ICT beleid en aanbestedingspraktijk

faculteit rechtsgeleerdheid

recht en ict

ICT beleid en aanbestedingspraktijk 1e tussenrapportage Versie 1.0 mr. M.H.Paapst 15 november 2010

ICT beleid en aanbestedingspraktijk › 2

Inhoudsopgave 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Inleiding Methodologische verantwoording Naleving Comply or explain (CorE) Open standaarden Webrichtlijnen Open Document Formaat Indienen met ODF Leveranciersonafhankelijkheid Voorkeuren en beperkingen Belemmeringen voor open source software Verschil intern extern Proceduresoort Concluderend met betrekking tot cumulatieve gegevens Bijlage

4 5 7 9 11 13 15 16 19 22 27 30 33 35



Inleiding Deze tussenrapportage maakt deel uit van een promotie onderzoek naar de vraag: In welke mate en op welke wijze werken de doelstellingen en actielijnen van het actieplan NOiV door in de uitvoeringspraktijk van aanbestedingen? Dat onderzoek bestaat uit drie met elkaar samenhangende delen. In het eerste deel zal voornamelijk worden ingegaan op de vraag wat de doelstellingen en actielijnen zijn van het actieplan in samenhang met het aanbestedingsrecht en op welke wijze overheden hieraan gebonden zijn. In het tweede deel zal een antwoord worden gezocht op de vraag in welke mate de doelstellingen en actielijnen van het actieplan NOiV doorwerken in de uitvoeringspraktijk van aanbestedingen. In het derde deel gaat de aandacht uit naar de invloed die (juridische) regels uitoefenen op het menselijke gedrag volgens de theorie van de sociale werking van het recht. Daarbij staat niet de bedoeling van de beleidsmaker centraal maar de dagelijkse praktijk waarin het beleid aanwezig is. Deze tussenrapportage bevat de voorlopige resultaten afkomstig uit het tweede onderzoeksdeel. Aangezien een groot aantal van de actielijnen uit het actieplan NOiV zich richten op het verwervingsmoment van software is er in dit onderzoek voor gekozen om juist de uitvoeringspraktijk van dat verwervingsmoment aan uitvoerige monitoring te onderwerpen. Daarmee is dit onderzoek te beschouwen als een aanvulling op de reeds bestaande NOiV monitor.1 Waar de NOiV monitor ondermeer gericht is op de vraag in hoeverre er NOiV beleid aanwezig is bij de verschillende doelgroepen van het actieplan, kijkt dit onderzoek vooral naar de uitvoering van dat beleid. Of er een causaal verband aanwezig is tussen aanwezigheid bij de doelgroep van een implementatieplan NOiV en de uitvoering in de praktijk zal overigens pas in het derde deel onderzocht worden.

1

Zie voor de meest recente NOiV-monitor: https://noiv.nl/files/2009/12/NOiV_monitor_najaar_2009.pdf


2

Methodologische verantwoording

Het doel van het onderzoek was om na te gaan in welke mate de doelstellingen en actielijnen uit het actieplan NOiV doorwerken in de uitvoeringspraktijk van aanbestedingen afkomstig uit de (semi) publieke sector.2 Gedurende de periode januari 2010 tot en met juni 2010 werden alle aankondigingen onderzocht van Europese aanbestedingen afkomstig van Nederlandse aanbestedende diensten waarbij uit de aankondiging af te leiden was dat het ging om de levering dan wel meelevering van software.3 Om een eerste beperking aan te brengen in de vele duizenden aankondigingen die dagelijks verschijnen is gebruik gemaakt van het Common Procurement Vocabulary (CPV), een uniform classificatiesysteem voor overheidsopdrachten.4 Daarbij is gekeken naar de volgende CPVcodes: 48000000-8 Software en informatiesystemen 72000000-5 IT-diensten: adviezen, softwareontwikkeling, internet en ondersteuning. 73000000-2 Onderzoek en ontwikkeling, en aanverwante adviezen. 79000000-4 Zakelijke dienstverlening: juridisch, marketing, consulting, drukkerij en beveiliging Opgemerkt moet worden dat de nauwkeurigheid van het werken met deze inperking wel afhankelijk is van de nauwkeurigheid waarmee inkopers deze codes toewijzen aan hun aanbestedingen. Om dit zo veel mogelijk te ondervangen is daarom bovendien ten aanzien van de andere aanbestedingen gebruik gemaakt van een handmatige controle van de opdrachtomschrijving uit de aankondigingen. Voor het onderzoek was het noodzakelijk om inzicht te verkrijgen in het bestek van de aanbestedingen en in aanverwante documenten zoals de gehanteerde inkoopvoorwaarden. Er is gekozen om het onderzoek te richten op Europese aanbestedingen welke de openbare procedure volgen omdat daarbij de kans op het verkrijgen van deze documenten groter werd geschat dan bij aanbestedingen die de niet-openbare procedure volgen. Hoewel elke leverancier bij die laatste procedure een aanvraag tot deelneming kan indienen, zullen namelijk alleen de door de aanbestedende dienst geselecteerde leveranciers daadwerkelijk in het bezit worden gesteld van het bestek en de documenten. Daarnaast was de verwachting dat aanbestedende diensten zelfs bij de openbare procedure niet snel de documenten zouden geven aan een partij die zij mogelijk niet zouden beschouwen als een leverancier in de zin van art. 1 lid 8 Richtlijn 2004/18/EG. Dit laatste bleek mee te vallen. Vanuit de totale populatie van 94 aanbestedingen welke gedurende de toetsperiode werden aangekondigd en waarbij de openbare procedure gevolgd werd, werden er ten behoeve van dit onderzoek uit 80 aanbestedingen daadwerkelijk de bestekken en achterliggende documenten verkregen, een respons van 85,1%. Al deze documenten zijn vervolgens onderzocht op aanwezigheid van eisen dan wel wensen die direct of indirect te herleiden zijn tot het actieplan NOiV. De bevindingen zijn ingevoerd in een database en vervolgens met behulp van statistische software gestructureerd. Dit resulteerde in een aantal frequentie- en kruistabellen waarmee inzicht kan worden verkregen in de mate waarin de doelstellingen en actielijnen uit het actieplan NOiV doorwerken in de uitvoeringspraktijk van aanbestedingen afkomstig uit de (semi) publieke sector. Hoewel er in een aantal van die tabellen een onderverdeling is gemaakt naar organisatie en sectoren worden er geen uitspraken gedaan over die organisaties of sectoren als geheel maar slechts over de door hen in de toetsperiode uitgevoerde aanbestedingen. In de resultaten kan overigens enige onnauwkeurigheid zijn opgetreden omdat er niet is gekeken naar de vraag of de aanbestedingen na hun aankondiging weer zijn ingetrokken.

2

Het actieplan NOiV richt zich tot Rijk, gemeenten, provincies, waterschappen, andere publiekrechtelijke rechtspersonen, ZBO’s en de

(semi) publieke instellingen in de sectoren zorg, onderwijs, sociale zekerheid en toegelaten woningbouwcorporaties. 3

Daarbij werd gebruik gemaakt van de websites http://www. aanbestedingskalender.nl en van Tenders Electronic Daily (TED)

http://ted.europa.eu/TED/main/HomePage.do , waarop alle aankondigingen van Europese aanbestedingen van Nederlandse organisaties zijn terug te vinden. 4

Verordening (EG) Nr. 213/2008


In de tabellen 1 en 2 is te zien dat de meeste Europese aanbestedingen die in het onderzoek zijn meegenomen afkomstig zijn van gemeenten, onderwijs en Rijk.5 Daarbij gaat het in 68,8% van alle gevallen (n=80) om reguliere aanbestedingsprocedures waarbij er dus op grond van een met de winnaar te sluiten overeenkomst een opdracht gegund wordt. In de resterende gevallen (31,2%) gaat het om aanbestedingen van raamovereenkomsten. De omvang van de onderzochte aanbestedingen lijkt te variëren tussen de €125.000,- en de €5.000.000,-

Frequentie

Percentages (n=80)

gemeente

29

36,2

onderwijs

18

22,5

overige

4

5,0

provincie

5

6,2

16

20,0

waterschap

4

5,0

zorg

4

5,0

80

100,0

Rijk

Totaal Tabel 1: organisatie

Frequentie

Percentages (n=80)

Raamovereenkomst

25

31,2

Regulier

55

68,8

Totaal

80

100,0

Tabel 2: soort aanbesteding

5

Onder Rijk vallen de kerndepartementen, de Rijksdiensten en de agentschappen.


