Viewpoint Overheid
Hand in hand in Rotterdam Bij de (lokale) overheid bevinden erp-implementaties zich in het introductie- en/of groeistadium. De mogelijkheden om met erp-systemen de bedrijfsvoering te verbeteren worden nog verkend. Dit in tegenstelling tot het bedrijfsleven, waar erp-systemen als integrerende applicatie tussen verschillende functionele gebieden zoals logistiek, productieplanning, financiën en Human Resource Management inmiddels gemeengoed zijn. In deze sector is er voornamelijk sprake van een vervangingsvraag naar erp-systemen. De gemeente Rotterdam is in 2004 gestart met de invoering van een concernbreed erp-systeem, echter zonder echt aan erp te doen. Dit artikel schetst vanuit organisatorisch perspectief een beeld van de vervanging van een concern hrm-systeem en van dienstspecifieke financiële systemen door de hrm- en financiële module van een erp-systeem. door: Willem-Jan Herckenrath en Bob Hotho
tiem 13
mei 2006
In de jaren tachtig implementeerde de gemeente Rotterdam één hrm-systeem. Het werd sindsdien gebruikt door alle organisatieonderdelen en beheerd door de afdeling I-HRM van de Bestuursdienst. Aan het begin van deze eeuw kwam het einde van de levenscyclus van deze applicatie in zicht. De zelf ontwikkelde applicatie was ruim twintig jaar oud en de leverancier die het van de gemeente Rotterdam had gekocht had aangegeven het onderhoud te gaan beëindigen. In 2003 startte de directie P&O van de Bestuursdienst een aanbestedingstraject voor een hrm-systeem, een salarisverwerkingsdienst, een inrichtingspartner en een exploitatiepartner. Bij de aanbesteding bestond vooraf geen expliciete voorkeur voor een specifiek hrm-systeem of een module van een erp-systeem. Wel was er behoefte aan meer functionaliteit op hrm-gebied dan waarin het oude systeem voorzag. In hetzelfde jaar 2003 bleek uit een gemeentebreed onderzoek naar verbetermogelijkheden voor de financiële functie, dat een vijftal diensten toe waren aan de vervanging van hun financieel systeem. Financiële systemen zijn binnen de gemeente Rotterdam een decentrale verantwoordelijkheid. Bij de verschillende organisatieonderdelen waren zo’n 14 verschillende financiële systemen in gebruik. Bij vier diensten moest er worden vervangen omdat de leverancier had aangekondigd met het onderhoud en ondersteuning van de applicatie te zullen stoppen. Bij de vijfde dienst (Stadstoezicht, STZ) was er de noodzaak tot vervanging omdat het financiële systeem te klein was voor de sterke groei van het aantal parkeerproducten en de daarmee gepaard gaande financiële transacties. Ook liet de gegevensuitwisseling tussen het parkeerproducten systeem en het financiële systeem te wensen over. Omdat het bestaande parkeerproductensysteem niet geschikt was voor een nieuw te leveren product, wilde STZ zijn back-office parkeerproducten geïntegreerd met het financieel systeem automatiseren. Het onderzoek bevatte de aanbeveling de vijf diensten te laten samenwerken bij de selectie van een nieuw systeem. De belangrijkste voorziene voordelen waren het benutten van schaalvoordelen, het delen van kennis en meer uniformiteit in rapportages en gegevensuitwisseling. Deze voordelen werden niet gekwantificeerd. De directie Financiën van de Bestuursdienst nam de faciliterende rol bij deze selectie op zich om de samenwerking tussen de diensten gestalte te geven. Dit leidde tot een gecombineerde Europese aanbesteding in twee percelen: een specifiek financieel systeem en een bedrijfsinformatiesysteem voor zowel financiële functionaliteit als logistieke functionaliteit voor de afhandeling van parkeerproducten, subsidies en dergelijke. Denk hier aan relatiebeheer, ordermanagement, voorraadbeheer, workflow. De aanbesteding had tot doel te komen tot een keuze voor drie systemen, waaruit de vijf diensten zelf een keuze konden maken. Teneinde de variatie aan financiële systemen binnen de gemeente terug te brengen, was een ander doel dat ook de andere diensten in de toekomst uit deze drie systemen zouden gaan kiezen.
