1 ICT voor wetgeving mr. S.W. Mul Kenniscentrum Wetgeving Ministerie van Justitie2 Inhoud ICT voor wetgeving... 1 Inleiding... 4 Probleemstelling... 4...
mr. S.W. Mul Kenniscentrum Wetgeving Ministerie van Justitie
Inhoud ICT voor wetgeving ................................................................................................................... 1 Inleiding ............................................................................................................................. 4 Probleemstelling................................................................................................................. 4 Vraagstelling ...................................................................................................................... 5 Werkwijze .......................................................................................................................... 5 Opbouw .............................................................................................................................. 5 1 ICT ..................................................................................................................................... 7 1.1 Inleiding ................................................................................................................. 7 1.2 Het begrip ICT ....................................................................................................... 7 1.3 ICT architectuur ..................................................................................................... 7 1.4 Open standaarden ................................................................................................... 9 1.5 XML ..................................................................................................................... 10 1.6 Afsluiting.............................................................................................................. 12 2 Overheid, ICT en wetgeving ............................................................................................ 13 2.1 Inleiding ............................................................................................................... 13 2.2 Afstemming tussen organisatie en ICT ................................................................ 13 2.3 Kwaliteit van wetgeving....................................................................................... 13 2.4 De toegankelijkheid van overheidsinformatie...................................................... 15 2.5 Een “Andere overheid” ........................................................................................ 16 2.6 Betere prestaties van de overheid (de e-overheid) ............................................... 16 2.7 Minder en anders regelen ..................................................................................... 18 2.8 Overheidscommunicatie....................................................................................... 19 2.9 Afsluiting.............................................................................................................. 20 3 Redactiesystemen voor wetgeving ................................................................................... 22 3.1 Inleiding ............................................................................................................... 22 3.2 Redactiesystemen voor wetgeving: de typologie van De Busser......................... 22 3.3 XML gebaseerde redactiesystemen: een aparte categorie.................................... 22 3.4 Redactiesystemen: de Nederlandse praktijk........................................................ 25 3.5 Redactiesystemen: buitenland .............................................................................. 27 3.6 Afsluiting.............................................................................................................. 29 4 Publicatie van wetgeving en onderhoud van het wettenbestand (consolidatie) ............... 31 4.1 Inleiding ............................................................................................................... 31 4.2 Elektronische bekendmaking van wetgeving....................................................... 31 4.3 Consolidatie en het onderhoud van het wettenbestand ........................................ 32 4.4 Consolidatie en ICT (algemeen) .......................................................................... 35 4.5 (Semi-)automatische consolidatie in EnAct......................................................... 36 4.6 EnAct nader bekeken (I): wijziging van wetsvoorstellen .................................... 38 4.7 EnAct nader bekeken (II): wijziging van meerdere wetten tegelijk en inwerkingtredingsinformatie ............................................................................................ 40 4.8 Doordenken op EnAct.......................................................................................... 41 4.9 Afsluiting.............................................................................................................. 43 5 De ondersteuning van werkprocessen .............................................................................. 45 5.1 Inleiding ............................................................................................................... 45 5.2 Document- en werkstroombeheersing.................................................................. 45 5.3 Wetgevingsvoortgang en planning....................................................................... 46 5.4 Preventie van samenloop...................................................................................... 47 5.5 Afsluiting.............................................................................................................. 47 6 Transparantie van wetgeving en wetgevingsproces ......................................................... 49 6.1 Inleiding ............................................................................................................... 49
2
6.2 Vindbaarheid van overheidsinformatie ................................................................ 49 6.3 Naar een virtueel wetgevingsdossier op internet?................................................ 52 6.4 Hergebruik van overheidsinformatie.................................................................... 54 6.5 Naar een informatiearchitectuur voor wetgeving en het wetgevingsproces?....... 55 6.6 Afsluiting.............................................................................................................. 56 7 Wetgevingsgerelateerde processen en standaarden.......................................................... 58 7.1 Inleiding ............................................................................................................... 58 7.2 (E-)POWER ......................................................................................................... 58 7.3 Financiële verantwoordingsinformatie: XBRL en vermindering van administratieve lasten....................................................................................................... 59 7.4 Afsluiting.............................................................................................................. 60 Afsluiting.................................................................................................................................. 61 Inleiding ........................................................................................................................... 61 Lijn I Wetgevingsproces ........................................................................................... 61 Lijn II Transparantie van wetgeving en het wetgevingsproces .................................. 64 Lijn III Uitvoering van wetgeving ................................................................................ 65 Verbanden tussen de lijnen .............................................................................................. 65 De complexiteit van ICT-projecten.................................................................................. 66 Aanbevelingen.................................................................................................................. 67 Begeleidingscommissie ............................................................................................................ 69 Literatuur.................................................................................................................................. 70 Beleidsdocumenten .................................................................................................................. 73
3
Inleiding Dit onderzoek gaat over de relatie tussen ICT en wetgeving. De directe aanleiding was een artikel van Arnold-Moore over EnAct, een door hem bedacht integraal systeem voor het maken, publiceren en consolideren van wetgeving, dat daadwerkelijk in een aantal landen in gebruik is. De vraag die opkwam was of een dergelijk systeem ook in Nederland zou kunnen worden toegepast. Na een analyse van het Nederlandse wetgevingsproces in relatie tot EnAct werd duidelijk dat het concept van automatische consolidatie, zoals het is aangepakt in EnAct, een aantal beloftes inhoudt, maar ook tamelijk ingewikkeld is. Het onderzoek is daarom uitgebreid naar andere mogelijkheden van ICT voor wetgeving, waarbij bovendien zowel naar het wetgevingsproces is gekeken, als daarbuiten. Mijn dank gaat uit naar Gert-Jan Veerman, die dit onderzoek heeft begeleid. Zijn grondige en kritische commentaar heb ik zeer gewaardeerd.
Probleemstelling ICT kan een rol spelen bij het maken van wetgeving, de transparantie van wetgeving en het wetgevingsproces en de toepassing van wetgeving. ICT is een middel en geen doel op zich. Het belangrijkste is dan ook niet wat er met ICT allemaal kan, maar waarom men ICT zou willen inzetten. Daarom gaan we hieronder kort in op een aantal actuele problemen rondom wetgeving. Wanneer we het tegenwoordig over wetgeving hebben, gaat het meestal niet over het gemak van wetgeving, maar over de last die men daarvan ervaart (regeldruk).De bezwaren betreffen niet alleen de (beleidsmatige) inhoud van wetgeving (nut en noodzaak), maar ook: • • • • • • • •
de hoeveelheid wetgeving, de stapeling van wetgeving, de kwaliteit van wetgeving en het wetgevingsbestand (verouderde regels, dubbele regels, tegenstrijdige regels, inconsistente regels, ontbrekende grondslagen etc.), het tempo waarin en de wijze waarop nieuwe wetgeving wordt geïntroduceerd, de toegankelijkheid van wetgeving en aanverwante bronnen, het democratisch gehalte van beleids- en wetgevingsprocessen in termen van transparantie, participatie en verantwoording, het gebrek aan eenheid in de handhaving/uitvoering, de lasten die voorvloeien uit wetgeving, bijvoorbeeld op grond van informatieplichten.
