest en van de Franse Gemeenschap op hun beurt een resolutie aan waarin de afwijzende standpunten van de Franstalige partijen worden neergelegd16. Voorts komen alle Franstalige partijen in een preelectoraal akkoord overeen dat er tijdens de nieuwe legislatuur geen verdere stappen in de staatshervorming zouden worden gezet. > 4.1.3.

ABOS-schandaal

In oktober van 1995 breekt een schandaal uit rond ABOS ofwel het Algemeen Bestuur voor Ontwikkelingssamenwerking. Naar boven komt dat miljarden BEF aan ontwikkelingsgeld werd verspild. De oppositie eist de oprichting van een parlementaire onderzoekscommissie. Uiteindelijk komt het niet zover maar beslist men op 13 december van 1995 wel een opvolgingscommissie op te richten die een beperktere onderzoeksbevoegdheid heeft dan een echte parlementaire onderzoekscommissie17. In juli van 1996 komt voorzitter van de ABOS-commissie Dirk Van der Maelen naar buiten met de conclusies die kunnen worden getrokken uit het

15

16 17

Resolutie betreffende het tot stand brengen van meer coherente bevoegdheidspakketten in de volgende staatshervorming, Parl. St. Vlaams Parlement, 1998-1999, 1342. Parl. St. Fr. Gem. R. 1998-1999, 328/1. E. DONCKIER, “De ontwikkelingsflaters van de Belgische overheid – Moeilijke zoektocht naar nieuwe ABOS” in Het Belang van Limburg, 16 januari 1996, 3.

‫ ׀‬33 ‫׀‬

onderzoek. Vooreerst is er een personeelstekort binnen ABOS door het grote personeelsverloop, gaat het vaak om onbekwaam personeel als gevolg van scheefgetrokken aanwervingsprocedures, zijn er moeilijke menselijke relaties onder het personeel, is er bemoeizucht vanuit het kabinet van ontwikkelingssamenwerking, en worden de personeelsleden op het terrein aan hun lot overgelaten. Inhoudelijk houdt het ABOS zich met te veel sectoren (onderwijs, landbouw, gezondheid, …) bezig, werkt ze te veel rond modieuze door de Verenigde Naties aangekaarte deelthema’s (schuldverlichting, duurzame ontwikkeling, conflictbeheersing, …) en is ze aanwezig in te veel landen (107). Daarbij komt nog dat er te weinig opvolging van de dossiers is en er veel tijd verloren gaat tussen voorbereiding en uitvoering. De interne controle bij ABOS is onbestaande met één medewerker op de dienst evaluatie en controle en één medewerker op de juridische dienst. Ten slotte stelt de commissie ook vast dat de Belgische ontwikkelingshulp al te vaak gebonden hulp is: een ontwikkelingsland krijgt slechts iets als het bijvoorbeeld in België de nodige goederen koopt18. In oktober van 1996 trekt federaal staatssecretaris Réginald Moreels naar de ABOS-commissie met zijn hervormingsplannen. Op de eerste plaats wordt ABOS omgevormd tot het Departement Ontwikkelingssamenwerking. Enkele hervormingen: geen gebonden hulp meer in de direct bilaterale samenwerking, concentratie van de bilaterale samenwerking en een onderscheid tussen projectlanden en programmalanden, concentratie van de multilaterale samenwerking, meer evaluatie en meer controle. Vooral het verdwijnen van de gebonden hulp zorgt voor ophef. De Vlaamse parlementsleden juichen deze toe, terwijl de Franstalige parlementsleden eerder bezorgd zijn over deze afschaffing19. In juli van 1997 volgt de verduidelijking van de organisationele kant van de herstructurering. De uitvoering van het beleid op het terrein m.b.t. de

18

19

E. DONCKIER, “ABOS-affaire een gevolg van gebrek aan controle” in Het Belang van Limburg, 18 juli 1996, 2. L. STANDAERT, “ABOS heet voortaan Departement Ontwikkelingssamenwerking” in Het Belang van Limburg, 10 oktober 1996, 2.

‫ ׀‬34 ‫׀‬

bilaterale hulp zou immers worden toebedeeld aan een vennootschap naar publiek recht nl. de Belgische Technische Coöperatie (BTC)20. In september van 1997 wordt het herstructureringsbeleid van Moreels gesteund door een Oeso-rapport waarin men zijn hervormingsplannen prijst. Maar in oktober van 1997 is de Raad van State vernietigend in zijn advies. Het is volgens de Raad onaanvaardbaar dat een instelling zoals BTC wordt opgericht met als doel de activiteiten die tot de ontwikkelingssamenwerking behoren te onttrekken aan de ministeriële verantwoordelijkheid en aan de toetsing door de Kamer van Volksvertegenwoordigers21. In december van 1997 worden de hervormingsplannen van Moreels nogmaals goedgekeurd door de regering. In tegenstelling tot wat Moreels in het verleden had beweerd, wordt ABOS wel opgedoekt en wordt een nieuw Directie-Generaal Internationale Samenwerking (DGIS) opgericht binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken22. In juli van 1998 wordt het BTC-ontwerp uiteindelijk goedgekeurd in de Kamer. Moreels hoopt dat de BTC vanaf begin 1999 exclusief zal kunnen instaan voor de uitvoering van de directe bilaterale samenwerking op het terrein. Die activiteiten vertegenwoordigen 6,5 miljard BEF of 30 procent van het totale ABOS-budget23. In maart van 1999 heeft Moreels zijn topman gevonden voor de BTC. Na heel wat politieke touwtrekkerij wordt Luc D’Haese algemeen directeur van de BTC24. In mei van 1999 is er belangrijk wetgevend werk dat het eindpunt bereikt en komt de wet op internationale samenwerking er. Via deze wet krijgt

20 21

22

23 24

X, “ABOS splitst zich op in denkers en doeners” in De Tijd, 12 juli 1997. W. VAN DE VELDEN, “Raad van State breekt ABOS-hervorming af” in De Tijd, 18 oktober 1997. W. VAN DE VELDEN, “Regering bereikt akkoord over ontbinding ontwikkelingshulp” in De Tijd. X, “Kamer stemt in met hervorming ontwikkelingssamenwerking” in De Tijd, 18 juli 1998. X, “Belgisch hulpbeleid heeft nieuwe topman” in De Standaard, 6 maart 1999.

‫ ׀‬35 ‫׀‬

ontwikkelingssamenwerking een betere afbakening waarbij men de criteria overneemt van de Oeso25. > 4.1.4.

Dioxinecrisis

In mei van 1999 breekt in België de dioxinecrisis uit. Rond die tijd wordt duidelijk dat de giftige stof dioxine in de voedselketen is geraakt. Grote hoeveelheden kippen en zuivelproducten worden preventief uit de rekken genomen en de aanvoer van kippen-, varkens- en rundsvlees wordt stilgelegd. Deze crisis krijgt ook een belangrijk politiek staartje want vanuit de oppositie wordt beweerd dat de verantwoordelijke ministers geprobeerd hadden de omvang van het probleem beschreven in de nota Destickere stil te houden, een nota die aan het licht was gekomen door Guy Verhofstadt. De positie van minister van Volksgezondheid Colla en van Landbouw Pinxten wordt onhoudbaar en op 1 juni 1999 nemen beiden ontslag als minister26. Deze feiten zouden de aanloop naar de Vlaamse en federale verkiezingen domineren en een enorme impact hebben op de verkiezingsresultaten. > 4.2.

Beleidsformulering (13/06/1999 – 16/10/2000)

De beleidsformulering gaat in dit onderzoek van start na de verkiezingen van 13 juni 1999 en loopt tot 16 oktober 2000, de dag waarop het Lambermont-akkoord, dat de overheveling van ontwikkelingssamenwerking bezegelt, wordt afgesloten. > 4.2.1.

Politieke machtsverschuiving na verkiezingen van 13 juni 1999

De verkiezingsresultaten van 13 juni 1999 worden, zoals daarnet aangegeven, enorm beïnvloed door de dioxinecrisis van de weken die er aan voorafgaan. De groenen behalen een mooie score en ook Guy Verhofstadt als oppositieleider komt versterkt uit deze verkiezingen. Al snel wordt

25

http://diplomatie.belgium.be/nl/Beleid/Ontwikkelingssamenwerking/publicatie_en_docume ntatie/beleidsdocumenten/wet_belgische_samenwerking/ 26 Voor een overzicht van het politieke jaar 1999 verwijzen wij u naar volgend artikel: M. DEWEERDT, “Overzicht van het Belgische politiek gebeuren in 1999” in Res Publica, 2000, 2/3, pp. 166-246.

‫ ׀‬36 ‫׀‬

duidelijk dat de christen-democraten een oppositiekuur wensen en zij laten als gevolg het initiatief aan de overwinnaars. Op federaal niveau komt er een paars-groene regering, hetgeen ook op Vlaams niveau gebeurt, weliswaar aangevuld met VU&ID. Op federaal niveau vlak wordt Eddy Boutmans (Agalev) staatssecretaris voor ontwikkelingssamenwerking en volgt hij Reginald Moreels (CVP) op. Op Vlaams niveau wordt Bert Anciaux (VU&ID) minister van onder andere ontwikkelingssamenwerking. Het federale regeerakkoord van 7 juli 199927 wordt een compromis tussen de weigering van de Franstaligen voor verdere institutionele onderhandelingen en de Vlamingen die met de daarnet beschreven initiatieven hadden aangetoond net de tegenovergestelde positie in te nemen. Het compromis bestaat erin de onderhandelingen door te verwijzen naar een intergouvernementele en interparlementaire conferentie voor institutionele vernieuwing, met zowel vertegenwoordigers van federale en regionale parlementen als regeringen. Deze conferentie zou in de pers de naam “Costa” meekrijgen. Illustratief voor de Vlaamse wens voor een verdere stap in de staatshervorming is het Vlaams Regeerakkoord van 8 juli 1999 dat een onderscheid maakt tussen hervormingen die snel kunnen worden doorgevoerd en noodzakelijke hervormingen waarvoor een diepgaander overleg noodzakelijk is. Ontwikkelingssamenwerking is terug te vinden in de laatste categorie met twee krachtlijnen: - het voeren van een eigen ontwikkelingsbeleid, in het verlengde van de eigen bevoegdheden; - de overheveling van het federale niveau naar de gemeenschappen en de gewesten van financiële middelen die de federale overheid besteedt aan de ontwikkelingssamenwerking die in het verlengde van de bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten ligt28.

27

28

Federaal Regeerakkoord: de Brug naar de eenentwintigste eeuw, Parl. St. Kamer BZ 1999, 20/1. Vlaams Regeerakkoord: een nieuw project voor Vlaanderen, Parl. St. Vlaams Parlement BZ 1999, 31/1.

‫ ׀‬37 ‫׀‬

> 4.2.2.