Een erp-systeem: keuze of gevolg? De aanbesteding van het hrm-systeem liep enkele maanden voor op die van het financiële systeem. Uit de
aanbesteding van het hrm-systeem bleek dat de hrmmodules van de erp-systemen op functionaliteit beter scoorden dan de specifieke hrm-systemen. De functionele verschillen uitten zich met name op de gebieden werving en selectie, opleidingen en rapportages. De uiteindelijke keuze viel op basis van weging van de functionele, financiële en juridische scores op de hrmmodule van de Oracle e-Business suite. Het hrm-vervangingstraject was vanuit een andere directie en onafhankelijk van het financiele-vervangingstraject ingezet. Twee ontwikkelingen binnen de gemeente leidden ertoe dat de ingezette vervangingstrajecten in een andere context kwamen te staan. Een reorganisatie binnen de Bestuursdienst bracht de directies P&O en Financiën samen in de directie Middelen en Control (DMC). Beide stuurgroepen van de vervangingstrajecten kwamen onder leiding te staan van de directeur DMC. Een tweede ontwikkeling was dat binnen het College en de top van de Bestuursdienst de visie op bedrijfsvoering aan het verschuiven was in de richting van een sterkere rol voor het concern. Ook op ict-gebied. De aanbesteding van het financiële systeem werd beïnvloed door de verandering in de visie op bedrijfsvoering. Op ict-gebied in het bijzonder kwam het adagium ‘We doen het als concern, tenzij...’ opzetten. Alhoewel dit nog geen vastgesteld beleid was, sprak de stuurgroep de voorkeur uit om te komen tot één bedrijfsinformatiesysteem. Op basis van weging van de functionele, financiële en juridische scores is hier de keuze eveneens gevallen op de Oracle e-Business suite. Omdat één van de vijf betrokken diensten zich niet met de keuze voor één bedrijfsinformatiesysteem kon verenigen, is ook een specifiek financieel systeem geselecteerd. De reden was dat de betreffende dienst op korte termijn op zoek was naar een relatief eenvoudig financieel systeem dat gegevens kon inlezen vanuit het specifieke systeem voor zijn primaire proces. De dienst vond een bedrijfsinformatiesysteem onnodig complex ten opzichte van een specifiek financieel systeem. De verwachting bestond dat de implementatie van een specifiek financieel systeem minder inspanning zou vergen en minder risico’s met zich zou meebrengen met betrekking tot de beoogde datum van ingebruikname. Deze dienst hield vast aan de bij de start van het traject gemaakte afspraak dat een dienst zelf zijn pakketkeuze kon maken1.
Concernbrede inrichting Het zicht op vijf afzonderlijke implementaties van hetzelfde systeem (één keer hrm en vier keer financieel) riep bij DMC de vraag op of het eerdere uitgangspunt van implementatie en exploitatie van het (financiële) systeem per dienst wel doelmatig was. Dit lijkt voor de hand liggend, maar het alleen al ter discussie stellen van dit uitgangspunt lag zeer gevoelig binnen de gemeente Rotterdam. Een onderzoek onder begeleiding van een extern adviseur toonde aan dat zowel de vier betrokken diensten als DMC meer voordelen dan nadelen zagen in het onderbrengen van hrm, financiën en de back-office parkeerprodukten in één gemeenschappelijk ingericht en geëxploiteerd systeem. Besloten werd een concernbrede financiële inrichting te ontwikkelen die bruikbaar zou zijn voor alle diensten.
tiem 13
mei 2006
Gezien de inspanningen die de vier betrokken diensten hiervoor moesten leveren, besloot DMC om - net als voor hrm - de kosten voor licenties en inrichting voor haar rekening te nemen. Vervolgens is de aanbesteding van de exploitatiepartner gestart voor de exploitatie en het technisch beheer van het systeem. De keuze viel op basis van weging van functionele, financiële en bedrijfsbezoekscores op Vertis.
