Grenzen aan. Privatisering en de hervorming van de publieke sector. de markt

Grenzen aan de markt Privatisering en de hervorming van de publieke sector

Colofon ©2002 Wiardi Beckman Stichting Omslag en typografie: De Ontwerperij, Marcel Bakker Druk: Bevrijding, Amsterdam Foto omslag: Peter Hilz / Hollandse Hoogte ISBN 90-72575-74-1 Verkoopprijs ¤ 15,– Te bestellen door overmaking van ¤ 17,50 (incl. verzendkosten) op gironummer 3479700 ten name van PvdA-brochures, Amsterdam onder vermelding van: bestelnummer 775.

Grenzen aan de markt Privatisering en de hervorming van de publieke sector

Rapport van de Commissie Van Thijn Wiardi Beckman Stichting Amsterdam 2002

Grenzen aan de markt

Inhoudsopgave

1.

Inleiding

7

2.

Van privaat naar publiek De radicaal-liberalen Het Nederlands patroon van collectivisering De energievoorziening Het spoor Infrastructuurgebonden voorzieningen

13 13 15 16 18 20

3.

De publieke zaak in de sociaal-democratische traditie De gemeentepolitiek Socialisatie Plan van de Arbeid Om de kwaliteit van het bestaan De cultuurpolitieke invalshoek van de sociaal-democratie De betekenis van het erfgoed

25 25 27 29 31 34 36

4.

Het krachtenveld verschuift: van publiek naar privaat Endogene politiek-economische factoren Internationale politieke en economische factoren Technologische innovaties Ontwikkelingen in de wetenschap – De bestuurskunde – De economische wetenschap De rol van politici, beleidsmakers en de nieuwe managers

39 40 44 50 51 51 55 60

5.

De pretentie van de maakbare markt Marktwerking en verzelfstandiging – De marktdimensie – Qasimarkten – De verzelfstandigingsdimensie – Zelfstandige bestuursorganen – Marktwerking, verzelfstandiging en de rol van de overheid: een illustratie – Hybride organisaties

65 66 68 69 70 72 76 77

Het spoor – De ontvlechting van de onderneming – Privatisering – Marktwerking – De derde eeuw spoor – Oplopende spanning tussen ns en overheid – Conclusie De stroom – De Elektriciteitswet van 1998 – Transitieproblemen – De productiekant

– De strijd om het net – Waarom liberaliseren? Argumenten en risico’s – Conclusie

93 93 96 97 97 98 99 100 101 105

Privatiseringen in de sociale zekerheid: ziektewet en arbo-diensten – Aanpassingen in het sociale verzekeringsstelsel – Privatisering van de risico’s – De markt van preventie, begeleiding en reïntegratie – De arbo-markt en het doolhof van ziektewet en wao – Conclusie

105 106 108 111 113 116

Balans

117

Conclusies: de hervorming van de publieke sector De maatschappelijke en politieke context Een rooskleurige visie op de markt Een nieuw perspectief

119 120 123 126

Noten

139

Bronnen en literatuur

141

De bakstenen De wetgeving De distributiesector

6.

79 81 83 85 87 89 92

6


1 Inleiding

I

n het begin van de jaren tachtig dook met het eerste kabinet-Lubbers de term privatisering in de Nederlandse politiek op, toen een vaag, onafgebakend begrip. In het kader van de financieel-economische doelstellingen van het kabinet werd gezocht naar mogelijkheden om (de uitvoering van) overheidstaken aan publieke financiering te onttrekken. Het privatiseringsthema was ontleend aan de neoliberale agenda die de Angelsaksische politiek was gaan domineren (Reagan, Thatcher), maar vond ook onder sociaal-democraten krachtige supporters (Nieuw Zeeland). Aanvankelijk kwam van het privatiseringsstreven in Nederland nog weinig terecht, maar in de loop van de jaren tachtig en negentig kreeg het momentum en leidde het tot een grote variëteit aan privatiseringsoperaties, lokaal – van de plantsoenendienst tot het openbaar vervoer; regionaal – van de afvalverwerking tot het busvervoer; en nationaal – van het loodswezen tot de telecommunicatiesector. Begrippen als privatisering of liberalisering, die wel gebruikt worden om deze ontwikkeling te omschrijven, zijn daarvoor eigenlijk ongeschikt, want te algemeen. Verzelfstandiging van (de uitvoering van) overheidstaken kan immers op zeer verschillende wijzen gebeuren. Er zijn vormen van interne verzelfstandiging: een onderdeel van de overheidsorganisatie krijgt dan meer vrijheden ten aanzien van de aanwending van middelen (zelfbeheer), maakt afspraken over te leveren prestaties (contractmanagement) of gaat als agentschap optreden. Daarnaast bestaan verschillende vormen van externe verzelfstandiging: een overheidsdienst kan worden omgevormd tot zelfstandig bestuursorgaan of tot een naamloze vennootschap in handen van de overheid; overheidsdiensten kunnen worden uitbesteed; ze kunnen ook geheel worden geprivatiseerd, dat wil zeggen worden uitgevoerd door één of meer geheel zelfstandig werkende, particuliere organisaties of ondernemingen. In dat laatste geval bestaat niettemin een grote variëteit aan overheidsbeïnvloeding of –betrokkenheid. Als een markt die voorheen door één monopolistische dienstverlener werd beheerst wordt opengesteld voor toegang van derden, dan is sprake van liberalisering: meerdere bedrijven gaan tegelijkertijd op de betreffende markt onderling concurreren. In dat laatste geval verschuift de verhouding tussen overheid en markt ten gunste van de markt, maar dient de overheid, bijvoorbeeld door ordening van en toezicht op de markt, als marktmeester een meer of minder krachtige rol te blijven spelen. Bovendien kunnen ook

7


allerlei minder vergaande vormen van marktwerking in de publieke sector worden geïntroduceerd, zij het aan de aanbodzijde (bijvoorbeeld via benchmarking), zij het aan de vraagzijde (bijvoorbeeld via het persoonsgebonden budget in de zorgsector). Vanaf het eind van de 19e eeuw tot het laatste kwart van de 20ste eeuw heeft de publieke sector in Nederland zich aanzienlijk uitgebreid en is de levering van goederen en diensten via directe overheidsinterventie toegenomen. Economische dynamiek (bijvoorbeeld de noodzaak van publieke infrastructuur), maatschappelijke veranderingen (bijvoorbeeld urbanisatie en nieuwe vormen van gemeentepolitiek) en politieke doelstellingen (bijvoorbeeld sociale rechtvaardigheid) hebben daarbij een hoofdrol gespeeld. Daarnaast zijn ook wetenschappelijke argumenten en overwegingen in stelling gebracht voor publieke dienstverlening. Zo heeft de welvaartseconomie erop gewezen dat bepaalde, collectieve goederen niet via de markt kunnen worden geleverd. Het is immers niet goed mogelijk om aan dit soort goederen, zoals de landsverdediging, een geïndividualiseerde prijs toe te kennen. Een vergelijkbare, sociologische redenering laat zien dat dilemma’s van collectieve actie, zoals het free riders-probleem, niet goed zijn op te lossen zonder overheidsregulering. Vanuit een juridische invalshoek zijn er argumenten van rechtsstatelijke aard, zoals rechtsgelijkheid en bescherming tegen willekeur, die kunnen leiden tot overheidsvoorziening van bepaalde diensten. (Trommel e.a. 2001: 132) In het laatste kwart van de 20ste eeuw is het tij voor de publieke sector gekeerd. De sterk uitgedijde welvaartsstaat, die allengs voor steeds meer diensten en goederen – ook van niet-collectieve aard – zorg was gaan dragen, barstte uit zijn voegen. Overwegingen van financiële en bestuurlijke aard (de overbelaste overheid), zowel op rijks- als gemeentelijk niveau, hebben vervolgens geleid tot verzelfstandiging van (de uitvoering van) overheidstaken. Maar daarnaast spelen andere argumenten een rol van betekenis; zij zijn inmiddels het debat gaan bepalen. Het eerste type argumenten komt voort uit twijfel over de kwaliteit van de overheidsorganisatie. De Weberiaanse, bureaucratische organisatievorm, zo luidt de redenering, ontbreekt het aan impulsen voor innovatie en voor een doelmatige en doeltreffende dienstverlening. De burger wordt als consument van overheidsdiensten te kort gedaan. Daarom dient vooral de uitvoering van overheidsdiensten blootgesteld te worden aan de consumentensoevereiniteit. De sturingsconceptie van een overheid die maatschappelijke processen en uitkomsten in de politiek gewenste richting stuurt, is bovendien niet meer in overeenstemming met de realiteit. De wendbaarheid die ook van de overheid wordt gevraagd, vereist organisatievormen die niet passen in het bureaucratisch paradigma. Het tweede, en daarmee samenhangende type argumenten is gebaseerd op de overtuiging dat markten de meest efficiënte allocatie teweeg brengen. De tucht van de markt levert de beste resultaten voor de consument.

8

Bevordering van marktwerking is in de paarse kabinetten een centrale doelstelling geworden en is in het bijzonder terug te vinden in het beleidsparadigma van Economische Zaken. Dat is sterk gericht geweest op mededingingswetgeving; op bevordering van concurrentie in de particuliere sector door deregulering (voorbeeld: taxi’s); en door de introductie van marktwerking in voorheen (semi-)publieke sectoren. Verzelfstandiging en privatisering zijn overigens niet alleen het resultaat van rationele argumentatie en besluitvorming geweest, maar volgen de eenmaal ingezette ‘beleidsmode’. Imitatie is een belangrijke motor geweest van de outsourcing van publieke taken. (vgl. Van Thiel 2000: 224) In zijn rapportage over marktwerking in de publieke sector, Het borgen van publiek belang, heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid publieke belangen omschreven als belangen waarvoor de overheid de eindverantwoordelijkheid op zich neemt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. De vraag wat een publiek belang is moet worden onderscheiden van de vraag hoe dit belang het beste kan worden gewaarborgd: door de overheid zelve, door private partijen of door een combinatie van beide. (wrr 2000: 20) Opvallend in het debat en de besluitvorming over marktwerking in de publieke sector is nu, dat relatief weinig aandacht is besteed aan de in het geding zijnde publieke waarden en doelstellingen, kortom aan de wat vraag van de wrr, maar des te meer aan de hoe vraag. [1] Om het anders te formuleren: de discussie over politieke doelstellingen (de waardendimensie) is sterk gedepolitiseerd geraakt; de discussie over de organisatorische vormgeving (de organisatorische dimensie) is sterk gepolitiseerd en dominant geworden. De vraag of en in hoeverre de gekozen oplossing werkelijk bijdraagt aan de verwezenlijking van de in het geding zijnde publieke doelstellingen is intussen op de achtergrond geraakt. Hoe heeft de Partij van de Arbeid op de ontwikkeling van verzelfstandiging, privatisering en liberalisering gereageerd? Sinds meer dan een halve eeuw

9

Inleiding

Deze argumentatie keert zich niet alleen tegen dienstverlening door bijvoorbeeld nutsbedrijven met een (natuurlijke) monopoliepositie, maar ook tegen ‘corporatistische’ arrangementen, bijvoorbeeld in de sfeer van de sociale zekerheid. De markt biedt, volgens deze economische argumentatie, meer prikkels tot innovatie, doelmatigheid, kostenverlaging en kwaliteitsverbetering dan de publieke sector. Beide typen argumenten worden ondersteund door – voorbeelden van evident falen van overheidsdiensten (zoals de uitvoering van de arbeidsbemiddeling in enkele grote gemeenten); – twijfel of de oude argumenten voor het onderbrengen van bepaalde activiteiten in de publieke sfeer (nutsbedrijven) nog wel geldig zijn; – Europese regelgeving, die privatisering en liberalisering in tal van sectoren stimuleert dan wel afdwingt.


hebben de Nederlandse sociaal-democraten, anders dan hun Britse of Franse geestverwanten, op een enkele uitzondering na (zie het beginselprogramma van 1977) niet gestreefd naar betekenisvolle nationalisering van bedrijven. Wel bestaat er een krachtige traditie op het terrein van gemeentelijke en regionale nutsbedrijven (verwant aan en geïnspireerd door de politiek van de radicale liberalen aan het eind van de 19e eeuw) en is vanaf de jaren zestig een sterke binding ontstaan met de collectieve sector. Vertrouwen in publieke dienstverlening en de sturingscapaciteit van de overheid zijn kenmerkend voor de PvdA van die periode. Niettemin kwam in de jaren zeventig en tachtig ook binnen de PvdA de gegroeide identificatie met de overheid en de publieke sector aan kritiek bloot te staan. De eenzijdige sturingsconceptie werd onder vuur genomen, het gebrek aan keuzemogelijkheden bij collectieve arrangementen evenzeer. Bovendien kwam de kwaliteit van de overheidsorganisatie en regelgeving ter discussie te staan. Deze schuchtere eigen agenda voor politieke hervormingen werd weggevaagd door het krachtige liberale offensief van de jaren tachtig. Aanvankelijk heeft de PvdA zich krachtig tegen de agenda van ‘Nieuw Rechts’ (Den Uyl in zijn Paradiso-rede Tegen de stroom in uit 1981) verzet. Maar als deelgenoot aan de regering, sinds 1989 in het derde kabinet Lubbers, daarna in het eerste paarse kabinet, paste de Partij van de Arbeid er zich, soms schoorvoetend, soms met enthousiasme, grotendeels aan aan. Per saldo ging een eigen sturingsconceptie ontbreken. De meningen over privatisering van publieke taken en marktwerking in de publieke sector liepen in de PvdA nogal uiteen – tussen voor- en tegenstanders en tussen woordvoerders in de verschillende sectoren – en leverden als geheel een tamelijk diffuus beeld op. Overigens: sociaal-democratische opvattingen speelden niet alleen een rol in volksvertegenwoordiging en kabinet, maar werden ook vertolkt door ambtenaren en adviseurs van sociaal-democratische achtergrond, die in de gangen van de macht mede de beleidsuitkomsten bepaalden. Het programma van de PvdA uit 1998 reflecteerde de gemengde gevoelens. De stand van zaken werd ter voorbereiding van dit verkiezingsprogramma nog eens door toenmalig Tweede Kamerlid Marjet van Zuijlen samengevat: ‘Een aversie tegen het thema marktwerking (alsof het een doel op zich is) heeft een actieve houding van de Partij van de Arbeid op deze terreinen belemmerd. […] De retoriek rond het thema dwingt sociaal-democraten regelmatig in een defensieve positie.’ (Van Zuijlen 1997: 57) Deze twijfel werd en wordt gevoed door de wijze waarop eerdere operaties hebben plaatsgevonden (‘de hier en daar flodderige en ondoordachte manier waarop marktwerking is ingevoerd’, aldus Van Zuijlen) en door onzekerheid over de effecten: blijven publieke doelstellingen wel voldoende gewaarborgd; houden politiek en overheid voldoende sturingsinstrumenten over; zijn de consumenten werkelijk beter af in termen van prijs en kwaliteit; welke onbedoelde gevolgen brengt een keuze voor de markt met zich mee? In de afgelopen periode, tijdens het tweede paarse kabinet, is de twijfel

10

Tegen deze achtergrond heeft de Wiardi Beckman Stichting in 1999 de commissie Publieke taken in de markt ingesteld met de opdracht de ervaringen met en de risico’s en perspectieven van verzelfstandiging en privatisering van publieke taken in verschillende beleidssectoren te inventariseren. De commissie stond onder leiding van Ed van Thijn en had verder als leden Paul Kalma, Willem Salet, Hans Simons, Margot Trappenburg en Lenny Vulperhorst. Pieter van Dijk en Pieter Hoekstra stonden de commissie in de eerste fase als stagiaire terzijde, Frans Becker fungeerde als ambtelijk secretaris en verzorgde, daarbij terzijde gestaan door de individuele leden van de commissie, de eindrapportage . De commissie heeft zich vooral op de volgende vragen gericht: – welke publieke belangen zijn in het geding bij de discussie en besluitvorming over marktwerking, verzelfstandiging en privatisering; – hoe kunnen ze het best worden gewaarborgd; – welke voorwaarden spelen bij een keuze voor of tegen marktwerking en privatisering een belangrijke rol; kunnen publieke taken aan de markt worden overgelaten; – welke gevolgen hebben marktwerking, verzelfstandiging en privatisering van de uitvoering van publieke taken voor de overheid; – welke visie heeft de sociaal-democratie op de hervorming van de publieke sector? Om zich nader te informeren over de ontwikkeling in enkele specifieke sectoren heeft de commissie een aantal expert-meetings georganiseerd met beleidsmakers, betrokkenen uit de sector, onderzoekers en direct betrokken politici over de nagestreefde doelstellingen van verzelfstandiging of privatisering in de betreffende sector; over de opgedane ervaringen en de te verwachten problemen; over de sturingsmogelijkheden van de overheid; en over de economische perspectieven van de betrokken sector. Deze expert-meetings werden gehouden over

11

Inleiding

toegenomen, mede door de problemen bij de spoorwegen. Ad Melkert, voorzitter van de Tweede Kamerfractie van de PvdA, sprak van een ‘nee, tenzij’ ten aanzien van verdere privatiseringen. De gang van Schiphol naar de beurs werd, mede door toedoen van de PvdA, geblokkeerd. De Tweede Kamer heeft op de voorgenomen ongebreidelde liberalisering in de energiesector enige correctie aangebracht door de rol van de overheid bij de eigendom en het beheer van de infrastructuur te accentueren. De sociaal-democraten speelden bij de totstandkoming van de besluitvorming een cruciale rol. Ten aanzien van het onderwijs en de medische zorg legt de PvdA in haar verkiezingsprogramma van 2002 daarentegen weer een sterk accent op consumentensoevereiniteit en marktwerking aan de vraagzijde: geen markt- of staatssocialisme, maar ‘rugzakjessocialisme’. Met dit scala aan meer of minder uitgewerkte opvattingen blijft het beeld van de sociaal-democratische opvattingen diffuus.


– –

de nutsbedrijven in de regio Zuid-Holland; het personenvervoer per spoor, en in ruimere zin de toekomst van het openbaar vervoer in Nederland; – deregulering en marktwerking in de energiesector in Nederland; – de toekomst van de watervoorziening; – de privatisering van de Ziektewet en de arbo-diensten. Bovendien werd met een beperkt aantal experts en betrokkenen afzonderlijk gesproken. In dit rapport is regelmatig gebruik gemaakt van de resultaten van de expert-meetings. De verslagen daarvan zijn overigens niet openbaar gemaakt.De commissie verzorgde een tussenrapportage, Privatisering en de hervorming van de publieke sector, voor het Politiek Forum van de Partij van de Arbeid in oktober 2001. Onder het motto ‘Privatisering: ophouden of doorgaan?’ werd deze samen met een vijftal commentaren in januari 2002 gepubliceerd. (Socialisme & Democratie jrg.59 nr.1) In haar eindrapportage geeft de commissie allereerst een korte historische schets van de beweging van privaat naar publiek, die de omschrijving en uitvoering van publieke belangen in de periode van ruwweg 1890 tot 1980 heeft doorgemaakt. De verschillende overheden, lokaal, provinciaal en nationaal, hebben zich in dit tijdperk ontfermd over wat gedefinieerd werd als voorzieningen van algemeen nut, gemeenschapstaken of publieke belangen. Het sociaal-democratisch gedachtegoed bood daarbij verschillende, en in de tijd verschuivende inspiratiebronnen. Met dit overzicht wil de commissie inzicht bieden in het historisch debat over de keuze voor publieke of private dienstverlening, in de motieven die daarbij een rol hebben gespeeld en in de opstelling van de sociaal-democratie. Daarmee kan de huidige discussie over privatisering en marktwerking in een breder perspectief worden geplaatst en kunnen tevens de variëteit en specifieke kenmerken van de publieke sector in Nederland worden belicht. In het laatste kwart van de twintigste eeuw is het tij gekenterd en is een beweging van publiek naar privaat op gang gekomen. Het rapport brengt het krachtenveld van de privatisering in beeld en geeft vervolgens een kritische evaluatie van de wijze waarop publieke belangen in dit krachtenveld vorm hebben gekregen. Daarbij wordt een aantal praktijkvoorbeelden nader geanalyseerd (spoor, stroom, arbo-diensten) en een aantal argumenten en overwegingen pro en contra marktwerking, privatisering en verzelfstandiging aan een nader onderzoek onderworpen. De commissie sluit af met een aantal overwegingen voor een sociaal-democratisch georiënteerde hervorming van de publieke sector.

12

2 Van privaat naar publiek

D

e Amerikaanse historicus Schlesinger heeft ooit gewezen op de politieke conjunctuurbeweging van ‘collectivisme’ en ‘individualisme’: periodes waarin het zoeken naar collectieve arrangementen en oplossingen centraal staat worden afgewisseld door tijdperken waarin de heersende opinie zich juist afkeert van de politiek van het collectivisme. Dit zijn de korte golven van de politieke conjunctuur. Daarnaast kunnen we ook lange golven in de politiek onderscheiden. Vanuit dat gezichtspunt bevinden wij ons aan het einde van wat Jan Luiten van Zanden de ‘lange twintigste eeuw’ van het industrieel kapitalisme heeft genoemd: de periode die wordt gedomineerd door het industriële grootbedrijf, georganiseerde maatschappelijke collectiviteiten en toenemende overheidsbemoeienis; een periode ook, waarin de overheid zelf, of in samenwerking met maatschappelijke organisaties, in toenemende mate als publiek gedefinieerde belangen is gaan behartigen. De radicaal-liberalen Deze periode vangt aan in de laatste decennia van de 19e eeuw, als zich de eerste grote industrialisatiegolf in Nederland aandient. Dan ook beginnen, aanvankelijk lokale, overheden voorzieningen tot algemeen nut in eigen beheer te brengen. Het optreden van de radicaal-liberalen in de Amsterdamse gemeenteraad in de jaren negentig van de 19e eeuw markeert het begin van een ontwikkeling, die zich later onder leiding van sociaaldemocratische gemeentebestuurders heeft voortgezet. De vooruitstrevende liberalen, verenigd in de in 1888 opgerichte kiesvereniging ‘Amsterdam’, keerden zich tegen de liberale mainstream in de hoofdstad, die wars was van directe overheidsverantwoordelijkheid voor nutsvoorzieningen. In het toen heersende liberale denken paste geen actieve overheid bij de verdeling van de maatschappelijke welvaart. Voorzieningen op het gebied van gas, water, tram en – later – telefoon, waren in private handen. De gemeente gaf concessies uit voor deze monopolies tot algemeen nut. De radicalen, met als belangrijkste leidsman Mr. M.W.F. Treub, maakten zich tot tolk van de kritiek van de burgerij op deze vorm van concessieverlening. Deze kritiek betrof niet alleen de prijs, kwaliteit, betrouwbaarheid en toegankelijkheid van de voorzieningen (zoals voor de levering van gas en water – dit laatste betrof overigens geen monopolistisch bedrijf), maar ook het onvermogen van de concessiehouder om zich aan te passen aan nieuwe wensen van de gemeentelijke overheid (zoals bij de gewenste uitbreiding van het openbaar vervoersnet) en de buitengewoon slechte arbeids-

13


voorwaarden van het personeel (bij de Amsterdamse Omnibus Maatschappij). De progressieve liberalen kregen in Amsterdam de wind in de rug door de kiesrechtuitbreiding van 1887 en konden hun belangrijkste vertegenwoordigers in de raad gekozen krijgen. Treub werd hun meest vooraanstaande wethouder. In een politiek klimaat dat sterk beïnvloed was door de rapporten van de parlementaire enquêtecommissie naar de toestand van de arbeidende bevolking in Nederland, eveneens uit 1887, ontstond bovendien meer aandacht voor het sociale vraagstuk. De radicalen slaagden erin, soms na langdurige politieke strijd in de gemeenteraad, belangrijke nutsvoorzieningen in gemeentelijke handen te brengen, te beginnen met het gas. Men zag er, zo verklaart de geschiedschrijver van Amsterdam H. Brugmans, in raad en stadhuis nogal tegenop de exploitatie van een dergelijk omvangrijk bedrijf met veel arbeiders onder directe verantwoordelijkheid van de gemeente te brengen. En, zo vervolgt hij: ‘wie zal er na zoveel jaren zeggen dat die bezwaren ongegrond waren?’ (Brugmans 1973: 92) Destijds waren de bezwaren tegen particuliere exploitatie echter zo algemeen gedeeld en zwaarwegend, dat de raad in 1895 tot gemeentelijke exploitatie besloot. Na het gas volgden het water, de tram en de telefoon. Treub en de zijnen zagen directe overheidsverantwoordelijkheid beperkt tot een bepaald type dienstverlening. Zoals het raadslid Sassen in antwoord op de liberale kritiek van Heemskerk in 1890 opmerkte: ‘De nieuwe sociaal-politiek vindiceert alleen voor de gemeenschap (staat of gemeente) het recht – altijd in economischen zin – ja, den plicht om zich directelijk te bemoeien met zoodanige zaken, welke een groot, algemeen belang betreffen en die óf niet óf niet spoedig óf niet volledig dan wel niet goedkoop genoeg door particuliere krachten tot stand te brengen zijn. Zij bepleiten verder, in verband met die leer de exploitatie door de gemeenschap (staat of gemeente) van de zaken, welke de moderne economisten plegen te bestempelen met den naam van “natuurlijke monopolies” en daartoe behooren in den regel o.a. tramwegen. Ook die economisten gelooven aan de groote kracht der concurrentie. Doch er zijn nu eenmaal aangelegenheden en toestanden, ten opzichte waarvan of waarin die heilzame kracht niet kan werken, waardoor men uit den aard der zaak in monopolies vervalt, die altijd beter zijn in handen van de overheid dan in die van particulieren, voor wie natuurlijk winstbejag op den voorgrond treedt en het algemeen belang in de tweede plaats komt.’ (Brugmans 1973: 97) Een enkele maal liep het streven naar gemeentelijke exploitatie van een nutsvoorziening uit op een openlijke confrontatie met de private concessiehouder, zoals bij het aflopen van de telefoonconcessie aan de Bell Telephoon Maatschappij. Treub beschrijft in zijn Herinneringen en Overpeinzingen hoe deze maatschappij de aanleg van de bovengrondse telefoonkabels over een klein grachtje door de gemeente saboteerde. De Bell Telephoon Maatschappij liet op een bootje, dat net door het grachtje getrokken kon worden, een hoge

14

Het Nederlands patroon van collectivisering Wat als publiek belang wordt omschreven en welke rol de overheid (gemeentelijk, provinciaal of nationaal) bij de behartiging daarvan dient te spelen zijn betwiste kwesties in een politieke arena, zoals de debatten in de Amsterdamse gemeenteraad aan het eind van de 19e eeuw laten zien. Belangen en instrumenten zijn beide omstreden. Niettemin wijst de onderstroom tot ver in de twintigste eeuw in een duidelijke richting: die van privaat naar publiek. Het zoeken naar publieke of collectieve oplossingen voor maatschappelijke en economische vraagstukken heeft zich, tegen het verzet van ‘anti-overheidspartijen’ in, doorgezet. De liberalen zijn in dit opzicht ver verwijderd geraakt van hun oorspronkelijke opvattingen, overigens niet alleen in Nederland. (Lipset 1983: 560) De huidige liberalen accepteren een aanzienlijk activistischer overheid dan hun politieke overgrootouders, een eeuw geleden. De uitbreiding van de publieke sector heeft zich in tweeërlei opzicht voltrokken: niet alleen is het bereik van de publieke sector uitgebreid, van datgene kortom dat als publiek of collectief belang wordt gedefinieerd, maar ook is de overheid zelf een grotere rol gaan spelen bij het voorzien in publieke diensten. Een nuancering van dit algemene beeld is hier als terzijde op zijn plaats. Dat het jarenlang een ‘klassieke reflex’ was om bij ongewenste uitkomsten van het marktmechanisme een ambtelijke organisatie op poten te zetten die het probleem het hoofd kon bieden (Bovenberg/Teulings 2000c: 32), is een

15

Van privaat naar publiek

mast zetten met als top een groot mes. Daarmee werd de bundel pas gespannen draden kapot gesneden. Meteen na herstel, werden de draden opnieuw stuk gesneden. De gemeente besloot toen maar tot ondergrondse bekabeling over te gaan. (geciteerd bij Brugmans 1973: 105) Amsterdam vervulde bij de naasting van een aantal natuurlijke monopolies een voorbeeldfunctie voor de rest van Nederland. De gemeentepolitiek in de hoofdstad stond tussen 1888 en 1898 geheel in het teken van de, vaak felle, naastingsdebatten, die door uitgebreide aandacht in de kranten een nationale uitstraling kregen. Het Handelsblad vertolkte de opvattingen van de tegenstanders van de radicalen, De Amsterdammer en De Telegraaf, waarin P.L. Tak de verslaggeving van de Amsterdamse raadsdebatten verzorgde, lieten vooral de voorstanders van gemeentelijke exploitatie aan het woord. (Maas 1985: 11) Het radicale streven vormde een eigentijds antwoord op de gecombineerde gevolgen van urbanisatie en de doorbraak van het industrieel kapitalisme, op de samenballing van vraagstukken op het gebied van gezondheidszorg, volkshuisvesting, onderwijs, welvaartsverdeling, nutsvoorzieningen en stadsontwikkeling. De progressieve liberalen in Amsterdam maakten deel uit van een brede stroming aan beide zijden van de Atlantische Oceaan die in een actieve, interventionistische gemeentepolitiek een antwoord formuleerde op de sociale vraagstukken in de grote steden. (Rodgers 1998)


karikatuur. De stroom van privaat naar publiek vindt immers zijn loop in een bedding van anti-statelijke tradities. Het Nederlandse collectivisme is eerder geënt op maatschappelijke samenwerking en initiatief dan op een sterk, centraal statelijk gezag. Waar dit type samenwerking een rol speelde bij het vormgeven van publieke voorzieningen kon overigens wel spanning ontstaan tussen beschermde groepsbelangen enerzijds en publieke belangen anderzijds, zoals bijvoorbeeld bij de uitvoering van de sociale zekerheid is gebleken. Ook in de directe economische politiek heeft de overheid een betrekkelijk terughoudende positie ingenomen en veeleer een voorwaarden scheppende dan een direct interveniërende rol gespeeld – gevolg van een dominant liberaal klimaat in een open economie waaraan ook andere politieke stromingen zich niet geheel hebben onttrokken. Anders dan in landen als Frankrijk of het Verenigd Koninkrijk is er in Nederland geen sprake geweest van grootscheepse nationalisaties en een uitgebreid net van overheidsbedrijven. Het nationaliseringstijdvak bij uitstek, vlak na de Tweede Wereldoorlog, werd in Nederland gekenmerkt door een vooral faciliterende overheid bij het industrialisatieproces, niet een nationaliserende. (Vgl. Bank e.a. 1987: 115116) Dit grosso modo liberale klimaat liet echter wel ruimte voor economische samenwerking, regulering en bescherming van groepsbelangen zodanig, dat in de jaren tachtig marktwerking ook werd bepleit in de particuliere sector om een einde te maken aan ‘Nederland kartelland’. De energievoorziening Onder invloed van de economische en sociaal-politieke krachtsverhoudingen en ontwikkelingen is een buitengewoon gevarieerd patroon van behartiging en uitvoering van publieke belangen ontstaan. De twee voorbeelden die hier kort zullen worden besproken – stroom en spoor – kennen beide een lange voorgeschiedenis van overheidsinterventie en zijn beide in de afgelopen periode in de vuurlinie van het verzelfstandigings- en privatiseringsbeleid komen te liggen. Voor een typische infrastructuurgebonden sector als de energievoorziening vond de overgang van particuliere onderneming naar gemeentelijke exploitatie plaats vanaf 1895, toen in Rotterdam de eerste gemeentelijk elektriciteitscentrale tot stand kwam. Het Rotterdamse gemeentebestuur was aanvankelijk bang geweest voor de concurrentie met stadsgas, maar mede door ervaringen in buitenlandse havensteden was het overtuigd geraakt van de voordelen van elektriciteitsvoorziening voor het havenbedrijf. Een aantal grotere steden volgde in de periode daarna het Rotterdamse voorbeeld. (Van Noort 1993; Huygen 1999: 43) Mede door toepassing van nieuwe technieken, zoals wisselstroom en transport door hoogspanningsleidingen, breidden het verzorgingsgebied en het stroomgebruik zich snel uit. Op advies van de Staatscommissie Van IJsselsteyn, in 1911 ingesteld om te beoordelen welke kant het uit moest met de Nederlandse elektriciteitsvoorziening, werd gekozen voor grootschaligheid. Met grote centrales kon

16

17


elektriciteit tegen een lage prijs worden geproduceerd. De Staatscommissie benadrukte het belang van elektriciteit voor de industrialisatie van het platteland: ‘Thans worden in ons vaderland tal van industrieën, als het ware kunstmatig, in de grootere steden te zamen gedrongen […] Daardoor ontstaat een trek naar de groote steden, die in onderscheiden opzicht bedenkelijk mag heeten.’ (Historische Bedrijfsarchieven, deel iv, 1993) Noch gemeentelijke, noch particuliere producenten voelden er echter voor om het platteland te elektrificeren. Daarom werden rond 1920 in een groot aantal provincies elektriciteitsbedrijven opgericht, die zorgden voor productie en distributie voor het platteland. Gemeenten hielden zich niet meer met de elektriciteitsproductie bezig. In de jaren die volgden vond regulering van de elektriciteitssector hoofdzakelijk plaats via de overheidseigendom. Ook de politieke controle vond plaats via de eigendomsverhoudingen; van controle van buitenaf via wet- of regelgeving was nauwelijks sprake. De Elektriciteitswet uit 1938 handelt over veiligheid en deugdelijkheid van elektriciteitsinstallaties en –toestellen. Tarieven en de organisatie van de sector werden niet bij wet, maar door de ondernemingen zelf geregeld. (Huygen 1999: 44) In 1949 werd de nv Samenwerkende Elektriciteits-Produktiebedrijven (sep) in het leven geroepen. De samenwerking had als doel dat centrales elkaar bij storingen via onderlinge koppelingen konden ondersteunen. In 1953 werden alle Nederlandse centrales onderling verbonden. In de jaren zestig en zeventig werd het net verbeterd en verzwaard. Door koppeling van centrales werd het mogelijk om de meeste elektriciteit door het meest efficiënte bedrijf te laten produceren. Het duurde tot 1981 eer een programma voor Landelijke Economische Optimalisatie werd ingevoerd en het opstarten en stilleggen van de Nederlandse centrales vanuit Arnhem werd gecoördineerd. De regering sprak zich in 1981 uit voor hechtere samenwerking binnen de sep en op termijn voor een fusie van alle stroomproducenten tot één grootschalig elektriciteitsproductiebedrijf in Nederland. De minister van Economische Zaken zwakte dat standpunt later af: in het Voorontwerp Elektriciteitswet 1986 hield hij het op drie tot vijf grote productiebedrijven. In het licht van de internationale concurrentiepositie van Nederland bleef het idee van één grootschalig productiebedrijf, voortvloeiend uit de samenwerking in de sep, op de achtergrond een rol spelen. Mede door de Elektriciteitswet van 1989 veranderde de structuur van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening ingrijpend. De gedachte achter deze wet was dat door productie en distributie in afzonderlijke bedrijven onder te brengen, productiebedrijven ongestoord konden doorgroeien, terwijl de distributiesector een betere aansluiting zou kunnen vinden bij ontwikkelingen in de regio. Om de productieschaal te vergroten werden toetredingsdrempels opgeworpen. Elektriciteitsproductie was alleen toegestaan voor ondernemingen met een minimaal vermogen van 2.500 mw. Omdat de totale Neder-


landse productiecapaciteit ruim 15.000 mw bedraagt, bood de wet ruimte aan hooguit zes centrale productiebedrijven. De vijftien producenten fuseerden in korte tijd tot vier grote bedrijven. Tweejaarlijks moesten zij een elektriciteitsplan ter goedkeuring voorleggen aan de overheid. Dit elektriciteitsplan en de goedkeuringsbevoegdheid maakten het voor de overheid mogelijk om ervoor te zorgen dat elektriciteit werd geproduceerd uit verschillende bronnen, zodat de landelijke voorziening ook gegarandeerd zou zijn als een van deze bronnen zou komen te ontbreken. Prikkels tot concurrentie in de distributiesector die in de wet waren vastgelegd, zoals importmogelijkheden en de mogelijkheid voor distributiebedrijven om stroom af te nemen van andere producenten, bleken niet of nauwelijks te werken. In de eerste plaats omdat de prijzen in het buitenland hoger waren; en bovendien omdat veel distributiebedrijven aandelen in één van de vier productiebedrijven hadden. Het was voor hen daarom niet aantrekkelijk van een andere producent stroom af te nemen. Decentrale productie daarentegen (kleinschalige productie door andere ondernemingen dan de vier grote producenten, met name op basis van warmte-kracht koppeling) bleek, mede door overheidssteun, een groot succes. De capaciteit van deze decentrale productie overtrof al snel de verwachtingen. Bij de reguliere producenten ontstond daarover ongerustheid omdat er een overcapaciteit ontstond. De kosten daarvan moesten worden verdeeld over de afnemers die dientengevolge hogere tarieven moesten betalen. De gemiddelde benuttingsfactor van de landelijke centrales nam immers af, waardoor de vaste kosten harder doortikten in de kilowattuur-prijs en de tarieven stegen. Met hogere tarieven werd investeren in decentrale opwekking interessanter, waardoor de overcapaciteit weer zou toenemen. Het doorbreken van deze vicieuze cirkel was binnen het kader van de Elektriciteitswet 1989 niet mogelijk. Daarmee is één van de oorzaken aangegeven voor de radicale wijziging in de energiewetgeving die in de jaren negentig zou optreden. (Huygen 1999: 51; Hakvoort/Biesheuvel 1999: 247) Het spoor Ook op het terrein van het openbaar vervoer – per spoor en later per bus – deed zich een ontwikkeling van privaat naar publiek voor, maar deze verliep langs een ander patroon en werd ingegeven door deels andere motieven. In de tweede helft van de 19e eeuw was het in Nederland nog heel gewoon dat meerdere spoorwegmaatschappijen streden om de gunst van de reiziger. Buitenlandse investeerders waren prominent aanwezig op het Nederlandse spoorwegnet. De rol van de overheid was marginaal en bleef beperkt tot het behandelen van aanvragen voor het aanleggen van nieuwe spoorlijnen. Rond 1860 kwam hierin verandering toen de overheid zorg ging dragen voor het aanleggen van spoorlijnen buiten de randstad en het bouwen van spoorbruggen over de grote rivieren. Daarvoor waren investeringen nodig met risico’s

18

19


waarvoor particuliere investeerders terugschrokken. Internationaal gezien was deze in Nederland toegepaste combinatie van staatsaanleg en particuliere exploitatie uitzonderlijk. (Buiter 1999) De exploitatie van het spoorwegnet kwam voor een groot deel in handen van de Maatschappij tot exploitatie van staatsspoorwegen, kortweg Staatsspoor genoemd. De staat verzorgde nieuwbouw en uitbreiding van dit net; het Staatsspoor betaalde vergoedingen voor het gebruik van het net. Daarnaast bestond er een aantal andere, deels lokale exploitatie-maatschappijen die in deze periode van sterke economische groei een spoorweg in eigen beheer exploiteerden. De concurrentie leidde tot grote problemen, tot wat Van der Goes een ‘bellum omnium contra omnes’ noemde. In de jaren 1880-1890 heerste hopeloze verwarring over tarieven, exploitatie- en vervoersplicht; het spoorwegnet vertoonde grote gebreken. De toestand was zelfs zo kritiek geworden, dat in 1881 een parlementaire enquête werd gehouden over de vraag: ‘Hoedanig moet de exploitatie der Nederlandsche spoorwegen zijn ingericht, opdat deze zoveel mogelijk kan voldoen aan de behoefte van het verkeer?’ Uiteindelijk besloot de overheid in 1890 tot een krachtiger ordening: zij schrok terug voor staatsexploitatie, maar verdeelde de exploitatie van het spoorwegnet tussen de Maatschappij tot exploitatie van staatsspoorwegen en de Hollandsche IJzeren Spoorweg Maatschappij (h.s.m.). Lokale spoorwegen werden opgeheven of overgenomen door Staatsspoor of h.s.m. De exploitatie vond plaats onder gelijke voorwaarden op basis van concurrentie en concentratie. (Faber 1989: 29-30) Aan deze toestand van concurrentie en concentratie kwam in 1917 een einde, toen een belangengemeenschap tussen beide maatschappijen tot stand kwam. Het oneconomische en kostbare van het concurrentieprincipe werd als een belemmering gevoeld voor een behoorlijke ontwikkeling van het bedrijf. (Faber 1989: 38) Door de concurrentie tussen beide maatschappijen hadden zij te weinig opzij kunnen leggen voor de nodige investeringen. Daarnaast dwongen kolentekorten en andere praktische problemen tijdens de Eerste Wereldoorlog de directies van Staatsspoor en h.s.m. tot samenwerking. (Veenendaal 1998: 105; 109) Er werd een beheersmaatschappij opgericht, de Nederlandse Spoorwegen n.v. met een gezamenlijke directie. De overheid stond hier aanvankelijk buiten. In de loop van de jaren twintig en dertig vergrootte ze haar invloed met de aankoop van aandelen. Pas eind 1937 werden beide maatschappijen definitief samengevoegd en kwam de ns in handen van de overheid. Daarmee werd – voorlopig – een controverse beslecht over de vraag of de exploitatie van spoorwegen in het algemeen belang van overheidswege behoort te geschieden, een controverse die zo oud was als de spoorwegen zelf. (Vgl. Faber 1989: 364) Rendabel draaien deed de ns toen al niet meer. Concurrentie met weg- en watervervoer, protectionistische maatregelen in het buitenland en de economische depressie waren daar in belangrijke mate debet aan. De oorsprong van overheidsinvloed op de exploitatie van het openbaar


vervoer over de weg lag iets daarvoor. De uit de hand lopende concurrentie tussen spoor en autobussen maakte de invoering van een vergunningsplicht noodzakelijk. De concurrentie tussen busdiensten onderling werd gereguleerd door exclusieve rechten te verlenen aan één busmaatschappij op elke buslijn. Schaalvoordelen zorgden voor concentratie van vervoer-aanbieders tot regionale netwerken (streekvervoerders) die tot de jaren zestig kostendekkend konden opereren. Verliesgevende verbindingen werden in stand gehouden door de opbrengsten uit rendabele lijnen (kruissubsidiëring). Onder invloed van het groeiende autobezit en toenemende suburbanisatie ontstonden rond 1962 tekorten bij de lokale en regionale vervoerders. In 1967 besloot de overheid om deze tekorten af te dekken. Het open-einde karakter van deze vorm van financiële tegemoetkoming had een explosieve groei van subsidies tot gevolg. De jaarlijkse subsidiëring in het stads- en streekvervoer steeg van 398 miljoen gulden in 1973 naar 1.883 miljoen in 1983. In een poging de vervoersbedrijven te dwingen tot kostenbeheersing ging het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in 1984 over op een prestatiegerelateerde bekostiging op basis van normkosten. De jaarlijkse subsidiëring stabiliseerde rond de 2 miljard gulden. Ook de exploitatietekorten van de Nederlandse Spoorwegen, waarvan de overheid sinds 1951 100 % aandeelhouder was, werden door de overheid gefinancierd. Alhoewel de winst uit het railvervoer meestal negatief was (ns dochters als Van Gend & Loos compenseerden die tekorten deels), lukte het de ns als staatsbedrijf een omvangrijk kernnet in stand te houden en te moderniseren. De overheid beschouwde het personenvervoer per spoor als een nutsvoorziening en legde het bedrijf een vervoersplicht op. De gehanteerde dienstregeling – zeer frequent in vergelijking met het buitenland – moest worden goedgekeurd; daartegenover kon het bedrijf in geval van tekorten een beroep doen op de Rijksoverheid. In 1969 werd de overheid daarbij verplicht (EG-Richtlijn 1191/69) de economische tekorten van openbare dienstverplichtingen te dekken. (Van Twist/Veeneman 1999: 25) In 1970 waren van het hele net nog slechts drie lijnen winstgevend. (Faber 1989: 234) In tegenstelling tot het goederenvervoer, waar drastisch werd gesaneerd, wilde de overheid bij het personenvervoer van geen sluiten van verbindingen weten. De efficiency van het bedrijf diende te worden verbeterd. Ondanks de activiteiten die op dit terrein werden ontplooid, moest de overheid geld blijven bijleggen. In de jaren tachtig vormden juist de financiële problemen de aanleiding tot voorstellen voor een andere plaatsbepaling van de ns. Infrastructuurgebonden voorzieningen Vormden bij voorzieningen als gas, water en het gemeentelijk openbaar vervoer de tekortkomingen van het concessiestelsel aanleiding voor overheidsexploitatie, in het geval van het spoor waren het juist de gevolgen van concurrentie op een infrastructureel netwerk die tot vergaande overheidsbe-

20

De behartiging en uitvoering van publieke belangen is de afgelopen eeuw niet beperkt gebleven tot infrastructuurgebonden sectoren. Ook op andere terreinen, van plantsoenendienst en staatsuitgeverij tot volkshuisvesting en onderwijs heeft de Nederlandse overheid het publieke belang vorm gegeven. Met de tweede grote industrialisatiegolf na de Tweede Wereldoorlog is bovendien een uitgebreid stelsel van zekerheids- en zorgarrangementen tot stand gekomen waarbij de overheid publieke belangen heeft gewaarborgd. Juist op deze terreinen is er geen sprake geweest van een overheidsmonopolie op dienstverlening, maar is een gecombineerd systeem van publieke en – over het algemeen niet op commercieel gewin gerichte – private partijen tot stand gekomen, die in van overheidswege geordende verhoudingen een rol van betekenis speelden: ‘De maatschappelijke zorg, de bijstand, het onderwijs, de arbeidsvoorziening, de ruimtelijke ordening, maar ook produktieve publieke taken, zoals het openbaar vervoer, de huisvesting of de nutsbedrijven en zelfs diverse aspecten van openbare orde en criminaliteitspreventie

21


moeienis hebben geleid. Hoe verschillend het ontwikkelingspatroon van overheidsbemoeienis in de energiesector en het spoor ook is, in beide gevallen gaat het om infrastructuurgebonden sectoren waar de overheid de exploitatie als voorziening van algemeen belang ter hand heeft genomen. Van Twist en Veeneman hebben laten zien, dat ondanks de verschillen, er ook belangrijke parallellen bestaan in de ontwikkeling van het overheidsoptreden in deze en andere infrastructuurgebonden sectoren en in de argumenten die daaraan ten grondslag liggen. Zij constateren dat de schaal waarop de infrastructuren betrekking hebben sterk is gegroeid, van lokaal naar regionaal, van regionaal naar nationaal en van nationaal naar supra-nationaal. De oorsprong van deze sectoren ligt over het algemeen in het private deel van de samenleving; in de loop van de twintigste eeuw is de overheidsinvloed op de infrastructuur en de daaraan gerelateerde dienstverlening sterk gegroeid. In een aantal gevallen is de overheid contre coeur door marktomstandigheden gedwongen tot ingrijpen. Ondanks de verschillende vormen die de publieke dienstverlening heeft aangenomen (van gemeentelijke dienst tot n.v. met overheidsaandelen) geldt over het algemeen dat er een zekere afstand is blijven bestaan tussen overheid en sector. ‘De invloed van de overheid is niet altijd even zichtbaar, hoewel die overal zonder uitzondering diepgaand is.’ (Van Twist/Veeneman 1999: 344) Infrastructuurgebonden sectoren zijn in het algemeen beschouwd als natuurlijke monopolies. Het collectieve karakter ervan, de externe effecten, de hoge aanloopkosten en de schaalvoordelen hebben een belangrijke rol gespeeld in de argumentatie ten gunste van overheidsexploitatie. Overheidsbemoeienis met de verdere ontwikkeling van infrastructuurnetwerken zou bijdragen aan een verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening; een krachtiger economische ontwikkeling in de regio; en een grotere aandacht voor andere publieke doelen, zoals milieu en veiligheid.


zijn voorbeelden van publieke activiteiten, die tot in de jaren ’50 zeer hecht in maatschappelijke leefwerelden waren ingebed, met een eigen actieve verantwoordelijkheid van maatschappelijke instanties, waarop het beleid van de gemeenten en hogere overheden rechtstreeks aansluiting zocht.’ (Salet 1994: 121) Zo bood de Woningwet uit 1901 het wettelijk raamwerk waarbinnen de uit maatschappelijk initiatief voortgekomen woningcorporaties – naast de gemeentelijke woningbedrijven – tot een centrale factor in de volkshuisvesting konden uitgroeien. Binnen de door de overheid vastgestelde beleidskaders speelden zij een cruciale rol in de sociale woningbouw, door zorg te dragen voor de bouw, de verhuur en het beheer van betaalbare woningen voor de lagere inkomensgroepen. Hun maatschappelijke oriëntatie kwam tot uitdrukking in de verenigingsstructuur als organisatievorm, in de verbondenheid met bredere maatschappelijke groeperingen (de confessionele zuilen, de rooie familie) en in hun sociale doelstelling. Niet winst was hun oogmerk, maar goede en betaalbare volkshuisvesting. In de sociale zekerheid heeft zich de verhouding tussen overheid en geïnstitutionaliseerd maatschappelijk initiatief, in casu de werkgevers- en werknemersorganisaties, pas na een lange en stevige strijd over de uitvoeringsorganisatie uitgekristalliseerd, met als uitkomst een buitengewoon dominante positie van de sociale partners daarin. Ook in het onderwijs speelde het maatschappelijk initiatief een belangrijke rol. Door de financiële gelijkstelling van het openbaar en bijzonder onderwijs, geregeld in de zogenaamde pacificatie van 1917, kreeg het bijzonder onderwijs de wind in de zeilen. Naast de van overheidswege bestuurde openbare scholen, werden op grote schaal scholen op confessionele grondslag opgericht – als belangrijke transmissiemechanismen van de levensbeschouwing in protestants-christelijke en rooms-katholieke kring. Gaandeweg breidden de door confessionelen beheerde verzorgings- en dienstverleningssectoren zich verder uit tot een sterk geïnstitutionaliseerd en verzuild maatschappelijk middenveld. Er trad een duidelijke taakverdeling op: de overheid nam de kosten op zich en de particuliere instellingen deden het werk. ‘Voor de zuilen’, zo schreef J.A.A. van Doorn, ‘was dit een nagenoeg ideale situatie: baas in eigen huis, en het huis ten laste van de gemeenschap.’ Van Doorn spreekt van een doorslaand succes van de confessionele politiek: ‘De goed georganiseerde “koepels” op de terreinen van onderwijs, gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening, parlementair vertegenwoordigd en dus politiek gedekt, stonden stevig in hun onderhandelingen met de departementale ambtenarij. Omdat de betrokken departementen bovendien vaak in confessionele handen waren, hadden de vertegenwoordigers van het particulier initiatief hoegenaamd niets te vrezen.’ (Van Doorn 1996: 127 resp. 128) Vanaf de jaren zeventig is de onderlinge relatie tussen deze twee domeinen, dat van de overheid en dat van maatschappelijk initiatief en organisatie,

22

23


sterk van karakter veranderd. Het zuilsgewijze georganiseerde maatschappelijk middenveld verloor in hoog tempo zijn traditionele identiteit en maakte een proces van vergaande professionalisering door. In de relatie met de overheid verschoof het zwaartepunt, ambtelijk en politiek, geleidelijk naar de overheid. Het maatschappelijk initiatief raakte verstatelijkt. De bezuinigingspolitiek van de jaren tachtig holde de positie van het langs levensbeschouwelijke lijnen geïnstitutionaliseerde middenveld verder uit en opende het voor de invloed van de markt. De ‘vermarkting’ werd gestimuleerd door de behoefte aan bedrijfsmatig werken en vanuit de wens een oplossing te vinden voor de falende publieke en politieke controle op het sterk met de overheid verknoopte middenveld, dat zijn verbinding met de eigen achterban steeds meer was kwijtgeraakt. (Tjeenk Willink 2002: 31) Groepsbelang en publiek belang waren uit elkaar gegroeid en niet zelden tegenover elkaar komen te staan. De rol van de overheid bij het waarborgen en behartigen van het publiek belang moest daarom eveneens veranderen.