3

Naleving Comply or explain (CorE)

In de tabellen 3, 4 en 5 zijn de resultaten opgenomen van het onderzoek naar de toepassing van standaarden en specificaties die op de Comply or explain lijst staan.6 Deze standaarden en specificaties noem ik hierna ook wel de ‘lijststandaarden’. Van alle onderzochte aanbestedingen (n=80) blijkt er in 32,5% geen mogelijkheid te zijn om een lijststandaard toe te passen omdat er in die gevallen geen raakvlak was met een functioneel toepassingsgebied zoals dit is opgenomen in de Comply or explain lijst. In de 54 overige gevallen ( 67,5%) was het dus mogelijk om een lijststandaard te eisen. In tabel 4 is te zien dat uiteindelijk in 20 gevallen (35,7%) daadwerkelijk toepassing is gegeven aan het Comply or explain principe, bijvoorbeeld door te verwijzen naar toepassing van de lijst of door specifiek een lijststandaard te eisen dan wel te wensen. Daarbij valt op dat er in 2 bestekken verwezen wordt naar toepassing van de Comply or explain standaarden terwijl in die aanbestedingen geen raakvlak was met een functioneel toepassingsgebied zoals opgenomen in de Comply or explain lijst. Deze 2 gevallen staan dus in tabel 3 als een “Nee”vermeld terwijl ze bij tabel 4 daarentegen niet terug komen onder “Niet van toepassing”.

Frequentie

Percentages (n=80)

Ja

54

67,5

Nee

26

32,5

Totaal

80

100,0

Tabel 3: CorE toepasbaar

Frequentie

Percentages

Relevante

Relevante

(n=80)

frequenties

Percentages (n=56)

Ja

20

25,0

20

35,7

Nee

36

45,0

36

64,3

Niet van toepassing

24

30,0

Totaal Tabel 4: CorE toegepast

80

100,0

100,0

Wanneer binnen de onderzochte aanbestedingen gekeken wordt naar een onderverdeling in organisaties en sectoren dan valt op dat vooral in de aanbestedingen van de provincies toepassing is gegeven aan het Comply or explain principe. In de twee gevallen waarbij een lijststandaard kon worden toegepast blijken ze dit ook daadwerkelijk te hebben gedaan. Op Rijksniveau blijkt de toepassing met 46,2% (n=13) een stuk minder te zijn. Het in verhouding laagste niveau van toepassing treffen we aan bij de onderwijssector waar slechts in 1 van 9 relevante gevallen sprake is van een lijststandaard of van verwijzing naar de Comply or explain lijst. In de 36 gevallen waarbij een lijststandaard gevraagd had kunnen worden maar dit desondanks achterwege is gebleven zijn in de onderzochte documenten geen verwijzingen gevonden naar een mogelijke “explain” waarmee het handelen verantwoord had kunnen worden. Dit sluit overigens niet uit dat deze organisaties dit alsnog zullen doen in de bedrijfsvoeringparagraaf van hun jaarverslag.

6

http://www.open-standaarden.nl/open-standaarden/lijsten-met-open-standaarden/lijst-voor-pas-toe-of-leg-uit/


Organisatie

CorE toegepast Ja

gemeente

Frequentie % binnen organisatie

onderwijs

provincie

100,0%

1

8

9

11,1%

88,9%

100,0%

1

2

3

33,3%

66,7%

100,0%

2

0

2

100%

0

100,0%

6

7

13

46,2%

53,8%

100,0%

1

2

3

33,3%

66,7%

100,0%

1

2

3

33,3%

66,7%

100,0%

20

36

56

35,7%

64,3%

100,0%


Totaal

65,2%


Overige

34,8%


waterschap

23


Rijk

15



Totaal

8


zorg

Nee

Tabel 5: organisaties die CorE waar dat mogelijk was toepassen


4

Open standaarden

Naast het vragen om specifieke open standaarden die op de Comply or explain lijst staan, dus standaarden waar de te leveren software in ieder geval ondersteuning aan zou moeten geven, is het ook mogelijk om ten aanzien van de niet specifiek genoemde koppelvlakken te eisen dan wel te wensen dat deze ook gebruik maken van open standaarden. Een aanbestedende dienst kan immers van tevoren nog niet weten welke applicaties er worden aangeboden en van welke standaarden deze gebruik maken. Het is dan verstandig, zeker met het oog op eventuele toekomstige wijzigingen, om te eisen dat de applicatie gebruik maakt van open standaarden. Wanneer gekeken wordt naar de vraag in een bestek om software te leveren die gebruik maakt van dergelijke open standaarden dan is in tabel 6 te zien dat er in 36 gevallen (45%) sprake is van een wens of eis om open standaarden. In de overige 44 gevallen (55%) is er geen sprake van een vraag om open standaarden. Dit wil overigens niet zeggen dat er onder deze 44 gevallen ook geen vraag is geweest om toepassing van specifieke open standaarden. Bij vier van deze procedures was er bijvoorbeeld wel sprake van de vraag om één specifieke standaard uit de Comply or explain lijst maar liet men dus na om ook ten aanzien van andere mogelijke koppelvlakken te eisen of te wensen dat deze gebruik maken van open standaarden. Gelet op de ambitie van de Nederlandse overheid om zoveel mogelijk gebruik te maken van open standaarden zou het echter voor de hand hebben gelegen dat juist in alle aanbestedingen minstens een wens was uitgesproken voor software waarbij gebruik wordt gemaakt van open standaarden.

Frequentie

Percentages (n=80)

Ja

36

45,0

Nee

44

55,0

Totaal

80

100,0

Tabel 6: open standaard toegepast

In tabel 7 is te zien dat bij vrijwel alle onderzochte aanbestedingen op een vergelijkbare wijze wordt omgegaan met het meenemen als eis of wens van open standaarden in Europese aanbestedingen, met de onderwijssector als negatieve uitzondering omdat daar slechts in 22,2% (n=18) wordt gevraagd om open standaarden. Deze sector trekt het gemiddelde dan ook flink omlaag. In de onderzochte aanbestedingen van Rijk (n=16) en provincies (n=5) worden daarentegen in een kleine meerderheid (respectievelijk 56,2% en 60%) van de gevallen gevraagd om software waarbij gebruik wordt gemaakt van open standaarden.


Organisatie

Open standaard toegepast ja

gemeente


onderwijs


overige


provincie


rijk


waterschap


zorg


Totaal


Tabel 7: organisatie en open standaard toegepast

nee

Totaal

14

15

29

48,3%

51,7%

100,0%

4

14

18

22,2%

77,8%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

3

2

5

60,0%

40,0%

100,0%

9

7

16

56,2%

43,8%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

36

44

80

45,0%

55,0%

100,0%


5

Webrichtlijnen

Met betrekking tot de toepassing van webrichtlijnen, een bijzondere specificatie welke ook in de Comply or explain lijst is opgenomen, is in tabel 8 te zien dat het in 10 van de 80 gevallen in ieder geval mogelijk was om webrichtlijnen te eisen. Daarnaast ging het in 14 andere gevallen om intranet toepassingen waarbij het weliswaar mogelijk was om toepassing van webrichtlijnen te eisen maar waarbij dit op grond van de huidige regelgeving niet noodzakelijk is. Ook in de resterende 56 gevallen was er geen sprake van het functioneel toepassingsgebied “overheidswebsites (mede bestemd voor burgers)” zoals dat op de Comply or explain lijst is opgenomen. In de tabel 9 zijn deze gevallen daarom opgenomen onder “Niet van toepassing”. Daarbij moet worden opgemerkt dat er in twee gevallen welke in tabel 8 zijn opgenomen onder ‘intranet’ wel is geëist dat deze zouden voldoen aan de webrichtlijnen. Deze zijn derhalve in tabel 9 niet opgenomen onder “Niet van toepassing”.