Bekende valkuilen en lessons learned bij implementatie van informatiesystemen zijn in deze case bevestigd: - Betrokkenheid van het topmanagement is een voorwaarde om tijdig te kunnen inspelen op een verandering in visie; - Snel beslissen bij verschuivende verantwoordelijk heden in een overheidsomgeving vereist consensus en een management dat verantwoordelijkheid durft te nemen; - Door gebruik te maken van percelen en optionele delen kan binnen de kaders van Europees aanbesteden enige flexibiliteit worden georganiseerd om te kunnen anticiperen op veranderende omstandigheden; - Onder één kapitein werk je samen.
Voor de financiële implementatie gold dat er onvoldoende concernbrede richtlijnen bestonden om de inrichtingsvragen voor de Rotterdam Financieel Template te kunnen beantwoorden. Uitgewerkte richtlijnen bestonden tot dan toe alleen op dienstniveau en waren ook per dienst verschillend. Er was ook geen centrale functie met de benodigde kennis aanwezig om dergelijke richtlijnen te ontwikkelen. De ontwikkeling van een Rotterdam Financieel Template inclusief bijbehorende processen, werd daarom bottom-up opgezet als een samenwerking van de betrokken diensten onder regie van DMC. De Bestuursdienst hanteerde daarbij een participatieve leiderschapsstijl richting de diensten. Binnen de Bestuursdienst werd iemand die zelf bij een dienst had gewerkt en wiens gezag door de diensten werd geaccepteerd ingezet als inhoudelijk verantwoordelijke. De inrichting van de Rotterdam Financieel Template was niet beperkt tot nieuw-voor-oud. De Template omvatte de som van de bij de vier diensten voorheen in gebruik zijnde functionaliteit. Daardoor kwam er voor een aantal diensten meer functionaliteit beschikbaar. De ontwikkeling van de Rotterdam Financieel Template maakte het mogelijk voor diensten om niet beschikbare functionaliteit laagdrempelig in te voeren. De totale scope van de inrichting behelsde: - Personeels- en salarisadministratie, organisatie en formatie, ziekteverzuim, salarisverwerking en bijbehorende rapportages; - Ontwikkeling van een Rotterdam Financieel Template die de basis vormt voor de uitrol van het systeem naar de diensten. De Template omvat functionaliteit en processtandaarden voor grootboek, debiteuren, crediteuren, vaste activa, projecten & tijdschrijven, begroten, subsidies, leningen & garanties en bijbehorende rapportages; - Vervanging van de financiële systemen bij vier diensten; - Vervanging van het back-office parkeersysteem bij Stadstoezicht.
Top-down
Prince2
Voor de nieuwe hrm-module gold dat de aangeschafte functionaliteit breder was dan de in gebruik zijnde functionaliteit. Door de scope te beperken tot een vervangingsvraag (nieuw-voor-oud) konden inrichtingsvraagstukken snel top-down worden opgelost vanuit de bestaande organisatie en vanuit bestaand beleid. Hiermee werden de risico’s beperkt dat inrichtingsvragen en vooral de daarmee samenhangende organisatie- en beleidswijzigingen de voortgang zouden belemmeren. Nieuw-voor-oud gold niet voor dienstspecifieke uitbreidingen op het oude hrm-systeem die maatwerk zouden vereisen. Deze werden niet meegenomen. Door de uitrol te faseren -zeven diensten en ca. 7500 medewerkers live per 1 januari 2005 en de overige diensten per 1 januari 2006- werden de risico’s van live gaan beperkt doordat het enerzijds maar een deel van het werknemersbestand betrof en anderzijds fall back mogelijk zou zijn op een nog operationeel systeem. Omdat de scope was beperkt tot nieuw-voor-oud kon de Bestuursdienst directief optreden richting de diensten. De afdeling IHRM van de Bestuursdienst was als centraal functioneel beheerder leidend bij de vervanging.