24


3 De publieke zaak in de sociaal-democratische

traditie

S

ociaal-democraten hebben een vooraanstaande rol gespeeld in de gedachtenvorming over en de praktische vormgeving van het publieke belang als tegenwicht tegen particuliere economische machten en belangen. Hun belangrijkste referentiepunt was daarbij, in tegenstelling tot de hardnekkige beeldvorming daarover, niet primair de overheid, maar de gemeenschap, de samenleving. In de sociaal-democratische erfenis van de twintigste eeuw kunnen we – enigszins impressionistisch – vijf invalshoeken aanwijzen voor de omschrijving van en vormgeving aan het publieke belang: de gemeentepolitiek; economische ordening op het niveau van de onderneming; macroeconomische sturing en ordening; de betekenis van collectieve voorzieningen en de kwaliteit van het bestaan in de welvaartsgroei; het cultuurpolitieke perspectief. Hun opvattingen daarover maakten deel uit van een reformistische traditie: de Nederlandse sociaal-democratie is al vrij spoedig het socialisme niet meer als radicale breuk met de bestaande orde gaan beschouwen, maar als een model van graduele hervorming van de maatschappij, als een opdracht om het kapitalisme te organiseren. Sociaal-democraten hebben daarbij steeds een tweeledig perspectief gehanteerd. Enerzijds hadden zij waardering voor de productieve kant van het kapitalisme. Zij sloten daarmee aan bij de opvattingen van Marx, die – onder andere in Het Communistisch Manifest – zijn waardering voor de innovatieve, revolutionaire rol van de industriële ondernemersklasse niet onder stoelen of banken stak. Maar tegelijkertijd hadden zij scherpe kritiek op de economische grilligheid en verspilling en de sociale en culturele ongelijkheid die uit datzelfde kapitalisme voortvloeiden. Zij zijn het daarom als hun taak gaan zien de economie te organiseren naar maatstaven van sociale rechtvaardigheid; om zorg te dragen voor een institutionele inbedding van het kapitalisme. Daarmee is het referentiekader aangegeven, waarbinnen sociaal-democraten het publieke belang zochten te definiëren en te behartigen. De gemeentepolitiek Program en praktijk van de sociaal-democratische gemeentepolitiek vormt daarbij een eerste inspiratiebron. Aanvankelijk diende het in 1899 vastgestelde gemeenteprogram, dat nadrukkelijk voortbouwde op wat in Amsterdam door de radicale liberalen tot stand was gebracht, als richtsnoer voor de lokale politici van de sdap. Inzet van de socialistische gemeentepolitiek diende te zijn, in de woorden van Tak, ‘al wat kan dienen om den levensstandaard der arbeiders te verhoogen en hen daardoor op te wekken uit de

25


dofheid van het armelijke leven, dat aan de bewustwording van het klassebelang in de weg staat; èn al wat kan dienen om aan het kapitalisme terrein te ontnemen, waar collectivistisch beheer in zijne plaats treedt, en behalve dadelijke voordeelen, het bewijs zijner bruikbaarheid levert en de oefenplaats biedt voor latere uitbreiding.’ (Perry 1988: 20) Lotsverbetering, versterking van positie en klassebewustzijn van de arbeiders en leerschool zijn de drie elementen die in deze omschrijving centraal staan. Zij zijn onder meer te realiseren door het scheppen van publieke voorzieningen (‘het kapitalisme terrein te ontnemen’). In 1919 werd een nieuw gemeenteprogram aanvaard, dat grotendeels het werk van F.M. Wibaut was. Het week in visie niet af van het eerdere, maar bracht op verschillende onderdelen verduidelijking en aanvulling. ‘De sociaal-democratische gemeentepolitiek stelt zich ten doel het orgaan der gemeente meer en beter dienstbaar te maken tot het inrichten en beheeren van allerlei instellingen ter voorziening in de behoeften der ingezetenen, waarbij gestreefd wordt naar het grootst mogelijke gerief voor de verbruikers en rekening wordt gehouden met hun economische positie. Langs deze weg bevordert de sociaal-democratische gemeentepolitiek de socialistische gedachte’, aldus het program. (De Liagre Böhl 2000: 161) In het nieuwe program werd de nadruk gelegd op een actieve gemeentelijke rol op het gebied van de levensmiddelenvoorziening en de volkshuisvesting – dit laatste mogelijk gemaakt door de Woningwet van 1901. Aan de gemeentelijke woningbouw werd de voorkeur gegeven boven de verenigingsbouw. (Borrie 1968: 139) De gemeente vormde tijdens het Interbellum een buitengewoon vruchtbaar terrein van sociaal-democratische politiek en was in menig opzicht proeftuin voor de verzorgingsstaat die na 1945 in Nederland gestalte kreeg. (Nieuwenhuijsen 1985) Waar de regeermacht de sdap tot 1939 ontzegd bleef, bood de gemeente bij uitstek de mogelijkheid tot sociaal-democratische machtsontplooiing. Amsterdam nam daarbij een bijzondere plaats in, door het gezag en de invloed van haar gemeentebestuurders in de landelijke sdap – zij gaven immers over het algemeen de toon aan en stippelden de partijlijn uit – en door de voorbeeldfunctie die Amsterdam voor de andere grote steden in de randstad vervulde. De sociaal-democratische gemeentepolitiek onderscheidde zich vooral, aldus Herman de Liagre Böhl, doordat ze aanstuurde op een zo breed mogelijke en systematische naasting van bedrijven. ‘Tegenover de chaos, het winstbejag en de verspilling van het kapitalisme stond de gemeenschappelijke voorziening in allerlei behoeften door gemeentebedrijven.’ (De Liagre Böhl 2000: 161) De gemeentebedrijven dienden niet alleen uitstekende producten af te leveren, die beneden de kostprijs lagen; ze moesten bovendien op het gebied van de arbeidsvoorwaarden, de outillage en de bedrijfsvoering een voorbeeldfunctie vervullen. In de praktijk van de gemeentepolitiek breidden de sociaal-democratische bestuurders publieke voorzieningen en publieke invloed aanzienlijk uit,

26

Socialisatie In het Beginselprogramma van de Partij van de Arbeid van 1977 wordt gepleit voor het in gemeenschapsbezit brengen van onder meer basis-industrieën, banken, pensioenfondsen en verzekeringmaatschappijen teneinde te bereiken dat er in de eerste plaats geproduceerd wordt naar maatschappelijke behoeften. Deze passage, die het programma inmiddels tot de risée van de beginselprogramma’s heeft gemaakt, vormt een verre echo van het sociaaldemocratisch ordeningsdenken uit het interbellum. Maatgevend voor het denken over ordening van het kapitalisme in deze periode is het rapport Het socialisatievraagstuk uit 1920 geweest. In essentie gaat het socialisatierapport om de vraag hoe, enigszins anachronistisch uitgedrukt, het publieke belang

27

De publieke zaak in de sociaal-democratische traditie

met name in de distributie van levensmiddelen, in de woningbouw en de volkshuisvesting. De Amsterdamse wethouder De Miranda was de inspirator van een activistische gemeentelijke levensmiddelenpolitiek, waarbij hem uiteindelijk de socialisatie van het hele distributiesysteem voor ogen stond. Zijn inspanningen culmineerden in de oprichting van een centrale markthal van gemeentewege, die in 1934 werd voltooid. (Borrie 1993: 209 e.v.) De Miranda was voorts samen met Wibaut de gangmaker van een sterk interventionistisch woningbouw- en volkshuisvestingsbeleid dat niet alleen in betrekkelijk korte tijd de scherpste kanten van de woningnood wegnam, maar bovendien kwalitatief imponeerde. Onomstreden was de sociaaldemocratische politiek op deze punten echter niet. Vooral de liberalen in de Amsterdamse gemeenteraad boden weerwerk tegen het gemeentelijk activisme van de sdap-wethouders. De economische crisis van de jaren dertig zou uiteindelijk dit activisme financieel smoren. ‘Gas- en watersocialisme’: zo is de sociaal-democratische gemeentepolitiek in deze jaren wel omschreven. Maar daarmee worden program en praktijk van de socialistische bestuurders toch tekort gedaan. Immers, naast het verzorgen van nutsvoorzieningen beoogden zij in veel bredere zin sociale en culturele doelstellingen te verwezenlijken door middel van actief overheidsoptreden. Bovendien zagen zij voor de gemeente ook een regulerende rol in het economisch leven weggelegd: door beïnvloeding van het marktmechanisme middels prijsregelende gemeentebedrijven, en door het stichten van gemeentelijke instellingen als gemeentelijke keukens, eethuizen, wasinrichtingen en badhuizen, zoals De Miranda in zijn in 1926 verschenen brochure De gemeenten en haar nieuwe taak uiteenzette. De gemeente kreeg aldus een cruciale rol toebedeeld om breed gedefinieerde publieke belangen te behartigen. Zij diende door actief optreden kapitalistisch falen te compenseren; ongewenste gevolgen van economische ontwikkeling en urbanisatie te corrigeren; en de culturele ontwikkeling van de arbeidersbevolking te stimuleren. In de loop der jaren verschoof daarbij het perspectief: de aanvankelijk vrijwel exclusieve gerichtheid op de arbeidersklasse maakte plaats voor inclusieve aandacht voor alle burgers van de gemeente.


tot gelding kan worden gebracht in de beslissingscentra van een kapitalistische economie. Geheel tegengesteld aan wat tegenwoordig de heersende opinie lijkt te zijn onder sociaal-democratische beleidsmakers en economen, vond de socialisatiecommissie van destijds het kapitalisme een inefficiënt en spilziek stelsel: ‘Geen spilzieker stelsel […] dan het kapitalisme’, aldus het rapport. (Peper 1982: 13) Deze waarneming was overigens niet zozeer ontleend aan een theoretische kritiek op het kapitalisme, maar mede gebaseerd op de gedegen kennis die een aantal leden van de commissie in de praktijk van het bedrijfsleven had opgedaan. Het kapitalisme, zo luidde de opvatting van Wibaut, gezaghebbende financiële en economische expert van de sdap en voorzitter van de commissie, schoot tekort omdat er teveel werd verspild en er te weinig doeltreffend geproduceerd werd; en het was verwerpelijk omdat het een onredelijke verdeling van het maatschappelijk product meebracht. (Knegtmans 1989: 26) Door een andere economische ordening – dat wil zeggen: door de productie in gemeenschapshanden te brengen – zou niet meer worden geproduceerd voor winst van de ondernemers, maar ten dienste van de gemeenschap. Kapitalistische verspilling aan winst en reclame zou plaats maken voor een behoorlijke verdeling van de maatschappelijke welvaart. (Knegtmans 1994: 69) De gesocialiseerde bedrijven zouden een publiekrechtelijke constructie kunnen krijgen, een overheidsbedrijf kunnen vormen of een n.v. Zij zouden moeten worden bestuurd door organen, die de algemene bedrijfspolitiek formuleerden en toezicht op de directie hielden, en waarin arbeiders, technici en bedrijfsleiders, consumenten en de overheid vertegenwoordigd zouden zijn. Groepsbelangen dienden aan het gemeenschapsbelang ondergeschikt te zijn. Gewaarschuwd werd echter tegen een te grote bureaucratische (ambtelijke) invloed. Overheid en politiek dienden zich niet al te direct met de bedrijfsvoering te bemoeien. De directie van een bedrijf zou voldoende ruimte moeten krijgen om ‘als zodanig’ te functioneren. De gehele organisatie van bedrijven en sectoren met hun raden en commissies op de verschillende niveaus zou moeten worden overkoepeld door een Algemene Economische Raad. (Peper 1982; Knegtmans 1989; 1994) Socialisatie werd beschouwd als etappe naar een socialistische samenleving, nog niet als de realisatie ervan. Socialisatie werd naar de opvatting van de sdap bevorderd door de trend naar concentratie van het bedrijfsleven in belangrijke sectoren van de economie, waarop de sociaal-democraten als het ware konden ‘meeliften’. Het rapport is met zijn gedetailleerd ontwerp van het gesocialiseerde bedrijfsleven een merkwaardige mengeling van technocratie en utopisme. Ondanks de intensieve campagne die de sdap rond het thema socialisatie organiseerde, is het rapport een theoretische exercitie gebleven; de voorstellen van de commissie zijn nimmer in de praktijk gebracht. Op den duur is het streven naar socialisatie uit het sociaal-democratisch program verdwenen. Het beginselprogram van 1977 vormt in dat

28

Plan van de Arbeid De sociaal-democratische plannen voor een ingrijpende hervorming van de economische orde maakten, onder invloed van de economische depressie van de jaren dertig en van nieuwe economische inzichten, plaats voor een praktischer economisch-politiek program: het Plan van de Arbeid. Het ordeningsperspectief is nog wel aanwezig, maar maatregelen voor een directe aanpak van de gevolgen van de crisis zijn op de voorgrond komen te staan. Het Plan beoogde eenieder in Nederland bestaanszekerheid bij een behoorlijk levenspeil te garanderen. Het wilde daartoe allereerst een onmiddellijke uitweg bieden uit de crisis, door een combinatie van openbare werken op grote schaal en gerichte industrialisatie; daardoor zou de werkgelegenheid worden uitgebreid en de koopkracht verhoogd volgens het multiplier effect. Deze voorstellen putten uit de nieuwe economische theorieën van Kahn en Keynes, het Belgische Plan van de Arbeid van Hendrik de Man en de ervaringen die in Zweden waren opgedaan met de crisispolitiek. In de tweede plaats schetste het Plan, mede gebaseerd op de ontwikkeling van nieuwe economische inzichten van Tinbergen, Vos en anderen, een conjunctuurpolitiek ter voorkoming van nieuwe crises, die gericht moest zijn op beheersing van het kredietwezen, controle op de uitbreiding van ondernemingen en beheersing van het tempo van rationalisatie. Een dergelijke politiek zou slechts mogelijk zijn in een tenminste gedeeltelijk geordende economie, het derde hoofdonderdeel van het Plan. Van socialisatie zag het Plan uitdrukkelijk af. Het gaf een ontwerp van een gemengde economie met behoud van particulier kapitaalbezit. Slechts in enkele sectoren werd de algemene bedrijfsleiding in handen van een tripartiete bedrijfsraad gelegd; in andere sectoren, zoals de landbouw en de detailhandel, beperkte de ordening zich tot maatregelen die de bestaanszekerheid zouden vergroten. (Knegtmans 1989: 169 e.v.; 1994: 101; Nekkers 1985) Ruim 45 jaar na publicatie gaf een van de geestelijke vaders van het Plan, Jan Tinbergen, een terugblik op de hoofdlijnen ervan. Hij maakte daarbij een onderscheid tussen de voorgestelde conjunctuurpolitieke maatregelen van Keynesiaanse snit, en de structuurpolitieke elementen (‘ordening’). Deze laatste waren gericht op een meer planmatige industrialisatie van Nederland en de daarmee verbonden investeringsprocessen en hadden ook betrekking op de verdeling over investeringen en verbruik tussen de particuliere en de publieke sector. ‘De achterliggende gedachte was wel, dat de zogenaamde

29


opzicht een anomalie. Maar het socialisatierapport heeft wel twee kernvragen aan de orde gesteld: de vraag naar de aard van de gewenste economische ordening; en de vraag op welke wijze het publieke belang in de beslissingscentra van bedrijven en sectoren tot gelding kan komen. Terwijl het enerzijds ver achter ons ligt, is het tegelijkertijd akelig actueel wanneer we naar de escapades van nuon met Vitesse kijken, of naar de ongerijmde beloning van de topmanagers van grote bedrijven.


vrije krachten van de maatschappij, aan zichzelf overgelaten, ons behoorlijk in een chaos hadden gebracht en dat politiek ingrijpen nodig was om uit die chaos te komen. Met name kan dit worden betoogd voor de werking van de markten voor landbouwprodukten. Maar zeker ook wel voor het voorkomen van ofwel te veel ofwel te weinig investeringen; of van speculatie.’ (Tinbergen 1982: 39) In het Plan van de Arbeid presenteerde de sociaal-democratie een nieuwe omschrijving van het publiek domein en publiek belang vis à vis een ongetemde economische ontwikkeling. In deze, destijds zeer geavanceerde, economische opvatting was de overheid gehouden tot directe publieke interventies ter onmiddellijke crisisbestrijding en diende zij een publieke verantwoordelijkheid te aanvaarden voor een evenwichtige economische groei op de langere termijn, niet door aanpassing aan de markt, maar door sturing van de markt en door ordening. Er sprak, zo signaleerde Den Uyl 25 jaar later, een sterk geloof in de bestuurbaarheid van de samenleving uit. (Den Uyl 1961: 123 e.v.) Hoe omstreden deze economisch-politieke visie in de jaren dertig in Nederland – en aanvankelijk ook in sociaal-democratische kring – ook geweest is, na de oorlog werd de Keynesiaanse politiek van conjunctuurstabilisatie door middel van macro-economische overheidsinterventies algemeen geaccepteerd, al kan men erover twisten hoe effectief deze politiek in de open Nederlandse economie eigenlijk geweest is. (Binnenveld e.a. 1975) In 1959 kon Den Uyl constateren dat het socialistisch program uit de interbellaire periode voor een belangrijk deel ten uitvoer was gebracht. Zo was in de ontwikkelde landen sprake van een belangrijke vergroting van de overheidsinvloed op het economisch leven en van de schepping van een bewuste werkgelegenheidspolitiek. (Den Uyl 1959: 106) Ook tal van specifieke onderdelen uit het Plan van de Arbeid, zo schreef hij bij het 25-jarig jubileum van het Plan, waren inmiddels gerealiseerd: de nationalisatie van de Nederlandsche Bank, wetgeving voor het toezicht op het kredietwezen, een zekere mate van ordening van het middenstandsbedrijf en het vervoerwezen; tot en met de 2 procentsregeling voor opdrachten aan kunstenaars bij de uitvoering van bouwwerken. (Den Uyl 1961: 123 e.v.) Men moet echter vaststellen dat de meer ingrijpende ordenende elementen van het Plan naar de achtergrond zijn verdwenen, zeker na het échec van de rigoureuze ordeningsplannen van Hein Vos van vlak na de oorlog. Zijn voorstellen voor publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie stuitten op teveel maatschappelijke en politieke weerstand. Intussen zijn de Tinbergiaanse en Keynesiaanse concepties van conjunctuurbeheersing onder economen en beleidsmakers – ook van sociaaldemocratische snit – goeddeels uit de mode geraakt. Na de periode van stagflatie in de jaren zeventig en de mislukte Keynesiaans georiënteerde experimenten om de economische teruggang van de jaren zeventig en begin tachtig te keren heeft dit type economische benadering zijn populariteit verloren. (zie Scharpf 1987) Voorgoed? Dat is nog maar de vraag. Het is niet

30

Om de kwaliteit van het bestaan De herdenking van een kwart eeuw Plan van de Arbeid viel vrijwel samen met de lancering van een nieuw sociaal-democratisch program waarin een nieuw begrip centraal stond: de kwaliteit van het bestaan. Geen plan, ditmaal, maar een plannetje van slechts enkele tientallen pagina’s. In de luwte van de oppositie tegen het kabinet De Quay – alhoewel: luwte? Suurhof typeerde het oppositie voeren in deze tijd van overvloed als ‘behangen tegen de wind in’ – werd deze nieuwe opvatting over het publieke belang ontwikkeld. De snel toenemende welvaart maakte het de sociaal-democraten steeds moeilijker zich helder en onderscheidend te profileren, zeker na de langdurige periode van regeringsdeelname in de rooms-rode coalitie kabinetten. Motor voor de nieuwe ideeën was de Wiardi Beckman Stichting, waarvan destijds Den Uyl directeur was. Zijn staf had in een interne nota de PvdA omschreven als gekenmerkt door ‘veroudering, vrees voor zelfconfrontatie, wreveligheid tegenover non-conformisme en een gebrek aan begeestering’. (Bosscher 1994: 215) Er was een nieuw, scherper politiek profiel nodig. Bij de formulering daarvan liet de wbs zich inspireren door de denkbeelden van John Kenneth Galbraith over het contrast tussen private rijkdom en publieke armoede. De kern van het nieuwe politieke program werd gevormd door het begrip ‘kwaliteit van het bestaan’. Om de kwaliteit van het bestaan is de titel van het in 1963 verschenen wbs-rapport over de besteding van de groei van het nationaal inkomen en is tevens de verzamelnaam voor daaropvolgende rapporten die een nadere uitwerking op deelterreinen vormen. Om de kwaliteit van het bestaan is eveneens de titel van het verkiezingsprogramma van de PvdA uit 1963. Om de kwaliteit van het bestaan is tenslotte een bepaalde notie, een gedachtengang over de politieke opdracht van de sociaal-democratie, zoals verwoord in het eerste wbs-rapport. (De Galan 1982: 61) De hoofdvraag van dit rapport was ‘of een ongekwalificeerde welvaartsgroei, […] een groei van het reële inkomen per hoofd van de bevolking, die niet nader wordt gericht en afgestemd dan in de bestaande maatschappelijke orde het geval is, tot groter welzijn en rechtvaardiger verhoudingen leidt’. De vraag stellen was haar beantwoorden. (Bosscher 1994: 215-216) De particuliere welvaartsgroei, zo luidde de stelling van Den Uyl en de zijnen, had de gebreken van de samenleving niet verholpen. De kwaliteit van het publieke domein en het functio-

31


ondenkbaar dat – nu de grenzen van de neoliberale economische politiek in zicht zijn gekomen – het gedachtegoed van Keynes in tijden van tegenvallende conjunctuur opnieuw, maar niet exclusief, een inspiratiebron voor economische politiek wordt, niet voor kleine, open en kwetsbare economieën, wel voor grotere geografische eenheden met een samenhangende markt, zoals Europa. Tinbergen ging nog een stap verder, toen hij in 1980 met Den Uyl, Pronk en Kok een werkgelegenheidsplan presenteerde met een mondiale dimensie: geen Plan, maar een Wereldplan. (Kok e.a. 1980; Tinbergen 1982)


neren van de collectieve voorzieningen (‘armetierig’), lieten ernstig te wensen over evenals de verdeling van de particuliere welvaart. Voor een goede kwaliteit van het menselijk bestaan, zo kan men de gedachtengang van het wbs-rapport samenvatten, is meer nodig dan groei van de besteedbare particuliere koopkracht. Nodig is enerzijds internationale en nationale herverdeling van de welvaart, anderzijds uitbreiding en verbetering van de gemeenschapsvoorzieningen. Voor beide doelstellingen is een grotere planmatigheid van vorming en besteding van het nationaal inkomen vereist. (De Galan 1982: 61) Betere collectieve voorzieningen zouden niet alleen de kwaliteit van het bestaan kunnen verbeteren, maar er ook toe kunnen dienen allen gelijke toegangsmogelijkheden tot maatschappelijke welvaart te verschaffen en kunnen bijdragen aan een evenwichtiger inkomensverdeling. De mogelijkheden om die verschillen te verkleinen via loon-, prijs- en belastingpolitiek waren immers beperkt. Gelijkwaardigheid moest worden bevorderd door voorrang voor gemeenschapsvoorzieningen. ‘Nodig is een aanpak, die de immanente krachten van de huidige welvaartsgroei weet te controleren en te richten op vergroting van het gemeenschappelijk welzijn, waarin er evenwicht zal bestaan in de gemeenschappelijke voorzieningen en die in de particuliere sector’, aldus Den Uyl op het PvdA-congres in 1963. (Verslag negende congres Partij van de Arbeid 1963) De Galan meende in een retrospectief dat in het rapport en de daaraan ten grondslag liggende gedachtengang een aantal voor de sociaal-democratie kenmerkende elementen aanwezig zijn: de nadruk op internationale solidariteit en op gelijkwaardigheid voor allen; de voorrang voor gemeenschapsvoorzieningen (zoals woningbouw, openbaar vervoer, gezondheidszorg en onderwijs); de voorkeur voor collectivisering van bestedingen boven die van productiemiddelen; de noodzaak van planning; de toekomstgerichtheid; de verwerking van nieuwe wetenschappelijke inzichten in beleidskeuzen; en tot slot de eerlijke presentatie van de rekening, inclusief de belastingvoorstellen om de collectieve sector te kunnen financieren. Aan zijn terugblik voegde hij een goede raad toe: ‘Het democratisch-socialisme doet er goed aan de karaktertrekken van “Om de kwaliteit…” te blijven behouden: internationaal, toekomstgericht, wetenschappelijk, genuanceerd, planmatig en eerlijk voor de noodzakelijke offers uitkomend.’ (De Galan 1982: 67) De verkiezingen van 1963 verliepen voor de PvdA weinig voorspoedig; de notie van versterking van de collectieve voorzieningen ten koste van de particuliere bestedingen was kennelijk niet erg aangeslagen. Om de kwaliteit van het bestaan is als formule, als ideeënwereld, de agenda van de Nederlandse sociaal-democratie echter decennia lang blijven bepalen – inclusief het beleid van het kabinet Den Uyl. Zo schreef Den Uyl in 1971 over het gemeenschappelijk regeringsprogram van PvdA, D’66 en PPR voor de periode 19711975 onder de veelzeggende titel ‘Om de kwaliteit van het bestaan’. Waar in 1963 de geesten nog niet rijp voor waren, ontwaart Den Uyl dan een grotere

32

Om de kwaliteit van het bestaan is in het geschiedbeeld van de Nederlandse sociaal-democratie sterk onderschat. Het historisch beeld van de Partij van de Arbeid is als het ware opgegaan in het algemene beeld dat van de sociaaldemocratie in het naoorlogse West-Europa is ontstaan. De jaren tussen 1945 en 1975 worden over het algemeen vooral beschouwd als een solide eenheid van economische groei, effectieve Keynesiaanse sturing, opbouw en inrichting van de verzorgingsstaat, toenemende welvaart en verkleining van de inkomensverschillen: de gouden jaren van de sociaal-democratie. Hoezeer er om andere redenen ook is af te dingen op de toepasbaarheid van dit beeld op de Nederlandse situatie, het onderschat bovendien de Wende die Den Uyl en de zijnen met hun vernieuwing rond 1963 voor de PvdA teweeg brachten. Zij waren zich er terdege van bewust dat het politieke profiel van hun partij in het licht van de sterk toegenomen welvaart verfletste. Met de notie van ‘de kwaliteit van het bestaan’ legden zij de basis voor een nieuw sociaal-democratisch program voor de daarop volgende decennia. Daarin is het brandpunt van politieke aandacht verder verschoven naar de collectieve sector en publieke

33


ontvankelijkheid als gevolg van de snel voortgeschreden economische groei, met alle nadelige gevolgen van dien. (Den Uyl 1971: 226-227) In de jaren zeventig werd de reikwijdte van de oorspronkelijke notie wel steeds groter om ook de programma’s van de sociale en politiek-culturele bewegingen uit die periode erin onder te kunnen brengen, waardoor een buitengewoon opgerekte opvatting van publiek belang ontstond. Bovendien traden inconsistenties op, omdat naast elementen van planmatigheid en centrale sturing de democratisering van instellingen en structuren in de Nederlandse samenleving een prominente plaats in dit programma kregen toebedeeld. (Becker 1994: 244) De paradigmastrijd van de afgelopen twee decennia is ten dele te zien als een afrekening met de erfenis van deze benadering: met de te optimistische verwachtingen over het functioneren van de collectieve sector en de planmatige sturing van maatschappelijke processen. Om de kwaliteit van het bestaan was buitengewoon kwetsbaar voor het type kritiek dat in de loop der jaren tachtig opkwam op het functioneren van de overheid. De Galan spreekt van een ‘overdosering van rationaliteit en economistisch denken’ – die zijns inziens evenzeer geldt voor het Plan van de Arbeid -, van een ‘uitsluitend zonnige kijk op de overheid en haar planningscapaciteiten’. Het rapport ademt te veel de geest ‘wat de overheid doet is welgedaan’. (De Galan 1982: 64 en 66) Kalma meent in een terugblik: ‘Collectieve financiering bleek niet vanzelf een goed functioneren van de betreffende voorzieningen te garanderen. Cliënten raakten in een doolhof van regels soms het spoor bijster en verloren af en toe ook wel wat verantwoordelijkheidsbesef. Grote bureaucratische instellingen confronteerden de burger met nieuwe vormen van machtsongelijkheid. Het evenwicht tussen “wettelijk opgelegde” en “vrijwillig aanvaarde solidariteit” raakte verstoord.’ (Kalma 1994: 310)


voorzieningen dan in de jaren vijftig het geval was; een verschuiving die ook in electorale aanhang en lidmaatschap tot uiting zou komen. Na een periode van bezuinigingspolitiek en terugdringing van de collectieve lasten van ruim twintig jaar lijkt de benadering uit Om de kwaliteit van het bestaan weer springlevend en is deze opnieuw van betekenis voor het sociaal-democratisch program, getuige het lopende debat over de besteding van het nationaal inkomen en over de verhouding tussen publieke armoede en private welvaart. Kennis van de recente geschiedenis zou ons kunnen behoeden voor een te naïeve terugkeer tot dat gedachtengoed. De cultuurpolitieke invalshoek van de sociaal-democratie De sociaal-democratische hoofdstroom van de afgelopen eeuw heeft betrekking gehad op het temmen van het kapitalisme in economische en sociale zin. Zij was erop gericht de grilligheden van de economische ontwikkeling te bedwingen; de verspilling tegen te gaan; de gevolgen op macro-economisch niveau van micro-economisch handelen te beteugelen; en de sociale gevolgen en risico’s van een te dominante economische logica van winststreven te ondervangen, zoals op het gebied van veiligheid, gezondheid en inkomensverdeling. Daarnaast kent de sociaal-democratie een tweede, cultuurpolitieke stroming, die deels vervlochten is met de eerste, deels er tegenover staat. (Kalma 1994) Zij behelst een kritiek op de culturele gevolgen van het kapitalisme; op de culturele waarde van de massaproducten; op het gehalte van kapitalistisch geproduceerde cultuurgoederen; en op de trend niet-kapitalistisch georganiseerde onderdelen van de maatschappij aan de economische logica te onderwerpen. Deze cultuurpolitieke traditie vormt een van de bronnen van het vroege socialisme en wordt in de tweede helft van de 19e eeuw bijvoorbeeld vertegenwoordigd door het werk van John Ruskin en William Morris (arts and craft movement). In Nederland krijgt zij vorm in het streven van de vroege socialistische beweging een eigen arbeiderscultuur te ontwikkelen. In de beslotenheid van de rooie familie krijgt zij een zeer pregnante uitdrukking in het radicalisme van de ajc in de jaren dertig: radicaal in het vormgeven en beleven van een eigen cultuur; even radicaal in het afwijzen van de commerciële cultuuruitingen van het kapitalisme (de moderne film, dans en muziek). Belangrijke vertegenwoordigers van het cultuur-socialisme, zowel van seculiere als religieuze signatuur, treden rond het midden van de 20ste eeuw naar voren. Jacques de Kadt zet in Het fascisme en de nieuwe vrijheid (1939) de aanval in op de culturele vervlakking en verwildering van de ‘demo-liberale’ samenleving. Terwijl aan de ene kant de ‘geld-mens’ het beste deel van de wereld in beslag neemt, komt aan de andere kant de ‘maagmens’ steeds dreigender opzetten. De Kadt stelde daarvoor de sociaal-democratie in belangrijke mate verantwoordelijk, ‘met haar cultuur van de middelmatigheid, haar wereld van de schaapachtige gezindheid’. Ze was, net als haar achterban, ver-

34

35


vuld van ‘het ideaal van een warme stal, goed voer, en een pretje op zijn tijd’. De Kadt koos voor een heroïsch, cultuur gericht individualisme, daarbij de cultuur bewust boven de economie stellend. (Kalma 1994: 308) Willem Banning, een van de grondleggers van de doorbraak-PvdA, vertegenwoordigde met zijn religieus geïnspireerde personalistisch socialisme deze zelfde traditie. Achter de schijn van civilisatie, van verstrooiing en vermaak, gaat het verval van vreugdevol aanvaarde, eigen verantwoordelijkheid schuil, zo stelde hij in De dag van morgen (1945). ‘[A]ls erfenis van anderhalve eeuw industrialistisch kapitalisme, dat ons een fabelachtige vermeerdering van welvaart en materiële goederen bracht, hebben wij ook te zien: een ontstellende vervlakking van geestelijk leven, een geestelijk vacuüm bij millioenen uit alle klassen en standen’. De wezenlijke scheidslijn is voor Banning geestelijk, niet economisch. Niet de structuur van productiestelsel of politiek systeem komen voor hem op de eerste plaats, maar behoud en vernieuwing van onze beschaving. (Banning 1945) Voor de praktische politiek, gedomineerd als deze in de naoorlogse jaren werd door de hervormingsarbeid van Drees, hadden deze opvattingen betrekkelijk weinig betekenis. Het cultuur-politieke experiment op onderwijsgebied onder verantwoordelijkheid van de sociaaldemocraat Van der Leeuw leed al snel schipbreuk. Met het rapport Om de kwaliteit van het bestaan werd naast het element van sociaal-economische herverdeling opnieuw een cultuur-socialistisch perspectief geschetst. Den Uyl en de zijnen stelden niet de economische groei als zodanig ter discussie, wel het type welvaartsgroei van het naoorlogs kapitalisme. ‘In de geduldige cijfers van het nationale inkomen telt de electrische tandenborstel evenzeer als de verpleeghulp, de reclame-uitgaven voor het definitieve kalmeringsmiddel evenzeer als de entreeprijzen voor de schouwburg, het commissarissentantième evenzeer als de blindenrente’, aldus Den Uyl in 1963. (Den Uyl 1963: 139) Het ging er hem om de welvaartsgroei voor een deel te onttrekken aan de markt en middels collectieve voorzieningen te bestemmen voor een kwalitatief beter bestaan. ‘Socialisering van de vraag’, werd dat later genoemd; in de jaren zeventig was Hans van den Doel er een vurig pleitbezorger van met zijn pleidooi voor ‘onderwijs in plaats van frisdrank’ en zijn strijd tegen het ‘biefstuksocialisme’. De cultuurkritische lading van het begrip ‘kwaliteit van het bestaan’ is naar de achtergrond gedrongen door de toenemende nadruk op herverdelingsvraagstukken en onder invloed van de scherpe kritiek op de uitgedijde collectieve sector verder uit het zicht verdwenen. Met het debat over de kwaliteit van de publieke voorzieningen lijkt echter ook het cultuurpolitieke perspectief op bescheiden schaal terug te keren, bijvoorbeeld met de discussie over ‘echte welvaart’. In veel opzichten doet de cultuur-socialistische kritiek op het kapitalisme volstrekt verouderd aan. Er zit bovendien een linke kant aan: in het streven het culturele domein te vrijwaren van economische invloeden, ligt steeds het risico besloten de cultuur te onderschikken aan politieke uitgangspunten en doelstellingen. Dat geldt voor De Kadt’s opvattingen evenzeer als voor Den


Uyl’s Om de kwaliteit van het bestaan. Toch heeft deze kritische traditie actuele waarde en betekenis behouden bij het stellen van grenzen aan de markt. Zij komt tot uiting in de kritiek op de kwaliteit van onder geliberaliseerde marktverhoudingen geproduceerde goederen (pregnant in de Franse kritiek op de verspreiding van Amerikaans fast food en fast culture); zij schemert door in de kritiek op de verschraling van de publieke sector (onderwijs; gezondheidszorg); zij speelt een rol in het debat over marktwerking en publieke verantwoordelijkheid in de culturele sector (zoals in het omroepbestel). Zij is voorts terug te vinden in het streven naar wat men zou kunnen omschrijven als ‘marktvrije zones’ in de maatschappij, en in het streven de commercialisering van steeds meer maatschappelijke activiteiten en sectoren (sport; uitgeverij) aan grenzen te binden. Het werk van politiek filosofen als Jürgen Habermas en Michael Walzer representeert deze optiek van ‘grenzen aan de markt’. Walzer spreekt in zijn Spheres of Justice (1983) van de noodzaak en traditie van blocked exchanges: sommige zaken zijn niet te koop en horen dat ook niet te zijn. Dit perspectief leidt tot een specifieke benadering van publiek belang die niet goed te vatten is in de dichotomie van markt en overheid en de primair economische argumentatie voor het onderbrengen van voorzieningen onder een van deze twee regimes. De betekenis van het erfgoed Wat levert ons deze korte, impressionistische historische exercitie nu op anders dan het genot of de irritatie van een bezoek aan het museum van sociaal-democratische oudheden? Allereerst gaat het ons om een herwaardering van de sociaal-democratische methode. Sociaal-democraten zijn in de collectiviserende 20ste eeuw leidende maar betwiste vormgevers geweest van het publiek belang. Zij maakten niet alleen nieuwe economische inzichten gebruiksklaar voor overheidsbeleid, maar verbonden deze met opvattingen over beteugeling, ordening en correctie van marktkrachten.In termen van de huidige gebruikerstechnologie: de hardware van de sociaal-democratie heeft eruit bestaan het kapitalisme of de economie te organiseren en institutioneel in te bedden naar maatstaven die niet door de economie zelf geleverd worden, dat wil zeggen maatstaven van efficiency, democratische verantwoording, culturele ontwikkeling, sociale rechtvaardigheid en kwaliteit van het bestaan. Deze maatstaven zijn op te vatten als even zovele aspecten van een sociaal-democratische omschrijving van publiek belang. Ongewenste effecten van de markteconomie – in economische, sociale, culturele of democratische zin – dienden te worden beteugeld en gecorrigeerd door maatschappelijke (vakbeweging) of overheidsinterventie. Deze traditie kan in algemene zin als inspiratiebron dienen om onder nieuwe economische voorwaarden opnieuw een combinatie te vinden van publieke en private organisatievormen. Zij levert bovendien het inzicht op dat de meeste grote maatschappelijke vraagstukken misschien wel tijdelijk van het prioriteitenlijstje kunnen vallen, maar toch vrij hardnekkig op de politieke agenda blij-

36

37


ven staan. Zij vormen voortdurend opnieuw aanleiding voor debat en voor het zoeken naar oplossingen die voldoen aan de eisen van de tijd en de heersende politieke consensus. In de tweede plaats: meer dan van enige andere politieke groepering wordt de geschiedenis van de sociaal-democratie beschouwd als een leerproces, als een geschiedenis van moeizaam voortschrijdend inzicht, dat van het streven naar een radicale breuk met het kapitalisme via het ontwerpen van modellen van socialistische ordening van economie en maatschappij is verlopen naar de institutionele vormgeving van een gemengde economie. De verschillende plannen, noties en opvattingen die hier zijn besproken vormen als het ware de software van de sociaal-democratische traditie. Kennis ervan kan ons inzicht bieden in de kracht van sociaal-democratische visies en interventies, maar ons ook behoeden voor al te optimistische verwachtingen en het onderschatten van onbedoelde gevolgen van instituties en beleid. Zij levert bovendien een nuttige relativering op: er is niet één vanzelfsprekende opvatting van publiek belang, zomin als er één waarheid bestaat over nut en noodzaak van overheidsinterventie. Er is bovendien sprake van aanzienlijke nationale verschillen, in aard en mate van overheidsinterventie, in type verzorgingsstaat en in karakter en vormgeving van publieke dienstverlening. Tegenover de uitgebreide naoorlogse nationalisaties in het Verenigd Koninkrijk, bijvoorbeeld, stond de meer bescheiden, vooral faciliterende rol van de overheid in de industrialisatiepolitiek hier te lande. Tegenover de centralistische, etatistische traditie in Frankrijk, stond de grote nadruk die in ons land op het maatschappelijk initiatief heeft gelegen, ook bij de publieke dienstverlening. Tegenover de activerende arbeidsmarktpolitiek van de Scandinavische verzorgingsstaat, stond de meer passieve, op overdrachtsuitgaven gerichte Nederlandse welvaartsstaat. Deze nationale verschillen hebben niet alleen in de recente geschiedenis voor diversiteit in Europa gezorgd; zij bepalen ook mede hoe de verschillende sociaal-democratische partijen één van de centrale politieke vraagstukken van deze tijd aanpakken: de hervorming van de publieke sector.

38


4 Het krachtenveld verschuift: van publiek

naar privaat

I

n Nederland tekent zich vanaf het eind van de jaren zeventig een ingrijpende wending in het politiek-economisch krachtenveld af, die enige gelijkenis vertoont met de ontwikkelingen in de Angelsaksische landen maar ook specifiek Nederlandse trekken heeft en aanzienlijk zachtaardiger van karakter is. Lubbers is geen Reagan. Het Keynesianisme en de economie van de collectieve goederen (Van den Doel) maken plaats voor een economische politiek van de aanbodszijde. Herstel van werkgelegenheid en van economische groei en dynamiek kan in deze opvatting alleen komen van de marktsector, die meer ruimte moet krijgen ten koste van de publieke sector. De collectieve sector dient gekort en verkleind te worden; privatisering komt in beeld als instrument van bezuinigingspolitiek. Er ontstaat vanaf 1980 een nieuwe mix van gematigde overlegeconomie, overheidsinterventies en marktwerking waarbij eerst aarzelend, later versneld de uitvoering van publieke taken wordt verzelfstandigd, uitbesteed of geprivatiseerd. De trend is onmiskenbaar van publiek naar privaat, van overheid naar markt. Er duiken daarvoor overigens niet altijd nieuwe argumenten op. Ook oude argumenten krijgen nu het momentum waarop ze al jaren liggen te wachten. De politiek-economische paradigmawisseling in de jaren zeventig en tachtig is echter meer dan een offensief van economen en politici alleen. Zij is het resultaat van verschuivingen in verschillende lagen van maatschappij en politiek die in deze periode leiden tot – in de terminologie van Kingdon – een beleidsraam: een moment waarop maatschappelijke problemen, beleidsmatige oplossingen en politieke besluiten aan elkaar gekoppeld worden en een ongewone versnelling in bestuurlijke en politieke processen te zien geven. (vgl. De Vries 1997: 64 e.v.) Welke maatschappelijke veranderingen, welke overwegingen en argumenten, welke groepen en partijen, welke wetenschappelijke ontwikkelingen vormen het nieuwe krachtenveld, welke push en pull factoren bepalen de nieuwe richting? In onderstaande tabel vatten wij de belangrijkste ontwikkelingen samen: de veranderingen in nationale en internationale context; de verschuivingen in wetenschappelijke opvattingen; en de nieuwe politieke consensus onder beleidsmakers. Gegeven de nieuwe omstandigheden (stagnerende verzorgingsstaat, liberalisering van mondiale markten, Europese integratie, nieuwe technologieën) is hervorming van de publieke sector onontkoombaar en dringend gewenst. Centraal in de nieuwe consensus die zich daarbij aftekent staat een

39


Terrein

Dynamiek

Kernthema’s van verandering

Endogene politiekeconomische factoren

Grenzen van de verzorgingsstaat zijn bereikt

Politiek-organisatorisch: overload van overheidsorganisatie Financieel-economisch: bezuinigen door afstoten Politiek-cultureel: consumentensoevereiniteit

Integratie en liberalisering van mondiale markten

Druk op beschermde (nuts)sectoren neemt toe Condities voor overheidsinterventie veranderen Harmonisatie beperkt nationale speelruimte Invloed van Europees mededingingsbeleid Sectorspecifieke liberaliseringspolitiek

Internationale politieke en economische factoren

Europese integratie

Technologie

Ontwikkelingen in de wetenschap

Innovaties

Bestuurskunde: van Weber naar de bedrijfsmatige overheid Economie: afscheid van Keynes en de welvaartstheorie

Aantasting natuurlijke monopolies Nieuwe marktmogelijkheden

New public management Agencytheorie Monetarisme, aanbodeconomie en neo-klassieken Neo-institutionele economie Transactiekostenbenadering

Dominantie politiek liberalisme Beleidsarena Push-factor: ambtenaren en adviseurs Pull-factor: de nieuwe managers

40

Marktwerking, verzelfstandiging en privatisering

Endogene politiek-economische factoren In de eerste plaats is het afstoten van overheidstaken ingegeven door de problemen die de sterke uitbreiding van de verzorgingsstaat in de jaren zestig en zeventig heeft voortgebracht. De verzorgingsstaat stuit aan het eind van de jaren zeventig op zijn grenzen. In politiek-organisatorisch opzicht is sprake van overload, van een overvraagde overheid. De staat kan de verlangens naar publieke diensten van de kant van individuele burgers en belangengroepen niet meer aan, noch in financieel noch in organisatorisch opzicht. Als gevolg van de enorme dichtheid van weten regelgeving zijn bovendien de consistentie en de kwaliteit van overheidsinterventies ernstig onder druk komen te staan. De interne organisatie van de rijksdienst is door omvang en complexiteit gaan lijden aan een gebrek aan coördinatie en samenhang. De verkokering van de overheidsdiensten, het ontbreken van overzicht en controle op de bureaucratie en de uitholling van de ministeriële verantwoordelijkheid worden als buitengewoon urgente problemen ervaren. Het antwoord daarop wordt onder meer gezocht in een scheiding van beleid en uitvoering van publieke taken, waarbij de uitvoering dikwijls wordt ondergebracht in zelfstandig functionerende, op afstand van departement of stadhuis geplaatste organisaties; en in een meer bedrijfsmatig opererende overheidsorganisatie, waarin bijvoorbeeld op output gestuurd wordt, diensten als producten worden gedefinieerd, nieuwe managementtechnieken worden geïntroduceerd en het contract zowel tussen overheidsdiensten onderling als tussen politiek bestuur en bureaucratie een rol van betekenis gaat spelen. (Van Thijn 2000; De Vries/Van Dam 1998) In financieel-economisch opzicht blijkt het zo geprezen Keynesiaanse instrumentarium dat in de naoorlogse gouden jaren menig conjunctureel dipje moest opvangen ineffectief geworden. Ook al moet men ervoor waken de praktische betekenis van het Keynesiaanse beleid voor een land als Nederland te overschatten, toch heeft dit type economische politiek bijgedragen aan de economische groei en een evenwichtige verdeling daarvan in de naoorlogse jaren. In de jaren zeventig en tachtig lijkt de Keynesiaanse receptuur echter uitgewerkt. De vanaf het midden van de jaren zeventig stagnerende westerse economieën knapten niet zozeer op van Keynesiaans georiënteerd overheidsbeleid, maar raakten verder in de versukkeling, zoals de regering Den Uyl in Nederland, Mitterand enkele jaren later in Frankrijk moest vaststellen. (Dankbaar/Becker 1997; Scharpf 1987) Met het eerste kabinet Lubbers breekt in 1982 een nieuwe economische politiek door, gesteund door liberalen en confessionelen. (Toirkens 1988)

41

Het krachtenveld verschuift

bedrijfsmatig model van publieke taakuitoefening: binnen de publieke sector (de bedrijfsmatige overheid) en ter vervanging van de publieke sector (privatisering en liberalisering van publieke dienstverlening). Weber en Keynes maken plaats voor het new public management en de neo-institutionele economie.


Centraal daarin staat de opvatting dat de collectieve lastendruk te hoog is en te weinig ruimte laat voor de markt om de economische teruggang te keren. De overdrachtsuitgaven worden in deze tijd van snel oplopende werkloosheid als te riant beschouwd, het publieke uitgavenniveau als geheel als verstikkend. Particuliere markten moeten de ruimte krijgen om nieuwe economische dynamiek en werkgelegenheidsgroei te scheppen. In het bijzonder op de arbeidsmarkt moet deregulering voor impulsen zorgen. In de plaats van Keynesiaanse vraagstimulering komt een economisch program voor de aanbodszijde. Harde kern van deze nieuwe politiek is het bezuinigingsbeleid ter indamming van de publieke sector. Naast omvangrijke bezuinigingen op overdrachtsuitgaven (sociale zekerheid), maatregelen ter verhoging van de efficiency en beperking van salarissen en investeringen in de publieke sector, wordt het afstoten of op afstand plaatsen van de uitvoering van publieke taken een beproefd middel om de overheidsuitgaven terug te dringen. De verschuiving van overheid naar markt heeft aldus naast een bestuurlijke ook een economisch-politieke legitimatie gekregen. In de derde plaats komt de inrichting van de verzorgingsstaat onder vuur te liggen van een politiek-culturele kritiek. Tijdens de periode van de ingetogen emancipatie werden uniformiteit van verzorgingsarrangementen en een zekere mate van overheidspaternalisme over het algemeen geaccepteerd. In het tijdvak van de grote welvaart en de uitbundige consumentensoevereiniteit worden deze als een knellend keurslijf beoordeeld dat burgers belemmert in zelfstandigheid en individuele keuzevrijheid. Het gaat daarbij zowel om materiële (uitkeringen, pensioenen) als immateriële (gezondheidszorg, welzijnswerk) voorzieningen. Deze kritiek loopt onder meer uit op pleidooien voor meer marktwerking, vraagsturing en individuele keuzemogelijkheden in publieke dienstverlening. Daarnaast wordt duidelijk dat de institutionele vormgeving en aard van de verzorgingsarrangementen als onbedoeld effect hebben dat burgers hun gedrag daaraan anticiperend aanpassen: regelingen lokken daarvan profiterend gedrag uit. Dit verschijnsel, dat door Giddens institutionele reflexiviteit wordt genoemd, dwingt tot enige mate van decollectivisering, zodat eigen verantwoordelijkheid en keuzemogelijkheid van burgers een grotere rol kunnen spelen. (Van der Veen 2000) Deze uiteenlopende kritiek op de verzorgingsstaat leidt natuurlijk niet vanzelfsprekend tot één uitkomst of conclusie. Maar in het door liberale opvattingen gedomineerde tijdvak van de jaren tachtig neemt vooral de druk toe om de publieke sector te verkleinen, om dat wat als publiek belang wordt gedefinieerd in te perken, en de rol van de overheid in de publieke dienstverlening terug te dringen, c.q. meer ruimte voor consumentenkeuze en marktwerking te scheppen. Daarnaast wordt grote nadruk gelegd op efficiency en effectiviteit als kernelementen van een meer bedrijfsmatige publieke dienstverlening. De overheid, zo luidt de conclusie van de kritiek, moet kleiner worden om legitiem te kunnen blijven.