Dit zijn allemaal problemen waar de overheid wat mee moet. Het ligt niet in de rede dat de dynamiek en de complexiteit van de samenleving in de toekomst drastisch zullen afnemen. De werkelijk uitdaging lijkt dan ook niet het verminderen van de hoeveelheid wetgeving of het vertragen van het tempo waarin wetgeving tot stand komt, maar een zodanige inrichting van de keten van beleid, wetgeving en uitvoering, dat aan voornoemde legitimiteitsproblemen beter het hoofd kan worden geboden. Hierbij kan ICT een rol spelen. In dit onderzoek wordt nagegaan welke middelen ons daarbij ter beschikking staan Het onderzoek is bewust niet beperkt tot de inzet van ICT bij het maken van wetgeving. Er zal ook worden gekeken naar de ontsluiting van wetgeving en aanverwante informatie (trans-
4
parantie) en naar de toepassing van wetgeving, met name in de context van routinematige uitvoering van wetgeving en een efficiënte gegevensuitvraag door de overheid. De ontsluiting is erbij betrokken omdat ICT voorheen ongekende mogelijkheden biedt om wetgeving en het wetgevingsproces transparant te maken. Bovendien kan daardoor de relatie worden gelegd tussen de ontsluiting van wetgevingsgerelateerde informatie en het wetgevingsproces, waarin die informatie immers tot stand komt. De routinematige toepassing van wetgeving en de gegevensuitvraag zijn in het onderzoek betrokken omdat met ICT de eenheid in de uitvoering kan worden bevorderd en de uitvoeringslasten bij bedrijven en instellingen kunnen worden verminderd. En ook om te laten onderzoeken in hoeverre de geïnformatiseerde uitvoering van wetgeving haar schaduwen vooruit kan werpen maar het beleids- en wetgevingsproces.
Vraagstelling De hoofdvraag van het onderzoek is: Hoe kan ICT bijdragen aan de kwaliteit van wetgeving? Gelet op de probleemstelling wordt daarbij ingegaan op de volgende deelvragen. Hoe kan ICT bijdragen aan: I. De ondersteuning van het wetgevingsproces (het maken van wetgeving, publicatie en consolidatie van wetgeving, ondersteuning van processen); II. De transparantie van wetgeving en het wetgevingsproces; III. Eenheid en efficiëntie in de uitvoering door en informatie-uitwisseling met de overheid.
Werkwijze Het onderzoek is gebaseerd op literatuur, beleidsstukken en de eigen ervaring met de ontwikkeling van (juridische) informatiesystemen. Enerzijds is het onderzoek inventariserend: er wordt geprobeerd om een overzicht te geven van de state of the art op het gebied van wetgeving en ICT. Anderzijds is het onderzoek opiniërend en explorerend. Er worden suggesties gedaan voor toekomstig beleid en voor nieuwe of betere oplossingen. Oorspronkelijk was het de bedoeling om interviews te houden. Hiervan is uiteindelijk afgezien, ook omdat in 2005 een preadvies over ICT en wetgeving verscheen van Groothuis, waaraan een groot aantal interview ten grondslag heeft gelegen.
Opbouw In hoofdstuk 1 wordt ingegaan op het begrip ICT en enkele andere begrippen die van belang zijn in dit onderzoek. In hoofdstuk 2 gaat het over de relatie tussen overheid, ICT en wetgeving. Betoogd wordt dat de overheid niet bestaat. De analyse betreft dan ook het beleid van de belangrijkste betrokkenen in deze driehoeksrelatie.
5
Nadat aldus enkele begrippen rondom ICT en de relatie tussen overheid, ICT en wetgeving in beeld is gebracht, is het tijd om concreet te worden. De toepassing van ICT in de context van wetgeving wordt langs de onderstaande lijnen besproken. Lijn I Wetgevingsproces: Deze lijn is onderverdeeld in drie onderwerpen: • Het redigeren van wetgeving (hoofdstuk 3); • De publicatie en consolidatie van wetgeving (hoofdstuk 4); • Procesondersteuning: document- en werkstroombeheersing, planning en voortgangscontrole en de preventie van samenloop (hoofdstuk 5). Lijn II Transparantie van wetgeving en het wetgevingsproces: De tweede lijn (hierover gaat hoofdstuk 6) gaat over de inzet van ICT ter verbetering van (1) de kenbaarheid van wetgeving en gerelateerde bronnen (rechtspraak, parlementaire stukken) en (2) de transparantie van beleids- en wetgevingsprocessen. Ook wordt gekeken naar (grootschalig) hergebruik van digitale overheidsinformatie, zowel binnen de overheid als door partijen daarbuiten (bijv. uitgevers). Lijn III: Toepassing van wetgeving: De derde lijn tenslotte betreft de toepassing van wetgeving, met name in de context van routinematige uitvoering van wetgeving en gegevensuitvraag door de overheid (hoofdstuk 7). Ter afsluiting worden de belangrijkste bevindingen langs bovengenoemde lijnen samengevat en voorzien van conclusies. Ook wordt aandacht besteed aan de dwarsverbanden tussen de lijnen. Tenslotte wordt een aantal aanbevelingen gedaan voor toekomstig beleid en onderzoek.
6
1
ICT
1.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het begrip ICT en een aantal andere ICT-gerelateerde begrippen die in dit onderzoek een belangrijke rol spelen. Achtereenvolgens zijn dat ICT architectuur, open standaarden en XML.
1.2
Het begrip ICT
Informatie- en Communicatietechnologie (ICT) is een verzamelnaam. Het betreft het geheel van procedures, werkwijzen en instrumenten waarmee informatie kan worden verzameld, bewaard, bewerkt, verspreid en gebruikt. 1 Vroeger sprak men alleen van IT. Met de opkomst van internet, mobiele telefonie e.d. werd duidelijk dat het communicatie-element minstens zo belangrijk is als het informatie-element en werd het, tenminste in Europa, ICT. Binnen de ICT kan men onderscheid maken tussen hardware (bijv. computers, telefoons, opslagmedia, sensoren etc.), software (programma's), werkwijzen (bijv. programmeertalen, ontwikkelmethoden, beheermethoden, standaards, protocollen) en organisatievormen.
1.3
ICT architectuur 2
In de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA) wordt onder architectuur verstaan: 3 De beschrijving van de fundamentele opbouw van een systeem, bestaande uit: • zijn componenten; • hun onderlinge relaties en die tot hun omgeving; • de principes voor hun ontwerp en evolutie. Het begrip “systeem” dient hier breed opgevat te worden. Het kan gaan over één bepaalde toepassing, maar ook over een afdeling van een organisatie, de organisatie als geheel of de zelfs de gehele elektronische overheid. Een “component’ is een autonome eenheid met een eigen identiteit. Wat als component wordt aangemerkt is afhankelijk van het niveau van beschouwing en het gehanteerde perspectief (bedrijfskundig/bestuurskundig, informatiekundig, technisch). De relatie tussen een component en zijn omgeving wordt een interface (koppelvlak) genoemd. Als er meer dan twee componenten bij betrokken zijn, spreken we van een keten. Zoals ook te zien is op de afbeelding hieronder bestaat de architectuur van een systeem volgens NORA uit drie lagen: • de bedrijfsarchitectuur, 1
Zie http://www.altuition.nl/woordenboek/wbi.htm, geraadpleegd op 01-09-2006. Deze paragraaf leunt zwaar op Van den Dool, Keller, Wagenaar en Hintelaar (2002) en de in opdracht van BZK ontwikkelde Nederlandse Overheid Referentie Architectuur, http://www.eoverheid.nl/data/files/architectuur/nora-v1-0.pdf. 3 NORA, p. 47. Onder verwijzing naar de IEEE standaard op dit terrein. 2
7
• •
de informatiearchitectuur de technische architectuur.