Intergouvernementele en Interparlementaire Conferentie voor Institutionele Vernieuwing of kortweg Costa (Conferentie Staatshervorming)

De Costa wordt op 20 oktober 1999 geïnstalleerd en wordt voorgezeten door Patrik Vankrunkelsven (VU&ID) en Philippe Moureaux (PS). Al snel wordt duidelijk dat dit orgaan het moeilijk zal hebben om een consensus te bereiken, getuige de samenstelling: 31 partijvertegenwoordigers vanuit de zes meerderheidspartijen en vanuit VU&ID, CVP en PSC. Twee werkgroepen worden opgericht, één over de bevoegdheidsverdeling die zou beginnen met de domeinen buitenlandse handel en landbouw, en één over de financiering van de gemeenschappen en gewesten en de regionalisering van de gemeentewet. Belangrijk in deze beginperiode is dat de werkzaamheden doorkruist worden door onderhandelingen inzake de financieringswet. Op 1 december 1999 wordt immers het Sint-Elooisakoord afgesloten dat bepaalt dat de verdeling van de federale onderwijsdotatie tussen de Vlaamse en de Franse Gemeenschap volgens het aantal leerplichtige leerlingen tussen 6 en 18 jaar moet gebeuren. Voor hun werkzaamheden maken de leden van de Costa gebruik van het eerder besproken senaatscommissieverslag maar echt grote vooruitgang maakt de Costa niet. Op 22 maart 2000 stelt Vankrunkelsven onder druk van VU&ID voor dat premier Verhofstadt zelf onderhandelingen zou openen over alle hangende kwesties daar de werkzaamheden in de Costa niet opschieten zoals gewenst29. Bij de regeringsonderhandelingen begin april 2000 wordt zeker rekening gehouden met hetgeen reeds in de Costa is besproken maar doordat het aantal onderhandelaars en beleidsbepalers nu kleiner is, is deze werkvorm veel efficiënter dan de Costa tot dan toe was gebleken. Na discrete voorbereidende gesprekken en nachtelijke vergaderingen van het kernkabinet en de twee Costa co-voorzitters stemmen de zes partijen van de federale regering uiteindelijk op 5 april

29

M. DEWEERDT, “Kroniek van de vijfde staatshervorming” in Res Publica, 2002, 2/3, pp. 363366.

‫ ׀‬38 ‫׀‬

2000 in met de principiële regionalisering van het landbouw- en exportbeleid: het Hermes-akkoord30. Ontwikkelingssamenwerking komt pas echt op de agenda in de aanloop naar het tweede grote communautaire akkoord van 16 oktober 2000, nl. het Lambermontakkoord. Eddy Boutmans: Ik denk dat Dirk Van der Maelen de eerste was die er mij, haast terloops, op heeft gewezen dat de ‘defederalisering’ van ontwikkelingssamenwerking wel weer eens op de agenda zou kunnen komen. Er kwam immers een groot communautair overleg aan en vroeger was het in de Wetstraat al vaker geopperd, al was ontwikkelingssamenwerking op de Costa zelfs niet ter sprake gekomen. (…) Korte tijd later was het inderdaad prijs: de onderhandelingen die tot het Lambermontakkoord zouden leiden, mondden uit in een nachtelijke marathon op 15-16 oktober 2000. (…) Er werd overigens nauwelijks gedacht aan ontwikkelingssamenwerking, al waren daar in de dagen vooraf wel schermutselingen over geweest. De Waalse minister-president Jean-Claude Van Cauwenberghe, een bekend regionalist, had laten weten dat hij het thema op de agenda wilde zetten (…). Ikzelf heb voor eigen rekening nog een uitgebreid argumentarium tegen defederalisering rondgestuurd, wat ook in enkele kranten werd overgenomen31. > 4.2.3.

Parallelle hervorming ontwikkelingssamenwerking

Zoals eerder vermeld erft Eddy Boutmans na de verkiezingen van juni 1999 een portefeuille waar alle hervormingen die in de vorige legislatuur onder Réginald Moreels werden beslist verder moeten worden uitgevoerd. Eddy Boutmans: En wat krijg ik op mijn bord? Ontwikkelingssamenwerking die ik ook had gevraagd. Wat ik daar ook bijkreeg was een wet die meteen in werking trad, zonder overgangsregeling, waarbij de uitvoering van bilaterale ontwikkelingssamenwerking exclusief door de BTC moest worden gedaan. De BTC die nog niet bestond, behalve dat er een gebouw was

30

31

M. DEWEERDT, “Kroniek van de vijfde staatshervorming” in Res Publica, 2002, 2/3, 366. Voor meer informatie omtrent de regionalisering van landbouw en buitenlandse handel verwijzen wij u graag naar vroegere SBOV-rapporten. E. BOUTMANS, Interview betreffende de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking, 6 november 2008.

‫ ׀‬39 ‫׀‬

aangekocht en een raad van bestuur was aangesteld32. Alhoewel ontwikkelingssamenwerking niet als de meest prioritaire defederalisering in de lucht hangt tijdens de beleidsformuleringsfase is deze situatie natuurlijk wel allerminst ideaal te noemen. Eddy Boutmans: Je zit met een sector volop in hervorming en moeilijkheden. Maar tegelijkertijd ben je volop bezig met een case van eventuele regionalisering33. > 4.3.

Besluitvorming (16/10/2000 - 13/07/2001)

De besluitvormingsfase gaat in dit onderzoek van start met het politiek Lambermont-akkoord van 16 oktober 2000 en loopt tot de Bijzondere Wet van 13 juli 2001. > 4.3.1.

Lambermont-akkoord van 16 oktober 2000

Op 16 oktober 2000 wordt een tweede belangrijk akkoord in de aanloop naar de vijfde staatshervorming gesloten nl. het Lambermont-akkoord. Dit akkoord voorziet in de eerste plaats in een herfinanciering van de gemeenschappen en gewesten. Afgesproken wordt dat de Vlaamse Gemeenschap zo’n 5 miljard BEF en de Franse Gemeenschap zo’n 3 miljard BEF bijkrijgt. In 2003 en 2004 komen daar telkens 6 miljard BEF bij, in 2005 15 miljard BEF en in 2006 5 miljard BEF. In dat jaar zou de herfinanciering dus 40 miljard BEF bedragen. Daarna zou tot 2012 elk jaar nog 1 miljard BEF bijkomen. De dotatie aan de gemeenschappen en de gewesten wordt voor 35 procent toegekend volgens de verdeelsleutel voor de overdracht van de personenbelasting, en voor 65 procent volgens de verdeelsleutel van de leerlingentelling. De leerlingentelling wordt wel met de jaren minder belangrijk: in 2011 zal de dotatie aan de gemeenschappen uitsluitend bepaald worden aan de hand van de personenbelasting.

32

33

E. BOUTMANS, Interview betreffende de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking, 6 november 2008. E. BOUTMANS, Interview betreffende de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking, 6 november 2008.

‫ ׀‬40 ‫׀‬

De gewesten krijgen het recht om tussen de 3,25 en de 6,75 procent op- en afcentiemen te heffen op de personenbelasting. En daarenboven worden enkele belastingen overgeheveld naar de gewesten: het kijk- en luistergeld, de belasting op inverkeerstelling, het Eurovignet, het registratierecht voor hypotheken en de schenkingsrechten. De regionalisering van landbouw en buitenlandse handel, beslist met het Hermes-akkoord, worden herbevestigd met het Lambermont-akkoord. Ook de gemeente- en provinciewet worden overgeheveld naar de gewesten. Verder wordt afgesproken dat de Gemeenschappen en de Gewesten bevoegd worden voor aspecten van ontwikkelingssamenwerking die bij hun bevoegdheden aansluiten34 35. Deze laatste beslissing komt toch enigszins aan als een verrassing. Eddy Boutmans: Maar diep in de nacht, als was het een onderbrekinkje van de eigenlijke vergadering, werd een ad hoc bondgenootschap tussen Bert Anciaux en Van Cau beloond: als veertiende punt in het Lambermontakkoord werd beslist de ontwikkelingssamenwerking vanaf 2004 over te hevelen in zoverre ze betrekking heeft op de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen. (…) Magda Aelvoet was er niet goed van toen ze zich eindelijk bij onze nachtwacht kwam voegen. Aan Franstalige kant was Van Cau onverwacht bijgetreden door Louis Michel, die later zou zeggen dat het hem niet kon schelen dat de federale ontwikkelingssamenwerking werd opgegeven ‘als ik er dan toch niets aan te zeggen heb’36. Het duurt niet lang vooraleer de ontevredenen van zich laten horen. Luc Dhoore, oud-minister en oud-voorzitter van het NCOS (later 11.11.11) verwoordt het zo: De splitsing van ontwikkelingssamenwerking in een Vlaams en Waals luik is grote onzin. Als klein land moet je met één stem kunnen spreken, zeker in de multilaterale organisaties. Anders word je

34 35

36

M. DEWEERDT, “Kroniek van de vijfde staatshervorming” in Res Publica, 2002, 2/3, 367-368. K. ALGOED & W. VAN DEN BOSSCHE (2009), “De Bijzondere Financieringswet in een notendop (met een illustratie voor het jaar 2009)”. Gent: Steunpunt Fiscaliteit & Begroting. K. ALGOED & D. HEREMANS (2008), “De Bijzondere Financieringswet en de staatshervorming van 2001: feiten en cijfers”. Gent: Steunpunt Fiscaliteit & Begroting. E. BOUTMANS, “Internationale solidariteit, staatshervorming en goed bestuur”, in Samenleving en Politiek, 15, 2008, nr. 3, 34-42.

‫ ׀‬41 ‫׀‬

niet gehoord. Bovendien betekent die splitsing een minder efficiënt gebruik van de middelen. (…) Het ziet er inderdaad naar uit dat de splitsing van de ontwikkelingssamenwerking pasmunt in de 37 onderhandelingen is geweest . Maar ook Agalev laat niet na haar ongenoegen te uiten. In de Kamer kant fractieleider van Agalev Jef Tavernier zich tegen de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking, daarin gesteund door SP-fractieleider Dirk Van der Maelen38. Zelfs een fractie van de CVP kant zich tegen het splitsingsscenario. Deze Vlaamse tegenkanting is te verklaren vanuit het feit dat de overheveling een Waalse eis is waarbij men dit als een middel ziet om van de door hen gepercipieerde Vlaamse hegemonie over ontwikkelingssamenwerking af te geraken. Concreet hebben de Franstalige politici moeite met het Vlaamse discours over ongebonden hulp. Wallonië wil immers ondernemingen in ontwikkelingssamenwerkingsprojecten kunnen inschakelen. Ook de Waalse NGO’s zijn voorstander van een splitsing van de ontwikkelingssamenwerking daar Reginald Moreels een schaalvergroting startte die talloze kleinere Waalse NGO’s pijn doet. De operatie schaalvergroting is op maat gesneden van de Vlaamse NGO-wereld, was destijds de kritiek van de Franstaligen39. In de maanden na het Lambermontakkoord verschuift de politieke agenda eerder naar andere zaken, nl. de federale beleidsverklaring van 17 oktober 2000 en de belastingverlaging die Verhofstadt daarin aankondigt. Daarna staat de asielproblematiek centraal. De uitvoering van het Lambermontakkoord lijkt dan ook niet echt een prioritaire zaak te zijn40. In het voorjaar van 2001 komt de staatshervorming in een tweede stroomversnelling. Het is in die periode dat de politieke akkoorden worden omgezet in ontwerpen van bijzondere wet.

37 38 39

40

R. HUISMAN, “Splitsing is onzin” in Het Belang van Limburg, 18 oktober 2000, 4. X, “Nachtakkoorden laten katers na in Wetstraat” in De Standaard, 19 oktober 2000, 1. W. VAN DE VELDEN, “Splitsing van ontwikkelingssamenwerking was tijdens Lambermontoverleg Waalse eis” in De Tijd, 20 oktober 2000. M. DEWEERDT, “Lambermont heeft hoog Egmontgehalte” in De Tijd, 16 november 2000.

‫ ׀‬42 ‫׀‬

> 4.3.2.