42

43


Het zou een misverstand zijn om te denken dat de hier samengevatte kritiek op de verzorgingsstaat exclusief van ‘rechtse’ of neoliberale zijde afkomstig is geweest. Zeker, het harde bezuinigingsbeleid, de beteugeling van de publieke sector en de voorkeur voor de markt vormden aan het begin van de jaren tachtig de kern van een liberaal-confessioneel program, waartegen de PvdA scherp opponeerde. Den Uyl trok in zijn in Paradiso uitgesproken rede Tegen de stroom in hard van leer tegen het programma van Nieuw Rechts. Maar de kritiek op het functioneren van de overheid als verzorgingsstaat en als rechtsstaat, de kritiek ook op de overspannen verwachtingen en pretenties van overheidssturing werd niet in het minst gevoed door sociaal-democratische bronnen, al drongen die voorlopig nog niet tot de sociaal-democratische verkizingsprogramma’s door: kritiek op de dichtheid, consistentie, kwaliteit en uitvoerbaarheid van weten regelgeving (Geelhoed), op falende overheidssturing en gebrekkige organisatie van de rijksdienst (Tjeenk Willink), op de onbevredigende relatie tussen politiek en bureaucratie (Van Thijn), op het paternalisme van de verzorgingsstaat en de overmatige pretentie van overheidssturing (Kalma).[2] Wie het eerste jaarboek voor het democratisch socialisme, dat in 1979 verscheen, raadpleegt treft daarin fundamentele kritiek op de verzorgingsstaat, verwoord door sociaal-democratisch georiënteerde auteurs als Daudt, Koch en De Wolff. Weliswaar verwerpen Daudt en Koch de principiële claim van Friedman dat de overheid de markt in de weg zit door een te groot beslag van de collectieve sector en daarmee de kapitalistische zowel als de democratische orde bedreigt. Maar Daudt meent wel dat in de verzorgingsstaat door de ontwikkeling van een belangengroependemocratie de aard van de goederenen dienstenvoorziening in gevaar kan komen door kostenstijgingen in de onmisbare marktsector; en dat in politiek opzicht door het creëren van te hoge verwachtingen ontevredenheid kan ontstaan die tot ondermijning van de legitimiteit van het politieke systeem kan leiden. (Daudt 1979: 12-13) Koch signaleert de neiging van de verzorgingsstaatelite om elk voorwendsel aan te grijpen om de overheidsbemoeienis verder uit te breiden. Doordat de verzorgingsstaatelite, of de kaste van professionele verzorgers, zo’n centrale plaats is gaan innemen is de staat van karakter veranderd: ‘Van instrument ter uitbuiting ten gunste van een kleine groep werd de staat tot instrument van zelfberoving en zelf-uitbuiting voor de gehele bevolking: een treffende illustratie van het menselijk tekort.’ (Koch 1979: 104) De Wolff tenslotte analyseert hoe de uitgebreide en complexe belangenarticulatie in de Nederlandse verzorgingsstaat uitloopt op mistige en diffuse machtsuitoefening van neo-corporatistische snit. Bestuurders, zo stelt hij, ‘worden opgezadeld met de autonomie van de netwerken, met de aanzwellende stroom van verlangens, de versnippering van de samenleving in een groot aantal op zichzelf gerichte categorieën, de gigantische functionele differentiatie van het overheidsapparaat, de “symbiotische” relaties tussen ambtenaren en hun cliënten, de gigantische compartimentalisering van


beleidssectoren, een voortdurende onderhandeling over alles, de groei van “quasi-non-governmental-organizations” en de politieke onduidelijkheid van semi-overheidsinstanties.’ (De Wolff 1979: 64) Politici hebben aldus te maken met een beheersingsprobleem, en in het politieke systeem als geheel woedt het probleem van de politieke controle. Het collectivistisch sentiment, dat de sociaal-democratie zo eigen is, zal hier, aldus De Wolff, geen soelaas meer bieden. Hoe verschillend en in sommige opzichten tegenstrijdig de drie hier besproken bijdragen ook mogen zijn, zij wijken tegelijkertijd sterk af van de dominante liberale kritiek op de verzorgingsstaat à la Friedman en verleggen daarmee de termen van het debat. De pogingen om tot een eigen, sociaaldemocratisch hervormingsprogramma van de verzorgingsstaat te komen liepen voorlopig echter vast in politieke onwil en desinteresse binnen de PvdA en kwamen vervolgens in de marge terecht van een door liberale politiek gedomineerd tijdperk. Pas met de regeringsdeelname van de PvdA in 1989 kwam het vraagstuk van de hervorming van de verzorgingsstaat en de publieke sector met prioriteit op de sociaal-democratische agenda terecht. Publieke dienstverlening (public services) is bovendien van meet af aan een kernthema in de politiek van de zogenaamde derde weg van democraten in de vs en New Labour in Engeland geweest. Tegenover de meer agressieve Angelsaksische benadering van de bedrijfsmatige aanpak in de publieke sector stond de gereserveerde van de Franse socialisten: ‘Ja tegen de markteconomie, nee tegen de marktmaatschappij’. De Nederlandse Partij van de Arbeid heeft zich aanmerkelijk minder uitgesproken uitgelaten. Zij heeft niet voor noch tegen de derde weg benadering willen kiezen. Zij heeft zich gehuld in een bleker profiel en heeft daardoor in mindere mate het politieke speelveld kunnen bepalen. Onder de pragmatische oppervlakte bestaan echter grote verschillen van inzicht (en emotie) over marktwerking en privatisering in de publieke sector. Zij vormen belangrijke thema’s in het debat over publieke dienstverlening. Wij noemen er drie: – tegenover de voorstanders van concurrentiebevordering en marktwerking, ook in de publieke sector en de sociale zekerheid (‘Waarmee is de klant het best gediend? Hoe worden de overheidsuitgaven het meest efficiënt en effectief besteed?’), staan de ‘nee-zeggers’, die zich keren tegen de neoliberale opvattingen, tegen het marktdenken in de publieke sector en in meer algemene zin de ontwikkeling van het huidige kapitalisme en de commercialisering en economisering van het wereldbeeld; – tegenover degenen die vooral het primaat van de politiek benadrukken en een belangrijke overheidsrol willen behouden bij het vormgeven van als publiek gedefinieerde belangen staan zij die de teloorgang van de sturingspretenties beschouwen als een positief te waarderen postmoderniteit: weg met de sturende staat of de ontstuurde staat als norm;

44

tegenover hen die een strakke scheiding aanbrengen tussen markt en staat, een level playing field willen bewerkstelligen en zich sterk keren tegen allerlei mengvormen tussen overheid en markt, staan zij die de hybride organisaties als een onvermijdelijk, dan wel wenselijk element van onze maatschappelijke orde beschouwen. Een meer open debat over deze verschillen van opvatting zou de sociaaldemocratie terug kunnen brengen als een invloedrijke factor bij de hervorming van de publieke sector. [3] Internationale politieke en economische factoren Het liberale programma thuis correspondeerde met het liberale programma buiten, in de internationale arena. Het vond een voedingsbodem in de internationale economische ontwikkelingen en gaf daar vervolgens politiek vorm aan middels de nationale saneringsreceptuur van Wereldbank en IMF en door de liberalisering van het internationale handels- en kapitaalverkeer te bevorderen. Daarmee werd de grondslag van de gemengde economie – het op nationale schaal georganiseerde kapitalisme – bedreigd, zo niet ondermijnd. Het is de vraag of de Europese integratie voldoende compensatie biedt voor de op nationale schaal verloren beleidsmogelijkheden. (Vgl. Becker/Kalma 1999) Jan Luiten van Zanden heeft deze overgang beschreven vanuit het perspectief van de economische geschiedenis van Nederland. Hij meent dat de afgelopen decennia het einde markeren van de lange twintigste eeuw van het industriële kapitalisme, die rond 1870 is begonnen. Die periode onderscheidt zich door een specifiek institutioneel kader, waarvan de fundamenten in het laatste kwart van de negentiende eeuw zijn gelegd en dat sinds de jaren 1970 op zijn retour is. De karakteristieke kenmerken ervan zijn 1. de opkomst van het moderne, industriële grootbedrijf, met zijn tendens tot schaalvergroting, met de scheiding van eigendom en beheer, uitmondend in de multinationale onderneming waarin de manager een centrale plaats inneemt; 2. het ontstaan van de moderne vakbeweging, de regulering van arbeidsverhoudingen en arbeidsmarkt; 3. een groeiende overheidsbemoeienis met het maatschappelijk leven. Deze drie kenmerken vertonen een onderlinge, functionele samenhang. In het laatste kwart van de twintigste eeuw is dit institutionele kader op gespannen voet komen te staan met een nieuwe, zich ontwikkelende economische realiteit. De overheersende positie van de grote industriële bedrijven werd aangetast door de opkomst van een nieuwe diensteneconomie. De grote bedrijven werden zelf – mede door de toenemende internationale concurrentie – gedwongen tot forse ingrepen in hun organisatie, die leidden tot ‘afslanking’. Kleine ondernemingen werden belangrijke dynamische elementen in de economische ontwikkeling. De ‘revolutie van de aandeelhouders’ betekende bovendien dat de managers veel meer aandacht moesten gaan besteden aan het realiseren van winst op korte termijn. De gereguleerde

45


–


arbeidsmarkt maakte plaats voor meer flexibele arbeidsrelaties en de overheidsinvloed werd grosso modo terug gedrongen. (Van Zanden 1997) De ontwikkeling en toepassing van nieuwe technologieën, in het bijzonder de informatie- en communicatietechnologie; de intensivering van de internationalisering van de economie, in het bijzonder op het gebied van de financiële markten; de introductie van meer flexibele arbeidsverhoudingen; de overgang van industriële massaproductie naar een kennisintensieve diensteneconomie; en de verandering van de structuur van de onderneming geven aanleiding om te spreken van een ‘nieuwe economie’. (Prakke 1997; Becker e.a. 1999) Deze gedaanteverwisseling van de economie vormt het decor waartegen de beweging van overheid naar markt zich afspeelt. Welke invloed gaat ervan uit op de publieke dienstverlening door de overheid? De integratie en liberalisering van mondiale markten hebben gezorgd voor een nieuwe economische dynamiek. Door tariefsverlaging en deregulering zijn markten toegankelijker geworden voor meer aanbieders en is de concurrentiedruk toegenomen. Mede daardoor is de marktmacht van industriële ondernemingen en leveranciers van diensten afgenomen ten gunste van de vraagzijde, van de eindgebruikers. Frits Prakke heeft de verschuiving van het machtsevenwicht op lokale en mondiale markten van de aanbodzijde naar de vraagzijde zelfs de belangrijkste economische trend van de afgelopen dertig jaar genoemd: ‘Het machtsevenwicht op bijna al deze markten is in betrekkelijke korte tijd verschoven van producenten naar eindgebruikers.’ (Prakke 1997: 52) De mogelijkheden voor de overheid om een sturende en beschermende rol te spelen of bij te sturen door directe ingrepen bij de producenten in sectoren als de luchtvaart, financiële diensten en telecommunicatie namen verder af. Het voortbestaan van een aantal nationaal beschermde nutsvoorzieningen en publieke bedrijven kwam onder drukte staan. De huidige spelregels en werkwijze van de telecommunicatiemarkt maken het bijvoorbeeld erg lastig om op den duur in een kleine open economie als de Nederlandse een exclusief overheidsbedrijf te handhaven. Vergelijkbare druk is elders ontstaan op industriële sectoren die genationaliseerd zijn of waren. Dezelfde internationale economische dynamiek en spelregels kunnen voorts een grote invloed uitoefenen tijdens de transitieperiode van overheidsbedrijf naar private onderneming. De condities waaronder de energiesector in Nederland is geprivatiseerd hebben bijvoorbeeld bevorderd dat een groot deel van de energieproducenten een makkelijke overnameprooi vormden voor buitenlandse ondernemingen. Inmiddels wordt de argumentatie om bepaalde overheidsbedrijven überhaupt te privatiseren ontleend aan hun wens hun vleugels uit te kunnen slaan op de internationale markt. Terwijl aanvankelijk argumenten van financiële aard en opvattingen over efficiency voorop stonden bij de verzelfstandiging van de ns, speelde bij de voorstellen tot privatisering in 1999 een belangrijke rol dat het bedrijf meende dat het staatseigendom een onoverkomelijke barrière vormde voor het ontplooien van activiteiten op de internationale vervoersmarkt. Alleen als beursgeno-

46

De voortschrijdende Europese eenwording heeft een eigen invloed gehad op de vormgeving van publieke dienstverlening. Om een Europese markt met vrij economisch verkeer te scheppen is het immers noodzakelijk barrières die voortkomen uit verschillen in nationale arrangementen uit de weg te ruimen. De marktintegratie zelf, met als doel te komen tot een vrij economisch verkeer op een Europees level playing field, heeft vanaf het eind van de jaren tachtig zowel de markten van private goederen als de beschermde sectoren van publieke dienstverlening onder druk gezet door de introductie van nieuwe spelregels en concurrentievormen. Het Europese project kent een sterke bias ten gunste van negatieve integratie, van het slechten van barrières en van het liberaliseren van markten, zoals Fritz Scharpf in zijn Governing in Europe overtuigend heeft laten zien. Veel lastiger is het om daartegenover een positief , aanvullend of corrigerend Europees beleid, bijvoorbeeld op sociaal terrein, te ontwikkelen. (Scharpf 1999) De uniformerende druk is zowel van generiek beleid (voorbeeld: mededingingswetgeving) als van meer specifieke, sectorgebonden Europese regelgeving (voorbeeld: energiesector) afkomstig. Maar hoe onvermijdelijk en eenduidig de uniformerende druk van de Europese integratie precies is, en hoeveel ruimte er voor ander dan liberaliseringsbeleid is, is voorwerp van controverse gebleven. Convergentie en harmonisatie heeft deels plaats gevonden door dwang van bovenaf, door de Europese wetgever. Deels is harmonisatie van onderop tot stand gekomen, doordat lidstaten bepaalde institutionele arrangementen van elkaar of van de Europese Gemeenschap overnamen, zoals bij het mededingingsbeleid is gebeurd. Bovendien vindt harmonisatie plaats via de invloed die de Europese rechtspraak over rechtsbeginselen heeft binnen de nationale economische ordes. (Geelhoed 1996: 22) De handelingsvrijheid van de Nederlandse overheid wordt aldus beperkt door Europese regelgeving van algemene of generieke strekking, zoals bijvoorbeeld op het gebied van finan-

47


teerde onderneming zou ns verder kunnen groeien. Een soortgelijke redenering volgt Schiphol: privatisering zou noodzakelijk zijn om internationaal een rol van betekenis te kunnen spelen; overheidsdeelname zou het bedrijf op hinderlijke wijze belemmeren in internationale handelingsvrijheid. Privatisering en beursgang worden aldus gezien als een rugzakje dat de overheid voormalig publieke bedrijven meegeeft voor de internationale concurrentiestrijd. Of en zo ja, in hoeverre deze internationale activiteiten noodzakelijk zijn voor een goede taakvervulling op Nederlandse bodem is overigens onduidelijk. De internationalisering van de economie, de proliferatie van markten, de verschuiving van het machtsevenwicht van aanbieders naar eindgebruikers en de door technologische innovaties veroorzaakte dynamiek zorgen voor een buitengewoon turbulente omgeving en plaatsen de overheid in algemene zin voor de vraag welke interventiemogelijkheden tot haar beschikking staan en welke vorm van overheidsingrijpen het meest effectief is. De nieuwe economie vereist institutionele aanpassing – maar welke?


ciële steunverlening aan bedrijven, openbare aanbesteding van grote opdrachten, eerlijke concurrentie, milieuvereisten of sociale normen en regels. Ad Geelhoed meent dat de voortgaande marktintegratie sterk convergerende effecten zal hebben: de werking van de interne markt zelf dwingt tot institutionele aanpassingen, ‘omdat de bestaande nationale instituties niet effectief meer kunnen zijn bij een vrij grensoverschrijdend producten factorenverkeer. Hier vindt binnen de interne markt wetgevings- en beleidsconcurrentie plaats, die op den duur tot verdergaande gelijkschakeling van het institutionele landschap binnen de Unie kan leiden.’ De geleidelijk verlopende harmonisatiebeweging gaat, zo stelt hij, in de richting van meer en bredere marktwerking en drukt specifieke en restrictieve nationale marktordeningen weg. (Geelhoed 1996: 22) Zijn waarschuwing dient ter harte te worden genomen, maar zijn conclusie is in tweeërlei opzicht onbevredigend. Zij onderschat allereerst de beleidsmogelijkheden die op nationaal niveau wel degelijk benut kunnen worden. De nationale marktordeningen en methoden van publieke sturing zijn sterk verknoopt met nationale politieke culturen en tradities die zich niet eenvoudig opzij laten zetten door marktliberalisatie; naast convergentie blijft een behoorlijke mate van diversiteit bestaan. (vgl. Merkel 2001; Teulings 1997) In de tweede plaats laat zij weinig ruimte voor een andere dan een Europese liberaliseringspolitiek. Daarmee zijn de mogelijkheden voor een meer gemengde orde op Europees niveau wel erg snel uit handen gegeven. Het zou juist voor sociaal-democraten interessant zijn de weg van een nieuwe gemengde Europese economie, die tegelijkertijd voldoende ruimte laat voor nationale en regionale pluriformiteit, verder te verkennen. De nieuwe marktverhoudingen zijn niet alleen bevorderd door generieke maatregelen maar ook door meer specifieke, sector gebonden Europese liberaliseringsregels. De uitkomst en strekking daarvan zijn echter minder eenduidig dan vaak gedacht wordt. In het Europese besluitvormingsproces botsen immers concurrerende opvattingen over de uitvoering van publieksvoorzieningen en de rol van de overheid. Neem bijvoorbeeld de elektriciteitsvoorziening. In het kader van het streven naar één geïntegreerde markt voor goederen, diensten, personen en kapitaal in de Europese Unie ontwierp de Europese Commissie vanaf 1988 plannen voor een geliberaliseerde Europese elektriciteitsmarkt. In 1991 en 1992 kwam de Commissie vervolgens met concept-richtlijnen voor het scheppen van een vrije markt voor elektriciteit en gas, alsmede voor het scheiden van opwekking, transport en verkoop. Zij kwamen neer op de introductie van vrije concurrentie tussen producenten en vrije toegang tot het netwerk op voor iedereen gelijke voorwaarden. De Raad van Energieministers wees deze voorstellen echter af. Steen des aanstoots vormde de vrije toegang tot de netwerken, die voor de gevestigde producenten en distributiebedrijven moeilijk te verteren was. De achtergrond voor deze afwijzing lag in de grote verschil-

48

49


len tussen de nationale elektriciteitsstructuren. De Franse centralistische traditie en de Duitse decentrale opzet van de elektriciteitssector, bijvoorbeeld, lieten zich niet makkelijk in één Europees model persen. De oorspronkelijke liberaliseringsplannen werden daarna afgezwakt. De scheiding van productie, transport en distributie werd in 1994 voorgeschreven. De nutsverplichtingen van de energievoorziening mochten worden vastgelegd, voorzover deze transparant, niet-discriminatoir, controleerbaar en in overeenstemming met de Europese mededingingsregels zouden worden ingevuld. Over het netwerkbeheer bleef verschil van mening ontstaan. De Franse regering wees de vrije toegang tot het net af en kwam met het voorstel van een single buyer model. In dit model loopt alle handel – met uitzondering van contracten met buitenlandse stroomleveranciers – via een centrale organisatie, die onder concurrerende condities alle stroom bij de producenten opkoopt, transporteert en aan de verbruikers verkoopt. Dit voorstel was duidelijk bedoeld om de positie van de nationale Electricité de France niet te laten ondergraven. De Electriciteitsrichtlijn, die na jaren onderhandelen in 1997 uiteindelijk tot stand kwam bood ruimte aan beide modellen. Rudi Hakvoort en Selinde Biesheuvel, aan wier analyse dit overzicht is ontleend, concluderen dat ‘de oorspronkelijke vergaande liberaliseringsplannen in de richtlijn zijn afgezwakt tot een ambivalent stelsel, waarbij de echt belangrijke keuzes voor de bepaling van de structuur van de elektriciteitsvoorziening nog steeds aan de lidstaten wordt overgelaten.’ (Hakvoort/Biesheuvel 1999: 258) De vraag hoe dwingend een bepaald model in de Europese Unie kan worden voorgeschreven en welk model dan moet prevaleren deed zich eveneens voor bij het ontwikkelen van een nieuwe Europese aanpak van het openbaar vervoer in de jaren tachtig. Deze werd ingegeven door de wens het marktaandeel van de trein te vergroten, de verhouding tussen spoorwegbedrijven en overheden transparanter te maken en de efficiency te verbeteren door de toegang tot de infrastructuur open te stellen. Inspiratiebron voor de Europese Commissie vormde het Zweedse model van herstructurering van de spoorwegen, dat gekenmerkt wordt door verzelfstandiging en splitsing van het spoorbedrijf en de introductie van een aanbestedingsmodel. In 1991 werden de nieuwe opvattingen vastgelegd in de Europese Richtlijn 91/440/eeg en de Verordening eeg/1893/91. Strekking daarvan was dat de openbare dienstverplichting, zoals die in 1969 nog was vastgelegd, kon worden vervangen door een openbaar dienstcontract waardoor een meer gelijkwaardige en heldere verhouding tussen overheid en vervoerbedrijf zou worden geschapen. De belangrijkste onderdelen van het nieuwe Europese beleid omvatten: – De sanering van de schuldenlast die de spoorwegmaatschappijen in voorafgaande decennia hadden opgebouwd. Met deze soms torenhoge last zouden spoorwegbedrijven onmogelijk als onderneming in een marktsituatie kunnen gaan opereren.


–

De autonomie van het management, nodig om redelijk zelfstandig als onderneming te kunnen opereren. Het bedrijf dient juridisch te worden verzelfstandigd; dit betekent niet dat het ook organisatorisch moet worden verzelfstandigd of geprivatiseerd. – De splitsing van infrastructuur en exploitatie. Ter wille van transparantie in de kostenstructuur is minimaal boekhoudkundige splitsing vereist, een organisatorische scheiding wordt niet verplicht gesteld. – Tenslotte werd in de Richtlijn vastgelegd – en in nieuwe Richtlijnen in 1995 verder uitgewerkt – dat de spoorweginfrastructuur moet worden opengesteld voor een beperkt aantal categorieën exploitanten, in plaats van het ‘eigen’ spoorwegbedrijf alleen. Groenendijk, aan wie dit overzicht is ontleend, nuanceert de betekenis van de Verordening uit 1991: allereerst is zij niet werkelijk dwingend, maar opent zij slechts de mogelijkheid voor nieuwe verhoudingen; zij laat ruimte voor nationale verschillen; en lokaal en regionaal vervoer kunnen expliciet worden uitgezonderd van de werking van de Verordening. (Groenendijk 1998: 207-232) Consensus over de gewenste herstructurering van de spoorwegen in Europa ontbrak en is er overigens nog steeds niet. Twee kwesties zijn daarbij in het geding: het vraagstuk van de subsidiariteit en dat van de publieke dienst. In Europa heerst sinds 1985 het beginsel van de subsidiariteit, dat wil zeggen dat alleen die vraagstukken die beslist op Europees niveau geregeld moeten worden ook aan het Europese besluitvormingsproces zijn onderworpen; zaken die op decentraal niveau kunnen worden afgehandeld, dienen ook op dat niveau gereld te worden. Waar op grond van dit beginsel de grens loopt van de regulerende bevoegdheid van de Europese instanties ten aanzien van het openbaar vervoer is niet geheel duidelijk. In de praktijk zijn de competentiegrenzen moeilijk aan te geven en vatbaar voor verschil van mening en politiek dispuut. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Europese bevoegdheid om de aanbestedingsprocedures voor het lokaal vervoer te harmoniseren, of om veiligheidsnormen voor bus, tram of metro te formuleren. Een tweede punt van discussie is of men het openbaar vervoer beschouwt als een marktactiviteit waarop de wetten van vraag en aanbod van toepassing zijn, dan wel als een maatschappelijke dienst die primair door de overheid moet worden vorm gegeven. Hier staat de Franse opvatting over de service public of openbare dienstverrichting, die betrekking heeft op activiteiten die een maatschappelijk of publiek karakter dragen en waarbij de overheid nauw betrokken is, tegenover de Engelse, waarin de overheid zoveel mogelijk tracht dienstverlening te laten verlopen via de markt en private ondernemers. Als gevolg van deze nationale verschillen in opvatting over publieke dienstverlening is Europese eenstemmigheid moeilijk te bereiken. Vandaar dat de internationale vereniging van openbaar vervoerbedrijven een tussenoplossing zoekt, met ruimte voor concurrentie in de uitvoering van de dienst via tendering. Onderzoek heeft laten zien dat er in het lokaal en regio-

50

Technologische innovaties Technologische ontwikkelingen hebben in de afgelopen periode een eigen rol gespeeld bij veranderingen in nutssectoren. De technische voorwaarden die vroeger aanleiding gaven tot publieke dienstverlening zijn in sommige gevallen door technologische innovaties zodanig veranderd, dat concurrentie mogelijk en wenselijk is geworden of dat een overheidsmonopolie voortvloeiend uit schaalvoordelen minder voor de hand liggend werd. Twee veelbesproken voorbeelden spelen zich af in de telecommunicatiesector en in de energiewereld. In de telecommunicatie hebben technologische vernieuwingen op verschillende terreinen (computers, telefoon en tv) tegelijk de sector volkomen van karakter veranderd. Zij zijn in gang gezet door de enorme toename van capaciteit en snelheid van telecomverbindingen en computers; en de digitalisering van gegevens. Nieuwe mogelijkheden voor datacommunicatie sloegen een eerste bres in het traditionele monopolie van het vaste telefoonnet en het publieke telefoniebedrijf. De opkomst van internet en de mobiele telefonie verzwakten deze positie nog verder. In de jaren negentig is de markt voor mobiele telefonie zeer snel gegroeid en is een groot aantal aanbieders op het toneel verschenen. Door de verbinding tussen vaste en mobiele netwerken is de druk op liberalisering van de markt voor vaste telefonie toegenomen. Technologische vernieuwingen maken daarbij een multifunctioneel gebruik van de infrastructuur mogelijk, zoals bij de toegang tot internet: deze is niet alleen meer via de telefoonlijn mogelijk, maar ook via elektriciteitskabels en het netwerk van de centrale antenne-inrichting. (Van Delden/Veraart 2001: 62-63; Van Twist/Veeneman 1999: 32) In de energiesector is de technologische ontwikkeling misschien minder spectaculair geweest, maar waren de gevolgen voor de bestaande verhoudingen evenzeer ingrijpend. Mede dankzij de stimuleringsmaatregelen van de overheid zijn in Nederland tal van kleinschalige elektriciteitsproducenten ontstaan die gebruik maken van warmtekrachtkoppeling. De overtollige energie uit het productieproces van fabrieken (hete lucht en warm water)

51


naal openbaar vervoer in Europa inmiddels enige convergentie is opgetreden en dat de traditionele monopolies zijn geëvolueerd naar een systeem van openbare aanbesteding van openbaar vervoerdiensten, met overigens nog steeds een aanzienlijke diversiteit in de wijze waarop de aanbesteding plaats heeft. (Groenendijk 1998: 209-210; 226-231) De Europese markt en de regelgeving dringen een bepaalde richting uit: die van liberalisering en concurrentie, ook in de beschermde sectoren van nutsvoorziening en publieke dienstverlening. Achter deze resultante gaan echter heel verschillende modellen van marktordening en economische politiek schuil. Tegenover het Angelsaksische model staat het Rijnlandse, dat een meer constructieve rol voor de overheid opeist in ordening en sturing van de markt.


worden omgezet in elektriciteit. Deze opwekking is goedkoper en minder milieuvervuilend. Door de grootschalige introductie van deze kleinschalige energieproductie is het systeem van centrale planning ondermijnd. Mede daardoor is een fundamentele structuurverandering van de energiesector op gang gebracht. (Van Delden/Veraart 2001: 63; Huygen 1999) Ontwikkelingen in de wetenschap Wetenschappelijke opvattingen en inzichten vormden, in Nederland zoals elders, onderdeel van het verschuivende krachtenveld ten aanzien van de publieke sector. De vraagstukken waarvoor politiek en overheid vanaf het midden van de jaren zeventig zijn komen te staan hebben hun sporen in de wetenschap (bestuurskunde, politieke wetenschap, economie) nagelaten, zoals omgekeerd de ontwikkelingen in de wetenschap mede van invloed zijn geweest op de inrichting van de overheidsorganisatie, de opvattingen over de verhouding tussen markt, overheid en burger en de wijze waarop publieke taken worden uitgeoefend. Daarbij gaat het niet alleen om theorievorming van fundamentele aard, maar ook om meer toegepaste wetenschappen en – niet in het minst – om aan organisatie- en managementtheorie ontleende inzichten en opvattingen van organisatieadviseurs. De bestuurskunde

Van bijzonder belang voor de nieuwe opvattingen over de inrichting van de overheidsorganisatie en de publieke dienstverlening is het werk van David Osborne en Ted Gaebler, Reinventing Government, How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, uit 1992 geweest. Hun inspiratiebronnen zijn overigens niet van gisteren maar van eergisteren: The Age of Discontinuity van Peter Drucker, uit 1968. De kern van hun redenering is als volgt: ‘We live in an era of breathtaking change. We live in a global marketplace, which puts enormous competitive pressure on our economic institutions. We live in an information society, in which people get access to information almost as fast as their leaders do. We live in a knowledge-based economy, in which educated workers bridle at commands and demand autonomy. We live in an age of niche markets, in which customers have been accustomed to high quality and extensive choice. In this environment, bureaucratic institutions developed during the industrial era – public and private – increasingly fail us. Today’s environment demands institutions that are extremely flexible and adaptable. It demands institutions that deliver high-quality goods and services, squeezing ever more bang out of every buck. It demands institutions that are responsive to their customers, offering choices of nonstandardized services; that lead by persuasion and incentives rather than commands; that give their employees a sense of meaning and control, even ownership. It demands institutions that empower citizens rather than simply serving them.’ (Osborne/Gaebler 1992: 15) Hun conclusie: ‘we must change the basic incentives that drive our gover-

52

53


nments. We must turn bureaucratic institutions into entrepreneurial institutions, ready to kill off obsolete initiatives, willing to do more with less, eager to absorb new ideas.’ (23) In een tienpunten-programma pleiten zij voor een overheid die stuurt in plaats van roeit; toerust in plaats van diensten verleent; concurrentie in de dienstverlening introduceert; op doelstellingen in plaats van op regels gericht is; op resultaten stuurt; rekening houdt met de behoeften van de klant, niet van de bureaucratie; ondernemend is; anticipeert; gedecentraliseerd werkt op basis van participatie en teamwerk; de markt gebruikt als instrument voor verandering. Onder de hoede van de Amerikaanse vice-president Al Gore werd een bureau in het leven geroepen dat het adagium van Gaebler en Osborne, reinventing government, moest stimuleren. Op het niveau van de afzonderlijke staten van de vs werden bovendien tal van initiatieven genomen tot hervorming van de overheidsorganisatie. Ook in Nederland maakte hun programma furore, tot en met een al te ondernemend provinciaal bestuur in Zuid Holland aan toe. Hun opvattingen maken deel uit van het new public management, een benadering in de bestuurskunde en het openbaar bestuur die het bedrijfsmatig functioneren van de overheid centraal stelt. (Van Thijn 2000: 510-511) Het new public management is meer een losse benadering dan een consistente theorie, met een viertal hoofdpunten: het verhogen van de efficiency, waarbij het bedrijfsleven als voorbeeld dient; het afslanken van de overheid; het streven naar excellentie van overheidsorganisaties; en het stimuleren van een ondernemende geest binnen overheidsbureaucratieën. Zij richt zich op veranderingsprocessen in de overheidsorganisatie en op de introductie van marktwerking op allerlei terreinen van overheidsbeleid. (De Vries/Van Dam 1998: 16) De Vries en Van Dam onderscheiden twee stromingen in het new public management: een radicale, die privatisering en deregulering voorstaat; en een gematigde – waarvoor Osborne en Gaebler meer representatief zijn -, die de oplossingen binnen de overheidsbureaucratie zelf zoekt. De achterliggende uitgangspunten van beide varianten zijn te vinden in de neo-klassieke theorieën over de efficiency van de markt en moderne management theorieën over private organisaties. (De Vries/Van Dam 1998: 16-17)[4] De aan deze benadering ontleende hervormingsstrategie van de overheidsorganisatie is in de meeste hooggeïndustrialiseerde landen buitengewoon populair geworden en heeft ook in de sociaal-democratie van de derde weg een belangrijke plaats gekregen. In de praktijk hebben de hervormingen sterk geleden onder de bezuinigingsdruk die ermee gepaard is gegaan. Kostenbesparing eerder dan kwaliteitsverbetering stond voorop. Naast positieve elementen signaleren De Vries en Van Dam twee belangrijke bezwaren tegen de benadering van het new public management: de vergelijking tussen publieke en private organisaties wordt te ver doorgevoerd. In een aantal opzichten staat een bedrijfsmatige aanpak op gespannen voet met het publieke karakter van overheidstaken en politieke doelstellingen; en in de tweede plaats wordt te weinig rekening gehouden met de politieke context waarin de overheids-


bureaucratie functioneert. Dat geldt zowel de discretoniaire bevoegdheden van de politiek als de noodzaak van politieke verantwoording en controle van het handelen van de overheidsorganisatie. (De Vries/Van Dam 1998: 18-26) Een geheel andere nieuwe, meer theoretische richting in de bestuurskunde die in dit verband relevant is, heeft nieuwe inzichten aan de neo-institutionele economie ontleend en gecombineerd met de nieuwe politieke economie (public choice theorie) en de bureaucratietheorie van Niskanen om op basis daarvan een denkkader te ontwerpen voor organisatievraagstukken van de overheid en publieke taakuitoefening. Zij tracht voorwaarden te formuleren waaronder verzelfstandiging van overheidsorganisaties kan bijdragen aan grotere efficiency en effectiviteit van het openbaar bestuur. Aangrijpingspunt voor deze nieuwe bestuurskundige opvattingen is de kritiek op het monocentrische beeld van de overheid dat in de traditionele bestuurskunde en de leer der openbare financiën domineert. De overheid wordt in dit model als een organisatie voorgesteld die hiërarchisch door één besluitvormingscentrum wordt geleid en die intern homogeen is. In de bestuurskunde is dit holistische overheidsbeeld onderwerp van een kritiek geworden die zich heeft laten inspireren door de neo-institutionele economie. Daarin staan de interne organisatievraagstukken van de onderneming centraal; de onderneming wordt daarin niet als een black box beschouwd, maar als een organisatie met belangentegenstellingen en coördinatievraagstukken. De oorsprong van deze benadering ligt in de jaren dertig, in het werk van Berle en Means, die de scheiding tussen eigendom en beheer van de onderneming en de daarmee gepaard gaande mogelijke belangentegenstelling tussen aandeelhouders en managers analyseerden; en het werk van Coase die met zijn theorie over de transactiekosten vraagstukken van coördinatie binnen de onderneming aan de orde stelde. (Mol/Verbon 1993: 4; zie ook Ter Bogt 1998) Mol en Verbon, op wier Institutionele economie en openbaar bestuur dit overzicht is gebaseerd, onderscheiden drie stromingen binnen de neo-institutionele economie, die zich goed laten verbinden met de organisatievraagstukken van het openbaar bestuur: – De property rights theorie, die de toedeling van eigendomsrechten centraal stelt. Het gaat er daarbij om hoe de toedeling van eigendomsrechten in meer of minder verzelfstandigde overheidsorganisaties – zoals het recht om exploitatiewinsten binnen het bedrijf te reserveren, het recht om kapitaalgoederen te verhandelen of het recht om zelf op de kapitaalmarkt vreemd vermogen aan te trekken – de bedrijfsvoering en dus de efficiency van de betrokken organisatie beïnvloed. – De transactiekostenbenadering legt een verbinding tussen transactiekosten en de optimale organisatie van ondernemingen. Omdat de kosten voor transacties op de markt sterk kunnen oplopen (de verkenning van de markt, het zoeken van de juiste leverancier, het maken van een contract), kan het soms voordeliger zijn om toelevering binnen de eigen

54

55


onderneming te organiseren. Dat geldt ook wanneer bepaalde productiemiddelen in een onderneming heel specifiek voor een bepaald productieproces zijn ontwikkeld. Omgekeerd leveren complexe, centraal gestuurde ondernemingen veel interne transactiekosten op, waardoor het voordeliger kan worden de productie te decentraliseren. – De principaal-agentbenadering of agencytheorie analyseert de verhoudingen in een organisatie vanuit de posities van opdrachtgever (principaal) en opdrachtnemer (agent). In dit model wordt verondersteld dat de belangen van beide niet zonder meer samenvallen en dat de principaal niet geheel op de hoogte kan zijn van (de kosten van) de activiteiten van de agent. Er is sprake van zgn. informatie asymmetrie. De principaal-agentbenadering kan als verbinding of overkoepeling van de beide andere benaderingen worden gezien. De agencytheorie, die zich richt op de verhouding tussen opdrachtgever (bijv: de politiek bestuurder) en een gelastigde (bijv: een ambtelijke dienst, een zelfstandig bestuursorgaan), vindt in de verzelfstandigingsoperaties bij uitstek een toepassingsveld. De theorie verklaart het gedrag van principaal en agent enerzijds vanuit hun posities (de door hen nagestreefde doelen en daarbij ter beschikking staande middelen) en hun onderlinge relaties anderzijds (sturing en toezicht door de principaal, uitvoering en verantwoording door de agent). De bureaucratietheorie die in de nieuwe politieke economie al eerder was ontwikkeld, en in het bijzonder het bureaucratiemodel van Niskanen, passen op hun beurt uitstekend in de principaal-agentbenadering. In het model van Niskanen staan politieke leiding en ambtelijke dienst tegenover elkaar als vrager en aanbieder van diensten. In het model wordt aangenomen dat de ambtelijke dienst streeft naar een zo groot mogelijk budget, terwijl de politicus geen enkele informatie heeft over de gemaakte kosten. Zo worden in dit bureaucratiemodel de belangentegenstellingen en de informatiekloof tussen de politieke leiding en de ambtelijke diensten centraal gesteld en kan het daarom als een verbijzondering van de agencytheorie gelden. (Mol/Verbon: 10-11) Verzelfstandigheidsoperaties, interne decentralisatie en privatisering kunnen worden gezien als pogingen om aan de dilemma’s van de informatie asymmetrie te ontkomen en de efficiency en effectiviteit van de overheidsorganisatie te verbeteren. Dat lang niet alle pogingen succesvol zijn, laten de bijdragen zien die Nol en Verbon bijeen hebben gebracht. Zo onderzoeken Meijdam en Verbon bijvoorbeeld de resultaten van de ‘grote operaties’ van het eerste kabinet Lubbers, die mede zijn beïnvloed door de neo-institutionele economie. Een meer bedrijfsmatig beheer en meer efficiency zouden tot stand moeten worden gebracht door de verantwoordelijkheid voor de aanwending van budgetten meer op decentraal niveau te leggen en daar tegenover duidelijk omschreven te leveren prestaties te plaatsen. De conclusie van de auteurs is niet bemoedigend voor het gevoerde beleid. Van duidelijke effi-


ciency winst is geen sprake. Zij stellen vast dat alleen onder speciale voorwaarden verzelfstandiging tot een grotere efficiëntie in de overheidsorganisatie zal leiden (Meijdam/Verbon 1993: 105; vgl. ook Ter Bogt 1999). Hoe verschillend de hier besproken bestuurskundige opvattingen ook zijn, zij hebben gemeen dat zij zich kritisch opstellen tegenover de klassieke, Weberiaanse bureaucratietheorie omdat zij deze niet meer in overeenstemming achten met de werkelijkheid. In theoretisch opzicht wijzen zij de weg van marktwerking, privatisering, verzelfstandiging of uitbesteding bij de uitvoering van publieke taken. Zij hebben in wisselende mate de beslissingen beïnvloed die beleidsmakers op deze terreinen hebben genomen. De economische wetenschap

De economische wetenschap heeft in de afgelopen decennia een metamorfose ondergaan. Zij heeft afscheid genomen van de economische opvattingen die sinds de crisis van de jaren dertig en de wereldoorlog gemeengoed waren geworden, is andere accenten gaan leggen, en heeft nieuwe (soms opnieuw gevonden) theoretische opvattingen geformuleerd. Hoe ver het huidige economisch debat verwijderd is geraakt van ‘het economiedebat’ van een kwart eeuw geleden kan worden geïllustreerd aan de hand van de positie van de zgn. Amsterdamse School, waarvan Van den Doel, Van der Zwan en Driehuis de prominente vertegenwoordigers waren. (Lansbergen 1980) ‘Een publiek investeringsplan, socialisatie van de vraag, planning van de particuliere investeringen en van de inkomens, dat zijn de hoekstenen van het werkgelegenheidsbeleid dat door de hoogleraren van de Amsterdamse School wordt voorgestaan’, zo schreef Van den Doel. ‘Als puntje bij paaltje komt, willen de mensen volgens hen liever sociale zekerheid, volledige werkgelegenheid en collectieve voorzieningen, dan meer besteedbaar loon.’ (Van den Doel 1979: 56) Van den Doel richtte zijn pijlen niet alleen tegen de zogenaamde biefstuksocialisten, die toename van de particuliere consumptie verkozen boven versterking van de collectieve voorzieningen. Hij betwistte ook de door onder meer Stevers, Heertje en Van Stiphout verdedigde stelling dat het productieve draagvlak voor de publieke sector diende te worden versterkt. Aan de hand van het voorbeeld van het denkbeeldige staatje Lilliput, waar vijf burgers wonen, beargumenteerde Van den Doel dat van een draagvlak-probleem helemaal geen sprake was. Of van de vijf inwoners van Lilliput er nu twee of vier in de ‘collectieve sector’ werken: in beide gevallen is het nationale inkomen en het nationale product gelijk. Alleen wordt in het tweede geval tweemaal zoveel belasting betaald als in het eerste, maar daarvoor krijgen de vijf burgers dan ook tweemaal zoveel collectieve goederen en diensten terug. ‘Veel economen in de PvdA menen dat de keus voor particuliere investeringen via het marktmechanisme voor de werkgelegenheid beter uitwerkt dan een keuze voor publieke investeringen via de democratie. De inzet van de Amsterdamse School in het economendebat is erop gericht om dit te betwis-

56

57


ten.’ (Van den Doel 1979: 65) Van den Doel en zijn Amsterdamse School verwierven in de jaren zeventig met deze opvatting veel steun in de PvdA. Wie herinnert zich nu het Lilliput van Hans van den Doel nog? De opvattingen van Heertje c.s. werden in de jaren tachtig gemeengoed. Raakte bij links na het kabinet Den Uyl de socialisatie van de vraag uit de gratie, in veel bredere kring gebeurde datzelfde met de Keynesiaanse theorie van vraagsturing als antwoord op economische teruggang. De Keynesiaanse theorie noch de daarop geïnspireerde politiek kreeg in de jaren zeventig en begin jaren tachtig greep op de economische recessie. Andere economische opvattingen wonnen terrein, gebaseerd op andere wetenschappelijke uitgangspunten, die alle gemeen hadden dat zij een andere rol aan de overheid en de publieke sector toekennen: de arbeidskostentheorie uit de klassieke economie; het monetarisme; de aanbodeconomische theorie; en de neo-klassieken. (Toirkens 1988) De omslag in economische opvattingen ten opzichte van Keynesiaanse vraagsturing en de publieke sector vormt een eerste fase van verschuivend economisch inzicht. De focus is nog vooral financieel-economisch. Nieuwe theorievorming over marktwerking en marktordening vindt in de jaren tachtig nauwelijks plaats; de politieke, beleidsmatige en wetenschappelijke belangstelling voor het onderwerp is gering. (Boot 1997: 4) In de loop van de jaren negentig komt een nieuwe generatie economen naar voren die niet alleen op grond van financieel-economische argumenten de collectieve sector willen beperken – zoals nog dominant in het debat over de toetredingscriteria voor de emu en het Stabiliteitspact (vgl. Metten/Van Riel 1996) – maar de coöperatieve economische cultuur in Nederland (‘Nederland kartelland’) kritisch onder de loep nemen en in markten en particuliere bedrijven een dynamiek signaleren die in publieke dienstverlening ontbreekt. Hun aandacht gaat uit naar mededingingsbeleid, het openbreken van sterk gereguleerde markten en het introduceren van marktwerking in publieke sectoren en ten behoeve van publieke doeleinden. Ook het natuurlijk monopolie raakt in hun benadering z’n vanzelfsprekende overheidsstatus kwijt. Meer dan op ordeningsvraagstukken in algemene zin, richten deze economen zich aanvankelijk op een aantal deelterreinen. Eén van de belangrijkste is dat van de sociale zekerheid. Het beroep dat vanaf het eind van de jaren zeventig op het sociale zekerheidsstelsel werd gedaan, tastte zowel de betaalbaarheid als de legitimiteit ervan aan. De wijze waarop in de Nederlandse verzorgingsstaat solidariteit was vorm gegeven kwam daardoor onder vuur te liggen. In de economische analyse van dit vraagstuk kwam het functioneren van de verzekeringsmarkt centraal te staan. Het ging daarbij onder meer om het gebrek aan concurrentie van aanbieders van (zorg)verzekeringen (het verzekeraarskartel) en om de aanpassing van het gedrag van verzekerden aan de verzekeringsarrangementen. Juist als gevolg van de specifieke kenmerken van de verzekeringsmarkt, pleiten economen als Keuzenkamp voor nieuwe verhoudingen: meer concurrentie tussen verzekeraars en een grotere indivi-


duele verantwoordelijkheid van verzekerden. Keuzenkamp meent dat onder een aantal randvoorwaarden privatisering van ziekte-en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen mogelijk en wenselijk is. (Keuzenkamp 1994: 114; Gradus/Keuzenkamp 1992) Ook op andere deelterreinen zijn economen in de jaren negentig de mogelijkheid gaan verkennen om marktwerking als instrument voor het bereiken van publieke doelstellingen te gebruiken. Zo heeft Van Damme bijvoorbeeld geanalyseerd welke mogelijkheid het veilingsmechanisme voor de overheid biedt om rechten toe te wijzen. Wolfson zorgde met zijn commissie in 1992 voor een doorbraak in het denken over marktconforme instrumenten ten behoeve van het milieubeleid – een benadering die ook door Van Driel wordt gekozen. Naar zijn mening kan effectief milieubeleid het niet zonder grotere marktwerking stellen. (Boot 1997: 7; wrr 1992; Van Driel 1997) Pieter Boot trekt over deze ‘instrumentele’ invalshoek een genuanceerde conclusie: ‘Aan de ene kant lijkt ze het inzicht te hebben opgeleverd dat marktinstrumenten inderdaad een efficiënte allocatie tegen relatief lage kosten beïnvloeden. […] Aan de andere kant bleken deze instrumenten geen wondermiddel: van het fameuze tweesnijdende zwaard is afscheid genomen en een veiling is alleen attractief als de veilinghouder vooraf alle relevante variabelen formuleert en goed bedenkt wat-ie wil.’ (Boot 1997: 7) De rol van de overheid in de sfeer van de klassieke natuurlijke monopolies, zoals openbaar vervoer, post, telecom en energie is eveneens ter discussie komen te staan. Boot spreekt in dit verband van de ‘afpelling van het natuurlijk monopolie’. (Boot 1997: 8) Nadelen van overheidseigendom werden geanalyseerd (machtsmisbruik, gebrek aan innovatie en efficiency), de betwistbaarheid (in hoeverre is van potentiële toetreding sprake) en houdbaarheid (er is geen toetreder die tegen gunstiger kosten en baten kan produceren) van de markt werden geïdentificeerd als relevante criteria voor de beoordeling van het overheidsingrijpen. Sommigen concludeerden dat in veel gevallen een privaat monopolie zelfs te verkiezen is boven een overheidsmonopolie. (Bovenberg/Teulings 2000a; 200b; Het Financieele Dagblad 21/4/2000) Recentelijk hebben Teulings en Bovenberg economische voor- en nadelen van marktwerking in de publieke sector en de voorwaarden voor privatisering van publieke taken nader geanalyseerd. In hun beschouwingen over economische processen maken zij gebruik van belangrijke elementen van de neo-institutionele economie en baseren zich op de theorie van Coase die de transactiekosten als cruciale variabele identificeert bij de keuze van een onderneming om bepaalde tussenproducten zelf te maken dan wel op de markt te kopen. Ook in de publieke sector doet deze keuze tussen markt of hiërarchie zich voor: is de overheid beter af door zelf te produceren of is het voordeliger diensten op de markt in te kopen? Van een dichotomie is volgens hen daarbij geen sprake: de overgang tussen markt en hiërarchie is een vloeiende. Centraal staan in hun analyse de relatie tussen principaal, of opdracht-