Organisatie

Webrichtlijnen toepasbaar ja

gemeente


onderwijs


overige


provincie

Frequentie

nee


waterschap

Frequentie

23

4

29

6,9%

79,3%

13,8%

100,0%

3

11

4

18

16,7%

61,1%

22,2%

100,0%

2

2

0

4

50,0% 0

Frequentie


100,0% 1

5

80,0%

20,0%

100,0%

3

10

3

16

18,8%

62,5%

18,8%

100,0%

0

3

1

4

75,0%

25,0%

100,0%

3

1

4

75,0%

25,0%

100,0%

10

56

14

80

12,5%

70,0%

17,5%

100,0%

0

% binnen organisatie Totaal

50,0% ,0% 4

% binnen organisatie zorg

Totaal

2

% binnen organisatie Rijk

intranet

Tabel 8: organisatie en webrichtlijnen toepasbaar

In tabel 9 is te zien dat er in 6 gevallen daadwerkelijk gevraagd is om toepassing van de webrichtlijnen. Hieronder vallen ook de twee intranetapplicaties. Uitgaande van de 12 gevallen waarin dit in ieder geval mogelijk was kan geconstateerd worden dat in tenminste 50% van deze gevallen (n=12) niet wordt gevraagd om toepassing van de webrichtlijnen. Indien de twee intranetapplicaties buiten beschouwing worden gelaten dan is dit percentage 60% (n=10).


Frequentie

Percentages

Relevante

Relevante

(n=80)

frequenties

Percentages

Excl. intranet Excl. Intranet frequenties

Percentages

(n=12) Ja

6

7,5

6

50,0

4

40,0

Nee

6

7,5

6

50,0

6

60,0

68

85,0

80

100,0

Niet van toepassing Totaal

100,0

100,0

Tabel 9: Eis om webrichtlijnen toegepast

Wanneer gekeken wordt naar het onderscheid in organisaties en sectoren dan is in tabel 10 te zien dat het Rijk in 3 gevallen ook daadwerkelijk toepassing van de webrichtlijnen heeft geëist. Daaronder viel ook één intranetapplicatie. In de 3 gevallen waarbij men dit niet eiste ging het om 2 intranet toepassingen en één reguliere toepassing. Bij de gemeentes gaat het om 50% (n=2) en in de onderwijssector om 25% (n=4).

Organisatie

Webrichtlijn toegepast Ja

gemeente

onderwijs

overige

Rijk

Totaal

Frequentie

Frequentie (*) = 1x intranet

Frequentie

Frequentie (*) = 1x intranet

Frequentie

Nee

Totaal

1

1

2

50,0%

50,0%

100,0%

1(*)

3

4

25,0%

75,0%

100,0%

1

1

2

50,0%

50,0%

100,0%

3(*)

1

4

75,0%

25,0%

100,0%

6

6

24

50%

50%

100,0%

Tabel 10: organisatie en webrichtlijnen toegepast waar dat (inclusief intranet) mogelijk was.

Het kleine aantal aanbestedingen binnen het onderzoek waarbij er sprake was van ontwikkeling van voor het publiek beschikbare websites of webinterfaces wordt waarschijnlijk veroorzaakt door het feit dat deze diensten vaak onder de Europese drempelbedragen vallen waardoor er geen verplichting is voor het Europees aanbesteden.


6

Open Document Formaat

In tabel 11 zijn de resultaten weergegeven van het onderzoek naar het wel of niet kunnen eisen of wensen van het Open Document Formaat in een bestek. Daarbij gaat het om aanbestedingen waarbij er software gevraagd werd welke geheel of deels onder te brengen zijn in het functioneel toepassingsgebied “uitwisseling van reviseerbare documenten” waardoor er op grond van de Comply or explain lijst aan leveranciers in ieder geval gevraagd zou kunnen worden om ondersteuning van het ODF formaat. Het blijkt dat in 48 gevallen deze ondersteuning gevraagd zou kunnen worden. In de 9 hieronder vallende gevallen waarbij deze verplichting het zwaarste zou moeten wegen, namelijk bij het Rijk, blijkt uit tabel 12 dat slechts in 33,3% ook daadwerkelijk gevraagd is om ondersteuning van dit formaat. In de overige categorieën, met uitzondering van de provincies, waren deze percentages echter nog lager. Wanneer gekeken wordt naar het geheel dan is te zien dat in 13 van de 48 relevante gevallen daadwerkelijk om ondersteuning van het ODF formaat is gevraagd, een score van 27,1%.

Organisatie

Is ODF toepasbaar? ja

gemeente


onderwijs


overige


provincie


Rijk


waterschap


zorg


Totaal


Tabel 11: organisatie en ODF toepasbaar

nee

Totaal

21

8

29

72,4%

27,6%

100,0%

9

9

18

50,0%

50,0%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

2

3

5

40,0%

60,0%

100,0%

9

7

16

56,2%

43,8%

100,0%

3

1

4

75,0%

25,0%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

48

32

80

60,0%

40,0%

100,0%


Organisatie

ODF als gunningscriterium toegepast? ja

gemeente


onderwijs

16

21

23,8%

76,2%

100,0%

2

7

9

22,2%

77,8%

100,0%

0

2

2

100,0%

100,0%

0

2


provincie


Rijk

waterschap

100,0% 6

9

33,3%

66,7%

100,0%

1

2

3

33,3%

66,7%

100,0%

0

2

2

100,0%

100,0%

13

35

48

27,1%

72,9%

100,0%


Totaal


100,0%

3


zorg

2


Totaal

5


overige

nee

Tabel 12: organisatie en ODF toegepast als gunningscriterium


7

Indienen met ODF

Vervolgens is onderzocht in hoeveel gevallen het voor een leverancier mogelijk is om het odt (ODF) formaat te gebruiken bij het digitaal indienen van offertes. Op grond van Actielijn 6 NOiV ondersteunen Rijksdiensten immers vanaf april 2008, naast de huidige bestandsformaten, het gebruik van ODF voor lezen, schrijven en uitwisselen van documenten. Medeoverheden en overige instellingen in de publieke sector volgen volgens de regering uiterlijk december 2008. Burgers, bedrijven en andere overheden mogen hun documenten in ODF aanleveren en zij kunnen, wanneer ze dat wensen, ook documenten in ODF terug krijgen.7 In vrijwel de helft (45%) van alle onderzochte aanbestedingen (n=80) was het gebruik van ODF voor de leverancier mogelijk. In 46,2% was het indienen met ODF daarentegen niet mogelijk, hoewel dit voornamelijk veroorzaakt werd doordat offertes ingediend moesten worden in het PDF 1.7 formaat, een lijststandaard voor niet of beperkt reviseerbare documenten, die in november 2009 ook is opgenomen in de Comply or explain lijst.8 Slechts in één geval waren zowel PDF als ODF niet mogelijk omdat de aanbestedende dienst had voorgeschreven dat de ondernemer voor het indienen van zijn offerte gebruik moest maken van het ‘Microsoft Word en Excel formaat geschikt voor Windows XP’. In de 7 resterende gevallen (8,8%) was het indienen van een offerte op digitale wijze überhaupt niet mogelijk.