Ontwerpen van bijzondere wet van 23 januari 2001 of Lambermont bis

Op 23 januari 2001 concretiseert de regering Verhofstadt de Hermes- en Lambermont-akkoorden in twee ontwerpen van bijzondere wet. Eén regelt de financiële kant van het verhaal: de herfinanciering van de gemeenschappen en de fiscale autonomie. Een tweede bevat de overheveling van de bevoegdheden: buitenlandse handel, landbouw, gemeente- en provinciewet en, op termijn, ontwikkelingssamenwerking. Het Lambermont bis – akkoord voorziet in de gedeeltelijke regionalisering en communautarisering van de ontwikkelingssamenwerking op 1 januari 2004 en niet op 1 januari 2002 zoals het geval is voor landbouw en buitenlandse handel. Gewesten en Gemeenschappen worden op die datum bevoegd voor de ontwikkelingssamenwerking die betrekking heeft op hun bevoegdheidsterreinen zoals onderwijs, cultuur, landbouw, … . Afgesproken wordt om een werkgroep op te richten die de overheveling van de aspecten van ontwikkelingssamenwerking nader zou regelen41. Het partijbestuur en de fracties van de Volksunie beraadslagen op 24 januari 2001 over de Lambermont-ontwerpen. Van de 37 stemgerechtigden gaan er 25 met de wetsontwerpen akkoord, zijn er zeven tegenstemmen en vijf onthoudingen. De VU dringt wel aan op de uitdrukkelijke bevestiging van de overdracht van de bevoegdheid over ontwikkelingssamenwerking aan de gemeenschappen en de gewesten voor de aangelegenheden waarvoor ze bevoegd zijn. Men eist dat omdat de Nederlandstalige en Franstalige tekst van het bevoegdheidsontwerp daarover blijken te verschillen42. Op 26 januari 2001 stapt Geert Bourgeois op als VU-voorzitter omdat hij zich niet kan verzoenen met het akkoord dat door de VU-onderhandelaars mee werd afgesloten. Samen met drie partijgenoten dreigt hij in de Kamer geen steun te leveren voor de noodzakelijke tweederde meerderheid voor de Lambermont-wetsontwerpen. Op 30 januari 2001 verwerpt de

41

42

M. DEWEERDT, “Kroniek van de vijfde staatshervorming” in Res Publica, 2002, 2/3, 369-370. M. DEWEERDT, “Ontwikkelingssamenwerking wordt in 2004 opgedeeld” in De Tijd, 27 februari 2001, 4. M. DEWEERDT, “Kroniek van de vijfde staatshervorming” in Res Publica, 2002, 2/3, 371.

‫ ׀‬43 ‫׀‬

partijraad van de VU met een nipte meerderheid een tekst waarin de resultaten van de onderhandelingen over de Lambermont-wetsontwerpen werden goedgekeurd. Het VU-partijbestuur geeft Anciaux en Vankrunkelsven daarop de opdracht bij premier Verhofstadt te toetsen of er nog ruimte tot bijsturing is. Op 1 februari 2001 heeft VLD-voorzitter De Gucht een gesprek met drie van de vier VU-kamerleden die hadden verklaard Lambermont niet te zullen goedkeuren. Op 9 februari 2001 bespreekt het kernkabinet de bijsturing van het Lambermontakkoord waarbij men intens contact houdt met de dissidente VU-kamerleden. Op 16 februari 2001 ontstaat er een akkoord tussen De Gucht en een VU-delegatie o.l.v. Geert Bourgeois met onder andere een verduidelijking inzake de regeling voor de bevoegdheidsoverheveling inzake ontwikkelingssamenwerking. Op 1 maart 2001 krijgt de regering officieel het advies van 20 februari van 2001 van de Raad van State. Met betrekking tot ontwikkelingssamenwerking merkt de Raad op dat de bepaling ‘sommige delen’ van de ontwikkelingssamenwerking in zo vage bewoordingen was gesteld dat ze uit zichzelf onmogelijk enige bevoegdheidsoverdracht tot gevolg kan hebben. Op 21 maart 2001 komen de regeringsonderhandelaars opnieuw bijeen om o.a. de twee ontwerpen van bijzondere wet aan te passen aan het advies van de Raad van State. De notie ‘sommige delen’ van ontwikkelingssamenwerking worden vervangen door ‘onderdelen’. Om de VU de garantie te geven voor de daadwerkelijke opdeling van de ontwikkelingssamenwerking op 1 januari 2004 wordt het ontwerp aangevuld met de bepaling dat een bijzondere werkgroep tegen 31 december 2002, in overleg met de sector, een lijst zou voorstellen van de aangelegenheden die betrekking hebben op de bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten inzake ontwikkelingssamenwerking. Op 22 maart van 2001 keurt het Overlegcomité de twee ontwerpen van bijzondere wet goed43.

43

M. DEWEERDT, “Kroniek van de vijfde staatshervorming” in Res Publica, 2002, 2/3, 372-377. J. DE ZUTTER, “Geysels houdt Boutmans in België” in De Morgen, 20 maart 2001, 4. B. EECKHOUT, “Lambermont-driedaagse pakt ontwikkelingssamenwerking aan” in De Morgen, 21 maart 2001, 9. M. DEWEERDT, “Ontwikkelingssamenwerking harde Lambermont-noot” in De Tijd, 22 maart 2001, 4.

‫ ׀‬44 ‫׀‬

> 4.3.3.

Parlementaire behandeling en de Bijzondere Wetten van 13 juli 2001

Op 30 maart 2001 begint de parlementaire bespreking van de twee wetsontwerpen. De Kamer behandelt eerst het ontwerp m.b.t. de en de Senaat het ontwerp m.b.t. de financiering44, 45 bevoegdheidsoverdrachten . 0p 29 en 30 mei 2001 staat de bespreking van de bijzondere wet op de agenda van de plenaire vergadering van de Senaat. Na de stemming in de Senaat wordt het voorstel doorgezonden naar de Kamer waar het eerst in vier zittingen van de Kamercommissie voor de herziening van de Grondwet en de Hervorming van de Instellingen wordt behandeld46. Het is vooral zaak om een tweederde meerderheid te halen daar de achtkoppige VU-fractie zich immers verdeeld toont. In deze zoektocht komt men al snel bij de PSC terecht, een partij die in de Kamercommissie haar kritiek t.a.v. deze staatshervorming niet inslikt. Onder meer de herziening van de Grondwet die niet correct is toegepast inzake artikel 162 G.W. (aangaande de overheveling van de organieke regelgeving betreffende de lokale en provinciale besturen), de ontoereikende garanties voor de Franstaligen in de faciliteitengemeenten, en de confederale inslag van deze staatshervorming zijn voor de PSC een stap te ver. Een aantal nieuwe amendementen worden ingediend aangaande de overheveling van provincie- en gemeentewet door de PSC o.a. de herziening van de grondwetsartikel 162 G.W. en de ondertekening en ratificatie van het Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden47. In juni van 2001 wordt de druk vanuit de NGO’s nog maar eens opgevoerd. 11.11.11, voorheen het NCOS, verwijt de federale staatssecretaris van ontwikkelingssamenwerking Eddy Boutmans te weinig politiek gewicht in de schaal te leggen en blijft ook gekant tegen de geplande regionalisering. De

44

45

46 47

Ontwerp van bijzondere wet tot herfinanciering van de gemeenschappen en uitbreiding van de fiscale bevoegdheden van de gewesten, Parl. St. Kamer, 2000-2001, 50-1183/1 . Ontwerp van bijzondere wet houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, Parl. St. Senaat 2000-2001, 2-709/1. Ontwerp van Bijzondere Wet – Commissieverslag, Parl. St. Kamer 2000-2001, 1280. Ontwerp van Bijzondere Wet – Amendementen, Parl. St. Kamer 2000-2001, 1280.

‫ ׀‬45 ‫׀‬

NGO-wereld vreest een versnippering en vindt het geen daad van behoorlijk bestuur dat de regionalisering overeengekomen is om Lambermont geregeld te krijgen. Volgens 11.11.11 boezemt het Vlaamse beleid inzake ontwikkelingssamenwerking weinig vertrouwen in. Dat het verzet tegen de regionalisering bij de Vlaamse NGO’s zo unaniem is, heeft volgens 11.11.11 veel te maken met het Vlaamse beleid dat niet veel voor stelt48. De federale raad voor duurzame ontwikkeling is eveneens uiterst kritisch. Bij de CNCD, de Franstalige NGO-koepel, ligt het iets complexer. Daar is zoals eerder vermeld een zekere wrevel omdat minder geld bij Franstalige NGO’s terecht komt dan bij Vlaamse. Zo is Pierre Galand, voorzitter van het CNCD, een sterk voorstander van regionalisering. Het CNCD distantieert zich echter snel van Galand waardoor hij niet lang voorzitter blijft49. Op 27 juni 2001 start de bespreking in de plenaire vergadering van de Kamer. Eerst wordt het verslag gedaan van de commissiewerkzaamheden50 waarna de algemene bespreking volgt. De PSC haalt nog maar eens zwaar uit naar het confederale karakter van de staatshervorming. Opnieuw wordt een pleidooi gehouden voor de ondertekening van het kaderverdrag. De besprekingen zouden de ganse dag doorgaan tot ’s nachts de Franstalige partijen zouden samen komen om de definitie van minderheid t.a.v. het kaderverdrag een invulling te geven. De Vlaamse partijen, bijeengekomen bij de eerste minister, gaan echter niet akkoord met die definitie. Op 28 juni 2001 worden de besprekingen in plenaire zitting hernomen. Enkel op de namiddag wordt deze zitting onderbroken voor het traditionele vragenuurtje. De oppositie laat niet na om de premier te bevragen over de stand van zaken t.a.v. het kaderverdrag. Het antwoord van premier Verhofstadt: “Ik heb vanmorgen mevrouw Milquet, de voorzitster van de PSC, gezien ongeveer een half uur voor de Ministerraad. Wij hebben een punt besproken van de agenda van de Ministerraad, namelijk het punt uit het raamverdrag voor de bescherming van nationale minderheden. De regering heeft besloten, na consultatie van alle deelregeringen, om over te

48

49

50

W. VAN DE VELDEN, “11.11.11: Boutmans mag niet over zich heen laten lopen” in De Tijd, 6 juni 2001, 4. E. BOUTMANS, “Internationale solidariteit, staatshervorming en goed bestuur” in Samenleving en Politiek, 2008, nr. 13, 38. Hand. Kamer van Volksvertegenwoordigers 2000-2001, 27 juni 2001.

‫ ׀‬46 ‫׀‬

gaan tot de ondertekening van dat raamverdrag.” Deze doorbraak, samen met nog enkele andere toegevingen aan het adres van de PSC, zou ertoe leiden dat de tienkoppige fractie van de PSC, zich zou onthouden wat voldoende is gezien de tweederde meerderheid berekend wordt op basis van de effectief uitgebrachte ja en nee-stemmen. Het ontwerp van bijzondere wet wordt uiteindelijk aangenomen met 96 tegen 41 stemmen en 12 onthoudingen51. In de Bijzondere Financieringswet staat te lezen welke middelen tegenover de bevoegdheidsoverdrachten staan52. Vijf dotaties zijn er voorzien: nl. de dotatie voor de overheveling van landbouw in 1993, de dotatie voor de overheveling van landbouw en zeevisserij van 2002, deze voor de overdracht van het wetenschappelijk onderzoek van landbouw van 2002, deze voor de overheveling van buitenlandse handel van 2002 en deze voor de overheveling van de provincie- en gemeentewet van 2002. De horizontale verdeelsleutels tussen de gewesten van de eerste drie genoemde bevoegdheidsoverdrachten ligt vast, terwijl deze van de twee laatstgenoemde variabel zijn. Voor ontwikkelingssamenwerking wordt financieel nog niets afgesproken.