Het architectuurraamwerk volgens NORA 4
Elke laag heeft een eigen focus en dus ook haar eigen componenten. De componenten zijn steeds onderverdeeld in wie, wat en hoe. De bedrijfsarchitectuur is een bedrijfskundige/ bestuurskundige beschrijving van het: • wat: de producten en diensten die worden geleverd (de productarchitectuur), • hoe: de processen waarin die producten en diensten tot stand komen (hoe, de procesarchitectuur) en • wie: de organisatie en de relevante elementen in haar omgeving. De informatiearchitectuur is een beschrijving vanuit informatiekundige optiek. Hier ligt de nadruk op de functionele aspecten van ICT. De informatiearchitectuur kijkt naar het: • wat: de informatie en haar betekenis (content model), • hoe: de processen waarin informatie-uitwisseling plaatsvindt (gegevensuitwisseling, werkstroom, orkestratie). • wie: de medewerkers en de applicaties. De technische architectuur is een beschrijving vanuit technische optiek. Ze beschrijft het: • wat: de representatie van gegevens op bits en bytes niveau, • hoe: de netwerkarchitectuur, • wie: de hardware (clients, servers) en de middleware (databases, applicatieservers etc.) We zouden bijvoorbeeld het wetgevingsproces als een systeem kunnen benaderen. Om te beginnen zouden we dan op bedrijfskundig/bestuurskundig niveau de verschillende betrokke4
Overgenomen uit de NORA, p. 53.
8
nen moeten onderscheiden (departementen, Raad van State, Tweede Kamer, Eerste Kamer, Kabinet van de Koningin, Minister van Justitie. Sdu). Ook zou in kaart moeten worden gebracht wat hun plaats en taak is in de werkstroom (het proces vanaf het eerste concept tot en met de wet in het Staatsblad). Op informatiekundig niveau kan men vervolgens beschrijven welke processen/functies worden ondersteund (bijv. kwaliteitsbewaking, voortgangscontrole, publicatie, consolidatie) en de informatie die daarbij wordt gecreëerd en uitgewisseld. Op technisch niveau wordt tenslotte beschreven welke keuzen worden gemaakt op het gebied van hardware en software. Naast de drie architectuurlagen kent het NORA raamwerk nog twee generieke dimensies: beveiliging en beheer. Deze dimensies hebben hun impact op alle drie de lagen van de architectuur. Beveiliging betreft bijvoorbeeld de veiligheid van medewerkers, processen en gebouwen (bedrijfsniveau), de beschikbaarheid van applicaties en de integriteit van gegevens (informatieniveau) en encryptie en firewalls (technisch niveau). Beheer betreft bijvoorbeeld kwaliteitsbeheer van producten en diensten (bedrijfsniveau), functioneel beheer van applicaties (informatieniveau) en technisch beheer van hardware, software en netwerk (technisch niveau).
1.4
Open standaarden
Standaarden bestaan op allerlei gebieden. In de ICT worden standaarden onder meer gebruikt voor het maken van afspraken over gegevens, dat kunnen logische afspraken zijn over hun indeling en betekenis en technische afspraken zoals de wijze waarop gegevens worden opgeslagen (bestandsformaat, gehanteerde tekensets, etc.). 5 Onder een 'open standaard' verstaat men in het programma OSSOS (open standaarden en open source software voor de overheid) een standaard die voldoet aan de volgende eisen: 6 1. De standaard is goedgekeurd en zal worden gehandhaafd door een not-for-profit organisatie, en de lopende ontwikkeling gebeurt op basis van een open besluitvormingsprocedure die toegankelijk is voor alle belanghebbende partijen (consensus of meerderheidsbeschikking enz.); 2. De standaard is gepubliceerd en over het specificatie document van de standaard kan vrijelijk worden beschikt of het is te verkrijgen tegen een nominale bijdrage. Het moet voor een ieder mogelijk zijn om het te kopiëren, beschikbaar te stellen en te gebruiken om niet of tegen een nominale prijs; 3. Het intellectuele eigendom - m.b.t. mogelijk aanwezige patenten - van (delen van) de standaard is onherroepelijk ter beschikking gesteld op een royalty-free basis; 4. Er zijn geen beperkingen omtrent het hergebruik van de standaard; Gesloten standaarden zijn standaarden die niet voldoen aan deze voorwaarden, bijvoorbeeld de Word-standaard van Microsoft. 7 Geslotenheid (of openheid) zegt overigens niets over de kwaliteit van een standaard.
5
Koppejan 2005, p. 103. Zie http://www.ossos.nl/index.jsp?alias=watisos, zoals geraadpleegd op 20-11-2006. 7 Van Word bestaat inmiddels ook een XML-variant: WordprocessingML.De standaard is in beheer bij Microsoft en in dit opzicht dus niet “open”. Maar de de standaard is wel gepubliceerd en vrij te gebruiken. Zie: http://en.wikipedia.org/wiki/Office_Open_XML, zoals geraadpleegd op 16-03-2007. 6
9
Een belangrijk aspect van standaarden is hun beheer. Bij een open standaard is dat in verband met de aansprakelijkheid en de bescherming van het intellectuele eigendom vaak ondergebracht in een aparte, non profit organisatie. Beheer is nodig omdat standaarden evolueren. Belanghebbenden moeten de gelegenheid krijgen om hun wensen kenbaar te maken en hierover met elkaar in debat te treden. Dit proces moet worden begeleid. Daarvoor moet worden vastgelegd hoe het proces verloopt en hoe men uiteindelijk tot een beslissing komt. Bekende organisaties waarbinnen internationale (internet)standaarden worden ontwikkeld en onderhouden zijn het World Wide Web Consortium (W3C) 8 en de Organization for the Advancement of Structured Information Standards (OASIS) 9 . In 2002 nam de Tweede Kamer de motie Vendrik 10 aan, waarin onder meer werd verzocht om ervoor te zorgen dat in 2006 alle door de publieke sector gebruikte software (mijn cursivering, SWM) aan open standaarden voldoet. De motie is onder meer opgepakt in het programma OSSOS. Het programma OSOSS stimuleert overheidsorganisaties open standaarden (ICT) toe te passen in hun informatiesystemen en informeert hen over de mogelijkheden van open source software. Het programma biedt concrete ondersteuning in de vorm van voorlichting, kennisuitwisseling en instrumenten, waarmee elke overheidsorganisatie zelf open standaarden en open source software kan toepassen. 11 De Nederlandse overheid kent sinds kort een College en een Forum Standaardisatie. College en Forum worden ondersteund door een bureau dat is ondergebracht bij de Gemeenschappelijke Beheerorganisatie GBO.Overheid. Het College en Forum vallen zelf niet onder GBO.Overheid. College en Forum hebben een belangrijke taak bij het duidelijk maken welke standaarden door (semi-)publieke instellingen (bij voorkeur) gebruikt worden in hun communicatie onderling en met burgers en bedrijven.