Frequentie

Percentages (n=80)

Mogelijk

36

45,0

Niet mogelijk

37

46,2

7

8,8

80

100,0

Niet van toepassing Totaal Tabel 13: Offerte met gebruik van ODF indienen

7

Zie pagina 8 van de door het ministerie van Economische Zaken uitgebrachte toelichting op het actieplan NOiV inzake ODF invoering:

https://wiki.noiv.nl/xwiki/bin/download/NOiV/Toelichting%20op%20Actielijn%206/toelichting-Actielijn6-ODF.pdf 8

ISO 32000-1:2008


8

Leveranciersonafhankelijkheid

In de volgende tabellen 14 tot en met 19 is weergegeven hoe vaak er functionele vereisten of juridische voorwaarden zijn opgenomen in de bestekken die duiden op bevordering dan wel wenselijkheid van de leveranciersonafhankelijkheid. Dit kan bijvoorbeeld tot uiting komen door te vragen om applicaties die op enigerlei wijze voor gebruik op meerdere platformen of besturingssystemen beschikbaar zijn.9 Daarmee kan voorkomen worden dat de applicatie beperkingen gaat opwerpen voor huidige en toekomstige platformkeuzes. Deze wens komt zoals blijkt uit tabel 14 echter slechts in 20% van de onderzochte aanbestedingen (n=80) voor. Over het algemeen blijkt daarentegen dat vooral het browser onafhankelijk kunnen werken van de applicaties wel met enige regelmaat van leveranciers wordt geëist. In 37,5% van de 40 relevante gevallen, dus aanbestedingen waarbij er voor het gebruik van de gewenste applicatie sprake moest zijn van een web browser, kwam dit namelijk naar voren in het pakket van eisen. Desondanks nemen de aanbestedende diensten in de resterende 62,5% klaarblijkelijk genoegen met een applicatie die slechts op één merk web browser goed zal kunnen functioneren. Daarmee wordt (mogelijk onbewust) een nieuwe afhankelijkheid gecreëerd ten opzichte van de te gebruiken web browser.

Frequentie

Percentages (n=80)

Ja

16

20,0

Nee

64

80,0

Totaal

80

100,0

Tabel 14: platform onafhankelijkheid

Frequentie

Percentages (n=80)

Relevante

Relevante

frequenties

Percentages (n=40)

Ja

15

18,8

15

37,5

Nee

25

31,2

25

62,5

Niet van toepassing

40

50,0

Totaal

80

100,0

100,0

Tabel 15: browser onafhankelijkheid

In tabel 16 zijn de resultaten weergegeven van de vraag aan leveranciers om een applicatie te leveren die database onafhankelijk kan functioneren, in die zin dat de applicatie in ieder geval koppelbaar moet zijn met databases van meerdere leveranciers (zoals Oracle, MS-SQL, PostgreSQL en MySQL), waarbij het de voorkeur zou moeten genieten dat de software koppelbaar is met zowel closed source als open source databases. Ook in dit geval nemen de aanbestedende diensten in maar liefst 81,1% klaarblijkelijk genoegen met een applicatie die slechts op één merk database goed zal kunnen functioneren. Daarmee wordt een nieuwe afhankelijkheid gecreëerd ten opzichte van de te gebruiken database.

9

Daarbij kan ondermeer gedacht worden aan een webbased interface of aan een cross-platform applicatie.


Frequentie

Percentages (n=80)

Relevante

Relevante

frequenties

Percentages (n=53)

Ja

10

12,5

10

18,9

Nee

43

53,8

43

81,1

Niet van toepassing

27

33,7

Totaal

80

100,0

100,0

Tabel 16: database onafhankelijkheid

In tabel 17 zijn de resultaten weergegeven van de vraag aan leveranciers of het onderhoud op hun systemen en applicaties door een grote diversiteit aan partijen geleverd kan worden, waarbij het de voorkeur heeft dat onder die partijen ook van de leverancier onafhankelijke derden zitten. Slechts in 11,2% (n=80) stelden de aanbestedende diensten deze vraag.

Frequentie

Percentages (n=80)

Ja

9

11,2

Nee

71

88,8

Totaal

80

100,0

Tabel 17: onderhoud onafhankelijkheid

Vooraf was mijn aanname dat een aanzienlijk deel van de aanbestedende diensten in de vorm van een wens of een eis zouden vragen aan de leveranciers of er al een gebruikersgroep aanwezig is die enige mate van invloed heeft op de verdere ontwikkeling van de software. Die aanname bleek onjuist te zijn. Uit het onderzoek kwam namelijk naar voren dat dit slechts in 16,5 % (n=79) het geval is. In de resterende 83,5% wordt deze vraag niet eens gesteld.

Frequentie

Percentages (n=80)

Relevante

Relevante

frequenties

Percentages (n=79)

Ja

13

16,2

13

16,5

Nee

66

82,5

66

83,5

1

1,2

80

100,0

Niet van toepassing Totaal

100,0

Tabel 18: gebruikersgroep gevraagd

Tot slot is gekeken naar de vraag aan leveranciers of het mogelijk is om de broncode rechtstreeks in het bezit te krijgen dan wel of er een escrow regeling voor de broncode mogelijk is. In 28,7% vragen de aanbestedende diensten om aanwezigheid van een dergelijke regeling terwijl in 8,8% gevraagd wordt om afgifte van de broncode aan de aanbestedende dienst zelf. In het geval van escrow is deze eis in de meeste gevallen als standaardbepaling opgenomen in de algemene voorwaarden waaronder men de te gunnen overeenkomst wil sluiten. Desondanks nemen de aanbestedende diensten in 62,5% het risico dat software door bijvoorbeeld een


faillissement van de leverancier niet langer onderhouden kan worden omdat de broncode niet beschikbaar is.10

Frequentie

Percentages (n=80)

Ja

23

28,7

Nee

50

62,5

7

8,8

80

100,0

Broncode gevraagd Totaal Tabel 19: escrow gevraagd

10

Na afsluiting van het onderzoek werden de Algemene rijksvoorwaarden bij IT-overeenkomsten (ARBIT) gepubliceerd waarin de

mogelijkheid van broncode-escrow standaard is opgenomen als eis aan leveranciers. Naar verwachting zal dit aspect van leveranciersonafhankelijkheid hierdoor veel vaker gaan voorkomen in aanbestedingen. Zie voor de tekst: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2010-11138.html


9

Voorkeuren en beperkingen

Hoewel er in het actieplan wordt uitgegaan van een vorm van positieve discriminatie voor open source producten teneinde een level playing field op de softwaremarkt te bevorderen, is de noodzaak hiertoe niet onomstreden. Zo was de branchevereniging ICT Office van meet af aan kritisch over een dergelijke voorkeur.11 Hoewel zij wel voor een level playing field zeggen te zijn, zou daarop gericht beleid zich vooral moeten beperken tot interoperabiliteitsvraagstukken. Daarmee wekte de branchevereniging de indruk dat er voor leveranciers van open source software al sprake was van een gelijk speelveld waardoor het voorkeursbeleid van de overheid voor open source software achterwege kon blijven. In de tabellen 20 en 21 zijn de resultaten opgenomen van het onderzoek naar de aanwezigheid in de aanbestedingsdocumenten van een voorkeur voor open source software. Hieruit blijkt dat er in 22 gevallen (27,6%) sprake is van een voorkeur voor open source software dan wel levering van de producten onder een open source licentie. Deze voorkeur is daarbij meestal tot uiting gebracht door het actieplan NOiV uitdrukkelijk te noemen als een principieel uitgangspunt voor de aanbesteding of door te noemen dat men een voorkeur heeft voor open source software. In 21 gevallen ging het daarbij dus niet om een voorkeur voor een specifiek open source product of een specifieke leverancier. In één geval was de voorkeur voor open source software gecombineerd met een voorkeur voor een “Enterprise edition” van een specifiek open source product. Bij nadere bestudering bleek dat de voorkeur voor open source software slechts in 15 gevallen (18,8%) resulteerde in de toekenning van extra punten aan de partij die met een open source product in zou schrijven. Dat betekende dat in 7 gevallen weliswaar melding werd gemaakt van een voorkeur voor open source software maar dat deze voorkeur niet zichtbaar geëffectueerd werd door middel van extra punten.

