CASUSBOEK. Definitieve versie TEN BEHOEVE VAN DE VERKENNING DUO+ SAMENWERKING

Definitieve versie

CASUSBOEK TEN BEHOEVE VAN DE VERKENNING DUO+ SAMENWERKING

Dit casusboek bevat beknopte beschrijving van praktijkvoorbeelden van ambtelijke samenwerking tussen gemeenten. Voor het opstellen van de casusboek zijn interviews gehouden met de directeuren van de samenwerkingsverbanden en zijn beschikbare stukken bestudeerd.

Aan Maarten Sinnema, stuurgroepsecretaris

Van Ing. Peter Struik MBA

Noordwijk, 1 oktober 2013

1

Inhoudsopgave 0

Leerpunten uit de vier casus........................................................... 3

1

Typering, doelen en doelrealisatie van de vier casus ....................... 6

2

Casus Drechtsteden ...................................................................... 8

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Algemene beschrijving. .............................................................................. 8 Doel van de samenwerking en doelrealisatie ................................................ 9 Reikwijdte van de samenwerking .............................................................. 10 Regie, sturing en organisatie .................................................................... 10 Implementatie en toekomstige ontwikkelingen........................................... 11 Lessen voor de DUO+ gemeenten.............................................................. 15

3

Casus Servicepunt 71 ................................................................... 16

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Algemene beschrijving. ............................................................................ 16 Doel van de samenwerking en doelrealisatie .............................................. 16 Reikwijdte van de samenwerking .............................................................. 17 Regie, sturing en organisatie .................................................................... 17 Implementatie en toekomstige ontwikkelingen.......................................... 17 Lessen voor de DUO+ gemeenten.............................................................. 18

4

Casus Interne Dienstencentrum Den Haag .................................. 20

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Algemene beschrijving ............................................................................. 20 Doel van de samenwerking en doelrealisatie .............................................. 20 Reikwijdte van de samenwerking .............................................................. 21 Regie, sturing en organisatie .................................................................... 22 Implementatie en toekomstige ontwikkelingen.......................................... 22 Lessen voor de DUO+ gemeenten.............................................................. 23

5

Casus BEL-samenwerking ............................................................ 24

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Algemene beschrijving. ............................................................................ 24 Doel van de samenwerking en doelrealisatie .............................................. 24 Reikwijdte van de samenwerking .............................................................. 25 Regie, sturing en organisatie .................................................................... 26 Implementatie en toekomstige ontwikkelingen.......................................... 26 Lessen voor de DUO+ gemeenten.............................................................. 27

2

0

Leerpunten uit de vier casus

Leerpunten

Omschrijving

Bedrijfsmatige doelen en realisatie

1

De opgave als basis voor samenwerking

Lokaal versus regionaal

Harmonisatie versus lokaal maatwerk, met een daaraan gekoppeld verrekeningsmodel. Programmatische ontwikkelaanpak

De organisaties van de bestudeerde casus realiseren besparingen van 15% tot 35% op het totaal van personele en materiële kosten, afhankelijk van het taakveld. Zij koersen bij de doelstellingen op een totaal besparingspotentieel van 20%. 2 De kwaliteit is toegenomen en de kwetsbaarheid is afgenomen, maar dit is moeilijk evalueerbaar vanwege het feit dat nulmetingen ontbreken. 3 Voor het realiseren van kostenbesparingen koersen de organisaties op 80% standaard producten en 20% lokaal maatwerk. 4 Investeringen in de ontwikkeling van samenwerking lopen uiteen van € 2.5 miljoen tot € 3.6 miljoen. 5 Na een periode van vijf jaar worden de besparingen ook structureel gerealiseerd. De eerste twee jaar is hierbij vertraging opgetreden door het ontbreken van onvoldoende richting en een planmatige en samenhangende aanpak voor de ontwikkeling. De opgave (in de casus ook wel genoemd de inhoud) is leidend voor bepaling van de juiste wijze van de sturing en organisatie van samenwerking. Eén formule voor samenwerking bestaat niet, er is per opgave een analyse nodig. Op basis van deze analyse kan de vorm en timing van samenwerking worden bepaald. Het samenwerkingsmodel kan dan op een organische wijze groeien tot een mix van verschillende vormen voor verschillende opgaven. In principe begint dit zich al af te tekenen in de verkennende fase van de DUO+ samenwerking. Voor bedrijfsvoering en uitvoering gaat de voorkeur uit naar shared service concepten. De ontwikkeling van de decentralisaties in het sociale domein wordt separaat beschouwd. Eventueel kunnen de hieruit voortvloeiende uitvoeringscomponenten in een later stadium doorgroeien naar een samenwerkingsmodel. De knip tussen lokale en regionale opgaven moet volstrekt helder zijn. Op basis hiervan kan de benodigde regionale bestuurs- en uitvoeringskracht worden ontwikkeld en vorm gegeven. Maak zeer helder wat is/kan worden geharmoniseerd en wat maatwerk is. Sluit hierop een passend verrekeningsmodel aan. Het verrekeningsmodel kan harmonisatie stimuleren maar biedt ook voldoende ruimte voor maatwerk. De ontwikkeling van een samenwerkingsorganisatie is zeer complex waarbij veel zaken in samenhang (inhoud en timing) moeten worden ontwikkeld. Daarom is een programmatische aanpak nodig. Besteedt in de programmatische aanpak aandacht aan de ‘harde’ aspecten maar vooral ook aan de ‘zachte’ aspecten zoals cultuur, houding en gedrag. Interessante gedachte is om de ontwikkelaanpak te voorzien van een simulatie van toekomstige werkwijzen van de samenwerking. Dit kan aandachtspunten voor het ontwerp en de implementatie van de samenwerking opleveren.

3

Gezamenlijke ontwikkeling

Competenties van mensen

Het ‘Break Even Point’ en implementatie- en frictiekosten

Basis op orde en nulmetingen

Verdeling van baten en lasten

Bemens bij voorkeur het ontwikkelprogramma met eigen mensen. Laat de medewerkers zoveel als mogelijk samen ontwikkelen en bouwen aan de samenwerkingsorganisatie. Daar waar nodig kan externe expertise worden toegevoegd. Het ontwikkelen van een samenwerkingsorganisatie is een gezamenlijk proces. Dat is het cruciale verschil met ‘centraliseren’. Bij centraliseren valt de verantwoordelijkheid weg bij de latende organisaties. Bij ‘sharen’ is het een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Een goed voorbeeld hiervan is de shared service organisatie. Eigenaren, klanten en de shared service organisatie zelf (ook wel ‘de driehoek’ genoemd) dienen nauw samen te werken om de samenwerking tot een succes te maken: − De eigenaren dienen een passend besturingsmodel te ontwikkelen (governance). Dit is een van de eerste zaken waarmee moet worden gestart. Wees alert op te complexe overlegstructuren en toename van coördinatielasten. − Klanten dienen de opdrachtgeverrol te ontwikkelen. − De shared service organisatie dient de rollen van opdrachtnemer en leverancier te ontwikkelen. De rollen dienen in samenhang te worden ontwikkeld: qua inhoud maar ook qua timing. Samenwerking, vergroten van schaalgrootte en werken conform shared service principes vraagt een behoorlijke ontwikkeling van competenties van medewerkers. Besteedt hier al bij de plaatsing van mensen veel aandacht aan en investeer in een ontwikkelingstraject voor geplaatste medewerkers. Het duurt enige jaren (drie tot vijf jaar) voordat de doelen zijn gerealiseerd. Dit vergt een meerjarige implementatie. De implementatie- en frictiekosten worden sterk bepaald door de uitgangssituatie van de taakvelden die in de samenwerking wordt ingebracht en het tempo van ontwikkeling. Wel kan op basis van praktijkvoorbeelden worden gezocht naar ‘versnellers’. Geef bijvoorbeeld de samenwerkingsorganisatie een prikkel mee om schaalvoordelen te realiseren. Dit kan door in de implementatiejaren de financiële voordelen (deels) terug te laten vloeien in de organisatieontwikkeling. Voorkom in elk geval het te vroeg inboeken van financiële voordelen. Zorg dat de basis van het over te nemen taakveld op orde is voordat taken overgaan naar de samenwerkingsorganisatie. Dit is een van de redenen waarom een nulmeting nodig is. Daarnaast is een nulmeting noodzakelijk om op een later moment de ontwikkeling van de samenwerkingsorganisatie te kunnen evalueren op kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid. De basis kan op orde worden gebracht door met het taakveld te starten in een ‘kraamkamer’ en bij voldoende volwassenheid deze op te nemen in de samenwerkingsorganisatie. In alle praktijkvoorbeelden vraagt de verrekeningsmethodiek voortdurend om aandacht. In eerste instantie lijkt dit hoofdzakelijk een financieel technisch onderwerp, maar het gaat in feite om een verdeelvraagstuk van (financiële)