1.5
XML
XML is een open standaard. De afkorting XML staat voor eXtensible Markup Language. XML is platte tekst 12 waarin volgens bepaalde regels (zgn. syntaxisregels) structuur is aangebracht. Een stukje van de Grondwet in XML
8
http://www.w3.org/ http://www.oasis-open.org/ 10 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 600 XIII, nr. 30. 11 Zie http://www.ososs.nl/wat_is_ososs, zoals geraadpleegd op 16-03-2007. 12 Tekst zonder opmaak. 9
10
Belangrijke toepassingen zijn elektronische publicatie en gegevensuitwisseling. Nu zijn daar wel meer technieken voor, dus wat maakt XML nu zo anders? XML stelt ons in staat om gegevens softwareonafhankelijk op te slaan en uit te wisselen. Dit betekent dat men van softwareleverancier kan wisselen, zonder dat de gegevens in gevaar komen. Die kunnen immers worden benaderd met elke applicatie die XML kent en iedereen kan zo’n applicatie bouwen omdat XML een open standaard is. Doordat de gegevens onafhankelijk van de software bestaan, kunnen ze makkelijk worden verplaatst door processen en ketens, hetgeen helpt om doeltreffend en efficiënt te opereren. De werkelijke waarde van een standaard zit volgens Koppejan dan ook in het gebruik en de wijze waarop de standaard een bedrijfs- of ketenproces kan stroomlijnen of verbeteren. De kracht van XML is dat men daar standaarden bovenop kan ontwikkelen. Op zichzelf is XML niet meer dan een set syntaxisregels om gegevens te structureren. Dat kan iedereen op zijn eigen manier doen. Bijvoorbeeld, de een deelt een adres op in een straat, een huisnummer en een woonplaats, terwijl de ander al deze gegevens samen neemt. Deze vrijheid is meestal niet wenselijk en daarom maken aanvullende standaarden als DTD en XML-Schema het mogelijk om afspraken te maken over de structuur en de betekenis van de gegevens. Ook deze afspraken noemt men standaarden. Als XML voldoet aan de syntaxisregels, noemen de gegevens well formed. Als XML voldoet aan de DTD of het schema, dan mag de XML in die context ook valid heten. Een ander aspect van XML is de scheiding tussen gegevens en opmaak. Een XML- bestand is platte tekst. Daarin kan wel structuur worden aangebracht, maar geen opmaak. Dat heeft twee redenen In de eerste plaats is platte tekst makkelijker uit te wisselen. In de tweede plaats kan XML nu gebruikt worden als bronformaat, waarmee verschillende eindformaten kunnen worden gecreëerd, waarin wel opmaak kan worden toegepast, bijvoorbeeld HTML, PDF of RTF. Dit noemt men single source publishing. Voor de omzetting en opmaak van XML bestaan speciale mechanismen, zoals XSL(T) voor omzetting naar HTML (en XML) en XSL:FO voor omzetting naar PDF/RTF. Bij de omzetting kan alle informatie uit het XMLbestand worden weergeven, maar ook een selectie. Ook kan men (delen van) verschillende XML-bestanden combineren. Met XML kan dus een uiterst flexibel publicatiemechanisme worden opgezet. Bij gegevensuitwisseling is niet alleen inhoudelijke standaard nodig, maar ook een infrastructuur. Er moet iemand of iets zijn waarnaar men de gegevens kan sturen en daarbij zijn technische afspraken nodig, bijvoorbeeld over het proces zelf, over de coördinatie met andere
11
processen (bijv. moet er na bepaalde stappen gewacht worden op gegevens uit een ander proces), over de verpakking van de berichten en over het berichtentransport, bijvoorbeeld via SMTP (e-mail), HTTP (webservice) of XMPP (instant messaging). Met XML en webservices kan via internet een virtueel systeem worden gebouwd. Het is niet langer nodig dat alle componenten van het systeem op één computer staan. Bijvoorbeeld, een webwinkel kan de betaling zelf afhandelen, maar kan er ook voor kiezen om dit onderdeel uit te laten voeren door een derde. De klant hoeft daar niets van te merken, want de communicatie tussen de systeemcomponenten kan onder water geschieden. Kent XML ook nadelen.? In de praktijk kan het moeilijk zijn om tot één standaard te komen, bijvoorbeeld omdat de belangen te ver uiteen lopen. Hierdoor blijven standaarden achterwege, of ontstaan concurrerende en overlappende standaarden. 13 Maar goed beschouwd ligt dit natuurlijk niet aan XML zelf. Een technisch kritiekpunt met betrekking tot XML is het gebrek aan performance, met name het beslag op geheugen en processor bij het bewerken van grote XML-bestanden via de zogenaamde DOM-interface, waarbij het XML-bestand wordt gerepresenteerd als een boomstructuur. 14
1.6
Afsluiting
In dit hoofdstuk werd ingegaan op een aantal begrippen die in dit onderzoek een belangrijke rol spelen. Achtereenvolgens waren dat ICT architectuur, open standaarden en XML. ICT-architectuur is een hulpmiddel om abstract niveau de link te leggen tussen bedrijf, informatie en techniek. Daarbij wordt op elk niveau in de architectuur de wie, wat en hoe vraag gesteld. Beveiliging en beheer zijn algemene dimensies van een architectuur, hetgeen wil zeggen dat ze op elk niveau een rol spelen. De belangrijkste voordelen van open standaarden zijn dat gegevens onafhankelijk van de software kunnen worden opgeslagen en dat gegevens eenvoudig kunnen worden uitgewisseld, mits de software de standaard ondersteunt. XML is een algemene open standaard voor het structureren van gegevens. De grote kracht van XML is dat bovenop deze standaard specifieke standaarden kunnen worden gecreëerd. XML wordt gebruikt voor single source publishing (één bronformaat voor verschillende eindformaten) en gegevensuitwisseling door de grenzen van organisaties en processen heen. Vanwege uiteenlopende belangen kan het moeilijk zijn om tot standaarden te komen (maar dat ligt niet aan XML zelf). Nadelen van XML kunnen liggen in de complexiteit en de performance.
13
Hoogleraar in de informatica Andrew Tanenbaum (Vrije Universiteit) zei hierover: “The nice thing about standards is that there are so many of them to choose from.” 14 Zie http://en.wikipedia.org/wiki/Web_service, zoals geraadpleegd op 21-11-2006.
12
2
Overheid, ICT en wetgeving
2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt op basis van beleidsstukken nagegaan hoe binnen de overheid – in de context van wetgeving - wordt aangekeken tegen ICT. Gelet op het onderzoek doen we dat uiteraard in de context van wetgeving. Eerst komt het wetgevingskwaliteitsbeleid aan de orde. Daarna wordt ingegaan op de projecten “Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie”, “Andere overheid” (e-overheid en regeldruk) en “Overheidscommunicatie”.