58

59


gever, en agent, of opdrachtnemer, het verschil in informatie dat beide partijen hebben, de wijze waarop zij de risico’s in hun transacties verdelen en de rol die specifieke investeringen spelen die door de ene partij zijn gedaan ten behoeve van transacties met de andere partij. (Bovenberg/Teulings 1999) Als men hun argumentatie heel kort samenvat, dan komt deze op het volgende neer: – Markten zijn te beschouwen als informatiesystemen of als instrument om informatie te genereren. Markten leveren over het algemeen nauwkeuriger en betrouwbaarder informatie dan hiërarchische systemen. Zo meent Teulings bijvoorbeeld dat privatisering en beursgang van een overheidsonderneming het voordeel bieden dat betere informatie over de prestaties van het bedrijf beschikbaar komt: ‘De vrije verhandelbaarheid van aandelen objectiveert de waardering van het productieproces.’ (Teulings 2000: 274) – Wanneer publieke diensten onder het primaat van de politiek worden geproduceerd, behoudt de politiek het voordeel van maximale flexibiliteit om naar bevind van zaken te handelen. Daar staat echter tegenover dat daardoor het initiatief, de creativiteit en een ondernemende cultuur bij de uitvoering van publieke taken gedood wordt: ‘De prikkel tot doelmatigheid en innovatie in de uitvoering wordt aangetast.’ (Bovenberg/Teulings 2000: 41; zie ook 36) Zij waarschuwen voor het overschatten van de doeltreffendheid en doelmatigheid van politieke sturing – Niet alleen het marktmechanisme, ook het democratisch proces kent tekortkomingen. Er kan oneigenlijk gebruik van machtsmonopolies optreden. Bovendien is de geloofwaardigheid van politieke beloften beperkt. In navolging van de public choice theorie stellen zij: ‘Bovendien worden politici slechts voor een beperkte tijd gekozen, zodat zij zich minder aan de reputatie van de overheid gelegen laten liggen, omdat de negatieve gevolgen van het verlies aan reputatie vooral voor rekening van de volgende generatie politici zal komen. Het reputatiemechanisme werkt daarom minder goed in de publieke sector.’ (Bovenberg/Teulings 2000: 37; Bovenberg/Teulings 1999: 23) – Er zijn twee vormen van publiek belang: herverdeling en externe effecten. In het eerste geval is het probleem dat de markt tot ongewenste verdeling van welvaart leidt; in het tweede geval vallen private en maatschappelijke kosten niet samen als gevolg van ontbrekende markten. De overheid kan deze publieke belangen in principe waarborgen door contracten te sluiten met de particuliere sector, maar daarbij kunnen zich zodanige complicaties voordoen dat het de voorkeur verdient dat de publieke belangen publiek worden uitgevoerd. (Bovenberg/Teulings 1999: 90) Teulings meent dat verdere hervorming van de publieke sector in de richting van marktwerking en privatisering gewenst is. Natuurlijke monopo-


lies dwingen minder vanzelfsprekend tot overheidsbedrijven. Zeker: gecompliceerde externe effecten – bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu – maken politieke sturing wenselijk, maar technologische innovaties maken meer marktwerking mogelijk. Zeker: inkomensverdeling is een blijvende grond voor politieke sturing, maar herverdeling van inkomens en productie van publieke diensten dienen wel zoveel mogelijk van elkaar losgekoppeld te worden. (Teulings 2000: 278-279) Bovenberg en Teulings baseren zich op de transactiekostenbenadering van Coase, maar lijken weinig oog te hebben voor de bezwaren die van verschillende kanten tegen deze theorie zijn ingebracht. [5] Zo is de kritiek op het hoge abstractieniveau ervan (Kuttner 1997; de Jong 1996) ook op hun analyse van toepassing. Node mist men in hun benadering een meer realistische, empirisch georiënteerde analyse van zowel overheidsdienstverlening als particulier bedrijfsleven. Binnen de economische wetenschap is het perspectief op overheid en markt in de afgelopen decennia met dat alles drastisch gewijzigd. De bakermat van deze ontwikkeling moet in de vs worden gezocht, waar zich in de jaren zeventig een, in de woorden van Robert Kuttner, contrarevolutie in het economisch denken heeft voltrokken die in één decennium het economisch-wetenschappelijk landschap drastisch heeft omgewoeld. Het resultaat ervan was dat tegen 1980 de gemengde economie op alle belangrijke fronten op de terugtocht was: ‘Keynesian macroeconomics was seemingly discredited by events. The microeconomics of a partly regulated economy were under growing assault, with relative liberals in the profession and in government leading the charge. And the nineteenth-century behavioral assumptions about economic man were regaining ground, at the expense of more psychological and social brands of analysis.’ (Kuttner 1997: 37) Wat Kuttner daarbij opvalt is dat niet zozeer nieuwe economische ideeën en opvattingen werden ontwikkeld, maar dat teruggegrepen werd op het werk van Milton Friedman dat al jaren stond te vergelen op de boekenplanken. Het werk van Friedman en de monetaristen uit de jaren vijftig, dat twintig jaar later zo populair werd, argumenteerde dat overheidsingrijpen op de lange duur het functioneren van markten niet kan verbeteren en waarschijnlijk voor slechtere resultaten zorgt. ‘Fundamentally, there are only two ways of co-ordinating the economic activities of millions’, schreef Friedman. ‘One is central direction involving the use of coercion – the technique of the army and the modern totalitarian state. The other is the voluntary co-operation of individuals – the technique of the marketplace.’ Verwant aan deze opvattingen waren die van de school die later bekend werd als Law and Economics. De vertegenwoordigers daarvan meenden dat het recht, als systeem van regels, de neiging heeft de natuurlijke logica van de markt tegen te werken en bepleitten dat het recht facilitair moest worden gemaakt aan de markt. Zij grepen daarbij terug op een ook al lang daarvoor

60

Ook in Nederland is de economie een steeds centralere plaats gaan innemen bij de analyse van maatschappelijke vraagstukken en het formuleren van oplossingen daarvan. Als gevolg van het werkgelegenheidsvraagstuk en de fiscale crisis van de verzorgingsstaat zijn economische argumenten en afwegingen de hard core van de politiek geworden, en zijn economische modellen steeds meer op de voorgrond gekomen bij vraagstukken van maatschappelijke ordening en politieke sturing. Dat geldt ook het debat over privatisering. De afweging van publieke belangen is daardoor in de schaduw komen te staan van het debat over de vermeende efficiency van marktconforme instrumenten Vanzelfsprekend zijn doelmatigheid en doeltreffendheid van groot belang bij de voorziening van publieke diensten; zij vertegenwoordigen een publiek belang. Maar in de politieke afweging over de toekomst van publieke dienstverlening is een bredere afweging van publieke belangen gewenst. De rol van politici, beleidsmakers en de nieuwe managers Vanaf het eind van de jaren zeventig loeit, om Tip Marugg te parafraseren, de westenwind weer aan: de wind die het liberale gedachtegoed meebrengt. De Nederlandse liberalen, die sinds 1945 politiek-ideologisch in de schaduw van het rooms-rode bondgenootschap hebben gestaan en uiteindelijk betrekkelijk braaf aan de opbouw van de Nederlandse verzorgingsstaat hebben bijgedragen, polariseren vanaf 1973 al sterk tegen het kabinet Den Uyl. Na 1977 krijgen zij de westenwind in de rug: hun politieke opvattingen over de markt als basis voor economisch herstel, beperking van de publieke uitgaven, lastenverlichting en privatisering worden en blijven voorlopig dominant en bepalen in vergaande mate de politieke en beleidsagenda van de jaren tachtig en negentig. De christen-democraten omarmen met ingang van

61


verschenen artikel van Ronald Coase waarin hij de stelling verdedigde dat rechtbanken en rechtsregels, net als centrale banken, eigenlijk niet in staat zijn de economische resultaten te verbeteren die vrije individuen anders door onderhandeling tot stand zouden brengen. De Law and Economics beweging werd, aldus Kuttner, een machtige intellectuele lobby tegen regulering. Kuttner bekritiseert overigens niet alleen de politieke lading van het nieuwe economische denken, maar ook de intellectuele gemakzucht van de modellenbouwers, die niet meer de moeite namen om zich in de economische geschiedenis te verdiepen of de details van complexe instituties te bestuderen. ‘You didn’t really need to know much about anything, and you could know everything about everything.’ (Kuttner 1997: 34) Evenzeer verwerpt hij de claim van deze economen dat zij met hun opvatting over de rationeel handelende homo economicus de exclusieve sleutel in handen hebben voor het verklaren van maatschappelijke verhoudingen en ontwikkelingen. De economische wetenschap, zo concludeert Kuttner, ‘tends to marginalize, even ostracize, those who posit that motivation is more complex and that noneconomic factors matter.’ (Kuttner 1997: 41)


het eerste kabinet Lubbers de neoliberale probleemdefinitie van de economische malaise en het beleidsprogramma dat daarbij hoort. In retrospectief is dit kabinet het eerste toonaangevende en meest consistente neoliberale hervormingskabinet. De opvattingen van de liberalen over staat, markt en samenleving zijn bepaald niet allemaal nieuw, maar eerder brachten deze hen geen grote electorale populariteit of politieke dominantie. Nu kunnen zij daarmee het politiek-ideologisch offensief naar zich toe trekken als gevolg van de ernstige financiële en politiek-organisatorische problemen van de uitgedijde verzorgingsstaat. Zij drijven goed mee op de golf van consumentenvrijheid en winnen aan overtuigingskracht door het ontbreken van serieuze alternatieven. Het neoliberale politieke klimaat vormt het decor voor de privatiseringsoperaties van de afgelopen twee decennia . Het gaat in belangrijke mate het denken van cruciale besluitvormers – politici, ambtenaren, managers van te privatiseren of te verzelfstandigen diensten en bedrijven – en adviseurs en consultants bepalen – ook van sociaal-democratische. Zou Wim Kok daarop geduid hebben, toen hij in zijn Den Uyl-lezing sprak van het bevrijdend effect van het afschudden van ideologische veren? (Kok 1995) Feit is dat ook in sociaal-democratische kring het denken over marktwerking in (semi-)publieke sectoren zoals de volkshuisvesting en de sociale zekerheid aanzienlijk meer ruimte kreeg vanaf het eind van de jaren tachtig. Jouke de Vries en Kutsal Yesilkagit hebben beschreven hoe een beperkt aantal core executives het privatiseringsproces in Nederland heeft gestuurd. Deze beperkte groep politici en topambtenaren heeft in de afgelopen twee decennia in grote lijnen voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van privatiseringen bepaald, gebruik makend van zowel de vertrouwde Hollandse horizontale coördinatie (bijvoorbeeld interdepartementaal overleg) als door middel van hiërarchische sturing (bijvoorbeeld politieke directieven). De opvattingen over privatisering in internationale organisaties als het imf, de Europese Commissie en de oeso gaven hen daarbij een steuntje in de rug. (De Vries/Yesilkagit 1999) Na eerdere aanzetten voor een privatiseringsprogramma tussen 1977 en 1982 vond op dit terrein een doorbraak plaats met de komst van het kabinet Lubbers 1. De ministeries van Financiën, Algemene Zaken en Verkeer en Waterstaat – alle politiek geleid door uitgesproken voorstanders van privatisering – werden de motor van een programma voor privatisering en externe verzelfstandiging. Het programma werd geleid door een interdepartementale coördinatiegroep, die niet alleen medestanders maar aanvankelijk ook tegenstand ontmoette in ambtelijke en politieke kring. Deels werd deze tegenstand overwonnen door departementale werkgroepvoorzitters te vervangen door ondernemers en consultants van buiten. Na de verkiezingen van 1986 zijn privatisering en externe verzelfstandiging bovenaan de politieke agenda blijven staan. Met de komst van het kabinet Lubbers/Kok is het accent tijdelijk meer

62

. Concurrentie tussen netten

Concurrentie

Nee op het net mogelijk?

Ja Geen problemen

Nee Concurrentie om het net. Gevolg: langere licentieperiode en strengere regulatie

Ja

Scheiding Ja netwerk dienstverlener mogelijk?

Netwerk toegang eenvoudig/ transparant?

Nee

Nee

Moeilijk regulatieprobleem (KPN/OPTA)

Juridisch afzonderlijke ondernemingen noodzakelijk

Ja

Administratieve scheiding binnen een onderneming voldoende

‘Het leger en de rechterlijke macht kun je niet privatiseren’, aldus Van Wijnbergen, ‘bij het openbaar ministerie kan het wel’. De Spoorwegen zouden ook bij voorkeur in een private onderneming moeten worden ondergebracht, al vereist een dergelijk privaat bedrijf een enorme dosis regulering. (nrc handelsblad 23/9/1999) Ook op lokaal niveau is het krachtenveld verschoven en zijn beleidsmakers steeds meer in de ban van de markt geraakt. Externe adviseurs, met hun opvattingen over modern overheidsmanagement, verzelfstandiging en privatisering hebben daarbij een niet onbelangrijke rol gespeeld. Hoezeer er

63


op hervorming van de overheidsdiensten komen te liggen, maar met de paarse kabinetten herwint privatisering, in combinatie met een programma ter versterking van marktwerking in de private en publieke sector, prioriteit onder beleidsmakers. Naast de ministeries van Financiën en Verkeer en Waterstaat wordt nu Economische Zaken een belangrijke motor van dit proces, met de zogenaamde operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit. Een enthousiaste groep ambtenaren onder leiding van een even enthousiaste minister en secretaris-generaal vatten een omvangrijk programma van marktwerking, deregulering en privatisering aan; de verbetering van de wetgevingskwaliteit blijft daarbij op de achtergrond. De groep markt georiënteerde economen van ez zwermt overigens later uit over andere ministeries, waaronder Verkeer en Waterstaat. Vlak voor zijn vertrek uit ambtelijke dienst geeft secretaris-generaal van Economische Zaken Sweder van Wijnbergen een meer systematische benadering van privatisering en liberalisering van de nutssector prijs. Nergens in de wereld blijken staatsbedrijven het goed te doen, aldus Van Wijnbergen: ‘De discipline van de markt ontbreekt. Altijd zit er de diepe pocket van de overheid achter, en niet een dreigend faillissement. Vandaar dat we als uitgangspunt moeten nemen dat dergelijke bedrijven in private handen moeten komen. Of dat ook werkelijk kan en op welke manier is een volgende vraag.’ Hij heeft daartoe een decisiontree ontworpen die in zijn opvatting leidraad moest zijn bij de besluitvorming over infrastructuur gebonden nutsvoorzieningen.


sprake is van een modeverschijnsel, wordt geanalyseerd door Sandra van Thiel. Zij concludeert op het terrein van de externe verzelfstandigingen dat imitatie een belangrijke rol speelt bij de beslissing tot een dergelijke verzelfstandiging over te gaan. (Van Thiel 2001; 2000; Van Thiel e.a. 1999) Besluitvormers doen wat hun voorgangers al hebben gedaan. Tijdens onze expert meetings troffen wij een vergelijkbaar gebrek aan originaliteit aan bij het motiveren van verzelfstandigings- en privatiseringsbeslissingen: ‘het zat in de lucht’. De core executives – politici en ambtenaren – vormen tezamen met door hen ingeschakelde consultants de push factor bij de verzelfstandigingen, privatisering en bevordering van marktwerking in de publieke sector. De managers van te verzelfstandigen en privatiseren diensten en bedrijven vormen een krachtige pull factor: zij brengen van hun kant een dynamiek op gang in de richting van verzelfstandiging en privatisering. De mannen in de directiekamers van het spoor, de stroom, de zorgen ziektesector en Schiphol hebben één ding gemeen: zij willen, bevrijd van de knellende banden van de publieke sector, ondernemen, zo mogelijk op de internationale markt. Publiek eigendom van hun onderneming zien zij als een belemmering bij dat streven. In werkelijkheid is de kans echter groot dat zij na privatisering worden opgeslokt door een internationaal opererende buitenlandse onderneming, zoals bij de meeste energiebedrijven is gebeurd. In het politiek-bestuurlijke krachtenveld is in de jaren negentig aldus een krachtige consensus gegroeid ten gunste van marktwerking in de publieke sector en uitbesteding van publieke taken aan de markt. Hoe hecht deze opvatting verankerd is valt te bezien. Uit onlangs verricht onderzoek blijkt dat ambtenaren zich inmiddels weer afkeren van de markt als instrument voor verbetering van publieke dienstverlening. (nrc handelsblad 17/4/2002) Een consistente visie op de hervorming van de publieke sector lijkt zich nog niet te hebben uitgekristalliseerd.

64

5 De pretentie van de maakbare markt (of: een eerste evaluatie van verzelfstandiging, privatisering en marktwerking in de publieke dienstverlening)

D

e Nederlandse verzorgingsstaat, zo kunnen wij het voorgaande samenvatten, was in de jaren tachtig voor een aantal moeilijk op te lossen problemen komen te staan. De verzorgingsstaat was naar omvang en aard van regelgeving en publieke dienstverlening te sterk uitgedijd; sommige sectoren werden bovendien gedomineerd door groepsbelangen. De overload aan publieke taken – die zich ook uitstrekten tot tal van zakelijke activiteiten – tastten de effectiviteit en de legitimiteit van de overheid aan. De omvang van de publieke sector belemmerde voorts herstel van de economie via de private sector. In sommige delen van de private sector werd de economische dynamiek bovendien geremd door overregulering en kartelvorming. Tegen de achtergrond van eerst een economische crisis, later een sterk internationaliserende economie, een nieuwe marktdynamiek en toenemende consumentenaanspraken, werden hervormingen in delen van de private sector en in de publieke sector en de publieke dienstverlening urgent, onvermijdelijk en wenselijk. Het krappe financiële keurslijf heeft deze hervormingen niet alleen gestimuleerd, maar soms ook danig in de weg gezeten. De wijze waarop deze hervormingen plaats hebben gevonden biedt echter een beeld van slordig, rommelig en inconsistent beleid – zowel in de private als de publieke sector. Soms is men te hard van stapel gelopen en blijken de alternatieven te weinig doordacht. In een aantal sectoren heeft men zich te eenzijdig gericht op privatisering en liberalisering, ook waar deze instrumenten minder geschikt zijn. De pretentie van de maakbare markt (vgl. Duyvendak/De Haan 1997) is met de beleidsmakers aan de haal gegaan; het vertrouwen in de mogelijkheid op het terrein van publieke dienstverlening markten te scheppen die ten voordele van de consument zouden werken, heeft het zicht belemmerd op de problemen, nadelen en onbedoelde gevolgen van diezelfde privatisering en marktwerking. Het politieke debat heeft zich daarbij geconcentreerd op de instrumenten, de discussie over de publieke waarden en doelstellingen waarom het te doen was bleef daarbij in de schaduw. De ingezette hervormingen hebben de publieke sector er niet overzichtelijker op gemaakt. De verantwoordelijkheden in het publieke domein zijn buitengewoon diffuus geworden. (Van den Berg 2002: 47) De korte geschiedenis van de praktijk van privatisering en marktwerking in Nederland laat zien dat het niet zo eenvoudig is nieuwe markten in de publieke dienstverlening te scheppen. Zoals aan de hand van enkele voorbeelden – het spoor, de stroom en de arbo-diensten – zal blijken, gaat het hier om een heel specifiek soort markten; maken specifieke historische en institu-

65


tionele voorwaarden privatisering en marktwerking soms minder voor de hand liggend; kunnen grote transitieproblemen ontstaan; verschillen de mogelijkheden voor marktwerking per sector aanzienlijk; en worden aan overheid en politiek nieuwe eisen gesteld waaraan zij niet blijken te voldoen, dan wel niet kunnen of willen voldoen.Dat de burger als consument van deze operaties heeft geprofiteerd, is (nog) niet erg duidelijk. Marktwerking en verzelfstandiging De afgelopen decennia is de overheid teruggetreden in directe verantwoordelijkheid voor de uitvoering van die taken die als publiek werden of worden beschouwd. Veelal wordt deze ontwikkeling beschreven als een overgang van ‘staat’ naar ‘markt’. Ook worden voor dit proces wel de termen liberalisering of privatisering gehanteerd. De begrippen marktwerking, privatisering en liberalisering worden zelfs niet zelden door elkaar gebruikt om de richting aan te duiden waarin de publieke dienstverlening zich ontwikkelt of zou moeten ontwikkelen. Het is deze kwestie van de organisatorische vormgeving van publieke dienstverlening die vooral veel aandacht heeft gekregen in het politieke debat – meer dan de in het geding zijnde politieke doelstellingen. Om de discussie over de instrumentele en organisatorische aspecten van de publieke dienstverlening te verhelderen, volgt hieronder eerst een overzicht van de verschillende organisatorische varianten ‘tussen staat en markt’. Daartoe wordt hier een model ontwikkeld en gebruikt waarin drie dimensies in de hervorming van de publieke sector afzonderlijk worden geïdentificeerd – en de begrippen marktwerking, liberalisering en privatisering duidelijk van elkaar worden onderscheiden: – De trend van uitbesteding van publieke voorzieningen, d.w.z. verzelfstandiging of privatisering van publieke diensten of overheidsbedrijven. Privatisering is de meest vergaande vorm van verzelfstandiging. Bij privatisering worden immers de eigendomsverhoudingen veranderd. In plaats van bij de overheid komt het eigendom van de betreffende instelling of het bedrijf bij een of meer private partijen te liggen. In de sociale zekerheid wordt het begrip privatisering eveneens gebruikt: daar heeft het betrekking op de verschuiving van het risico (van bijvoorbeeld ziekte of arbeidsongeschiktheid) van collectieve arrangementen naar private partijen, zoals ondernemers. – De introductie of uitbreiding van marktwerking in de publieke sector. Enerzijds kan marktwerking worden geïntroduceerd aan de vraagzijde: gebruikers van diensten krijgen dan een grotere vrijheid van keuze, bijvoorbeeld in de vorm van het persoonsgebonden budget in de zorg of vouchers in het onderwijs, een soort trekkingsrechten die recht geven op dienstverlening. Anderzijds kan marktwerking worden geïntroduceerd aan de aanbodzijde: een publieke dienst (bijvoorbeeld regionaal vervoer) wordt dan niet meer verleend door een monopolistisch overheidsbedrijf, maar via aanbesteding aan één van met elkaar concurrerende

66

Het assenstelsel van privatisering en marktwerking liberalisering

toezichthouder/marktmeester

mate van marktprikkels

Weberiaanse model

nieuwe rollen van de overheid

dienstverlener

mate van verzelfstandiging Ambtelijke dienst

Interne verzelfstandiging (agentschap)

Externe Maatschappelijke Overheidsverzelfstandiging organisaties bedrijf (zbo)

Private sector

Op de horizontale as wordt de mate van verzelfstandiging of uitbesteding aangegeven, d.w.z. in hoeverre een publieke dienst wordt verricht binnen het ambtelijk apparaat onder directe hiërarchische verantwoordelijkheid, door min of meer verzelfstandigde diensten of organisaties, of door een private onderneming. De ondernemersvrijheid loopt van links naar rechts toe, de publieke aansturing af. Onder extern verzelfstandigde diensten rekenen we bijvoorbeeld zelfstandige bestuursorganen. Op de verticale as staat aangegeven in hoeverre marktwerking wordt toegepast. Helemaal beneden wordt het Weberiaanse model gehanteerd: de politiek stuurt, de ambtelijke dienst voert uit onder directe politieke verantwoordelijkheid, volgens ambtelijke regels en het budgetmechanisme. Helemaal bovenin bestaat een situatie van concurrentie tussen meerdere partijen op een open markt. Het prijsmechanisme is hier het coördinerend beginsel. Tussen deze uitersten in bevinden zich allerlei andere vormen van concur-

67

De pretentie van de maakbare markt

vervoersmaatschappijen gegund. Deze dimensie dient te worden onderscheiden van de vorige: het gaat hier niet om de afstand tot de overheid, maar de mate van marktwerking of concurrentie. Liberalisering is hier de meest vergaande vorm: aan de aanbodzijde bestaat min of meer volledige concurrentie, aan de vraagzijde consumentenvrijheid. – De verandering van positie en rol van de overheid. Als gevolg van marktwerking en verzelfstandiging wordt de overheid gedwongen tot andere vormen van interventie. Zij moet nieuwe markten ordenen, nieuwe sturingsinstrumenten ontwikkelen (opdrachtgeverschap) en nieuwe vormen van controle en verantwoording vinden (toezicht). Deze drie dimensies kan men zich voorstellen als een assenstelsel zoals in onderstaande figuur geschetst:


rentie of marktprikkels, die sterk kunnen verschillen per sector. Op de derde, diepte as wordt de rol van de overheid aangegeven. Deze kan variëren van directe verschaffer van diensten onder volledige politieke verantwoordelijkheid tot opdrachtgever, contractant, beheerder van infrastructuur, toezichthouder of marktmeester. Kerncriteria om te beoordelen hoe de hervorming van de publieke sector verloopt zijn: – de mate waarin het publieke belang wordt behartigd of geborgd; – de mate waarin de belangen van gebruikers van diensten tot hun recht komen; – de mate waarin overheidssturing is gewaarborgd; – de effectiviteit van het toezicht op de nieuwe arrangementen. In het onderstaande gaan wij allereerst op de hier genoemde dimensies in, om vervolgens een aantal recente casus van marktwerking en privatisering in de publieke sector te bespreken. De marktdimensie

Er bestaat geen eenvoudige dichotomie tussen het budgetmechanisme en het marktmechanisme, maar veeleer een scala aan mogelijkheden voor marktwerking in de publieke dienstverlening. De mate en vorm van marktwerking zijn afhankelijk van de sector van dienstverlening. Van Delden en Veraart onderscheiden bijvoorbeeld – het persoonsgebonden budget: de gebruiker van gezondheidszorg krijgt zelf de beschikking over financiële middelen om vrijelijk aan zorg te besteden; – het persoonsvolgende budget: de onderwijsinstelling krijgt een vergoeding van de kosten op grond van het aantal studenten en diploma’s; – aanbesteding van dienstenpakketten: de overheid laat via een inschrijving bedrijven offreren voor de uitvoering van een bepaalde dienst, bijv. de reïntegratie van werklozen; – aanvullende prestatiefinanciering: extra inspanningen worden extra beloond, bijv. het verzorgen van onderwijs aan leerplichtige asielzoekers; – de concessie: het verlenen van het recht tot exploitatie van een bepaalde dienst, bijv. het personenvervoer in een bepaalde streek of regio; – het prestatiecontract: een afspraak over de kwaliteit van de te leveren dienst. (Van Delden/Veraart: 99-100) De afgelopen jaren hebben trouwens niet alleen de introductie van marktwerking te zien gegeven in sectoren waar deze tot dan niet aanwezig was. Ook zijn verschillende, sterk omstreden, pogingen gedaan om sectoren waar de marktwerking beperkt was open te breken voor meer concurrentie (notarissen, taxi-bedrijven).

68

Quasi-markten

Met de markten voor publieke voorzieningen is iets bijzonders aan de hand. Om dit bijzondere te omschrijven hanteren Le Grand en Bartlett – in Nederland geïntroduceerd door socioloog Romke van der Veen – het begrip quasi-markten. Op een quasi-markt speelt het prijsmechanisme wel een belangrijke rol bij de allocatie van diensten en goederen, maar de overheid blijft sterk aanwezig in het aangeven van de randvoorwaarden. Cruciaal bij quasi-markten is dat deze bemoeienis betrekking heeft op het veilig stellen van het te produceren goed. Daarnaast spelen sociale doelstellingen dikwijls een belangrijke rol op dit type markten. Quasi-markten functioneren, kortom, ‘onder additionele condities die strenge eisen stellen aan de uitkomsten van het marktproces.’ (Trommel e.a. 2001: 131) Typische voorbeelden komen voor in publieke sectoren als de volksgezondheid en de sociale zekerheid. Quasi-markten vereisen daarom een andere rol van de overheid dan andere typen markten. Politici en openbaar bestuur worden gedwongen publiek belang en beleidsdoelstellingen nauwkeurig te omschrijven. Bovendien wordt van de overheid een actievere rol als marktmeester of opdrachtgever gevraagd. Om goed te kunnen functioneren dienen quasi-markten aan een aantal vereisten te voldoen op het terrein van o.a. de marktstructuur, informatievoorziening en transactiekosten, die in de praktijk lang niet altijd vervuld kunnen worden. Daardoor treden risico’s op die de marktwerking verstoren. Bartlett en Le Grand noemen de volgende vijfvoorwaarden:

69


De introductie van marktwerking is over het algemeen gecompliceerder in infrastructuurgebonden sectoren, maar ook dan is een scala aan marktvormen denkbaar, variërend van – maatstafconcurrentie (benchmarking): vergelijking van prestaties; – concurrentie met de infrastructuur: bijv. flessenwater tegenover leidingwater; – concurrentie tussen infrastructuren: bijv. telefoonkabel en televisiekabel; – concurrentie om de infrastructuur (het scheppen van een betwistbare markt): bijv. aanbesteding van contracten (railvervoer) of toedeling van frequenties (in de telecommunicatie); – tot concurrentie op de infrastructuur: bijv. de energiemarkt. De infrastructuur kan hierbij zowel in publieke als private handen zijn, mits vrije toegang is gegarandeerd. (Van Twist/Veeneman: 28-32) Belangrijk punten van discussie bij infrastructuurgebonden voorzieningen zijn steeds wie eigenaar moet zijn van de infrastructuur (de exploitant, de overheid, een private derde partij), hoe de relatie tussen exploitatie en infrastructuur is geregeld, hoe de toegankelijkheid van de infrastructuur wordt gegarandeerd en hoe in voldoende investeringen in de infrastructuur kan worden voorzien.


Marktstructuur: wil een markt goed functioneren, dan moet tenminste sprake zijn van competitie, de mogelijkheid van exit (voor consumenten en producenten) en moeten marktprijzen totstandkomen die de vraag-aanbodverhoudingen weerspiegelen. Op quasi-markten operen echter dikwijls grootschalige leveranciers en inkopers, die in onderlinge onderhandelingen de prijs vaststellen. Daardoor ontstaat het risico dat de prijzen de voorkeuren van consumenten onvoldoende reflecteren en dat een sterke vervlechting optreedt tussen aanbieders en inkopers. – Informatie: een efficiënte markt vereist accurate en volledige informatie over kosten en kwaliteit van de betrokken voorzieningen. Op de markt voor publieke voorzieningen kan hieraan lang niet altijd worden voldaan: producten zijn vaak complex, de contracten omvatten daarom de verplichting bepaalde voorzieningen aan een grote groep afnemers te leveren tegen een van tevoren vastgestelde prijs (block contracts). De leverancier kan aldus een informatievoorsprong verkrijgen en deze gebruiken om op ongewenste wijze kosten te reduceren. – Transactiekosten: de kosten voor een transactie op een markt mogen niet te hoog zijn en vereisen een zekere mate van zekerheid en doorzichtigheid om een prijs vast te kunnen stellen. Op de markt van publieke voorzieningen zijn de transacties echter dikwijls complex, zijn hoge investeringen nodig, bijv. in een administratief systeem voor de uitvoering van een sociale verzekering, en zijn contracten vaak moeilijk te formuleren en controleren. Het risico bestaat dat daardoor concurrenten van de markt worden gehouden en de transactiekosten hoog oplopen (vgl. de huidige discussie over de administratieve lasten in de volksgezondheid). – Motivatie: wil een quasi-markt volgens marktregels werken, dan moeten de leveranciers een economisch motief hebben, de inkopers moeten zich laten leiden door de wensen van de afnemers. In de markt voor publieke voorzieningen hebben veel leveranciers geen winstoogmerk en bestaat een grote afstand tussen inkoper en klant, waardoor het risico ontstaat dat de belangen van leverancier of inkoper die van de cliënten gaat domineren. – Gelijke behandeling: niet de koopkracht, maar de behoefte hoort in de markt van publieke voorzieningen bepalend voor de behandeling te zijn. Maar bij grote collectieve contracten is vaak niet de behoefte van de klant, maar de kosten die hij met zich mee brengt van belang voor de leverancier van de dienst (bijv. bij reïntegratie van gedeeltelijk arbeidsongeschikten). Er ontstaat dan een risico van selectie van cliënten of voorzieningen (afroming) en ongelijke behandeling. Trommel, Van Heffen en Van der Veen, aan wie dit overzicht is ontleend, benadrukken dat het scheppen van condities voor marktwerking in de publieke sector daarom hoge eisen aan de overheid stelt. Deze dient allerlei taken te

–

70

De verzelfstandigingsdimensie

Evenmin als op de markt-as, is op de verzelfstandigings-as sprake van een dichotomie. Zeker, aan de linkerzijde is sprake van een klassieke overheidsdienst, aan de rechterzijde van een geprivatiseerde onderneming, daartussenin echter bevinden zich allerlei overgangsvormen, die wel worden aangeduid met de term quango’s: quasi-autonome non-gouvernementele organisaties. Zij vormen een continuüm, waarop de autonomie ten opzichte van de overheidshiërarchie van links naar rechts toeneemt. Van Thiel onderscheidt vier typen quango’s: agentschappen, zelfstandige bestuursorganen, maatschappelijke organisaties en overheidsbedrijven. (Van Thiel 2001: 8) De minst vergaande vorm van verzelfstandiging is de interne verzelfstandiging binnen een ambtelijke dienst. Het betrokken onderdeel wordt een agentschap dat met enige autonomie over financiële en personele zaken beslissingen neemt. In staatsrechtelijke zin blijft de ministeriële verantwoordelijkheid volledig van toepassing. Voorbeelden van dergelijke agentschappen zijn de Immigratie en Naturalisatie Dienst, de Plantenziektenkundige Dienst, de Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten en de ocw-dienst Centrale Financiën Instellingen. (Den Boer 1999: 24; Van Thiel 2000: 221) Het aantal agentschappen is sinds de oprichting van het eerste in 1994 gestaag toegenomen. Inmiddels werkt meer dan een kwart van de rijksambtenaren bij een agentschap. De opvattingen van het new public management hebben de trend van interne verzelfstandiging duidelijk beïnvloed. Van agentschappen wordt een grotere doelmatigheid verwacht, verbetering van de kwaliteit, meer bedrijfsmatig functioneren en verbetering van de incentives in het algemeen. Recent onderzoek heeft echter laten zien dat de praktijk afwijkt van de leer. Interne verzelfstandiging heeft allereerst een paradoxaal karakter. De overheidsbemoeienis neemt niet af, maar juist toe en verandert van aard: ‘inputsturing wordt vervangen door meer sturing maar dan op output en prestaties’. Bovendien leidt verzelfstandiging in de vorm van agentschappen niet zonder meer tot de in het new public management veronderstelde effecten. Deze blijken niet zozeer samen te hangen met de formele verzelfstandiging van een agentschap, maar zijn eerder afhankelijk van andere, meer informele factoren, zoals de wijze waarop de organisatorische relatie tussen ministerie en agentschap is geregeld. (Smuller e.a. 2001: 199 en passim) Een verdergaande vorm van verzelfstandiging is de externe verzelfstandiging door het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). Bij zelfstandige bestuursorganen is sprake van een juridisch verzelfstandigde eenheid die buiten de departementale organisatie is geplaatst, waarbij de politieke verantwoordelijkheid wordt beperkt; de vormgeving van dit type

71


vervullen die zijn verbonden met een actieve rol als marktmeester, zoals het construeren van marktpartijen, het inrichten van informatievoorzieningen, het ondersteunen van de vraag naar publieke diensten en het tegengaan van cliëntenselectie. (Trommel e.a. 2001: 134-136)


bestuursorgaan vertoont een aanzienlijke variatie (zie verderop). Een weer grotere mate van zelfstandigheid hebben maatschappelijke organisaties die belast worden met de uitoefening van een publieke taak (bijv. het Rode Kruis; bijzondere scholen) of bedrijven waarvan de overheid exclusief of in meerderheid de aandeelhouder is (bijv. de ptt vóór privatisering; ns). In beide gevallen kan de overheid een contract afsluiten over de te verrichten publieke taken of door middel van subsidiëring (delen van) de publieke taakuitoefening garanderen. De meest vergaande vorm van verzelfstandiging is privatisering. De overheid stoot de uitvoering van de publieke taak geheel af, zij het omdat de betreffende taak niet meer als publiek gezien wordt (bijv. Hoogovens), zij het omdat uitoefening van de publieke taak door een private onderneming meer opportuun wordt geacht. In dat laatste geval kan de overheid de taakuitoefening overdragen aan een al op de markt bestaande organisatie (bijv. de Rijkspsychologische Dienst) of zelf een nieuwe rechtspersoon oprichten (bijv. ptt). (Den Boer 1999: 19) Zelfstandige bestuursorganen

Verzelfstandiging in de vorm van zelfstandige bestuursorganen is de afgelopen decennia op grote schaal voorgekomen. Sandra van Thiel, die het meest uitgebreide en degelijke onderzoek naar deze vorm van uitbesteding van publieke taken heeft verricht, spreekt van een onmiskenbare trend die zich niet alleen in Nederland, maar in tal van westerse landen aftekent. In 1999 waren er ongeveer 600 zelfstandige bestuursorganen in Nederland, waarvan veruit het grootste deel na 1980 is ingesteld. Er werkten ruim 130.000 mensen die bijna 20% van de rijksbegroting uitgaven. (Van Thiel 2000: 222; zie ook Van Thiel 2001; Van Thiel e.a. 1999) Voorbeelden zijn de Kamers van Koophandel, de universiteiten, de Ziekenfondsraad en de Nederlandse Bank. De cijfers geven een schatting: opvallend is dat nauwkeurige gegevens over omvang en werkwijze van zelfstandige bestuursorganen ontbreken. (Den Boer 1999: 27) Eén van de schaarse bronnen vormen de rapportages die de Algemene Rekenkamer vanaf 1994 heeft opgesteld over het functioneren van zelfstandige bestuursorganen. Zelfstandig bestuursorganen zijn belast met de uitvoering van bestuurstaken die zij zelfstandig verrichten. Een zelfstandig bestuursorgaan is niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister, de ministeriële verantwoordelijkheid is dus beperkt. De minister is slechts verantwoordelijk voor het functioneren van het zelfstandig bestuursorgaan voorzover bij of krachtens wet aan hem bevoegdheden zijn toegekend. De minister mag in ieder geval geen bijzondere aanwijzingen geven; voor het overige kan de minister nog aanzienlijke sturings- en beïnvloedingsinstrumenten in handen hebben, afhankelijk van wat er wettelijk is geregeld bij de instelling van het betreffende zelfstandig bestuursorgaan. Van uniformiteit is geen sprake: de mate van zelfstandigheid verschilt aanzienlijk tussen zelfstandige bestuursorganen, de mate van politieke stuurbaarheid evenzeer.

72

73


Zelfstandige bestuursorganen zijn bestuursorganen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en ontlenen hun publieke karakter – of aan hun organisatorische vormgeving (ingesteld krachtens publiekrecht). Merkwaardig gevolg daarvan is dat wanneer men een beheerstaak publiekrechtelijk vorm geeft, er wel sprake is van een zelfstandig bestuursorgaan (bijv. Staatsbosbeheer); kiest men voor een stichtingsvorm (zoals bij de verzelfstandiging van de rijksmusea), dan is er geen sprake van een zelfstandig bestuursorgaan; – dan wel aan hun bevoegdheid (bekleed met openbaar gezag). Merkwaardig gevolg daarvan is dat ook privaatrechtelijk vormgegeven organen die met openbaar gezag zijn bekleed een zelfstandig bestuursorgaan kunnen zijn. Onomstreden is dit zeker niet: sommigen menen dat zelfstandige bestuursorganen altijd een publiekrechtelijke vorm horen te hebben. (voor bovenstaande Den Boer 1999: 18-32) Zelfstandige bestuursorganen zijn dus publiekrechtelijke organen waaraan de uitoefening van een publieke taak is opgedragen zonder dat sprake is van een (volledige) hiërarchische ondergeschiktheid aan de minister, alsmede privaatrechtelijk vormgegeven organen die met openbaar gezag zijn bekleed. (Algemene Rekenkamer 1995: 7-8) Inmiddels is in de rapportages van de Rekenkamer een andere term gangbaar geworden: rechtspersonen met een wettelijke taak. Vaak is een zelfstandig bestuursorgaan ook een rechtspersoon met wettelijke taak, maar de categorieën overlappen elkaar niet geheel: sommige rechtspersonen met wettelijke taak kunnen geen eenzijdig bindende beslissingen nemen, in tegenstelling tot zelfstandige bestuursorganen; omgekeerd kunnen deze laatste zelf een tarief voor hun diensten heffen, terwijl rechtspersonen met een wettelijke taak (althans ten dele) uit wettelijke heffingen worden gefinancierd. Er zijn aanzienlijk meer rechtspersonen met wettelijke taak (in totaal ongeveer 3250) dan zelfstandige bestuursorganen: scholen en rijksmusea met stichtingsvorm horen wel tot de eerste, niet tot de tweede categorie. (Algemene Rekenkamer 1998: 26) Sommige zelfstandige bestuursorganen hebben een buitengewoon lange geschiedenis (bijv. de Kiesraad). Andere – de meeste – zijn betrekkelijk recent verzelfstandigde departementale dienstonderdelen (bijv. de Arbeidsvoorzieningsorganisatie of het Kadaster). Weer andere zijn voortgekomen uit het particulier initiatief maar kregen mettertijd een publiekrechtelijk karakter door het vastleggen van wettelijke aanspraken voor burgers en wettelijke bevoegdheden voor de betreffende organisaties (bijv. bedrijfsverenigingen, ziekenfondsen). (Den Boer 1999: 26) In het recente verleden is het aantal zelfstandige bestuursorganen niet alleen sterk uitgebreid, zij worden bovendien voor steeds meer verschillende taken ingezet. De verscheidenheid in taken is daardoor toegenomen, van controle en toezicht, naar onderzoek en coördinatie. (Van Thiel 2000: 222) De groei van het aantal zelfstandige bestuursorganen is uitbundig begeleid door tal van overheidsnota’s en commissiewerk: van de regeringsnota


Functionele decentralisatie (1989); via de notitie van minister van Financiën Kok, Verzelfstandiging en privatisering (1990); het regeringsstandpunt Functioneel bestuur: waarom en hoe? van minister Dales (1990); de rapportage van de commissie-Oele inzake verzelfstandigingen (1992); de rapportage van de secretarissen-generaal De organisatie en werkwijze van de rijksdienst (1993); het rapport van de commissie-Wiegel, Naar kerndepartementen, kiezen voor een hoogwaardige en flexibele rijksdienst (1993) en van de commissie-Scheltema, Steekhoudend ministerschap (1993) tot het rapport van de commissie-Sint, Verantwoord verzelfstandigen (1994). (Den Boer 1999: 10-15; Sylvester 1999: 69 e.v.) Externe verzelfstandiging van uitvoerende diensten past bij het streven, zoals onder meer in het rapport-Wiegel geformuleerd, om de ministeries om te vormen tot kerndepartementen waar de beleidsvoorbereiding centraal staat en de uitvoering van het beleid zoveel mogelijk op afstand te plaatsen. Opvallend is echter dat de omvang van het departementale ambtelijke apparaat niet noemenswaardig is afgenomen. (Van Thiel 2000: 222) Een veel genoemde doelstelling van de uitbesteding van publieke taken aan zelfstandige bestuursorganen is de vergroting van de doelmatigheid van uitvoerende diensten geweest. Sinds het rapport van de commissie-Sint wordt deze doelstelling echter niet meer aanvaard om tot externe verzelfstandiging over te gaan. Andere argumenten en doelstellingen geven sindsdien formeel de doorslag. (zie voor een overzicht: Van Dijk/Kruse 1998; Sylvester 1999) In feite, zo heeft Van Thiel laten zien, heeft imitatie een bijzonder grote rol gespeeld bij verdergaande verzelfstandiging. Besluitvormers en beleidsmakers deden wat hun voorgangers hadden gedaan of herhaalden wat zij zelf al eerder hadden gedaan. (Van Thiel 2000: 224) De bevindingen van Van Thiel sporen met de bevindingen van de commissie-Van Thijn naar aanleiding van de gehouden expert meetings. De argumentatie voor verzelfstandiging en privatisering was over het algemeen flinterdun en refereerde meer aan de tijdgeest dan aan intrinsieke voordelen. Eén van de meest opvallende aspecten van de externe verzelfstandiging van publieke diensten van de afgelopen decennia is het onsystematische en brokkelige karakter ervan. Een wettelijk kader heeft tot op heden ontbroken; er is een buitengewoon diverse, rommelige praktijk ontstaan. De rapporten van de commissie-Scheltema en de commissie-Sint uit 1993 resp. 1994 vragen dan ook om meer systematiek, betere controle en een consequent doorgevoerde publiekrechtelijke verzelfstandiging. De commissie-Sint signaleert dat het thema verzelfstandiging de trekken van een modetrend heeft gekregen en meent dat externe verzelfstandiging te vaak als panacee voor allerlei problemen is beschouwd. (Sylvester 1999: 76) Het was echter de Algemene Rekenkamer die met haar verslag over Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid in 1995 de knuppel in het hoenderhok gooide. Het rapport leverde vernietigende kritiek op de gegroeide praktijk van verzelfstandiging. Vooral de wijze waarop de relaties tussen de ministeries en zelfstandige bestuursorganen zijn geregeld, moes-

74

75


ten het ontgelden. In de onderkoelde termen van het rapport: ‘De Rekenkamer meent dat inrichting en vormgeving van de afzonderlijke zelfstandige bestuursorganen dermate verschillend zijn geregeld dat gesproken kan worden van wildgroei. De wijze waarop ministers invulling geven aan hun ministeriële verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen vertoont naar het oordeel van de Rekenkamer veel tekortkomingen.’ (Algemene Rekenkamer, Verslag 1994 dl.3: 4) De Rekenkamer voegt daaraan toe: ‘over het algemeen beschikken de ministers over te weinig bevoegdheden voor toezicht om hun algemene verantwoordelijkheid voor de publieke taakuitoefening en voor het daarmee gemoeide begrotingsgeld, waar te kunnen maken.’ (idem: 33-34) De Tweede Kamer reageerde weliswaar geschrokken en heeft het kabinetsbeleid aangescherpt door middel van enkele moties, maar dit heeft maar beperkt effect gehad. Er zijn Aanwijzingen inzake zelfstandige bestuursorganen tot stand gekomen (1996), maar zij strekten zich niet uit tot de verbrokkelde wetgeving die voor de bestaande zelfstandige bestuursorganen gold. Een Kaderwet is er nog steeds niet. De rapportages van de regering over de doorlichting van bestaande zelfstandige bestuursorganen ogen nog steeds verbrokkeld en weinig daadkrachtig, zo stelt Den Boer. (Den Boer 1999: 16) Ook de Rekenkamer heeft naar aanleiding van meer recent onderzoek nog steeds aanzienlijke kritiek op de verantwoording en het toezicht inzake zelfstandige bestuursorganen. (bijv. Algemene Rekenkamer 2000) De instelling van zelfstandige bestuursorganen kan voordelen bieden bij de uitvoering van publieke taken, ook doordat zij de mogelijkheid van een grotere spreiding van verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen het openbaar bestuur bieden en een onwerkbare en onwenselijke concentratie van gecentraliseerde politieke macht tegengaan. (zie Den Boer 1999: 41) De gegroeide praktijk laat echter ook ernstige tekortkomingen zien. De informatievoorziening door zelfstandige bestuursorganen is vaak gebrekkig, de mogelijkheden voor verantwoording en controle evenzeer. De politieke verantwoordingsplicht, controle en legitimatie komen daardoor in de knel. (zie Van Dijk/Kruse 1998 a en b) Externe verzelfstandiging van publieke taken kan vooral dan problemen opleveren als integrale beleidsdoelstellingen in het geding zijn: ‘Functionalisering van het bestuur leidt tot vermindering van mogelijkheden om binnen het algemeen bestuur tot een integrale afweging te komen.’ (Den Boer 1999: 37) Dit klemt temeer omdat het management van verzelfstandigde organisaties een sterke neiging vertoont eigen doelstellingen te formuleren en voorop te stellen. Tenslotte lijkt de verwachting van doelmatigheidswinst bij externe verzelfstandiging niet te worden ingelost. Het onderzoek dat op dit terrein is verricht laat zien dat geen noemenswaardige verbetering van de efficiency plaats vindt. Het is de paradox van de externe verzelfstandiging. Toch zal de toekomst van het uitbesteden van publieke taken vooral in het middengebied van externe verzelfstandiging liggen. (Van Delden/


Veraart) Vandaar de urgentie om oplossingen te zoeken voor de gesignaleerde manco’s. Marktwerking, verzelfstandiging en de rol van de overheid: een illustratie

Uitbesteding en introductie van marktwerking in de publieke dienstverlening dwingen de politiek en de overheid tot nieuwe en andere interventies, van het ordenen van markten en toezichthouderschap, tot het scheppen van voorwaarden voor marktwerking en opdrachtgeverschap. De overheid lijkt daarop nog onvoldoende ingesteld. (Plug e.a. 1999; Van Twist/Plug 1998) Bovendien zijn de nieuwe rollen van de overheid bepaald niet uitgekristalliseerd. Zo staat nog lang niet vast op welke wijze de positie van toezichthouder moet worden ingevuld en welke samenhang er dient te zijn tussen de verschillende toezichthouders. Dienen de spelers op een markt voor publieke diensten vooral zelf de regels vast te stellen en te handhaven, dient er een zo onafhankelijk mogelijk toezicht te zijn van krachtige colleges, of hoort het toezichthouderschap een meer politieke inbedding te hebben en dichter bij de departementale organisatie te staan? (vgl. Van Twist 1999) Men kan zich de ruimte binnen de assen van verzelfstandiging, marktwerking en nieuwe overheidsrollen voorstellen als een veld, waarin allerlei verschillende combinaties voorkomen. Rechts boven en links onder bevinden zich de uiterste posities: de geprivatiseerde en geliberaliseerde markt resp. de klassieke overheidsdienstverlening. Bij 3 is sprake van liberalisering en privatisering. Publieke diensten worden aangeboden door meerdere private partijen, die in onderlinge concurrentie om de gunst van de consument dingen. De overheid heeft als belangrijkste taak de markt te ordenen en de concurrentieverhoudingen te regelen. Voorbeeld: de telecommunicatiesector. Bij 1 blijft de dienstverlening in publieke handen. De publieke voorziening wordt blijvend verzorgd door een ambtelijke dienst volgens ambtelijke regels en hiërarchische aansturing, onder directe politieke verantwoordelijkheid van minister, gedeputeerde of wethouder. Wel kan, bijvoorbeeld via benchmarking, gestreefd worden naar verbetering van de efficiency en de kwaliteit van de dienstverlening. Voorbeeld: gemeentelijke sociale diensten. In het midden, bij 2, treedt een mengvorm op van verzelfstandiging, marktwerking en nieuwe vormen van overheidsoptreden. Voormalige publieke bedrijven worden verzelfstandigd en in de sector wordt marktwerking geïntroduceerd. De overheid houdt echter een belangrijke rol bij de ordening van de markt, de sturing van uitkomsten (bijvoorbeeld als opdrachtgever) en het toezicht. Voorbeeld: de volkshuisvesting. In onderstaande figuur zijn deze posities met cirkels weergegeven. (vgl. ook Van Delden/Veraart 2001, die in dit verband over drie kernstrategieën spreken.) In de praktijk zijn er veel meer mogelijkheden en is een rijk geschakeerd patroon van combinaties van verzelfstandiging, marktwerking en interventiemechanismen van de overheid tot stand gekomen dat zich ter rechterzijde

76

Het assenstelsel van privatisering en marktwerking

liberalisering

3 B

mate van marktprikkels

2

E

F

1

A

C D

Weberiaanse model

mate van verzelfstandiging Ambtelijke dienst

Interne verzelfstandiging (agentschap)

Externe Maatschappelijke Overheidsverzelfstandiging organisaties bedrijf (zbo)

Private sector

De cijfers duiden op meer of minder verzelfstandigde publieke ondernemingen of diensten die in een meer of minder werkende markt functioneren: A = Hoogovens; B = elektriciteitsbedrijven; C = NS Reizigers; D = basisscholen; E = woning corporaties; F = universiteiten.