Frequentie

Percentages (n=80)

Ja

15

18,8

Nee

65

81,2

Totaal

80

100,0

Tabel 20: Voorkeur OSS met voordeel

11

Zie ondermeer http://www.channelweb.nl/nieuws.jsp?id=3196657


Frequentie

Percentages (n=80)

Ja

7

8,8

Nee

73

91,2

Totaal

80

100,0

Tabel 21: voorkeur OSS zonder voordeel

Wanneer gekeken wordt naar de verschillende organisaties en sectoren dan laten de tabellen 22 en 23 zien dat vooral in de aanbestedingen van de provincies en de zorginstellingen rekening is gehouden met een voorkeur voor open source software. Bij aanbestedingen van waterschappen, gemeentes en onderwijsinstellingen komt deze voorkeur in veel mindere mate of zelfs in het geheel niet voor.

Organisatie

Voorkeur OSS ja

gemeente


onderwijs


overige

Frequentie

nee 4

25

29

13,8%

86,2%

100,0%

1

17

18

5,6%

94,4%

100,0%

0

4

4

100,0%

100,0%

3

2

5

60,0%

40,0%

100,0%

5

11

16

31,2%

68,8%

100,0%

0

4

4

100,0%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

15

65

80

18,8%

81,2%

100,0%

% binnen organisatie provincie


Rijk


waterschap


zorg


Totaal


Tabel 22: organisatie en voorkeur voor open source software

Totaal


Organisatie

Voorkeur OSS zonder voordeel ja

gemeente


onderwijs


overige

Frequentie

nee 1

28

29

3,4%

96,6%

100,0%

2

16

18

11,1%

88,9%

100,0%

0

4

4

100,0%

100,0%

5

5

100,0%

100,0%

3

13

16

18,8%

81,2%

100,0%

1

3

4

25,0%

75,0%

100,0%

0

4

4

100,0%

100,0%

7

73

80

8,8%

91,2%

100,0%

% binnen organisatie provincie

Frequentie

0

% binnen organisatie Rijk


waterschap


zorg


Totaal


Totaal

Tabel 23: organisatie en voorkeur open source software zonder gunningsvoordeel


10

Belemmeringen voor open source software

Om een beeld te kunnen krijgen van het “speelveld” is het ook noodzakelijk dat naast de voorkeur voor open source software in kaart wordt gebracht hoe vaak er belemmeringen worden opgeworpen voor open source software waardoor leveranciers hiervan geen eerlijke kans maken. In tabel 24 is weergegeven in hoeveel gevallen er in de aanbestedingsdocumenten een directe of indirecte voorkeur werd waargenomen voor een closed source product en leverancier. Met voorkeur doel ik in dat geval niet op het enkele gebruik van een merk of productnaam, wat een veelvuldig gebruikte praktijk is binnen ICT aanbestedingen.12 In veel gevallen worden merknamen gebruikt om de huidige software architectuur te beschrijven en aan te geven met welke producten de nieuwe oplossing moet integreren dan wel samenwerken. Een vanuit de uitvoeringspraktijk begrijpelijke handelswijze waarover Gosh echter waarschuwde dat dit strijdig zou zijn met art. 23 lid 8 van de Richtlijn 2004/18/EC.13 De Richtlijn staat het gebruik van merknamen namelijk alleen toe wanneer het niet mogelijk is om het product te beschrijven in termen van standaarden of functionaliteiten.14 Voor software zou het echter altijd goed mogelijk zijn om de architectuur functioneel te beschrijven in plaats van gebruik te maken van merknamen. Ook een eis als “comptabiliteit met software X van leverancier Y” is volgens Gosh op grond van dit artikel een niet toegestaan functioneel vereiste. Het zou de koper voor onbepaalde tijd in technische zin opsluiten in de oplossing van een bepaalde leverancier die daardoor zijn kansen op een hernieuwd winnen dan wel uitbreiden van het bestaande contract kan vergroten ten opzichte van anderen. Comptabiliteitsvereisten zouden daarom volgens hem alleen mogen verwijzen naar open standaarden. Zoals aangegeven is het onderzoek naar voorkeursleveranciers of producten niet specifiek gericht op deze vorm van merkgebruik. Het enkele gebruik van een merknaam is wellicht te beschouwen als een inbreuk op het aanbestedingsrecht, maar dat is naar mijn mening nog niet voldoende om ook te kunnen concluderen dat er daarmee een specifieke voorkeur is voor het betreffende merk of leverancier. Dat zal uit andere omstandigheden moeten blijken. Daar is bijvoorbeeld sprake van op het moment dat de voor de comptabiliteit vereiste technische specificaties niet publiekelijk beschikbaar en vrij, dat wil zeggen zonder kosten, bruikbaar zijn.15

12

Zie ondermeer het onderzoek uit 2008 van OpenForum Europe, “OFE Monitoring Report: Discrimination in Public Procurement

Procedures for Computer Software in the EU Member States”, waar in 34 van de 136 aankondigingen gebruik wordt gemaakt van merknamen . http://www.openforumeurope.org/press-room/press-releases/procurement-study-release.pdf 13

Rishab Gosh et al, “Guidelines on Public Procurement of Open Source Software”. p60 http://www.osor.eu/idabc-studies/OSS-

procurement-guideline%20-final.pdf 14

Ook de Europese Commissie schrijft hierover in een persbericht van 4 april 2006 (IP/06/443) het volgende: “The Commission has

received information about twenty-five invitations to tender issued by public authorities at all levels of the administration (central, regional, local and independent bodies) procuring a variety of computer equipment such as PCs, laptops, and servers. These must contain specific types of Intel-branded microprocessors, or "Intel or equivalent" microprocessors, or microprocessors with a minimum clock-rate. The Commission considers that these technical specifications may be discriminatory and inconsistent with Directive 93/36/EEC (now amended and consolidated by Directive 2004/18/EC). Under the EU public procurement rules, contracting authorities may refer to a brand name to describe a product only when there are no other possible descriptions that are both sufficiently precise and intelligible to potential tenderers.” 15

Het Europese Hof van Justitie overwoog in beslissing T-345/03 van 12 maart 2008 dat: “The Commission infringed the principle of

equal treatment as between tenderers by failing to make available to all the prospective tenderers from the beginning of the tendering procedure the documentation relating to the technical architecture and source code and that that infringement could thus have affected the award of the contested contract.” Hierbij ging het om een geschil tussen een gegadigde ondernemer en de Europese commissie in haar rol van aanbestedende dienst.


In 36,2% van de onderzochte gevallen (n=80) bleek er sprake te zijn van een duidelijke voorkeur voor een bij naam genoemde leverancier of een closed source product van deze leverancier. Dat resulteert er in dat in deze 29 gevallen andere leveranciers dan de gewenste geen eerlijke kans hebben gehad op het winnen van de aanbesteding.

Frequentie

Percentages (n=80)

Ja

29

36,2

Nee

51

63,7

Totaal

80

100,0

Tabel 24: directe voorkeur closed source software of leverancier

Tabel 25 laat zien dat de voorkeur voor een leverancier of closed source product zich voornamelijk voor doet bij aanbestedingen in de onderwijssector en bij de waterschappen. Bij de provincies is opvallend dat in de 2 aanbestedingen waarbij er geen sprake was van voorkeur voor open source er wel een voorkeur is voor een closed source product, waardoor zij ook in deze tabel met 40% aan de hoge kant zitten.