2.2
Afstemming tussen organisatie en ICT
Volgens Henderson en Venkatraman is de relatie tussen organisatie en ICT een afstemmingsvraagstuk. Zij onderscheiden in hun business-ICT alignment model vier perspectieven op dit vraagstuk, die ook gecombineerd kunnen voorkomen. Het meest klassieke perspectief is business strategy execution: de organisatiestrategie bepaalt de inrichting van de organisatie en de processen en de ICT-middelen zijn daar weer een afgeleide van. Als men naast de organisatiestrategie een corresponderende ICT-strategie formuleert is sprake van technology transformation. Als uit concurrentieoverwegingen ICT de organisatiestrategie gaat beïnvloeden en uiteindelijk de manier van werken verandert is het perspectief competetive potential. In het service level perspectief is de ICT-strategie dominant, maar naar binnen gericht, namelijk op een excellente ICT-infrastructuur. 15 Het model is ontwikkeld voor bedrijven. Zouden we het op de overheid willen toepassen, dan lopen we tegen twee zaken aan. Ten eerste heeft de overheid publieke taken en wordt ze collectief gefinancieerd. Dit maakt met name het perspectief van competetive potential minder voor de hand liggend. Ten tweede de systeemgrens. Die is bij een bedrijf redelijk duidelijk te trekken. Bij de overheid is dat lastiger, want de overheid bestaat niet: het is een conglomeraat van actoren. Dit kan worden opgelost met centrale sturing, maar in de praktijk is ook vaak sprake van ketenprocessen, met een aantal min of meer autonome deelnemers. Het wetgevingsproces is daar een voorbeeld van. Informatisering in ketens kan erg lastig zijn. 16 Vanwege het gebrek aan macht in samenwerkingsrelaties, kan misschien beter niet gesproken worden van perspectieven, maar van ambities. In dit hoofdstuk onderzoeken we dus de ambities van een aantal betrokkenen in de overheid in de context van ICT en wetgeving.
2.3
Kwaliteit van wetgeving
Veelal wordt onderscheid gemaakt tussen de instrumentele functie en de waarborgfunctie van wetgeving. De instrumentele functie duidt op de functie van de wet als een beleidsinstrument, dat door de overheid kan worden ingezet om haar doelen te bereiken. De waarborgfunctie dicht de wet een beschermende functie toe. De burger wordt tegen de overheid beschermd, doordat bepaalde vormen van overheidsoptreden alleen zijn toegestaan als zij op de wet berusten. Hierdoor ontstaat enerzijds een overheidvrije sfeer en wordt anderzijds, daar waar de overheid wel mag optreden, dit optreden genormeerd. Beide functies zijn te beschouwen als een wezenlijk onderdeel van de democratische rechtsstaat. De instrumentele functie verwijst naar rationele beleidsvorming, door een democratisch gelegitimeerde overheid, die handelt in het algemeen belang. Ze verwijst ook 15 16
Henderson en Venkatraman 1992, m.n. p. 477-480. Zie hierover Grijpink 1997.
13
naar de sociale verzorgingsstaat, waarin de overheid actief optreedt om het leven van haar onderdanen te verbeteren met garanties van inkomen, scholing etc. De waarborgfunctie verwijst naar de klassieke idee van de rechtsstaat, waarin de vraag meer is hoe de burger zich zonder bemoeienis van de overheid kan ontplooien. De rechtsstaat garandeert daartoe rechten als het recht van vrije meningsuiting, het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, het recht tot vergadering en betoging en godsdienstvrijheid. Het legaliteitsbeginsel garandeert dat dergelijke rechten alleen bij of krachtens de wet kunnen worden ingeperkt en vaak alleen op specifieke gronden. 17 . Volgens de nota “Zicht op wetgeving” gelden de volgende kwaliteitseisen voor wetgeving: 1. Rechtmatigheid (inclusief voldoen aan algemene rechtsbeginselen) 2. Doeltreffendheid 3. Doelmatigheid 4. Subsidiariteit 5. Evenredigheid 6. Uitvoerbaarheid 7. Handhaafbaarheid 8. Onderlinge afstemming 9. Eenvoud 10. Duidelijkheid 11. Toegankelijkheid De instrumentele functie en de waarborgfunctie komen tot uitdrukking in de kwaliteitseisen voor wetgeving, zoals geformuleerd door de Minister van Justitie. De instrumentele functie van wetgeving zien we terug komen in de eisen van doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Dit zijn de eisen die we stellen aan de wet, als voertuig van beleid. 18 De waarborgfunctie komt tot uitdrukking in eisen als rechtmatigheid, gerichtheid op de verwerkelijking van algemene rechtsbeginselen, subsidiariteit en evenredigheid. Dat de wet een juridisch product is, dat moet passen in een groter raamwerk, blijkt uit de eis van de onderlinge afstemming met andere regelingen. Ook de eisen van eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid tot slot, kunnen we tot de juridische eisen rekenen. Klosse et al. hebben erop gewezen dat de kwaliteitseisen een beginselkarakter hebben (ze moeten worden geoperationaliseerd om ze toe te kunnen passen). Voor de toepassing van ICT is deze observatie uiteraard ook van belang. Het kwaliteitsbeleid wordt uitgevoerd door de afdeling Wetgevingskwaliteitsbeleid (WKB) van het Ministerie van Justitie. In 2000 verscheen de nota “Wetgevingskwaliteitsbeleid”. Hierin werd het beleid verbreed tot alle actoren op alle niveaus van regelgeving en alle fasen van het wetgevingsproces. Uit de ontwikkelingen nadien blijkt dat het kwaliteitsbeleid meer omvat dan alleen de inhoud van wetgeving. Daarbij is ook plaats voor ICT. In voornoemde nota werd de komst van LEDA aangekondigd, een geautomatiseerd systeem dat op termijn uitgangspunt zou kunnen zijn voor het technisch uniform ontwerpen van regelgeving. Blijkens de nota dacht men ook dat met LEDA de publicatie in Staatsblad, kamerstukken en via internet vereenvoudigd kunnen worden. Een gedachte die niet nader werd ingevuld. In de loop van de jaren heeft WKB steeds meer te maken gekregen met ICT. Zo is ICT een belangrijk instrument van het Kenniscentrum Wetgeving, een onderdeel van WKB dat in 17 18
Voor deze passage is dankbaar gebruik gemaakt van een boek in wording van prof. dr. G.J.Veerman . De term is bedacht door Veerman. Zie Veerman 2004, p. 15.
14
2000 is opgericht om onder de wetgevingsjuristen gemeenschapsvorming en kennisuitwisseling te bevorderen. WKB is verder actief in de verdere ontwikkeling van het Basiswettenbestand, het project Elektronische bekendmaking, de iTimer (voortgangsbewaking implementatie EU-richtlijnen) , het Nederlandse Taxononomie Project (XBRL) en meer recent de projecten Vaste Verandermomenten en Internetconsultatie.
2.4
De toegankelijkheid van overheidsinformatie
In de nota “Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie” (1997) werd al onderkend dat ICT (m.n. internet) mogelijkheden biedt om de betrokkenheid van de burger bij het democratisch proces te behouden en te versterken. 19 In 2006 heet het aldus: “Het informeren van burgers is vanzelfsprekend een eerste vereiste als het gaat om het verkleinen van de kloof tussen burger en overheid en het betrekken van de burger bij het functioneren van die overheid. In een democratische samenleving ontleent de overheid haar legitimatie aan de burger. De publieke zaak is in de meest letterlijke zin een zaak van de burger. De individuele burger draagt in het publieke debat, door middel van inspraak en door het uitbrengen van zijn stem bij verkiezingen bij aan de wijze waarop de overheid haar taak vervult. Het is daarbij noodzakelijk dat het functioneren van de overheid door de burger kan worden beoordeeld. Dat betekent dat de toegang tot overheidsinformatie een essentieel onderdeel, een kritische succesfactor, is voor een goed functionerende democratische 20 samenleving.“
In 1997 werd het begrip “Basisinformatie van de democratische rechtsstaat” geïntroduceerd. Hieronder wordt in elk geval verstaan: 1. Nederlandse wetten, algemene maatregelen van bestuur en besluiten in de zin van art. 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, alsmede door Nederland gesloten verdragen; 2. Besluiten van internationale organisaties voor zover deze in Nederland rechtsgevolg hebben; 3. Rechterlijke uitspraken van Nederlandse gerechten; 4. Uitspraken van internationale gerechten, voor zover die in Nederland rechtskracht hebben; 5. Agenda’s, verslagen en andere openbare stukken van vertegenwoordigende lichamen; 6. Officiële vertalingen van het onder 1 t/m 5 genoemde. Men wilde deze informatie zo snel mogelijk en in onderlinge samenhang ontsluiten en bovendien kosteloos (d.w.z. tegen de kosten van het medium) en vrij van rechten. Deze informatie is inmiddels ontsloten op: • • •
http://www.wetten.nl (onder meer geconsolideerde verdragen, wetten, regelingen, beleidsregels, circulaires en regelingen van ZBO’s) http://www.overheid.nl/op (officiële publicaties en parlementaire stukken) en http://www.rechtspraak.nl (rechtspraak).