51 52

Hand. Kamer van Volksvertegenwoordigers 2000-2001, 28 juni 2001. K. ALGOED & W. VAN DEN BOSSCHE (2009), “De Bijzondere Financieringswet in een notendop (met een illustratie voor het jaar 2009)”. Gent: Steunpunt Fiscaliteit & Begroting. K. ALGOED & D. HEREMANS (2008), “De Bijzondere Financieringswet en de staatshervorming van 2001: feiten en cijfers”. Gent: Steunpunt Fiscaliteit & Begroting.

‫ ׀‬47 ‫׀‬

Tabel 2. Horizontale verdeelsleutels bijkomende middelen overgedragen bevoegdheden53 Bevoegdheid

Vlaams

Waals

Brussels

Gewest

Gewest

Gewest

Landbouw (1993)

61,96%

38,04%

/

Landbouw en Zeevisserij (2002)

60,38%

37,06%

2,56%

Wetensch. Onderzoek Landbouw (2002)

52,65%

47,35%

/

Buitenlandse Handel (2002)

Variabel

Variabel

Variabel

Provincie- en Gemeentewet (2002)

Variabel

Variabel

Variabel

> 4.3.4.

Rol van de Vlaamse en federale administratie

Maar wat is nu de rol van de verschillende betrokken Vlaamse en federale administraties in de aanloop naar en de uiteindelijke besluitvorming? Deze rol is onbestaande, zo blijkt uit interviews. De Vlaamse administratie wordt niet betrokken bij de besluitvorming en probeert ook niet te lobbyen. De besluitvorming inzake de overheveling komt aan als een totale verrassing. Vanuit de federale administratie is er eveneens geen gevoel van betrokkenheid ten tijde van de besluitvorming. Aan beïnvloeding wordt, net zoals in het geval binnen de Vlaamse administratie, binnen de betrokken federale administratie niet gedaan. Integendeel, het zijn immers andere organisaties buiten de administratie die worden gevraagd om simulaties te maken over hoe de sector er mogelijkerwijs zou kunnen uitzien bij een overheveling.

53

K. ALGOED & W. VAN DEN BOSSCHE (2009), “De Bijzondere Financieringswet in een notendop (met een illustratie voor het jaar 2009)”. Gent: Steunpunt Fiscaliteit & Begroting.

‫ ׀‬48 ‫׀‬

> 4.4.

Implementatie (13/07/2001 – eind 2010)

In dit onderdeel wordt nagegaan hoe de besluitvorming wordt geïmplementeerd en loopt van de bijzondere wet van 13 juli 2001 tot eind 2010, het eindpunt van deze procesanalyse. Zoals men zal kunnen lezen is de implementatie er nooit gekomen, wat de Vlaamse overheid niet heeft belet verder een eigen beleid te voeren inzake ontwikkelingssamenwerking. > 4.4.1.

Uitvoering Bijzondere Wet van 13 juli 2001

De twee ministers voor institutionele hervorming, nl. Johan Vande Lanotte en Louis Michel, en de staatssecretaris voor ontwikkelingssamenwerking, Eddy Boutmans, stellen een werkgroep samen met kabinetsmedewerkers van elke regeringspartij en ook specialisten uit de deelstaatregeringen. Deze werkgroep hoort heel wat mensen uit de sector maar van die hoorzittingen zijn geen verslagen, aldus Boutmans. Bert Anciaux, als Vlaams minister van ontwikkelingssamenwerking, zet in februari 2002 een Vlaamse werkgroep op over de splitsing. Hun werk bestaat vooral in het coördineren van de Vlaamse standpunten in de federale werkgroep54. Begin juli van 2002 wordt afgevaardigd-beheerder van BTC Albert Dalcq (de opvolger van Luc D’Haese) bedankt voor bewezen diensten na tien maanden aan het hoofd te hebben gestaan van de organisatie55. Voorts verschuift begin juli 2002 op Vlaams niveau de portefeuille van minister Bert Anciaux naar Mieke Vogels van Agalev die wil meewerken aan de uitvoering van het akkoord inzake de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking, al zijn de groenen erg verdeeld over deze materie. Vogels gelooft dat tegen eind van het jaar 2002 een rapport zal klaarliggen vanuit de werkgroep56. Op 7 november 2002 komt staatssecretaris voor ontwikkelingssamenwerking Boutmans naar buiten met de resultaten van een externe bevraging die hij door PWC heeft laten uitvoeren m.b.t. de

54

55 56

E. BOUTMANS, “Internationale solidariteit, staatshervorming en goed bestuur” in Samenleving en Politiek, 2008, nr. 3, 40. X, “Weer topman gezocht voor opvolger Abos” in De Standaard, 4 juli 2002, 2. Belga, “Vogels wil ontwikkelingsbeleid Anciaux voortzetten met eigen accenten”, 26 september 2002.

‫ ׀‬49 ‫׀‬

standpunten van het veld inzake een defederalisering. Tussen maart en oktober van 2002 wordt de brede sector van ontwikkelingssamenwerking bevraagd: NGO’s, universiteiten, internationale organisaties waaronder de Wereldbank en diverse VN-organen, experts en ten slotte ontwikkelingswerkers in Mali, dat als representatief wordt bevonden voor de partnerlanden waar België mee samenwerkt. Zij verwerpen bijna allemaal dat er bevoegdheden over ontwikkelingssamenwerking aan het federale niveau zouden onttrokken worden. Ook varianten, waarbij de landen, de sectoren, de beleidsstappen (van concept tot uitvoering) of de kanalen (multilateraal, bilateraal of specifieke programma’s zoals conflictpreventie) onderling zouden worden verdeeld, worden in meerdere of mindere mate verworpen. Een versnippering zou, volgens het onderzoek, de kwaliteit van de samenwerking schade berokkenen en gaat in tegen een internationale trend naar concentratie van hulp. Verder vreest men ook de terugkeer naar gebonden hulp57. Nog in november van 2002 laat het personeel van zich horen. In de eerste plaats staat men stil bij het feit dat men niet gelooft dat een regionaal opgesplitste ontwikkelingshulp in elk van zijn onderdelen voldoende omvang kan halen om een verschil te maken. Ten tweede staat men ook stil bij de constante veranderingen die telkens opnieuw in de war worden gestuurd door andere veranderingen: Al ongeveer zes jaar wordt bijna onafgebroken gewerkt aan de hervorming van de administratie van de Belgische Ontwikkelingssamenwerking. Meerdere hervormingen en herstructureringen – de ene al drastischer dan de andere – volgden elkaar op. De laatste is ongetwijfeld de ingrijpendste. Ze integreert Ontwikkelingssamenwerking in Buitenlandse Zaken. Een aparte onderneming wordt opgericht die belast is met de uitvoering van de samenwerkingsprogramma’s. Het valt op dat bij geen enkele van die eerdere hervormingen de nieuwe structuren echt de kans kregen om te werken. Nauwelijks was een nieuwe structuur opgericht en personeel herverdeeld of een nog nieuwere hervormingsronde werd aangekondigd. (…) Waar en hoe moet het personeel in deze voortdurend nieuwe structuren de

57

S. DECOO, “Massaal neen tegen splitsing ontwikkelingssamenwerking” in De Morgen, 8 november 2002, 4.

‫ ׀‬50 ‫׀‬

motivatie vinden om effectieve oplossingen te zoeken in het besef dat twee à drie jaar later alles toch weer opnieuw wordt afgebouwd?58 Eind december van 2002 is er nog geen sprake van de vooropgestelde lijst van onderdelen van ontwikkelingssamenwerking die de federale overheid kan overdragen aan de gewesten en gemeenschappen. De gesprekken zijn afgerond maar een eindrapport is er dus nog niet. Ook binnen de Vlaamse Regering zijn er wat meningsverschillen inzake de weg die Vlaanderen moet bewandelen m.b.t. een eigen Vlaamse ontwikkelingssamenwerking. Spirit (één van de erfgenamen van de VU) wil heel ver gaan terwijl Agalev deze materie liever federaal houdt59. Begin januari van 2003 bezoeken Boutmans en Vogels samen Marokko en beklemtonen ze het belang van de complementariteit van hun federaal en Vlaams beleid inzake ontwikkelingssamenwerking. Tijdens zijn bezoek herhaalt Boutmans zijn tegenstand tegen een defederalisering60. Ondertussen wordt het duidelijk voor de politieke voorstanders van de overheveling, namelijk de PS, Spirit en N-VA (een andere erfgenaam van de VU), dat er geen beslissing komt voor de verkiezingen van 18 mei 200361. Eind januari komt de onenigheid binnen de Vlaamse Regering inzake ontwikkelingssamenwerking weer tot een hoogtepunt. De nota van Vogels over een lijst met over te dragen bevoegdheden inzake ontwikkelingssamenwerking wordt immers niet gesmaakt door Spirit. De nota van Vogels heeft het vooral over kleine overhevelingen terwijl Spirit eist dat alle aspecten van ontwikkelingssamenwerking die betrekking hebben op de bevoegdheden van de gewesten en de gemeenschappen naar de deelregeringen worden overgeheveld zoals afgesproken62.

58

59

60

61

62

G. VANSINTJAN & J. DEBAR, “Gesplitste of effectieve ontwikkelingssamenwerking?” in De Standaard, 14 november 2000, 8. M. DEWEERDT, “Nog geen lijst voor splitsing ontwikkelingssamenwerking” in De Tijd, 20 december 2002, 3. S. HUYSENTRUYT, “Ontwikkelingssamenwerking niet in stukken hakken” in De Tijd, 9 januari 2003, 4. Belga, “Van Cauwenberghe boos over uitstel van splitsing ontwikkelingshulp”, 17 januari 2003, 3. D. SCHREURS, “Overdracht ontwikkelingssamenwerking na 18 mei” in De Tijd, 22 januari 2003, 4. B. EECKHOUT, “Agalev en Spirit ruziën over ontwikkelingssamenwerking” in De Morgen, 24 januari 2003.

‫ ׀‬51 ‫׀‬

In februari van 2003 stelt Boutmans de personeelsleden van het BTC gerust door hen te verzekeren dat er waarschijnlijk geen splitsing komt van de ontwikkelingssamenwerking. De intergouvernementele werkgroep heeft immers geen consensus bereikt en met de implosie van de VU is er aan Vlaamse kant niemand die nog aan de kar van de defederalisering duwt. Aan Waalse kant is de PS nog steeds vragende partij, maar die heeft ook begrepen dat er geen consensus mogelijk is, aldus Boutmans63. Eddy Boutmans: De werkgroep heeft een grote hoeveelheid experts gehoord maar voor sommigen was dit een afleidingsmanoeuvre. Men had al lang begrepen dat het er niet van zou komen. Al de experts waren zeer negatief over deze beslissing. Is daar een rapport van gepubliceerd? Nee! Zijn daar verslagen van? Ja, heel dikke! Waar liggen ze? Dat weet ik niet. Ik heb aangedrongen op een rapport maar dit was niet gewenst. Een rapport zou ervoor zorgen dat men zichzelf in zijn blootje zou zetten. Het zou een zeer negatief rapport zijn64. Na de verkiezingen van 18 mei 2003 worden de groenen bedankt voor hun regeringsdeelname en gaat een paarse regering zonder hen verder. Er komt een nieuwe minister voor ontwikkelingssamenwerking namelijk Marc Verwilghen van de VLD. In september van 2003 spreekt hij zich uit tegen de regionalisering van de internationale hulp maar ziet hij wel een gedeeltelijke privatisering van ontwikkelingsprojecten zitten65. Na de portefeuillewissel blijft het anderhalf jaar betrekkelijk rustig aangaande de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking, zelfs zonder dat de groenen regeringsverantwoordelijkheid nemen. Toch duikt het defederaliseringsscenario in februari van 2005 terug op. Het zit bepaalde Vlaamse politici hoog dat er geen gevolg is gegeven aan de uitvoering van het ontwikkelingssamenwerkingsluik van Lambermont. Getuige daarvan is onder meer de met reden omklede motie die op 16 februari 2005 wordt aangenomen in het Vlaams Parlement waarin gevraagd wordt: werk te maken van de uitvoering van de Lambermontakkoorden met betrekking tot

63

64

65

S. DECOO, “Misnoegd BTC-personeel valt binnen bij Boutmans” in De Morgen, 28 februari 2003. E. BOUTMANS, Interview betreffende de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking, 6 november 2008. K. VIDAL, “Verwilghen tegen regionalisering hulp” in De Morgen, 4 september 2003, 5.