Hybride organisaties

Met de introductie van marktwerking en verzelfstandiging in de publieke sector heeft het vraagstuk van de hybride organisatie aan urgentie gewonnen. Wat zijn hybride organisaties? Het zijn, in een enigszins impressionistische definitie, organisaties die het uirvoeren van publieke taken combineren met het ondernemen van commerciële activiteiten. (Plug 1997: 11) Nieuw is deze organisatievorm geenszins. In ’t Veld wijst erop dat Nederland een lange traditie op dit gebied heeft die teruggaat op gemengde organisatievormen waarin commercie en overheid samengingen in de 16e en 17e eeuw. (In ’t Veld 1999: 32) Dit type organisatievorm is de afgelopen decennia opnieuw op de voorgrond getreden, deels doordat de overheid bewust marktwerking en verzelfstandiging bij publieke taakuitoefening heeft gestimuleerd en daardoor organisaties op het grensvlak tussen overheid en markt heeft geplaatst; deels doordat de financiering van publieke instellingen dermate krap is geworden, dat zij gedwongen worden ‘bij te verdienen’ op de markt. Twee voorbeelden: de uitvoeringsorganisaties van de sociale zekerheid, die in de tweede helft van de jaren negentig naast hun publieke taak (het uitvoeren van de wettelijke werknemersverzekeringen) allerlei aanvullende diensten zijn gaan aan-

77


van de kromme lijn, in het gearceerde gebied bevindt. In onderstaande figuur zijn daarvan verschillende voorbeelden opgenomen.


bieden op de private markt; de hogescholen en universiteiten, die zich naast hun reguliere en publiek gefinancierde taken op het gebied van onderwijs en onderzoek in toenemende mate hebben gericht op contract-onderwijs en -onderzoek. Het samengaan van publieke taakuitoefening en commerciële dienstverlening kan tot spanning en risico’s leiden die het voortbestaan van de hybride organisatie zelf bedreigen. We noemen twee externe en twee interne spanningsbronnen: – Concurrentievervalsing tegenover de wenselijkheid van een level playing field. Instellingen die een publieke taak uitvoeren maar tegelijkertijd diensten aanbieden op de markt kunnen bij deze laatste activiteiten zodanig profiteren van hun publieke positie dat oneerlijke concurrentie ten opzichte van private partijen optreedt. Een voorbeeld: de brandweer die cursussen brandbestrijding geeft, calamiteitenplannen levert etc. De commissie-Cohen heeft in haar rapport Markt en overheid een lans gebroken voor het consequent creëren van een gelijk speelveld bij concurrentie tussen publieke en private partijen – een advies dat in het voorjaar van 2002 tot wetgevingsvoorstellen heeft geleid. – Conflicterende reguleringsstelsels. Instellingen die een taak uitvoeren op een bepaald terrein, maar hun activiteiten willen uitbreiden naar andere (publieke) sectoren kunnen te maken krijgen met incongruente stelsels van regelgeving en financiering. Een voorbeeld: woningcorporaties die niet alleen zorgcomplexen voor ouderen willen bouwen en exploiteren maar daarbij ook in de zorg willen voorzien. – Botsing van verschillende culturele principes. In de bekende typering van de antropologe Jane Jacobs staan de publieke gedragsnormen in het publieke domein tegenover de commerciële normen op de private markt, het wachterssyndroom tegenover het commerciële syndroom. Hybride organisaties worden geconfronteerd met deze beide, tegenstrijdige culturele gedragsnormen en kunnen daardoor verscheurd worden. – Uiteenlopende incentive-structuren. Uitvoerende overheidsinstellingen voeren in opdracht van een hiërarchisch bovengeschikt bestuursorgaan een publieke taak uit. Marktotganisaties gaan voornamelijk horizontale, contractuele relaties aan met andere marktpartijen. Hybride organisaties zijn onderhevig aan een complexe incentive-structuur: zij ontvangen tegelijkertijd hiërarchische sturingsprikkels en horizontale economische prikkels. Omdat de marktactiviteiten directe en zichtbare opbrengsten genereren, bestaat het risico dat ze uiteindelijk de publieke werkzaamheden verdrijven volgens de wet van Grisham, die luidt: Bad money drives out good money. (Plug 1997: 11) Tegenover deze spanningsbronnen staat een potentieel voordeel van hybride organisaties: de combinatie van publieke taakuitoefening en marktactiviteiten kan een positief effect op beide hebben en de kwaliteit van beide

78

In de praktijk geeft de beweging van ‘staat’ naar ‘markt’ een zeer gevarieerd beeld te zien. De richting van het beleidsdenken over de hervorming van de publieke sector is niet steeds eenduidig geweest; sinds het midden van jaren negentig overheersen echter twee hoofdmotieven: marktwerking en privatisering. Deze motieven vormen tezamen het beleidspatroon voor het openbaar vervoer, de energievoorziening en de arbo-diensten. Wat valt er van de ervaring in deze sectoren te leren? Het spoor ‘”Vroeger was de ns een bedrijf om trots op te zijn”, zegt conducteur Wim Bakker in de intercity 20735 van Amsterdam naar Groningen. “Laatst ben ik weggegaan bij het verjaardagsfeestje van mijn schoonzus Rie. Ik kon het gekanker niet meer aanhoren.” Uit zijn binnenzak haalt hij een kopie van het blad Management Team. In oktober [2000] bestempelden zo’n vierhonderd Nederlandse managers de ns als het bedrijf dat het afgelopen jaar de slechtste indruk op hen heeft gemaakt. Bakker: “Ze hebben gelijk. Het is op het ogenblik een puinhoop.”’ Zijn woorden vormen een pregnante samenvatting van de stemming over het reizigersvervoer van de ns.[6] Tussen het najaar van 2000 en het ‘vroeger’ van conducteur Bakker ligt een cruciaal decennium voor de ontwikkeling van het openbaar vervoer in Nederland, waarin de relatie tussen de overheid en de ns in een ongecontroleerde kluts terecht is gekomen. Het begon allemaal met het rapport van de commissie-Wijffels, Sporen voor Straks, uit 1992. De commissie was ingesteld om de relatie tussen over-

79


bevorderen. De mate van levensvatbaarheid van hybride organisaties is mede afhankelijk van het type publieke taken dat zij verrichten. Plug heeft een aantal voorwaarden geformuleerd waaraan deze zouden moeten voldoen: ‘Relatief levensvatbare hybride organisaties voeren producerende of dienstverlenende publieke taken uit. De output kan van tevoren helder in contracten worden vastgelegd en er is nauwelijks sprake van enige beleidsvrijheid. Daarnaast bestaan er weinig of geen overlappingen tussen de doelgroep van het beleid en de klantenkring op de markt. Tevens is essentieel dat deze organisaties opereren in de politieke luwte.’ (Plug 1997: 14) Wat hun interne bedrijfsstrategie betreft kunnen hybride organisaties kiezen voor een volstrekte segmentering van beide typen activiteiten; integratie ervan; dan wel een zekere mate van overlapping. (Van Delden/Veraart 2001: 195 e.v.) Zolang privatisering en marktwerking in de publieke sector worden geïntroduceerd is hybriditeit van instellingen en organisaties die daarin werkzaam zijn in meerdere of mindere mate aan de orde. Niet de gemengde organisatievorm als zodanig is daarbij het probleem; zij noopt echter wel tot nauwkeurigheid van de spelregels waarbinnen zulke organisaties functioneren. Daarom is het van groot belang dat de bedrijfsvoering tenminste gebonden is aan helder omschreven criteria van verantwoording.


heid en ns onder de loep te nemen in het licht van a) de financiële problemen in de spoorsector; en b) de nieuwe Europese regelgeving op het gebied van het openbaar vervoer per spoor. Wat de financiële situatie betreft: de rentabiliteit van het vervoer per spoor was buitengewoon gering. Slechts een enkele lijn was nog winstgevend zodat de overheid grote bedragen ter subsidiëring moest bijleggen. In 1995 werd 88 procent van de treinseries als onrendabel beschouwd. De financiering van het spoorvervoer kwam maar ten dele uit de verkoopopbrengst: in 1990 bedroegen de opbrengsten 1,4 miljard gulden tegen ruim 3 miljard gulden aan kosten. Door kruissubsidiëring en staatsgaranties werden de exploitatietekorten gedekt. (Van Twist/Veenman 1999: 51) Wat de Europese regelgeving betreft: in 1991 was de Europese richtlijn 91/440 uitgebracht waarin nieuwe verhoudingen tussen de lidstaten en de nationale spoorwegmaatschappijen werden uiteengezet. Het ging daarbij om – financiële sanering van de spoorwegen; – autonomie van management voor de spoorwegbedrijven; – een boekhoudkundige splitsing tussen het beheer van de infrastructuur en de exploitatie van treindiensten; en – het creëren van (beperkte) toegangsrechten tot de infrastructuur in de Gemeenschap. (Groenendijk 1998: 82) Het rapport van de commissie-Wijffels beoogde Nederland in de Europese pas te laten lopen en een einde aan de penibele financiële situatie te maken door een bedrijfsmatiger en meer klant-georiënteerde exploitatie van het spoorvervoer te bepleiten. De kern van de voorstellen was erop gericht een grotere afstand tussen overheid en ns te scheppen. Het bedrijf diende gesplitst te worden in een aantal zelfstandige bedrijfsonderdelen met een eigen financiële verantwoordelijkheid. Reizigers- en goederenvervoer moesten op een meer commerciële leest geschoeid worden om op den duur rendabel geëxploiteerd te kunnen worden. Het beheer van de infrastructuur beschouwde de commissie als een overheidstaak. De staat kreeg de financiële verantwoordelijkheid voor aanleg, planning en onderhoud van de baan, de praktische uitvoering ervan bleef, gezien de kennis en ervaring van het bedrijf, in handen van de ns. Alhoewel de commissie-Wijffels op korte termijn nog geen toetreding van nieuwe ondernemers in het nationale spoorvervoer voorzag, adviseerde zij wel om de verdeling van het net neutraal te laten verlopen. Daartoe stelde zij de oprichting van een afdeling Capaciteitsmanagement voor (later Railned genoemd) die weliswaar onder onafhankelijk toezicht moest staan, maar toch als onderdeel van het ns-concern werd gepositioneerd. (Groenendijk 1998: 83-85) Van meet af aan, om te beginnen bij de implementatie van de adviezen van de commissie-Wijffels, is in de praktijk de relatie en verantwoordelijkheidsverdeling tussen ns en overheid door onduidelijkheden getekend. Het ontbrak aan een heldere en consistente visie, zowel bij ambtenaren, politici als ns. De feitelijke ontwikkelingen haalden voortdurend eerder ingenomen standpunten en beslissingen in. In het kaartspel tussen departement, kabi-

80

De ontvlechting van de onderneming

De Nederlandse overheid is met het rapport-Wijffels in de hand vanaf 1992 buitengewoon voortvarend te werk gegaan in de uitvoering van de Europese richtlijn. Vanaf 1995 werd de verzelfstandiging een feit: de openbare dienstverplichting werd vervangen door een openbaar dienstcontract, waarin ns en rijksoverheid tot het jaar 2000 een aantal afspraken vastlegden. (Openbaar dienstcontract Rijksoverheid-ns, 29 juni 1995) In het contract was onder meer opgenomen dat andere aanbieders ‘beheerst en gefaseerd’ zouden worden toegelaten tot het spoorwegnet. De ns werd een overgangsperiode gegund tot het jaar 2000 om zich in te stellen op deze nieuwe situatie. Bij de verzelfstandiging van de ns ontbrak het echter aan een helder geformuleerde opvatting over de aard van marktwerking die werd nagestreefd, de toekomstige positie van de ns en de sturingsmogelijkheden van de overheid. De verzelfstandiging vond plaats zonder wettelijke basis; via contracten werd de boedel verdeeld tussen overheid en ns. Conform de adviezen van de commissie-Wijffels werd het bedrijf opgesplitst. Binnen de ns Holding werd een onderdeel, de ns Groep nv, verantwoordelijk voor uitvoering van de private taken. Deze groep omvatte onder meer ns Reizigers bv, ns Stations bv en ns Vastgoed bv. Deze zelfstandige bedrijfsonderdelen kregen alle een eigen financiële verantwoordelijkheid en dienden hun onderlinge betrekkingen transparant te maken. Inmiddels zijn overigens al weer de nodige wijzigingen in de structuur van de ns Groep nv opgetreden; zo is bijv. ns Cargo bv afgestoten. Daarnaast werden binnen de overkoepelende holding nv Nederlandse Spoorwegen publieke taken ondergebracht in zogenaamde taakorganisaties. Deze taken moesten worden uitgevoerd in opdracht en voor rekening van de rijksoverheid en behelzen aanleg en onderhoud van de railinfrastructuur (ns Railinfrabeheer), de toelating van vervoerders op het spoor en de toedeling van de capaciteit (ns RailNed bv) en de operationele toedeling van de capaciteit (ns Verkeersleiding bv). Daarmee trad een splitsing op tussen bezit, onderhoud en toedeling van de infrastructuur (het spoorwegnet) enerzijds, de exploitatie ervan anderzijds. Beheer, onderhoud en capaciteitstoedeling van de infrastructuur werden ondergebracht bij de drie genoemde onafhankelijke taakorganisaties. Daarmee zou het spoor toegankelijk worden gemaakt voor vrije toetreding

81


net, Tweede Kamer, ns-personeel en ns-leiding is de laatste, tien jaar later, met de Zwarte Piet opgezadeld. Ten onrechte, ook al hebben directie en commissarissen heel wat steken laten vallen. (Vgl. over dat laatste het interview met econoom Bomhoff, de Volkskrant 12/1/2002) De politieke besluitvormers past immers evenzeer het boetekleed. Zij veranderden voortdurend de spelregels tijdens de wedstrijd, voeren een zigzagkoers in de verdeling van de verantwoordelijkheden maar legden uiteindelijk de schuld voor de huidige tekortkomingen in het reizigersvervoer per spoor eenzijdig bij de directie.[7]


van nieuwe vervoerders en zou er in principe een level playing field ontstaan in het spoorvervoer. Hoewel de juridische en financiële verantwoordelijkheid voor de infrastructuur dus een staatsaangelegenheid bleef, is in de praktijk gekozen voor een constructie waarbij de ns de verantwoordelijkheid hield voor de uitvoering. Datzelfde gold voor de capaciteitstoedeling van het spoorwegnet. RailNed werd geen onafhankelijke instantie maar – zij het onder verantwoordelijkheid van de overheid – onderdeel van de ns. Juist dat laatste was een heikel punt omdat daarmee in ieder geval de schijn van belangenverstrengeling en oneerlijke concurrentie werd gewekt. Zou de ns niet de eigen treinen bevoordelen? NV Nederlandse Spoorwegen NS Railinfratrust bv Juridisch eigenaar van de infrastructuur

Taakorganisaties NS Railinfrabeheer bv Economisch eigenaar van infrastructuur. Dagelijks beheer van infrastructuur

Spoorwegpolitie

NS Reizigers bv NS Cargo bv NS Stations bv NS Vastgoed bv

NS groep NV NS Materieel bv NS Beveiliging Services bv NS Facilitaire Bedrijven bv Deelnemingen

NS RailNed bv Toelating van vervoerders op het spoor. Toedeling van de capaciteit NS Verkeersleiding bv Operationele toedeling van de capaciteit

(Schema van de structuur van de ns uit Jaarverslag 1996 bij Van Twist/Veeneman: 57)

Mag de nieuwe structuur er op papier redelijk helder uitzien, in de praktijk viel dat nogal tegen. De Algemene Rekenkamer onderzocht of het Ministerie van Verkeer en Waterstaat in de periode 1995-1998 voldoende toezicht heeft uitgeoefend op de uitvoering van de publieke taken door de taakorganisaties van ns en of voldoende inhoud was gegeven aan de beoogde opdrachtgeveropdrachtnemerrelatie. Bovendien ging de Rekenkamer na of het ministerie voldoende waarborgen had getroffen voor een doelmatig en onafhankelijk functioneren van de taakorganisaties, en of deze waarborgen in de praktijk naar behoren hebben gewerkt. De Rekenkamer concludeerde dat het ministerie de opdrachtgevers- en toezichtsrol in deze periode onvoldoende had vervuld: – onduidelijk was hoe intensief het ministerie bij de taakuitoefening van de taakorganisaties betrokken wilde zijn. Een sturings- en toezichtskader ontbrak; – in de praktische vervulling van de opdrachtgeversrol schoot het minis-

82

Privatisering

Gebrek aan consistentie kwam voorts naar voren in de zich wijzigende opvattingen over al dan niet privatisering van het spoorbedrijf; en in de wijze waarop marktwerking (op dan wel om het spoor) werd geïntroduceerd. De gedachte om ns geheel te privatiseren werd al in 1994 naar voren gebracht door toenmalig minister Maij-Weggen van Verkeer en Waterstaat. Zij achtte een beursgang in 1998 een reële optie. Geheel in lijn met deze denkrichting werd Rob den Besten directeur van de ns. Zijn taak werd het de ns klaar te stomen voor de beurs. In een interview van september 1998 toonde Den Besten

83


terie tekort (onvoldoende duidelijke of geen opdrachten; geen duidelijke eisen aan de taakuitvoering); – sturing door middel van bekostigingsmodellen, zoals oorspronkelijk de bedoeling was, kwam niet tot stand. Het ministerie had onvoldoende zicht op de doelmatigheid van de taakorganisaties. ns had daarvoor wel oog, maar ns en ministerie stemden sturing op dit punt niet op elkaar af. De onafhankelijkheid van de taakorganisaties was in deze periode enkele malen in het geding, dat wil zeggen: ns heeft zich er te direct mee bemoeid. ‘Door het ontbreken van toereikende waarborgen voor onafhankelijkheid kunnen de taakorganisaties onvoldoende afstand nemen van inhoudelijke beïnvloeding door het ns-concern.’ (Algemene Rekenkamer, Toezicht op het spoor, 1999: 5-6) Anders geformuleerd: bij de verzelfstandiging is noch de marktwerking en concurrentie in de spoorsector goed geregeld, noch de overheidssturing. ns – overigens nog steeds een nv waarvan de staat de enige aandeelhouder is – viel tussen de wal van de marktwerking en het schip van staat. Nu, tien jaar later, zo stelt vervoerseconoom Didier van de Velde, is de verzelfstandiging nog steeds niet goed geregeld. (nrc handelsblad 5-6/1/2002) Hetzelfde gebrek aan helderheid constateert Jeroen Groenendijk, die in 1998 promoveerde op Overheidsinvloed op het openbaar vervoer, ten aanzien van de verwachtingen die de minister in 1995 had van de verantwoordelijkheden van de ns: een mix van publieke en private oriëntatie. De minister verwachtte van privatisering van het spoorwegbedrijf vooral ‘ondernemerschap en maatschappelijke verantwoordelijkheid. De ns als ondernemer is een bedrijf dat draait om de behoeften en wensen van de klant. En die klant is uitdrukkelijk niet de overheid. […] Elke ondernemer heeft in een volwassen samenleving ook een maatschappelijke verantwoordelijkheid. […] De ns staat in dat kader bijvoorbeeld voor de vraag wat te doen met onrendabele lijnen. Zij kan zich daarbij opstellen als commercial carrier, waarbij zij alles wat onrendabel is uiteindelijk schrapt. Maar zij kan zich ook opstellen als national carrier, waarbij ze een aantal onrendabele lijnen voor lief neemt om een nationaal dekkend net aan te bieden.’ Groenendijk spreekt in dit verband van een ‘gebrek aan eenduidigheid’ omtrent de publieke dan wel private bedrijfsdoelstellingen van het nieuwe ns-bedrijf. (Groenendijk 1998: 84)


zich daarover optimistisch: ‘We zijn nu vier jaar bezig met de verzelfstandiging, daarvoor stond die in de voorwas. We liggen heel goed op koers op de meeste punten. Hier en daar zijn we zelfs wat sneller dan gedacht. […] Financieel liggen we zo op koers dat een beursgang binnen bereik komt. Als je ziet hoe ns Reizigers – en dat is toch uiteindelijk de bepalende factor – het vorig jaar en dit jaar doet, dan zeg ik: het moet binnenkort kunnen.’ Waarom voelde Den Besten voor privatisering? ‘Ik ben erg voor die privatisering, niet als ideologie. Voor een bedrijf is het anders als je een beursnotering hebt. Dan gaan mensen anders reageren, ook je management. Het doel wordt concreter. Het belang van een goed resultaat wordt concreter. De tweede reden is dat het je toegang verschaft tot de kapitaalmarkt. Wij hebben nu een aandeelhouder die niet investeert, niet wil investeren. En de derde is dat het goed is voor het bedrijf als dat niet één aandeelhouder heeft. Om die redenen ben ik ervoor.’ (nrc handelsblad 19/9/1998) Een jaar later spande de derde minister van Verkeer en Waterstaat sinds het rapport van Wijffels en de zijnen, Netelenbos, zich in om de privatisering door het parlement te loodsen. Haar voornaamste argument: om zich op de internationale vervoersmarkt te kunnen begeven diende ns bevrijd te worden van de knellende banden van het 100 procentsoverheidsaandeel. Een vorm van rugzakjessocialisme voor overheidsbedrijven, waarop later ook Schiphol aanspraak is gaan maken. De Tweede Kamer blokkeerde echter uiteindelijk in de herfst van 1999 de beursgang van ns. Het bedrijf was weer terug bij af. Privatisering was inmiddels wel doorgezet op één onderdeel van ns. Eind 1997 werd ns Infraservices, het uitvoerende deel van de Dienst Infrabeheer dat verantwoordelijk was voor storingsherstel en klein onderhoud, overgedragen aan drie aannemersbedrijven. ns vermoedde dat het aanhouden van het eigen onderhoudsbedrijf op een Europees verbod zou stuiten en wilde bovendien de positie van Nederlandse bouwbedrijven op de spoorwegmarkt versterken. Van een werkelijke liberalisering – die in de vorm van openbare aanbesteding wel voor grote nieuwbouw- en vernieuwingsprojecten tot stand is gekomen – is bij de aanbesteding van het onderhoud echter niet veel terechtgekomen. De onderhoudscontracten worden aan de drie aannemersbedrijven gegund voor een periode van tien jaar. Er is in feite sprake van een oligopolie. De privatisering is bovendien in de praktijk op een mislukking uitgelopen. De samenvoeging van spoorbouwbedrijven van de aannemers met de infrabedrijven van ns leidde tot een verlammende botsing der culturen. Bovendien nam de informele communicatie tussen de verdelers van de spoorcapaciteit en de onderhoudswerkers af. Het resultaat was dat de productiviteit van de spooraannemerij drastisch omlaag is gegaan. Van Delden en Veraart, aan wie deze beschrijving is ontleend, concluderen daarom over de hele operatie dat per saldo de kracht van de geprivatiseerde bedrijven is verzwakt. Wat er op papier misschien nog wel goed uitzag, bleek op de werkvloer op een mislukking uit te lopen. (Van Delden/Veraart: 193)

84

Een tweede vraag die na de verzelfstandiging van ns in 1995 onvoldoende ondubbelzinnig werd beantwoord was: welk type marktwerking wenste de overheid eigenlijk in het spoorvervoer te introduceren? Het principe van een betwistbare markt in het spoorvervoer was weliswaar vastgelegd, ‘maar de vorm, het tempo en de mate waarin concurrentie mogelijk wordt, zijn daarmee nog niet bepaald. De meest gewenste vorm van marktordening voor de middellange termijn is op dit moment nog niet uitgekristalliseerd’, aldus het kabinet in 1996 (Beleidskader toelating tot het spoorvervoer, tk,vergaderjaar 1996-1997, 25228, nr.1) De discussie over marktordening spitste zich toe op de aard van de concurrentie; de grondslag van de bekostigingssystematiek; omvang en duur van eventuele concessies; de plaats van regulerende instituties; de positie van werknemers en reizigers. Wat de aard van de concurrentie betreft kan men zich verschillende mogelijkheden voorstellen: – concurrentie op het spoor: twee vervoersmaatschappijen exploiteren dezelfde lijn(en). Voor zover bekend wordt deze vorm van concurrentie nergens gehanteerd; – concurrentie om het spoor: meerdere vervoersmaatschappijen concurreren om een concessie die door de overheid openbaar wordt aanbesteed; – ‘marktprikkels’ in de vorm van prestatieafspraken met één vervoerder, met boetebepalingen e.d. Wordt gekozen voor het model van aanbesteding van concessies, dan doen zich weer verschillende opties voor: – de concessie betreft het hele zogenaamde kernnet (de treindiensten op de hoofdverbindingen van het nationale spoorwegnet), of het kernnet wordt in onderdelen (‘taartpunten’) verdeeld, die elk openbaar worden aanbesteed; – de concessie wordt verleend aan een bedrijf, dat bij onvoldoende prestatie kan worden vervangen door een ander bedrijf. Er rijzen dan allerlei problemen over de positie van het personeel en het materieel. Leasen van materieel wordt daarbij wel als oplossing gesuggereerd. Een andere optie is dat het management van een bedrijf de concessie krijgt. Bij onvoldoende prestatie wordt slechts het management van het bedrijf vervangen. – waarop dient de concessie betrekking te hebben: op exploitatie van bestaande voorzieningen of ook op de ontwikkeling van nieuwe producten? Moet een concessie voor een korte periode worden toegekend, zodat snel van contract kan worden gewisseld of moet de concessie juist langere tijd geldig zijn, zodat het betreffende bedrijf voldoende investeringshorizon heeft? Daarnaast rijzen vragen over de toegang tot het spoorwegnet: aan welke

85


Marktwerking


eisen moeten nieuwe vervoerders voldoen? Is er werkelijk sprake van openheid of houdt ns een concurrentievoordeel? Moet er voor het gebruik van de infrastructuur worden betaald, en zo ja: hoeveel? Hoe kan de overheid eerlijke concurrentie waarborgen? Is een onafhankelijke toezichthouder gewenst? In het kader van de dubbele doelstelling het openbaar vervoer te stimuleren én de kostendekkingsgraad te verhogen, moeten de subsidiestromen naar exploitatiebedrijven zoveel mogelijk afhankelijk worden gemaakt van het gerealiseerde resultaat. Welke indicatoren worden daarvoor gebruikt: het aantal reizigers, het aantal reizigerskilometers of een gemiddelde daarvan? Er zijn tenslotte vragen aan de orde over de positie van de werknemers en de reizigers. Constructief overleg tussen werkgevers en werknemers is van groot belang om de concurrentiepositie van het openbaar vervoer te versterken en het dienstverlenend karakter te vergroten. Hoe wordt dit overleg vorm gegeven? Een aparte plaats neemt de discussie in over het overnemen van werknemers en cao-voorwaarden op die momenten waarop nieuwe vervoeraanbieders de markt betreden. Neemt een nieuwe onderneming automatisch het personeel over van de oude vervoerder? Blijven de cao’s van kracht? De reizigers kunnen op verschillende manieren bij de besluitvorming over het vervoer worden betrokken: via marktonderzoek, betrokkenheid bij de offerte-aanvraag of consumentenpanels kunnen hun wensen het vervoersaanbod mede bepalen. Ondanks het feit dat over de cruciale vraagstukken betreffende concurrentie in het spoorvervoer een politieke consensus ontbrak, werd een concurrent van ns op het spoor toegelaten: Lovers Rail. Dit betrekkelijk kleine bedrijf, onderdeel van de Amsterdamse rondvaartrederij Lovers, kreeg in 1996 een concessie voor reizigersvervoer op het traject Amsterdam-IJmuiden, een verbinding die door de ns niet meer werd onderhouden. Aanvankelijk was Lovers Rail geen serieuze concurrent van ns: het bedrijf beperkte zich immers tot het toeristisch verkeer op het lokale lijntje. Dat veranderde echter in het daaropvolgende jaar. Lovers Rail werd overgenomen door de Franse Compagnie Générale des Entreprises Automobiles (cgea), een belangrijke speler op de Europese vervoersmarkt met een grote expertise in het bus- en treinvervoer. Deze overname vond plaats vlak nadat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat Lovers Rail had toegelaten op enkele hoofdroutes in de Randstad: de lijn Utrecht-Hilversum en de lijn Leiden-Den Haag. Het bedrijf mocht bovendien op de lijnen Amsterdam-Haarlem en Amsterdam-Keukenhof rijden. In tweeërlei opzicht was dit een merkwaardige beslissing. Allereerst werd concurrentie op het spoor toegestaan voordat de politieke discussie over het gewenste type marktwerking was afgesloten. Concurrentie op het spoor is daarbij de meest harde vorm van marktwerking, die niet elders is uitgeprobeerd en ook hoogst onwaarschijnlijk de uitkomst van de politieke besluitvorming zou worden. In de tweede plaats bepleitte het ministerie

86

De derde eeuw spoor

De lijnen van discussie over marktwerking in de spoorsector en de toekomstige positie van de ns werden via het regeerakkoord uit 1998 bijeen getrokken in de kabinetsnota De derde eeuw spoor. In het regeerakkoord werd al besloten tot een scheiding van regionaal spoorvervoer en het kernnet. Het eerste zou tussen 2000 en 2008 moeten worden aanbesteed door de decentrale overheden. Voor het tweede zou met de ns een tienjarig prestatiecontract worden gesloten. De positie van de consument zou worden versterkt. In de nota De derde eeuw spoor heeft het tweede paarse kabinet zijn visie op de ontwikkeling en ordening van de vervoersmarkt verduidelijkt. ‘Het doel van de nota is aan te geven op welke wijze een bijdrage geleverd kan worden aan het verbeteren van de “modal split” (aandeel van het openbaar vervoer in de totale personenmobiliteit) door (1) een herstructurering van de bestuurlijke verantwoordelijkheden voor het regionaal spoorvervoer tussen rijksoverheid en decentrale overheden (decentralisatie), via (2) een andere mix en invulling van overheidssturing en marktelementen (concurrentie) en door (3) verdere verzelfstandiging van de taakorganisaties.’ (De derde eeuw spoor: 5) De hoofddoelstelling van het verkeers- en vervoersbeleid van het kabinet is, zo stelt de nota, ‘vermindering van de groei van de (geraamde) automobiliteit van 70% tot 35% in de periode van 1986 tot 2010. Deze is nader ingekleurd door het accent te leggen op een verbetering van de modal split ten gunste van het openbaar vervoer in de spits, de stadsgewestelijke gebieden en het lange-afstandsvervoer. […] Het openbaar vervoer dient in een betere positie ten opzichte van de auto te worden gebracht, zowel qua prijs als qua kwaliteit voor de reiziger, teneinde een groter aandeel voor spoorvervoer in de modal split te bewerkstelligen. […] Het kabinet acht het daarbij van belang dat de marktordening op de mobiliteitsmarkt in den brede zodanig is, dat deze bijdraagt aan het realiseren van de doelstellingen van het verkeers- en vervoersbeleid.’ Het kabinet denkt daarbij uitdrukkelijk aan de introductie van concurrentie in het spoorvervoer: ‘Door de introductie van (al dan niet periodieke) concurrentie zullen spoorvervoermaatschappijen zich sterker richten op de wensen van de reiziger. In een situatie waarin een monopolist

87


tegelijkertijd aanbesteding van regionaal spoorvervoer – waarvan hier sprake was – door decentrale overheden. Onduidelijk is, waarom het ministerie dan zelf tot het verlenen van de concessies was overgegaan. (Groenendijk 1998: 86-87) De ns werd er – opnieuw – totaal mee op het verkeerde been gezet. Men kan zich niet aan de indruk onttrekken dat het ministerie middels deze ‘speldenprikken’ ns tot betere prestaties wilde aanzetten. In de praktijk kwam er van de concurrentie op het spoor niet veel meer terecht. Lovers Rail bleek niet in staat tot een serieuze vervoersprestatie; ns was niet behulpzaam bij het lanceren van de nieuwe concurrent. In 1999 werd het avontuur stop gezet.


het aanbod van het spoorvervoer bepaalt, wordt daarentegen het product voor de reiziger in termen van prijs en kwaliteit niet geoptimaliseerd.’ (De derde eeuw spoor: 11-15) Met de kabinetsnota wordt gekozen voor een vorm van concurrentie om het spoor. Deze wordt uitgewerkt in drie varianten. De regionale lijnen, die vanuit bedrijfseconomisch oogpunt onrendabel zijn, maar waarvan de overheid vanuit maatschappelijk oogpunt de exploitatie wenselijk acht, worden op regionaal niveau aanbesteed. Slechts één aanbieder krijgt de concessie de lijn te exploiteren; mededingende vervoerbedrijven krijgen wel een maximum aan het landelijk marktaandeel opgelegd. Het regionaal vervoer zal door decentrale overheden worden aanbesteed. Daartoe wordt de zeggenschap over de verdeling van subsidie voor regionaal openbaar vervoer overgebracht naar de provincies. Inmiddels zijn de regionale aanbestedingen behoorlijk gevorderd. Zij blijven hier verder buiten beschouwing met de kanttekening dat de ervaringen tot nu toe betrekkelijk gemengd zijn. Het hoofdrailnet of kernnet van intercity- en sneltreinen zal onderhands aan ns worden gegund met een concessie tot 2010. De overheid en ns dienen prestatie-afspraken te maken over onder meer de bediening van de stations, de frequentie van treindiensten, tarieven, toegankelijkheid van materieel, fietsenstallingen en reisinformatie. Deze afspraken kunnen tussentijds worden aangescherpt en eventueel een opmaat vormen voor meer marktconforme prikkels vanaf 2010. Het kabinet is voornemens harde prestatie-afspraken te maken over de volgende twee indicatoren: – groei van het aantal reizigers in de ochtendspits naar de grote steden – feitelijke punctualiteit van de treindiensten. Voor het internationale treinverkeer nopen Europese regels tot vrije toegang op de hogesnelheidslijnen, er is geen overheidsbemoeienis met het voorzieningenniveau. In uitzonderingsgevallen is het mogelijk om bijzondere rechten te verlenen aan specifieke vervoerders. Omdat ns voor het binnenlands verkeer, geïntegreerd met het Intercity-net, gebruik wil maken van de Hogesnelheidslijn Zuid (hsl Zuid), krijgt ns de gelegenheid hierop een bieding te doen. Wordt deze toegewezen, dan mag ns uit het oogpunt van concurrentieverhoudingen geen meerderheidsbelang hebben in een eventueel internationaal consortium, dat de internationale verbinding op deze lijn zal verzorgen. Krijgt ns geen concessie voor het binnenlands vervoer op de hsl Zuid, dan volgt een openbare aanbestedingsprocedure. De kabinetsnota stelt verder voor de zogenaamde taakorganisaties en het vervoer verder van elkaar te scheiden (‘ontvlechten’). Alle taken in verband met toelating, capaciteitstoewijzing, capaciteitsbenutting en toekomstige capaciteitsbehoefte moeten worden ondergebracht in een publiekrechtelijke zbo. Wat de organisatorische plaatsbepaling betreft van taken rond aanleg en instandhouding van de railinfrastructuur houdt de nota een slag om de arm, al is duidelijk dat deze eveneens uit de ns-holding gehaald zullen worden. Als eerste stap zullen de taakorganisaties en Rail Infra Trust per 1

88

Oplopende spanning tussen ns en overheid

Met de nadere uitwerking en implementatie van deze uitgangspunten is de spanning tussen ns en de overheid – ministerie, kabinet en Tweede Kamer – tamelijk ongecontroleerd opgelopen. Al snel liep het geheel mis naar aanleiding van het ns-bod voor de exploitatie van de hsl Zuid, eind 1999 – een half jaar na publicatie van De derde eeuw spoor. Op de weg er naartoe zorgden minister en kabinet nog voor een kleine oneffenheid door de voorwaarden voor exploitatie van het hsl-traject voor binnenlands gebruik aan te scherpen. Het kabinet bleek in mei 1999 toch concurrentie op het hsl-spoor wenselijk te achten. Niet ns zou de lijn mogen exploiteren na een uitgebracht bod, maar een aparte vervoersmaatschappij, statutair los van ns. De reden? Minister Netelenbos: ‘Het is een oud dispuut met de ns. De spoorwegen willen ons nooit inzage geven in de kosten en baten van een spoorlijn. Wij willen geen kruissubsidie, maar zelfstandig kunnen oordelen over het ns-bod. Daarom moeten de kosten en baten over het hsl-vervoer los staan van de rest van het intercitynet.’ (de Volkskrant 5/6/1999) Bij het uitbrengen van het bod op het binnenlands gebruik van de hsllijn bleek ns echter ook zelf de spelregels te hebben veranderd. Er werd een integraal bod voor het nationale en internationale vervoer gedaan. Minister Netelenbos was laaiend, Den Besten en ns voelden zich miskend. Zij meenden een voortreffelijke bieding te hebben uitgebracht. De beoordelingscommissie en de ambtenaren van Verkeer en Waterstaat bleken bovendien forse kritiek te hebben op de financiële onderbouwing van het voorstel. Het ns-bod werd afgewezen; er werd vervolgens een procedure voor een openbare aanbesteding in gang gezet. De irritatie tussen ns en ministerie was buitengewoon hoog opgelopen. Journalist Harry van Gelder schreef: ‘Momenteel werken ministerie en de ns-top op elkaar als een lap op een rode stier. […] Ingewijden [bij het ministerie] leggen de schuld voor de ontstane situatie bij het huidige management. De drie beleidsmakers van de spoorwegen: Rob den Besten, Hans Huisinga en president-commissaris Jan Timmer zijn allemaal uit hetzelfde hout gesneden. Het zijn macho’tjes.’ (nrc handelsblad 18/12/1999) Ook bij de door het ministerie opgezette projectorganisatie hsl Zuid heerste naar onze waarneming een sterk ongenoegen over de ‘arrogantie’ van ns. Omgekeerd bleek uit gesprekken bij ns Reizigers dat men daar het gevoel had in politieke mist te rijden. ns en overheid waren in een beklemmende familieverhoudinggeraakt. Zij konden het niet goed meer met elkaar vinden; ze konden evenmin zonder elkaar verder. Gebrek aan afstandelijkheid blokkeerde het zicht op een verstandige oplossing. De volgende jaren raakte de relatie tussen ns en politici en ministerie in een verdere neerwaartse spiraal. Hun onderlinge verhouding kwam totaal in het teken te staan van de prestatieproblemen bij ns, dat bovendien geteisterd

89


januari 2000 van ns worden gescheiden door overdracht van de aandelen in de vier bv’s door ns aan de staat.


werd door interne arbeidsconflicten. De stiptheid van de treinen liep terug en daalde onder de afspraken die tussen overheid en ns waren gemaakt; er vonden onaangename incidenten plaats, zoals het onvermogen van ns om de reizigersstroom na een Koninginnedag in Amsterdam te vervoeren; de informatievoorziening voor de reizigers bleef op een onbegrijpelijk niveau steken; er braken stakingen uit over de invoering van een nieuw dienstrooster; in meer algemene zin liep de spanning tussen directie en grote delen van het personeel, verenigd in collectieven, hoog op; ns moest het dienstrooster aanzienlijk uitdunnen om nog enigszins op tijd te kunnen blijven rijden; treinen raakten regelmatig overvol. De dagelijkse reiservaringen van spoorreizigers werden voorpaginanieuws. Pech, achterstallig onderhoud, scheefgegroeide arbeidsverhoudingen en een onevenwichtige privatiserings- resp. verzelfstandigingsoperatie vormden de ingrediënten voor een verklaring van de achterblijvende prestaties. Pech was het dat ns als gevolg van de combinatie van economische groei en krapte op de arbeidsmarkt geconfronteerd werd met een groeiend aantal reizigers en een dringende maar onvervulbare behoefte aan nieuw personeel. (Van de Velde in nrc handelsblad 5-6/1/2002) Het achterstallig onderhoud dateert al van enkele decennia geleden, toen onvoldoende geïnvesteerd werd in het spoorvervoer. Het liep op toen onder invloed van de nakende beursgang het rendement voorop kwam te staan. Bekend is de discussie over de stroomsterkte op het Nederlandse spoornet: veel te laag om blijvend een zo grote vervoersbehoefte op te kunnen vangen. Een grootscheepse investering in de stroomvoorziening is bittere noodzaak maar laat nog steeds op zich wachten. De vraag is of de gekozen concessietermijn (tien jaar) voldoende is voor ns om de nodige investeringen te kunnen doen. Hoever politici van dit type problemen afstaan, blijkt uit de reactie van cda kamerlid Leers: ‘Een bakker wacht toch ook niet met de aanschaf van een oven totdat hij genoeg klanten heeft.’ (nrc handelsblad 11/11/2000) De arbeidsverhoudingen binnen het bedrijf verslechterden onder meer doordat de directie steeds verder van het personeel kwam af te staan. De opvolging van Den Besten door Huisinga bracht daarin geen enkele verbetering. De directie kent geen ‘spoorbazen’ meer met een vanzelfsprekende relatie tot het spoorbedrijf en het personeel. De beweging in de richting van marktwerking bracht een ander type manager bij ns dat slecht met het personeel op de werkvloer uit de voeten kon. Het personeel hechtte van zijn kant zeer sterk aan de gevestigde afspraken. (Jutta Chorus/Mariël Croon, ‘De bazen van de Spoorwegen reizen liever met de auto’, nrc handelsblad 16/7/2001) De opsplitsing van het reizigersvervoer, het onderhoud aan het spoor en de capaciteitstoedeling en operationele verkeersleiding leidden voorts tot miscommunicatie, extra vertragingen en irritatie. Het ministerie en politici in kabinet en Tweede Kamer werden intussen steeds zenuwachtiger en bozer over de prestaties van ns Reizigers. De fraaie theorie van een overheid die niet roeit maar stuurt, bleek er in de praktijk heel wat grimmiger uit te zien. Nu ns niet kon voldoen aan de met de overheid

90

91


gemaakte afspraken bleek diezelfde overheid over onvoldoende instrumenten te beschikken om bij te sturen. De relatie tussen overheid en ns werd een steeds dominanter gespreksthema in de politieke beraadslagingen: van begin 2000 tot medio 2001 was de relatie ns-overheid meer dan twintig keer in de Kamer aan de orde. (nrc handelsblad 1/6/2001) Ook nu blonken de besluitvormers niet uit in consistentie. Begin 2000 meldt de minister dat ns of onder de tucht van de markt, of onder de tucht van de staat moet komen, gezien de gerezen problemen. Zij kiest kennelijk voor het laatste en wil via een statutenwijziging meer greep op ns krijgen, maar de tucht blijft beperkt tot verplichte goedkeuring door de overheid van belangrijke strategische beslissingen van het spoorbedrijf, zoals verkoop van bedrijfsonderdelen of fusies. Bovendien moet ns zijn verschillen activiteiten (vastgoed, telecom, vervoer) financieel beter scheiden. Voor het overige blijft het structuurregime in stand: aandeelhouder overheid staat aan de kant, de commissarissen controleren met het oog op het bedrijfsbelang. In de loop van 2001 staat de nieuwe Spoorwegwet op de agenda. Deze bouwt voort op de gedachten uit De derde eeuw spoor. Maar medio 2001 wijkt de minister daarvan af en wil in plaats van verzelfstandiging van de taakorganisaties in een zbo de operationele verkeersleiding weer onder brengen bij ns, en de taakorganisaties die verantwoordelijk zijn voor de aanleg, het beheer en de toedeling van het spoor privatiseren en in nv’s onder brengen. R. in’t Veld, president-commissaris bij de taakorganisaties van ns, typeert deze beweging als een ‘draai van 180 graden’. Bovendien wil de minister het juridisch eigendom over het vastgoed rond de spoorwegstations aan ns onttrekken. Door middel van een statutenwijziging wil zij bovendien de mogelijkheid krijgen de directie van ns te ontslaan. De Tweede Kamer heeft met name tegen de privatisering van de taakorganisaties eind januari 2002 bezwaar aangetekend. Alleen kamerlid Van Walsem (D66) meent dat ook van de oorspronkelijke concessieverlening moet worden afgezien: hij pleit voor een langduriger concessie voor ns. (de Volkskrant 24/1/2002; nrc handelsblad 20/7/2001; 23/1/2002) Inmiddels is de gespannen verhouding tussen minister en ns-top dan al tot een onvermoede ontknoping gekomen. Onder buitengewoon sterke druk van de Tweede Kamer, die gemene zaak maakt met het kabinet, heeft de minister, zonder daartoe de wettelijke middelen in handen te hebben, de directie en Raad van Commissarissen van ns zodanig onder druk gezet dat zij begin januari 2002 zijn afgetreden. Er zijn nieuwe commissarissen benoemd, waaronder de secretarissen-generaal van Verkeer en Waterstaat en Financiën, en een nieuwe directie. Zij krijgen een half jaar om orde op zaken te stellen. D66 Kamerlid Van Walsem is opnieuw dwarsligger: ‘De ns-top is het werken onmogelijk gemaakt’, zo meent hij. Zijn collega-kamerleden gedragen zich in meerderheid ‘onverantwoordelijk, ondoordacht en onbenullig zodra het over de ns gaat.’ (de Volkskrant 4/1/2002)


Conclusie

Sommigen menen dat alleen meer consequent volgehouden marktwerking in de spoorsector tot een beter reizigersvervoer kan leiden. Anderen, waaronder besluitvormers uit de hier besproken periode, menen dat het spoorvervoer zich eigenlijk helemaal niet leende voor privatisering en marktwerking. Hans Wijers, minister van Economische Zaken in het eerste paarse kabinet: ‘Ik heb ook op mijn eigen departement altijd gezegd: ik snap dit niet. Wat voor efficiencywinst denk je te boeken? De spoorwegen zitten veel te gecompliceerd in elkaar om daar marktwerking op los te laten. Daar kreeg ik geen bevredigende antwoorden op. Het was een ondoordacht concept.’ (M. van Weezel/M. Zonneveld 2002: 91-92) Om te beginnen: de doelstelling van de regering zoals omschreven in De derde eeuw spoor, een vergroting van het aandeel van het openbare vervoer in het totale personenvervoer, stond in geen enkele relatie tot de gepropageerde middelen, zoals privatisering, aanbesteding van concessies of andere vormen van marktprikkels. Het is een conclusie die Groenendijk al in 1998 trok naar aanleiding van de door hem bestudeerde vernieuwingsmodellen in het spoorvervoer in Europa: ‘Van een substantiële verhoging van het ov-marktaandeel (ov-gebruik) in de totale mobiliteit is echter in geen van de modellen sprake geweest’. (Groenendijk 1998: 252) De vergroting van de modal split is steeds om twee redenen nagestreefd: het ontzien van het milieu en een verbetering van de bereikbaarheid van locaties, met name in de randstad. Wanneer een sector, zoals het openbaar reizigersvervoer per spoor, meerdere tamelijk gecompliceerde publieke doelstellingen moet dienen (of, in beleidstermen: onderdeel uitmaakt van een integraal beleidskader), dan is het uitermate onwaarschijnlijk dat privatisering of marktwerking de doelstellingen dichterbij brengt; het publieke sturingsvermogen neemt immers navenant af. De specifieke kenmerken van de spoorsector zorgen voor extra complicaties. Het vervoer is direct verbonden met een infrastructuur die directe concurrentie vrijwel uitsluit. Het spoor is bovendien buitengewoon kwetsbaar voor allerlei externe risico’s (wind, ijzel, ongelukken) en vereist uitgebreide veiligheidssystemen. De hoge bezettingsgraad van het spoor en de vitale functie die het reizigersvervoer in een dichtbevolkt en door mobiliteit getekend land als Nederland heeft, verhogen de kwetsbaarheid. De bedrijfscultuur van het spoor verdraagt zich bovendien slecht met een overdosis aan commercialiteit. Op grond van deze specifieke kenmerken verdraagt het reizigersvervoer per spoor zich slecht met privatisering of marktwerking. Zij geven eerder aanleiding tot een positionering van het spoorbedrijf waarbij de publieke belangen goed tot hun recht komen. Er is te lichtzinnig een weg van privatisering en marktwerking ingeslagen. Het fundamentele debat daarover – waarvoor Wijffels begin 2002 nog een lans brak – is niet gevoerd. De gevolgen die werden nagestreefd traden niet op, allerlei niet bedoelde gevolgen wel. De privatiseringsoperatie, die tot meer rendement moest leiden, bracht een te terughoudende investeringspo-

92

De stroom In 1996 werden in Californië de elektriciteitsbedrijven geprivatiseerd. Vier jaar later ontstonden acute problemen in de stroomvoorziening en kwamen de klanten massaal zonder stroom te zitten. Tal van waarnemers weten de energiecrisis aan de deregulering van de markt. (Zie bijv. de bijdragen van Paul Friese en Marc Chavannes in nrc handelsblad 26/1/2001 resp. 7/7/2001) ‘Californische toestanden’ werden een begrip en beheersten enkele maanden lang de discussie over de verdere liberalisering van de Nederlandse energiemarkt. Europees Commissaris Frits Bolkestein verwierp iedere relevantie van de Californische ervaring voor het Nederlandse beleid: ‘De oorzaak van stroomuitval in Califonië is niet het afstoten van juridisch eigendom. Nee, er zijn drie échte oorzaken: de milieubeweging, de mooi-weer politici en de slechte concurrentieregels voor de sector.’ Niet minder, maar beter liberaliseren, is de kern van zijn boodschap. (Frits Bolkestein 2001: 148) Annelies Huygen, wetenschappelijk expert op dit terrein, bestrijdt Bolkesteins ongeremde privatiseringsoptimisme: ‘Het reguleren van concurrentie bij elektriciteit blijkt ingewikkelder dan men dacht.’ (Huygen 2001: 158) Zouden ‘Californische toestanden’ ook in Nederland kunnen voorkomen? De Nederlandse situatie verschilt weliswaar sterk van die in de Amerikaanse staat, maar problemen in de stroomvoorziening zijn volgens goed ingevoerde beschouwers hier op den duur ook niet uit te sluiten. Zo stelde directeur Wouter Schatborn van het Energieonderzoek Centrum Nederland eind 2001 dat het licht in Nederland in zes tot tien jaar af en toe uit zal gaan. (nrc handelsblad 7/2/2002) Hoe moeten wij ‘in dit licht’ de liberalisering en privatisering in de energiesector in Nederland beoordelen? Wat zijn de resultaten tot nu toe, welke problemen hebben zich voorgedaan, en welke risico’s kleven er aan het project? Kunnen we, met ser-voorzitter Herman Wijffels, op de vraag ‘wat zich wel en niet leent voor privatisering’ antwoorden: ‘In de energiesector kan het wel, denk ik, maar in het onderwijs en de volksgezondheid niet’? (Vrij Nederland 9/3/2002) De Elektriciteitswet van 1998

De regulering van de stroomvoorziening zoals die was vastgelegd in de Elektriciteitswet van 1989 had tot in het kader van die wet onoplosbare problemen geleid. De decentrale, milieuvriendelijke energieopwekking via warmte-krachtkoppeling werd enerzijds door de overheid gestimuleerd,

93


litiek met zich mee. De commercialisering holde het klassieke arbeidsethos van het spoor uit. Terwijl de verzelfstandiging moest leiden tot een zo klein mogelijke bestuurlijke last, werd ns een molensteen voor politiek en ambtelijk Den Haag. De onbezonnenheid en grilligheid van politici en departement legt een grote verantwoordelijkheid bij de politiek voor het mislukken van de privatisering en marktwerking in de spoorsector. Politieke verantwoording is daarover nog niet afgelegd.


zelfs met groot succes, maar ondermijnde tegelijkertijd de structuur van stroomvoorziening en tariefstelling gebaseerd op de sterke centralisatie van productie in vier grote energiebedrijven. Gewenste vormen van concurrentie in de distributie bleven bovendien uit. (zie hoofdstuk 2) Daarnaast kwam het Nederlandse systeem van energievoorziening onder druk te staan door Europese regelgeving. In 1996 kwam de Europese Elektriciteitsrichtlijn tot stand, die de lidstaten verplicht om de productie van elektriciteit vrij te maken, dan wel om een systeem van centrale planning van de productie te combineren met openbare aanbesteding van nieuwe centrales. De afnemers dienen stap voor stap vrij gemaakt te worden, totdat in het jaar 2007 ongeveer 33% van de markten geopend zijn. De bepalingen omtrent de toegang tot de netten en het netbeheer zijn vaag. Verticale integratie van marktpartijen en netbeheer blijft mogelijk, al geldt voor het hoofdtransportnet dan wel de eis een boekhoudkundige scheiding en een scheiding van beheer aan te brengen. (Huygen 1999: 216-217) Het eerste paarse kabinet koos voor een buitengewoon voortvarende aanpak van de energiesector. ‘De energiesector moet zich voorbereiden op meer internationale concurrentie en op de wensen van klanten tot meer keuzemogelijkheden’, zo schreef minister Wijers in de Derde Energienota, die in december 1995 naar het parlement werd verzonden. In de nota Stroomlijnen naar een markt voor elektriciteit (juli 1996) werden de plannen voor de vrijmaking van de Nederlandse energiemarkt verder uitgewerkt. Zij resulteerden in de nieuwe Elektriciteitswet die in 1998 met slechts amendementen op ondergeschikte punten door de Tweede Kamer werd aanvaard en die in 1999 van kracht werd. ((Hakvoort/Biesheuvel 1999: 249) Om de betekenis van de nieuwe wet inzichtelijk te maken schetsen wij allereerst een sterk vereenvoudigd beeld van de elektriciteitssector. (Huygen 1999)

A

P

Import en export

P

N

a

a

p a

p

D1 a

D2

a

De hoogspanningsnetten (N) verbinden grote producenten (P), grote afnemers (A) en de distributiebedrijven (D) met elkaar. Deze laatste verdelen de elektriciteit over de laagspanningsnetten en brengen de stroom naar de kleine afnemers (a) Kleine, decentrale producenten (p) voeden hun elektriciteit in op de distributienetten.