Ook de Tweede Kamer biedt overigens toegang tot de parlementaire stukken (Parlandowebsite, http://parlando.sdu.nl/), alsmede tot een (officieuze) collectie wetsvoorstellen in geconsolideerde vorm.
19
Nota “Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie”, TK 1996–1997, 20 644, nr. 30. Voorontwerp algemene wet overheidsinformatie van 4 juli 2006, MvT, p. 31, te vinden op http://www.minbzk.nl/contents/pages/66475/060616voorontwerpdef1.pdf 20
15
Heden werken BZK, BZ en Justitie aan de elektronische bekendmaking van wet- en regelgeving 21 . Het is de bedoeling dat het Tractatenblad, het Staatsblad en de Staatscourant in de toekomst alleen nog via internet worden gepubliceerd. Ook streeft BZK er naar dat ook alle decentrale overheden hun regelingen in geconsolideerde vorm op internet publiceren. Hiervoor zijn inmiddels specificaties beschikbaar en een aantal provincies, gemeenten en waterschappen (de ‘spitsprojecten”) is al daadwerkelijk begonnen. 22
2.5
Een “Andere overheid”
Eind 2003 klonk het startschot voor de operatie Andere Overheid. Hieronder wordt besproken welke visie aan deze operatie ten grondslag ligt en tot welke actielijnen dit leidde. Vervolgens wordt dieper ingaan op de onderwerpen “Betere prestaties van de overheid” en “Minder en anders regelen”. Visie 23 Het kabinet is van oordeel dat de huidige verhouding tussen overheid en samenleving grondig moet worden herzien. De overheid moet terughoudender zijn in wat zij regelt en vooral hoe zij regelt, Zij moet, waar mogelijk, een groter beroep doen op maatschappelijke krachten. Dit betekent niet dat de overheid daarbij alle verantwoordelijkheid moet loslaten. Door het stellen van zekere algemene randvoorwaarden en procedurele waarborgen dient de overheid de mogelijkheid te behouden in te grijpen om de behartiging van publieke belangen zeker te stellen. De rol van de overheid kan daarmee in veel gevallen meer een rol ´op afstand´ worden, of en rol in de tweede linie. De nieuwe koers zal de overheid beter in staat stellen om zich te concentreren op die taken die van vitaal belang zijn voor de rechtsstaat en waar zij juist wel een rol in ´de eerste lijn´ heeft te vervullen. Actieprogramma Het kabinet benoemde de volgende actielijnen: • De overheid gaat haar dienstverlening aan de burger verbeteren; • De overheid gaat minder en anders regelen; • De rijksoverheid gaat zichzelf beter organiseren; • De rijksoverheid gaat haar relaties met provincies en gemeenten vernieuwen. Op de twee eerstgenoemde lijnen wordt hieronder nader ingegaan.
2.6
Betere prestaties van de overheid (de e-overheid)
Het kabinet gaf in het actieprogramma “Andere overheid” het streven aan dat in 2007 65% van de publieke dienstverlening (van rijk, provincies en gemeenten) plaatsvindt via Internet. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is eenmalige gegevensverstrekking: de overheid (als geheel) moet niet vragen naar gegevens die ze al heeft. In de nota “Op weg naar de elektronische overheid” werd de noodzaak onderstreept van een aantal basisvoorzieningen van de elektronische overheid. Het gaat hier om voorzieningen die op zichzelf nog geen dienstverlening inhouden, maar die als onderliggende bouwstenen 21
Zie hierover par. 4.2. Zie voor meer informatie: http://advies.overheid.nl/decentrale-regelgeving/. 23 Actieprogramma Andere Overheid, p. 3-4. 22
16
onmisbaar zijn om de dienstverlening efficiënt en volgens afgesproken principes (bijv. eenmalige gegevensverstrekking) plaats te laten vinden, De inspanningen om de ICT-voorzieningen ten behoeve van de elektronische overheid te realiseren, worden verricht in zeven domeinen, die bij elkaar het model vormen van de openbare elektronische ‘informatie-infrastructuur’: 24 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Elektronische toegang tot de overheid Elektronische authenticatie Eenduidige nummers voor personen en voor bedrijven Basisregisters Elektronische identificeringsmiddelen (chipcards) Elektronische informatie-uitwisseling Snelle verbindingen tussen overheidsorganisaties
Op de meest relevante punten voor dit onderzoek (de nummers 1, 6 en 7) wordt hieronder nader ingegaan. Elektronische toegang tot de overheid (BZK) De projecten op dit punt zijn: • Officiële overheidsinformatie (ontsluiting via internet van regelgeving, vergunningen en officiële publicaties) • Vindbaarheid (zoekmachine, webrichtlijnen en metadata) • Samenwerkende catalogi (koppeling van producten- en dienstencatalogi van verschillende overheden) • eFormulieren (landelijke voorziening voor overheidsformulieren) • Persoonlijke Internet Pagina (één virtuele plaats om zaken te doen met de overheid) • Contactcenter overheid (één contactpunt voor de hele overheid). • Bedrijvenloket (bedrijfsgerichte ontsluiting van overheidsinformatie) (EZ) Naast aandacht voor beschikbaarheid van informatie zien we aandacht voor de vindbaarheid van informatie (zoekmachine, webrichtlijnen en metadata, samenwerkende catalogi), dienstverlening via internet (eFormulieren) en een gerichte benadering van doelgroepen (Bedrijfsloket) en individuen (persoonlijke internetpagina). Elektronische informatie-uitwisseling (Jus, Fin) In opdracht van het Ministerie van Justitie en Financiën is in mei 2004 het Nederlandse Taxonomie Project (NTP) van start gegaan. Het doel van het project is het verminderen van administratieve lasten door het realiseren van een XBRL taxonomie ten behoeve van de financiële verantwoordingketen tussen ondernemers en toezichthouders, in dit geval de Kamers van Koophandel. De Belastingdienst en het Centaal Bureau voor de Statistiek. De taxonomie bestaat uit eenduidig gedefinieerde gegevenselementen (uit wetgeving en breed geaccepteerde richtlijnen) en contextinformatie. Naast de taxonomie wordt een infrastructuur ontwikkeld voor de gegevensuitvraag. 25
24 25
Op weg naar de Elektronische Overheid. Basisvoozieningen, p. 4. Zie meer uitgebreid par 7.3.
