Projectgroep regionale samenwerking
Identiteitsvaststelling
Deelproject regionale samenwerking
Pilots
Amsterdam
Utrecht Eindhoven
EINDRAPPORTAGE december 2002 definitieve versie
Inhoudsopgave Managementsamenvatting en leeswijzer......................................................................................................3 1 2 3 4
Aanleiding ..................................................................................................................................4 Projectorganisatie.........................................................................................................................5 Doel van het deelproject Regionale Samenwerking Identiteitsfraude .................................................6 Oplossingsrichtingen ....................................................................................................................6 4.1 Preventie................................................................................................................................6 4.2 Deskundigheidsbevordering.....................................................................................................6 4.2.1 Opleiding ...........................................................................................................................6 4.2.2 Edisonsysteem ....................................................................................................................7 4.3 Repressie ...............................................................................................................................8 5 De oplossingsrichtingen aan de praktijk getoetst. De instelling van drie pilots....................................8 5.1 Definiëring van het begrip pilots/nulmeting...............................................................................9 5.2 Voor de pilots beschikbaar budget ............................................................................................9 6 Resultaten van de pilots................................................................................................................9 6.1 Pilot Amsterdam.....................................................................................................................9 6.1.1 Preventie ............................................................................................................................9 6.1.2 Procesbeschrijving.............................................................................................................10 6.1.3 Repressie..........................................................................................................................10 6.1.4 Banenbeurs.......................................................................................................................11 6.2 Pilot Utrecht.........................................................................................................................11 6.2.1 Preventie ..........................................................................................................................11 6.2.2 Procesbeschrijving.............................................................................................................12 6.3.3 Repressie..........................................................................................................................12 6.3 Pilot Eindhoven ....................................................................................................................13 6.3.1 Preventie ..........................................................................................................................13 6.3.2 Procesbeschrijving.............................................................................................................13 6.3.3 Repressie..........................................................................................................................13 7 Uitzondering op de regel.............................................................................................................14 8 Rekwireerbeleid.........................................................................................................................14 9 Kenniscentra..............................................................................................................................15 10 Conclusies en aanbeve lingen.......................................................................................................15 11 Ten overvloede ..........................................................................................................................17 11.1 Aangiften vermissing/diefstal van identiteitsdocumenten, met name paspoorten ..........................17 11.2 Evenwichtig sanctiepakket .....................................................................................................18 11.3 Verstrekkingen van reisdocumenten in het buitenland...............................................................19 11.4 Overige ontwikkelingen.........................................................................................................19 11.4.1 IND .................................................................................................................................19 11.4.2 Aangiftebereidheid ............................................................................................................19 11.4.3 Bureau Documenten IND Zwolle........................................................................................19 11.5 Rotterdam ............................................................................................................................20 11.6 Den Haag.............................................................................................................................20 11.7 Kamers van Koophandel........................................................................................................20 11.8 Spoorwegpolitie Zwolle/Grenswisselkantoor Zwolle ................................................................20 11.9 Expertisecentra.....................................................................................................................20
Bijlagen: 1. Programma Modulen Documenten Onderzoek Gemeenten 2. Budget project en verantwoording van de besteding 3. Het Regionaal Coördinatiepunt Documentherkenning te Amsterdam 4. Stappenplan documentfraude Amsterdam 5. Hand-out procedurebeschrijving documentfraude Utrecht 6. Procesbeschrijving documentfraude Eindhoven 7. Kabinetsnota fraude en financieel-economische criminaliteit 2002-2006 8. Model samenwerkingsconvenant
2
Managementsamenvatting en leeswijzer (verwezen wordt naar de desbetreffende pagina’s)
Na het waarom (4, 5) volgt een beschrijving van de projectorganisatie (5). Doel van het project (6) is op basis van de resultaten aanbevelingen te formuleren en oplossingen aan te dragen: a) die erop zien dat door middel van samenwerking een wezenlijke bijdrage wordt geleverd om te voorkomen dat valse, vervalste of onjuiste gegevens in de GBA worden opgenomen (preventie); b) die het mogelijk maken dat er zoveel mogelijk door middel van samenwerking onmiddellijk wordt opgetreden bij constatering van valse of vervalste documenten (correctie en repressie). Ten behoeve van preventief optreden zijn als oplossingsrichtingen deskundigheidsbevordering, te weten opleidingen en installatie van Edison (6, 7,) aangewezen en ten behoeve van repressief optreden is als oplossingsrichting ketengerichte samenwerking tussen openbaar bestuur, openbaar ministerie en politie (8) aangewezen. De oplossingsrichtingen zijn aan de praktijk getoetst door de instelling van drie pilots (Amsterdam, Utrecht en Eindhoven, het begrip pilots is gedefinieerd (9) en er is budget beschikbaar gesteld (9). Preventie In alle pilots heeft de gekozen oplossingsrichting de gewenste invulling gekregen en zijn de ketens gesmeed. De cijfers tonen aan dat de gekozen werkwijze het gewenste preventieve effect voor de GBA hebben. (9, 11, 13). Repressie Alle pilots beschikken over procesbeschrijvingen en hebben deze toetsend aan de praktijk aangepast (10, 12, 13). De cijfers tonen aan dat de gekozen aanpak een forse groei van het aantal meldingen/processen-verbaal heeft opgeleverd (10, 12, 13). Met het oog op juiste toepassing van de Vreemdelingencirculaire moet een uitzondering op de regel worden toegepast (14). De officieren van justitie in de pilots hebben overeenstemming over het rekwireerbeleid bereikt en het College van Procureurs-Generaal bereidt een landelijke richtlijn over zowel strafrechtelijke aanpak als rekwireerbeleid voor (14).1 In de pilots Utrecht en Eindhoven is dringend gevraagd om de ontwikkeling van een regionaal of bovenregionaal kenniscentrum naar Amsterdam model, digitaal of anderszins (15, 20). Geconcludeerd wordt dat de doelstellingen zijn gehaald en aanbevolen wordt de oplossingrichtingen landelijk te implementeren (15). Buiten de orde van het project maar verontrustend en daarom noodzakelijk om te vermelden is het grote aantal aangiften van vermissing/diefstal van identiteitsdocumenten, waarnaar onderzoek is gedaan (17) en worden aanbevelingen gedaan met betrekking tot de toepassing van de Wet GBA en de Koppelingswet en de verstrekking van reisdocumenten door onze ambassades en consulaten in het buitenland (18). Tenslotte worden nieuwe ontwikkelingen geschetst met betrekking de aangiftebereidheid van de IND in Nederland en het Bureau Documenten IND Zwolle (19), de parketten te Rotterdam en Den Haag (20) en de Kamers van Koophandel en de Spoorwegpolitie Zwolle/Grenswisselkantoor Zwolle (20) alsmede de expertisecentra (20).
1
De feitelijke invoering van die richtlijn is sterk afhankelijk van de wijze waarop en de vorm waarin uitvoering wordt gegeven aan de ‘Kabinetsnota fraudebestrijding en financieel-economische criminaliteit 2002 – 2006’.