Gemeente Rotterdam hanteert Prince2 als standaard projectmethodiek. Voor de implementatie is een multiprojectorganisatie opgezet. Er was één opdrachtgever, twee projecten (hrm en financieel), twee stuurgroepen, twee externe projectleiders en één projectbureau. De stuurgroepen stelden één dagelijks bestuur aan. De regie over het geheel wordt gevoerd door een projectmanager (tevens projectleider hrm). Een inrichtingsforum is ingesteld om de procesoverstijgende en dienstoverstijgende inrichtingsbeslissingen te nemen. Omdat de integratievraagstukken tussen hrm en financieel qua systeem en organisatie voor de betrokkenen onbekend terrein waren, is een integratiemanager aangesteld. Belangrijke raakvlakken waren de afstemming van de afdelingen binnen hrm op de kostenplaatsen in financieel, het gebruiken van hrm-medewerkergegevens voor autorisaties, projecten en tijdschrijven in financieel, en de afstemming van de salaris journaalpost op het grootboek. Naast procesgerichte deelprojecten zijn er gemeenschappelijke deelprojecten gestart voor het opzetten van de beheerorganisatie en voor het realiseren van rapportages. De uitrol naar de diensten is projectmatig
De voorziene voordelen van gemeenschappelijke inrichting en exploitatie waren: - Lagere totale kosten voor inrichting en exploitatie; - Optimaal gebruik van de aanwezige gegevens en vereenvoudiging van de gegevensuitwisseling; - Vereenvoudiging van de implementatie bij de verschillende diensten; - Versnelling van de uitvoering van financiële processen; - Vereenvoudiging van koppelingen met andere (concern)systemen; - Delen van kennis in de gemeente, zowel bij implementatie als tijdens het gebruik (onder andere door het standaardiseren van werkprocessen).
tiem 13
mei 2006
Gemeente Rotterdam De ambtelijke organisatie van de gemeente Rotterdam kent het concernmodel. Dit houdt ondermeer in dat de gemeentelijke diensten, deelgemeenten en bedrijven afzonderlijke, (groten)deels autonome organisaties zijn. Gemeentelijke diensten hebben de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering tot taak. De Bestuursdienst ondersteunt het college middels beleidscoördinatie en de controlfunctie. Bij de ruim 40 diensten, deelgemeenten en bedrijven werken zo’n 19.000 ambtenaren. Concern ict-beleid werkt volgens Oosterhaven (2003) alleen als dit duidelijk is verankerd in de ondernemingsstrategie en de organisatieprincipes die worden gehanteerd voor de realisering ervan. Ook de taakverdeling tussen de concernleiding en de verschillende bedrijfsonderdelen is er een afgeleide van. Een belangrijke reden om bedrijfsonderdelen meer autonomie te geven is het vergroten van de slagvaardigheid. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden hiertoe door de concernleiding gedelegeerd. Dit omvat ook de verantwoordelijkheid om zinvol gebruik te maken van mogelijkheden die elders binnen het concern aanwezig zijn.Oosterhaven geeft aan dat concern (ict-)beleid betrekking heeft op sturen en synergie bevorderen. Synergie is te bevorderen door in het concern ict-beleid uitspraken te doen over de gemeenschappelijke elementen, de verantwoordelijkheden voor ontwikkeling, beheer en gebruik en de procedures voor besluitvorming daarover. Via het van algemene concernspelregels afgeleid concern ict-beleid kan (‘op afstand’) worden gestuurd door bijvoorbeeld: het stellen van eisen aan vorm en inhoud van informatieplannen, en het instellen van regels voor continuïteit en beveiliging van de informatiehuishouding. Oosterhaven onderkent drie soorten beleidsafspraken: directieven, richtlijnen en aanbevelingen.
georganiseerd. De directeuren van dienst traden op als opdrachtgever voor de dienstuitrol en stelden een dienstprojectleider aan. De uitrol per dienst is vanuit de centrale projectorganisatie gecoördineerd.
Impact op de organisatie De keuzes rond de invoering van het systeem hebben gevolgen gehad voor de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen concern en diensten. De afdeling I-HRM wordt de afdeling Kenniscentrum Concernsystemen Rotterdam (KCR) en beheerder van het systeem voor zowel hrm, financieel en back-office parkeerproducten (bop). De centralisatie van het functioneel beheer van financieel en bop lag wat gevoelig op de werkvloer, ondanks dat de besluitvormers op dienstniveau het ermee eens zijn. Bij de diensten was men bang voor verlies aan vrijheid en flexibiliteit en voor interne bureaucratie. Voor de afdeling KCR betekende het dat er nieuwe diensten moesten worden geleverd rondom het functioneel beheer van financieel, bop en rapportagebouw. Nieuwe beheerders kwamen voor een deel uit de dienstorganisaties en werden waar mogelijk vanaf het begin van het project betrokken. De hosting en het technisch beheer van de dienstspecifieke financiële systemen zullen worden uitgefaseerd. De verandering heeft nauwelijks impact voor de diensten en voor KCR en blijkt ook niet gevoelig te liggen op de werkvloer. Het systeem wordt gehost bij een externe partij (Vertis). De dienstverlening is vastgelegd in een SLA.