Organisatie

Voorkeur closed source ja

gemeente


onderwijs

provincie

29

31,0%

69,0%

100,0%

11

7

18

61,1%

38,9%

100,0%

1

3

4

25,0%

75,0%

100,0%

2

3

5

40,0%

60,0%

100,0%

4

12

16

25,0%

75,0%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

0

4

4

100,0%

100,0%

29

51

80

36,2%

63,7%

100,0%


Rijk

20



waterschap


zorg


Totaal


Totaal

9


overige

nee

Tabel 25: organisatie en voorkeur voor closed source software

In de praktijk zijn er vele voorbeelden te vinden van criteria die gebruikt worden om een voorkeurspositie te geven aan leveranciers van closed source software. Het onderzoek laat de volgende voorbeelden zien: 1. Vragen om een bij naam genoemd product of een licentie van dat product. 2. Vragen om een “reseller” van licenties waarbij deze rekening moet houden met dienstverlening op de “installed base” en tevens nieuwe (nader te bepalen) producten kan leveren. 3. Eisen dat de leverancier een gecertificeerde partner is van een bij naam genoemde closed source leverancier. 4. Eisen dat de leverancier een contract heeft met een bij naam genoemd softwarehuis voor technische support op het te leveren product. 5. Eisen dat het product zelf gecertificeerd is door een bij naam genoemde leverancier. 6. Eisen dat de werknemers van de leverancier gecertificeerd zijn door een bij naam genoemd softwarehuis. 7. Vragen om een besturingssysteem dat tevens gedowngraded kan worden naar een oudere versie van een bij naam genoemd besturingssysteem. 8. Vragen om een besturingssysteem dat gebruikt kan worden op grond van een al gesloten overeenkomst tussen de aanbestedende dienst en een bij naam genoemd softwarehuis. 9. Vragen om hardware (bijvoorbeeld laptops) terwijl tevens wordt gevraagd om mee te leveren bij naam genoemde software.


In twee van de 29 gevallen gaven de aanbestedende diensten zelfs uitdrukkelijk aan dat ze een specifieke voorkeursleverancier hebben waardoor het voor alle anderen zinloos werd om überhaupt nog in te schrijven. In al deze 29 gevallen is het aannemelijk dat er beperkingen worden opgeworpen voor leveranciers van open source software. Naast een directe voorkeur voor een closed source product of leverancier is het ook mogelijk om door een indirecte voorkeur additionele beperkingen op te werpen voor leveranciers van open source software. Uit het onderzoek komen de volgende voorbeelden naar voren: 1.

De eis aan leveranciers dat ze extra garanties moeten geven over de stabiliteit van een open source community op het moment dat de leverancier besluit om met een open source product in te schrijven. 2. Eisen dat de leverancier ook de auteursrechthebbende is op de door hem aan te bieden producten. 3. Extra punten toekennen wanneer de interoperabiliteit met een ander bij naam genoemd closed source product al op voorhand is opgenomen in het door de leverancier aan te bieden product. 4. Niet toestaan dat licenties worden aangeboden tegen een “nul-prijs”. Hierdoor kunnen open source licenties niet worden aangeboden nu het kenmerk van deze licenties is dat ze nu juist licentiekosten uitsluiten en dus tegen een “nul-prijs” worden aangeboden. 5. Eisen dat de aangeboden software producten zoveel mogelijk een style guide volgen van een bij naam genoemde leverancier. In 9 gevallen komt een dergelijke indirecte voorkeur voor waardoor er - ondanks de positieve discriminatie voor open source software - in bijna de helft (47,5%) van alle onderzochte gevallen sprake is van een voorkeur voor leveranciers van specifieke closed source producten. Deze mate van voorkeur heeft tot gevolg dat andere ICT leveranciers in al die gevallen geen eerlijke kans hebben gekregen om de aanbesteding te kunnen winnen.

Frequentie

Percentages (n=80)

Ja

38

47,5

Nee

42

52,5

Totaal

80

100,0

Tabel 26: beperking aanwezig voor open source producten of leveranciers

Bij het geven van een indirecte voorkeur behoren de aanbestedingen uit de onderwijssector, de waterschappen en de provincies bij de koplopers, waarbij één provinciale aanbesteding een dubbelrol speelt omdat daar zowel sprake was van een voorkeur voor open source software, maar er tevens een indirecte belemmering werd opgeworpen voor deze producten.


Organisatie

Beperking aanwezig OSS ja

gemeente


onderwijs


overige


provincie


rijk


waterschap


zorg


Totaal


nee

Totaal

12

17

29

41,4%

58,6%

100,0%

13

5

18

72,2%

27,8%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

3

2

5

60,0%

40,0%

100,0%

6

10

16

37,5%

62,5%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

0

4

4

100,0%

100,0%

38

42

80

47,5%

52,5%

100,0%

,0%

Tabel 27: Beperkingen voor open source software aanwezig, verdeeld over organisaties


11

Verschil intern extern

Zijn er verschillen tussen procedures die intern door de inkopers van de aanbestedende organisatie zijn georganiseerd en procedures die begeleid worden door een externe adviseur? In tabel 28 is te zien hoe vaak een aanbestedende organisatie gebruik maakte van externe adviseurs.

Organisatie

uitvoering intern

gemeente


onderwijs


overige


provincie


Rijk


waterschap


zorg


Totaal


extern

Totaal

23

6

29

79,3%

20,7%

100,0%

9

9

18

50,0%

50,0%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

5

0

5

100,0%

100,0%

15

1

16

93,8%

6,2%

100,0%

2

2

4

50,0%

50,0%

100,0%

4

0

4

100,0%

100,0%

60

20

80

75,0%

25,0%

100,0%

Tabel 28: organisatie en uitvoering

Gelet op de door mij veronderstelde hoge mate van specialisatie van de externe adviseurs nam ik in eerste instantie aan dat bij de extern begeleide procedures zorgvuldiger zou worden omgegaan met verplichtingen vanuit het Europese aanbestedingsrecht en men ook meer op de hoogte zou zijn van richtlijnen op ICT gebied. Deze veronderstelling bleek onjuist te zijn. In tabel 29 is weergegeven dat er in 26,7% van de intern begeleide procedures (n=60) sprake was van een directe voorkeur voor een (leverancier van een) closed source product. Bij de extern begeleide procedures werden deze voorkeuren in 65% van de gevallen (n=20) ontdekt. In tabel 30 zijn deze gevallen aangevuld met die procedures waarbij er sprake was van andere belemmeringen waardoor leveranciers van open source software niet konden inschrijven. In 36,7% van de intern begeleide procedures (n=60) werden daarbij belemmeringen aangetroffen voor leveranciers van open source producten. Bij de extern begeleide procedures werden deze belemmeringen in maar liefst 80% van de gevallen (n=20) ontdekt.


Uitvoering


intern

Frequentie % binnen uitvoering

extern

44

60

26,7%

73,3%

100,0%

13

7

20

65,0%

35,0%

100,0%

29

51

80

36,2%

63,7%

100,0%


Totaal

16


Totaal

nee

Tabel 29: uitvoering en directe voorkeur voor closed source

Uitvoering


intern


extern


Totaal


nee

Totaal

22

38

60

36,7%

63,3%

100,0%

16

4

20

80,0%

20,0%

100,0%

38

42

80

47,5%

52,5%

100,0%

Tabel 30: Indirecte voorkeur en overige belemmeringen

Het enorme verschil tussen extern begeleide procedures en intern begeleide procedures gaf aanleiding om iets uitgebreider te gaan kijken naar andere aspecten die wellicht beïnvloed kunnen worden door het verschil in uitvoering. In tabel 31 is te zien dat ook de wens om gebruik te maken van open standaarden bij de extern begeleide procedures veel minder voorkomt dan bij de intern begeleide procedures.


Uitvoering

Vraag om open standaarden? ja

intern


extern

29

60

51,7%

48,3%

100,0%

5

15

20

25,0%

75,0%

100,0%

36

44

80

45,0%

55,0%

100,0%


Totaal

31


Totaal

nee

Tabel 31: Uitvoering en open standaard

Ook bij de toepassing van standaarden die op de comply or explain lijst staan valt het op dat bij de extern begeleide procedures in 23,1% van alle relevante gevallen (n=13) uitvoering wordt gegeven aan de voorgeschreven standaarden terwijl dat bij de intern begeleide procedures in 39,5% (n=43) het geval was. Onder relevante gevallen verstaan we in dit geval aanbestedingsprocedures waarbij er sprake was van een toepassingsgebied van de comply or explain lijst waarbij een bepaalde standaard is voorgeschreven. Het was dus niet in al die procedures in juridische zin verplicht maar het was in ieder geval wel mogelijk geweest om een voorgeschreven lijststandaard te eisen.