‫ ׀‬52 ‫׀‬

de overheveling van de ontwikkelingssamenwerking. In maart van 2005 meent Isabel Durant van Ecolo dat de splitsing terug opduikt in een verslag van de commissie globalisering en dat er ook aanwijzingen in die richting zijn bij de besprekingen over de splitsing van B-H-V. De groenen herhalen hun eis om de zaken te laten zoals ze zijn66. In september van 2005 schrijft de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (Oeso) kritisch over een verdere defederalisering van de ontwikkelingssamenwerking67. In november van 2005 is minister van ontwikkelingssamenwerking Armand De Decker (MR en opvolger van Marc Verwilgen) heel duidelijk wanneer hij een antwoord formuleert op de vraag van Lionel Vandenberghe (Spirit) over het uitblijven van een defederalisering. Hij gebruikt het kritisch Oesorapport als een gezagsargument tegen defederalisering. Hij vermeldt ook dat de gemeenschappen en gewesten in het verlengde van hun bevoegdheden projecten inzake ontwikkelingssamenwerking mogen opstarten. Ten slotte stelt hij voor een federale raad van de ontwikkelingssamenwerking op te richten die als overlegmechanisme zou moeten dienen om de coherentie van het beleid en de acties te waarborgen68. De federale raad zou uiteindelijk nooit worden opgericht. Daarna zou het een langere tijd stil zijn rond ontwikkelingssamenwerking tot de aanloop naar de verkiezingen van 2007 die gekenmerkt wordt door de communautaire partijprogramma’s waarbij wordt verwezen naar de Vlaamse Resoluties van 1999 waar ook ontwikkelingssamenwerking een onderdeel van uitmaakt. Na deze verkiezingen wordt Charles Michel (MR) minister van ontwikkelingssamenwerking. Ontwikkelingssamenwerking komt terug op de voorgrond in januari van 2008 met de “nota Verhofstadt”. In deze nota heeft Verhofstadt het over twee bevoegdheden die beter terug op federaal niveau zouden worden gebracht, nl. de geluidsnormen en ontwikkelingssamenwerking. Dit voorstel zou wel niet worden opgevist door

66 67

68

X, “Groenen tegen splitsing ontwikkelingssamenwerking” in De Standaard, 10 maart 2005, 9. T. PEETERS, “Oeso wil geen splitsing van ontwikkelingssamenwerking” in De Morgen, 26 oktober 2005, 8. Mondelinge vraag Lionel Vandenberghe aan Minister van ontwikkelingssamenwerking Armand De Decker, 2005, 10/11/2005, 3-132.

‫ ׀‬53 ‫׀‬

het eerste pakket van 26 februari 2008, noch zou het deel uitmaken van de contouren van pakket twee dat was voorzien voor medio juli 2008 (maar er nooit is gekomen). Vanuit de Vlaamse Octopusnota van februari 2008 was immers gebleken dat er geen draagvlak was binnen de Vlaamse politieke partijen voor een herfederalisering van ontwikkelingssamenwerking. Het zou duren tot na de verkiezingen van 13 juni 2010 vooraleer er weer wat schot zou komen in de communautaire onderhandelingen. Zeven partijen (waaronder de twee grote winnaars van de verkiezingen N-VA en PS) zouden tot een groot communautair akkoord moeten komen. Ontwikkelingssamenwerking neemt ook in deze besprekingen geen centrale plaats in, eerder integendeel. Toch komt deze bevoegdheid één keer heel duidelijk in het vizier, nl. in de nota van koninklijk verduidelijker Bart De Wever van 17 oktober 2010. In deze nota staat te lezen: Deze nieuwe regering zal uitvoering geven aan artikel 6ter van de BWHI (oprichting van een werkgroep met het oog op de defederalisering van 69 ontwikkelingssamenwerking) . Het lijkt erop dat bij het schrijven van dit rapport ontwikkelingssamenwerking uit het defederaliseringsvizier is verdwenen. > 4.4.2.

Vlaamse ontwikkelingssamenwerking70

Ondanks de niet-uitvoering bestaat er toch zoiets als een Vlaamse ontwikkelingssamenwerking. De roots daarvan liggen bij de staatshervorming van 1993 wanneer Vlaanderen de bevoegdheid verwerft om voor een deel aan buitenlands beleid te doen. In 1999 krijgt de Vlaamse Regering zijn eerste minister van ontwikkelingssamenwerking en vanaf 2001 krijgt de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking een aparte begroting. In het kader van de hervorming van de Vlaamse administratie, beter bekend als Beter Bestuurlijk Beleid (BBB)71, krijgt de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking een eigen agentschap: het Vlaams Agentschap voor Internationale Samenwerking (VAIS) dat officieel van start gaat in april van 2006. Dit agentschap is een IVA ofwel een intern verzelfstandigd

69 70 71

B. DE WEVER, Nota van de koninklijk verduidelijker, 17 november 2010. Voor meer informatie: http://ontwikkelingssamenwerking.vlaanderen.be Voor meer informatie: http://www.vlaanderen.be/bbb

‫ ׀‬54 ‫׀‬

agentschap zonder rechtspersoonlijkheid en wordt ingekapseld binnen het beleidsdomein Internationaal Vlaanderen zoals in figuur 3 te zien. Het VAIS ondersteunt het internationale samenwerkingsbeleid van de Vlaamse Regering op 5 domeinen: 1. bilaterale samenwerking met partners in het Zuiden; 2. ondersteuning van acties en activiteiten van onrechtstreekse actoren; 3. samenwerkingsacties via multilaterale organisaties; 4. draagvlakverbreding en bewustmaking; 5. noodhulp en humanitaire bijstand. Het VAIS verzorgt de uitvoering, terwijl het departement Internationaal Vlaanderen instaat voor de beleidsondersteuning en de beleidscoördinatie.

‫ ׀‬55 ‫׀‬

Figuur 3. De Beter Bestuurlijk Beleid - structuur van het beleidsdomein Internationaal Vlaanderen

In juni van 2007 wordt het Kaderdecreet inzake ontwikkelingssamenwerking72 goedgekeurd. Meerdere redenen zijn aan te geven waarom men zo’n kaderdecreet opstelt. In de eerste plaats wil de Vlaamse Regering aangeven dat ontwikkelingssamenwerking een belangrijk beleidsdomein is en dat dit op een degelijke manier moet worden ingevuld.

72

http://staatsbladclip.zita.be/staatsblad/wetten/2007/08/14/wet-2007036209.html

‫ ׀‬56 ‫׀‬

Op de tweede plaats creëert het duidelijkheid over de invulling die de Vlaamse Regering wenst te geven aan het ruime begrip ontwikkelingssamenwerking. Ten derde maakt een steeds maar groeiende Vlaamse ontwikkelingssamenwerking een overkoepelend kader noodzakelijk. Ten vierde zorgt een decretale verankering voor een grotere stabiliteit en een houvast voor de politiek, de administratie en de verschillende andere actoren. Een andere reden is dat het kader de gelegenheid biedt om later bepaalde vormen van ontwikkelingssamenwerking verder uit te diepen. Tot slot kunnen in zo’n kaderdecreet een aantal algemene principes en kwaliteitscriteria worden vastgelegd zonder de beleidsruimte te willen beperken. Het Agentschap heeft anno eind 2010 een structuur met drie entiteiten: een afdeling programma’s en projecten, een dienst data en communicatie en een staf. De afdeling programma’s en projecten stuurt de VAISvertegenwoordigers in Zuid-Afrika, Mozambique en Malawi aan, volgt de projecten en programma’s op in zuidelijk Afrika en werkt samen met internationale organisaties. Verder buigt de afdeling zich over ontwikkelingseducatie, duurzame handel, waarborgverlening voor microfinanciering, gemeentelijke conventants en het steunpunt vierde pijler. De afdeling telt 17 personeelsleden waarvan zes in het buitenland werkzaam zijn. De dienst data en communicatie verzamelt en analyseert alle informatie die voor het agentschap relevant is bij de uitvoering van haar opdrachten, rapporteert over de beheersovereenkomst met de Vlaamse regering en volgt het wetenschappelijke onderzoek in de sector op de voet. Daarnaast leidt de dienst de interne en externe communicatie, de boekhouding, secretariaatstaken en logistiek van het VAIS in goede banen. De dienst bestaat uit 10 personeelsleden. Tot slot is er de stafdienst die de administrateur-generaal bijstaat voor ondermeer HRM, organisatie en begroting. Twee personeelsleden nemen de staftaken waar. In totaal werken dus zo’n dertigtal mensen voor VAIS73.

73

http://ontwikkelingssamenwerking.vlaanderen.be/nlapps/data/docattachments/Activiteiten verslag%202009.pdf

‫ ׀‬57 ‫׀‬

> 4.4.3.

Federale ontwikkelingssamenwerking

Welke organisaties zouden geïmpacteerd worden op federaal niveau mocht het alsnog komen tot een defederalisering van ontwikkelingssamenwerking? Hier worden twee organisaties onderscheiden, namelijk BTC en de DirectieGeneraal Ontwikkelingssamenwerking (DGD). BTC telt 622 personeelsleden waarvan 191 medewerkers in Brussel, 185 internationale experts, 47 junior assistenten en 199 lokale medewerkers in de landenkantoren. BTC is een snelgroeiende organisatie als men het personeelsaantal van 2005 (293) naast dat van 2009 (622) plaatst. De omzet van BTC bedraagt 237 miljoen euro waarvan 207 miljoen euro gaat naar directe bilaterale samenwerking. In vergelijking met 2005 is dit ook een sterke stijging (138 miljoen euro). De organisatie bestaat uit zes grote onderdelen: de raad van bestuur, de voorzitter van het directiecomité, de cel geografische coördinatie, de cel sectorale en thematische expertise, de cel human resources en de cel financiën & information and communication management (zie figuur 4).

‫ ׀‬58 ‫׀‬

Figuur 4. Organigram BTC

BTC is een naamloze vennootschap van publiek recht met sociaal oogmerk. Zijn enige aandeelhouder is de Belgische staat, vertegenwoordigd in de Algemene Vergadering door de minister van Ontwikkelingssamenwerking. De relaties tussen de Belgische staat en BTC zijn vastgelegd in een

‫ ׀‬59 ‫׀‬

beheerscontract. Hieronder is de link te zien tussen de minister van Ontwikkelingssamenwerking en BTC74. Figuur 5. Link tussen DGD en BTC

De Directie-Generaal Ontwikkelingssamenwerking (DGD) is onderverdeeld in vijf directies en de ondersteunende diensten (zie figuur 5). Vanuit de activiteitenverslagen en de andere documentatie van DGD is het niet duidelijk hoeveel personeelsleden werken voor deze DGD75.

74 75

http://www.btcctb.org/nl/kerncijfers http://diplomatie.belgium.be/nl/over_de_organisatie/organogram_en_structuur/dgos/index. jsp

‫ ׀‬60 ‫׀‬

Figuur 6. Organigram DGD

> 4.5.