De rapportagebouw is gecentraliseerd voor zowel hrm als financieel en ondergebracht bij het KCR. Ook de mogelijkheid tot ad hoc rapportage door de diensten zelf is beperkt en werd als dienstverlening ondergebracht bij het KCR. Dat laatste riep veel weerstand op bij de diensten omdat men voorheen over uitgebreide rapportagemogelijkheden kon beschikken. Alhoewel de dienstverlening in de praktijk voor een groot deel van de diensten in de behoefte blijkt te voorzien, wordt inmiddels gewerkt aan een datawarehouse oplossing waarin de voordelen van gemeenschappelijke concernrapportages kan worden gecombineerd met de nodige rapportageflexibiliteit bij diensten. Het financieel-project leidde tot veranderingen in het informatiemanagement. Er is een centrale informatiemanagementfunctie op dit terrein nodig, die gedurende het project werd waargenomen door het inrichtingsforum. Er spelen vraagstukken als wie is de eigenaar van het grootboekrekeningschema, wie bepaalt de boekingsgangen, wie bepaalt de functiescheiding, wie beheert welke debiteuren- en crediteurengegevens. Vragen die voorheen per dienst werden beantwoord, behoeven nu een gemeentebrede oplossing en zijn belegd bij de afdeling Financieel Beleid van DMC. Voor die afdeling betekende dat een omschakeling van het definiëren van beleidskaders naar het opstellen van concrete standaarden en richtlijnen. De invoering van de financiële modules bij de diensten is gepaard gegaan met veranderingen in de financiële
tiem 13
mei 2006
Het project heeft de volgende resultaten opgeleverd: - De hrm-module is per 1 januari 2005 live voor zes diensten en 6000 medewerkers; per 1 januari 2006 live voor alle diensten en medewerkers; - De Rotterdam Financieel Template is per 1 januari 2005 gereed (zonder subsidies en leningen & garanties); - De financiële en de hrm module zijn per 1 januari 2005 live bij de dienst Stadstoezicht, geïntegreerd met de back-office parkeerproducten; - De financiële module is per 1 juni 2005 live bij de Dienst Stedelijk Onderwijs (DSO); - De financiële module is per 1 januari 2006 live bij de Dienst Stedenbouw Wonen en Verkeer (dS+V) en bij de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe). Om het live gaan van de diensten mogelijk te maken is onder andere de AO bij de diensten aangepast, zijn werkinstructies opgeleverd, is beheer- gebruikers- en opleidingsdocumentatie gerealiseerd, zijn gebruikers opgeleid, zijn gegevens opgeschoond en geconverteerd, zijn koppelingen met aanleverende en afnemende systemen gerealiseerd en dergelijke.
10
tiem 13
mei 2006
Be
IN F B leid ORM eleid sk A sv o orb TIEM ader s A e rap reide NAG po nde EM r ta ge info ENT rm ati e,
, ti e ma fo r n e in ste nd ien T ide d ere e en MEN ten E orb ttg ch svo ora NAG dra leid pp -MA rs, op a r ICT kade s leid
Wat er is bereikt
Be
functie op het gebied van administratieve organisatie, waaronder samenvoeging van afdelingsadministraties. De implementatie die de gemeente Rotterdam doormaakte, bevestigde enkele bekende valkuilen en lessons learned: - Als beleid en uitvoering qua verantwoordelijkheid zijn gescheiden moet je óf de beleidsformulering binnen het project betrekken óf de inrichting beperken tot het bestaand beleid; - Veranderingen van taken en bevoegdheden in de lijnorganisatie gaan vaak moeizaam; - Centraliseren betekent verantwoordelijkheid organiseren én bereidheid om die te (laten) nemen; - Het is mogelijk om zowel bottom-up als top-down te werken binnen één multi-project; - Het project is zo goed als de medewerkers waarover het kan beschikken; - Duidelijke time boxes zorgen voor snelle besluitvorming; - If you cannot beat them join them kan ook een reden zijn voor diensten om mee te doen.