17
Snelle verbindingen tussen overheidsorganisaties (BZK) De rijksoverheid streeft ernaar om een gezamenlijke breedbandige ICT-infrastructuur te realiseren. Een dergelijke infrastructuur betekent niet alleen een veiligere communicatie, maar biedt ook een goede basis voor gezamenlijke diensten (shared services).
2.7
Minder en anders regelen
In het kader van de lijn “Minder en anders regelen” werden de volgende maatregelen aangekondigd: • • • • • •
Het saneren van departementale regels; Het verminderen van de administratieve lasten voor de burger met 25%; Het toetsen van nieuwe regelgeving op administratieve lasten; Het ontwikkelen en toepassen van nieuwe wetgevingsconcepten; Een handreiking zelfregulering; Activiteiten in het kader van de EU.
In verband met de onderzoeksvraag maken we opnieuw een selectie. Alleen de eerste drie punten hebben een relatie met zowel wetgeving als ICT en zullen daarom hieronder nader aan de orde komen. Het saneren van departementale regels (Jus) In navolging van de activiteiten die diverse departementen –waaronder de ministeries van VROM, SZW en LNV- op dit terrein zijn gestart, besloot het Kabinet dat alle departementen hun eigen regelbestanden grondig moeten doorlichten op mogelijkheden om regels te versoberen, te vereenvoudigen of op te heffen Bij Herijking bleek het Basiswettenbestand belangrijk. Men moest immers achterhalen welke wetten bij wel departement horen. Het BWB bleek hier niet op toegerust. Ook bleek het lastig om de geldende wetgeving te onderscheiden van uitgewerkte wetgeving. Het verminderen van de administratieve lasten voor de burger met 25% (BZK) Onder administratieve lasten voor burgers verstaan we de tijd die burgers kwijt zijn om aan de informatieverplichtingen van de overheid te voldoen. Om beter inzichtelijk te maken hoe die administratieve lasten voor burgers er uit zien, zijn nulmetingen uitgevoerd. Het verminderen van de administratieve lasten voor bedrijven met 25% (Fin, EZ) Dit project werd richt zich op administratieve lasten voor bedrijven. In dit kader is door een aantal departementen aan applicatie ontwikkeld voor de toepassing van het standaard kostenmodel voor administratieve lasten op nieuwe wetgeving. In het in recent aangekondigde project Vaste Verandermomenten (VVM) gaat het om de introductie van een aantal vaste inwerkingtredingsdata voor wetgeving 26 , gekoppeld aan een minimum implementatietermijn van 12 weken. Met ander woorden: als het niet lukt om de wet minimaal 12 weken voor een vastgesteld verandermoment de wet te publiceren, dan verschuift de inwerkingtreding automatisch naar het eerstvolgende verandermoment. Op het bedrijvenloket (een speciaal voor de communicatie met het bedrijfsleven gerichte overheidswebsite) zullen alle wetten worden aangekondigd die van belang zijn voor het 26
Voorlopig nog op een beperkt aantal domeinen.
18
bedrijfsleven. Men zal niet alleen de voortgang van deze wetten melden, maar ook op welk verandermoment wordt gemikt. Het Bedrijvenloket werkt departementsoverstijgend: wie de afzender is van de wet is niet van belang, het gaat erom of de wet impact heeft op het bedrijfsleven. Regeldruk Het Justitiebeleid is in de loop van de tijd verbreed naar regeldruk. In het essay “In regels gevangen? Een verkenning van mogelijke oorzaken van regeldruk” verstaat onder regeldruk: “de investering en inspanning die burgers, bedrijven en instellingen moeten verrichten en de vrijheidsbeperking die ze ondergaan om zich aan regels te houden. Het gaat daarbij zowel om de ruimte die regels laten voor gedragsalternatieven (keuzevrijheid), de kenbaarheid en doorzichtigheid van de regels, de consistentie met de andere regels, de wijze waarop regels worden uitgevoerd en naleving wordt verzekerd, de wijze waarop de regels worden gehandhaafd en overtredingen worden bestraft en de administratieve lasten (de informatieverplichtingen die worden opgelegd om onder meer de naleving van de regels te controleren).
Het gaat er dus niet zozeer om hoeveel regels er zijn, maar om de kwaliteit van die regels, in termen van inhoud (ruimte), kenbaarheid, consistentie, handhaving en uitvoering.
2.8
Overheidscommunicatie
Naast het recht van de burger op informatie, bestaat volgens de Commissie Wallage (2001) een recht op communicatie. Daarbij moet de burger enerzijds worden benaderd als klant en anderzijds als deelnemer aan de democratie. Als klant heeft de burger recht op informatie op maat, op een aanspreekpunt, op antwoord etc. Als deelnemer aan de democratie moet de burger toegang krijgen tot overheidsinformatie, bestaat recht op verantwoording en moet hij invloed kunnen uitoefenen op het beleidsproces. 27 De Gemengde Commissie Communicatie (GCC) boog zich in het kader van de Rijksbrede Takenanalyse (Andere Overheid) over overheidscommunicatie. 28 Evenals de Commissie Wallage acht de GCC communicatie cruciaal voor beleidsontwikkeling- en verantwoording. In de eerste plaats is communicatie nodig om er achter te komen wat er in de samenleving leeft, als input voor beleid. In de tweede plaats is communicatie rondom beleid nodig. Bij de beleidsvoorbereiding gaat het om het transparant maken van het beleidsproces: de burger moet op de hoogte kunnen raken van beleidsvoornemens, en moet in de gelegenheid worden gesteld om te participeren. De GCC benadrukt het belang van verwachtingenmanagement, de overheid moet helder maken wanneer en op welke wijze kan worden geparticipeerd (gaat het om informeren, adviseren, meebeslissen etc.), zodat geen valse verwachtingen kunnen ontstaan. De GCC streeft naar samenhang in de communicatie, maar maakt daarbij onderscheid tussen communicatie tijdens de beleidsvorming en communicatie van vastgesteld (aanvaard) beleid. Inhoudelijke samenhang kan tijdens de beleidsvorming niet worden gevraagd, de belangenstrijd is dan nog in volle gang. Ander vormen van samenhang acht de GCC wel denkbaar, bijvoorbeeld afspraken rondom het optreden van bewindspersonen. Als het beleid eenmaal is vastgesteld, zou de overheid als eenheid moeten communiceren. De GCC denkt onder meer aan: • • 27 28
Het hanteren van één beeldmerk (corporate identity), Bediening van de burger vanuit één loket,
In dienst van de democratie (2001), Vijftig aanbevelingen voor communicatie met en door een Andere Overheid (2005).
19
•
Eén portal voor overheidsinformatie.