3
1
Aanleiding
In de nota “Fraudebestrijding 1998 –2002. De kabinetsnota inzake maatregelen ter intensivering van de fraudebestrijding” onderkent de Regering dat de integriteit van de Nederlandse samenleving ernstig in geding is. Geconstateerd wordt dat in de kern alle fraude integriteit aantast, zowel de integriteit van mensen als van overheden en markten. Daardoor bedreigt fraude op den duur de grondslag van onder andere de verzorgingsstaat: de verdeling van lasten en publieke middelen die op democratische besluitvorming is gebaseerd. Zo ondermijnt fraude, aldus de Regering, de effectiviteit van het overheidshandelen. Fraude knaagt aan vertrouwen, de grondslag van alle rechtsverkeer, maatschappelijk verkeer en geldverkeer. Fraude kent veel verschijningsvormen. De essentie daarvan is echter steeds dezelfde: mensen eigenen zich geld of andere vermogensbestanddelen toe waarop ze geen recht hebben en tasten daardoor de rechten van anderen aan. Dit geldt met name voor fraude met persoons -, identiteits- en brondocumenten. Fraude met deze documenten wordt al jaren beschouwd als een groot maatschappelijk probleem, dat met alle mogelijke middelen bestreden dient te worden. De gevolgen van de documentfraude zijn enorm. Criminelen hebben altijd om meerdere redenen belang gehad bij valse of vervalste documenten. Een ding is duidelijk: het kost de gemeenschap jaarlijks miljarden euro.2 , 3 Persoons-, identiteits- en brondocumenten spelen niet alleen een rol ten aanzien van het internationale reizigersverkeer en de vestiging van vreemdelingen in ons land, steeds meer activiteiten zijn in de loop van de tijd gebonden geraakt aan de voorwaarde van het (kunnen) overleggen van dergelijke documenten, waarbij te denken valt aan de opneming van gegevens in de bevolkingsadministratie of het opmaken van akten van de burgerlijke stand en bij de totstandkoming van financiële transacties. Een adequate controle van een persoons- en identiteitsbewijs is een noodzakelijk middel geworden om zeker te weten met wie we van doen hebben. Dit brengt automatische met zich mee dat de misdaad – en zoals na het drama van 11 september 2001 in New York is gebleken – ook de internationaal opererende terroristische organisaties documenten behoeven die niet de werkelijke personalia vermelden; dus valse of vervalste documenten. Zo leidt de in het jongste Regeerakkoord voorziene invoering van een algemene identificatieplicht tot een nog grotere vraag naar valse, vervalste en/of blanco (buitenlandse) identiteitsdocumenten (rijbewijzen). Om in aanmerking te komen voor bepaalde overheidsvoorzieningen moet men ingeschreven zijn in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegeven (GBA). Wanneer iemand in aanmerking wenst te komen voor een vergunning tot verblijf bij zijn of haar echtgeno(o)t(e), dient laatstgenoemde wel als gehuwd te zijn ingeschreven in de GBA. Dit zijn maar enkele voorbeelden waaruit het belang van (juiste) opneming in de GBA blijkt. Een afdeling Burgerzaken wordt bij verzoeken tot inschrijving en het verkrijgen van voorzieningen, zoals huwelijk of naturalisatie, in toenemende mate geconfronteerd met persoons- en identiteitsdocumenten aan de echtheid waarvan getwijfeld moet worden, Het onderkennen daarvan of het instellen van een nader onderzoek hangt sterk af van de communicatie en van de ervaring en deskundigheid van de behandelend ambtenaar. Hierdoor komt vaak niet onmiddellijk vast te staan dat valse of vervalste documenten zijn overgelegd bij de registratie in de GBA en de aanspraak op publieke voorzieningen. In de praktijk wordt – als het achteraf geconstateerd wordt – meestal door de politie niet tot aanhouding en door het openbaar ministerie niet tot vervolging overgegaan en wordt dus volstaan met een administratieve afhandeling van de fraude en blijft een strafrechtelijke sanctie achterwege. In elk geval is niet helder geworden of een bestuurlijke sanctie wordt getroffen. 2
Bron: voortgangsrapportage projectgroep Regionale Samenwerking, augustus 2000, pag. 6 en 8. De onder 1 genoemde voortgangsrapportage alsmede de na te noemen startnotitie en voortgangsrapportages zijn niet als bijlagen toegevoegd, omdat de daarin voorkomende relevante informatie in deze eindrapportage is verwerkt. 3
4
Voorkomen moet worden dat personen met behulp van valse of vervalste documenten voorzieningen trachten te krijgen door bij constatering van misbruik onmiddellijk adequaat op te treden. Strafrechtelijke handhaving als ultimum remedium behoort daarbij tot de mogelijkheden. De aanpak dient dus primair aan de ‘voorzijde’ plaats te vinden, te weten bij de inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie en bij het verkrijgen van andere publieke voorzieningen waarvoor een legitimatie van de identiteit verplicht is. De belangrijkste verzameling van persoonsgegeven in Nederland is dus de GBA. Het is dus uitermate van belang dat de hierin opgenomen gegevens (zo) volledig en betrouwbaar (mogelijk) zijn. Er dienen dus maatregelen getroffen te worden om te voorkomen dat er valse of onjuiste gegevens in de GBA worden opgenomen. In de afgelopen jaren zijn al vele maatregelen genomen om identiteitsfraude terug te dringen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de koppeling van een juiste registratie van het adres in de GBA aan de toekenning van bepaalde verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen. Daarnaast zijn enkele uitvoeringsinstanties verplicht om geconstateerde verschillen in hun administratie en de GBA terug te melden aan de gemeente. Sedert oktober 2001 is de Nieuwe Generatie Reisdocumenten geïntroduceerd. Deze bemoeilijken het frauderen daarmee aanzienlijk als gevolg van de gebruikmaking van enkele zeer geavanceerde technieken, waaraan in de nabije toekomst het vastleggen van biometrische kenmerken kan en wellicht zal worden toegevoegd. Inmiddels is het 1-loket-idee voor nieuwkomers ingevoerd, waarbij vreemdelingen zich slechts bij een loket hoeven en kunnen melden bij binnenkomst. Calculerend gedrag wordt hierdoor ernstig bemoeilijkt. Alhoewel door deze maatregelen het eerder gesignaleerde probleem kleiner zal worden, zijn er aanvullende maatregelen nodig, waarbij controle aan de voorkant van het proces rond identiteitsvaststelling een zeer belangrijk element vormt. Zo dienen er maatregelen genomen te worden waarmee voorkomen kan worden dat in beginsel juiste gegevens bewust foutief in authentieke akten of documenten worden verwerkt om vervolgens als juist door het leven te gaan. Een adequate aanpak zowel aan de ‘voorzijde’ als aan de ‘achterzijde’ vereist een optimale communicatie en afstemming tussen de betrokken partijen, zoals publiekrechtelijke organen, de politie en het openbaar ministerie. Ketengerichte samenwerking van de partners lijkt daarvoor de aangewezen weg.
2
Projectorganisatie
Openbaar Bestuur, openbaar ministerie en de politie, die deel uitmaken van de landelijke Initiatiefgroep Identiteitsverkrijging, hebben zich naar aanleiding van het voorgaande en met het oog op de instelling van het deelproject Regionale Samenwerking 4 eind 2000 verenigd in de Opdrachtgeversgroep Regionale Samenwerking5 . In de ‘Startnotitie’ heeft de Opdrachtgeversgroep het doel van het deelproject omschreven als ‘de samenwerking tussen de onderscheidene organisaties op lokaal/regionaal niveau te stimuleren, zo mogelijk te versterken en zo nodig tot stand te brengen”. Voor de nadere precisering van deze opdracht en voor het formuleren van de doelstellingen van het deelproject Regionale Samenwerking heeft de Opdrachtgeversgroep de Projectgroep Regionale Samenwerking Identiteitsfraude6 ingesteld.
4
Vanuit de Initiatiefgroep Identiteitsverkrijging zijn daarnaast nog twee deelprojecten gestart, te weten deelproject opleidingen en deelproject elektronische database. 5 De Opdrachtgeversgroep wordt gevormd door: Burgemeester van Roosendaal (voorzitter), Procureur Generaal/portefeuillehouder fraude, Directeur Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten van h et Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BPR/BZK), vertegenwoordiger van de Directie Politie van BZK, Directeur van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) en vertegenwoordiger van de Directie Handhaving van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). 6 De Projectgroep wordt gevormd door: Landelijk Coördinerend officier van justitie fraude (voorzitter), vertegenwoordiger van de politie, twee vertegenwoordigers van het GBA, vertegenwoordiger van NVVB, vertegenwoordiger van BPR en vertegenwoordiger van SZW.
5
De projectgroep heeft in mei en november 2001 en in mei 2002 voortgangsrapportages uitgebracht, die door de Opdrachtgeversgroep zijn geaccordeerd. In deze eindrapportage is de van belang zijn informatie uit alle rapportages verwerkt. 3
Doel van het deelproject Regionale Samenwerking Identiteitsfraude
Doel van het project is mede op basis van de resultaten van de pilots aanbevelingen te formuleren en oplossingen aan te dragen: a) die erop zien dat door middel van samenwerking een wezenlijke bijdrage wordt geleverd om te voorkomen dat valse, vervalste of onjuiste gegevens in de GBA worden opgenomen (preventie); b) die het mogelijk maken dat er zoveel mogel ijk door middel van samenwerking onmiddellijk wordt opgetreden bij constatering van valse of vervalste documenten (correctie en repressie).
4
Oplossingsrichtingen
Diepgaande analyse van hetgeen hiervoor onder ‘aanleiding’ is vermeld heeft inzicht geboden in de mogelijkheden om zowel aan de doelstelling in preventief opzicht als in repressief opzicht te voldoen. Deze mogelijkheden worden hierna uitgewerkt 7 4.1
Preventie
Gebleken is dat het bij uitstek de ambtenaren burgerzaken van de gemeenten, dat wil zeggen de baliemedewerkers, zijn die alert en attent moeten blijven om te bereiken, dat in het GBA geen onjuiste, onvolledige of onbetrouwbare gegevens worden opgenomen. Daarvoor is het van groot belang dat zij in voldoende mate zijn opgeleid en dat zij in voldoende mate zijn toegerust met hulpmiddelen die hen ten dienste staan in geval van een vermoeden dat het hen getoonde bron- of identiteitsdocument onjuist, onvolledig of onbetrouwbaar is. In de loop van het project is gebleken, dat het daaraan in nagenoeg alle gemeenten in Nederland ontbreekt. Veelvuldig worden ‘capaciteitsgebrek’ en ‘kostenaspect’ als excuses aangevoerd om zowel aan het opleidingsaspect als aan het beschikbaar stellen van technische hulpmiddelen voldoende aandacht te besteden of verbeteringen aan te brengen. Geoordeeld wordt dat de bedoelde aspecten van deskundigheidsbevordering van zodanig essentieel belang zijn dat daarin in alle gemeenten in Nederland moet worden voorzien.
4.2 4.1.1
Deskundigheidsbevordering Opleiding
Teneinde de attitude en motivatie van de baliemedewerkers te verbeteren, dient naast een adequate opleidingsmogelijkheid voor alle betrokken ambtenaren ook te worden bereikt, dat zij resultaat zien wanneer hun vermoeden, dat zij van doen hebben met een onjuist of vals of vervalst document, bewaarheid wordt. Dat kan mede bereikt worden met een adequaat justitieel vervolg in samenwerking en ketengerichte aanpak (repressie is preventie). Maar ook een goede cursus zal een belangrijke bijdrage leveren aan het verbeteren van de attitude en het vergroten van de motivatie. Een dergelijke cursus is reeds voorhanden, te weten de ‘Module Documenten Onderzoek Gemeenten (MDOG)8 . Deze cursus is in opdracht van de VNG en de NVVB en gesponsord door BPR gemaakt en wordt uitgevoerd door het Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie (LSOP), Circon, het Instituut voor Criminaliteitsbeheersing en Recherchekunde (ICR), het Grafisch Lyceum te Eindhoven en de Bestuursacademie Nederland.
7 8
Bron: voortgangsrapportage mei 2001 Het programma is als bijlage 1 opgenomen.