94

Grootverbruikers Middelgrote verbruikers Kleinverbruikers

Aandeel verbruik 33% 29% 38%

Datum van ingang keuzevrijheid 1/8/1998 1/1/2002 1/1/2004

N.b. Voor de kleinverbruikers was de oorspronkelijk geplande datum voor vrije keuze 1/1/2007.

Werden in de oude situatie alle kosten van de infrastructuur en de dienst van stroomlevering aan de verbruiker in rekening gebracht (cost-plus beginsel), in de nieuwe situatie gelden marktprijzen en onderhandelen producenten en afnemers in vrijheid over contracten, waarin ook de leveringszekerheid en andere leveringsvoorwaarden worden geregeld. De kleinverbruikers blijven tot 2004 zogenaamde ‘gebonden klanten’: zij hebben recht op leveringszekerheid en een beschermd tarief, maar geen keuzevrijheid van leverancier en geen toegang tot het net. De levering, die vroeger geïntegreerd was met de distributie, kan zich onder de nieuwe wet tot een zelfstandige en gescheiden functie ontwikkelen (bijvoorbeeld: energieaanbod via de supermarkt). De handelsfunctie, die in de oude situatie nauwelijks als zelfstandige economische activiteit bestond, is onder de nieuwe wet sterk in ontwikkeling. Naast de contractmarkt is een beurs tot stand gekomen voor de kortetermijnhandel, de Amsterdam Power Exchange (apx). Op deze beurs wordt de niet-gecontracteerde stroom verhandeld. Stroomoverschotten en –tekorten worden daar gematcht zowel voor afstemming van vraag en aanbod voor de volgende dag (de spotmarkt) als voor fijnafstemming van vraag en aanbod op de dag zelf (regulerende markt). De komst van de apx heeft gezorgd voor

95


De nieuwe wet heeft gezorgd voor een (gedeeltelijke) privatisering van de sector en voor een geleidelijke invoering van concurrentie (liberalisering). (Vgl. voor dit overzicht Hakvoort/Biesheuvel 1999: 249 e.v.; Van Heffen/Kerkhoff 2001: 145 e.v.) Om te beginnen is de productie van elektriciteit helemaal vrijgelaten. Van de bestaande vier productiebedrijven zijn er inmiddels drie geprivatiseerd; nieuwe bedrijven kunnen vrij toetreden tot de productiesector. De combinatie van productie en distributie, onder de oude wet strikt gescheiden, is onder de nieuwe wet wel toegestaan. Slechts één distributiebedrijf (Essent) heeft er echter voor gekozen om met de producent epz een geïntegreerd elektriciteitsbedrijf te worden. De handel en levering wordt stapsgewijs vrijgegeven. Op den duur mogen alle stroomverbruikers kiezen bij welke leverancier of tussenpersoon en tegen welke voorwaarden zij elektriciteit willen kopen. Deze keuzevrijheid wordt in fasen ingevoerd: eerst zijn de hele grote klanten aan de beurt (zo’n 600, waaronder bijvoorbeeld ns en andere grote bedrijven), dan de middelgrote zakelijke verbruikers en tenslotte de, voornamelijk particuliere, kleinverbruikers.


nieuwe partijen op de markt, zoals internationale handelaren, brokers en traders. Volgens de nieuwe wet kan stroom vrij worden geïmporteerd, geëxporteerd en doorgevoerd. Grensoverschrijdende transporten moeten wel gemeld worden aan het Ministerie van Economische Zaken, dat een importverbod kan opleggen vanuit landen die hun markten onvoldoende openen voor Nederlandse producenten (reciprociteitsbeginsel). Transport dient in de nieuwe situatie ondergebracht te worden in zelfstandige bedrijven (in veel gevallen juridische afsplitsingen van de bestaande productieen distributiebedrijven) om vrije toegang tot de netten en onafhankelijk netbeheer te garanderen. Het landelijk netbeheerbedrijf Tennet (Transmission System Operator bv) beheert het hoogspanningsnet (380 en 220kV) en regelt het transport van elektriciteit technisch. Alle vier stroomproducenten en alle laagspanningsnetten zijn hierop aangesloten en daardoor ook onderling verbonden. Tennet zorgt tevens voor grensoverschrijdende verbindingen. Het beheer van de (regionale) laagspanningsnetten voor elektriciteitsdistributie is gescheiden van de productieen leveringsbedrijven en ondergebracht in aparte netbeheerderbedrijven. De mate van overheidsinvloed is daarbij een cruciaal punt van discussie en besluitvorming geweest (zie hieronder). Voor de uitvoering en het toezicht op de naleving van de Elektriciteitswet is de Dienst Toezicht Elektriciteitswet (dte) opgericht, die is belast met – het vaststellen van de tariefstructuur en de voorwaarden voor het transport van elektriciteit; – het vaststellen van de individueel door de beheerders van elektriciteitsnetten te hanteren tarieven; – eenmaal in de twee jaar beoordelen of de netbeheerders in voldoende mate en op doelmatige wijze in de totale behoefte aan transport kunnen voorzien; – eenmaal in de twee jaar beoordelen of de vergunninghouders in voldoende mate en op doelmatige wijze kunnen voorzien in de behoefte aan elektriciteit bij de afnemers; – adviseren van de minister van Economische Zaken onder meer over aanvragen om instemming met de aanwijzing van netbeheerders, over aanvragen om leveringsvergunningen en over tarieven voor de levering van elektriciteit aan beschermde afnemers. Transitieproblemen

De vrijmaking van de energiesector in Nederland vindt sinds de invoering van de nieuwe Elektriciteitswet in een hoog tempo plaats, sneller en grondiger in ieder geval dan volgens de Europese regelgeving vereist is. In betrekkelijk korte tijd hebben de ingenieurs die het elektriciteitssysteem hebben ontwikkeld en geperfectioneerd plaats moeten maken voor de accountmanagers en economen die de commerciële belangen van de ener-

96

De productiekant

Vooruitlopend op de totstandkoming van de nieuwe wet hadden de vier Nederlandse productiebedrijven en hun gemeenschappelijke dochteronderneming, de nv sep, besloten tot een vergaande vorm van samenwerking in het Grootschalig Productiebedrijf (gpb). Gebundeld zouden zij in een geliberaliseerde Europese markt sterker staan. De liquiditeit en solvabiliteit van de afzonderlijke ondernemingen was gering. Het gpb zou voordelen bieden voor een efficiënte inkoop van brandstof, ontplooiing van internationale activiteiten, financiering van investeringen en het aantrekken van vreemd vermogen. Zowel de energiesector als de overheid gingen er vanuit dat onder de nieuwe wet dit samenwerkingsverband de basis zou vormen van de elektriciteitsvoorziening in Nederland. (Hakvoort/Biesheuvel 1999: 254-255) In de loop van 1998 bleek de samenwerking echter stuk te lopen als gevolg van het uiteenlopen van de ermee gemoeide belangen. De distributiebedrijven – mede aandeelhouders van de productiebedrijven – hadden een eigen en ander belang dan de productiebedrijven. Niet het beschikken over productiecapaciteit of de toekomstige aandeelhouderswaarde telde voor hen het zwaarst, maar de mogelijkheid om goedkoop stroom in te kopen, zonodig in het buitenland. De publieke aandeelhouders, de gemeenten en provincies, waren ver van de productiebedrijven af komen te staan en waren vooral geïnteresseerd in hun eigen financiële voordeel: het profiteren van dividenden en de toenemende aandeelhouderswaarde. In deze constellatie van tegengestelde belangenmislukte het samenwerkingsproject, waardoor de productiesector uit balans raakte. (Van Delden/Veraart 2001: 85) De ontwikkeling in de productiesector is vervolgens overrompelend geweest: van de vier producenten zijn inmiddels drie in buitenlandse handen overgegaan. Het Amerikaanse Reliant kocht una, het Duitse Preussen Elektra – tegenwoordig E-on – nam ezh over en het Belgische Elektrabel ontfermde zich over edon. Essent heeft het vierde bedrijf, epz, overgenomen. Door import van goedkopere stroom uit het buitenland is het marktaandeel van met name de eerste drie bedrijven sterk teruggelopen. In het eerste jaar bedroeg het productieverlies meer dan 20%. Het streven om de Nederlandse nutsbedrijven in de elektriciteitssector bij liberalisering van de markt een stevige steun in de rug te geven voor de internationale concurrentiestrijd – vergelijkbaar met de argumentatie voor privatisering van ns en Schiphol – is aldus op een dramatische mislukking uitgelopen. Er is geen Nederlandse elektriciteitstijger op de internationale markt verschenen, maar de Nederlandse nutsvisjes zijn door de internationale big fish verzwolgen. De bakstenen

Een tweede tegenvaller, die overigens met de eerste samenhangt, vor-

97


giebedrijven behartigen. (Arentsen/Künneke 2001: 149) Zonder overgangsproblemen heeft deze ontwikkeling zich echter niet voltrokken.


men de niet marktconforme kosten, ook wel stranded interests of ‘bakstenen’ genoemd, die de elektriciteitssector inderdaad als bakstenen op de maag liggen. De niet marktconforme kosten betreffen onrendabele investeringen uit het verleden die zijn gedaan, niet uit bedrijfseconomische overwegingen, maar als uitvloeisel van door de overheid nagestreefde doelstellingen. De belangrijkste voorbeelden en tevens verliesposten zijn dure stadsverwarmingsprojecten en de experimentele kolenvergasser in Buggenum. In totaal gaat het om een bedrag van miljarden guldens. Met de afschrijving van dit soort ‘bakstenen’ opgezadeld, zo luidde de redenering, zouden de elektriciteitsbedrijven niet goed kunnen overleven in een marktomgeving. Deze erfenis zou worden opgeruimd met de totstandkoming van het Grootschalig Productiebedrijf; de overheid zou een substantieel bedrag voor zijn rekening nemen. Na het mislukken van het gpb was de sector echter opnieuw met het probleem opgescheept. De oplossing die inmiddels gezocht is legt een deel van de kosten bij de overheid, een deel bij de consumenten – die via een opslag op de energietarieven moeten meebetalen – en een deel bij de bedrijven. Deze hebben in ruil voor het resterende risico voorrechten van de Nederlandse overheid gekregen die op gespannen voet lijken te staan met Europese regelgeving. De afhandeling van de bakstenen lijkt een blijvende hypotheek te leggen op de verdere ontwikkeling van de sector. (Van Delden/Veraart 2001: 86) De wetgeving

Anders dan bij de spoorwegen is voor marktwerking in de energiesector voor een wettelijke basis gekozen. Desondanks, zo menen twee experts op dit terrein, is de overgang naar de geliberaliseerde markt op zijn zachtst gezegd chaotisch verlopen. (Hakvoort/Biesheuvel 1999: 253) Zij wijzen daarbij onder meer op de complicaties die in het wetgevingsproces zijn opgetreden. Nadat de Elektriciteitswet in mei 1998 was goedgekeurd bleef een aantal vraagstukken nog ongeregeld. Nadere regels betreffende het netbeheer en de levering van elektriciteit aan beschermde afnemers zouden bij algemene maatregel van bestuur (het ‘Elektriciteitsbesluit’) worden vastgesteld. De Tweede Kamer meende bij nader inzien dat deze onderwerpen echter toch in de wet dienden te worden geregeld. Juridisch ontstond daardoor een zeer onoverzichtelijke situatie. Enerzijds moesten talloze overgangsmaatregelen worden ontworpen om de periode tot de nieuwe wetgeving gereed was te overbruggen; anderzijds is de wetgeving buitengewoon gedetailleerd geworden. Was de overgangssituatie in 1998 betrekkelijk rommelig, nu – vier jaar later – worstelt de sector nog steeds met een aantal onopgeloste problemen. Vergelijkt men de herstructurering van de stroomsector met een verhuizing, dan is het nieuwe huis wel betrokken, maar wordt in een groot aantal kamers nog steeds verbouwd. Dat geldt voor de bakstenenregeling, de tariefsystematiek, de voorwaarden voor privatisering, de voorzieningszekerheid en de

98

De distributiesector

De distributiesector, die tot voor kort zowel transport als levering van stroom verzorgde, heeft sinds de nieuwe Elektriciteitswet opnieuw een sterke herverkaveling en concentratie te zien gegeven. Bestonden in 1980 150 distributiebedrijven, in 1989 waren dat er nog 32, in 1998 slechts 15. Daarvan is inmiddels een aantal kleinere in de verkoop gegaan; naar verwachting worden ook de andere kleinere verkocht. Alleen de grote drie distributiebedrijven – Essent, nuon en Eneco – en het kleinere Zeeuwse bedrijf Delta blijven vooralsnog zelfstandig. Ook voor de grote distributiebedrijven lijkt op den duur echter geen zelfstandige toekomst weggelegd; vermoedelijk gaan zij op termijn op in Europese bedrijven. (gegevens ontleend aan Van Delden/Veraart 2001: 82-83) Onder vrije marktcondities moeten de distributiebedrijven op zoek naar nieuwe bedrijfsstrategieën. Met de opening van de markt voor grootverbruikers brak een scherpe concurrentiestrijd tussen de distributiebedrijven uit om marktaandeel, die met stuntprijzen werd uitgevochten. Een aantal bedrijven, dat ten onrechte zijn hoop had gevestigd op import van goedkopere stroom uit het buitenland, raakte daardoor in de problemen. (nrc handelsblad 29/12/1999) De verkoop van elektriciteit alleen is een te smalle basis om te overleven. De energiebedrijven worden aldus gedwongen tot diversificatie en begeven zich in sectoren die niet direct met energie te maken hebben. (nrc handelsblad 2/2/2002) nuon is al enige tijd bezig zich te ontwikkelen tot een multi-utility bedrijf, dat naast elektriciteit ook gas en water verkoopt en cvinstallaties installeert. nuon is dan ook een krachtig pleitbezorger van de privatisering van de watervoorziening. Sinds de aanvaarding van de nieuwe Elektriciteitswet heeft onzekerheid geheerst over de mogelijkheden tot privatisering van de distributiebedrijven. Het kabinet heeft geruime tijd gewacht met het formuleren van criteria waaraan dergelijke privatisering zou moeten voldoen. Politiek verschil van opvatting over eigendom en gebruik van de netwerken speelde daarbij een rol. Door de voorgenomen verkoop van het distributiebedrijf van Hoofddorp werd de kwestie in 1999 acuut. Een motie van de Tweede Kamer legde vast dat verkoop zou moeten voldoen aan nog nader vast te stellen criteria; zou daaraan niet zijn voldaan, dan zou de verkoop alsnog met terugwerkende kracht ongedaan kunnen worden gemaakt. Inmiddels zijn deze criteria vastgelegd (zie hieronder). Voor de middelgrote en kleinverbruikende klanten van de distributie-

99


regelingen met betrekking tot milieudoelstellingen. Daardoor zijn voortdurend aanvullende wetsvoorstellen, nota’s van wijzigingen etc. nodig en verplaatst de besluitvorming zich deels naar de rechtszaal. Een deel van de onzekerheid wordt onvermijdelijk veroorzaakt door de turbulentie op de Europese energiemarkt; een zorgvuldiger wetgevingsproces had de sector echter een aantal onzekerheden kunnen besparen.


bedrijven heeft de overgangssituatie overigens tot de nodige klachten en ergernis geleid over de hoogte en het gebrek aan transparantie van de tarieven. De strijd om het net

Eén van de belangrijkste politieke vraagstukken bij de liberalisering en privatisering van de elektriciteitssector is steeds het eigendom en economisch beheer van de infrastructuur geweest. Vanuit wetenschappelijke hoek heeft Annelies Huygen, die in 1999 promoveerde op de ontwikkelingen in de elektriciteitssector, voortdurend gewezen op de enorme risico’s die kleven aan privatisering van de netwerken, zowel wat het landelijke hoogspanningsnetwerk als de regionale netten betreft. Ten onrechte, zo meende zij, is de hamvraag naar de eigendom van de infrastructuur bij de invoering van de nieuwe elektriciteitswet niet beantwoord. De overheid houdt in geval van privatisering van de netten onvoldoende mogelijkheden om bij wanprestatie van de neteigenaar in te grijpen. Daarom is overheidseigendom een absolute voorwaarde voor liberalisering en privatisering in de energiesector. Voor gas geldt wat dat betreft hetzelfde als voor stroom. (nrc handelsblad 1/6/1999) Naast het vraagstuk van het juridisch eigendom speelt ook dat van het economisch gebruik een rol in dit ordeningsdebat. Huygen voelt wel voor de mogelijkheid van verhuur van de netwerken in de vorm van enkele decennia durende concessies. Energie-econoom Aalbers acht ook deze optie onverstandig: ‘Wat als het bedrijf met een concessie voor dertig jaar het na 25 jaar niet meer ziet zitten? Dan wordt er dus vijf jaar lang niet geïnvesteerd in zo’n net.’ (Trouw 20/1/2001) Namens het tweede paarse kabinet heeft minister van Economische Zaken Annemarie Jorritsma steeds de privatisering van de netten bepleit. Dat gold allereerst het landelijke hoogspanningsnet. De minister achtte een meerderheidsbelang van de overheid in Tennet niet noodzakelijk; in haar ogen zou het publieke belang van een goede stroomvoorziening voldoende zijn gewaarborgd door toezichthouder dte. Een meerderheid van de Tweede Kamer schaarde zich achter de opvatting van PvdA-kamerlid Ferd Crone dat het net absoluut niet onder invloed van marktpartijen zou mogen komen. In de Eerste Kamer werd zelfs kamerbreed gepleit voor een 100 procents- overheidsparticipatie in Tennet. (nrc handelsblad 19/11/1999) De minister moest hier het onderspit delven: eigendom en beheer van het hoogspanningsnet zijn voor 100% staatseigendom geworden. Zij is deze situatie echter nadrukkelijk als een tijdelijke blijven beschouwen.[8] Eenzelfde vraagstuk deed zich opnieuw voor bij het debat over de regionale distributienetten, dat een jaar later plaats vond. Deze maakten deel uit van de distributiebedrijven, die daarmee zowel voor transport als levering verantwoordelijk waren. Terwijl minister Jorritsma zich een voorstander van privatisering van de netten betoonde, heeft van de coalitiepartijen vooral PvdA-woordvoerder Crone in de Tweede Kamer steeds gepleit voor een door-

100

Waarom liberaliseren? Argumenten en risico’s

Met de Elektriciteitswet van 1998 is de ‘ontnutting’ van de energiesector in gang gezet. Weliswaar is de overheid in eigendom en beheer van de infrastructuur en het toezicht op de sector een rol van betekenis blijven spelen, van klassieke nutsbedrijven kan men niet meer spreken. De markt is in productie, handel en levering dominant geworden. De meest pregnante uitingsvorm daarvan is de verbinding van energiebedrijven met sportsponsoring, zoals bijvoorbeeld de combinatie nuon en voetbalclub Vitesse. Misschien wel mede door de grote financiële problemen bij Vitesse en de sterke verstrengeling van voetbalclub en energiebedrijf komt de vraag in volle scherpte naar voren of het leveren van elektriciteit – die voorziet in een onontkoombare conditie van het bestaan – onderdeel zou moeten zijn van een commerciële cultuur waarin de opbrengsten van het bedrijf zichtbaar

101


slaggevende rol van de overheid in het juridisch eigendom en economisch beheer. Daarbij speelde tevens een rol dat het netwerkbeheer onafhankelijk gemaakt diende te worden van de bestaande distributiebedrijven om mogelijke concurrentievervalsing tegen te gaan. Crone meende dat de risico’s van privatisering te groot waren. Niet alleen zou belangenverstrengeling kunnen optreden van gebruikers en beheerders van netwerken; commerciële exploitatie zou in meer algemene zin op gespannen voet kunnen komen te staan met het maatschappelijk belang. Overheidseigendom vormt bovendien een betere garantie voor een voldoende investeringsniveau in de infrastructuur. Tenslotte achtte Crone het een groot bezwaar dat de privatisering van de netten onomkeerbaar zou zijn. (Bijdrage Crone aan het Algemeen Overleg privatisering netwerken stroom/gas, 7/12/2000) In april 2001 kwam een voorlopig einde aan deze controverse. De Tweede Kamer wees volledige privatisering af. De regeringspartijen en de minister vonden elkaar in een compromis met de volgende elementen: – provincies en gemeenten behouden het juridisch eigendom van de netwerken (tenminste 51%) – ze krijgen toestemming om een minderheidsbelang in het gebruik te verkopen aan particuliere ondernemingen (ten hoogste 49%) – de regeling geldt tot 2004 en wordt dan geëvalueerd. (nrc handelsblad 3/4/2001 en 5/4/2001) De constructie is enigszins vergelijkbaar met een contract voor een leaseauto: de leasemaatschappij blijft eigenaar van de auto; de gebruiker kan er onder bepaalde voorwaarden van gebruik maken. De distributiebedrijven, voor wie de netten een belangrijke asset vertegenwoordigden, en de lokale en regionale overheden waren teleurgesteld. Deze laatste zagen forse inkomsten uit de verkoop van het net aan hun neus voorbijgaan. Of het gekozen compromis voldoende garanties biedt voor het veilig stellen van het publieke belang of vooral een werkgelegenheidsproject blijkt te zijn voor accountants en advocaten zal bij de evaluatie moeten blijken.


worden gemaakt op de shirtjes van topsporters. (vgl. Het Financieele Dagblad 2/11/1999; nrc handelsblad 24/2/2000) De vrijmaking van de energiemarkt hangt samen met Europese regelgeving, maar wordt ook geschraagd door de overtuiging van voorstanders dat de elektriciteitssector er efficiënter, innovatiever en klantvriendelijker van wordt. De stroomboys, de nieuwe managers van de energiebedrijven en hun adviseurs, zijn er vooral van overtuigd dat de klanten er in geleverde kwaliteit en keuzevrijheid enorm op vooruit zullen gaan. De vraag of de voorstanders gelijk zullen krijgen is nog moeilijk te beantwoorden. De liberalisering van de sector is nog maar kort geleden in gang gezet; de consumentenmarkt zal pas in 2004 geheel vrij zijn. Toch is er wel enige reden om kritisch te staan tegenover de argumenten van de voorstanders. Aanvankelijk profiteerden grootverbruikers van de liberalisering door daling van de prijzen: als gevolg van import van goedkopere stroom en van stuntprijzen van energiebedrijven. Maar hoe zit het met de particuliere klanten? ‘De hoop dat de energierekening daalt door het vrijgeven van de markt lijkt ongegrond’, zo stelde nrc handelsblad medio 2001. De prijs van stroom is opgebouwd uit drie elementen: productieprijs, transport en belasting. De werkelijke stroomprijs, die al een van de laagste in Europa is, maakt daarvan maar een klein deel uit. De prijs wordt vooral bepaald door het gebruik van het stroomnetwerk, dat nog niet is vrijgegeven. De leveringsbedrijven kunnen dus nauwelijks op prijs concurreren. Hoe kunnen ze dan wel met elkaar wedijveren, vraagt de kwaliteitskrant zich af? ‘“Dat is inderdaad moeilijk”, erkent Bernard Verheijen van de afdeling marketing en communicatie van de Remu, het energiebedrijf in de regio Utrecht. “De kwaliteit van de stroom is van elke leverancier eigenlijk hetzelfde. Elektronen blijven gewoon elektronen. Maar je kunt klanten natuurlijk wel laten kiezen welke stroom ze willen. Wil je bruinkoolstroom of wil je kernstroom?” ”Je moet het zoeken in extra diensten”, vult Fransce Verdeuzeldonk, woordvoerster van de Nuon aan. “Als energiebedrijf zoek je dus andere manieren om je te onderscheiden. Wij doen dat vooral door het aanbieden van financiële diensten, leaseplannen en dergelijke. Maar dat heeft natuurlijk niet zoveel met elektriciteit te maken.” (nrc handelsblad 5/6/2001) Het publieke belang dat in de nutssector werd gewaarborgd had betrekking op – toegankelijkheid – leveringszekerheid – milieu. Onder de nieuwe verhoudingen zal de spreekwoordelijke ‘weduwe in Appelscha’ evenmin van het net worden losgekoppeld als in de oude situatie. Maar wat de betaalbaarheid van de stroom betreft zullen hoogstwaarschijnlijk de schone beloften van lagere consumentenprijzen niet worden ingelost. De prijsdaling, zo meldde Het Financieele Dagblad naar aanleiding van een begin 2001 verschenen rapport, is een sprookje. (Het Financieele Dagblad

102

103


31/1/2001) ‘De minister van Economische Zaken’, vindt opsteller van het rapport van Cap Gemini Ernst & Young C. Ijsbrandy, ‘moet minder liberaal denken over de stroommarkt dan ze zou willen, en ophouden met het vertellen van het sprokkje dat in de vrije markt stroom goedkoper wordt. Zeker voor particulieren is dat niet het geval.’ Ook anderen verwachten weinig heil van de liberalisering voor de kleinverbruikende consumenten. (nrc handelsblad 18/91999) Hoe het met de leveringszekerheid zal gaan, is natuurlijk niet met zekerheid te voorspellen. Maar ook op dit punt lijken de risico’s aanzienlijk groter te zijn dan de geharnaste voorstanders van liberalisering ons willen doen geloven. Op middellange termijn, zo menen verschillende onderzoekers en betrokkenen, is de kans groot dat ook in Nederland capaciteitsproblemen ontstaan. Er wordt te weinig capaciteit bijgebouwd in eigen land, omdat de – relatief schone – gasgestookte centrales betrekkelijk dure energie leveren. Er is daarom een omschakeling op gang gekomen naar goedkopere energie uit het buitenland. Daarmee neemt de afhankelijkheid van de import van stroom verder toe. Kees Wiechers van Essent gelooft dat een te grote afhankelijkheid van import tot problemen kan leiden: “In een vrije markt zouden contracten gehonoreerd moeten worden, maar als er moeilijkheden zijn gaat toch het eigen belang voor. Als er bijvoorbeeld meer stroom nodig is in Duitsland wordt daar eerst voor gezorgd en kan er een tekort ontstaan in Nederland. Hetzelfde kan met de invoer uit België en Frankrijk gebeuren.” (nrc handelsblad 7/2/2002; vgl. ook het rapport van Cap Gemini Ernst & Young, Trends in Energy, aangehaald in Trouw 16/1/2002) Ook Selinde Biesheuvel van de tu delft wijst op de risico’s wat de leveringszekerheid betreft . Binnen het kader van de huidige wetgeving, zo meent zij, heeft de overheid onvoldoende instrumenten om leveringszekerheid te garanderen. Problemen zouden zich vooral op middellange termijn kunnen voordoen. Zij wijst in het bijzonder op de positie van de decentrale, op warmte-krachtkoppeling gebaseerde energieopwekking, die in Nederland een betrekkelijk groot aandeel in de productie vertegenwoordigt en daarmee een belangrijke bijdrage levert aan de wendbaarheid van het Nederlandse productiepark. Exploitanten van deze kleine centrales klagen ‘dat er in een geliberaliseerde omgeving, door goedkope import en algehele prijsval, geen plaats voor hun installaties is en dat het bestaande reguleringssysteem de verkeerde impulsen geeft.’ Valt deze stroombron verder terug, dan kunnen capaciteitsproblemen ontstaan. Overheidsbeleid, eventueel in Europees verband, is nodig om voldoende capaciteit te kunnen garanderen. Maar, zo vraagt Biesheuvel zich af, ‘wil de overheid wel beleid voeren? Van speler naar regisseur, typeert zij haar rol in het Energierapport 1999. Uit die beeldspraak blijkt ook de beperking van de rol. Zonder acteurs die voldoende in het stuk investeren, wordt het lastig regisseren. Het doek zal niet vallen, maar de elektriciteitsvoorziening in Nederland kan wel eens een matig toneelstuk worden.’ (Het Financieele Dagblad, 31/01/2001)[9]


Ook wat de milieudoelstellingen betreft – het derde publieke belang dat in de elektriciteitssector een rol speelt – bestaan gerede twijfels met betrekking tot het liberaliseringsproces. Juist in de energiesector speelt het milieu een grote rol, zowel bij de opwekking van energie (hoe schoner hoe beter) als het gebruik ervan (hoe schonere bron, hoe beter; hoe duurzamer, hoe beter; hoe minder, hoe beter). Al bij aanvang van de liberalisering meenden sommigen dat de overheid onvoldoende instrumenten overhield om in deze sector een adequaat milieubeleid te voeren. (Hakvoort/Biesheuvel 1999: 267-268; zie ook nrc handelsblad 18/9/1999 daarover) De zorg voor een efficiënte inzet van brandstof, een minimum aan schadelijke emissies en een toenemend aandeel van duurzame energieopwekking staat in een aantal opzichten op gespannen voet met de liberalisering van de markt, waarin kostenminimalisatie en commerciële belangen domineren, en de markt bovendien in toenemende mate een Europese dimensie krijgt. Latere berichten bevestigen deze twijfels. In de jaren 1998 en 1999 is de milieukwaliteit van de stroom verslechterd als gevolg van import van ‘vuilere’ stroom uit het buitenland, zo bleek uit onderzoek van het Energieonderzoek Centrum Nederland. (de Volkskrant 7/5/2001) Vanaf medio 2001 is de markt voor ‘groene’ stroom geliberaliseerd, dat wil zeggen dat consumenten kunnen kiezen bij welke aanbieder ze op duurzame wijze opgewekte stroom willen inkopen. Het prijsniveau van ‘groene stroom’ is echter hoog; desondanks ontstaan er al capaciteitsproblemen. In toenemende mate moet groene stroom worden geïmporteerd. Sommigen, zoals energiebedrijf Essent, hebben twijfels of er voldoende zekerheid is dat deze stroom ook werkelijk op een schone manier wordt opgewekt; of dat de naar Nederland geëxporteerde stroom niet eenvoudigweg wordt onttrokken aan de elders geleverde elektriciteit, zodat per saldo geen enkele milieuwinst wordt gemaakt. In ieder geval vereisen de milieudoelstellingen een krachtige en intensieve overheidsbemoeienis, zowel om bestaande schone bronnen (zoals warnte-krachtkoppeling) te behouden als om innovaties op het gebied van duurzame energie te stimuleren. De markt biedt hiervoor onvoldoende incentives. De ordening van de energiesector en de mate waarin publieke belangen daarin tot hun recht komen hangen nauw samen met de kwaliteit en toerusting van het toezicht. Zoals Carl Wood, lid van de toezichthouder in Californië uit ervaring meldde: ‘Er moet een goede toezichthouder zijn die de markt kan reguleren, anders is het te makkelijk voor bedrijven om de markt te manipuleren en de prijzen op te drijven’. (nrc handelsblad 16/6/2001) Tot nu toe is de dte echter onvoldoende toegerust om krachtdadig te kunnen optreden. Al bij aanvang bleek grote twijfel te bestaan aan de mogelijkheden tot adequaat toezicht, gezien de omvang van de dte. (vgl. de expertmeeting van de commissie Van Thijn) Begin 2002 was de situatie nog niet voldoende verbeterd, zo blijkt uit het rapport Trends in energy 2002. (Trouw 16/1/2002) Vergaande liberalisering zonder voldoende toegerust toezicht: het is de risicovolle Nederlandse variant van de modernisering van de energiesector.

104

In de elektriciteitssector in Nederland heeft geen ongebreidelde liberalisering plaatsgevonden. Dankzij ingrijpen van de Tweede Kamer is de aanvankelijk buitengewoon liberale koers van de minister bijgesteld en is publieke invloed via het juridisch eigendom en economisch beheer van de infrastructuur behouden gebleven. De voorwaarden voor marktwerking waren bovendien gunstiger dan in het geval van de spoorwegen. Er was bij de inwerkingtreding van de Elektriciteitswet 1998 niet één monopolist die de productie of distributie van de sector beheerste; de infrastructuur leent zich bovendien beter voor gebruik van meerdere bedrijven, mits strikt onafhankelijk beheer is gegarandeerd. In sommige buurlanden is dat bepaald niet het geval. Het is nog veel te vroeg om tot een eindoordeel te komen. Het is dus voorbarig om van een geslaagde operatie te spreken. Er zijn wel goede gronden voor twijfel aan nut en noodzaak. Het is verre van zeker dat de huidige wettelijke kaders voldoende garantie bieden dat de met de elektriciteitssector verbonden publieke belangen voldoende kunnen worden gewaarborgd. ‘De decennialang zorgvuldig opgebouwde energiepolitiek met zuinige en milievriendelijke gascentrales wordt ondermijnd’, zo schreef Het Financieele Dagblad begin 2001. (Het Financieele Dagblad 21/3/2001) Het liberaliseringsproces is overhaast ingezet; heeft daardoor tal van overgangsproblemen laten zien; en heeft een aantal onaangename onzekerheden in petto. Zoals Hakvoort en Biesheuvel schreven: ‘In de haast om de marktwerkingstrein vooral niet te missen, is geen zorgvuldige analyse gemaakt van de specifieke voor- en nadelen van liberalisering van de elektriciteitssector. Het lijkt of men meer naar de tekortkomingen van het oude systeem gekeken heeft dan naar de risico’s van het nieuwe.’ (Hakvoort/Biesheuvel 1999: 269) Privatiseringen in de sociale zekerheid: ziektewet en arbodiensten In 1990 opende toenmalig minister-president Lubbers het academisch jaar in Nijmegen met een opzienbarende rede, waarin hij onder meer zei: ‘Als men de statistieken van arbeidsongeschiktheid, ziekteverzuim, drop-outs en daaraan gerelateerde werkloosheid in ons land bestudeert, moet men erkennen dat ons land ziek is.’ Een paar dagen later kondigde hij aan af te zullen treden als het aantal arbeidsongeschikten het miljoen zou halen – een destijds verre van ondenkbare hoeveelheid. (Elsevier 22/1/2000) Lubbers’ redevoering was achteraf gezien de vooraankondiging van de ingrepen die het kabinet Lubbers/Kok in de zomer van 1991 noodzakelijk achtte om het beroep op de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (wao) terug te dringen en die binnen de PvdA tot diepe verdeeldheid en crisis leidden. (vgl. Rehwinkel/Nekkers 1994)

105


Conclusie


Aanpassingen in het sociale verzekeringsstelsel

De wao-crisis van 1991 vormt uiteindelijk slechts een etappe in een veel langer parcours van herziening van regelgeving en uitvoeringspraktijk op het gebeid van ziekte en arbeidsongeschiktheid, waarvan het eind nog steeds niet in zicht is. In de jaren tachtig vond een eerste ronde van ‘stelselherziening’ plaats als gevolg van de explosieve stijging van het beroep dat op de arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsverzekeringen werd gedaan. De ingrepen in het stelsel van sociale zekerheid waren vooral gericht op het terugdringen van de kosten door reductie van de uitkeringshoogten en het bevriezen van de uitkeringen enerzijds, door aanscherping van de regels die de toegang tot deze verzekeringen regelden anderzijds. Bovendien werden al de eerste stappen gezet in de richting van een meer activerend stelsel van de sociale zekerheid. Deze eerste ronde stond vooral in het teken van sleutelen aan de rechten en plichten van burgers: sociale rechten werden beperkt, plichten aangescherpt. (Van der Veen 2001a) In de tweede ronde van herziening stonden en staan vooral de inrichting van het stelsel en de uitvoering van de regelingen centraal. Het begin ervan wordt gemarkeerd door de parlementaire enquête inzake de uitvoering van de sociale verzekeringen, uitgevoerd door een enquêtecommissie van de Tweede Kamer onder leiding van Flip Buurmeijer. De commissie ontrafelde in openbare verhoren de uitvoeringspraktijk, die vooral was beheerst door de werkgevers- en werknemersorganisaties, maar waarvoor evenzeer een publieke verantwoordelijkheid had gegolden. De kritiek van de enquêtecommissie richtte zich in het bijzonder op drie punten: – De verantwoordelijkheidsverdeling: in het stelsel zijn de risico’s van ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid in te hoge mate collectief afgedekt; een meer individuele verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers is gewenst. – De rol van de sociale partners: aansturing en beheer door de organisaties van werkgevers en werknemers hebben tot een te ruimhartig gebruik van de regelingen geleid; de sociale zekerheid is als overloopvoorziening gebruikt om problemen op de arbeidsmarkt en bij de herstructurering van bedrijfssectoren op te vangen. – De monopolievorming in de uitvoering: de bedrijfsverenigingen zijn gedwongen gebruik te maken van grotendeels door dezelfde partijen bestuurde administratiekantoren, die daarmee een feitelijke monopoliepositie bekleden; daardoor ontbreekt een prikkel tot efficiency en kwaliteitsverbetering in de uitvoering. (Leijnse 1998: 203-204) Mede op grond van de bevindingen van de commissie-Buurmeijer verschoof de probleemdefinitie ten aanzien van het sociale zekerheidsstelsel en daarmee ook de hervormingsstrategie. Romke van der Veen spreekt in dit verband van het dominant worden van een ‘institutionele’ probleemdefinitie, waarin het handelen van mensen en organisaties benaderd wordt in termen van incentives en disincentives. In deze benadering ‘worden individuen en

106

107


organisaties niet langer gezien als passieve consumenten dan wel uitvoerders van overheidsbeleid, maar als actief handelende subjecten die zorgvuldig afwegen welke handelingsstrategie hun het meeste “profijt” brengt, dat wil zeggen: de grootste bijdrage levert aan het bereiken van persoonlijke, dan wel organisatiedoelen. Er vindt met andere woorden een economisering van mensen organisatiebeelden plaats.’ (Van der Veen 2001a) De herziening van het stelsel door middel van nieuwe weten regelgeving en de reorganisatie van de uitvoering van de sociale zekerheid ontlenen hun richting aan een nieuwe structuur van incentives en disincentives, een transactiemodel waarin financiële prikkels worden gehanteerd om het gedrag van uitvoeringsinstellingen, werkgevers, werknemers en andere spelers te beïnvloeden. De belangrijkste onderdelen van de op deze probleemdefinitie geënte hervormingsstrategie zijn: ontvlechting, privatisering en activering. (voor onderstaand overzicht: Van der Veen 1997; 2001a; 2001b) Ontvlechting wil zeggen dat de functies van toezicht, aansturing, uitvoering en belangenbehartiging uit elkaar zijn gehaald en de sociale partners, die een centrale rol bij al deze onderdelen vervulden, op afstand werden gezet van de alledaagse uitvoeringspraktijk. De verantwoordelijkheden voor toezicht, uitvoering en coördinatie werden ondergebracht bij afzonderlijke instellingen. Toezicht werd ondergebracht bij het College van Toezicht Sociale Verzekeringen; coördinatie en opdrachtgeverschap bij het tripartiet bestuurde Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen; de uitvoering werd ondergebracht bij van de bedrijfsverenigingen losgemaakte Uitvoeringsinstellingen. Deze wijzigingen betekenden een grootscheepse reorganisatie van het stelsel en vereisten verscheidene herzieningen van de Organisatiewet Sociale Verzekeringen. Inmiddels is het eindresultaat van deze operatie alweer volledig overhoop gehaald door nieuwe weten regelgeving, waarbij weer andere instellingen en verantwoordelijkheidsrelaties zijn geschapen (zie verderop). Privatisering en marktwerking zijn geïntroduceerd om tot een duidelijker verantwoordelijkheidstoedeling te komen. Het begrip privatisering heeft hier een andere betekenis dan bij de hierboven beschreven casus van spoor en elektriciteit. Enerzijds zijn risico’s geprivatiseerd: een deel van de financiële risico’s van ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid is aan de werkgevers toegedeeld, door het risico geheel te privatiseren (in geval van ziekte van een werknemer), gedeeltelijk te privatiseren (bij arbeidsongeschiktheid) of door premiedifferentiatie in te voeren (bij arbeidsongeschiktheid en werkloosheid). Anderzijds is marktwerking en privatisering totstandgekomen in de uitvoering van sociale zekerheidsregelingen. Het doel hiervan was om tot kostenbesparing te komen door de afstand tussen degenen die een beroep op het stelsel veroorzaken en degenen die hier de kosten van dragen zo klein mogelijk te maken. Wij komen er hieronder op terug. Tenslotte is activering een centrale leidraad geweest voor de herziening van het sociale zekerheidsstelsel en – in bredere zin – de arrangementen van de verzorgingsstaat. De activerende verzorgingsstaat is niet alleen voor de


PvdA, maar voor de meeste sociaal-democratische partijen in West Europa in de jaren negentig richtsnoer voor programmatische vernieuwing geweest. (Vandenbroucke 1999) De privatisering van risico’s was erop gericht het belang van werkgevers bij het voorkomen van ziekte en arbeidsongeschiktheid te vergroten. Daarnaast werd de weg ingeslagen van een activerend arbeidsmarktbeleid en werden zij die van een uitkering afhankelijk waren aangezet de arbeidsmarkt weer te betreden. De verzorgingsstaat moest van een vangnet een trampoline worden. Het scheppen van meer afstand tussen uitkering en arbeidsinkomen; de grote nadruk op programma’s voor reïntegratie in het arbeidsproces van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten; scherpere controle op en voorwaarden aan uitkeringsverstrekking; loonkostensubsidies; en het scheppen van banen aan de ‘onderkant’ van de arbeidsmarkt (‘Melkertbanen’) vormden onderdelen van een bredere strategie om de arbeidsparticipatie te vergroten. Het resultaat van deze hervormingen is een nieuwe combinatie van markt, overheid en sociale partners. Enerzijds heeft verstatelijking plaats gevonden (door een grotere rol van de staat in de uitvoering), anderzijds is privatisering en marktwerking geïntroduceerd bij het dragen van risico’s en in de uitvoeringsorganisatie. De sociale partners hebben onder meer een blijvende rol bij de uitvoering van reïntegratieactiviteiten gehouden. Van der Veen merkt overigens op dat onder invloed van de institutionele probleemdefinitie de oorspronkelijke standpunten van de verschillende partijen naar elkaar zijn toe gegroeid. Daardoor is de discussie over de hervorming van de verzorgingsstaat ‘in hoge mate een technocratisch debat geworden over de werking van tal van ingrepen en maatregelen. Dit leidt ertoe dat de paarse politiek aangaande de herziening van de verzorgingsstaat vooral getypeerd moet worden als technocratisch.’ (Van der Veen 2001b: 154) Privatisering van de risico’s

In het afgelopen decennium is het financiële risico van ziekte en arbeidsongeschiktheid van werknemers althans in theorie verlegd van collectieve dekking naar individuele verantwoordelijkheid van werkgevers. De centrale gedachte daarachter is dat werkgevers sterk gemotiveerd zullen zijn ziekte en arbeidsongeschiktheid van hun werknemers te voorkomen dan wel te beperken, indien de werkgevers zelf met de financiële gevolgen daarvan worden geconfronteerd. De privatisering van de risico’s heeft in een aantal stappen plaats gevonden en is het best te volgens aan de hand van de belangrijkste veranderingen in de wetgeving op dit terrein. (vgl. SvdA 1999: 20-21; Kuijpers e.a. z.j.: 50-51) De Wet Terugdringing Arbeidsongeschiktheidsvolume, die op 1 maart 1992 in werking trad, markeerde het eerste, schuchtere begin van risicoprivatisering. De wet beoogde de financiële betrokkenheid van werkgevers te vergroten bij ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid en de reïntegratie van arbeidsongeschikten te bevorderen door een bonus-malusregeling te introduceren voor

108

109


werkgevers op het gebied van arbeidsongeschiktheid en door premiedifferentiatie in de Ziektewet aan te brengen. In 1994 werd een belangrijke vervolgstap genomen: toen werden de Wet Terugdringing Ziekteverzuim en de gewijzigde Arbeidsomstandighedenwet van kracht. Werkgevers waren voortaan verplicht het loon door te betalen van hun zieke werknemers gedurende de eerste twee weken (voor werkgevers met 15 of minder werknemers) of zes weken (voor werkgevers met meer dan 15 werknemers). Zij moesten voorts gaan voldoen aan tal van wettelijke bepalingen op het terrein van de arbeidsomstandigheden, zoals het (laten) verrichten van een risico-inventarisatie en evaluatie, het instellen van een arbeidsgezondheidskundig spreekuur en het laten uitvoeren van gericht periodiek arbeidsgezondheidskundig onderzoek. Bovendien moesten zij zich bij het uitvoeren van deze taken laten ondersteunen door een Arbodienst. Aansluiting daarbij diende te geschieden vóór 1996 dan wel 1998, afhankelijk van de bedrijfstak. De Wet Terugdringing Ziekteverzuim zorgde in eerste instantie voor een daling van het ziekteverzuim. Dit succes vormde aanleiding voor de veel verdergaande stap van volledige privatisering van de Ziektewet. Per 1 maart 1996 werd de Wet Uitbreiding Loondoorbetaling bij Ziekte van kracht. Daarin werd enerzijds geregeld dat zieke werknemers hun recht op ziekengeld voor het gehele eerste jaar (dus tot de wao-keuring) behielden; anderzijds dat de werkgever geheel verantwoordelijk werd voor doorbetaling van het loon gedurende het eerste jaar van het ziekteverzuim. Het financiële risico voor een zieke werknemer kwam aldus voor een heel jaar direct bij de werkgever te liggen. De ratio achter de nieuwe wet (‘de vervuiler betaalt’) was dat werkgevers maximale inspanningen zouden verrichten om het ziekteverzuim te voorkomen dan wel zo beperkt mogelijk te houden. Een enigszins vergelijkbare maar minder vergaande verlegging van het financiële risico naar de werkgever trad in deze periode op ten aanzien van de arbeidsongeschiktheid. Via de wet Afschaffing Malus Bevordering Reïntegratie (1995) werd op dit gebied een (voorlopig) eindpunt bereikt met de wet Premiedifferentiatie en Marktwerking bij Arbeidsongeschiktheidsregelingen (pemba), die in 1998 van kracht werd, tegelijkertijd met de Wet op de Medische keuring (initiatiefwet Van Boxtel) die de toepassing van medische keuringen aan banden legde. De pemba bepaalt dat een bedrijf meer premie betaalt naarmate meer werknemers arbeidsongeschikt worden. De wet maakt het werkgevers mogelijk het wao-risico voor de eerste vijf jaar zelf te dragen of via een particuliere verzekering af te dekken. Het doel is hetzelfde als bij de geprivatiseerde Ziektewet: de kosten terecht laten komen waar ze worden veroorzaakt. Zonder slag of stoot is dit nieuwe ensemble van wetgeving niet tot stand gekomen. Niet alleen was er protest van werkgevers- en werknemersorganisaties – zij werden immers uit het zadel gehesen ten gunste van de markt – maar ook van artsen- en patiëntenorganisaties en bij de pemba in het bijzonder van ondernemers uit het midden- en kleinbedrijf. Er was vrees voor scher-


pere selectie op gezondheid; er was irritatie over de mogelijk ver strekkende gevolgen voor werkgevers van kleine bedrijven. Hebben de voordelen de nadelen in de schaduw gesteld? Bij een beoordeling van de nieuwe wetgeving past enige terughoudendheid (beperkte periode sinds de inwerkingtreding, beperkt empirisch materiaal). Wanneer men naar de macro cijfers kijkt, valt op dat van 1976 tot 1993 het aantal arbeidsongeschikten onafgebroken is gegroeid; na een relatief sterke daling in 1995 en 1996 zette de groei daarna weer door. Inmiddels bevindt het aantal zich weer op het niveau waarover Lubbers zich in 1990 zo bezorgd toonde. Ook in het ziekteverzuim vertonen de cijfers na een dip in het midden van de jaren negentig weer een opgaande lijn. (Nyfer 2001: 29 en 37). Kijkt men naar het aantal arbeidsongeschikten per hoofd van de beroepsbevolking, dan valt op dat na een daling van 1990 tot 1996, vanaf 1997 dit percentage weer toeneemt. In 1999 is 9,9% van de beroepsbevolking arbeidsongeschikt, net zoveel als begin jaren tachtig. Overigens gaat er achter deze cijfers een grote dynamiek schuil. Het aantal oudere mannen dat arbeidsongeschikt wordt is sterk afgenomen, het aandeel van jongere werknemers en vrouwen in de wao is sterk gestegen. (Aarts e.a. 2002: 40 en 306) Op grond van deze cijfers is niet goed vol te houden dat de maatregelen op langere termijn buitengewoon effectief zijn geweest. Ongetwijfeld ligt een belangrijke oorzaak daarvoor in het falen van de markt van preventie, begeleiding en reïntegratie, waarover hieronder meer. Maar ook de financiële prikkels die aan de werkgevers zijn uitgedeeld hebben kennelijk niet het gewenste resultaat opgeleverd. Werkgevers hebben zich op grote schaal particulier verzekerd voor het risico dat uit de privatisering van de Ziektewet voortvloeide – een onbedoeld gevolg van de maatregel: ‘terwijl veel werkgevers het risico van de eerste twee tot zes weken gewoon voor eigen rekening hadden genomen, was de verantwoordelijkheid voor het hele eerste ziektejaar toch iets te veel van het goede. Het gevolg was dat zij massaal overgingen tot herverzekering bij een commerciële verzekeraar. Daarmee verdween ook een flink deel van de prikkel om te investeren in preventie en arbeidsomstandigheden.’ (Kuijpers e.a. z.j.: 51) Bovendien lijkt een van de nevengevolgen van de nieuwe wetgeving dat toch scherpere selectie op gezondheidsrisico’s plaats vindt. Van der Veen signaleerde al in 1997 ‘dat werkgevers strenger zijn gaan selecteren, huiverig zijn voor het in dienst nemen van gedeeltelijk arbeidsongeschikten en risico’ trachten te vermijden of af te wentelen door vaker en langer met tijdelijke contracten te werken. […] De sociale kosten van privatisering lijken zich vooral te manifesteren in een verminderde toegankelijkheid van de arbeidsmarkt voor mensen met een hoog ziekterisico en dan met name bij de kleinere en middelgrote bedrijven.’ (Van der Veen 1997: 200-201) Kuijpers c.s. komen tot een vergelijkbare conclusie, ook nadat de wet Van Boxtel is aangenomen. Weliswaar is risicoselectie nu verboden, zodat bij sollicitaties niet naar de gezondheid van de sollicitant gevraagd mag worden tenzij dat relevant is voor de functie,