4

middelen. Lokale belangen spelen dan een grote rol en er kunnen conflicten ontstaan. Investeer in de ontwerpfase voldoende in de ontwikkeling van een adequate en gedragen verrekeningsmethodiek. Maak de methodiek zeer helder, transparant en uitvoerbaar. ICT is een cruciale voorwaarde

Goed functionerende en uniforme ICT-systemen en – infrastructuur zijn cruciaal voor: − het stimuleren van samenwerking. − het verhogen van kwaliteit. − het verlagen van kwetsbaarheid. − het verhogen van efficiency door uniformering van systemen, werkprocessen en werkwijzen.

5

1

Typering, doelen en doelrealisatie van de vier casus

Typering en vorm Drechtsteden Typering Gedeeltelijke symmetrische samenwerking. Vorm Er worden verschillende vormen toegepast: − Medewerkers voor bepaalde taken bijeen brengen in een gemeenschappelijke regeling Drechtsteden. − Medewerkers voor bepaalde taken bijeenbrengen binnen een gemeente. − Capaciteit uitwisselen tussen gemeenten.

Servicepunt71 Typering Gedeeltelijke symmetrische samenwerking. Vorm Staftaken, ICT en Inkoop zijn ondergebracht in een gemeenschappelijke regeling die werkt conform het shared service principe.

Doelen

Realisatie

1 Waarborgen van kwaliteit. 2 Waarborgen van continuïteit. 3 Het realiseren van 20% schaalvoordelen. 4 De bestuurlijke positie van de Drechtsteden in de regio verbeteren.

1 Er is een hogere kwaliteit gerealiseerd (noot 1). 2 De kwetsbaarheid is verminderd (noot 1). 3 Afhankelijk van het taakveld is tussen 15% en 35% kostenbesparing gerealiseerd, waarvan het grootste deel op het terrein van sociale zaken en bedrijfsvoering. 4 De bestuurlijke positionering van de Drechtsteden is verbeterd. In de periode vanaf 2005 tot medio 2012 hebben de medeoverheden meer dan 225 miljoen euro aan extra overheidsbijdragen verstrekt voor steun aan grote en ingewikkelde projecten. Verdere doorontwikkeling richt zich op: − De knip tussen de lokale en regionale agenda - en het gebied daartussen - en het aansluiten van lokale en regionale bestuurlijke bevoegdheden op deze agenda’s. − Ontwikkelen van voldoende regionale bestuurskracht voor ontwikkeling van de regionaal strategische agenda. − Ontwikkelen van voldoende uitvoeringskracht: verhoging kwaliteit, verlagen kwetsbaarheid en verbetering van efficiency. Noot 1: is niet evalueerbaar door het ontbreken van nulmetingen.

1 2

3 4

Waarborgen continuïteit. Verhogen kwaliteit van de processen en professionaliteit en deskundigheid van medewerkers. Het realiseren van schaalvoordelen. Bijdragen aan betere dienstverlening aan burgers, bedrijven en instellingen.

1 2 3 4

In ontwikkeling. In ontwikkeling. Er is 20% aan besparingen ingeboekt. In ontwikkeling.

Een ontwikkelprogramma is lopende. Gericht op doorontwikkeling naar een werkwijze conform het shared service principe. Hier is €2.5 miljoen voor begroot.

6

Typering/vorm Doelen Interne Dienstencentrum gemeente Den Haag Typering Onderstaande doelstellingen zijn Is geen samenwerking tussen nadrukkelijk een gezamenlijke gemeenten maar een samenwerking verantwoordelijkheid: tussen diensten binnen een grote gemeente. 1 Verhogen van gemak. Diensten kunnen zich Vorm concentreren op Ondersteunende activiteiten zijn kernactiviteit. ondergebracht in een interne shared 2 Verhogen van kwaliteit. service organisatie. 3 Realiseren van schaalvoordelen.

BEL-samenwerking Typering Volledige symmetrische samenwerking. Vorm Gemeenschappelijke regeling waarin de volledige ambtelijke organisaties en alle taken zijn ondergebracht. De GR verzorgt totstandkoming en uitvoering van beleid en dienstverlening.

1 Bestuurlijke slagkracht vergroten. 2 Verbeteren dienstverlening aan de burger. 3 Kwetsbaarheid ambtelijk apparaat verminderen.

Realisatie Eigenaar, klanten en SSC trekken de laatste twee jaar gezamenlijk op om de doelen te realiseren. 1 Klanttevredenheid is voldoende. 2 Kwaliteit is voldoende, blijkt uit klanttevredenheid. 3 Er is inmiddels 20% bespaard; 10% op personeel en 10% inkoopvoordelen. 80% is nu basispakket en 20% is maatwerk. Drie jaar geleden is een ontwikkelprogramma gestart met een ontwikkelbudget van €3.6 miljoen. 1 Meer ruimte voor bestuurders om zich met belangrijke thema’s bezig te houden en zich regionaal in te zetten. Er wordt beleidsinhoudelijk meer gerealiseerd. Beleidshiaten zijn opgevuld en verder verdiept. 2 Kwaliteit dienstverlening is toegenomen. 3 Kwetsbaarheid is afgenomen. De samenwerking heeft niet geleid tot aanzienlijke besparingen. Efficiency behoorde ook niet tot de doelstellingen. Als nadelen ervaart men de complexe structuur en coördinatielast, beperkt zicht op kostenniveau en spanningsveld tussen confectie en maatwerk.

7

2

Casus Drechtsteden

2.1

Algemene beschrijving.

Zes gemeenten werken nauw samen op diverse terreinen en in verschillende vormen: Dordrecht, Zwijndrecht, Papendrecht, Hendrik-Ido-Ambacht, Sliedrecht en Alblasserdam (ook wel samenwerking Drechtsteden genoemd). Deze samenwerking kent een lange geschiedenis en is voortdurend in ontwikkeling. Al in de jaren ‘90 werkten de gemeenten samen op het terrein van ruimtelijke ontwikkeling om samen beleid te ontwikkelen en hierover bestuurlijke afspraken te maken. De samenwerking heeft zich verder ontwikkeld, waarbij op meerdere beleidsterreinen - zowel op beleid als uitvoering - personeel en middelen zijn gebundeld.