6
Deze inmiddels door 7009 ambtenaren gevolgde module is bestemd voor ambtenaren burgerzaken en andere ambtenaren en medewerkers van gemeenten en verwante organisatie die te maken hebben met documentenonderzoek of uitvoering van baliewerkzaamheden (dus zowel in de publieke als private sector)10 . De totaalprijs van de cursus van vier dagen op een van de cursuslocaties bedraagt circa euro 870,-- per deelnemer (exclusief BTW). De cursus kan ook in de eigen organisatie worden verzorgd. Uitgaande van 2800 ambtenaren burgerzaken 11 moet ermee worden gerekend dat alleen al voor deze doelgroep cursuscapaciteit beschikbaar wordt gesteld voor ongeveer 1800 personen, te weten 2800 te verminderen met 700 (ambtenaren die de cursus reeds hebben gevolgd), en te verminderen met 300 (management/beleidsmedewerkers voor wie de cursus in dit kader niet relevant is)12 . Niet alleen opleiden blijkt overigens van groot belang, te vaak nog worden opgeleide ambtenaren met andere werkzaamheden belast. Het afbreukrisico is buitengewoon groot. 4.1.2
Edisonsysteem
Om fraude te bestrijden heeft de overheid de Wet op de identificatieplicht ingevoegd. De verwachting is dat fraude afneemt als mensen zich in bepaalde situaties en bij bepaalde transacties moeten identificeren. Gemeenten weten wanneer mensen verplicht zijn zich te identificeren. In de Wet staat welke documenten hiervoor gebruikt mogen worden 13 . Maar er staat niet bij hoe deze documenten eruit zien en wat hun specifieke echtheidskenmerken zijn (bijvoorbeeld watermerk, UV-reactie). Goede kennis van de authentieke documenten is dus noodzakelijk. De GBA vormt de basis voor alle publiekrechtelijke instellingen die voor de uitoefening van hun taak (goede) persoonsgegevens nodig hebben. Van wezenlijk belang is daarom dan ook dat juist deze basisadministratie met de enig juiste gegevens wordt gevuld. Voor de inschrijving in de GBA dient de burger te beschikken over een document dat genoemd is in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht. In de praktijk komt het erop neer dat een substantieel deel van de eerste inschrijvingen in de GBA plaatsvinden op basis van een buitenlands bron- of reisdocument. Voordat inschrijving plaatsvindt dient het gemeentebestuur (lees de baliemedewerker) tot een deugdelijke vaststelling van de identiteit over te gaan. Na onderzoek is gebleken dat zeer weinig gemeenten enig referentiekader hebben als het gaat over de mogelijkheden om de echtheidskenmerken te controleren van een (buitenlands) bron- of reisdocument. De burger die met andere bedoelingen dan uitsluitend een juiste registratie in de GBA ingeschreven wil worden, wordt het op die manier wel erg gemakkelijk gemaakt om ingeschreven te worden met andere personalia dan zijn/haar enig juiste. Ter ondersteuning van de medewerkers aan het front office bestaat een softwareprogramma dat bij de beantwoording van de hiervoor ge stelde vragen van groot belang is. In het Edison Travel Documents System, kortweg ‘Edison’, zijn circa 2000 reisdocumenten uit vrijwel alle landen ter wereld opgenomen. Per document worden afbeeldingen en beschrijvingen van de echtheidskenmerken (watermerken, speciale druktechnieken en UV-reacties) weergegeven. Daarmee kan het aan de balie getoonde document worden vergeleken. Door gebruikmaking van dit Edisonsysteem in combinatie met
9
Bron: ICR Daarbij moet (in willekeurige volgorde) worden gedacht aan: Belastingdienst, Centra voor Werk en Inkomen, Sociale Verzekeringsbank, gemeenten, Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, Uitvoeringsorganisatie VROM, Kamers van Koophandel, Kadaster, banken, Grenswisselkantoren, verzekeringswezen, notariaat, advocatuur, IND. 11 Bron: NVVB. 12 De totale kosten van opleiding voor gemeenteambtenaren kunnen derhalve worden geraamd op euro 1.740.000,-- (excl. BTW). 13 Geconstateerd is dat daartoe helaas ook het rijbewijs behoort. Dit identiteitsdocument is, naar is gebleken, zeer fraudegevoelig en zou daarom niet meer als zodan ig moeten worden aangemerkt. 10
7
voldoende opleiding en opgedane ervaring zijn de baliemedewerkers in staat een goede controle uit te voeren voor een juiste identiteitsvaststelling. Hierdoor wordt de kans op fraude aanzienlijk kleiner. Nederland telt thans 496 gemeenten 14 . Bij grote afname van de benodigde software bedragen de kosten euro 460,-- per jaar per abonnement. Voor alle gemeenten tezamen brengt dat een kostenpost met zich mee van rond 230.000,--.euro. Inschrijving in de GBA vindt maar zelden plaats op basis van een buitenlands reisdocument. Er moeten aanvullende brondocumenten worden getoond. Een groot aantal gemeenten laat deze brondocumenten op echtheid testen bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken of het bureau documenten van de IND. Thans zijn ontwikkelingen gaande om te komen tot een elektronische database voor brondocumenten met behulp waarvan organisaties zelf kunnen bepalen of een buitenlands brondocument voldoende echtheidskenmerken bevat om als brondocument voor de GBA te hanteren. Dit nog te ontwikkelen systeem zal qua techniek worden gebaseerd op het huidige Edisonsysteem. De ontwikkelingen gaan snel. Bij de feitelijke implementatie van de in deze eindrapportage vermelde aanbevelingen dient dan ook nog eens te worden nagegaan of niet moet worden gekozen voor de invoering van dan nieuw ontwikkelde systemen. 4.3
Repressie
De door de Opdrachtgeversgroep geformuleerde opdracht luidde “de onderscheidene organisaties op lokaal/regionaal niveau te stimuleren, zo mogelijk te versterken en indien gewenst samenwerking tot stand te brengen”. Volgens de eerder aangehaalde Kabinetsnota 1998 – 2002 is het rechtshandhavingsbeleid van de overheid gebaseerd op combinaties van preventieve, correctieve en repressieve elementen. Dit eist samenwerking. Samenwerking in de sfeer van fraudebestrijding heeft een horizontaal (tussen de actoren in de diverse ‘kolommen’) en een verticaal aspect: zonder opsporing geen vervolging, zonder controle geen opsporing en zonder preventie geen resultaat. Het komt er immers op aan te bepalen waar, wanneer en in welke vormen samengewerkt moet worden en vervolgens de erkende noodzaak en bereidheid te verzilveren. Uitgangspunt is dat samenwerking is gebaseerd op een convenant. Zo’n convenant behelst heldere afspraken over ieders inzet. Afspraken die – behoudens overmacht – moeten worden nagekomen. Voorts regelt het convenant hoe en w anneer het project wordt geëvalueerd en wat de procedure is om dat te bewerkstelligen. Samenwerkende diensten spreken elkaar aan op de naleving van afspraken en leggen – elk in hun eigen lijn – verantwoording af over hun inzet. Samenwerkingsverbanden kunnen vele vormen aannemen, maar projecten gedijen het best op een voedingsbodem van structurele ketengerichte samenwerking. Concreet betekent dit dat openbaar bestuur, openbaar ministerie en politie op lokaal, maar liever nog op regionaal niveau, een keten gaan vormen en in de aangegeven zin op basis van een convenant, te accorderen in het lokaal of regionaal driehoeksoverleg, gaan samenwerken. Belangrijk onderdeel van dit convenant zal een nauwkeurig geformuleerde procesbeschrijving zijn, waarin het aandeel van alle actoren in de keten is vastgelegd, waarin de ketenverantwoordelijken worden aangewezen en het tijdstip waarop en de procedure op basis waarvan wordt geëvalueerd worden aangegeven.
5
De oplossingsrichtingen aan de praktijk getoetst. De instelling van drie pilots
Werkende weg is de projectgroep gebleken dat op meerdere plaatsen in Nederland, te weten in de regio Amsterdam en in de gemeenten Utrecht en Eindhoven, hetzij op bilateraal niveau dan wel onder verband van het driehoeksoverleg tussen openbaar bestuur, openbaar ministerie en politie tot samenwerking over de aanpak van identiteitsfraude was of zou worden besloten. Deze intentie heeft de 14
Bron: VNG.