Centrale strategiefunctie
Be
3-bollen model, besluitvorming over ict in een concernorganisatie Het 3-bollen model wordt gebruikt voor ict-governance vraagstukken in concernorganisaties. De grondgedachte is dat ictdienstverlening net zo behandeld kan worden als de levering van elk ander product of hulpmiddel dat een organisatie nodig heeft. De acquisitie en het effectieve gebruik van ict-diensten moeten goed geregeld zijn, maar hoe de ‘leverancier’ van ict-diensten zijn zaakjes regelt is geen verantwoordelijkheid van de afnemer (gebruiker). De afnemer stelt wel zijn functionaliteits- en kwaliteitseisen. Een ict-servicesorganisatie is ‘gewoon’ een (interne) leverancier en moet dan ook als zodanig worden bestuurd. Zeker in gevallen waar de ict-dienstverlening klantspecifieke kenmerken heeft (en dat is bijna altijd het geval), is sturing vanuit de klant noodzakelijk. Kennis over het hoe en waarom van de specifieke leveringen is daarbij niet noodzakelijk. De centrale strategie functie draagt er zorg voor dat de relatie tussen leverancier (ict-services organisatie) en klanten (decentrale eenheden) goed verloopt en dat synergievoordelen worden behaald. Het model is in 2002 vrij naar C.M. Prins ontwikkeld door Willem-Jan Herckenrath.
Decentrale afdelingen (vraag)
Opdrachten, informatie INFORMATIE- ICTMANAGEMENT MANAGEMENT Diensten, informatie en rapportage
Ict-services organisatie (aanbod)
Voor de inrichting van de Rotterdam Financieel Template geldt dat de kosten voor de baten uitgaan. Er is een aanzienlijke inspanning geleverd om de Template te definiëren. De Template stelt wel laagdrempelig een bredere functionaliteit beschikbaar aan de diensten dan waarover zij voorheen beschikten. Zo omvat de implementatie bij SoZaWe bijvoorbeeld nu ook projecten, tijdschrijven en vaste activa, en heeft ook DSO nu projecten in gebruik. De gemeente beschikt inmiddels over een ervaren projectorganisatie en leerpuntenrapportages om nieuwe implementatieprojecten voortvarend ter hand te kunnen nemen. Veel medewerkers hebben ervaring opgedaan met projectmatig werken en bijbehorende methoden en technieken. Ten slotte kan nog worden vastgesteld dat op basis van de ervaringen in dit project de volgende open deuren verder kunnen worden ingetrapt: - Eerst organiseren dan automatiseren; - In een concernorganisatie heb je een centrale en een decentrale opdrachtgever nodig; - Het kunnen verkopen aan de achterban wordt als belangrijk ervaren; managers moeten de munitie verkrijgen om dit te kunnen doen; - De doorlooptijd van besluitvorming hangt sterk samen met de sense of urgency bij de beslissers.
Over de auteurs Drs. Ing. Willem-Jan Herckenrath is senior adviseur bij M&I/PARTNERS, adviseurs voor management & informatie te Amersfoort en richt zich vanuit zijn 18-jarige ervaring als onder andere ontwikkelaar, verkoper, implementator en auditor met name op project- en interimmanagement. In de beschreven case trad hij op als adviseur en projectleider FIN. Ir. Bob Hotho is adviseur bij M&I/PARTNERS en richt zich met name op pakketimplementaties en het inrichten van de ict-functie. In de beschreven case trad hij op als adviseur en hoofd projectbureau.
1. Inmiddels is de Oracle e-Business suite benoemd als standaard voor HRM en financiën. Literatuur B. Derksen, Trends in IT – 2004, IT Trends Institute, Utrecht, 2004 J.A. Oosterhaven, ICT-strategie en -organisatie, Ten Hagen & Stam, Den Haag, 2003