De samenwerking tussen de Drechtsteden gemeenten bestaat uit verschillende vormen. Binnen de Drechtsteden wordt er dan ook gesproken over een organisatienetwerk. Hierbij worden verschillende vormen van samenwerking getypeerd: − Poolen: capaciteit uitwisselen en het werk doen samen vanuit de lokale organisaties; − Hosten: de medewerkers voor bepaalde taken bijeenbrengen binnen één van de gemeenten; − Regionaal clusteren: de medewerkers voor bepaalde taken bijeenbrengen binnen de gemeenschappelijke regeling Drechtsteden (GRD). In het kader van de verkenning van intensivering van ambtelijke samenwerking van de zes taakvelden1 binnen de DUO+ gemeenten zal deze casusbeschrijving zich beperken tot de vorm van regionaal clusteren. Hierbij dient te worden opgemerkt dat voor beleids- en planontwikkeling binnen het zevende taakveld, te weten Decentralisatie Sociale Domein,

1

De zes taakvelden zijn: (1) Staf, (2) ICT en Informatisering, (3) Vergunningverlening, Handhaving en Toezicht, (4) Beheer Openbare Ruimte, (5) Dienstverlening en (6) Sociale Zaken.

8

gekozen is voor de vorm van poolen. De beoogde werkwijze die hierbij zal worden gehanteerd is die van een ‘opgave gestuurde organisatie’2.

2.2

Doel van de samenwerking en doelrealisatie

DOEL De zes gemeenten zijn eigenaar van de GRD. Zij hebben ervoor gekozen om een gemeenschappelijke regeling op te richten om een aantal taken regionaal te clusteren met als doel: 1 Het waarborgen van kwaliteit. 2 Het waarborgen van continuïteit. 3 Het realiseren van schaalvoordelen (20% besparing). REALISATIE De samenwerking heeft geleid tot een hogere kwaliteit en vermindering van de kwetsbaarheid. Dit is echter niet te kwantificeren. Nulmetingen ontbreken waardoor het moeilijk is dit aan te tonen. De samenwerking heeft een efficiencyvoordeel opgeleverd. De benodigde formatie van de GRD is in 2013 circa 772 fte. Dit is een reductie van circa 25%. In de jaren daarvoor lag de benodigde formatieomvang ten behoeve van de uitvoering van taken die nu bij de GRD liggen naar schatting op circa 1.025 fte. De reductie is in vijf jaar gerealiseerd. De personeelsreductie is voornamelijk het resultaat van verbetering van processen, productvernieuwing en slimmere inzet van medewerkers. Het grootste deel van de besparing is gerealiseerd op het terrein van sociale zaken, bedrijfsvoering en facilitair. Het doel was 20% besparing op de middelenfuncties. Dit moest binnen 2 jaar worden gerealiseerd en is direct ingeboekt. Afhankelijk van het terrein van samenwerking (zie hoofdstuk 3) is nu tussen de 15% tot 35% bespaard, maar dat heeft wel langer geduurd. Neem bijvoorbeeld het Servicecentrum Drechtsteden. De gemeenten gaven voor dat takenpakket circa 52 miljoen euro per jaar uit. In 2013 (6 jaar na oprichting van de servicecentrum) is de begroting 42 miljoen euro. Dit is een besparing van 15%. Dit heeft lang geduurd door onvoldoende voorbereiding en sturing. Tevens is door de samenwerking de positionering van de Drechtsteden verbeterd als gevolg van betere aansluiting bij de strategische agenda’s van medeoverheden zoals de provincie, het Rijk en Europa. In de periode vanaf 2005 tot medio 2012 hebben de medeoverheden meer dan 225 miljoen euro aan extra overheidsbijdragen verstrekt voor steun aan grote en ingewikkelde projecten.

2

‘Naar een opgave gestuurde organisatie, Samen meer realiseren’, Partners+Pröpper november 2012.

9

2.3

Reikwijdte van de samenwerking

VERZORGINGSGEBIED De zes gemeenten zijn samen eigenaar van de GRD. Hiermee omvat het verzorgingsgebied van de GRD een gebied met 267.000 inwoners en de zes bestuurlijkeen ambtelijke organisaties van de gemeenten. TAKEN EN ACTIVITEITEN De GRD voert taken uit op verschillende terreinen , die elk afzonderlijk zijn ondergebracht in vijf verschillende dochterorganisaties: Dochter

Taak

Sociale Dienst Drechtsteden Servicecentrum Drechtsteden

Sociale Zaken Bedrijfsvoering en facilitair Heffing en inning lokale belastingen Realiseren projecten openbare ruimte en beheer/onderhoud gebouwen Allerlei onderzoek voor deelnemende gemeenten

Gemeentebelastingen Drechtsteden Ingenieursbureau Drechtsteden

Onderzoekcentrum Drechtsteden

Centraal regiebureau: Bureau Drechtsteden

2.4

Programmering regionaal beleid

Begroting 2013 x € 1.000,€196.220,€42.126,-

Formatie 2013 (fte) 260 348

€4.779,-

46

€7.522,-

73

€1.568,-

15

€4.341,-

31

Regie, sturing en organisatie

Sinds 2006 is de samenwerking geformaliseerd in een gemeenschappelijke regeling met de Drechtraad als algemeen bestuur en het Drechtstedenbestuur als dagelijks bestuur. De Drechtraad bestaat uit een vertegenwoordiging van de lokale raden, waarbij iedere lokale fractie een vertegenwoordiging heeft. De Drechtraad stelt vooraf de beleidskaders en controleert achteraf op het uitgevoerde beleid en de resultaten daarvan. Het Drechtstedenbestuur bestaat uit portefeuillehouders (burgemeester of wethouder) vanuit de lokale colleges.

10

De GRD bestaat uit de vijf dochterorganisaties en het centraal regiebureau Bureau Drechtsteden. De organisatie wordt aangestuurd door een algemeen directeur en de vijf directeuren van de dochterorganisaties. Een deel is regionaal beleid en een ander deel is lokaal beleid. Het lastige punt zit in het grijze gebied, daar waar het niet precies helder is. Het is dan moeilijk om te bepalen hoe om te gaan met lokale belangen. Op een aantal beleidsterreinen is het wel helder gemaakt, doordat de Drechtraad daar het primaat heeft. Deze terreinen zijn benoemd in de gemeenschappelijke regeling.

2.5

Implementatie en toekomstige ontwikkelingen

IMPLEMENTATIE − In de Drechtsteden is het adagium ‘inhoud stuurt de beweging’. Dit geeft aan dat de samenwerking is gestart - en nog steeds wordt ontwikkeld - vanuit de inhoud. De inhoud maakt de samenwerking vanzelfsprekend en bepaalt de wijze van de besturing en organisatie van samenwerking. Op deze wijze is het huidige samenwerkingsmodel min of meer op een organische wijze gegroeid tot de huidige mix van verschillende vormen. − Voor het realiseren van efficiencyvoordelen is standaardisatie belangrijk en voor de termijn van besparing is de uitgangspositie van het desbetreffende taakveld belangrijk. Neem bijvoorbeeld de Sociale Dienst; dit was al een sterke organisatie, waardoor in een redelijk korte tijd van twee jaar al een flinke besparing is gerealiseerd. − Het is belangrijk om rekening te houden met de uitgangspositie en frictiekosten, maar over het algemeen is het moeilijk om over de hoogte van deze kosten een uitspraak te doen. Dat is per onderdeel van de samenwerking verschillend en hangt zeer sterk af van de uitgangspositie van het desbetreffende onderdeel. Daarom is een nulmeting belangrijk (deze metingen zijn binnen de Drechtsteden niet uitgevoerd). − Let goed op de achterblijvende organisatie want ook daar is een ontwikkeltraject noodzakelijk. De opdrachtgeversrol binnen gemeenten wordt ingevuld door middel van een contramalfunctie. Tegelijkertijd is het zaak om een goede governance te ontwikkelen. Er moet een plek zijn waar besluiten worden genomen over standaardisatie-maatwerk en de verdeling van baten en lasten. − Voor het Servicecentrum Drechtsteden zijn randvoorwaarden gesteld als de aanwezigheid van een lokaal loket en behoud van beleidsruimte. De verwachtingen ten aanzien van besparingen zijn naar beneden bijgesteld door wijzigingen in het basispakket en het niet overgaan van diensten. − Het is belangrijk om bij het ontwerp en de inrichting van de samenwerking de gewenste schaalgrootte als uitgangspunt te nemen. Niet alleen voor de inrichting van processen maar ook voor de benodigde competenties van mensen! Dit laatste is binnen de Drechtsteden niet goed gegaan: het principe was dat iedere medewerker werd geplaatst in de samenwerking. Inmiddels zijn echter veel mensen vervangen omdat de benodigde competenties om in een grotere