8
Opdrachtgeversgroep ertoe gebracht de in preventieve en repressieve zin bedachte oplossingen in even zovele proeftuinen te testen. De Opdrachtgeversgroep heeft derhalve de projectgroep opgedragen de gekozen oplossingsrichtingen te toetsen in drie in te richten pilots. 5.1
Definiëring van het begrip pilots/nulmeting
Gelet op de in de regio Amsterdam aangetroffen ketengerichte aanpak en de in de gemeenten Utrecht en Eindhoven uitgesproken intenties tot samenwerking is het begrip ‘pilot’ als volgt gedefinieerd: ‘het op basis van de door de projectgroep vastgelegde bevindingen waar nodig revitaliseren en intensiveren van de bestaande samenwerking in de zin van het in de regio Amsterdam ontwikkelde stappenplan, het waar nodig uitvoeren van een opleidingstraject, het waar nodig beschikbaar stellen van Edison en de uitvoering van de afgesproken samenwerking gedurende de periode van 6 maanden15 en waar nodig het doen van onderzoek naar de mogelijkheid van de instelling van een bovenregionaal georganiseerd multidisciplinair ingericht kenniscentrum’. De projectgroep heeft een poging gedaan om te komen tot een nulmeting. Voor de pilot Amsterdam is dit mogelijk gebleken. In de pilots Utrecht en Eindhoven bleken geen concrete cijfers beschikbaar. Na nauwkeurige recherche durft de projectgroep het aan voor beide pilots te stellen dat tot het aanvangen van de pilots jaarlijks nauwelijks tot geen meldingen en/of aangiften bij de politie werden gedaan. In de definitie van het begrip ‘pilots’ is aangegeven, dat de pilots in Utrecht en Eindhoven dienen te worden opgezet langs de lijnen van de in Amsterdam ontwikkelde samenwerking. 5.2
Voor de pilots beschikbaar budget
In totaal is ten behoeve van de uitvoering van de pilots in boven aangegeven zin een bedrag van euro 215.545,85 beschikbaar gesteld. In bijlage 2 is een opsomming van de financiers alsmede een financiële verantwoording opge nomen. Per 1 september was nog een bedrag van euro 13.449,87 beschikbaar. De projectgroep vraagt de Opdrachtgeversgroep in te stemmen met de volgende besteding: Eindhoven: basiscursus/cursus profiling/drukwerkonderzoek euro 4.295,-Utrecht: idem 8.000,-slotbijeenkomst alle actoren in de pilots/leden projectgroep 16 PM
6
Resultaten van de pilots
6.1 6.1.1
Pilot Amsterdam Preventie
Zoals eerder aangegeven staat de Amsterdamse werkmethode model voor de beide andere pilots. Model, want de actoren in de andere pilots staan er terecht op dat niet wordt getornd aan bestaande structuren en wijze van werken. In deze regio is reeds sprake van permanente educatie van zowel de GBA-medewerkers van alle deelgemeenten in Amsterdam en alle andere gemeenten in de regio, als de politie (basispolitiezorg) in de gehele regio. Alle gemeenten in de regio en alle deelgemeenten in Amsterdam beschikken over Edison. 15
De looptijd van de pilots is aan het einde van de genoemde termijn verlengd met 8 maanden verlengd tot in totaal 14 maanden. 16 De projectgroep acht het uitermate zinvol om een slotbijeenkomst te houden waarin alle actoren in de pilots alsmede de leden van de projectgroep al dan niet per doelgroep (GBA-ambtenaren, politiefunctionarissen, officieren van justitie/parketsecretarissen) ervaringen, dat wil zeggen succes- en faalfactoren, uit te wisselen.
9
In deze pilot kan door alle gemeenten en deelgemeenten voortdurend een beroep worden gedaan op het Regionaal Coördinatiepunt Documentherkenning (RCD)17 waar veel expertise op het gebied van documentherkenning aanwezig is. De permanente educatie in de regio wordt verzorgd door het RCD. Nieuwe medewerkers worden terstond opgeleid en regelmatig vindt verdieping plaats. Zoals eerder in deze rapportage is aangegeven heeft repressief optreden positieve, dat wil zeggen, preventieve, gevolgen. In dit verband wordt verwezen na de hierna onder repressieve opgenomen cijfers. Van buiten de Amsterdamse regio komen duidelijke signalen dat potentiële fraudeurs elders gaan ‘shoppen’. Dit betekent dat de aanpak succesvol is. 6.1.2
Procesbeschrijving
Indien bij een illegale vreemdeling documentfraude wordt geconstateerd, wordt deze aangehouden en geleid voor een hulpofficier van justitie. Vervolgens wordt de verdachte in verzekering gesteld (maximaal 3 dagen) en wordt getracht de identiteit vast te stellen. De verdachte wordt dan voorgeleid bij de officier van justitie, die de bewaring (maximaal 10 dagen) vordert bij de rechter-commissaris. Indien de zaak bewijsbaar is, wordt de verdachte een dagvaarding uitgereikt en vindt snelrecht plaats. Dit betekent, dat de verdachte wordt berecht binnen de periode van in bewaring stelling. Deze wijze van werken is gedetailleerd neergelegd in het ‘Stappenplan Documentfraude’. Dit plan is als ‘model’ als bijlage 4 opgenomen. Gedurende de looptijd van de pilots is het stappenplan wederom aan de praktijk aangepast. Dit werkproces, ketengerichte aanpak dus, is onderdeel geworden van de dagelijkse praktijk. 6.1.3
Repressie
Omdat de huidige werkwijze van Amsterdam er een is van meerdere jaren, is het mogelijk de cijfers over meerdere jaren te vermelden, zodat bezien kan worden tot welk resultaat de ingezette beleidsintensivering gedurende de looptijd van de pilot heeft geleid. Hierna is waargegeven hoeveel processen-verbaal (p.v.’s) het Amsterdamse parket uit de stad Amsterdam hebben bereikt en op welke wijze deze werden afgedaan. Opmerking verdient dat deze p.v.’s alle betrekking hebben overtreding van art. 231 van het Wetboek van Strafrecht (Sr). Daarnaast kan identiteitsfraude worden vervolgd ter zake van overtreding van art. 225 e.v. Sr. Dit gegeven kan helaas niet worden gedestilleerd uit de bestanden. De resultaten: jaar
aantal p.v.’s
dagvaarding
transactie
sepot
2000 2001 200218
360 438 351
312 418 315
42 6 16
6 14 13
Onder ‘dagvaarding’ moet worden verstaan dat snelrecht werd toegepast, dat wil zeggen dat de zaken ter zitting werden behandeld binnen de termijn van in bewaring stelling van de verdachte. De verdachten werden veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van 3 tot 4 maanden. Nadat de veroordeelde de opgelegde straf heeft ondergaan kan uitzetting plaatsvinden. Indien de vreemdelingenpolitie de herkomst van de veroordeelde (dan nog) niet heeft achterhaald, vindt aansluitend vreemdelingenbewaring plaats. De hierboven genoemde verdachten betroffen nagenoeg allen, voornamelijk illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen. De valse of vervalste documenten betroffen in hoofdzaak paspoorten.
17
Onder de bijlagen (3) is een beschrijving functie en werkwijze van de RCD opgenomen. Tot 1 november 2002. In 4 zaken was nog geen beslissing genomen en 3 zaken werden overgedragen aan een ander parket. 18
10
Opvallend is de in de pilotfase opgetreden groei van 360 tot 438 zaken. Geconcludeerd mag worden dat de in 2001 ingezette groei in 2002 wordt geconsolideerd. Hoewel verwacht werd dat in 2002 ten opzichte van 2001 sprake zou zijn van een progressieve groei, blijft deze echter achterwege. Dit dient te worden toegeschreven aan de preventieve werking die van repressief optreden uitgaat. Dit wordt bevestigd door signalen van buiten de regio. Tenslotte is het vermeldenswaard dat de meeste gevallen werden geconstateerd in de periode van april tot en met september van elk jaar. Dit zal samenhangen met de grote toestroom van toeristen gedurende die periode. 6.1.4
Banenbeurs
Van 12 november 2001 tot en met mei 2002 werd in Amsterdam een banenbeurs georganiseerd. In die periode werden 40.000 cliënten van de sociale dienst uitgenodigd. Er zijn krachtige pogingen gedaan om deze banenmarkt onderdeel te laten worden van de pilot. Omdat deze beurs voor de pilot ‘uit de lucht kwam vallen’ konden nauwelijks voorbereidingen worden getroffen. Met veel kunst en vliegwerk konden de behandelende consulenten een cursus van een halve dag worden gegeven, die overigens met name slechts gericht was op een look-a-like controle19 . Bovendien was bij twijfel over geldigheid en rechtmatigheid ‘slechts’ een sociaal rechercheur beschikbaar. Omdat geen aansluiting beschikbaar was op het Verificatie Informatie Systeem kon niet voldoende adequaat worden gecontroleerd. Ondersteuning van specialisten/materiedeskundigen ontbrak. Gesproken kan dus worden van ‘een gemiste kans’. Samengevat komen de opgedane ervaringen op het volgende neer: - veel klanten (zowel autochtonen als allochtonen) toonden kopieën van documenten of verlopen documenten – zoals identiteitskaarten, paspoorten, vreemdelingendocumenten-, of rijbewijzen; - veel getoonde documenten waren gewassen of zat de foto los of zijn jarenlang dubbelgevouwen geweest; - er werden zeer veel vreemdelingendocumenten getoond naast een geldig paspoort; - er kwamen veel vreemdelingen die uitgeprocedeerd zijn maar in Nederland de uitspraak mogen afwachten, zij mochten niet werken maar hadden zichzelf of waren via de GSD aangemeld. Het gevolg hiervan is dat de uiteindelijke beslissing daardoor werd beïnvloed; - zeer veel klanten konden zich bij de intake in voldoende mate legitimeren, maar toonden tijdens het tweede gesprek (het heronderzoek) een proces -verbaal van aangifte van een gestolen dan wel vermist identiteitsbewijs; - er kwamen veel klanten die als bewijs van aanvraag van een paspoort een reçuutje van het GBA toonden; - veel klanten kwamen met noodpaspoorten, die, hoewel slechts tijdelijk geldig, een geldigheidsduur hebben tot 2007; - zeer veel klanten toonden agressief gedrag of werden uitermate assertief als gevraagd werd naar identiteitsdocumenten.
6.2 6.3.1
Pilot Utrecht Preventie
Nagenoeg alle medewerkers van de afdeling burgerzaken zijn opgeleid. Het laatste traject loopt thans voor nieuwe medewerkers. Bovendien wordt uit overweging van kostenbesparing bezien of een of meerdere medewerkers zodanig kunnen worden opgeleid, dat zij in eigen huis als kerninstructeur (voor nieuwkomers en voor ‘verdieping’) kunnen optreden.
19
Dat wil zeggen vergelijking van de foto op het document met het gezicht van de cliënt.