110

De markt van preventie, begeleiding en reïntegratie

Een tweede lijn van privatisering en marktwerking in de sociale zekerheid heeft betrekking op de uitvoeringsorganisatie van de verzekeringen en op de instellingen die zich richten op preventie van ziekte en arbeidsongeschiktheid en begeleiding en reïntegratie van zieke en arbeidsongeschikte werknemers. De bevindingen van de commissie-Buurmeijer speelden daarbij een belangrijke rol. De uitvoering van de sociale zekerheid, die tot dan toe was ondergebracht bij sectorale bedrijfsverenigingen, kwam terecht bij uitvoeringsinstellingen die van de bedrijfsverenigingen werden gescheiden en vanaf 1997 hun opdrachten kregen van het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen. Er ontstonden vijf, deels sector-specifieke instellingen (guo, uszo, sfb, Cadans en het gak), die door de wetgever privatisering en een vrije markt voor administratie-opdrachten in het jaar 2000 in het vooruitzicht kregen gesteld. Hoe de feitelijke marktwerking er in dat jaar uit zou moeten zien bleef echter nog rijkelijk vaag. (vgl. Leijnse 1998: 204-208) De instellingen hebben in het licht van dit perspectief een meer commerciële bedrijfsvoering geïntroduceerd, hun productenpakket op het gebied van verzekeringen aanzienlijk uitgebreid en zijn verzuimbegeleiding en arbo-zorg gaan aanbieden. Enkele grote particuliere verzekeraars zijn

111


maar in de praktijk is dit nauwelijks controleerbaar. Werkgevers vinden bovendien omwegen om de wetgeving te omzeilen. (Kuijpers e.a. z.j.: 51) Ook op een ander punt lijkt de wetgeving (nog) niet het beoogde resultaat te boeken. De pemba voorziet in de mogelijkheid voor werkgevers om de risico’s van de wao op de private verzekeringsmarkt af te dekken. Daarvan is, als gevolg van verschillen tussen het publieke en private financieringsstelsel van de dekking, niet veel terechtgekomen. Private verzekeraars zijn verplicht de langlopende risico’s zoals de wao te dekken met koopsommen waarmee het gehele risico in één keer is gefinancierd; publieke verzekeraars kunnen het risico echter van jaar tot jaar omslaan over de kring van verzekerden. Dat gaf, aldus Dick Wolfson, de publieke verzekering op de korte termijn een concurrentievoordeel. Een concurrerende particuliere verzekeringsmarkt voor het wao-risico is daardoor (nog) niet tot stand gekomen. (Wolfson 2001: 229-230) De ironie van de privatisering van de risico’s van ziekte en arbeidsongeschiktheid is, zo concluderen Kuijpers c.s., ‘dat onbedoelde gevolgen voortdurend de bedoelde overvleugelen. Terwijl het doel was via meer prikkels de eigen verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers te stimuleren, hebben de reparatie van het wao-gat en de volledige herverzekering van het ziekterisico die prikkels voor een flink deel weer tenietgedaan. Van de premiedifferentie in de pemba worden vooral kleinere bedrijven de dupe. Terwijl het de bedoeling was om werknemers via betere preventie en arbozorg aan het werk te houden, is juist scherpere selectie opgetreden waardoor de arbeidsmarkt voor hen juist minder toegankelijk lijkt te worden.’ (Kuijpers c.s. z.j.: 52)


voorts allianties aangegaan met de nieuwe uitvoeringsinstellingen om voorbereid te zijn op de nieuwe markt van sociale dienstverlening. Zo is bijvoorbeeld de Achmea-groep een nauwe verbintenis met de gak-groep aangegaan, waartoe tal van dienstverlenende bedrijven behoren, zoals onder andere Arbo-Ned Tegelijkertijd is een markt ontstaan van private arbo-diensten, die zich richten op het terugdringen van het ziekteverzuim en begeleiding van zieke werknemers, en van reïntegratiebedrijven, die gespecialiseerd zijn in het begeleiden van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikte werknemers naar een nieuwe werkplek. De situatie die aldus ontstond kan het best getypeerd worden als een quasi-markt, waarover wij eerder spraken. (Van der Veen 1997) Naast en in combinatie met het streven naar marktwerking in de uitvoering stelden de paarse kabinetten zich ten doel de samenwerking tussen de uitvoeringsorganisaties van de sociale zekerheid enerzijds en de arbeidsvoorziening – regionaal georganiseerde instellingen voor arbeidsbemiddeling – anderzijds te verbeteren. Sociale zekerheid moest geen uitkeringsloket meer bieden, waarna vervolgens de werkzoekende via arbeidsvoorziening, gemeentelijk arbeidsbureau of anderszins alsnog aan een baan moest zien te komen. Als onderdeel van de activeringsstrategie streefde de regering vanaf 1995 een geïntegreerde benadering na in het project Samenwerking Werk en Inkomen. Cliënten zouden nog maar bij één loket in een publiekrechtelijk Centrum voor Werk en Inkomen langs hoeven te gaan, waarachter uitvoeringsinstellingen, gemeentelijke sociale diensten en arbeidsvoorziening nauw dienden samen te werken om hen zonodig van een uitkering te voorzien maar voorts zo snel mogelijk naar de arbeidsmarkt moesten begeleiden. Er rezen drie lastige problemen (Van der Veen 2001b: 150): – Achter het ene loket moesten concurrerende instellingen met elkaar samenwerken. Gemeenten, uitvoeringsinstellingen en arbeidsvoorziening stelden zich niet alleen terughoudend op als gevolg van de onzekerheid over de toekomstige organisatie van de uitvoering van de sociale zekerheid, maar ook omdat hun belangen als concurrerende instellingen op de markt van integratie gedeeltelijk tegengesteld waren. Kuijpers c.s. schetsen het beeld van drie samenwerkende partijen die allemaal met één been binnen en het andere been buiten de samenwerking staan en aarzelen welk been ze bij moeten trekken. (Kuijpers e.a. z.j.: 36) – Kon de claimbeoordeling wel door private partijen geschieden? Er rees, zeker in PvdA-kring, ernstige twijfel of de claimbeoordeling in het kader van de arbeidsongeschiktheid (medische keuring en vaststelling van mate van arbeidsongeschiktheid) aan private marktpartijen – want dat zouden de uitvoeringsinstellingen immers worden – zou kunnen worden overgelaten. Was hier niet een publieke verantwoordelijkheid in het geding? – Het gevaar van blijvende fragmentatie van uitvoeringsprocessen. Door de combinatie van private uitvoering van de sociale verzekeringen door

112

De arbo-markt en het doolhof van ziektewet en wao

Tot nu toe is vooral een beeld geschetst van de institutionele veranderingen in de uitvoering van de sociale verzekeringen. Voor een beter begrip van de werking van de ziektewet, arbo-diensten en reïntegratie volgen we een denkbeeldige werknemer. Wie ziek wordt hoort binnen twee tot zes weken opgeroepen te worden door de arbo-dienst, waarmee zijn of haar werkgever

113


de uitvoeringsinstellingen en publieke uitvoering van de uitkeringsaanvraag door de Centra voor Werk en Inkomen zou een complexe organisatie ontstaan waarin de beoogde voordelen van het ene loket te niet zouden worden gedaan. Om deze problemen op te lossen heeft het tweede paarse kabinet in 2000 een tournure van 180 graden gemaakt. In de eerste plaats worden publiekrechtelijke regionale Centra voor Werk en Inkomen ingesteld, die verantwoordelijk zijn voor de inname van de uitkeringsvraag en voor werving en registratie van vacatures en bemiddeling van cliënten die betrekkelijk gemakkelijk naar de arbeidsmarkt begeleid kunnen worden (fase-1 cliënten volgens een ‘kansmeter’). Deze centra worden ondergebracht in een zelfstandig bestuursorgaan. Het Landelijk Instituut Sociale verzekeringen wordt omgebouwd tot een Landelijk Instituut voor Werk en Inkomen, dat verantwoordelijk wordt voor de uitvoering in de regionale Centra voor Werk en Inkomen. Het bestuur ervan bestaat uit vertegenwoordigers van werkgevers, werknemers, gemeenten en kroonleden. Het vroegere College van Toezicht Sociale Verzekeringen is vervangen door een publieke inspectie die bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is ondergebracht. De privatisering van de uitvoeringsinstellingen is van de baan. Deze instellingen worden ondergebracht in een publiek Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen, dat verantwoordelijk wordt voor de premieheffing, claimbeoordeling en uitkeringsverstrekking (poortwachtersfunctie). Met het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen blijft de wao-keuring door arts en arbeidsdeskundige dus onder publieke verantwoordelijkheid, nl. van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, plaats vinden. Daarnaast wordt een markt voor reïntegratieactiviteiten en –instellingen gecreëerd, waarop voormalige afdelingen van de uitvoeringsinstellingen, de geprivatiseerde arbeidsvoorziening en andere particuliere bedrijven zich kunnen (blijven) begeven. De werkgever zal tijdens het eerste jaar als opdrachtgever van reïntegratieactiviteiten optreden, daarna gaat deze rol over op het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen. Eén van de kernvragen voor dit nieuwe stelsel zal zijn of begeleiding en reïntegratie van zieke werknemers beter zal geschieden dat tot nu toe het geval is geweest. Deze vraag is niet op voorhand te beantwoorden. Maar gevreesd moet worden dat de nieuwe situatie niet veel minder complex zal worden dan de huidige, en daarmee een aantal barrières voor terugkeer van zieke en arbeidsongeschikt geachte werknemers blijft opwerpen.


een wettelijk verplicht contract heeft gesloten. De bedrijfsarts van de arbodienst beoordeelt de ziekmelding; kijkt – als het goed is – naar de achterliggende arbeidsomstandigheden; en buigt zich over de mate van arbeidsgeschiktheid. De bedrijfsarts heeft geen bevoegdheden in de behandelende sfeer. Voor zover de werknemer tijdens de ziekte medici of andere hulpverleners raadpleegt, gebeurt dat buiten de bedrijfsarts om. Na 13 weken hoort de arbo-dienst een reïntegratieplan op te stellen in overleg met de werkgever. De zieke werknemer zal merken dat het hier veelal gaat om een puur administratieve handeling, waarbij slechts enkele gegevens over persoon en ziekte van de werknemer vermeld staan. Aan verdere reïntegratie gebeurt over het algemeen weinig. Wordt de werknemer niet beter, dan volgt na een jaar – maar in een aanzienlijk aantal gevallen treedt forse vertraging op – keuring door een verzekeringsarts die werkzaam is bij een uitvoeringsinstelling. Dat betekent: een geheel nieuw traject. Deze arts heeft geen contact gehad met de bedrijfsarts van de arbo-dienst of met de huisarts of medische specialist van de werknemer, en moet in te weinig tijd met te weinig specifieke kennis van de betrokken werknemer een oordeel vormen over de mate van arbeidsgeschiktheid. De arbeidsdeskundige van de uitvoeringsinstelling beoordeelt vervolgens de ‘verdiencapaciteit’ van de werknemer en daarmee de hoogte van de uitkering. Daarna verstrekt de uitvoeringsorganisatie subsidie voor reïntegratie; arbeidsvoorziening is verantwoordelijk voor reïntegratie van alle arbeidsgehandicapten die geen uitkering of een uitkering op basis van de Algemene Nabestaandenwet ontvangen. De betrokken werknemer zal merken dat voor hem of haar opgaat wat veel waarnemers en onderzoekers al hebben vastgesteld: alleen op eigen kracht zal hij of zij weer aan het werk komen. Onderzoeksbureau Nyfer heeft op basis van beleidsnotities, gesprekken met deskundigen en de analyse van een aantal praktijkgevallen de lotgevallen van een zieke werknemers vergeleken met een tocht door een labyrint. De verschillende fasen (eerste ziektejaar, claimbeoordeling en eventuele reïntegratie) zijn door schotten van elkaar gescheiden; per fase bestaat nauwelijks samenwerking tussen de betrokken deskundigen, bijvoorbeeld op het medische vlak. Hun conclusie op grond van de beleidsstukken wordt bevestigd door hun aanvullend onderzoek: ‘de hindernissen op de weg naar reïntegratie zijn legio. Het poortwachtersmodel faalt, de kwaliteit van de claimbeoordeling schiet tekort, de samenwerking tussen de vele artsen die een rol spelen in de sociaal-medische begeleiding van een zieke werknemer is gebrekkig, de wachttijden in de gezondheidszorg zijn ongehoord lang, de deskundigheid in de zorgsector met betrekking tot arbeidsrelevante aandoeningen is ontoereikend, en de contracten van de werkgevers met de Arbo-diensten zijn mager. Werknemers die om psychische redenen verzuimen moeten bij hun terugkeer naar de arbeidsmarkt zo mogelijk nog meer hindernissen overwinnen. […] In diverse beleidsstukken worden de obstakels keer op keer geïnventariseerd. Maar de concrete stappen die worden ondernomen zijn veelal experi-

114

115


menteel van aard en blijven steken in convenanten, kenniscentra en pilots.’ (Nyfer 2001: 96) De markt van arbo-diensten moest één van de instrumenten worden om het ziekteverzuim effectief terug te dringen en werknemers weer snel naar een (oude of nieuwe) werkplek terug te doen keren. Sinds 1998 zijn werkgevers wettelijk verplicht een contract met een arbo-dienst te sluiten. Volgens de Arbo-wet hebben arbo-diensten onder meer tot taak het voorkomen of beperken van ziekteverzuim; verzuimbegeleiding en –controle; risico-inventarisatie en –evaluatie; vrijwillig periodiek onderzoek van werknemers; en het houden van een arbeidsomstandighedenspreekuur. Het is inmiddels duidelijk dat dit instrument niet aan de verwachtingen heeft voldaan. Wat zijn daarvan de oorzaken? Allereerst hebben werkgevers over het algemeen minimale contracten met arbo-diensten afgesloten, op grond waarvan deze slechts zeer beperkte diensten konden leveren (zogenaamde ‘tientjes-contracten’). Ook al zijn in de afgelopen periode de contracten minder minimaal geworden, toch is er nog steeds een enorm verschil zichtbaar tussen de uitgaven voor interne arbodiensten van grotere bedrijven, zoals dsm en Tetterode-Nederland, aan de ene kant, en de uitgaven voor externe arbo-diensten aan de andere (gemiddeld 891 gulden tegenover 197 gulden). (Nyfer 2001: 154) Nyfer verklaart het verschil in effectiviteit tussen de interne en externe arbo-dienstverlening voor een belangrijk deel uit het verschil in financiële inspanningen. Daarnaast is een belangrijk punt van kritiek dat de arbo-artsen over te weinig deskundigheid en ervaring beschikken en dat zij onvoldoende samenwerken met andere medici en hulpverleners in de keten van ziekteverzuim en wao – een probleem dat mede voortkomt uit de gebrekkige organisatorische samenhang tussen de verschillende betrokken instanties. Huisartsen en bedrijfsartsen onderhouden nauwelijks contact met elkaar; hun onderlinge relatie wordt niet zelden door onderling wantrouwen getekend. Ook het contact tussen bedrijfsartsen en uitvoeringsinstellingen laat veel te wensen over. ‘Een doorn in het oog blijken met name de integratieplannen, aan de hand waarvan de samenwerking tussen Arbo-diensten en uitvoeringsinstellingen mede vorm moet krijgen. De informatieoverdracht van de Arbo-dienst naar de uitvoeringsinstelling is bedroevend: de reïntegratieplannen worden meer dan eens aangeduid als papieren tijgers’ (Nyfer 2001: 109) Tenslotte bestaan twijfels over de onafhankelijkheid van de arbo-diensten ten opzichte van de werkgevers die hen hebben gecontracteerd. Zij zouden teveel gebonden zijn aan de werkgevers, waardoor het hen aan macht ontbreekt om binnen het bedrijf hun stem te laten horen en zij te weinig invloed op de werkvloer kunnen uitoefenen. (Kuijpers e.a. z.j.: 68 e.v.; Nyfer 2001: 102 e.v.) Door hun onderlinge concurrentieverhouding zijn zij bovendien niet geneigd expertise op het gebied van arbeidsomstandigheden en beperking van ziekteverzuim uit te wisselen. De resultaten van het onderzoek van Nyfer lopen parallel met de bevin-


dingen van de commissie Van Thijn op grond van de gehouden expert-meeting: weliswaar lijkt de aandacht voor de arbeidsomstandigheden enigszins toe te nemen, tot betere resultaten op het gebied van ziekteverzuim en reïntegratie heeft dat nog niet geleid. In het voorjaar van 2002 is de Wet Poortwachter ingevoerd die beoogt bij de aanvang van het ziekteproces in een samenwerking tussen werknemers, werkgever en bedrijfsarts zo snel mogelijk tot reïntegratie in het arbeidsproces te komen. Of en zo ja welke positieve effecten daarvan uit zullen gaan is op dit moment nog niet te bepalen. Conclusie

Het afgelopen decennium heeft een grootscheepse herschikking van het stelsel van sociale zekerheid te zien gegeven. De centrale positie van werkgevers- en werknemersorganisaties in de toekenning en uitvoering van de sociale zekerheid is teruggedrongen. Nieuwe weten regelgeving hebben risico’s van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid bij de werkgevers gelegd en de uitvoeringsorganisatie is geheel overhoop gehaald in een vrijwel permanent reorganisatieproces. De voorziene marktwerking en privatisering in de uitvoering is inmiddels volledig teruggedraaid; begeleiding bij ziekteverzuim en terugkeer naar de arbeidsmarkt is na de mislukking van het tripartiete Arbeidsvoorziening (zie nrc handelsblad 31/3/2002) onder een marktregime gebracht. De institutionele en organisatorische veranderingen zijn bovendien gepaard gegaan met grote, kwantitatieve operaties op het gebied van herkeuringen en reïntegratie. Marktwerking heeft echter niet de beoogde resultaten gebracht. Werkgevers hebben de risico’s van ziekteverzuim massaal particulier verzekerd en blijken weinig gevoelig voor de prikkel die uitgaat van een naar schadeverleden gedifferentieerde wao-premie. Evenmin blijkt de neoklassieke opvatting van economen uit te komen dat de hoogte van de uitkering, dan wel de uiteindelijke sanctie voor de individuele uitkeringsgerechtigde bepalend is voor de hoeveelheid uitkeringsgerechtigden. (Wolfson 2001: 239) De markt van arbo-voorzieningen en reïntegratie heeft evenmin tot een reductie van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid geleid. Verbetering van doelmatigheid blijkt op dit type quasi-markten moeilijk te bereiken via privatisering en concurrentie. (Van der Veen 1997: 208) Het doolhof dat een werknemer bij ziekte ingaat leidt niet tot terugkeer naar de arbeidsmarkt behalve bij voldoende vasthoudendheid van de werknemer zelf. Er is, zo blijkt uit onderzoek en nadere beschouwing, geen alternatief voor een intensieve en integrale gevalsbehandeling wil men het ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid terugdringen. Zoals Wolfson het formuleert: ‘De aanhoudende problemen met de wao zijn het gevolg van een volstrekt falend preventie- en reïntegratiebeleid. Zolang zowel de politiek als werkgevers en werknemers preventie verwaarlozen, de reïntegratie niet in het begin van het ziektetraject ter hand wordt genomen, er lange wachtlijsten blijven in de gezondheidszorg, het beschikbaar komen van overige reïntegra-

116

Balans Wanneer wij een eerste balans opmaken van het streven naar verzelfstandiging, privatisering en marktwerking in de publieke sector, dan vallen de volgende punten op: 1.

2.

Er is sprake van aanzienlijke verschillen per sector, in termen van marktstructuur, de mogelijkheden voor overheidsinterventie en de aard van de publieke belangen die er tot gelding moeten worden gebracht. (vgl. Van Heffen e.a. 2001) Het personenvervoer per spoor wordt in belangrijke mate bepaald door de aard van de infrastructuur: concurrentie op het spoor is daardoor eigenlijk niet goed mogelijk en onwenselijk. Er is sprake van één, monopolistische vervoerder op het kernnet, die vooral concurrentie ondervindt van het vervoer op de weg. De mogelijkheden voor de overheid om de modal split te verbeteren zijn indirect en beperkt. Het belangrijkste sturingsinstrument ten opzichte van de ns is het prestatiecontract; in de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat de mate van sturing die daarmee bereikt kan worden beperkt is. Juist omdat het vergroten van het aandeel van het openbaar vervoer een belangrijk middel is om publieke doelstellingen op milieuen mobiliteitsgebied te bereiken, klemt de huidige politieke onmacht vis à vis het spoorbedrijf te meer. Het speelveld van de sociale zekerheid kent oneindig veel meer deelnemende partijen: artsen, verzekeraars, werkgevers, werknemers, lokale overheden, reïntegratiebedrijven. De aard van de sociale zekerheid – verevening van risico’s en premies; gevaar van selectie van slechte risico’s; kwetsbaarheid voor calculerend gedrag – zorgt voor complcaties in termen van beheersbaarheid en rechtvaardigheid. Ook hier blijken overigens de sturingsmogelijkheden, bijvoorbeeld om het volume aan zieke en arbeidsongeschikte werknemers terug te dringen, beperkt. De aangrijpingspunten voor overheidsinterventie (risico- en verantwoordelijkheidsverdeling, poortwachtersfunctie, institutionele vormgeving van de sector) zijn divers, maar moeilijk te bespelen. De publieke doelstellingen – vrijheid en gelijkheid; bescherming en activering – vereisen nadere afweging. Het gevoerde beleid is in de door de commissie Van Thijn bestudeerde sectoren tamelijk grillig geweest. Belangrijke spelers in het veld werden herhaaldelijk op het verkeerde been gezet. Concurrentie op het spoor, geen concurrentie op het spoor; privatisering ns, geen privatisering ns; splitsing ns, minder vergaande splitsing ns; samenwerking elektriciteitsbedrijven, vergaande liberalisering van de sector; wel verkoop van

117


tievoorzieningen blijft steken in een tekort aan menskracht en een ongeïnspireerde uitvoeringsbureaucratie, en de keuringspraktijk niet op orde is, komt er hoe dan ook niets van een beheersing van het wao-volume terecht.’’(Wolfson 2001: 222-223)


3.

4.

de distributiebedrijven mogelijk, toch weer niet, of weer wel; marktwerking en privatisering van de uitvoeringsinstellingen sociale zekerheid, uitvoeringsinstellingen in een publieke organisatie ondergebracht. Dit beeld versterkt de indruk dat in de jaren negentig te snel, te ondoordacht en te rigoureus marktwerking en privatisering in de publieke sector zijn nagestreefd. Politici en beleidsmakers zagen een marktgerichte, bedrijfsmatige aanpak in de publieke sector als ideaaltype, maar slaagden er bij deze weerbarstige materie niet in eenduidige en werkzame oplossingen te vinden. Daarbij is onvoldoende aandacht geweest voor het formuleren en expliciteren van de publieke belangen en politieke doelstellingen die in de betrokken sectoren zouden moeten worden nagestreefd en gewaarborgd. Afkeer van de oude arrangementen vormde een sterker drijfveer voor nieuw gekozen instrumentarium dan de overtuiging dat dit ook werkelijk zou bijdragen aan de onderliggende publieke belangen. Het debat over instrumenten van overheidssturing heeft dat over doelstellingen van overheidssturing overschaduwd. Marktwerking en privatisering zijn beschouwd als neutrale instrumenten met bijkomende voordelen. Er is te weinig aandacht geweest voor onbedoelde gevolgen en onaangename neveneffecten. Het streven naar privatisering en marktwerking heeft niet ondubbelzinnig geleid tot een terugtredende overheid, tot ‘het krimpen van de staat’. (vgl. Feigenbaum e.a. 1999) De introductie van marktwerking, verzelfstandiging en privatisering in de publieke sector plaatst de overheid voor nieuwe taken en rollen als marktmeester, toezichthouder en opdrachtgever. Tot nu toe hebben overheid en politiek veel moeite om deze nieuwe rollen nauwkeurig af te bakenen en in te vullen. Het toezicht vormt daarvan een pregnant voorbeeld.

118

6 Conclusies: de hervorming van

de publieke sector

D

e praktijk van privatisering en marktwerking in de publieke dienstverlening mag een rommelig beeld opleveren, toch is er geen reden om, onder het motto: ‘beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald’, liberalisering en privatisering overal een halt toe te roepen. Om te beginnen zijn er ook redelijk geslaagde vormen van marktwerking, zoals in de volkshuisvesting. Verder is marktwerking in de publieke sector een internationale ontwikkeling, waaraan Nederland zich niet zo maar kan onttrekken. Maar het belangrijkste is wel dat met het afwijzen van liberalisering en privatisering de problemen niet verdwijnen waarvoor ze geacht werden een oplossing te bieden: ondoorgrondelijke beleidssystemen, onvoldoende controle op de uitvoering en gebrekkige toedeling van verantwoordelijkheden; oplopende kosten en achterblijvende productiviteit en innovatie in delen van de publieke sector; onvoldoende kwaliteit en variëteit van de dienstverlening. Er is geen simpele weg terug naar de overheid als enige publieke dienstverlener; het is noodzakelijk een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling te vinden tussen overheid, maatschappelijke organisaties, private ondernemingen en individuele burgers. In dat licht bezien is het programma van privatisering en marktwerking in de publieke sector zoals dat de afgelopen jaren op nationaal en lokaal niveau is uitgevoerd, niet zozeer een vergissing geweest, als wel een hervormingsproject dat: a) te snel en vaak ook nonchalant is uitgevoerd; b) dat onvoldoende doordacht is op negatieve bijwerkingen en op strijdigheid met andere, in integrale beleidskaders vastgelegde doelstellingen op lange termijn; c) dat te weinig gedifferentieerd en onvoldoende op specifieke situaties toegesneden is uitgevoerd; en d) veel te sterk gefixeerd is op één einddoel, nl. op hoog rendement gerichte exploitatie door particuliere ondernemingen – met voorbijgaan aan andere vormen van verzelfstandiging (waaronder overheidsnv’s, non-profitorganisaties), maar bijvoorbeeld ook aan een grotere medezeggenschap van gebruikers bij de vormgeving van publieke voorzieningen. De hervorming van de publieke sector, zo concluderen wij, moet een veel pluriformer karakter krijgen dan in de jaren negentig het geval is geweest. Privatisering en marktwerking zijn niet het enige antwoord op overheidsfalen; niet de enige of per definitie de beste middelen om de kwaliteit en effectiviteit van de publieke dienstverlening te verbeteren. En waar ze worden toegepast, zal de wijze van ondernemen aangepast moeten worden aan de publieke doelstellingen die worden nagestreefd. In dat verband zullen we een pleidooi houden voor ‘publiek ondernemen’, dat wel ruimte voor ondernemen veronderstelt (met de bijbehorende vrijheid in bedrijfsvoering), maar

119


tegelijkertijd gebonden is aan publieke taakverrichting en waarvoor andere regels kunnen gelden dan in het ‘gewone’ bedrijfsleven – bijvoorbeeld met betrekking tot de bestemming van de winst en de beloning van het management. Met dat alles komt ook de rol van de overheid in een nieuw licht te staan. Liberalisering en privatisering suggereerden al gauw vermindering van politieke bemoeienis, terwijl ze in de praktijk ook om andersoortige en soms zelfs meer bemoeienis c.q. om een scherpere omschrijving van doelstellingen en middelen kunnen vragen. De kunst zal zijn om nieuwe vormen van aansturing en toezicht te ontwikkelen, die enerzijds een zelfstandige bedrijfsvoering mogelijk maken, maar die anderzijds recht doen aan de verantwoordelijkheid van de politiek inzake publieke goederen. Ter wille van een selectiever en dynamischer overheid kan verzelfstandiging van zakelijke overheidsactiviteiten gewenst zijn, maar dan wel voorzien van een helder publiekrechtelijk kader met betrekking tot inhoud en verantwoordelijkheden. Overigens vragen niet alleen de introductie van verzelfstandiging, privatisering en marktwerking in de publieke sector om herijking van de rol en werkwijze van de overheid. Ook waar de overheid een primaire verantwoordelijkheid heeft en houdt voor publieke dienstverlening kunnen aanpassingen en hervormingen dringend noodzakelijk zijn. Wat de overheid doet, is niet altijd wel gedaan. De maatschappelijke en politieke context Alvorens de problemen die privatisering en marktwerking in de publieke sector blijken op te roepen, nader te analyseren, schetsen we in het kort de context waarin het beleid tot stand kwam – en waarmee ook bij herziening van dat beleid rekening gehouden zal moeten worden. Een belangrijke ontwikkeling vormt de veelbesproken internationalisering van de economie. De ontwikkeling en toepassing van nieuwe technologieën, in het bijzonder op het terrein van de informatie- en communicatietechnologie; het nationale en internationale beleid van liberalisering van het handels- en kapitaalverkeer; en de verder toegenomen internationalisering van het bedrijfsleven hebben een proces in gang gezet dat in twee opzichten van invloed is op de publieke sector. In de eerste plaats vermindert het internationaliseringsproces de beleidsvrijheid van de nationale overheden op het terrein van de financieel-economische (inclusief de fiscale) politiek. De onderlinge concurrentiestrijd om de gunst van buitenlandse investeerders leidt tot een zekere mate van beleidsconvergentie. De ruimte om op nationaal niveau afwijkende financieel-economische keuzen te maken is afgenomen, overigens mede als gevolg van Europese afspraken over de Economische en Monetaire Unie en het stabiliteitspact. In de tweede plaats beperkt de internationalisering van de economie, in combinatie met de technologische vernieuwing en met het sterk gestegen welvaartspeil, de mogelijkheden het publieke monopolie op (de regulering

120

Een illustratie daarvan vormt de tweede ‘externe’ ontwikkeling die op het liberaliserings- en privatiseringsproces in ons land van invloed is geweest: de vrijmaking van de Europese markt en de bijbehorende regelgeving van de Europese Unie met betrekking tot marktwerking en mededinging. De Europese integratie heeft, meer dan menigeen in Nederland zich realiseert, in het teken gestaan van een vergaande en onvoorwaardelijke liberalisering van de Europese markt. Het Europese Hof en, later, de Europese Commissie verwierven zich ingrijpende bevoegdheden om de lidstaten tot aanpassing van hun wetgeving op dit gebied te dwingen. De economische vrijheden, en het daarop gebaseerde mededingingsbeleid, hebben min of meer de status van constitutionele rechten gekregen, die niet meer, zoals vroeger, tegen andere rechten en belangen kunnen worden afgewogen. De marktintegratie en Europese regelgeving leveren aldus niet alleen een positief te waarderen dynamisering van nationale markten op, maar kunnen ook een minder gewenste uniformering en eenzijdigheid met zich mee brengen. De eu-regels, zo concludeert de Duitse politicoloog Fritz Scharpf, geven de voorstanders van vergaande marktwerking in en rond de publieke sector een grote voorsprong op degenen die daar kritisch of afwijzend tegenover staan. ‘Interventionist politics, and the interests they could serve, are systematically disadvantaged in the process of European integration.’ (Scharpf 1999) De landen van de Europese Unie hebben inmiddels besloten tot gefaseerde, meer of minder vergaande liberalisering in sectoren als die van de post, de telecommunicatie en de elektriciteitsvoorziening. Daarnaast kunnen de lidstaten rekenen op permanente bemoeienis vanuit Brussel met die onderdelen van het beleid waarop het etiket ‘concurrentievervalsing’ zou kunnen worden geplakt. Dat geldt bijvoorbeeld voor voorstellen om publieke

121

Conclusies

van) sectoren als onderwijs, gezondheidszorg en sociale zekerheid te handhaven, met alle voor- en nadelen van dien. Wie de gewenste medische zorg niet (op tijd) in Nederland kan betrekken, kan binnen een paar uur in Duitsland, België of Spanje zijn om zich daar te laten behandelen. Sommige vormen van onderwijs kunnen via de eigen pc of via de televisie gevolgd worden en raken zo hun gebondenheid aan een bepaalde plaats (en daarmee hun gevoeligheid voor nationale regulering) kwijt. En op verzekeringsgebied dringt een internationaal, aan de behoefte aan keuzevrijheid appellerend aanbod van individuele risicodekking de gevestigde, collectief georganiseerde sociale zekerheid in het defensief. Dat wil niet zeggen dat de wijze waarop en de mate waarin het ‘private’ in de publieke sector doordringt logisch uit de genoemde ontwikkelingen voortvloeit. De verzorgingsstaat in zijn traditionele vorm staat onder druk. Maar hoe die drukt verwerkt wordt, is mede een politieke kwestie. Als de balans tussen ‘publiek’ en ‘privaat’ de afgelopen decennia is verschoven, dan is dat in belangrijke mate door politieke besluitvorming op nationaal en internationaal niveau beïnvloed.


en private organisaties in sectoren als het onderwijs en de gezondheidszorg te laten samenwerken. Dergelijke voorstellen zijn al gauw strijdig met de euregel dat commerciële en overheidsactiviteiten strikt gescheiden moeten blijven. Het geldt ook voor overheidssubsidies, voor zover die als een verkapte vorm van staatssteun aan eigen (nationale of lokale) bedrijven opgevat zouden kunnen worden. Het begrip ‘bedrijf’ wordt daarbij door de eu opvallend ruim opgevat; het is ook van toepassing op semi-overheidsbedrijven, op ziekenhuizen en zelfs op voetbalclubs. Overheidssubsidie voor een containerterminal van een regionale huisvuilcentrale, is, zo blijkt uit een overzicht in Het Financieele Dagblad (10/9/2001) al gauw strijdig met Europese regelgeving en moet op z’n minst bij de rijksoverheid aangemeld worden. Een gemeentelijke bijdrage aan de financiering van een nieuwe stadion voor de plaatselijke voetbalclub mag het van eu-wege gestelde maximum van 10% van de totale investeringen niet overschrijden. En wie als gemeentebestuur beperkte bedragen beschikbaar stelt om buurtwinkels, ten behoeve van de leefbaarheid in bepaalde wijken, open te houden, dient zich bij het coördinatiepunt staatssteun decentrale overheden van het ministerie van Binnenlandse Zaken te vervoegen. Zo kan spanning ontstaan tussen ‘vrijmaking van de markt’ enerzijds en toenemende regelgeving en bureaucratie anderzijds. Overigens is het liberaliserings- en privatiseringsbeleid van de Europese Unie niet vrij van ambivalenties en bovendien inzet van politieke strijd. De onwil van Frankrijk bijvoorbeeld om haar traditie van een sterke publieke dienstverlening waarin de overheid herkenbaar aanwezig is (de service public) op te geven, wordt voorlopig getolereerd en leidt op termijn wellicht tot andere afspraken. In het algemeen valt, sinds het Verdrag van Amsterdam, een grotere gevoeligheid waar te nemen (zowel bij de lidstaten als bij de Europese Commissie) voor de risico’s van een ongeremd privatiseringsstreven. Des te opvallender is het dat Nederland, althans tot voor kort, vaak voorop liep bij de implementatie van het Europese privatiseringsbeleid – en de marges voor behoedzaamheid en nadere afweging nauwelijks heeft verkend, en te weinig benut. Tenslotte wijzen we, in de derde plaats, op het specifieke karakter van de verhouding die er in Nederland, door de eeuwen heen, tussen het ‘publieke’ en het ‘private’ resp. tussen overheid, markt en maatschappij is gegroeid. In ons land is de regulering van overheidswege, in vergelijking met veel andere landen, sterk ontwikkeld; we zijn een gereglementeerde natie. Maar dat wil niet zeggen dat de uitvoerende rol van de overheid hier zwaar is aangezet. Zeker, in het Interbellum hebben sociaal-democraten een activistische gemeentepolitiek gevoerd, waarbij de overheid een belangrijke rol kreeg toebedeeld in, bijvoorbeeld, de levensmiddelenpolitiek, de volkshuisvesting en de gezondheidszorg. Maar op nationaal niveau is van overheidsactivisme op economisch gebied (in de vorm van nationalisaties of van

122

Een rooskleurige visie op de markt Na aldus de context te hebben geschetst, waarin het privatiseringsbeleid van de afgelopen periode moet worden geplaatst, willen we de resultaten van dat beleid nader onder de loep nemen. Een doorslaand succes werd het niet. Waaraan schortte het precies? Wat is er de oorzaak van dat één van de hoofdpunten van het paarse programma inmiddels als een ‘mislukking’ (de Volkskrant, 19/9/2001) te boek is komen te staan? Vooropgesteld zij dat lang niet alles wat de afgelopen jaren op het terrein van marktwerking en deregulering in gang is gezet, die kwalificatie verdient. De starre wet op de winkelsluitingstijden werd terecht versoepeld; startende ondernemers kregen met minder bureaucratische, overzichtelijker regelgeving van doen; en het zgn. persoonsgebonden budget in de gezondheidszorg heeft de handelingsvrijheid van bepaalde groepen patiënten in beginsel vergroot (al heeft de burger een grote mate van bureaucratische weerbaarheid nodig om te krijgen wat hem of haar toekomt). Ook wat de grote verzelfstandigings- en privatiseringsoperaties betreft is niet alles kommer en kwel, zoals de toegenomen efficiency en dienstverlening in de telecommunicatiesector laten zien. Maar de balans van deze operaties als geheel valt toch negatief uit. Daarvoor kunnen twee algemene oorzaken worden aangewezen. De betrokken beleidsmakers hebben zich enerzijds onvoldoende gerealiseerd dat uitbesteding van publieke taken om helder omschreven, toetsbare publieke doelstellingen vraagt (‘wat willen we precies?’). Ze hebben zich anderzijds door een veel te rooskleurige visie op marktwerking als instrument van overheidsbeleid laten leiden. Explicitering en afweging van de doelstellingen die men met privatisering wilde bereiken, hebben in de besluitvorming onvoldoende aandacht gekregen. Die doelstellingen werden vaak op een hoog abstractieniveau geformuleerd en droegen, indien geconcretiseerd, niet zelden het karakter van modieuze managementstatements (‘Schiphol moet de wereldmarkt op’). Soms werden de beleidsdoelen al genuanceerd vóór de betreffende pri-

123

Conclusies

overheidsdeelnames in grote bedrijven) zelden sprake geweest. En bij de opbouw van het huidige stelsel van publieke voorzieningen lag, als het om de uitvoering van het beleid ging, sterke nadruk op het particuliere (vaak: verzuilde) initiatief. Maatschappelijke organisaties hebben een sterk stempel op de Nederlandse verzorgingsstaat gedrukt – van het onderwijs tot de sociale zekerheid, van de gezondheidszorg tot de volkshuisvesting. Een dergelijke vervlechting van staat en maatschappij heeft haar nadelen (zoals gebrek aan transparantie en particuliere belangenbehartiging op maatschappelijke kosten), die onder andere met bepaalde vormen van marktwerking bestreden kunnen worden. Maar die vervlechting belichaamt ook een traditie waaruit, op zoek naar vernieuwing van de publieke sector, inspiratie valt te ontlenen; waarmee een alternatief kan worden geboden voor het dichotome denken in termen van staat en markt.


vatisering goed en wel op gang was gekomen (zoals bij het prijsvoordeel dat kleinverbruikers van de liberalisering van de elektriciteitsmarkt zouden hebben); soms wisselden ze elkaar in hoog tempo af (zoals bij de Nederlandse Spoorwegen, die nu eens geacht werden treinreizigers, ook in de spits, marktprijzen in rekening te brengen, dan weer als belangrijkste taak kregen om de Nederlandse bevolking uit de auto te krijgen). Bij de vraag of en vooral: op welke termijn tot privatisering moest worden overgegaan, speelden financiële motieven een minstens zo grote rol als sectorinhoudelijke doelstellingen. Bezuinigingsoverwegingen vormden bijvoorbeeld een belangrijke factor bij de verzelfstandiging van de ns. En bij de verkoop van energie- en kabelbedrijven was de gretigheid van lokale en provinciale bestuurders om voor hun gemeente of provincie groot geld binnen te halen, aanzienlijk – en lang niet altijd evenredig met hun kennis van de betreffende (buitenlandse) markt. Dergelijke financiële belangen maakten verbetering van de kwaliteit van de betreffende product of dienstverlening tot een afgeleide in plaats van een hoofddoelstelling. Ook een psychologische factor zal een rol hebben gespeeld. Beleidsmakers meenden dat zij met het ‘afstoten’ van overheidstaken naar de markt nu ook van de bijbehorende verantwoordelijkheden waren verlost, en deze binnen bepaalde randvoorwaarden, aan marktpartijen konden overlaten. Daarvan kan, als het om publieke taken en verantwoordelijkheden gaat, geen sprake zijn. Niet alleen dient de overheid in deze gevallen altijd een eigen (eind)verantwoordelijkheid te behouden; uitbesteding aan de markt vraagt bovendien om een scherp omlijnd, aan harde beoordelingscriteria gebonden visie op wat er in de betreffende sector moet gebeuren. Wat dat betreft is privatisering de afgelopen jaren voor de politiek te vaak een excuus geworden om van een eigen, ambitieus en uitvoerbaar beleidsprogramma af te zien. Een al te zonnige kijk op de werking van het marktmechanisme, waarbij de nadelen van overheidssturing worden uitvergroot en de nadelen van marktwerking worden gebagatelliseerd, heeft z’n sporen in het Nederlandse privatiseringsbeleid nagelaten. Vergeten werd meestal – dan komen we bij de tweede oorzaak voor het gebrek aan succes bij enkele grote privatiseringsoperaties – dat het verre van eenvoudig is marktprocessen te ‘sturen’ – misschien nog wel moeilijker dan het toch al lastige aansturen van overheidsorganisaties; en dat het creëren van markten een nog veel complexere, geduld en maatwerk vergende aangelegenheid is. Markten zijn niet simpelweg als instrument van overheidsbeleid aan te wenden; zij kennen hun eigen dynamiek en onbedoelde gevolgen. Hoe het mis kan gaan bewijzen de Arbo-diensten, die pakketten bedrijfsgezondheidszorg (preventie, begeleiding van zieke werknemers, reïntegratie) mochten gaan verkopen – zonder nadere regels m.b.t. prijsstelling, de omvang en kwaliteit van het pakket. Geen wonder dat veel bedrijven er zich op deze markt met een koopje van af maakten. Het abstracte optimisme over de werking van de markt heeft ook een

124

125

Conclusies

grote rol gespeeld bij het versterken van marktwerking door middel van deregulering in sectoren die te beschermd en gereguleerd werden geacht: de taxiwereld, de advocatuur en het notariaat. Als ergens is gebleken hoezeer de praktijk afwijkt van het gepropageerde model en de beleden theorie, dan wel hier. Niet alleen zijn de beoogde doelstellingen niet gerealiseerd, er zijn bovendien onbedoelde (maar in sommige gevallen wel voorspelde) neveneffecten opgetreden die de consument van de regen in de drup hebben gebracht. (Bruinsma 2002) Het optimisme over het ‘in de markt zetten’ van publieke goederen heeft het zicht belemmerd op de economische mechanismen en de machtsverhoudingen die het proces van privatisering en marktwerking mede beïnvloeden. Achter de begrijpelijke en soms gerechtvaardigde roep om ‘consumentensoevereiniteit’ gingen niet zelden de ambities van het nieuwe management van de te privatiseren ondernemingen schuil, of overheersten wensen van de nieuwe marktpartijen, aan de aanbodzijde (banken en verzekeringsmaatschappijen in het geval van de gezondheidszorg en de sociale zekerheid) of aan de vraagzijde (industriële grootverbruikers in het geval van de elektriciteitsproductie) waar de particuliere consument niet speciaal mee gebaat is. Daarmee is het pleit allerminst ten nadele van privatisering en marktwerking beslecht. Maar een en ander vraagt wel om een grondiger afweging en om een breder perspectief dan de afgelopen jaren gebruikelijk was. Een ander, weinig belicht gevolg van de nadruk op privatisering en marktwerking bij de uitvoering van publieke taken is dat alternatieve vormen van vernieuwing van de publieke sector nauwelijks aan bod kwamen. Het ‘gewone’ bedrijfsleven stelde de norm voor het functioneren van ondernemingen op de nieuwe, voormalige publieke markten. Op de woningcorporaties na, die wettelijk een maatschappelijke taak kregen opgedragen, kwam het niet tot (onderzoek naar) mengvormen van publiek en privaat initiatief, nieuwe vormen van maatschappelijk ondernemerschap, experimenten met non-profit organisaties in een markt-setting, e.d. Geen van de grote verzelfstandigingsoperaties zijn aangegrepen om de medezeggenschap van consumenten verregaand te versterken of nieuwe vormen van betrokkenheid van werknemers te stimuleren, bijv. via aandelenbezit. Aldus werd niet alleen het hervormingsperspectief op de publieke sector onnodig versmald, maar werd ook onvoldoende aandacht besteed aan de mogelijkheid van een minder gelukkige afloop van privatiseringsoperaties. Aan de vraag hoe negatieve bijwerkingen te bestrijden en hoe, bij blijvende teleurstelling, decollectivisering weer ongedaan kan worden gemaakt. Achterwege bleef ook een meer principiële discussie over de inrichting en het functioneren van het markttoezicht, in het bijzonder op publieke en semipublieke markten. Wie controleert de controleurs? Wat is de gewenste verhouding tussen de overheid als ‘marktmeester’ en de diverse mededingingsautoriteiten? Waarom zijn deze nieuwe organen (al was het maar bij wijze van countervailing power tegenover druk uit de eigen sector) niet politiek aan-


spreekbaar? En in welke mate dienen ze (door de Nederlandse en de Europese rechter) juridisch aangesproken te kunnen worden? Agendering van dit ingewikkelde vraagstuk zou een kabinet dat zoveel marktwerking in zijn beleid gedaan heeft, niet hebben misstaan. Kortom: het beleidskader van de privatiserings- en marktwerkingsoperatie was ontoereikend. Er is te snel en te nonchalant gehandeld; de negatieve bijwerkingen zijn onderschat; het overheidsoptreden was dikwijls inconsistent; er is te weinig rekening gehouden met sectorspecifieke kenmerken; en men was te zeer gefixeerd op één einddoel: rendement. De resterende overheidsinvloed in de betrokken onderdelen van de publieke sector is een tamelijk onoverzichtelijk geheel geworden. Een nieuw perspectief De eenzijdige nadruk op privatisering en marktwerking, zoals die in de jaren negentig ook in ons land ingang heeft gevonden, moet worden doorbroken, zonder deze instrumenten zelf terzijde te schuiven. Hoe ziet een minder ideologisch getinte, breed aangezette hervorming van de publieke sector er uit – en op welke uitgangspunten is ze gebaseerd? Om te beginnen zal expliciet moeten worden vastgesteld welke publieke belangen en waarden in het geding zijn, De sociaal-democratie kan daarbij voortbouwen op een traditie waarin publieke waarden zijn geformuleerd die uitgaan boven een louter economische denktrant. Deze publieke waarden of dimensies betreffen – de democratische rechtsstaat (waaronder rechtsbescherming, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid); – sociale rechtvaardigheid (solidariteit, gelijkwaardigheid, sociale cohesie en toegankelijkheid van voorzieningen die op een brede maatschappelijke basis steunen); – culturele ontplooiing (waarin traditie en vernieuwing, vrijheid en pluriformiteit gevrijwaard van andere motieven de ruimte krijgen); – de kwaliteit van het bestaan (op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg, milieu e.d.). Efficiënt en effectief gebruik van belastinggelden en het serieus nemen van de burger als consument behoren tot de normen voor publieke dienstverlening, of deze nu verzorgd wordt door een particuliere onderneming, een maatschappelijke instelling of de overheid zelf. Publieke waarden worden niet alleen door de overheid bevorderd, maar wortelen in de samenleving als geheel. Maar de overheid speelt wel een cruciale rol bij het garanderen en beschermen van deze waarden – zoals de subtiele balans in de wereld van cultuur en onderwijs laat zien. De wijze waarop deze waarden of dimensies tot gelding worden gebracht laat