Evaluatie (21/05/1995 – eind 201076)

Hieronder wordt eerst een korte evaluatie gemaakt van het proces zoals het is verlopen. Daarna wordt een kleinschalige evaluatie gemaakt van de Vlaamse en federale ontwikkelingssamenwerking. Ten slotte wordt stilgestaan bij de bevoegdheidsverdeling zoals deze nu bestaat en de samenwerking tussen beide niveaus inzake ontwikkelingssamenwerking. Deze evaluaties worden zo veel als mogelijk gestut door de gegevens

76

De evaluatiefase loopt tot het einde van ons onderzoek, namelijk eind 2010.

‫ ׀‬61 ‫׀‬

verzameld uit de drukkingsgroepen77. > 4.5.1.

interviews

met

de

betrokken

administraties

en

Procesevaluatie

Beginnen we met het eerste type evaluatie dan kan men zien dat het vanaf het begin fout liep. Ontwikkelingssamenwerking kwam slechts laattijdig in het staatshervormingsvizier en alleen VU en PS waren grote voorstander van deze defederalisering. De VU haakte in de loop van het besluitvormingsproces af en de verwachtingen werden gesteld op de PSC om tot een noodzakelijke meerderheid te komen. De groenen voerden oppositie tegen het eigen afgesloten politiek akkoord. In het begin sprak men van de overdracht van ontwikkelingssamenwerking, daarna van delen van ontwikkelingssamenwerking, daarna van delen van ontwikkelingssamenwerking na het oprichten van een werkgroep, en daarna was het duidelijk dat er eigenlijk helemaal niets zou worden overgeheveld. Om de niet-uitvoering van deze overdracht te kunnen verklaren kan men beroep doen op de onderzoeksresultaten van Vanhee & Hondeghem78. Zij identificeerden enkele van de belangrijkste succesfactoren voor een geslaagde bevoegdheidsoverdracht: een duurzame agenda-setting, een gedragen beleidsformulering, een pacificatiebesluitvorming die concreet genoeg is en een voldoende veranderingscapaciteit van de ‘ontvangende’ Vlaamse en ‘verliezende’ federale administratie. Deze succesfactoren worden ook bevestigd in de interviews die werden afgenomen.

77

78

Voor diepgaandere evaluaties van de federale en Vlaamse ontwikkelingssamenwerking verwijzen wij u graag naar de interne (i.e. binnen de overheid zoals het departement Internationale Samenwerking van de Vlaamse overheid of de dienst bijzondere evaluatie van de Internationale Samenwerking van de federale overheid) en externe evaluatierapporten (NGO’s zoals 11.11.11, onderwijsinstellingen zoals U.A., internationale organisaties zoals OESO) die eenvoudig op het internet kunnen worden geraadpleegd. D. VANHEE & A., HONDEGHEM, ”Bepalende factoren voor een succesvolle bevoegdheidsoverdracht: een analyse van de overheveling van landbouw naar het Vlaams Gewest n.a.v. de vijfde staatshervorming”. Paper Politicologenetmaal. 29-30 mei 2009, 28 p.

‫ ׀‬62 ‫׀‬

In de eerste plaats moet de agenda-setting van een bevoegdheidsoverdracht het best duurzaam samenkomen zoals Kingdon79 het verwoordt: de samenkomst van een probleemstroom, een beleidsstroom en een politieke stroom. Vertaald naar ontwikkelingssamenwerking kan men zien dat dit niet gebeurde. Er was wel een probleemstroom namelijk een verschil in visie van Vlaamse en Franstalige politici inzake ontwikkelingssamenwerking en een wanbeleid van ABOS rond 1995, de beleidsstroom en de politieke stroom waren daarentegen veel minder duidelijk. Het beleid dat werd geponeerd om het probleem te verhelpen was onder meer defederalisering, maar evenzeer hervormingen op het niveau van de federale ontwikkelingssamenwerking. De politieke stroom was evenmin duidelijk: de PS en VU trokken de kaart van de defederalisering, terwijl de andere politieke partijen de voorkeur gaven aan hervormingen zonder defederalisering. Later zou de VU zich zelfs uit de onderhandeling terugtrekken wat de politieke stroom voor defederalisering zo goed als onbestaande maakte. Een tweede succesfactor is de aanwezigheid van een breed gedragen beleidsformulering. Ook aan deze conditie is in het geval van ontwikkelingssamenwerking niet voldaan. Ontwikkelingssamenwerking werd immers bijna niet besproken tijdens de Costa-vergaderingen en werd, integendeel, op het laatste moment pas opgenomen in de onderhandelingen. Daarbij komt nog dat de NGO’s niet betrokken waren bij de beleidsformulering en deze van op een afstand afkeurden. Deze enge beleidsformulering zorgde dus ook deels voor het mislukken van de bevoegdheidsoverdracht. Een derde succesfactor is de aanwezigheid van de federale pacificatiebesluitvorming die toch concreet genoeg is. Door tal van pacificatiespelregels is de communautaire besluitvorming sinds 1970 steeds op een vreedzame manier afgehandeld. Deze spelregels zijn onder andere: compromissen sluiten, besprekingen voeren tussen politieke elites, geheimhouding, … . Maar de sterkte van de pacificatiebesluitvorming kan ook soms tegelijk een zwakte betekenen wat mooi wordt geïllustreerd met

79

J.W. KINGDON (1995). Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: HarperCollins.

‫ ׀‬63 ‫׀‬

de case ontwikkelingssamenwerking. Hoewel de pacificatiespelregels immers werden gerespecteerd, toch zorgde de complexe besluitvorming inzake ontwikkelingssamenwerking voor de niet-uitvoering. Inschrijven in wetgeving dat een bevoegdheidsdomein deels zal worden geregionaliseerd vanaf 1 januari 2004 na een grondig onderzoek in een werkgroep heeft op voorhand al de kenmerken in zich van mislukking. Vandaar dat het belangrijk is dat pacificatiebesluitvorming altijd gepaard gaat met een minimum aan concretisering. Een vierde succesfactor die wel is vervuld is de voldoende veranderingscapaciteit van de Vlaamse ontvangende administratie. Deze administratie was (en is vandaag de dag (via de fiches “Aandachtspunten voor een staatshervorming”80) nog steeds) vragende partij voor de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking en heeft zelfs zijn organisatie al voor een groot deel ingericht in functie van de te overhevelen bevoegdheden, confer het in 2005 opgerichte agentschap voor internationale samenwerking (VAIS). Een vijfde succesfactor ten slotte is niet vervuld. De veranderingscapaciteit van de federale ‘verliezende’ administratie was immers laag. De steun binnen de eigen organisatie t.a.v. defederalisering was nihil en de veranderingsbereidheid was als gevolg daarvan ook onbestaande. De federale administratie wou vooral intern orde op zaken stellen na het ABOSschandaal en wou absoluut uit de handen blijven van hun deelstatelijke collega’s. > 4.5.2.

Evaluatie van de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking

Hetgeen volgt is een korte evaluatie van de huidige Vlaamse ontwikkelingssamenwerking op het vlak van organisatie, budget en beleid. Deze beperkte evaluatie is grotendeels gebaseerd op een inschatting van verschillende door ons geïnterviewde stakeholders.

80

Vlaamse Overheid, Mededeling aan de leden van de Vlaamse Regering, “Institutionele Aangelegenheden. Geactualiseerde fiches aandachtspunten voor een verdere staatshervorming”.

‫ ׀‬64 ‫׀‬

> 4.5.2.1. Organisatie Volgens de vertegenwoordigers van de Vlaamse administratie zou de organisatie vandaag klaar zijn voor een verregaande bevoegdheidsoverdracht. Men heeft met de BBB-hervormingen een apart agentschap in het leven geroepen omdat men dacht dat Lambermont zou worden uitgevoerd waarbij belangrijke bevoegdheden van de federale overheid naar de gemeenschappen en gewesten zouden worden overgeheveld. Wanneer men alsnog zou overgaan tot de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking dan moet er niet echt veel gebeuren aan de lijst van reeds toegekende taken van het agentschap. Voorts wordt ook beklemtoond dat de organisatie zo’n groei gemakkelijk aankan en de kritische massa nog niet is bereikt. De vertegenwoordiger van de federale ontwikkelingssamenwerking beklemtoont dat de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking nog in de kinderschoenen staat. Hij meent daarenboven dat er een groot verschil bestaat in organisatiecultuur tussen de federale en de Vlaamse administratie, net door die verschillende historiek. Hij gaat ervan uit dat deze Vlaamse organisatieontwikkeling zich verder zal manifesteren in de toekomst. De vertegenwoordiger van 11.11.11 meent dat er bij het begin van de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking wel enkele groeipijnen waren op te tekenen, nl. het ontbreken van samenwerking tussen ministeries en het gebrek aan ervaring van de toen nog jonge administratie. Deze problemen zouden echter vandaag de dag grotendeels zijn opgelost, aldus 11.11.11. > 4.5.2.2. Budget De vertegenwoordigers van de Vlaamse administratie juichen toe dat het aandeel van de Vlaamse begroting inzake ontwikkelingssamenwerking jaar na jaar stijgt maar er wordt ook bij vermeld dat dit al bij al nog steeds om kleine bedragen gaat. Ook de eigen werkingsmiddelen zijn soms aan de beperkte kant waardoor het op het terrein soms moeilijk werkbaar is. Toch heeft VAIS niet de ambitie om budgettair de grootte van BTC te willen aannemen, daar dit de voordelen van een kleinschaligere organisatie teniet zou doen. De federale respondent neemt aan dat het budget op Vlaams niveau de komende jaren zal stijgen. Ook 11.11.11 meent dat de Vlaamse overheid de capaciteit heeft om de komende jaar nog meer te investeren in ontwikkelingssamenwerking om op die manier een significant deel van de totale Belgische bijdrage te kunnen leveren. 11.11.11 verwijst daarbij naar

‫ ׀‬65 ‫׀‬

het Pact 202081 dat stelt dat de bijdrage van Vlaanderen inzake ontwikkelingssamenwerking tegen 2020 moet verdubbeld zijn. > 4.5.2.3. Beleid De geïnterviewde Vlaamse ambtenaren evalueren de werking van de Vlaamse ontwikkelingssamenwerking als zijnde positief met als toekomstige aandachtspunten: de samenwerking tussen de verschillende beleidsvelden vergroten, het beter afstemmen van budget en beleid, meer beleidsevaluatie en een mogelijke groei. 11.11.11 verwijst in dit kader naar het institute of development and policy management en de studie van Renard en Verbeke82. De federale respondent meent dat het federaal beleid meer onderworpen is aan audits dan het Vlaamse beleid. > 4.5.3.

Evaluatie van de federale ontwikkelingssamenwerking

Hetgeen volgt is een korte evaluatie van de huidige federale ontwikkelingssamenwerking op het vlak van organisatie, budget en beleid. Deze beperkte evaluatie is grotendeels gebaseerd op een inschatting van verschillende door ons geïnterviewde stakeholders. > 4.5.3.1. Organisatie De federale respondent van BTC verwijst naar de oprichting van de BTC en naar de inspanningen die zijn geleverd om de federale ontwikkelingssamenwerking te professionaliseren. Daarbij wordt verklaard dat de organisatie door deze omvorming nog maar de laatste jaren op volle kruissnelheid is gekomen. De Vlaamse ambtenaren en 11.11.11. spreken zich niet uit over de organisatie op het federaal niveau. > 4.5.3.2. Budget De respondent van de federale BTC verwijst naar de enorme toename van het federale budget voor ontwikkelingssamenwerking. De projecten worden

81 82

Vlaamse Overheid, http://www.vlaandereninactie.be/nlapps/docs/default.asp?fid=179. K. VERBEKE & R. RENARD, Vlaanderen en de Parijse verklaring. De uitdagingen voor een kleine, subnationale donor, Steunpunt Buitenlands Beleid, 2009, 77 p.