11
Op drie plaatsen in de organisatie is Edison geïnstalleerd 20 en kunnen de medewerkers daarmee omgaan. Voorts is georganiseerd dat een ervaren materiedeskundige van de vreemdelingendienst de betrokkenen nader instrueert en traint. Tijdens twee startbijeenkomsten zijn de medewerkers door het afdelingshoofd, het groepshoofd, een politiefunctionaris, de politie parketsecretaris en de projectleiding nader geïnformeerd. Er werd enthousiast gereageerd en men toonde zich zeer ingenomen met de van politie en justitie verkregen ‘rugdekking’. Dit enthousiasme – dat is te vertalen in een veel grotere alertheid bij de baliemedewerkers bij het controleren van documenten - komt tot uitdrukking in de hierna onder ‘repressieve’ vermelde cijfers, want ook hier geldt dat controlerend en repressief optreden preventieve werking heeft. Preventief in de zin dat potentiële fraudeurs het Stadskantoor in Utrecht zijn gaan mijden en zijn gaan shoppen in de omgeving en preventief in de betekenis, dat door het veelvuldig inroepen van de politie is voorkomen dat het GBA werd vervuild. Met bewonderende blikken kijken de actoren in deze pilot naar de mogelijkheid die in Amsterdam bestaat om een beroep te kunnen doen op een hoogwaardig kenniscentrum als het RCD. Hoewel dit niet geheel valt binnen de doelstellingen van deze pilots zal hierna op dit onderwerp worden teruggekomen. 6.3.2
Procesbeschrijving
Een politiefunctionaris van de regiopolitie is aangewezen om beschikbaar te zijn ten behoeve van de pilot. De afdeling burgerzaken beschikt over zijn telefoonnummer en hij staat de afdeling op afroep bij. De betrokkene was gedurende een groot deel van de looptijd van de pilot veelvuldig in het Stadskantoor aanwezig en volgde samen met de medewerkers van de afdeling de opleiding. In het bureau van het district Paardenveld is een politie parketsecretaris gehuisvest. Hij heeft alle collega’s politie parkets ecretarissen in de stad Utrecht geïnstrueerd. Binnen het parket is een officier van justitie aangewezen die de gang van zaken binnen het parket coördineert, de politie parketsecretaris instrueert en de strafzaken ter zitting behandelt. De gemeente Utrecht beschikt reeds sedert 1999 over een ‘Stappenplan Documentfraude’. Dit waardevolle maar lijvige stuk is door de politiefunctionaris en de politie parket secretaris herleid tot handzame procesbeschrijvingen van zowel de heterdaad als buiten-heterdaad situatie. Zeer recent zijn deze beschrijvingen aan de praktijk getoetst en waar nodig bijgesteld. De procesbeschrijvingen zijn als bijlage 5 opgenomen. 6.3.3
Repressie
Gedurende de periode van 1 januari tot 8 november 2002 zijn 76 meldingen bij de politie gedaan, waarvan 35 in de periode van 1 juli tot 1 oktober. In 18 gevallen werd daadwerkelijk proces -verbaal opgemaakt en een dagvaarding uitgereikt. Inmiddels zijn 6 zaken voor de rechter gebracht en zijn de verdachten veroordeeld (twee tot drie maanden onvoorwaardelijke gevangenisstraf). De overige zaken komen spoedig op zitting. Daarnaast zijn in 23 gevallen betrokkenen in vreemdelingenbewaring gesteld. In een vergelijkbare periode voorafgaande aan de pilot werden slechts 5 meldingen bij de politie gedaan die echter geen vervolg kregen. Het betreffen hier in hoofdzaak paspoorten en in een enkel geval een buitenlands geboortebewijs, een buitenlandse huwelijksakte of een identiteitskaart. Opvallend is dat een substantieel deel van de meldingen zijn gedaan in de vakantieperiode. Vermoedelijk hangt dit samen met een grotere aanwezigheid van toeristen. Opvallend is dat de vakantieperiode dus geen nadelige invloed heeft gehad. Het lijkt erop dat een adequate documentcontrole bij de medewerkers in het front office tot de kernactiviteiten is gaan behoren. Deze grote alertheid brengt met zich mee dat dagelijks vele malen wordt voorkomen dat onjuiste gegevens in het GBA-bestand worden opgenomen. 20
Waaronder in het voormalig stadhuis Vleuten -De Meern.
12
6.3 6.3.1
Pilot Eindhoven Preventie
Op zeer korte termijn zullen nagenoeg alle baliemedewerkers de basiscursus drukwerkherkenning en de cursus profiling/drukwerkonderzoek hebben gevolgd. Gelet op de grote hoeveelheid op te leiden medewerkers moest dit gefaseerd gebeuren. Uiteraard zijn prioriteiten gesteld. Edison had al een plaats in de gemeentelijke organisatie, maar wordt nu ook daadwerkelijk (veelvuldig) gebruikt, met name ook omdat in de cursussen nadrukkelijk wordt ingegaan op de gebruiksmogelijkheden daarvan. Zo nodig staat een ervaren (en kundig) technisch rechercheur, tevens materiedeskundige, de medewerkers ter zijde. Tijdens twee startbijeenkomsten hebben de partners in de pilot de medewerkers nader geïnformeerd. Men toonde zich zeer enthousiast en gestimuleerd door deze aanpak. Met name de aanwezigheid van een politiefunctionaris en de toezegging van het openbaar ministerie over de snelle afdoening van zaken werden als welkome ‘rugdekking’ ervaren. Op verzoek van de burgemeester van Eindhoven is bij de start van de pilot een persbericht uitgegaan. In juni 2002 zijn de toen bekende resultaten van de pilot door alle betrokken partners aan de pers (regionale kranten, regionale radio en t.v.) gepresenteerd. De afdelingshoofden hebben behalve in de vakantieperiode (minder personeel en piek in de werkzaamheden) een veel grotere alertheid ervaren, dat -– zoals blijkt uit de onder ‘repressie’ vermelde cijfers – heeft geleid tot aanzienlijk meer meldingen. Gesteld kan dan ook worden dat dit aan een grotere zuiverheid van de GBA heeft bijgedragen. Ook in deze pilot klonken geluiden dat potent iële fraudeurs hun heil in de omgeving gaan zoeken. Een telefoonronde bij omliggende gemeenten heeft dit bevestigd. Er is een poging gedaan om dit te kwantificeren maar dit is niet gelukt. Ook in deze pilot wordt een hoogwaardig kenniscentrum gemist waarop in de moeilijkste gevallen een beroep kan worden gedaan. 6.3.2
Procesbeschrijving
Een politiefunctionaris van het regiokorps, die streeft naar nauwe samenwerking met de vreemdelingenpolitie, is ten behoeve van deze pilot vrijgesteld en gehuisvest in het Stadskantoor. Hij is dus voor de baliemedewerkers voortdurend beschikbaar. Bij de uitwerking van de processen-verbaal kan hij beschikken over de voor de opsporing van belang zijnde computersystemen van het tegenover het Stadskantoor gelegen front office van het Bossche parket, waarin naast het openbaar ministerie (officier van justitie, parketsecretaris, administratieve medewerkers) ook met het oog op een adequate en snelle afdoening van zaken o.m. slachtofferhulp, reclassering e.d. zijn gehuisvest. In samenwerking met de politiefunctionaris heeft het openbaar ministerie een procesbeschrijving vervaardigd, die voortdurend is geactualiseerd. Deze procesbeschrijving is als bijlage 6 opgenomen. 6.3.3
Repressie
Uit het door de politiefunctionaris vanaf november 2001 bijgehouden journaal blijkt dat hij gedurende zijn aanwezigheid dagelijks werd geconfronteerd met vragen over de echtheid van documenten (met name Nederlandse en vooral buitenlandse paspoorten, identiteitsbewijzen). Dit heeft in minimaal 210 gevallen geleid tot nader onderzoek door de politie. Het resultaat daarvan is dat in een substantieel deel van die gevallen is voorkomen dat onjuiste gegevens in de GBA werden opgenomen. In 7 gevallen is opgetreden in correctieve zin21 . In 17 gevallen is proces-verbaal opgemaakt en gezonden aan het openbaar ministerie. In 6 zaken is nog geen beslissing bekend.
21
Zo is een op basis van een vals Grieks rijbewijs uitgereikt Nederlands paspoort ongeldig verklaard en is een uitgeprocedeerd gezin daadwerkelijk uitgezet.