11

schaal te werken niet aanwezig waren. Ook vraagt samenwerking en dienstverlening een andere attitude. EVALUATIE VAN DE REKENKAMERCOMMISSIES IN 2009 In 2009 hebben rekenkamercommissies van vier gemeenten in samenwerking een onderzoek uitgevoerd naar de samenwerking via de GRD3. Het onderzoek heeft geresulteerd in vier hoofdconclusies: 1 Het besturingsmodel functioneert goed ondanks de complexiteit. 2 Directe sturingsmogelijkheden van gemeenteraden zijn beperkt en indirecte mogelijkheden zijn weinig gebruikt. 3 Financiële doelen zijn gedeeltelijk bereikt. 4 Zicht op prestaties is voor verbetering vastbaar. Het besturingsmodel functioneert goed, maar er kan op verschillende punten verdere aanscherping plaatsvinden. Deze punten hebben onder meer betrekking op het functioneren van de Drechtraad: (1) wenselijkheid van regionale fractievorming, (2) intensiteit van betrokkenheid niet-Drechtraadsleden, (3) structurering van informatievoorziening en (4) opzet en frequentie van Drechtraadvergaderingen. De mate waarin lokale gemeenteraden sturing geven aan beleid en uitvoering van de GRD-diensten is beperkt. De sturing vanuit de gemeenteraad gebeurt direct alleen via de raadsleden die namens de gemeente vertegenwoordigd zijn in de Drechtraad. De organisaties onder de GRD verlenen vooral uitvoerende diensten. De rol van de raad beperkt zich daardoor tot controle op financiën. Alleen de diensten van Sociale Dienst Drechtsteden zijn ‘beleidsrijk’. Daarom is hiervoor in de meeste gemeenten wel aandacht geweest voor behoud van sturingsmogelijkheden. Drechtraadsleden vormen de relatie tussen de gemeente en de regio. In de praktijk zien raadsleden in de afstemming tussen gemeenteraad en Drechtraad knelpunten. Zo zorgt de voorbereidingsfase voor veel overleg, zowel op lokaal als regionaal niveau. Het is daarbij lastig om nietDrechtraadsleden te betrekken. Voor de Sociale Dienst Drechtsteden is te concluderen dat de samenwerking in financieel opzicht loont. Voor het Service Centrum Drechtsteden zal dit nog moeten blijken. Deze dochter heeft te maken met aanloopproblemen, waardoor de transactiekosten hoger uitvallen dan begroot (voor een belangrijk deel veroorzaakt door ICT). TOEKOMSTIGE ONTWIKKELINGEN In 2010 zijn twee rapporten gepubliceerd van twee commissies: de Commissie Meijdam en de Commissie Scholten II4. De externe visitatiecommissie Meijdam heeft de samenwerking beoordeeld op inhoud, bestuur, organisatie en bedrijfsvoering en heeft

3

Onderzoek naar de regionalisering van de Drechtsteden, Rekenkamercommissies Alblasserdam, Hendrik Ido Ambacht en Sliedrecht en de rekenkamer Dordrecht, juli 2009. 4 Voor deze casusbeschrijving is een samenvatting van de conclusies van de twee rapporten gebruikt uit een hoofdnotitie van Drechtsteden ‘Samenwerking en toekomst Drechtsteden, 4 juli 2013’.

12

van daaruit kansen voor doorontwikkeling benoemd. De Commissie Scholten II heeft aanbevelingen voor het bestuurlijke model gedaan. Op basis van deze rapporten is inzicht ontstaan over de toekomstige ontwikkeling van de samenwerking. Uit discussies van lokale gemeenteraden zijn vijf principes van samenwerking vastgesteld: 1 Samenwerking op basis van autonomie van de deelnemende gemeenten. 2 Intensieve samenwerking bij regionale beleidsafhankelijkheden, samenwerking moet meerwaarde hebben. 3 Samenwerking ter versterking van maatschappelijke resultaten en behalen van financiële voordelen. 4 Vereenvoudiging van de sturing van de bestuurlijke structuur van de samenwerking. 5 Behoud democratische legitimatie van volksvertegenwoordiging. Deze principes zijn verder vertaald naar drie ontwikkelsporen: programmering, bestuurskracht en uitvoeringskracht. Hieronder volgt een beknopte samenvatting en per spoor een toelichting. –

– –

Programmering: helderheid krijgen over de knip tussen de lokale en regionale agenda en het gebied daartussen. Alsook het aansluiten van lokale en regionale bestuurlijke bevoegdheden op deze agenda’s. Bestuurskracht: ontwikkelen van voldoende regionale bestuurskracht voor ontwikkeling van de regionaal strategische agenda. Uitvoeringskracht: ontwikkelen van voldoende uitvoeringskracht, waarbij geldt: verhoging kwaliteit, verlagen kwetsbaarheid en verbetering van efficiency.

Programmering Er blijkt een behoefte aan versterking van de politieke en maatschappelijke invloed op de strategische agenda van de Drechtsteden. Het meerjarenprogramma voor de volgende raadsperiode 2014-2018 wordt een politiek-gestuurde regionale strategische agenda. De Drechtraad neemt in dat proces een duidelijke, leidende en opdrachtgevende rol. Het Drechtstedenbestuur is opdrachtnemer. In principe behoren alle onderwerpen tot de lokale bevoegdheid, tenzij de deelnemende gemeenten gezamenlijk het besluit nemen om onderwerpen over te dragen aan de regio. Het zijn dus lokale raden die besluiten over een eventuele overbrenging van bevoegdheden aan de regio. Telkens wordt bij de start van een nieuwe raadsperiode beoordeeld of (on)gewijzigde voortzetting van de tot dan toe geldende bevoegdhedentoedeling gewenst is. De regionale agenda moet een focus hebben: beperkt in aantal en tegelijkertijd groot in het belang van dossiers. Dossiers die bijdragen aan het profiel van de Drechtsteden en/of waarvoor het belangrijk is dat de Drechtsteden een gezamenlijke lobby voeren. Het kunnen ook dossiers zijn die door de regionale gezamenlijke aanpak een efficiency- of effectiviteitsvoordeel opleveren. Een belangrijke randvoorwaarde voor een succesvolle uitvoering van de strategische agenda is dat er een cultuur en houding ontstaan van vanzelfsprekendheid en actief 13