Uitvoering

CorE toegepast ja

intern


extern

26

43

39,5%

60,5%

100,0%

3

10

13

23,1%

76,9%

100,0%

20

36

56

35,7%

64,3%

100,0%


Totaal

17


Totaal

nee

Tabel 32: uitvoering en toepassing van Comply or Explain


12

Proceduresoort

Ook lijkt het soort aanbestedingsprocedure zijn uitwerking te hebben op de voorkeur voor een leverancier. Zo komen er in de procedures waarbij raamovereenkomsten worden aanbesteed, in 72% (n=25) een voorkeur voor specifieke (leveranciers van) closed source producten voor terwijl dat bij reguliere aanbestedingsprocedures slechts in 20% (n=55) voorkomt. De overige belemmeringen waardoor leveranciers van open source producten minder kans maken blijken daarentegen vooral voor te komen bij de reguliere procedures.

Soort aanbesteding


raamovereenkomst

Frequentie % binnen soort aanbesteding

regulier

Totaal

7

25

72,0%

28,0%

100,0%

11

44

55

20,0%

80,0%

100,0%

29

51

80

36,2%

63,7%

100,0%


Totaal

18


nee

Tabel 33: directe voorkeur closed source product of leverancier

Soort aanbesteding


raamovereenkomst


regulier


Totaal


nee

Totaal

19

6

25

76,0%

24,0%

100,0%

19

36

55

34,5%

65,5%

100,0%

38

42

80

47,5%

52,5%

100,0%

Tabel 34: Indirecte voorkeur en overige belemmeringen

Tot slot is nog gekeken of er mogelijk een samenhang was tussen de wijze van begeleiding en de gekozen procedure. In tabellen 35 en 36 zijn de resultaten van dat onderzoek weergegeven waaruit blijkt dat externe adviseurs in de helft van alle door hen begeleide gevallen (n=20) kiezen voor een raamovereenkomst. Bij de intern begeleide procedures komt dit slechts in 25% (n=60) voor. Desondanks kan hier nog niet de conclusie uit worden getrokken dat de hoge voorkeur in raamovereenkomsten voor closed source software of leveranciers verklaarbaar is doordat vooral externe adviseurs gebruik maken van deze procedure. Uit de tabellen is immers af te leiden dat 60% van deze procedures (n= 25) juist afkomstig zijn van organisaties die de procedure intern begeleiden. In tabel 35 is te zien dat van deze intern begeleide procedures er in 60% (n=15) sprake is van een voorkeur voor een closed source leverancier. Bij de reguliere procedures ligt dit percentage veel lager, namelijk op 15,6% (n=45). Het lijkt er dus op dat er een samenhang bestaat bij de keuze tussen regulier of raamovereenkomst met de bevoordeling van (een leverancier van) closed source software.


Deze samenhang lijkt bij de door externe adviseurs begeleide procedures nog sterker aanwezig te zijn. Zo is in tabel 35 weergegeven dat er in 90% van de door hen begeleide procedures waarin raamovereenkomsten werden aanbesteed (n= 10) sprake was van een voorkeursleverancier. In tabel 36 is bovendien te zien dat er in al deze gevallen beperkingen aanwezig waren voor leveranciers van open source software. Bij de reguliere procedures ligt dit met 60% (n=10) overigens ook aan de hoge kant.

Voorkeur closed source Soort aanbesteding

Uitvoering

raamovereenkomst intern

ja Frequentie % binnen uitvoering

extern


Totaal


regulier

intern


extern


Totaal


nee

Totaal

9

6

15

60,0%

40,0%

100,0%

9

1

10

90,0%

10,0%

100,0%

18

7

25

72,0%

28,0%

100,0%

7

38

45

15,6%

84,4%

100,0%

4

6

10

40,0%

60,0%

100,0%

11

44

55

20,0%

80,0%

100,0%

Tabel 35: procedure en uitvoering afgezet tegen voorkeur closed source


Beperking aanwezig OSS Soort aanbesteding

Uitvoering

raamovereenkomst intern

ja Frequentie % binnen uitvoering

extern


Totaal


regulier

intern


extern


Totaal


nee

Totaal

9

6

15

60,0%

40,0%

100,0%

10

0

10

100,0%

100,0%

19

6

25

76,0%

24,0%

100,0%

13

32

45

28,9%

71,1%

100,0%

6

4

10

60,0%

40,0%

100,0%

19

36

55

34,5%

65,5%

100,0%

Tabel 36: procedure en uitvoering afgezet tegen beperkingen open source software


13

Concluderend met betrekking tot cumulatieve gegevens

Op basis van de resultaten van het onderzoek kunnen een aantal eerste conclusies worden getrokken die ook voor het vervolg onderzoek van belang zijn. Allereerst valt op dat de mate van doorwerking van de actielijnen in de uitvoeringspraktijk van aanbestedingen over het algemeen aan de lage kant ligt. Voor bijna alle onderzochte actielijnen ligt de mate van doorwerking ongeacht de wijze van juridische verankering van de doelstellingen en actielijnen uit het actieplan onder de 60%. En hoewel het actieplan toekomstige wettelijke verankering van het Comply or explain principe uitdrukkelijk als mogelijkheid noemt, blijft het de vraag of een dergelijke verankering iets zou veranderen ten opzichte van de mate van toepassing aangezien de resultaten van de doorwerking zelfs in die gevallen waarbij er op basis van Europese richtlijnen een harde en afdwingbare verplichting tot naleving bestaat bijzonder laag zijn. Het meest sprekende voorbeeld hiervan is te zien op het gebied van de doelstelling van het actieplan waar het gaat om de bevordering van het gelijk speelveld op de softwaremarkt waarvoor het noodzakelijk is om bij gelijke geschiktheid een voorkeur te geven aan open source software. Uit de resultaten van tabellen 24 en 26 blijkt desondanks dat er in 36,2% van de onderzochte aanbestedingen (n=80) een directe voorkeur is voor een bij naam genoemde leverancier van closed source producten. Andere leveranciers mogen dat beschouwen als een belemmering van de mededinging. Dergelijke belemmeringen worden er bovendien nog op indirecte wijze opgeworpen in 11,3% van de resterende onderzochte aanbestedingen waardoor er uiteindelijk in 47,5% van de onderzochte aanbestedingen (n=80) in meer of mindere mate belemmeringen worden opgeworpen voor leveranciers van open source software. Dat is strijdig met art. 2 Richtlijn 2004/18/EG waarin is bepaald dat aanbestedende diensten ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze dienen te behandelen. Ook is het strijdig met art. 23 lid 2 Richtlijn 2004/18/EG waarin is bepaald dat technische specificaties de inschrijvers gelijke toegang moeten bieden en niet tot gevolg mogen hebben dat ongerechtvaardigde belemmeringen voor de openstelling van overheidsopdrachten voor mededinging worden geschapen. Een en ander werpt natuurlijk wel de vraag op waarom ICT leveranciers niet veel vaker tegen dergelijke belemmeringen een beroep doen op de rechter of een klacht indienen bij de Europese Commissie op grond van art. 258 VWEU. Ook aan de leveranciersonafhankelijkheid, de tweede doelstelling van het actieplan, schenken de onderzochte aanbestedingen weinig aandacht. Hoewel de wens om browser onafhankelijkheid van de te leveren applicatie met 37,5% van de onderzochte relevante aanbestedingen (n=40) veel vaker voorkomt dan alle andere mogelijkheden waarmee leveranciersafhankelijkheid verminderd zou kunnen worden, nemen de aanbestedende diensten ook in dat geval in 62,5% van de relevante aanbestedingen klaarblijkelijk genoegen met software die mogelijk maar op één merk webbrowser goed zal kunnen functioneren. Daarmee ontstaan er dus nieuwe technische afhankelijkheden. De vraag is of de aanbestedende diensten zich hiervan voldoende bewust zijn. Ook lijken de onderzochte aanbestedingen nog niet heel veel bij te dragen aan de doelstelling van het actieplan NOiV om de interoperabiliteit te vergroten. Zo vraagt men slechts in 45% van alle onderzochte aanbestedingen (n=80) om brede toepassing van open standaarden, terwijl men op grond van de motie Vendrik zou mogen verwachten dat er in alle ICT aanbestedingen, en zeker bij alle ICT aanbestedingen op Rijksniveau, een eis dan wel wens zou staan om open standaarden.16 Dit blijkt echter niet het geval te zijn. Het Rijk vroeg daar slechts om in 56,2% van hun aanbestedingen (n=16) en ook de in 2010 gepubliceerde Algemene Rijksvoorwaarden bij IT-overeenkomsten (ARBIT) schenken hier geen enkele aandacht aan.17 Het Comply or explain principe wordt zoals blijkt uit de resultaten in tabel 5 bij de gemeenten in 34,8 % van de relevante aanbestedingen (n= 23) toegepast terwijl het Rijk het in 46,2% vanm de onderzochte aanbestedingen (n= 13) toepast. Dat laatste is opmerkelijk omdat juist de verschillende ministeries vertegenwoordigd zijn in het College Standaardisatie en zij zichzelf 16