13
De overige zaken betreffen: - vervalsing Nederlandse identiteitskaart (Ni): 40 uur werkstraf en 2 weken voorwaardelijke gevangenisstraf (vv); - vervalsing Grieks rijbewijs: 3 maanden gevangenisstraf, waarvan 1 maand vv; - idem: 80 uren werkstraf; - vervalsing Ni: ter zitting aangehouden in belang van verdediging; - 7 vermissingen van id-documenten: verdachte tijdelijk in voorarrest; zaak ter zitting aangehouden; verdachte gesignaleerd voor 2 jaar in landelijk register; - vervalsing Irakese huwelijksakte/bijschrijving in GBA van 2 kinderen: zaak ter zitting aangehouden; verdachte is opgenomen in psychiatrische inrichting; - vervalsing Nederlands paspoort: verdachte is gevlucht naar buitenland, staat internationaal gesignaleerd; - dubbel huwelijk: wordt administratief afgedaan; - vervalsing Nigeriaans paspoort: verdachte bij poging aanhouding gevlucht, staat gesignaleerd; - ongeldig reisdocument: verdachte uitgezet met dagvaarding; - valse id.kaart; verdachte in voorarrest; zaak overgenomen door landelijke recherche. In 25 zaken loopt het opsporingsonderzoek nog, te weten: - 13 look-a-like onderzoeken, valse rijbewijzen of herhaaldelijk vermissingen; - 12 onderzoeken naar valse brondocumenten. Recent zijn steekproefsgewijze 100 buitenlandse rijbewijzen (ten behoeve van omzetting in een Nederlands rijbewijs) gecontroleerd. Daarvan werd in 5 gevallen getwijfeld over de echtheid van het document. Het onderzoek loopt nog. Opvallend is dat het hier, anders dan in de pilots Amsterdam en Utrecht, veelal om andere documenten gaat dan paspoorten. Tenslotte dient opgemerkt te worden dat een stijgende lijn valt te ontdekken in de vragen die worden gesteld vanuit omliggende gemeenten omtrent mogelijk vals e of vervalste documenten. Daarnaast komen er ook steeds meer vragen binnen van Sociale Diensten en van uitzendbureaus uit de regio. 7
Uitzondering op de regel
In de pilots is het uitgangspunt gehanteerd dat de procesbeschrijvingen zonder uitzondering werd gehanteerd voor alle Nederlanders en alle vreemdelingen en voor alle doelgroepen. De projectgroep gaat ervan uit dat er evenwel als het gaat om uitzetting uit Nederland een uitzondering is, te weten voor vreemdelingen: - die aangetroffen worden bij een politiecontrole in een seksinrichting, en - die niet over een geldige vergunning tot verblijf beschikken en in Nederland in de prostitutie werkzaam zijn (geweest), die zelf contact opnemen met de politie. Op deze vreemdelingen is de ‘Vreemdelingencirculaire’ van toepassing hetgeen inhoudt, dat vreemdelingen die mogelijk het slachtoffer zijn van mensenhandel “een periode kan worden gegund van maximaal drie maanden, waarbinnen zij een beslissing moeten nemen of zij aangifte willen doen van mensenhandel, of dat zij hiervan afzien. Gedurende die periode wordt hun verwijdering uit Nederland opgeschort en ….”. De bedenktijd wordt gegeven, omdat slachtoffers van seksuele gewelddaden vaak pas na wat langere tijd hun ervaringen kunnen uiten. 8
Rekwireerbeleid
Tussen de betrokken officieren van justitie in de drie pilots is uit een oogpunt van rechtsgelijkheid in ons land overleg gevoerd over de te rekwireren straf. Daaromtrent zijn goede afspraken gemaakt. Het College van Procureurs-Generaal is voornemens een landelijke richtlijn over zowel strafrechtelijke aanpak als rekwireerbeleid vast te stellen. Dit is evenwel niet mogelijk omdat thans nog niet duidelijk
14
is in hoeverre aan de strafrechtsketen (opsporing, vervolging, berechting, executie) middelen ter beschikking worden gesteld om invulling te kunnen geven aan het in de ‘Kabinetsnota bestrijding fraude en financieel-economische criminaliteit 2002 – 2006’22 opgenomen idee om” bij de aanpak van identiteitsfraude een forse extra inzet te realiseren, alsmede een versterking en verbreding van de samenwerking tussen de betrokken partners in de keten”. 23 9
Kenniscentra
Zowel in de pilot Utrecht als in de pilot Eindhoven wordt een hoogwaardig kenniscentrum of expertisecentrum zoals het RCD te Amsterdam node gemist. Gelet op de formulering van de opdracht zou de projectgroep grenzen overschrijden indien tot concrete aanbevelingen zou worden overgegaan. De projectgroep ondersteunt die geuite wensen echter nadrukkelijk en heeft enig onderzoek gedaan dat – zakelijk weergegeven – tot het resultaat heeft geleid dat onder ‘ten overvloede” (paragraaf 11.9, expertisecentra) is weergegeven. 10 Conclusies en aanbevelingen De resultaten in de drie pilots tonen aan dat deskundigheidsbevordering, te weten opleiding van baliepersoneel en het ter beschikking stellen van Edison, en de mogelijkheid om in de moeilijkste gevallen een kenniscentrum te kunnen bevragen de alertheid bij de controle van bron - en identiteitsdocumenten zodanig vergroot, dat dit een substantiële bijdrage levert aan het zo zuiver mogelijk houden van de GBA. Voorwaarde hiervoor is wel, dat ketengericht wordt samengewerkt met politie en openbaar ministerie24 , omdat is gebleken dat indien politie of justitie het in het strafrechtelijke vervolg laten afweten, de baliemedewerkers niet be reid zijn ‘verder hun nek uit te steken’. Omdat de keten zo sterk is als de zwakte schakel verdient het aanbeveling, dat de partners in de keten een op hun eigen leest geschoeide procesbeschrijving formuleren, die wordt opgenomen in een convenant dat door het driehoeksoverleg wordt vastgesteld. In het convenant dient voorts te worden opgenomen wie de ketenverantwoordelijken zijn en wanneer en hoe de beschreven samenwerking wordt geëvalueerd en welke procedure daarbij wordt gevolgd.
De minst reële basis voor de oplossing van de onderhavige problematiek zou kunnen zijn een moratorium met (potentiële) fraudeurs in deze grote boze wereld. Op basis van realiteitszin wordt echter aanbevolen zodanige maatregelen te doen nemen dat de in de pilots gevolgde werkwijze landelijk wordt ingevoerd. Tijdens de looptijd van de pilots is immers overduidelijk gebleken, dat potentiële fraudeurs er een neus voor hebben om zich niet te vervoegen bij die gemeenten, die zichtbaar tot een adequate controle van documenten overgaan en die consequent de politie inschakelen indien het vermoeden bestaat dat een aangeboden document vals, vervalst dan wel ondeugdelijk is. De kracht van deze aanpak is dat gemeenten of regio’s die niet tot de invoering van een dergelijke aanpak overgaan overspoeld zullen worden door potentiële fraudeurs (shoppers). Daarnaast wordt aanbevolen onderzoek te doen naar mogelijkheden om degenen die falsificaten fabriceren aan te pakken.25 Voorts verdient het aanbeveling dat een aanzet wordt gegeven tot de ontwikkeling van kenniscentra, regionaal of bovenregionaal. Bovendien dient de mogelijkheid van elektronische controle aan het front office te worden onderzocht en zo mogelijk ingevoerd. Niet alleen de Nieuwe Generatie Reisdocumenten zijn geschikt voor elektronische controle, ook de ‘oude’ paspoorten zouden geschikt moeten zijn om elektronisch te worden uitgelezen.
22
Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 2001 – 2002, 17 050, nr. 234. De hierop betrekking hebbende passages in de kabinetsnota zijn als bijlage 7 bij gevoegd. 24 Op 25 april 2002 is een studiedag over dit onderwerp georganiseerd. Op het notariaat na waren alle doelgroepen (191 personen) aanwezig. In een verdiepingssessie heeft de projectleiding de vraag gesteld welke wensen er leven om te kunnen voldoen aan een adequate documentcontrole aan het front office van de publieke en private partijen. Unaniem werd gevraagd om ‘ketengerichte aanpak’ en de ontwikkeling van ‘helpdesks, hierna ‘kenniscentra’ genoemd. 25 Een eerste aanzet daartoe is gegeven in de Interregionale Fraudeteams West en Midden-west, waar strafrechtelijke onderzoeken zijn gestart naar producenten van falsificaten. 23
15
Naar de overtuiging van de projectgroep zou de hiervoor geschetste aanpak niet moeten worden beperkt tot een ketengerichte samenwerking tussen openbaar bestuur, openbaar ministerie en politie. Aanbevolen wordt om ook alle andere, in deze rapportage genoemde actoren in de publieke en private sector die een controleplicht hebben tot de keten toe te laten. De regie dient echter, naar het oordeel van de projectgroep, nadrukkelijk in handen te blijven van het driehoeksoverleg. Voorts wordt aanbevolen om bij de presentatie van de plannen aan de gemeenten en andere actoren in Nederland een modelconvenant in de aangegeven zin beschikbaar te stellen waarin meerdere procesbeschrijvingen als voorbeeld zijn opgenomen.26 Tenslotte wordt aanbevolen om te realiseren dat gelet op de fraudegevoeligheid van dit document het rijbewijs niet (meer) als identiteitsbewijs wordt aangemerkt, dan wel te bewerkstelligen dat he4t huidige type rijbewijs niet meer als identiteitsdocument wordt aangemerkt27 .
26 27
Een model daarvan is als bijlage 8 bijgevoegd. Thans wordt reeds gewerkt aan de ontwikkeling van een minder fraudegevoelig document.