delen van informatie met collega Drechtsteden. Zeker ook waar het onderwerpen betreft die tot het lokale domein behoren, maar die wel bovenlokale impact kunnen hebben. Uitgaande van het bovenstaande zal de programmering worden opgebouwd en ingedeeld in vier ringen: 1 Lokaal-individueel: lokale agenda met lokale bevoegdheid. 2 Lokaal-gemeenschappelijk: lokale agenda met lokale bevoegdheid en met gemeenteoverstijgende impact. Er vindt afstemming plaats tussen betrokken gemeenten. 3 Regionaal gezamenlijke ambitie – coördinatie: regionale agenda met coördinerende bevoegdheid. De beleidstaken die hiertoe behoren worden op regionaal niveau bezien, uitgewerkt en gecoördineerd. Besluiten van de Drechtraad binden de gemeenten en de daaruit voortvloeiende uitvoering behoort tot het lokale domein en lokale bevoegdheid. 4 Regionaal gezamenlijke ambitie –delegatie: de regionale agenda met gedelegeerde regionale bevoegdheid. De volledige taak is overgegaan in delegatie naar de Drechtsteden, waarmee beleidsvorming, uitvoering en inzet van financiële middelen zijn gedelegeerd naar de Drechtraad en het Drechtstedenbestuur. Bestuurskracht Om de politiek en maatschappelijk gestuurde strategische agenda te kunnen invullen en te realiseren is bestuurskracht nodig. Daarom worden in aansluiting op het voorgaande opties uitgewerkt voor de vormgeving van het netwerkbestuur. Kernelementen van elk van de opties zijn: 1 Het proces voor de totstandkoming van de regionale strategische agenda. 2 Adviserende/besluitvoorbereidende raadscommissies. 3 Kracht, compact Drechtstedenbestuur dat structureel samenwerkt met bedrijfsleven en kennisinstellingen. 4 Onderscheid tussen regionaal-, coördinerend- en opdrachtportefeuillehouderschap. 5 Omvang van de Drechtraad. De Drechtraad is in aantal leden zo groot als het aantal politieke fracties van elk van de zes gemeenten. In de samenstelling en werking gelden de randvoorwaarden van democratische legitimatie, verlengd lokaal bestuur en politieke fractievorming. Uitvoeringskracht Er is ambtelijke kracht nodig voor de uitvoering van de strategische agenda. Er zijn ervaringen opgedaan met ambtelijke samenwerking ‘als ware het één ambtelijke netwerkorganisatie’. De resultaten worden als succesvol ervaren. Voordelen bleken in verhoging van kwaliteit, vermindering van kwetsbaarheid en verbetering van efficiency. Nu worden een aantal stappen voorbereid voor de toekomst van de ambtelijke netwerkorganisatie op het gebied van uitvoering: bundeling van capaciteit, versterking van eenduidige sturing van het ambtelijk netwerk, uniformering van processen en systemen. Vergaande convergentie van werkprocessen en systemen zal de kosten van bedrijfsvoering en de ambtelijke samenwerking doen verlagen. Voor specifieke klussen is het ‘poolen’, ofwel het uitwisselen van capaciteit en kennis, het geëigende instrument. Uniformering van het personeelsbeleid creëert meer flexibiliteit in de uitwisseling en 14

levert minder frictiekosten op. In de visie van de gemeentesecretarissen is een mogelijke efficiencykorting op de gezamenlijke ambtelijke organisaties genoemd van 4 miljoen euro in 2015 oplopend tot 6 miljoen euro in 2017.

2.6

Lessen voor de DUO+ gemeenten −

−

−

−

−

Inhoud stuurt de beweging! De inhoud maakt de samenwerking vanzelfsprekend en de inhoud bepaald de wijze van de besturing en organisatie van samenwerking. Op deze wijze kan het samenwerkingsmodel min of meer op een organische wijze groeien tot een mix van verschillende vormen voor verschillende taakvelden. Eén formule voor samenwerking bestaat dus niet en er is per onderdeel een goede analyse nodig. Ga niet samenwerken enkel om de kostenvoordelen. Samenwerking heeft veel meer fundament nodig. Zaken als kwaliteitsverhoging, het realiseren van een hoger ambitieniveau geven de juiste energie voor samenwerking. De inhoudelijke knip tussen lokaal en regionaal moet volstrekt helder zijn. Op basis hiervan kan de benodigde regionale bestuurs- en uitvoeringskracht worden ontwikkeld en vorm gegeven. Ga bij het ontwerp en de inrichting van de samenwerking direct uit van de gewenste schaalgrootte. Dit geldt voor de inrichting van systemen, processen en middelen maar ook voor de benodigde competenties van mensen! Hou een nulmeting om de uitgangspositie per taakveld goed vast te stellen. Dit is belangrijk voor het ontwerp van een goed implementatieplan en de hieruit voortvloeiende frictiekosten.

15

3

Casus Servicepunt 71

3.1


In 2008 hebben de vier gemeenten Leiderdorp, Leiden, Zoeterwoude en Oegstgeest de intentie uitgesproken om de bedrijfsvoering, in de vorm van een shared service center, samen te doen. Vanaf 1 januari 2012 is Servicepunt71 geopend en levert producten en diensten op het gebied van ICT, HRM, Financiën, Juridische Zaken en Inkoop aan de vier gemeenten. Voor de gemeenten Leiden en Leiderdorp worden ook nog producten en diensten geleverd op het terrein van Facilitaire Zaken.

3.2


DOEL Doelstellingen van de samenwerking zijn: – Het bieden van continuïteit door beperking van organisatorische kwetsbaarheid. – Verhogen van kwaliteit van de bedrijfsvoeringprocessen. – Verhogen van de professionaliteit en deskundigheid van medewerkers. – Efficiënter inzetten van de beschikbare menskracht en het realiseren van besparingen door schaalvoordelen. – Bijdragen aan betere dienstverlening aan burgers, bedrijven en instellingen. REALISATIE Op basis van een evaluatierapport uit 2012 kan men concluderen dat de samenwerking een efficiencyvoordeel heeft opgeleverd. Er is inmiddels ook 20% aan besparingen ingeboekt. Daling van de kosten komt vooral tot stand door de financiële voordelen van het gezamenlijk inkopen en aanbesteden. Voor 2011 is conform de taakstelling een inkoopvoordeel van 1 miljoen euro bewerkstelligd. Daarnaast heeft de inrichting van één uniform financieel systeem (FIS71) een enorme efficiencyslag opgeleverd. Een goed functionerende ICT is van zeer groot belang voor de gemeenten, en voor de kwaliteit van de dienstverlening. De migratie naar één uniforme ICT-werkplek (WP71) heeft bij alle gemeenten inclusief Servicepunt71 plaatsgevonden. De inrichting van deze flexibele werkplekken stimuleert de interne samenwerking en levert besparingen op. Een bedrag van €2.5 miljoen was de ingeschatte veranderingsbegroting. Deze was vooral gericht op ICT en de omscholing van medewerkers.

16

3.3


VERZORGINGSGEBIED De vier samenwerkende gemeenten van Servicepunt71 en overige klanten zoals: – Belastingsamenwerking Gouwe-Rijnland – Holland Rijnland – Omgevingsdienst West-Holland – Gevulei TAKEN EN ACTIVITEITEN Servicepunt71 levert producten en diensten op de volgende terreinen: ICT, Inkoop, Financiën, HRM, Juridische Zaken en Facilitaire Zaken. Deze worden ook wel service eenheden genoemd.

3.4


Servicepunt71 is ondergebracht in een een gemeenschappelijke regeling en wordt bestuurd door de vier eigenaren: gemeente Leiderdorp, gemeente Leiden, gemeente Zoeterwoude en gemeente Oegstgeest. Het algemeen bestuur bestaat uit vier leden: van alle deelnemende colleges één vertegenwoordiger. Het dagelijks bestuur bestaat ook uit vier leden, die door het algemeen bestuur worden benoemd. Servicepunt71 bestaat uit de zes service-eenheden en één eenheid voor de interne bedrijfsvoering en control van de eigen organisatie. De leidinggevenden van Servicepunt71 vormen samen het managementteam. Voor de uitvoering van de werkzaamheden bij Servicepunt71 zijn 300 full- en part-time medewerkers in dienst.