‫ ׀‬66 ‫׀‬

als gevolg steeds groter in omvang. Ook de Vlaamse ambtenaren beklemtonen de stijging van het federale budget van de laatste jaren en zien hun eigen budget in vergelijking als een peulschil. Ten slotte ziet ook 11.11.11 de budgettaire inspanningen die worden geleverd, zelfs in tijden van crisis. Toch meent deze NGO dat er nog inspanningen moeten worden geleverd om aan 0.7% van het BBP te komen. 11.11.11 nuanceert wel de budgettaire ruimte van BTC daar het grootste deel van de uitgaven van ontwikkelingssamenwerking vooraf zijn vastgelegd, nl. de verplichte bijdragen aan de VN en de EU. M.b.t. deze bedragen heeft men ook minder zicht op de manier waarop dit wordt gespendeerd. > 4.5.3.3. Beleid De BTC-respondent maakt een positieve evaluatie van het eigen gevoerde beleid. Vier uitdagingen geeft de BTC-respondent aan voor het toekomstig federaal ontwikkelingssamenwerkingsbeleid: coördinatie, coherentie, continuïteit en consensus. De Vlaamse respondenten beklemtonen dat de federale ontwikkelingssamenwerking zich tot veel meer landen richt. Aan de andere kant bekijken de Vlaamse ambtenaren het federaal beleid ook vanuit de gelijkenissen nl. ook de federale ontwikkelingssamenwerking concentreert de donor-hulp op hoogstens enkele sectoren per land en ook de federale ontwikkelingssamenwerking heeft een verregaande afsplitsing gemaakt tussen beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering, alhoewel dat op het federale niveau volgens de respondent nog sterker gedefinieerd is. Eén Vlaamse ambtenaar meent dat het aan het parlement is om het federaal beleid te evalueren, en niet aan Vlaamse ambtenaren. 11.11.11 ziet de BTC nu eindelijk echt op kruissnelheid en meent dat deze goed werk levert cf. de goede waardering van OESO. De enige echte kritiek die 11.11.11 geeft is de kritiek op de schuldkwijtscheldingen die eigenlijk geen echte bron van ontwikkelingssamenwerking zijn maar toch meetellen in het totale bedrag voor ontwikkelingssamenwerking. Ook bijvoorbeeld opvang van asielzoekers of steun aan buitenlandse studenten worden volgens 11.11.11 meegenomen in de cijfers wat het aandeel van het BBP opsmukt. > 4.5.4.

Evaluatie van de bevoegdheidsverdeling

Hetgeen volgt is een korte evaluatie van de huidige samenwerking tussen de Vlaamse en federale administratie bevoegd voor ontwikkelingssamenwerking. We eindigen dit onderdeel met de

‫ ׀‬67 ‫׀‬

verwachtingen voor de toekomst. Dit onderdeel is grotendeels gebaseerd op een inschatting van verschillende door ons geïnterviewde stakeholders. > 4.5.4.1. Samenwerking tussen Vlaamse en federale administratie ontwikkelingssamenwerking binnen huidige bevoegdheidsverdeling De Vlaamse ondervraagde ambtenaren geven aan dat er vroeger, door de grote mate van onzekerheid en onduidelijkheid over het lot van de federale ontwikkelingssamenwerking, een taboesfeer hing rond de federale ontwikkelingssamenwerking. Zij beklemtonen dat dit ‘niet-contact’ niet vanuit de administratie werd opgelegd maar eerder indirect werd gevoed vanuit de politieke onduidelijkheid. Diezelfde ambtenaren menen dat deze taboesfeer anno 2010 weg is maar dat de medewerkers van de verschillende bevoegdheidsniveaus wel op hun hoede blijven. In de dagdagelijkse werking speelt dit gevoel volgens hen wel niet mee. Er is een zekere samenwerking tussen het Vlaamse niveau en het federale niveau bv. onder de vorm van maandelijks overleg m.b.t. de landen waarin ze beiden actief zijn, maar de meeste samenwerking is informeel. Toch willen sommige Vlaamse respondenten verder gaan in die samenwerking, maar beklemtonen zij dat eerst politieke duidelijkheid nodig is over de toekomst van deze bevoegdheidsverdeling. De Vlaamse respondenten vinden dat er op het veld geen verwarring mag ontstaan wie nu wat doet en beklemtoont dat de federale en de Vlaamse actor twee verschillende donoren zijn die onafhankelijk van elkaar opereren met een eigen bewegingsvrijheid. De federale respondent geeft aan dat er wel samenwerking is tussen beide niveaus maar dat deze eerder beperkt is. Volgens de respondent heeft dit wellicht ook te maken met de neiging van de toenmalige politiek om deze samenwerking niet aan te moedigen. Binnen de federale administratie is deze samenwerking volgens de respondent echter nooit een taboe geweest. Samenwerking is volgens BTC erg belangrijk daar binnen één sector zoveel actoren aanwezig zijn waardoor men het overzicht vlug kan verliezen. De federale respondent maakt duidelijk dat meer structurele samenwerking een doelstelling is. Ook op het terrein zelf wordt vandaag de dag volgens BTC niet structureel samengewerkt. De landen zelf zouden niets merken van deze niet-samenwerking maar zouden de verschillende organisaties wel eens met elkaar verwarren.

‫ ׀‬68 ‫׀‬

11.11.11 ziet eveneens weinig formele coördinatie en samenwerking tussen de federale en Vlaamse ontwikkelingssamenwerking. Men neemt geen maatregelen die de andere partij kunnen schaden, maar volgens 11.11.11 kan mits een betere afstemming een beter resultaat worden bereikt. Volgens deze NGO heeft dit niets te maken met de administraties, maar met een gebrek aan politieke wil. Om te komen tot die samenwerking moet men gaan naar meer respect en erkenning van elkaars bevoegdheden. De respondent merkt wel beterschap op maar meent dat dit maar met mondjesmaat verbetert. 11.11.11 kijkt in ieder geval uit naar de belofte die is gemaakt door Kris Peeters om ontwikkelingssamenwerking op de agenda te zetten van de interministeriële conferentie buitenlands beleid. > 4.5.4.2. Verwachtingen inzake toekomstige bevoegdheidsverdeling De respondenten vanuit de Vlaamse administratie hebben geen grote verwachtingen over toekomstige veranderingen in de bevoegdheidsverdeling inzake ontwikkelingssamenwerking tussen de federale staat en de deelstaten. Er wordt uitgegaan van een verderzetting van de huidige parallelle bevoegdheidsverdeling. Toch is de nota De Wever die op 17 oktober 2010 wereldkundig werd gemaakt bij de respondenten niet onopgemerkt voorbijgegaan. In die nota wordt de overheveling van ontwikkelingssamenwerking opnieuw expliciet gevraagd. Eén Vlaamse ambtenaar beklemtoont dat het belangrijk is dat er niet weer een hele periode volgt van onzekerheid, zoals men die heeft gekend tussen 2001 en 2004. Een beslissing die definitieve knopen doorhakt zou een einde kunnen maken aan de onduidelijkheid en onzekerheid en zou de Vlaamse overheid helpen om ten gronde te kunnen beslissen over haar ontwikkelingsbeleid van de toekomst. Een andere Vlaamse ambtenaar meent dat als er een overheveling zou komen, wat wordt betwijfeld, dit alleen maar kan als dit gefaseerd wordt doorgevoerd zodoende de middelen en het personeel binnen de eigen rangen te kunnen integreren. Eén geïnterviewd vertegenwoordiger van de Vlaamse administratie meent dat ontwikkelingssamenwerking beter wordt gevoerd op het Vlaamse niveau. Dat heeft niets te maken met de staatsstructuur maar wel met de mentaliteit, met de cultuur en de bestuurscultuur. Het zou een stuk efficiënter worden uitgevoerd voor de mensen die het nodig hebben. Deze respondent is er wel van overtuigd dat de NGO’s in het begin enorm gekant zouden zijn tegen defederalisering, maar dat ze een paar jaar later zouden moeten toegeven dat het de juiste keuze was. De Vlaamse administratie is

‫ ׀‬69 ‫׀‬

volgens deze respondent wel niet meteen vragende partij voor een massale overheveling van personeel. Het zou wel zinvol kunnen zijn om de Nederlandstaligen van BTC over te laten komen met een mogelijkheid tot selectie. Deze respondent waarschuwt in dit verband voor een ontwrichting van de ontvangende structuur, en dus niet alleen van de over te hevelen structuur. De federale respondent gelooft in een verderzetting van de huidige situatie van parallelle bevoegdheden waarbij de federale ontwikkelingssamenwerking zal blijven doen wat ze doet en de deelstaten hun eigen beleid zullen intensifiëren. Toch beaamt ook de federale respondent dat wanneer een beleid een keer op de defederaliseringsagenda is geweest zoals ontwikkelingssamenwerking het er altijd zal opblijven wat natuurlijk voor onzekerheid zorgt, maar toch niet echt leeft onder het personeel van BTC. 11.11.11 gaat ook uit van de voortzetting van de parallelle bevoegdheden die de deelstaten en de federale staat vandaag de dag hebben inzake ontwikkelingssamenwerking.

‫ ׀‬70 ‫׀‬

5. Besluit In dit rapport werd d.m.v. een procesanalyse de niet-uitvoering van de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking n.a.v. de vijfde staatshervorming gereconstrueerd. In figuur 7 hieronder is te zien in welke fases het proces werd ingedeeld. Figuur 7. Beleidsstappen in de beleidscyclus toegepast op de case nietuitgevoerde overdracht ontwikkelingssamenwerking

1995

2010

1999 2000 2001 Agenda-setting

Bel Form*

Besl Vorm*

Implementatie

Evaluatie

*Bel Form: Beleidsformulering; Besl Vorm: Besluitvorming.