16
11. Ten overvloede Deze rapportage heeft zich tot zover louter toegespitst op de door de Opdrachtgeversgroep gegeven opdracht en de daarop betrekking hebbende doelstellingen in prevent ieve en repressieve zin, beide in relatie tot ketengerichte (regionale) samenwerking. De projectleiding, die haar werkzaamheden naast die vanuit de projectdoelstellingen uiteraard ook heeft verricht vanuit de corebusiness van het openbaar ministerie, is bovendien geconfronteerd met aangelegenheden die zodanig belangwekkend zijn, dat zij in het kader van de voorkoming en aanpak van identiteitsfraude niet mogen worden genegeerd. Deze betreffen, in willekeurige volgorde, de volgende onderwerpen. 11.1 Aangiften vermissing/diefstal van identiteitsdocumenten, met name paspoorten Het aantal aangiften bij de politie – vaak door dezelfde personen – van diefstal of vermissing van paspoorten in Nederland is groot: jaar 1996 t/m 2000 2000 2001 200229
aantal aangiften van vermissing/diefstal 28 435.000 (dat is gemiddeld 87.000 per jaar) 116.000 131.000 5.246
Zowel organisaties in de publieke als de private sfeer kunnen op dit moment gebruik maken van een systeem waarin alle vermiste en gestolen documenten zijn opgenomen. Dit systeem bevat een zogenaamde hit / no hit functionaliteit met behulp waarvan eenvoudig kan worden bepaald of een identificatiedocument in het maatschappelijke verkeer mag worden gebruikt, met andere woorden of dit een vermist of gestolen reisdocument betreft. Deze voorziening is thans onder beheer van de KLPD en zal in 2003 onder beheer van BPR worden geplaatst. Het gebruik van het zogenaamde Negatieve Basisregister Reisdocumenten brengt geen kosten met zich mee. In het kader van een onderzoek naar mensensmokkel is een analyse verricht met betrekking tot 1027 personen, die in de periode van 1 januari 1999 tot medio 2002 vier maal of vaker (tot dertien maal) aangifte hebben gedaan ter zake van diefstal/vermissing van hun reisdocument. Dit heeft geleid tot de volgende informatie: • 37 personen deden zevenmaal of vaker (tot dertien maal) aangifte. 100% Van deze groep heeft politieantecedenten en 45% staat geregistreerd als harddruggebruiker/alcoholist. Het aantal aangiften is sinds 28 februari 2002 alleen al voor deze groep gestegen met 54%; • 990 personen deden vier- tot zesmaal aangifte. Willekeurig zijn hiervan 100 personen onderzocht, waarna bleek, dat 78% politieantecedenten30 heeft en 13% geregistreerd is als harddrugsgebruiker/alcoholist; • 3.392 personen hebben inmiddels driemaal aangifte gedaan. Op basis van deze gegevens mag verondersteld worden dat er zeer waarschijnlijk geen sprake is geweest van diefstal/vermissing van het document, maar dat dit bewust aan anderen ter beschikking is gesteld. Criminele organisaties die betrokken zijn bij mensensmokkel maken stelselmatig gebruik van reisdocumenten, die – ten behoeve van grensoverschrijding – een noodzakelijk onderdeel vormen voor het voltooien van hun (criminele) handelingen.
28
Bron: BPR Dit betreft de nieuwe generatie paspoorten gedurende de periode van 1 oktober 2001 tot 25 september 2002. 30 Dat wil zeggen misdrijf/misdrijven hebben gepleegd. 29
17
Op grond van deze gegevens is het voorspelbaar dat personen die frequent aangifte van diefstal/vermissing hebben gedaan hiermee zullen doorgaan totdat dit door maatregelen onmogelijk zal worden gemaakt.31 Sinds 1 april 2001 is het de gemeenten op grond van het nieuwe artikel 24b van de Paspoortwet mogelijk om de aanvraag van een nieuw paspoort te weigeren indien is voldaan aan de criteria genoemd in een ministeriele circulaire. Gedurende de looptijd van de pilots kon deze mogelijkheid door de gemeenten nog niet worden benut. De indruk bestaat dat gemeenten geen of weinig voorwaarden stellen aan de afgifte van een nieuw paspoort. Ook de plaatselijke politie, waar aangifte wordt gedaan, blijkt niet altijd even adequaat te reageren, omdat de aangifte veelal door een niet -opsporingsambtenaar wordt opgenomen en de aangever veelal niet wordt nagetrokken in de systemen. Vaak wordt een standaardformulier opgemaakt, waarmee bij de afdeling burgerzaken een nieuw paspoort kan worden opgevraagd en verkregen. De projectleiding heeft de pilots op de onderhavige problematiek gewezen. In de pilot Eindhoven is inmiddels door de afdeling burgerzaken een aanzet gegeven tot een nieuw beleid. Dit heeft evenwel (nog) niet tot rechterlijke toetsing van beleid geleid. De vraag rijst op de inzet van de schaarse opsporings- en vervolgingscapaciteit gerechtvaardigd is indien ter zake geen adequate maatregelen worden genomen: het blijft dan immers ‘dweilen met de kraan open’. Aanbevolen wordt dan ook de gemeenten en de regionale politiekorpsen op deze problematiek te wijzen. Binnen de politieorganisatie zou een juiste, actuele en eenduidige registratie moeten worden gerealiseerd op basis waarvan deze problematiek beter inzichtelijk kan worden gemaakt. Ook zou meer bekendheid moeten worden gegeven aan het negatieve reisdocumentenregister van BPR. Geconstateerd moet evenwel ook worden dat de onderhavige problematiek als gevolg van de ingevoerde nieuwe generatie reisdocumenten aanzienlijk is afgenomen. 11.2 Evenwichtig sanctiepakket In de Wet GBA is uit een oogpunt van preventie – dat is het (zo) zuiver (mogelijk) houden van de GBA - geregeld dat burgers met hechtenis of een geldboete worden bedreigd indien zij met het oog op het bijhouden van de GBA niet voldoen aan hun verplichting tot het verstrekken van (nadere) inlichtingen (Wet GBA). Gebleken is dat deze regeling niet of nauwelijks wordt toegepast. Geadviseerd wordt de gemeenten nog eens nadrukkelijk op het bestaan van deze wetgeving te wijzen. In de zogenaamde Koppelingswet overheidsprestaties is uit een oogpunt van preventie – dat is het (zo) zuiver (mogelijk) houden van de GBA - geregeld dat burgers, indien zij niet aan de daarin genoemde verplichtingen voldoen, verstoken kunnen blijven van overheidsprestaties, zoals uitkeringen e.d.. Geadviseerd wordt de ‘presterende’ instanties nadrukkelijk te wijzen op het belang van toepassing van deze wetgeving. Ketengerichte samenwerking brengt met zich mee dat alle partners in de keten hun verplichtingen moeten nakomen. Dat geldt voor de GBA als het gaat om de toepassing van de genoemde wetgeving en dat geldt voor politie en justitie als het gaat om strafrechtelijke handhaving als sluitstuk van de keten, waarbij strafrechtelijke handhaving pas dan aan de orde kan komen als alle andere mogelijkheden, waaronder bestuurlijke, zijn uitgeput.
31
Bron: Openbaar Ministerie.
18
11.3 Verstrekkingen van reisdocumenten in het buitenland Ambassades en consulaten worden veelvuldig voor de verstrekking van een (tijdelijk) reisdocument benaderd. De vraag rijst of de met de uitgifte van dergelijke documenten belaste medew erkers voldoende zijn opgeleid en met voldoende hulpmiddelen zijn toegerust. Aanbevolen wordt om het Ministerie van Buitenlandse Zaken hierop te attenderen.
11.4 Overige ontwikkelingen 11.4.1 IND 11.4.2 Aangiftebereidheid In de pilot Eindhoven is het openbaar ministerie geconfrontreerd met een consequent aangiftebeleid bij constatering van valse, vervalste of ondeugdelijke documenten door de IND. Het openbaar ministerie heeft daaraan evenwel uit het oogpunt van rechtsgelijkheid geen vervolg gegeven, omdat is gebleken dat op een te verwaarlozen uitzondering na geen landelijk beleid is geformuleerd. Inmiddels ziet het ernaar uit dat op korte termijn een landelijke richtlijn ter zake zal worden uitgevaardigd die erin voorziet, dat in voorkomend geval de diensten in geheel Nederland consequent aangiften zullen doen. Naar verluidt zal een groot beroep worden gedaan op de vervolgingscapaciteit van het openbaar ministerie. Het openbaar ministerie zal derhalve wegen moeten vinden om aan deze grotere vraag te kunnen voldoen. 11.4.3 Bureau Documenten IND Zwolle Dit Bureau beschikt over hoogwaardige expertise met betrekking tot brondocumenten32 . Indien door de afdelingen Burgerzaken wordt getwijfeld aan de echtheid van een dergelijk document dan kan dit voor nader onderzoek worden gezonden aan deze dienst, die binnen een redelijke termijn reageert. Het onderzoek resulteert in een reactie dat het document: - vals is; - hoogstwaarschijnlijk niet echt is. Nader onderzoek heeft uitgewezen dat schriftelijk de kwalificatie wordt gegeven dat “genoemd document met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid geen echt document” is; - waarschijnlijk niet echt; - waarschijnlijk echt; - hoogstwaarschijnlijk echt; - echt - geen uitspraak. Gemeenten, ook de pilotgemeenten, klagen erover dat zij met de kwalificatie hoogstwaarschijnlijk niet echt, dat is aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet echt, niet uit de voeten kunnen en derhalve geen aangifte doen. Gebleken is dat ter zake geen of nauwelijks uitspraken van de bestuursrechter worden gevraagd indien beroep wordt ingesteld tegen de weigering tot inschrijving in de GBA. De reden hiervan is dat bestuursjuristen een dergelijke procedure niet aandurven. Uit een oogpunt van preventie lijkt de vraag gerechtvaardigd of de bestuursverantwoordelijken niet een beleidslijn zou moeten overwegen die inhoudt, dat inschrijving in de GBA geweigerd wordt indien de IND Zwolle een negatief advies geeft. Alleen dan zal duidelijk worden waar de grenzen liggen.
32
Dit zijn documenten die nodig zijn om een eerste inschrijving in de GBA te bewerkstelligen.