Als onderdeel van de corporate identity zullen alle departementale websites op termijn een vast format krijgen. De format leidt tot eenheid in vormgeving, maar ook tot de introductie van vaste onderdelen, waaronder de wetgevingsagenda, waarop men kan zien welke formele wetten in procedure zijn en in welke fase ze zijn. In het kader van communicatie en beïnvloeding wijzen we tot slot nog op het project Internetconsultatie. Burgers, bedrijven en belangengroepen moeten in de toekomst via internet kunnen meepraten over nieuwe regels. Het is de bedoeling dat dit de acceptatie en de handhaafbaarheid van de regels bevordert. Er is een ambtelijke werkgroep in het leven geroepen, die na moet gaan hoe de rijksoverheid internetconsultatie het best kan organiseren zodat belangstellenden snel en makkelijk kunnen meepraten. Het is de bedoeling dat er op internet een website of portal komt met daarop conceptwetten van alle ministeries. 29
2.9
Afsluiting
In dit hoofdstuk onderzochten we de ambities van de overheid op het gebied van ICT en wetgeving. Justitie opereert vanuit een algemene verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van wetgeving. In 2000 werd ingezet op LEDA. LEDA is een redactiesysteem voor wetgeving, gebaseerd op de Aanwijzingen voor de regelgeving, met mogelijk bredere implicaties voor het wetgevingsproces. Dit systeem is echter nooit ingevoerd (zie hierover nader par. 3.2). Binnen Andere Overheid en aanverwante projecten was de focus juridisch-inhoudelijk (bijvoorbeeld nieuwe wetgevingsconcepten en herijking van departementale wetgeving), maar er was ook aandacht voor ICT. Justitie was één van de initiatiefnemers van het NTP/XBRL project en is thans trekker van het project internetconsultatie. BZK komen we tegen bij de toegankelijkheid van wetgeving en basisinformatie van de democratische rechtsstaat, de vindbaarheid van overheidinformatie, de e-overheid (voor zover het gaat om publieke dienstverlening) en bij de vermindering van administratieve lasten voor de burger. De focus is gericht op controle van en participatie in het democratisch proces, verbetering van de dienstverlening door (lagere) overheden, met een minimum aan lasten. Er bestaat ruime aandacht voor ICT. Financiën en EZ zijn de motor achter de vermindering van administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Ook bij dit project bestaat ruime aandacht voor de toepassing van ICT. De link met wetgeving is hier dat informatieverplichtingen in wetgeving lasten kunnen veroorzaken, die met ICT kunnen worden bestreden. AZ maakt zich sterk voor communicatie in beleidsprocessen. Bij de beleidsvoorbereiding gaat het om het transparant maken van het beleidsproces: de burger moet op de hoogte kunnen raken van beleidsvoornemens, en moet in de gelegenheid worden gesteld om te participeren. In dit kader zal op alle departementale websites een wetgevingskalender verschijnen.
29
Zie https://www.andereoverheid.nl/AndereOverheid/Web/Actueel/Burgers+mogen+meepraten+over+regels.htm, zoals geraadpleegd op 17-11-2006.
20
In de hierna volgende hoofdstukken wordt ingegaan op de wijze waarop de relatie tussen wetgeving en ICT daadwerkelijk vorm heeft gekregen, in Nederland en – waar dat interessant is – in andere landen. Zoals aangekondigd worden daarbij drie lijnen aangehouden: I. Het wetgevingsproces, onderverdeeld in: a. Redactiesystemen voor wetgeving (hoofdstuk 3); b. Publicatie en consolidatie van wetgeving (hoofdstuk 4); c. De ondersteuning van werkprocessen (hoofdstuk 5); II. De transparantie van wetgeving (hoofdstuk 6); III. De uitvoering van wetgeving (hoofdstuk 7).
21
3
Redactiesystemen voor wetgeving
3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk draait het om ICT ter ondersteuning van het opstellen van wetgeving. Eerst wordt ingegaan op de typologie van De Busser. Daarna wordt voorgesteld om aan deze typologie een categorie toe te voegen, namelijk XML gebaseerde redactiesystemen. Dit vanwege hun geheel eigen aard. Na dit meer theoretische gedeelte wordt ingegaan op een aantal systemen die in de praktijk worden gebruikt. Eerst wordt daarbij gekeken naar Nederland en tenslotte naar het buitenland.
3.2
Redactiesystemen voor wetgeving: de typologie van De Busser
De Busser 30 onderscheidt drie verschillende typen van redactiesystemen voor wetgeving: • Informatie- en hulpsystemen • Tekstassemblage – of tekstgeneratie systemen • Verificatiesystemen Informatie- en hulpsystemen bieden hulp zonder dwingend te worden. De gebruiker bepaalt zelf wat hij doet met de aangeboden informatie en hints. Vanwege deze eigenschap kennen dit soort systemen een hoge mate van gebruikersacceptatie. Tekstassemblage- of generatiesystemen bouwen documenten op aan de hand van input van de gebruiker. Ze nemen vaak een aantal taken over van de gebruiker en zullen dan ook eerder als bedreigend worden beschouwd. Tekstassemblagesystemen zijn te beschouwen als bouwdozen met tekstblokken. In interactie met de gebruiker wordt vastgesteld welke blokken nodig zijn. Deze worden vervolgens aan het document toegevoegd. Tekstgeneratiesystemen zijn geavanceerder. Deze systemen kunnen op basis van hun domeinkennis en de daarin vervatte logica een stuk tekst van de grond af opbouwen. Het spreekt voor zich dat dit soort systemen veel complexer zijn. Ze worden dan ook zelden zelfstandig gebruikt, maar eerder aanvullend op assemblagesystemen. Een bijzondere vorm van tekstgeneratie is het automatisch genereren van hyperlinks (verwijzingen). Verificatiesystemen zijn systemen die achteraf nagaan of een tekst correct is opgesteld. Ze bieden de gebruiker dan ook alle vrijheid. Dat is gelijk ook de reden waarom het moeilijk is om een goed verificatiesysteem te maken: het systeem moet kunnen omgaan met alle tekstvariaties die zich in de praktijk kunnen voordoen. In een concreet systeem kunnen bepaalde functies gemengd voorkomen. Bij de bespreking van concrete systemen (par. 3.4/3.5) zal steeds aangegeven worden welke functies in het systeem vertegenwoordigd zijn.
3.3
XML gebaseerde redactiesystemen: een aparte categorie
De Busser rekent XML gebaseerde systemen ook tot de verificatiesystemen. Dat is opmerkelijk, want volgens zijn eigen definitie is een verificatiesysteem een systeem dat vrije tekstinvoer toestaat en de tekst achteraf controleert. XML gebaseerde systemen werken juist tegenovergesteld: ze zijn gebaseerd op hooggestructureerde tekst en ze controleren die tekst niet alleen achteraf, maar ook tijdens de invoer. 30
De Busser, p. 117-128.
22
XML gebaseerde systemen zijn een categorie apart, omdat ze anders werken, maar ook omdat ze onderdeel kunnen zijn van een meeromvattende XML strategie voor het wetgevingsproces. Het gaat om de volgende elementen: 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Het bewaken van de structuur van wetgeving; Publicatie; Automatische consolidatie; Het faciliteren van gegevensuitwisseling (standaardisatie); Metadata Duurzaamheid
Het bewaken van de structuur van wetgeving In par. 1.5 zagen we dat met XML een hiërarchische structuur kan worden aangebracht in gegevens. Aan XML gerelateerde Standaarden als DTD en XML Schema maken het bovendien mogelijk om afspraken vast te leggen over de structuur, zodat kan worden verzekerd dat iedereen op dezelfde manier werkt. Deze eigenschappen maken XML zeer geschikt voor wetgeving, dat immers een hoge mate van structuur kent. We tonen hieronder opnieuw het voorbeeld van een fragment van de Grondwet in XML. Een stukje van de Grondwet in XML
In het element <artikel> is een hiërarchie aangebracht door het onder te verdelen in een de elementen en . Het element bestaat zelf weer uit de elementen