3.5


Na een voorbereidingsperiode, waarin allerlei zaken zoals het opstellen en vaststellen van de Gemeenschappelijke Regeling, het Bedrijfsplan en het inrichten van de shared service organisatie werden voorbereid, opende de nieuwe organisatie onder de naam Servicepunt71 op 1 januari 2012 zijn deuren. Dit is ruim drie jaar na de intentieovereenkomst. Negen maanden na de opening ervaart het managementteam veel onduidelijkheden en een afnemende klanttevredenheid. Het lukt niet om Servicepunt71 door te ontwikkelen naar het shared service concept. Alle aandacht is nodig voor dagelijkse dienstverlening en het oplossen van vraagstukken die zich voordoen. Het managementteam besluit een evaluatie uit te voeren. De conclusie van de evaluatie is dat bij de oprichting van Servicepunt71 de gemeenten hebben gekozen voor een aanpak waarbij eerst de medewerkers van de vier gemeenten 17

met hun eigen werkpakket en werkwijze werden samengevoegd. Vervolgens zou werkenderwijs de veranderingen worden doorgevoerd om Servicepunt71 te laten werken conform het shared service principe. Het onderliggende bedrijfsplan gaf hiervoor onvoldoende richting en fundament om deze ontwikkelopgave handen en voeten te geven. Het ontbrak aan een voldoende concreet implementatie- en investeringsplan. Hierdoor was er geen samenhang aangebracht tussen ambities, tijd en implementatiestappen. Betrokkenen hadden hier last van, discussies duurden voort en projecten kwamen niet verder dan planvorming. Er was onvoldoende tijd voor het management om, naast de dagelijkse dienstverlening, de ontwikkelopgave succesvol te organiseren en realiseren. Op basis van de evaluatie is eind 2012 een compleet ontwikkelprogramma ontworpen en ingericht. Het ontwikkelprogramma richt zich op de doorontwikkeling van Servicepunt71 naar een organisatie die werkt conform het shared service principe, waarbij tijdens de doorontwikkeling de winkel open moet blijven. De veranderaanpak binnen het programma is gericht op de ontwikkeling van Servicepunt71 zelf, maar ook op die van de klanten en de eigenaren. Dit wordt gerealiseerd door het bij elkaar brengen van alle spelers die een gezamenlijk belang hebben. Op deze wijze worden klanten betrokken bij de ontwikkeling van de producten en diensten, zodat ze zich naast klant ook echt betrokken voelen bij de bedrijfsvoering. Het is immers een shared organisatie, de nadruk ligt dus op ‘samen ontwikkelen’. De gehele uitvoering gebeurt door een tijdelijke programmaorganisatie en medewerkers worden nauw betrokken in de deelprojecten. Het stelt hoge eisen aan het verandermanagement van alle partijen om van Servicepunt71 een succes te maken.

3.6 –

– –

– – –

Lessen voor de DUO+ gemeenten Richt voor de ontwikkeling van de organisatie een adequaat en concreet ontwikkelprogramma in. Het is daarbij belangrijk om de mensen die het moeten doen op één lijn te krijgen. Laat het niet enkel aan externen over, maar doe het voornamelijk zelf. Neem niet de grootste gemeente als voorbeeld. Elke gemeente heeft sterke kanten. ‘Sharen’ is taai en vraagt veel geven en nemen tussen gemeenten. Het vraagt veel van de klantorganisatie met betrekking tot loslaten. Denk dus goed van te voren na over de gekozen vorm. Misschien is een coöperatie wel een betere vorm? Beleidsmatige en politiek gevoelige taken niet opnemen in de shared service organisatie. Anders haal je de voordelen niet van het sharen. Richt het opdrachtgeverschap goed in. Wat is mijn exacte vraag als gemeente aan de shared service organisatie? Zorg dat de basis op orde is: dit betekent dat gemeenten de plicht hebben om bestaande achterstanden (en/of ‘lijken uit de kast’) weg te werken voordat de taken overgaan naar de shared service organisatie. Voer dan ook van te voren een nulmeting uit: deze bepaalt immers het uitgangsniveau van dienstverlening voor de vier gemeenten op de bedrijfsvoeringaspecten. De nulmeting biedt de mogelijkheid

18

– –

–

om na de start van de shared service organisatie regelmatig het niveau van dienstverlening te evalueren en af te zetten tegen de startsituatie. Digitalisering met hulp van ICT is van cruciaal belang. Denk hierbij ook aan de aanleg van een glasvezelnetwerk. Voer regelmatig een herijking uit. Het gaat hierbij om een toets met betrekking tot financiën en formatie op de aannames in het bedrijfsplan. Actualiseer op basis van de herijkingen de cijfers. Voorkom hiermee dat de shared service organisatie bij de start te weinig financiële of personele middelen meekrijgt zonder dat dit kan worden gecorrigeerd. Voer cultuursessies uit. Dit is van belang om de samenwerking in de nieuwe organisatie tot een succes te maken.

19

4

Casus Interne Dienstencentrum Den Haag

4.1

Algemene beschrijving

Het intern dienstencentrum (IDC) ondersteunt de gemeentelijke diensten van de gemeente Den Haag bij hun werkzaamheden. Het IDC werkt conform het shared service principe en levert, met circa 590 formatieplekken ondersteunende diensten.

4.2


DOEL Het IDC stuurt op drie kernwaarden die algemeen gelden voor de gemeente Den Haag: – Samen – Gemak (voor de klant) – Resultaat REALISATIE De kernwaarden ‘samen en gemak’ zijn zeer belangrijk. De ontwikkeling van het IDC als shared service organisatie is een gezamenlijke ontwikkeling met een gezamenlijk resultaat. Eigenaren en klanten moeten dus mee ontwikkelen. Klanten moeten daarbij gemak ervaren bij het afnemen van producten en diensten. Daar heeft in het verleden een knelpunt gezeten. De oorzaak zat in het verschil van ontwikkelrichting tussen het Interne Dienstencentrum en de klanten. Dit verschil resulteert in een kloof tussen verwachtingen van klanten en wat de shared service organisatie kan realiseren. In de onderstaande figuur is dit weergegeven. Inmiddels heeft het Interne Dienstcentrum deze kloof redelijk kunnen overbruggen, wat blijkt uit klanttevredenheidsonderzoeken.

20

De inrichting van het IDC - en werkend conform het shared service principe - heeft nu een efficiencyvoordeel opgeleverd. Er is inmiddels 20% bezuinigd, waaronder inkoop(10%) en personeel(10%). Het ontwikkelprogramma had als doel om op dit punt een besparing van 15% te realiseren, hetgeen dus ruimschoots gerealiseerd is. 80% van de diensten is nu gestandaardiseerd in een basispakket en 20% is maatwerk, dat laatste wordt het pluspakket genoemd. Bij het pluspakket gaat het om dienstspecifieke wensen. De kosten voor het basispakket worden centraal verrekend, terwijl het pluspakket apart per dienstonderdeel worden afgerekend. Door dit verschil in doorberekening wordt men gestimuleerd om zoveel mogelijk te standaardiseren. Binnen IT is de verdeling momenteel 50% basispakket en 50% pluspakket. Hier is nog veel ruimte om te standaardiseren. Als laatste is de kwetsbaarheid van de organisatie afgenomen. Door schaalvergroting is de personele bezetting minder kwetsbaar, bij uitval van een medewerker kan de taak eenvoudiger worden overgenomen door een collega. De reden is dat er eenvoudigweg meer collega’s zijn met gelijksoortige werkzaamheden en de processen en werkwijzen zijn gestandaardiseerd. Dit laatste bevordert de onderlinge uitwisselbaarheid van mensen. In de eerste jaren kost ‘sharen’ geld, er moet dan geïnvesteerd worden in organisatieontwikkeling, systemen en processen. Pas na vijf jaar heeft het daadwerkelijk ook structurele kostenvoordelen opgeleverd.