19
Aanbevolen wordt dan ook een dergelijke actie te entameren. Aanbeveling dient voorts de rechterlijke beslissingen te publiceren in ‘Burgerzaken en Recht’, het ‘lijfblad’ van de baliemedewerkers en hun superieuren. 11.5 Rotterdam Aanvankelijk heeft de gemeente Rotterdam aangegeven interesse te hebben in deelname in het project Regionale Samenwerking en daarmee de pilots. Dit idee is inmiddels verlaten. Wel zijn inmiddels zowel bij de gemeenten, de politie (zowel regionale politie als de vreemdelingendienst), het Interregionaal Fraudeteam en het openbaar ministerie contactpersonen aangewezen die in overleg met de projectleiding werken aan een plan van aanpak dat loopt langs de lijnen van het onderhavige project. De gemeente is inmiddels op eigen kosten met een opleidingstraject van de baliemedewerkers aangevangen en stelt hen Edison ter beschikking. Er wordt naar gestreefd om begin 2003 een voorstel voor te leggen aan het lokaal driehoeksoverleg. 11.6 Den Haag Het parket heeft identiteitsfraude opgenomen in het jaarplan voor 2003 en belegt een zogenaamde startbijeenkomst met de afdelingen Burgerzaken van alle gemeenten in het arrondissement. In het kader van grote fraudeonderzoeken wordt vaak gestuit op identiteitsfraude. Gelet op de doelstelling van het onderzoek wordt daarmee veelal niets gedaan. Sedert de zomer van dit jaar worden deze zaken echter van de fraudeonderzoeken ‘afgeroomd’ en in een afzonderlijk traject afgedaan. Cijfers zijn (nog) niet beschikbaar. 11.7 Kamers van Koophandel De Kamers van Koophandel zijn belast met de uitvoering van de Handelsregisterwet. Jaarlijks bereiken deze dienst rond twee miljoen mutaties, waarvan 1 miljoen schriftelijk. Identificatie van deze laatste groep vond plaats door middel van het opvragen van kopie van een legitimatiebewijs. “Mede ter voorkoming van een imagoprobleem in de toekomst” hebben de Kamers van Koophandel hun beleid ter zake in die zin bijgesteld, dat zij de back office, dat de bedoelde groep bediende, sedert 1 maart 2002 ombouwen tot een front office. Met andere woorden er wordt naar gestreefd om iedereen die een mutatie wenst in het Handelsregister met het oog op een deugdelijke controle van de identiteit lijfelijk te laten verschijnen aan de balie. Deze handelwijze kan als voorbeeld dienen voor andere actoren in de publieke en private sector die met controle van identiteitsdocumenten zijn belast. 11.8 Spoorwegpolitie Zwolle/Grenswisselkantoor Zwolle De spoorwegpolitie in Zwolle heeft de projectleiding zeer recent gevraagd om een samenwerkingsverband te mogen aangaan met het Grenswisselkantoor aldaar, dat erop ziet dat bij constatering van een vermoedelijk vals of vervalst document de spoorwegpolitie ‘online’ wordt verwittigd ter fine van het doen van aangifte. Op korte termijn zal daarover overleg plaatsvinden met alle in de keten betrokken actoren en hun superieuren. 11.9 Expertisecentra De projectgroep onderscheidt drie deskundigheidsniveaus: a. Documentcontrole of 1e lijnsdeskundigheid; b. Onderzoek, waaronder opsporingsonderzoek, of 2 e lijnsdeskundigheid; c. Expertise of 3e lijnsdeskundigheid.
20
Schematisch weergegeven ziet dit er als volgt uit: Legenda Expertisecentrum ID-documenten Expertisecentrum brondocumenten
expertise
3e lijn
Kenniscentrum
(opsporings-) onderzoek
2e lijn
1e lijn
documentcontrole Gemeente / GBA
KvK
Belastingdienst
CWI
Banken
Overig
De projectgroep constateert dat er vanuit de pilotgemeenten behoefte bestaat aan een vraagbaak voor moeilijke gevallen en heeft, in samenspraak met de partners in de genoemde pilots, nagedacht over de inrichting van dergelijke kenniscentra. Hierbij is niet alleen aandacht besteed aan een kenniscentrum voor identiteitsdocumenten, maar ook voor brondocumenten. Bij de hierna volgende beschrijving van de drie deskundigheidsniveaus is het RCD te Amsterdam nadrukkelijk in beeld geweest. Ad 1e lijnsdeskundigheid Op dit niveau is het voldoende wanneer de front officemedewerkers van alle doelgroepen een twee- of driedaagse cursus hebben gevolgd vergelijkbaar met de cursus die de baliemedewerkers in de pilots hebben gevolgd. Daarnaast dient te kunnen worden beschikt over Edison. Dit computersysteem dient eerst te worden gebruikt wanneer getwijfeld wordt aan de echtheid van een document. Indien daarna nog twijfel blijft bestaan dan zal, mede ter ontlasting van de reguliere politie en technische recherche, een beroep op een 2e lijnsdeskundigheid moeten kunnen worden gedaan. In deze eerste lijn onderscheidt de GBA zich van alle andere doelgroepen, omdat de GBA een poortwachtersfunctie heeft, die er met name op ziet dat de GBA gevrijwaard wordt van ongerechtigheden. In verband met bestaande koppelingen met andere bestanden (van onder meer de andere doelgroepen) is dit van eminent belang. De toerusting van de 2 e lijn dient daarop dan ook in zowel kwalitatief als kwantitatief opzicht te zijn afgestemd. De 1e lijn zou erg gediend zijn met een mogelijkheid van elektronische controle van identiteitsdocumenten met behulp van lasers. Weliswaar zal naar verwachting op korte termijn biometrie zijn intrede doen, maar ook dan zal een dergel ijke faciliteit een waardevolle aanvulling zijn van de mogelijkheden van controle aan het front office.
21
Ad 2e lijnsdeskundigheid De doelstelling moet zijn dat documentfraude op professionele wijze wordt voorkomen en bestreden. Daarbij wordt ernaar gestreefd dat 80 tot 90% van alle fraudegevallen decentraal worden behandeld, dus zonder tussenkomst van de 2e lijn. De 2e lijn verricht daartoe de volgende werkzaamheden: A. Het ondersteunen van opleidingen, te weten: 1. Het, in overleg met de betrokken organisaties, bepalen en bewaken van de kwaliteit en inhoud van bestaande en te ontwikkelen opleidingen. 2. Het onderhouden van relevante netwerken. B. Het verzorgen van een helpdesk, namelijk: 1. Voorzien in een helpdesk ten behoeve van de betrokken organisaties, die primair kerninstructeurs ondersteunen op alle facetten van hun werk. 2. Het verstrekken van informatie en het gevraagd en ongevraagd verstrekken van advies aan de betrokken organisaties ten behoeve van de kwaliteit van de uitvoering. 3. Onderzoek ten behoeve van een effectieve en efficiënte uitvoering. 4. Het onderhouden van relevante netwerken. C. Beleidsadvisering, namelijk: Het opzetten en onderhouden van een informatiesysteem om gegevens te bewerken, interpreteren, analyseren en evalueren. In de praktijk zal de 2e lijn zich voornamelijk bezighouden met het beoordelen van reisdocumenten, Europese identiteitsbewijzen, rijbewijzen en brondocumenten. Daartoe dient deze lijn te beschikken over een register met falsificaten naast Edison, een docucenter, een aansluiting op de GBA en een lijn naar de 3e lijnsdeskundigheid (expertise). Alle betrokken instanties kunnen bij twijfel (telefonisch) advies vragen hoe een document eruit moet zien en waarop gecontroleerd moet worden en waarop met name moet worden gelet. Deze 2 e lijn heeft nadrukkelijk een zeeffunctie richting 3 e lijnsdeskundigheid. Om trends te kunnen constateren en om te kunnen adviseren dienen meldingen omtrent de onderscheidene fraudesoorten te worden verzameld. De pilots en de doelgroepen hebben aangegeven dat de 2e lijn daarnaast moet voldoen aan de volgende competenties: - Communicatief; - Alert; - Vast aanspreekpunt binnen 1e en 2e lijn; - Klantgericht; - Oplossingsgericht; - Samenwerken; - Pro-actief; - Brede scoop op zaken die fraude-annex zijn; - Inlevingsvermogen; - Terugkoppeling resultaten. Ideaal zou zijn om de 2e lijn per bestuurlijke (= politiële) regio ook ten behoeve van andere binnen die grenzen opererende publieke en private partijen te organiseren onder verantwoordelijkheid en regie van het regionale driehoeksoverleg33 . Een alternatief is om dit deskundigheidsniveau te organiseren op bovenregionaal niveau. De huidige techniek maakt het zelfs mogelijk om een digitaal kenniscentrum
33
Het Regionaal College bestaat uit alle burgemeesters uit de regio, de hoofdofficier van justitie en de regionaal korpschef en staat onder voorzitterschap van de korpsbeheerder.
22
te ontwikkelen. De toegevoegde waarde daarvan is dat in dit verband de politie door het op enbaar bestuur, dat het grootste belang heeft bij een opsporingsvervolg, direct kan worden aangesproken. Indien de te verwachten beleidsintensivering wordt ingebed in de beleidsplannen van de politie dan kan ook het openbaar ministerie daarop sturing verrichten. Kortom het is zaak dat het fenomeen ‘identiteitsfraude’ onderdeel gaat uitmaken van de planning- en controlcyclus van zowel BZK, de politie als het openbaar ministerie34 . Ad 3e lijnsdeskundigheid Met betrekking tot expertise dient zo enigszins mogelijk te worden aangesloten bij bestaande kennisbronnen, zoals de documentdeskundigen van de afdeling technische ondersteuning van de regionale politiekorpsen, de KMAR op schiphol (nationaal bureau documenten) en in het land, het RCD te Amsterdam en het Bureau Documenten van de Immigratie- en Naturalisatiedienst, Regionale Directie Noord-Oost, gevestigd te Zwolle.
34
In de planningsbrief voor 2003 van het College van Procureurs-Generaal voor de parketten is ‘identiteitsfraude, als nieuw speerpunt van kabinetsbeleid als beleidsintensivering opgenomen. Dit betekent dat in navolging daarvan deze beleidsintensivering ook in de beleidsplannen van de politie zal worden opgenomen.
23