Vooreerst werd vastgesteld dat ontwikkelingssamenwerking anno 1995 niet echt een topprioriteit was voor de regionalistisch geïnspireerde politici. Toch werd ook dit domein opgenomen in de bekende Vlaamse Resoluties als te defederaliseren materie. Het ABOS-schandaal en de hervormingen die daaruit volgden zorgden ervoor dat ontwikkelingssamenwerking wel in het staatshervormingsvizier terecht kwam en onder druk van PS en VU zou de vraag rijzen om deze materie deels over te hevelen in die domeinen die in het verlengde lagen van de bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten. Maar vooraleer het zover zou zijn, moest nog een werkgroep samen komen die de details zou uitwerken van deze overheveling om daarna te implementeren vanaf 1 januari 2004. De werkgroep kwam wel samen maar tot een consensus werd niet gekomen. Vooral het grote verzet van de NGO’s en de groene partijen (in het bijzonder de staatssecretaris voor

‫ ׀‬71 ‫׀‬

ontwikkelingssamenwerking Boutmans zelf) zorgde ervoor dat hoe meer de tijd verstreek hoe duidelijker het werd dat er helemaal niets zou gebeuren. Verschillende factoren werden aangehaald om deze mislukking te verklaren. Op de eerste plaats was de agendasetting niet duurzaam, in die zin dat een defederalisering van ontwikkelingssamenwerking niet door een politieke meerderheid aanzien werd als een oplossing voor de problemen van dit beleidsdomein. Op de tweede plaats was de beleidsformulering niet breed gedragen door de verschillende stakeholders. De NGO’s waren immers niet betrokken en stonden helemaal niet achter de plannen van de politieke onderhandelaars. Ook de federale en Vlaamse administratie werden helemaal niet betrokken bij de besluitvorming. Op de derde plaats kon worden gesteld dat de pacificatiebesluitvorming enerzijds toeliet een akkoord af te sluiten rond ontwikkelingssamenwerking maar dat het anderzijds zo weinig concreet was dat het wel gedoemd was om te mislukken. Ten slotte kon men ook zien dat er heel wat weerstand tegen defederalisering bestond binnen de federale administratie ontwikkelingssamenwerking daar deze al vijf jaar aan het hervormen was en langzamerhand veranderingsmoe werd. Ondanks de niet-uitvoering van de overheveling bleef de Vlaamse administratie ontwikkelingssamenwerking niet bij de pakken zitten en bereidde deze zich voor door onder andere de oprichting van VAIS. Mocht de overheveling er toch ooit nog van komen in het kader van een volgende staatshervorming dan heeft de Vlaamse administratie alvast een agentschap met de mensen, expertise en middelen om de bevoegdheid in op te vangen. De ondervraagde actoren evalueerden het Vlaams en federaal ontwikkelingssamenwerkingsbeleid als eerder positief. Een werkpunt is vast en zeker de samenwerking en coördinatie tussen het Vlaamse en federale niveau. De respondenten verklaarden verder niet te verwachten dat er fundamentele wijzigingen zullen worden aangebracht aan het huidige structuur van parallelle bevoegdheden. Integendeel, men verwacht dat dit in de toekomst nog verder zal worden geïnstitutionaliseerd.

‫ ׀‬72 ‫׀‬

Referenties ALGOED, K & HEREMANS, D. (2008), “De Bijzondere Financieringswet en de staatshervorming van 2001: feiten en cijfers”. Gent: Steunpunt Fiscaliteit & Begroting. ALGOED, K., & VAN DEN BOSSCHE, W. (2009), “De Bijzondere Financieringswet in een notendop (met een illustratie voor het jaar 2009)”. Gent: Steunpunt Fiscaliteit & Begroting. Belga, “Van Cauwenberghe boos over uitstel van splitsing ontwikkelingshulp”, 17 januari 2003, 3. Belga, “Vogels wil ontwikkelingsbeleid Anciaux voortzetten met eigen accenten”, 26 september 2002. BOUTMANS, E., Interview betreffende de defederalisering van ontwikkelingssamenwerking, 6 november 2008. BOUTMANS, E., “Internationale solidariteit, staatshervorming en goed bestuur”, in Samenleving en Politiek, 15, 2008, nr. 3, 34-42. COLSON,

F.,

Interview

in

het

kader

van

de

niet-uitgevoerde

overheveling

van

ontwikkelingssamenwerking, 5 november 2008. DECOO, S., “Massaal neen tegen splitsing ontwikkelingssamenwerking” in De Morgen, 8 november 2002, 4. DECOO, S., “Misnoegd BTC-personeel valt binnen bij Boutmans” in De Morgen, 28 februari 2003. DETAVERNIER, K., Interview in het kader van de niet-uitgevoerde overheveling van ontwikkelingssamenwerking, 15 november 2010. DEVELTERE, P., De Belgische ontwikkelingssamenwerking, Leuven, Uitgeverij Davidsfonds, 2005, 239 p. DEWEERDT, M., “Overzicht van het Belgische politiek gebeuren in 1999” in Res Publica, 2000, 2/3, pp. 166-246. DEWEERDT, M., “Lambermont heeft hoog Egmontgehalte” in De Tijd, 16 november 2000.

‫ ׀‬73 ‫׀‬

DEWEERDT, M., “Ontwikkelingssamenwerking wordt in 2004 opgedeeld” in De Tijd, 27 februari 2001, 4. DEWEERDT, M., “Ontwikkelingssamenwerking harde Lambermont-noot” in De Tijd, 22 maart 2001, 4. DEWEERDT, M., “Kroniek van de vijfde staatshervorming” in Res Publica, 2002, 2/3, pp. 363366. DEWEERDT, M., “Nog geen lijst voor splitsing ontwikkelingssamenwerking” in De Tijd, 20 december 2002, 3. DE WEVER, B., Nota van de koninklijk verduidelijker, 17 oktober 2010. DE ZUTTER, J., “Geysels houdt Boutmans in België” in De Morgen, 20 maart 2001, 4. Discussienota voor een verdere staatshervorming, Parl. St. Vlaams Parlement 1995-1996, 253/1, 42-46. DONCKIER, E., “De ontwikkelingsflaters van de Belgische overheid – Moeilijke zoektocht naar nieuwe ABOS” in Het Belang van Limburg, 16 januari 1996, 3. DONCKIER, E., “ABOS-affaire een gevolg van gebrek aan controle” in Het Belang van Limburg, 18 juli 1996, 2. EECKHOUT, B., “Lambermont-driedaagse pakt ontwikkelingssamenwerking aan” in De Morgen, 21 maart 2001, 9. EECKHOUT, B., “Agalev en Spirit ruziën over ontwikkelingssamenwerking” in De Morgen, 24 januari 2003. Evaluatie van de werking van de federale structuren: verslag namens de commissie voor de institutionele aangelegenheden, Parl. St. Senaat 1998-99, 1-1333/1. Federaal Regeerakkoord: de Brug naar de eenentwintigste eeuw, Parl. St. Kamer BZ 1999, 20/1. Hand. Kamer van Volksvertegenwoordigers 2000-2001, 27 juni 2001. Hand. Kamer van Volksvertegenwoordigers 2000-2001, 28 juni 2001.

‫ ׀‬74 ‫׀‬

Hoorzittingen in verband met Hoofdstuk III.4.9. – Ontwikkelingssamenwerking, Parl. St. Vlaams Parlement 1995-1999, stuk 253-8. HOWLETT, M. & RAMESH, M., Studying Public Policy, New York, Oxford University Press, 1995, 239 p. HUISMAN, R., “Splitsing is onzin” in Het Belang van Limburg, 18 oktober 2000, 4. HUYSENTRUYT, S., “Ontwikkelingssamenwerking niet in stukken hakken” in De Tijd, 9 januari 2003, 4. JONGBLOET, K., Interview in het kader van de niet-uitgevoerde overheveling van ontwikkelingssamenwerking, 27 oktober 2010. KINGDON, J.W. (1995), Agendas, Alternatives and Public Policies. New York: HarperCollins. MICHIELS,

C.,

Interview

in

het

kader

van

de

niet-uitgevoerde

overheveling

van

ontwikkelingssamenwerking, 17 november 2010. Mondelinge vraag Lionel Vandenberghe aan Minister van ontwikkelingssamenwerking Armand De Decker, 2005, 10/11/2005, 3-132. Ontwerp van bijzondere wet tot herfinanciering van de gemeenschappen en uitbreiding van de fiscale bevoegdheden van de gewesten, Parl. St. Kamer, 2000-2001, 50-1183/1 . Ontwerp van bijzondere wet houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, Parl. St. Senaat 2000-2001, 2-709/1. Ontwerp van Bijzondere Wet – Commissieverslag, Parl. St. Kamer 2000-2001, 1280. Ontwerp van Bijzondere Wet – Amendementen, Parl. St. Kamer 2000-2001, 1280. Parl. St. Fr. Gem. R. 1998-1999, 328/1. PEETERS, T., “Oeso wil geen splitsing van ontwikkelingssamenwerking” in De Morgen, 26 oktober 2005, 8. PELGRIMS, C., Bestuurlijke hervormingen vanuit een politiek perspectief, Brugge, Vanden Broele, 2008.

‫ ׀‬75 ‫׀‬

Resolutie betreffende het tot stand brengen van meer coherente bevoegdheidspakketten in de volgende staatshervorming, Parl. St. Vlaams Parlement, 1998-1999, 1342. SCHREURS, D.,“Overdracht ontwikkelingssamenwerking na 18 mei” in De Tijd, 22 januari 2003, 4. STANDAERT, L., “ABOS heet voortaan Departement Ontwikkelingssamenwerking” in Het Belang van Limburg, 10 oktober 1996, 2. VAN AUTREVE, A., Interview in het kader van de niet-uitgevoerde overheveling van ontwikkelingssamenwerking, 4 november 2010. VAN DEN ABEELE, S., Interview in het kader van de niet-uitgevoerde overheveling van ontwikkelingssamenwerking, 16 november 2010. VAN DE VELDEN, W., “Raad van State breekt ABOS-hervorming af” in De Tijd, 18 oktober 1997. VAN DE VELDEN, W., “Regering bereikt akkoord over ontbinding ontwikkelingshulp” in De Tijd. VAN DE VELDEN, W., “Splitsing van ontwikkelingssamenwerking was tijdens Lambermontoverleg Waalse eis” in De Tijd, 20 oktober 2000. VAN DE VELDEN, W., “11.11.11: Boutmans mag niet over zich heen laten lopen” in De Tijd, 6 juni 2001, 4. VANHEE, D. & HONDEGHEM, A., “Impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie: een analyse van de overdracht landbouw naar aanleiding van de vijfde staatshervorming”, Leuven, SBOV, 2009, 142 p. VANHEE, D. & HONDEGHEM, A., “Impact van de staatshervorming op de Vlaamse administratie: een analyse van de overdracht buitenlandse handel naar aanleiding van de vijfde staatshervorming”, Leuven, SBOV, 2009, 116 p. VANHEE,

D.,

&

HONDEGHEM,

A.,

”Bepalende

factoren

voor

een

succesvolle

bevoegdheidsoverdracht: een analyse van de overheveling van landbouw naar het Vlaams Gewest n.a.v. de vijfde staatshervorming”. Paper Politicologenetmaal. 29-30 mei 2009, 28 p. VANSINTJAN, G. & DEBAR, J., “Gesplitste of effectieve ontwikkelingssamenwerking?” in De Standaard, 14 november 2000, 8.

‫ ׀‬76 ‫׀‬

VERBEKE, K. & RENARD, R., “Vlaanderen en de Parijse verklaring. De uitdagingen voor een kleine, subnationale donor”, Steunpunt Buitenlands Beleid, 2009, 77 p. VIDAL, K., “Verwilghen tegen regionalisering hulp” in De Morgen, 4 september 2003, 5. Vlaamse

Overheid,

“Charter

over

de

politiek-ambtelijke

samenwerking”,

http://www2.vlaanderen.be/bestuurszaken/docs/charter_CAG-VR_20091209.pdf. Vlaamse Overheid, Mededeling aan de leden van de Vlaamse Regering, “Institutionele Aangelegenheden.

Geactualiseerde

fiches

aandachtspunten

voor

een

verdere

staatshervorming”. Vlaamse Overheid, http://www.vlaandereninactie.be/nlapps/docs/default.asp?fid=179. Vlaams Regeerakkoord: een nieuw project voor Vlaanderen, Parl. St. Vlaams Parlement BZ 1999, 31/1. X, “ABOS splitst zich op in denkers en doeners” in De Tijd, 12 juli 1997. X, “Kamer stemt in met hervorming ontwikkelingssamenwerking” in De Tijd, 18 juli 1998. X, “Belgisch hulpbeleid heeft nieuwe topman” in De Standaard, 6 maart 1999. X, “Nachtakkoorden laten katers na in Wetstraat” in De Standaard, 19 oktober 2000, 1. X, “Weer topman gezocht voor opvolger Abos” in De Standaard, 4 juli 2002, 2. X, “Groenen tegen splitsing ontwikkelingssamenwerking” in De Standaard, 10 maart 2005, 9.

‫ ׀‬77 ‫׀‬