De kamerbreed gesteunde motie Vendrik verzocht de regering reeds in 2002 om ervoor te zorgen dat in 2006 alle door de publieke

sector gebruikte software aan open standaarden zou voldoen. TK 2002/2003, 28 600 XIII, nr. 30 17

Zie voor de tekst van de ARBIT: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2010-11138.html


daarmee ook gebonden hebben geacht aan besluiten van het College ten aanzien van de standaarden waarop het Comply or explain principe van toepassing is. De aanbestedingen van de provincies scoren daarentegen 100%, hoewel daar de kanttekening bij moet worden geplaatst dat het in absolute aantallen slechts ging om 2 aanbestedingen waar de lijststandaarden konden worden toegepast. Tot slot lijkt het er op dat het wel of niet aanwezig zijn van de wens om een bepaalde leverancier van closed source software te bevoordelen invloed heeft op de keuze voor het gebruik van een raamovereenkomst. Dit is in ieder geval te lezen uit de resultaten van tabel 33 waaruit blijkt dat er in 72% van de onderzochte raamovereenkomsten (n= 25) sprake was van een voorkeursleverancier van closed source software tegenover 20% bij de reguliere aanbestedingen (n=55). Gelet op deze conclusies zullen in het derde deel van het onderzoek door middel van kwalitatief onderzoek antwoorden gezocht worden op de volgende vragen: 1.

In hoeverre zijn de regels voldoende kenbaar en toegankelijk voor inkopers en ICT leveranciers? 2. In hoeverre bieden de regels voldoende houvast voor een nondiscriminatoire uitvoering? 3. Is er een samenhang aanwijsbaar tussen de resultaten en het hebben van een eigen implementatieplan NOiV? 4. Is behoefte aan een speciale aanbestedingswet of aanbestedingsreglement voor ICT en zou het rijksbeleid daar een onderdeel van kunnen worden? De uitkomsten van het derde deel worden verwacht in de eerste helft van 2011.


Bijlage Overzicht onderzochte aanbestedingen Datum Organisatie Soort inkoop 05-01-10 ministerie digitale nieuwsvoorziening 06-01-10 waterschap Beslissingsondersteunend systeem 15-12-09 stichting (web) content management 07-01-10 gemeente systeem dynamische reisinformatie 12-01-10 gemeente E-hrm 14-01-10 Ministerie Vlucht informatie systeem 19-01-10 gemeente Personeel en salaris pakket 20-01-10 ministerie ICT infrastructuur (werkplek) 21-01-10 waterschap E-hrm 26-01-10 gemeente Personeel en salaris pakket 29-01-10 gemeente WOZ applicatie 29-01-10 gemeente ICT infrastructuur 03-02-10 onderwijs supercomputer 03-02-10 onderwijs apparatuur en werkpleksoftware 03-02-10 onderwijs Deelnemer registratie systeem 08-02-10 onderwijs student informatie systeem 12-02-10 gemeente systeem voor vergunningen 15-02-10 onderwijs E-Hrm 17-02-10 gemeente ICT infrastructuur (werkplek) 18-02-10 gemeente ICT infrastructuur (werkplek) 18-02-10 zorg proces management systeem (BPMS) 22-02-10 onderwijs apparatuur en werkpleksoftware 22-02-10 onderwijs E-Hrm 23-02-10 gemeente ICT infrastructuur (werkplek) 24-02-10 Ministerie Landelijk opslagsysteem Lodingen 24-02-10 onderwijs financieel systeem 02-03-10 provincie systeem voor vergunningen 02-03-10 gemeente personeel en salaris pakket 03-03-10 provincie systeem voor vergunningen 10-03-10 Ministerie middleware 10-03-10 gemeente leerplichtadministratiesysteem 10-03-10 onderwijs systeem ontwikkeling maatwerkapplicatie 12-03-10 gemeente E-Hrm 16-03-10 zorg Radiologie Informatie Systeem 18-03-10 Ministerie werkplek software 23-03-10 Rijk (overig) systeem ontwikkeling GBA 23-03-10 gemeente ICT infrastructuur (werkplek) 24-03-10 waterschap besturingssysteem 24-03-10 waterschap softwarelicenties (werkplek) 29-03-10 onderwijs softwarelicenties (werkplek) 01-04-10 gemeente personeel en salaris pakket 01-04-10 gemeente systeem voor vergunningen 01-04-10 ministerie afnamestation biometrie 06-04-10 gemeente document management systeem 07-04-10 gemeente roosterplanning 09-04-10 gemeente apparatuur en werkpleksoftware 09-04-10 gemeente apparatuur en werkpleksoftware


13-04-10 provincie 23-04-10 gemeente 26-04-10 ministerie 27-04-10 ministerie 28-04-10 gemeente 29-04-10 gemeente 03-05-10 brandweer 04-05-10 onderwijs 04-05-10 onderwijs 05-05-10 onderwijs 06-05-10 Rijk (overige) 06-05-10 gemeente 07-05-10 ministerie 11-05-10 onderwijs 11-05-10 ministerie 14-05-10 onderwijs 14-05-10 onderwijs 18-05-10 gemeente 19-05-10 ministerie 19-05-10 onderwijs 21-05-10 onderwijs 27-05-10 provincie 01-06-10 gemeente 02-06-10 zorg 03-06-10 ministerie 04-06-10 zorg 09-06-10 gemeente 11-06-10 gemeente 11-06-10 gemeente 14-06-10 onderwijs 14-06-10 provincie 17-06-10 ministerie 18-06-10 agentschap

dynamisch reizigers informatie systeem levering werkpleksoftware en licenties werkplek software online discussieplatform ICT infrastructuur Zorgmodule E-Hrm apparatuur en werkpleksoftware apparatuur en werkpleksoftware apparatuur en werkpleksoftware apparatuur en werkpleksoftware uitbesteding ICT voorzieningen financieel systeem E-Hrm vormgeving, hosting, onderhoud website apparatuur en werkpleksoftware apparatuur en werkpleksoftware E-Hrm Zorg systeem deelnemer informatie systeem apparatuur en werkpleksoftware levering software en licenties ICT infrastructuur (werkplek) ERP systeem Militair luchtvaart informatiesysteem Client volg systeem apparatuur en werkpleksoftware systeem voor vergunningen financieel systeem apparatuur en werkpleksoftware werkplek software financieel systeem spectrum monitoring systeem

ICT beleid en aanbestedingspraktijk

Recommend Documents