4.3


VERZORGINGSGEBIED Momenteel worden zo’n 7000 ambtenaren bediend door het IDC. Daarvan werken er 2.5oo op het stadhuis, 1.500 op het kantoor Leyweg en de overigen in de stadsdeelkantoren. Daarnaast verleent het IDC op beperkte schaal diensten aan burgers en bedrijven op het gebied van: – aansprakelijkstelling van de gemeente; – aanbestedingen; – rondleidingen in het stadhuis of stadskantoor Leyweg; – media- en communicatie. PRODUCTEN EN DIENSTEN Het IDC levert diensten op het terrein van: 1 Huisvesting: beheer en onderhoud van alle panden waarin ambtenaren gehuisvest zijn alsmede inrichtingen & verhuizingen, gebouwen & installaties en beveiliging & veiligheid. 2 Facilitair: diverse facilitaire diensten zoals logistiek, catering, huishoudelijke zaken en multimedia. 3 Automatisering: ICT en informatievoorziening. 4 Personeel: HR-services, Werving & Selectie en Bedrijfsmaatschappelijk Werk.

21

4.4


De complete dienstverlening van het IDC vindt plaats onder aansturing van de algemeen directeur van het IDC en het managementteam. Het IDC bestaat uit vier organisatieonderdelen voor de eerder genoemde diensten en een ‘Serviceplein’ voor de frontoffice en servicemanagement. Daarnaast beschikt het IDC over een staforganisatie voor de eigen bestuurlijke ondersteuning en bedrijfsvoering. De algemeen directeur van het IDC wordt aangestuurd vanuit het opdrachtgeverberaad. Dit beraad bestaat uit alle directeuren van de diensten. In het opdrachtgeverberaad wordt het basispakket vastgesteld. Met de afzonderlijke diensten worden afspraken gemaakt over het pluspakket.

4.5


IMPLEMENTATIE De eerste twee jaar (2008-2009) heeft het moeite gekost om het IDC te laten werken conform het shared service concept. Het accent lag toen meer op het concentreren van mensen en middelen en niet op het ontwikkelen van nieuwe processen en werkwijzen. Het IDC was ook lange tijd ongewenst. Door het gemeentebestuur was besloten een shared service organisatie op te richten, maar de diensten hadden hier eigenlijk geen zin in. Dit werd vooral veroorzaakt doordat er geen concrete doelen achter zaten. De bezuinigingstaakstelling kwam later, zo’n drie jaar geleden. Toen er financiële druk ontstond ging de ontwikkeling sneller. Om de ontwikkeling van het IDC richting te geven en te versnellen is in 2010een meerjarig ontwikkelprogramma ontwikkeld en geïmplementeerd. In dit plan werden doelen gesteld en projecten in samenhang benoemd voor de realisatie. Vanaf dat jaar werkt het Interne Dienstencentrum planmatig aan de ontwikkeling van de organisatie. Ook zijn daarbij de eigenaren en klanten nauw betrokken. Dat is zeer belangrijk want in de startjaren was er onvoldoende besef dat het om een gezamenlijke ontwikkeling gaat. Als dat besef er niet is, dan gaat het mis en loop je voortdurend achter de feiten aan. Dit moet dan voortdurend worden gerepareerd met goede communicatie. In het ontwikkelprogramma is er een grove raming gemaakt van de investeringen. Er is daarbij een programmabudget geraamd van circa 3.5% van de exploitatiebegroting van het Interne Dienstencentrum: circa € 3,6 miljoen. Dit is in de jaren 2010 tot 2013 geïnvesteerd. Het programmabudget was bestemd voor de inzet van eigen medewerkers. In de jaren 2010, 2011 en 2012 respectievelijk 20, 15 en 7 fte’s. Ook zijn externen ingezet. In de jaren 2010, 2011 en 2012 respectievelijk 12%, 5% en 3% van de totale programmacapaciteit. Externen werden ingezet voor bestuurlijk- en organisatieadvies, specialistisch vakadvies en het opvangen van het wegvallen van productiecapaciteit door inzet van eigen medewerkers in het ontwikkelprogramma.

22

TOEKOMSTIGE ONTWIKKELING − Het IDC richt zich momenteel vooral op IT, HR en FM. In de toekomst zullen Financiën, Arbo en Documentatie verder uitgewerkt worden. − Ook worden zogenaamde integrale producten ontwikkeld en gelanceerd. Een voorbeeld is het product ‘Transfer’. Dit betekent dat bij een mutatie van een medewerker (instroom of doorstroom) via één enkele opdracht alles wordt geregeld: personeels- en salarismutatie, huisvesting werkplek, ICT et cetera.

4.6 –

–

–

–

– –

Lessen voor de DUO+ gemeenten Het IDC is te laat gestart met goede ‘governance’. Hiermee wordt bedoeld een samenhangende inrichting van de zogenaamde driehoek: − De rol van de eigenaar: kaderstelling en beleid. − De rol van de klant: demand. − De rol van de leverancier: supply, de shared service organisatie. Het is aan te bevelen deze rollen synchroon en in samenhang te ontwikkelen. Besteedt veel aandacht aan de nulmetingen die van te voren moeten plaatsvinden. De resultaten van de nulmeting kunnen worden gebruikt voor het ontwerp van ontwikkelplannen en voor tussentijdse evaluaties van de shared service organisatie. Geef duidelijk het verschil aan tussen ‘centraliseren’ en ‘sharen’. Bij centraliseren valt de verantwoordelijkheid weg bij veel mensen. Bij ‘sharen’ is iedereen verantwoordelijk. Uitgangspunt moet zijn samen iets bereiken. De intentie moet gericht zijn op het samen iets neerzetten. Dan beseft men dat het een gezamenlijke investering is. Voor ieder taakveld eerst de processen en werkwijzen standaardiseren via een kraamkamerconcept. Daarna kan het taakveld worden ondergebracht in de shared service organisatie. Dit kan na ongeveer één jaar. Voer van te voren een spendanalyse uit, zodat helder wordt waar de quick wins zich bevinden. Laaghangend fruit is vaak te vinden bij de dubbelfuncties. De onderdelen die nadelen ondervinden van de samenwerking, kan men eventueel compenseren.

23

5 Casus BEL-samenwerking Opmerkingen: De onderstaande casus beschrijving is samengesteld enkel op basis van een beknopte bestudering van documenten. In tegenstelling tot de voorgaande drie casus beschrijvingen hebben geen interviews plaatsgevonden. Reden hiervoor is dat de BEL-organisatie veel verzoeken krijgt voor interviews. Dat vraagt veel capaciteit. De BEL-organisatie verwijst dan ook naar de VNG. In het kader van het programma ‘slim samenwerken’ is er binnen dat programma veel informatie over de BEL-samenwerking.

5.1


Blaricum, Eemnes en Laren (BEL) hebben op 1 januari 2008 hun volledige ambtelijke organisaties samengevoegd tot één bedrijf, de BEL Combinatie. De BEL Combinatie verzorgt de totstandkoming en uitvoering van beleid en dienstverlening voor de drie gemeenten.

5.2


DOEL De ambtelijke werkapparaten van de drie organisaties zijn op alle taken volledig samengebracht in een werkorganisatie. Doel was: – Versterken van de bestuurskracht door bundeling operationele slagkracht en strategische advieskwaliteit. – Waarborgen kwaliteit van de organisatie. – Verbetering dienstverlening aan de burger. – Kwetsbaarheid ambtelijke apparaat verminderen. – Zorg dragen voor aantrekkelijk werkgeverschap. Het verhogen van efficiency was geen doelstelling. Het was wel een optie, maar dan vooral in samenhang met kwaliteitsverbetering. Als belangrijkste uitgangspunten voor de samenwerking benoemden de gemeenten bij de start dat de samenwerking het behoud van de eigen identiteit en democratische legitimiteit van een eigen bestuur per gemeente zou blijven garanderen. Tevens moest er een korte afstand blijven bestaan tussen de burger en het bestuur, waarbij de lokale beleidsvrijheid behouden diende te worden. REALISATIE Er is meer ruimte ontstaan voor bestuurders om zich met belangrijke beleidsthema’s bezig te houden en zich regionaal in te zetten. De kracht van het lokaal bestuur is hierdoor versterkt. Ook is de kwetsbaarheid afgenomen en is de kwaliteit van dienstverlening verbeterd. 24

Over het algemeen heerst de indruk dat de gemeenten door deze samenwerkingsvorm veel meer kunnen realiseren dan dat zij als zelfstandige gemeente voor elkaar kregen, vooral ook beleidsinhoudelijk. Omdat de drie gemeentebesturen voor één poort staan voor de uitvoering van bestuurlijke wensen en opgaven, ontstaat er ook zicht op zaken die zij gezamenlijk kunnen oppakken/uitvoeren. Dat levert efficiencyvoordelen op in de ambtelijke capaciteit en financiën omdat de aankoop van middelen (bijvoorbeeld ICT) gezamenlijk verloopt. Zo hebben de drie gemeenten gezamenlijk beleid gemaakt voor dienstverlening, handhaving en burgerparticipatie en hebben zij gezamenlijk de ICTsystemen ingekocht. Wat betreft efficiencyverbeteringen heeft de samenwerking echter niet geleid tot aanzienlijke besparingen. Overigens hoorde efficiency ook niet tot een van de hoofddoelstellingen. De implementatie van de BEL Combinatie heeft een aantal voordelen opgeleverd: – Betere dienstverlening aan burgers door hogere kwaliteit en meer capaciteit – Beleidshiaten zijn opgevuld en beleid is verder verdiept Als nadelen ervaart men: – De complexe structuur en grote coördinatielast, waardoor het lastig is kosten toe te delen. – Het beperkte inzicht dat men vooraf heeft op het toekomstig kostenniveau. – Het spanningsveld tussen confectie (efficiency) en maatwerk (autonomie).

5.3


VERZORGINGSGEBIED De drie gemeenten tellen gezamenlijk in totaal ongeveer 30.000 inwoners: – Blaricum 8.955 inwoners – Eemnes 8.837 inwoners – Laren 11.323inwoners TAKEN EN ACTIVITEITEN Naast de dagelijkse uitvoering van dienstverlenende gemeentelijke taken, richt de BEL Combinatie zich in de kern op beleidsontwikkeling en beleidsvoorbereiding voor de drie gemeentebesturen en verzorgt daarbij de uitvoering van het door de bevoegde gemeentelijke bestuursorganen vastgestelde beleid. De BEL Combinatie houdt tevens toezicht op aan hen opgedragen en vervolgens door hen aan derden uitbestede werkzaamheden, zodat dit correct wordt uitgevoerd of waar nodig tijdig wordt bijgestuurd. De BEL Combinatie richt zich op vier kerngebieden: – Klanten en producten: standaard waar dat kan en maatwerk als dat nodig is. – Interne organisatie en werkwijze: een soepel draaiende organisatie waarbij de medewerkers gericht zijn op samenwerken en resultaat. 25

– –

5.4

Personeel, cultuur en leiderschap: de BEL Combinatie is een aantrekkelijke werkgever, waar medewerkers met plezier werken en die flexibel inzetbaar zijn. Extern imago en positionering:een goede en tijdige communicatie hanteren en specifieke klantinformatie beschikbaar kunnen stellen. Een vooruitstrevende organisatie en worden gewaardeerd om betrokkenheid en proactieve houding.


Politiek-bestuurlijk zijn de gemeenten zelfstandig gebleven en ieder voorzien van een kleine ondersteunende ambtelijke staf. De ambtelijke werkapparaten van de drie organisaties zijn op alle taken volledig samengebracht in een nieuwe werkorganisatie, de BEL Combinatie. Vanuit de drie colleges van de betreffende gemeenten is een BEL-bestuur gevormd. De colleges hebben twee vertegenwoordigers uit hun midden in het Algemeen Bestuur gekozen, waarvan er telkens één in het Dagelijks Bestuur plaats neemt. Het BEL-bestuur stelt de kaders van het gezamenlijk systeem en met name het beheer daarvan voor, stelt begroting en rekening vast en houdt toezicht op de directeur in zijn rol als leidinggevende van de ambtelijke organisatie. Het BEL-bestuur gaat daarbij dus niet over het gemeentelijk beleid, maar over het beleid met betrekking tot de zogenaamde PIOFACH-taken.

5.5


IMPLEMENTATIE In 2007 werd de samenvoeging van het ambtelijk apparaat voorbereid. Er werd een bestuurlijk- en organisatiemodel ontwikkeld en invulling gegeven aan een functieboek en plaatsingsproces. Ook werden keuzes gemaakt op het terrein van huisvesting en ICT. Er was sprake van een projectstructuur met een stuurgroep en projectgroep. Er heeft een simulatie plaatsgevonden van het werken binnen de BEL Combinatie. Hieruit zijn aandachtspunten naar voren gekomen zoals het belang van vertrouwen tussen gemeentebestuurders en ambtenaren, het spreken van een gemeenschappelijke taal en heldere overlegstructuren. Na besluitvorming werd een implementatieteam ingericht onder leiding van een kwartiermaker. Tijdens de implementatiefase is er een traject ingezet voor cultuurontwikkeling. Op 1 januari 2008 is de BEL Combinatie van start gegaan. Een jaar later is een nieuw gemeentekantoor geopend voor de gezamenlijke werkorganisatie. TOEKOMSTIGE ONTWIKKELINGEN – Interne werkprocessen kunnen nog verbeterd worden. – Aanscherpen rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. – Er komt een nieuwe verrekeningssystematiek. – Cultuurverschillen zijn langzaam aan het verdwijnen. 26

–

5.6 –

–

−

–

–

– –

De huidige schaalgrootte is nog relatief klein. Mogelijk zal worden gezocht naar nieuwe toetreders om de kwetsbaarheid verder te doen afnemen en de professionaliteit verder te doen toenemen.

Lessen voor de DUO+ gemeenten De voorbereiding is zorgvuldig uitgewerkt. Een onafhankelijk bureau heeft het proces begeleid. Er zijn sessies met gemeenteraden, colleges en ambtenaren gehouden. Tevens zijn nulmetingen uitgevoerd. Tijdens de implementatie zijn veel nieuwe medewerkers aangetrokken. Enerzijds omdat er sprake was van nieuwe functies, anderzijds door natuurlijk verloop. Door deze vernieuwing van medewerkers zijn snelle stappen gemaakt. Het BEL model vereist veel afstemming over planning, uniformering en kosten. Iedere geleding redeneert in de beginfase nog zeer sterk vanuit het eigen belang. Middels procesmatige interventies en handreikingen is in de structuur en inrichting veel energie gestoken in het wegnemen van verschillen. Binnen het BEL model wordt het ‘eigen volk eerst’ -principe op sommige momenten nog wel gevoeld. Raadsleden, collegeleden en secretarissen komen voornamelijk op voor de eigen gemeente, waardoor het belang van de gemeenschappelijke organisatie wordt vergeten. De overlegstructuur zorgt ervoor dat er voortdurend gezocht wordt naar consensus. Aan de zijde van de opdrachtgevers kan daardoor soms het gevoel ontstaan dat de ambities naar beneden moeten worden bijgesteld. Tevens vraagt het model veel van competenties van medewerkers en leidinggevenden. Er wordt vooral meer assertiviteit verwacht van ambtenaren, zij mogen en moeten soms ‘nee’ zeggen tegen bestuurders in verband met prioritering of onderliggende afspraken. Dit vergt een ander type ambtenaar dan traditioneel gebruikelijk was. 0-meting vastleggen om resultaten te verantwoorden en meting na enkele jaren om behaalde resultaten te meten Veel investeren in het creëren van draagvlak bij besturen en ambtenaren en investeren in ontwikkeling van nieuwe competenties van ambtenaren en bestuurders.

27

CASUSBOEK. Definitieve versie TEN BEHOEVE VAN DE VERKENNING DUO+ SAMENWERKING

Recommend Documents