126

In de volgende stellingen doen we een poging om de contouren van een hervormingsstrategie van de publieke sector te schetsen; zo men wil: de kritiek op het marktdenken te gebruiken om een stap vooruit te doen, in plaats van op verouderde opvattingen terug te vallen. Om het met Osborne en Gaebler te zeggen: ‘It’s not governments’ obligation to provide services, but to see that they are provided.’ 1

Een markteconomie, geen marktmaatschappij Het is de sociaal-democratie er nooit alleen om te doen geweest om het functioneren van de markt aan bepaalde (sociale, ecologische, democratische) criteria te binden. Ze wil sommige maatschappelijke domeinen ook vrijhouden van de werking van het marktmechanisme resp. voorkomen dat het er een (te) overheersende plaats gaat innemen; grenzen stellen aan het economisch denken en handelen op terreinen waar het weinig te zoeken heeft. ‘We zijn voor een markteconomie, niet voor een marktsamenleving’, zo benadrukten de sociaal-democratische regeringsleiders Tony Blair en Gerhard Schröder in navolging van hun collega Lionel Jospin. (Blair/Schröder 1999: 320) Wat moet daaronder worden verstaan? Daar zijn in de eerste plaats de dragende instituties van de wetgevende, de uitvoerende en de rechterlijke macht: politie, justitie en het gevangeniswezen; het leger; ambtelijke kerndiensten. De publieke taakvervulling van deze instellingen die de democratische rechtsstaat dragen, dient buiten de

127

Conclusies

ons niet onverschillig, maar is in de discussie over privatisering te sterk op de voorgrond komen te staan. In sommige gevallen is directe overheidsbemoeienis gewenst, in andere gevallen kan veel aan andere partijen worden overgelaten. Tegenover het eenzijdige beleidsmodel van de afgelopen periode pleiten wij voor een breed spectrum van beleidsstrategieën (en de bijbehorende experimenten), voor een pluriforme, op variëteit gebaseerde ‘gemengde’ publieke sector. Daarin is ruimte voor liberalisering, marktwerking met forse overheidsregulering, verschillende vormen van interne en externe verzelfstandiging van overheidsdiensten, publieke dienstverlening door maatschappelijke instellingen met een publieke taak die concurreren zonder winstoogmerk, en dienstverlening door overheidsinstellingen. Het is daarbij van belang te differentiëren tussen sectoren. Sommige lenen zich beter voor liberalisering en privatisering, andere voor maatschappelijke initiatieven en non-profit instellingen, en weer andere voor directe dienstverlening door de overheid. Ook in dit laatste geval zal kritisch moeten worden gekeken naar de uitvoeringspraktijk. Steeds zal het gekozen arrangement aan drie criteria moeten voldoen: een duidelijke formulering van publieke doelstellingen en politiek beleidskader; een transparante verantwoordelijkheidsverdeling; een organisatie van het toezicht die zowel voldoende onafhankelijkheid als publieke inkadering garandeert.


sfeer van de marktwerking te blijven. Zij horen immers een publieke in plaats van louter economische moraal te vertegenwoordigen. Dat wil niet zeggen dat in de marge van deze instellingen de markt geen rol zou kunnen spelen. Het eten in gevangenissen hoeft niet door ambtenaren te worden klaargemaakt. Maar verder dan dergelijke marginale activiteiten mag de bemoeienis van particuliere bedrijven niet gaan. Hetzelfde geldt voor politieke partijen en kandidaat-bestuurders en -volksvertegenwoordigers. Ze zijn op steun, ook financieel, vanuit de samenleving aangewezen, maar dienen in alle opzichten onafhankelijkheid te bewaren tot de economische machten. Een democratie verwordt, zonder krachtige regelgeving terzake, tot een plutocratie. Daarnaast gaat het, in de tweede plaats, om sectoren met een sterke sociale dimensie (solidariteit, toegankelijkheid), waarin de overheid doorgaans een belangrijke rol speelt, zoals de sociale zekerheid, de gezondheidszorg en de volkshuisvesting. Marktwerking en commerciële exploitatie, inclusief publiek-private samenwerking, kunnen een bijdrage leveren aan het doelmatig functioneren van deze voorzieningen. Maar dat vereist wel regulering en toetsing aan maatschappelijke doelstellingen – en daarmee een kaderstellende rol voor de overheid. Betaalbaarheid en toegankelijkheid van elementaire voorzieningen horen hier het denken over marktwerking te bepalen en te begrenzen. In de derde plaats zijn er de sectoren met een belangrijke culturele functie, waarin vrijheid (pedagogisch, wetenschappelijk, artistiek, journalistiek, levensbeschouwelijk) en pluriformiteit centraal staan. Het zijn sectoren die in meerdere of mindere mate vormen van marktwerking kennen, maar die de sociaal-democratie wenst te vrijwaren van een dominantie van de markt, onder meer door: beperking van machtsconcentraties in de mediawereld; beperking van de rol van particuliere bijdragen (zowel sponsoring als ouderbijdragen) in het onderwijs; verdediging van het onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek; stimulering van vrije, belangenloze artistieke expressie; bescherming van de (fysieke en digitale) openbare ruimte tegen overmatige commerciële uitbating. Ook hier zijn overigens interessante mengvormen van publieke en private samenwerking, profit- en non-profitelementen denkbaar. Met de bescherming van maatschappelijke domeinen tegen marktwerking als dominant principe streeft de sociaal-democratie een type samenleving na waarin andere motieven en waarden dan economische de maatschappelijke dynamiek helpen bepalen; waarin het rendementsdenken aan grenzen gebonden is. 2

Naar een ‘gemengde’ publieke sector Er is meer tussen hemel en aarde dan staat en markt. Bij het streven naar een pluriforme publieke sector past allereerst een herwaardering van die vormen van ondernemen die noch louter publiek, noch louter privaat en op winst gericht zijn: vrijwilligerswerk, non-profitorganisaties en not-for-profit

128

129

Conclusies

maatschappelijk ondernemen – met de bijbehorende verplichtingen m.b.t. aansturing, overleg en verantwoording. Fixatie op de verhouding tussen ‘markt’ en ‘staat’ heeft in ons land het zicht benomen op de waarde van de ‘derde sector’ (particuliere initiatieven, wederdiensten in plaats van monetaire transacties, ideëel gericht ondernemerschap) voor de organisatie van verzorgingsstaat en economie – en dat terwijl Nederland over een rijke, pluriforme traditie op dit gebied beschikt. In een dergelijke benadering past bovendien een zekere relativering van marktwerking en financiële prikkels als drijvende kracht voor innovatie en kwaliteitsverbetering van dienstverlening. Neem bijvoorbeeld het onderwijs. Nederland kent de unieke situatie van een gemengd systeem van openbaar en bijzonder onderwijs dat uit publieke middelen wordt gefinancierd en onder een publiek regime staat. Er is enige mate van concurrentie tussen scholen, maar zonder winstoogmerk. De vraagstukken waarvoor het onderwijs staat zijn niet gediend met meer marktwerking of privatisering, wel met een betere verdeling van beleidsvrijheid en verantwoordelijkheden. Een beleidsmatig terughoudender overheid en gereguleerde invloed van gebruikers/consumenten zijn gewenst. Maar een versterking van de positie van de professionals zelf is van het grootste belang. Voorwaarde daarvoor is een grotere autonomie van de onderwijsinstellingen; een betere oriëntatie van het beleid op hun wensen; en een duidelijke publieke inkadering van en toezicht op de performance van onderwijsinstellingen. Vraagsturing, bijvoorbeeld in de vorm van vouchers, persoonsgebonden budgetten, en dergelijke kan hierbij aansluiten, maar draagt het gevaar in zich dat de organisatie van het aanbod en de aanbodsverantwoordelijkheid van de overheid naar de achtergrond verdwijnen. Burgers zijn bovendien niet alleen consumenten van onderwijs, maar constitueren ook indirect (in het openbaar onderwijs via de lokale overheid) of direct (in het bijzonder onderwijs via de schoolbesturen) het verantwoordelijk bestuur en dragen daardoor mede de aanbodsverantwoordelijkheid. Daar waar marktwerking en privatisering gewenst zijn kunnen ook vormen van particulier ondernemerschap worden gestimuleerd dat sociale, eventueel wettelijke vastgelegde doelstellingen nastreeft – en waarvoor met betrekking tot de mobilisering van kapitaal, de winstbestemming en de beloning van het management andere regels gelden dan voor gewone particuliere bedrijven. De liberalisering van de volkshuisvesting is in dat verband een interessante casus. Ze kan als een geslaagde vorm van verzelfstandiging in de publieke sector worden beschouwd. Sociaal ondernemerschap heeft hier de vorm gekregen van private ondernemingen die onder publieke condities opereren. Deze constructie laat tegelijkertijd vragen open over de positie die de verzelfstandigde woningcorporaties in de toekomst moeten gaan innemen. Private ondernemersfunctie en publieke doelstellingen kunnen met elkaar in botsing komen. Terwijl in sommige opzichten meer bewegingsvrijheid gewenst is, zoals de betrokkenen in de sector bijvoorbeeld zelf willen bij het


combineren van woon- en zorgvoorzieningen, zijn tegelijkertijd betere garanties voor de maatschappelijke taakuitoefening van de corporaties gewenst. Een sterkere rol van de gemeenten bij het maken van afspraken vooraf en controle achteraf kan daartoe een bijdrage leveren. Maar de corporaties kunnen ook zelf voorzieningen treffen, zoals het instellen van een maatschappelijk georiënteerd forum binnen het bedrijf. Er rijzen ook vragen als: moet er een scherpere grens worden getrokken aan de besteding van winsten van corporaties? En in welke mate kan medezeggenschap van gebruikers(organisaties) ertoe bijdragen dat private organisaties aan hun publieke verantwoordelijkheid worden gehouden? Men zou willen dat het lopende debat hierover indertijd ook in de vervoerssector (openbaar vervoersbedrijven) en in de energiesector (productieen distributiebedrijven) was gevoerd. 3

Een afwegingskader voor marktwerking en privatisering In het algemeen gesproken zouden marktwerkings- en privatiseringsoperaties voortaan zorgvuldiger, met een open oog voor mogelijke negatieve bijwerkingen, en niet te gehaast moeten worden doorgevoerd. Annelies Huygen schrijft naar aanleiding van de privatisering van de elektriciteitssector dat nationale en lokale overheden, met hun gebrek aan kennis en ervaring van stroom als handelswaar, vergelijkbaar zijn met automobilisten die in een dichte mist zijn beland. Het devies is dan: ‘vaart minderen’ – hetgeen ook op andere sectoren van toepassing kan worden verklaard. Om tot een zorgvuldige afweging te komen hoe in bepaalde sectoren verbetering van publieke dienstverlening mogelijk is zijn voorstellen gedaan voor institutionele vernieuwing, zoals het oprichten van een kwaliteitskamer of expertisecentrum. Men kan ook de bestaande mogelijkheden beter gebruiken. Een mogelijkheid om de gewenste zorgvuldigheid te betrachten is gebruikmaken van het besluitvormingsmodel dat door de wrr is ontwikkeld in Besluiten over grote projecten en dat kort kan worden samengevat als een maatschappelijke discussie over nut en noodzaak van grote ingrepen op het gebied van de ruimtelijke ordening. Over de uitbreiding van Mainport Rotterdam is bijvoorbeeld een dergelijk experiment georganiseerd, waarbij naast economische ook sociale, ruimtelijke en milieuoverwegingen in de beschouwingen zijn betrokken. (Cramer 1997) Men kan zich ook voorstellen dat het parlement, in plaats van de gebruikelijke uitbesteding van onderzoek aan externe adviseurs en bureaus, zelf verkennende parlementaire enquêtes houdt, vergelijkbaar met de enquêtes naar de toekomst van de spoorwegen of de arbeidsomstandigheden, ruim honderd jaar geleden. De toekomst van de spoorwegen zou wat dit betreft een uitstekende casus zijn. Relevante criteria om te beslissen of en in welke vorm publieke dienstverlening kan worden geprivatiseerd of onder marktcondities kan worden vervuld zijn onder meer:

130

de aard van het publieke belang; de complexiteit van de betreffende sector: de schaal en het aantal spelers; de internationale dimensie, inclusief Europese regelgeving; – de mate van verwevenheid met andere beleidsterreinen en beleidsdoelstellingen (is marktwerking verenigbaar met de gestelde beleidskaders?); – de vooruitzichten voor marktwerking (mede in het licht van internationale marktverhoudingen); – de mogelijkheden en aangrijpingspunten voor overheidssturing; – fysieke en technische elementen; – toegankelijkheid, prijs en kwaliteit voor de afnemers; – elders opgedane ervaringen. In het verlengde van zo’n prudent én doortastend beleid ligt de noodzaak om een specifieke visie op het functioneren van publieke markten te ontwikkelen, in plaats van de marktsector en de daar heersende zeden en gewoonten (korte termijn winstmaximalisatie, oriëntatie op het aandeelhoudersbelang) te kopiëren. 4

Een nieuwe rol en werkwijze van de overheid Wanneer marktwerking, verzelfstandiging of privatisering bij publieke dienstverlening gewenst is, is het cruciaal dat politiek en overheid – een ‘publiek program van eisen’ formuleren waaraan de dienstverlening moet voldoen; – hun eigen rol spelen bij de realisatie van de publieke doelstellingen, bijvoorbeeld via wetgeving of opdrachtgeverschap; – zorgen voor een adequaat toezicht op de uitvoering van de publieke diensten. De noodzaak om politiek-inhoudelijk richting te geven aan het overheidsbeleid is groter dan ooit. De verzelfstandiging van overheids- en andere publieke organisaties (w.o. privatisering) heeft bewindslieden en parlementariërs tot een sterk procedurele opstelling verleid, terwijl ze juist op een heldere, toetsbare visie van het publiek belang op het betreffende beleidsterrein vraagt. Om een voorbeeld te geven: het falend beleid inzake de Nederlandse Spoorwegen, inclusief alle zwenkingen van de afgelopen jaren (wel prijscontrole, geen prijscontrole; wel beursgang, geen beursgang; wel concurrentie op het spoor, geen concurrentie op het spoor) is mede terug te voeren op het ontbreken van een duidelijke, onderbouwde opvatting – bij alle grote politieke partijen – over de toekomst van het spoor (in Nederland en Europa) en van het openbaar vervoer in het algemeen. Van de politieke besluitvormers wordt in de eerste plaats heldere politieke normering gevraagd. Vervolgens dient een helder wettelijk kader te worden geschapen voor zowel verzelfstandiging als privatisering en ‘vermarkting’ van publieke diensten, zonder in extreme regelzucht – zoals op onderwijsgebied – te vervallen. Daaraan heeft het tot nu toe nogal ontbroken (vgl. de trage gang der kaderwet

131

Conclusies

– –


inzake zelfstandige bestuursorganen). Een belangrijke rol is voor de overheid weggelegd als organisator van de markt en/of als opdrachtgever in de betrokken sector. Deze opdrachtgeversrol dient snel tot ontwikkeling te worden gebracht, omdat de markt nu eenmaal niet stilstaat (vgl. de buitengewoon snelle en dynamische ontwikkeling van de internationale energiemarkt). Wil de overheid de aansturende rol in geval van marktwerking en verzelfstandiging of privatisering van publieke bedrijven naar behoren vervullen, dan zal ze over voldoende kennis en expertise van de betreffende sector moeten beschikken – en zich daarbij niet afhankelijk mogen maken van de betreffende marktpartijen. Te vaak, zo meent de Britse sociaal-democratische denktank ippr, is marktwerkingsbeleid daarop stukgelopen. Overheden moeten inhoudelijke sturingscapaciteit in huis hebben ‘if they are to govern all public services effectively. It may be that the government that gives up “rowing” in order to improve its “steering” may end up simply shouting instructions from the towpath.’ (ippr 2002) Tenslotte zijn transparante uitvoering en effectief (onafhankelijk) toezicht voorwaarden voor verantwoorde marktwerking en verzelfstandiging van publieke taken. Onafhankelijkheid van toezicht is temeer geboden wanneer de overheid zelf met een zakelijk belang bij de uitvoering van de betreffende publieke taken is betrokken. Regering en parlement zijn echter niet ontslagen van hun verantwoordelijkheid voor de prestaties van de toezichthoudende organen en dienen daarvoor politieke en bestuurlijke kaders aan te geven. De neiging om toezichthoudende organen (inspecties, mededingingsautoriteiten, voedselautoriteiten) geheel onafhankelijk van de politiek te maken, is hiermee in strijd – en maakt deze organen teveel afhankelijk van de druk van de ‘eigen’ sector en van de persoonlijke opvattingen van de toezichthouders.[10] Integratie in de departementale structuur, zonder een duidelijke bevoegdheidsverdeling, is geen alternatief. Zelfstandigheid, gecombineerd met politieke inkadering op duidelijk omschreven hoofdlijnen, blijft geboden. De aanpassingen die deze vraagstukken van de organisatie van politiek en overheid vragen, zijn nog maar net begonnen en vereisen nog een stevig politiek debat. Tenslotte: ook als de publieke dienstverlening rechtstreeks door de overheid wordt en blijft uitgevoerd, kan verbetering van efficiëntie en effectiviteit nodig zijn. Het is een fictie dat particuliere ondernemingen altijd beter functioneren dan overheidsdiensten of bedrijven. Voor alle grote organisaties geldt dat door de mate van arbeidsdeling, de afstand tussen top en werkvloer en de gelaagdheid in de organisatie problemen van sturing, efficiëntie en effectiviteit kunnen ontstaan. Maar dat betekent niet dat geen verbeteringen in de dienstverlening door de overheid mogelijk zijn. Een voorbeeld levert de watersector. In plaats van privatisering van de watervoorziening bestaat binnen deze sector veel vertrouwen in efficiëncywinst door benchmarking enerzijds, het opzetten van zogenaamd integraal

132

5

Vraagsturing, maar niet als oplossing van alle kwalen In de gezondheidszorg en het onderwijs is de afgelopen periode veel nadruk komen te liggen op het bevorderen van marktwerking aan de vraagzijde. De programma’s van de grote politieke partijen getuigen daarvan. Men wil de traditionele aanbodsturing (vanuit het ministerie, belangengroepen, lokale overheden, de instellingen zelf) laten plaatsmaken voor vraagsturing door de consument. Als aan onderwijs- en zorgconsumenten koopkracht wordt toegekend (in de vorm van vouchers, ‘rugzakjes’ of persoonsgebonden budgetten) neemt hun bewegingsvrijheid toe en zorgen zij voor een heilzame concurrentie aan de aanbodzijde, die gepaard zal gaan met kwaliteitsverbetering. Prestatievergelijkingen moeten de consumenten informeren over de kwaliteit van de aangeboden voorzieningen. Een dergelijke benadering heeft veel positieve kanten. Ze helpt de grote hoeveelheid zinnige en vooral minder zinnige regels verminderen die de publieke sector in Nederland kenmerkt. Kwaliteitsvergelijkingen, bijvoorbeeld in het onderwijs, bevorderen een verantwoorde keuze van ouders en leerlingen en wakkeren de belangstelling voor de onderwijspraktijk in het algemeen aan. Door middel van persoonsgebonden budgetten kan het eigen initiatief van patiënten en van ouders en leerlingen worden gehonoreerd en gestimuleerd – zoals experimenten in de niet-medische zorg en in het speciaal onderwijs hebben aangetoond. Ook in de sociale zekerheid kan een dergelijke financiële empowerment de afhankelijkheid van burgers van instellingen verminderen. Maar hoe belangrijk dit type consumentenperspectief voor een goed functionerende, doelmatig ingerichte verzorgingsstaat ook is, het is ontoereikend als enig en uitsluitend uitgangspunt voor het denken over de (re)organisatie van de publieke sector, en wel om drie redenen. Allereerst heeft de consument niet zoveel profijt van zijn/haar rugzakje als er onvoldoende aanbod aan collectieve goederen of publieke diensten is. Als de gezondheidszorg niet aan de vraag kan voldoen, schiet de patiënt weinig met het persoonsgebonden budget op. De politiek is verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het aanbod van publieke diensten als openbaar vervoer, onderwijs en gezondheidszorg. Deze diensten zullen zo moeten worden georganiseerd dat de gebruikers hun kwaliteit roemen. Maar om dat te bereiken is keuzevrijheid niet genoeg; politiek en overheid houden een aanbodsverantwoordelijkheid.

133

Conclusies

ketenbeheer (samenhangend beheer van de onderdelen van de watercyclus) anderzijds. Klantgerichtheid, doelmatigheid, transparantie, toegankelijkheid en betrouwbaarheid behoren tot het credo van een moderne overheidsorganisatie. Waar beleid en uitvoering gescheiden zijn, is een goede terugkoppeling nodig. Op politieke bestuurders rust de -soms buitengewoon lastige – taak om voor kwalitatief hoogwaardige dienstverlening zorg te dragen.


In de tweede plaats bestaat er een onvermijdelijke spanning tussen individuele keuzevrijheid en collectief resultaat, tussen – anders geformuleerd – individuele keuzevrijheid en maatschappelijke efficiency. Mobiliteit en milieu vormen daarvan treffende voorbeelden; burgers ervaren dit spanningsveld dagelijks. Met de energievoorziening en het openbaar vervoer zijn niet alleen individuele, maar ook collectieve voorkeuren gemoeid, zoals energiebesparing en andere milieudoelstellingen. Sociale zekerheid is niet alleen een kwestie van inkomensbescherming, maar ook van ‘sterkste schouders, zwaarste lasten’. Iedereen zijn eigen privékliniek zou de gezondheidszorg onbetaalbaar maken. Het is aan de politieke besluitvormers – en daarmee indirect aan de burgers zelf – om vast te stellen waar de grens loopt tussen individuele keuzevrijheid en collectieve zelfbescherming. En ten derde: het kenmerk van publieke goederen is nu juist dat zij niet alleen met maatstaven van individueel nut en profijt gemeten kunnen worden. Goed onderwijs is ook een maatschappelijk belang. Onderwijs en gezondheidszorg laten zich maar gedeeltelijk in economische termen van vraag en aanbod, productie en consumptie ‘vangen’ – en overheidstaken die direct met de inrichting en het functioneren van de rechtsstaat verbonden zijn al helemaal niet. Als wij de uitvoering van sommige publieke taken binnen het bereik van de overheid willen houden, dan is dat niet alleen omdat tegenover financiële besparingen (if any) al van negatieve maatschappelijke effecten kunnen staan, maar vooral omdat de democratische rechtsstaat en zijn instituties een uitdrukking vormen van gezamenlijke (politieke) afspraken tussen burgers onderling; van wat die burgers onderling bindt – en dus ten principale in het publieke domein thuishoren. Zoals eerder opgemerkt: burgers zijn niet alleen consumenten van onderwijs, maar bepalen tegelijkertijd de identiteit ervan, direct of indirect. 6

De publieke onderneming In een retrospectief op 20 jaar privatiseringspolitiek in Engeland maakt John Kay een onderscheid tussen twee groepen voormalige overheidsbedrijven. Eén groep zal geheel opgaan in de private sector. De andere groep bestaat uit die diensten die een natuurlijk monopolie blijven en die van centrale betekenis zijn voor de nationale economische infrastructuur. Voor deze groep, zo stelt Kay, ‘a rethinking of policy, which recognises both the successes and the failures of privatisation, is required.’ Het programma van privatisering en liberalisering heeft voor deze bedrijven niet goed gewerkt: het ontbrak hen, zoals Railtrack, aan voldoende legitimatie; er bestonden onvoldoende mogelijkheden voor politieke bijsturing; de bedrijven bleven te ondoorzichtig voor een beursgang; en de regulering is een probleem gebleven. Kay concludeert: ‘The overriding requirement for monopoly utilities is to devise a vehicle which is not a plc [privatised liberalised company] but is sufficiently divorced from political control to preserve the advantages which have been derived from privatisation: above all the greater efficiency and customer sensitivity

134

135

Conclusies

which have come from managerial autonomy.’ (Kay 2002: 27 resp. 28) Deze analyse en conclusie vinden bevestiging in de Nederlandse ervaringen. Met name op het gebied van de fysieke infrastructuur opereren in ons land bedrijven die enerzijds op afstand van de (lokale, provinciale, nationale) overheid dienen te staan – vanwege de eisen die de interne bedrijfsvoering stelt; de noodzaak om bij wegvallende grenzen internationale samenwerkingsverbanden aan te gaan en (investerings)beslissingen te nemen die een specifiek bestuurlijk niveau te boven gaan; etc.; maar die anderzijds niet voor privatisering in aanmerking komen, omdat: – er veelal van een natuurlijk monopolie sprake is; – uiteenlopende, soms conflicterende beleidsdoelstellingen in het geding zijn; – de (infrastructurele) betekenis van het betrokken bedrijf te groot is om van een ’gewone’ onderneming te kunnen spreken. De beste vormgeving voor dit type dienstverlening of bedrijf is niet (de terugkeer naar) een klassieke overheidsdienst, maar een nieuw type ‘publieke onderneming’, die enerzijds ruimte heeft voor zelfstandige bedrijfsvoering, maar tegelijkertijd opereert binnen een duidelijk geformuleerde publieke taakstelling onder een regime van publieke en transparante verantwoording en controle. Illustratief is in dit verband de discussie die is gevoerd over de positie van het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam. Verschillende (voormalige) betrokkenen zijn tot de conclusie gekomen dat het Havenbedrijf niet geprivatiseerd dient te worden, maar evenmin het best geëquipeerd de toekomst tegemoet gaat als (zij het op afstand functionerende) gemeentelijke dienst. (Hebben en Houden 2001; Peper 2001) Op grond van de sterk gewijzigde marktverhoudingen en de tegelijkertijd bestaande grote en uiteenlopende publieke belangen pleiten zij voor een overheids- of publieke nv met voldoende commerciële slagkracht. Zo staat Bram Peper een ‘overheids-nvnieuwe-stijl’ voor ogen, waarin ‘commercialiteit, slagkracht en publiek ondernemerschap’ samen kunnen gaan, maar ‘die zich niet gedreven weet door de wat kortademig getinte doelstelling van het vermeerderen van de waarden van aandeelhouders’. (Peper 2001: 19) Ook voor andere, vrijwel onvermijdelijke monopolies met een grote betekenis voor de economische infrastructuur geldt dat een nieuw type publieke onderneming, tussen overheidsdienst en privaat bedrijf in, een aantrekkelijke organisatievorm zou kunnen zijn. Neem bijvoorbeeld de ns. Van privatisering is inmiddels afgezien; de weg terug naar een directe overheidsdienst is evenmin voor de hand liggend. In de huidige constructie is de ns weliswaar qua aandelenbezit in handen van de overheid, maar het bedrijf valt qua juridische constructie onder het zogenoemde structuurregime; de aandeelhouders hebben daarin beperkte zeggenschap en de Raad van Commissarissen wordt geacht het bedrijfsbelang te behartigen, niet het publieke of overheidsbelang. Het juridisch meerderheidseigendom van de overheid in de structuur nv biedt onvoldoende mogelijkheden om het publiek belang tot


gelding te brengen. ‘Bij overheidsbedrijven’, zo stelt Maarten Veraart, ‘knelt vooral de verantwoordelijkheidsverdeling, omdat juist het borgen van de publieke belangen de reden is om eigenaar van het bedrijf te zijn.’ Hij bepleit daarom voor overheidsbedrijven een aparte juridische structuur met een publiekrechtelijk karakter, waarin het publieke aandeelhouderschap daadwerkelijk leidt tot het incorporeren van publieke belangen (zoals tarieven, kwaliteit, service) in het bedrijfsbelang. De commissarissen zouden in deze constructie de rol van publieke belangenbehartiger moeten krijgen. Een dergelijke constructie zou bijvoorbeeld ook voor drinkwaterbedrijven en netwerkbedrijven kunnen worden onderzocht, evenals voor Schiphol. De nieuwe publieke onderneming of overheids-nv behoeft dus een publiekrechtelijke grondslag. Daar waar uitvoering van publieke taken door private organisaties aan de orde is, is een publiekrechtelijke regeling overigens evenzeer van belang. Europese regelgeving dwingt tot wettelijke regeling om voldoende publieke sturing te kunnen garanderen.[11] De Commissie Van Thijn meent dat een nader juridisch vorm te geven publieke onderneming voor essentiële infrastructurele voorzieningen een goed alternatief kan bieden voor privatisering. Zo’n juridische structuur is overigens voor een dergelijke onderneming niet een voldoende voorwaarde om goed te functioneren; de kwaliteit van het management en een adequaat toezicht zijn daarvoor eveneens noodzakelijk. 7

Het al te liberale Europa Het streven in ons land naar privatisering van publieke diensten is mede in de hand gewerkt door het beleid van de Europese Unie. Liberalisering van de Europese markt stond in Brussel en Straatsburg voorop; het streven naar concurrentie in de nutssector, naar een strikte scheiding van publieke en private bedrijfsvoering en naar verregaande beperking van ‘marktverstorend’ overheidsoptreden heeft voorrang gekregen – ook waar het zou kunnen botsen met het waarborgen van publieke belangen. Frontaal stelling nemen tegen deze ontwikkeling is onverstandig. Ze ligt voor een deel verankerd in Europese verdragen die niet gemakkelijk te veranderen zijn; ze vraagt in veel gevallen eerder om nuancering dan om een complete verandering van het gevoerde beleid; en ze draagt de sporen van ambivalenties, beleidsaanpassingen en politieke verschillen van inzicht. De laatste jaren valt bij lidstaten en Europese organen een grotere gevoeligheid waar te nemen voor de gevaren van een ongeremd privatiseringsstreven. Nederland zou daarop moeten inhaken door: – in Europees verband op te komen voor een grotere handelingsvrijheid van nationale en lokale overheden waar het de afweging van economische vrijheden tegen andere (sociale, ecologische, culturele) doelstellingen betreft; voor de erkenning van de spanning die er, bijvoorbeeld, kan bestaan tussen mededingingsbeleid en de ‘ecologische modernisering’ van sectoren als de landbouw; tussen ruimtelijke ordening en pri-

136

–

Met deze conclusies wil de commissie Van Thijn enerzijds voorbij komen aan de traditionele sociaal-democratische visie op de publieke sector (die die sector te veel met de overheid identificeerde en die voor de gebreken van de overheidsorganisatie te weinig oog had), en anderzijds aan de recentelijk zo populaire liberale visie (die marktwerking te veel als panacee voor de kwalen van de publieke sector opvat). Deze synthese, zo men wil: ‘derde weg’, heeft als belangrijke kenmerken: – afwijzing van marktwerking voor de dragende instituties van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht; – erkenning van de waarde van gecontroleerde marktwerking als beleidsinstrument bij de hervorming van de publieke sector, zonder haar de voorkeursbehandeling te geven waarvan de afgelopen jaren sprake is geweest; – verbreding van het hervormingsstreven door daarin nadrukkelijk te betrekken: non-profitorganisaties en andere vormen van particulier initiatief; sociaal ondernemerschap zoals dat bijvoorbeeld door de geprivatiseerde, maar aan maatschappelijke doelstellingen gebonden woningcorporaties wordt beoefend; de overheids-nv als een nog altijd voor de hand liggende organisatievorm voor grote infrastructurele bedrijven; – het inzicht dat heldere politieke normering, een transparante uitvoering en effectief maatschappelijk en politiek toezicht essentiële, vaak niet-gerealiseerde voorwaarden zijn voor succesvolle verzelfstandiging van publieke taken;

137

Conclusies

–

vatisering van de grote infrastructurele bedrijven; tussen een marktconform overheidsbeleid en regionale steun voor sociaal-culturele voorzieningen; tussen Europese aanbestedingsregels en lokaal-politieke doelstellingen met betrekking tot het openbaar vervoer; verband te leggen tussen het beleid m.b.t. de organisatie van de publieke sector en het streven om in meer algemene zin een ‘sociale markteconomie’ in Europa te handhaven; om een type markteconomie na te streven dat van een krachtig democratisch bestuur en van een actieve ‘civil society’, nationaal en internationaal, het gewenste tegenspel krijgt; de mogelijkheden te onderzoeken van bovennationale samenwerking tussen nutsbedrijven – als aanvulling op c.q. alternatief voor concurrentie tussen particuliere ondernemingen op dit terrein. Waarom zou het spoorverkeer in Europa in de toekomst gedomineerd moeten worden door enkele grote, concurrerende bedrijven – in plaats van door een coöperatie van nationale publieke ondernemingen? Waarom de onvermijdelijke coördinatie van de luchtvaartinfrastructuur in Europa voornamelijk overlaten aan geprivatiseerde luchthavens, terwijl publieke instellingen hier eigenlijk een eerste verantwoordelijkheid hebben?


–

bevordering van een Europees beleid m.b.t. de publieke sector dat minder eenzijdig op marktwerking is gebaseerd. Kortom: een markteconomie, geen marktmaatschappij.

138

Noten [1]

Vgl. de reacties van W. Derksen, destijds lid van de wrr, en S. van Wijbergen in nrc handelsblad: J. Alberts/K. Berkhout, ‘De overheid als marktmeester’, 23/5/2000; S. van Wijnbergen, ‘De wrr snapt niets van privatisering’, 3/6/2000; W. Derksen, ‘Privatiseringen moeten publiek belang dienen’, 14/6/2000.

[2]

Vgl. hiervoor: Geelhoed 1983 ; Tjeenk Willink 1984; Van Thijn 1980 en 1983; Kalma 1982.

[3]

Tegenover pleitbezorgers van meer marktwerking als Van Zuijlen, Van der Ploeg (Van Zuijlen/Van der Ploeg 1995), Keuzenkamp en Van Wijnbergen staan tegenstanders als Wöltgens en Bordewijk (Wöltgens 1996; Bordewijk z.j.). Tegenover politieke primaatdenkers als Wöltgens staan de critici van de sturingspretentie als Frissen (Frissen 2000). Tegenover degenen die een strakke scheiding van markt en staat bepleiten, zoals Cohen, staan degenen die hybride organisaties als onvermijdelijk dan wel wenselijk zien, zoals In ’t Veld (Eindrapport Werkgroep Markt en Overheid 1997, van de Commissie Cohen; In ’t Veld 1999).

[4]

In een vervolgstudie op Reinventing government hebben David Osborne en Peter Plastrik volmondig erkend dat de overheid iets anders is dan een koekjesfabriek. Binnen de door de politiek geformuleerde uitgangspunten kunnen overheidsorganisaties in hun ogen wel degelijk klantgerichter en bedrijfsmatiger werken, zonder de politieke sturing tekort te doen. D. Osborne/P. Plastrik (1997), Banishing Bureaucracy, the five strategies for reinventing government, Addison Wesley. (Van Thijn 2000: 513)

[5]

Een uitgebreidere introductie in de opvattingen van Coase is te vinden in Velthoven/Van Wijck 1997. Vgl. voor een overzicht van de bezwaren tegen de transactiekostenbenadering De Jong 1996. De Jong formuleert zelf zwaarwegende bezwaren tegen de opvattingen van Coase vanuit een Schumpeteriaans perspectief: niet de markt coördineert, maar coördinatie komt tot stand als gevolg van concurrentie, samenwerking en concentratie. In De Jongs industriële model staat de betekenis van innovatie bij de ondernemersfunctie centraal. Deze Schumpeteriaanse denkrichting kent niet alleen vertegenwoordigers onder Amerikaanse economen (vgl. Kuttner 1997: 197 e.v.) maar heeft ook een bescheiden vertegenwoordiging in Nederland (vgl. Dankbaar/Becker 1997; Prakke 1997).

[6]

Het citaat is ontleend aan een artikel van journalist Cees Banning in nrc handelsblad van 11/11/2000.

[7]

Vgl. de opvattingen van Didier van de Velde in nrc handelsblad 4-5/1/2002, van d66 Tweede Kamerlid J. van Walsem in de Volkskrant 4/1/2002 en van Maurits van Witsen in nrc handelsblad van 11/11/2000

[8]

Deze opvatting van de minister is te vinden in haar brief aan de Eerste en Tweede Kamer inzake de evaluatie Elektriciteitswet 1998 en Gaswet van 1 maart 2002.

[9]

De zorg die in een brede kring van betrokkenen (marktpartijen, onderzoekers, dte, Tennet) bestaat over de leveringszekerheid heeft inmiddels het Ministerie van Economische Zaken bereikt. In het Energierapport 2002 kondigt de minister nader onderzoek, studie en inventarisatie aan op dit terrein. De problemen

139


zullen, aldus het rapport, bij voorkeur op Europees niveau moeten worden aangepakt. (Energierapport 2002: 24-25) [10]

Het element van onafhankelijkheid en persoonlijke autoriteit van de toezichthouder komt sterk naar voren in: Rob de Lange/Jan Fred van Wijnen, ‘Het nieuwe gezag van Nederland’, Vrij Nederland, 23/12/2000. John Kay wijst er in zijn analyse van de Britse situatie op dat de eerste generatie toezichthouders dit gezag ook inderdaad had, maar dat dit voor een volgende generatie niet meer geldt: ‘Whatever the reasons, it has proved difficult to maintain the calibre of regulatory appointees.’ (Kay 2002: 28) Vgl. voor verdere discussie over de positionering van de toezichthouder diverse bijdragen aan R.J. in ’t Veld (red.), Sturingswaan en ontnuchtering, Utrecht 1999.

[11]

Voor het pleidooi voor een apart juridisch regime voor overheidsbedrijven, zie Maarten Veraart, ‘Alternatief voor privaatrechtelijk ns mogelijk’, Het Financieele Dagblad, 7 september 2001. Op de noodzaak van een wettelijke, publiekrechtelijke regeling tussen overheid en ns – in de huidige vorm van structuur nv – om a) voldoende publieke aansturingsmogelijkheden te hebben, en b) niet in strijd te komen met de Europese regelgeving, wijst P. Verloren van Themaat, ‘Minister en ns’, nrc handelsblad 14/6/2001. Een vergelijkbare redenering volgen Vliegenthart en Wortman ten aanzien van de zorgsector. (Vliegenthart/Wortman 2002)

140

De commissie Van Thijn heeft zijn bevindingen gedeeltelijk gebaseerd op een aantal individuele gesprekken met experts op de terreinen die in dit rapport wat uitgebreider aan bod komen: de nutsbedrijven, het openbaar vervoer, de elektriciteitssector en de arbo-diensten. De commissie organiseerde bovendien expert-meetings met direct betrokkenen, politici en externe experts over de nutsbedrijven in de provincie Zuid Holland, het spoor, de energiesector, de watersector en de arbo-diensten. Daarnaast is in dit rapport uitgebreid gebruik gemaakt van artikelen uit enkele dagbladen (in het bijzonder Trouw, de Volkskrant, Het Financieele Dagblad en nrc handelsblad) en weekbladen. Deze artikelen zijn niet meer opgenomen in de literatuurlijst, wel in de verwijzingen in de tekst. Het is overigens opvallend hoe uitgebreid, kritisch en diepgaand dagbladen als nrc handelsblad en Het Financieele Dagblad verslag hebben gedaan van de privatisering en marktwerking in Nederland.

Literatuur L. Aarts e.a. (2002), Met de beste bedoelingen. wao 1975-1999: trends, onderzoek en beleid, ape bv i.s.m. Universiteit Twente, Elsevier bedrijfsinformatie, Den Haag. Algemene Rekenkamer (1995), Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1994. Deel 3. Zelfstandige Bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid, Sdu Uitgeverij, ’s-Gravenhage (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 24 130, nr.3). Algemene Rekenkamer (1999), Toezicht op het spoor, Sdu Uitgevers, ’s-Gravenhage (Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 615, nrs.1-2). Algemene Rekenkamer (2000), Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, Sdu Uitgevers, ’s-Gravenhage (Tweede Kamer, vergaderjaar 19992000, 26 982, nrs.1-2). M. Arentsen/R. Künneke (2001), ‘Marktwerking in de energievoorziening’, in: b en m, jrg.28 (2001) nr.3, 139-153. J. Bank e.a. (1987), In dienst van het gehele volk. De Westeuropese sociaal-democratie tussen aanpassing en vernieuwing 1945-1950, Uitgeverij Bert Bakker/Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam. W. Banning (1945), De dag van morgen. Schets van een personalistisch socialisme, richtpunt voor de vernieuwing van ons volksleven, Amsterdam. Passage afgedrukt in Cahiers voor de politieke en sociale wetenschappen, jrg.4 (1981) nr.3, p.75-81. F. Becker, ‘De jaren 1970-1994’, in: M. Brinkman e.a. (red.), Honderd jaar sociaaldemocratie in Nederland 1894-1994, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, p.238-296. F. Becker/P. Kalma (1999), ‘De Partij van de Arbeid en het kapitalisme in Nederland. Een gesprek met Wim Kok’, in: F. Becker e.a. (red.), Hedendaags kapitalisme. Het twintigste jaarboek voor het democratisch socialisme, Uitgeverij De Arbeiderspers/Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, p.232-250. F. Becker e.a. (red.) (1999), Hedendaags kapitalisme. Het twintigste jaarboek voor het democratisch socialisme, Uitgeverij De Arbeiderspers/Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam.

141




J. van den Berg (2002), ‘De reductie van links’, in: Socialisme & Democratie, jrg.59 (2002) nr.5/6, p.45-50. J.M.W. Binnenveld e.a. (1975), ‘De groei van de welvaartsstaat’, in: P.W. Klein (red.), Van stapelmarkt tot welvaartsstaat. Economisch-historische studiën over groei en stagnatie van de Nederlandse volkshuishouding 1600-1970, Universitaire Pers Rotterdam, Rotterdam, p.109-135. T.Blair/G. Schröder, ‘Europa: The Third Way, Die Neue Mitte’, in: Socialisme & Democratie, jrg.56 (1999) nr.7/8, p.320-329. M.M. den Boer (1999), Preadvies. Verzelfstandiging van bestuurstaken op z’n Hollands, Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en van Nederland, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer. H.J. ter Bogt (1998), Neo-institutionele economie, management control en verzelfstandiging van overheidsorganisaties; overwegingen voor verzelfstandiging en effecten op eficiëntie en financieel-economische sturing, Labyrint Publication, Capelle aan den IJssel. H.J. ter Bogt (1999), ‘Verzelfstandiging van overheidsorganisaties. Theorie en praktijk’, in: Bestuurskunde, jrg.8 (1999) nr.1, p.2-19. F. Bolkestein (2001), ‘Angst voor privatisering nutsbedrijven is kortzichtig’, in: Socialisme & Democratie, jrg.58 (2001) nr.4, p.147-152. P. Boot (1997), ‘Marktwerking: inleiding’, in: Tijdschrift voor Politieke Economie, jrg.20 (1997) nr.2, p.4-17. P. Boot (2002), ‘Graag nog iets preciezer’, in: Socialisme & Democratie, jrg.59 (2002) nr.1, p.28-32. P. Bordewijk (z.j.), Markt, markt, en nog eens markt. Een progressief van de oude stempel over de Partij van de Arbeid in de jaren negentig, Uitgeverij Jan van Arkel, Utrecht. G.W.B. Borrie (1968), F.M. Wibaut, mens en magistraat. Ontstaan en ontwikkeling der socialistische gemeentepolitiek, Van Gorcum, Assen. G.W.B. Borrie (1993), Monne de Miranda. Een biografie, Sdu Uitgeverij, ’s-Gravenhage. D. Bosscher, ‘De jaren 1946-1970’, in: M. Brinkman e.a. (red.), Honderd jaar sociaaldemocratie in Nederland 1894-1994, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, p.154-238. A.L. Bovenberg/C.N. Teulings (1999), ‘Op zoek naar de grenzen van de staat: publieke verantwoordelijkheid tussen contract en eigendomsrecht’, in: W. Derksen e.a. (red.), Over publieke en private verantwoordelijkheden, wrr Voorstudies en achtergronden nr.105, Sdu Uitgevers, Den Haag, p. 19-137. A.L. Bovenberg/C.N. Teulings (2000a), ‘Privatisering spoorwegen blijft een serieuze optie’, in: ESB 24-3-2000, p.236-240. A.L. Bovenberg/C.N. Teulings (2000b), ‘De economie van de privatisering’, in: esb, 144-2000, p.304-309. A.L. Bovenberg/C.N. Teulings (2000c), ‘De grenzen van de publieke sector’, in: Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, jrg.22 (2000) nr.2, p.32-42. H. Brugmans (1973), Geschiedenis van Amsterdam. Deel 6: Opgaand getij 1848-1925, Uitgeverij Het Spectrum, Utrecht/Antwerpen. F. Bruinsma (2002), ‘Marktwerking in de taxibranche en de rechtshulpverlening’, in: Nederlands Juristenblad, jr. 77 (2002) nr. 11, p.553-560

142

Partnerships (2001), ippr, London. H. Buiter (1999), ‘Je wist nooit wat treinkaartje kostte’, in: De Ingenieur nr.5, 17 maart 1999, p.16-19. Commissie van Thijn (2002), ‘Privatisering en de hervorming van de publieke sector’, in: Socialisme & Democratie, jrg.59 (2002) nr.1, p.16-28. J. Cramer (1997), ‘Naar een integrale benadering van grote infrastructurele projecten’, in: F. Becker e.a. (red.), De inrichting van Nederland. Het achttiende jaarboek voor het democratisch socialisme, Uitgeverij De Arbeiderspers/Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, p.57-64. F. Crone (2002), ‘Ideologie helpt niet!’, in: Socialisme & Democratie, jrg.59 (2002) nr.1, p.32-36. B. Dankbaar/F. Becker (red.) (1997), Economisch beleid in een ondernemende samenleving, Bohn Stafleu Van Loghum, Houten/Diegem. H. Daudt (1979), ‘Verzorgingsstaat, democratie en socialisme’, in: J. Bank e.a. (red.), Het eerste jaarboek voor het democratisch socialisme, Uitgeverij De Arbeiderspers, Amsterdam. P. van Delden/M. Veraart (2001), Publieke dienstverlening in de markt, Uitgeverij Business Contact, Amsterdam/Antwerpen. H. van den Doel (1979), Het biefstuksocialisme en de economie, Uitgeverij Het Spectrum, Utrecht/Antwerpen. J.A.A. van Doorn (1996), ‘De onvermijdelijke presentie van de confessionelen’, in: J. de Beus e.a., De ideologische driehoek. Nederlandse politiek in historisch perspectief, Boom, Amsterdam/Meppel, p.98-136. P. van Driel, ‘Marktwerking in het milieubeleid en de taakverdeling tussen branches en landen’, in: Tijdschrift voor Politieke Economie, jrg.20 (1997) nr.2, p.109-125. J.W. Duyvendak/I. de Haan (red.) (1997), Maakbaarheid. Liberale wortels en hedendaagse kritiek van de maakbare samenleving, Amsterdam University Press, Amsterdam. P. van Dijk/S. Kruse (1998a), ‘Zelfstandige bestuursorganen en het primaat van de politiek’, in: E. van Thijn e.a., De sorry-democratie. Recente politieke affaires en de ministeriële verantwoordelijkheid, Van Gennep, Amsterdam, p.221-241. P. van Dijk/S. Kruse (1998b), ‘Zelfstandige bestuursorganen en het primaat van de politiek’, in: Socialisme & democratie, jrg.55 (1998) nr.11, p.504-514. Eindrapport Werkgroep Markt en Overheid (1997), Den Haag. Energierapport 2002. Investeren in energie, keuzes voor de toekomst, Ministerie van Economische Zaken. J.A. Faber (1989), Het spoor; 150 jaar spoorwegen in Nederland, Meulenhof Informatief, Amsterdam’, n.v. Nederlandse Spoorwegen, Utrecht. H. Feigenbaum e.a. (1999), Shrinking the State. The Political Underpinnings of Privatization, Cambridge University Press, Cambridge. P. Frissen (2000), Sturing en Publiek Domein. Sociaal-democratie zonder partij, Wiardi Beckman Stichting/Centrum voor Lokaal Bestuur, Amsterdam. C. de Galan (1982), ‘Om de kwaliteit van het bestaan’, in: A. Peper e.a., Wetenschappelijk

143


Building better partnerships. The final Report of the Commission on Public Private


socialisme; over de plannen van sdap en PvdA, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, p.61-69. L.A. Geelhoed (1983), De interveniërende staat, Den Haag. L.A. Geelhoed (1996), ‘Markt, ordening en sturing: schuivende posities’, in: A. Nentjes (red.), Marktwerking versus coördinatie. Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde 1996, Uitgeverij Lemma, Utrecht, p.11-37. R. Gradus/H. Keuzenkamp (1992), ‘Arbeidsongeschiktheid, subjectief ziektegevoel en collectief belang’, in: Tijdschrift voor Politieke Economie, jrg. 14 (19991-1992) nr.4, p.70-79. T. Grayling (2001), Getting back on track. Reforming the ownership and regulation of Britain’s railways, ippr, London. J. Groenendijk (1998), Overheidsinvloed in het openbaar vervoer. Een vergelijkend onderzoek naar deregulering, privatisering en verzelfstandiging in Europa, Thesis Publishers, Amsterdam. R.Hakvoort/S. Biesheuvel (1999), ‘Stroomlevering via elektriciteitsinfrastructuur’, in: M. van Twist/W. Veeneman (red.), Marktwerking op weg. Over concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren, Uitgeverij Lemma, Utrecht, p.243275. Hebben en Houden. Verkenning ten behoeve van bestuurlijke beoordeling positionering Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, Rotterdam, juni 2001. A. Heertje (2002), ‘Privatiseringsgeblunder’, in: Socialisme & Democratie, jrg.59 (2002) nr.1, p.36-38. O. van Heffen e.a. (2001), ‘Marktwerking in drie beleidsvelden vergeleken’, in: b en m, jrg.28 (2001) nr.3, p.177-187. E. ten Heuvelhof/R. van der Helm (1999), ‘Personenvervoer over het spoor’, in: M. van Twist/W. Veeneman (red.), Marktwerking op weg. Over concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren, Uitgeverij Lemma, Utrecht, p.43-69. Historische Bedrijfsarchieven, deel iv (1993), Openbare nuts- en communicatiebedrijven; een geschiedenis en bronnenoverzicht, neha, Amsterdam. P. Hoekstra (2000), ‘De toekomst van water’, in: Lokaal bestuur, jrg.23 (1999) nr.12/jrg. 24 (2000) nr.1, p.28-29. G. Holtham (1999), ‘Ownership and Social Democracy’, in: A. Gamble/T. Wright (ed.), The New Social Democracy, Blackwell Publishers, Oxford/Malden usa. A. Huygen (1999), Regulering bij concurrentie. De Nederlandse elektriciteitssector, dswo Press, Universiteit Leiden. A. Huygen (2001), ‘Wel of niet privatiseren is niet de kernvraag’, in: Socialisme & Democratie, jrg. 58 (2001) nr.4, p.157-159. H.W. de Jong (1996), ‘Algemene en industrieel-economische beschouwingen’, in: A. Nentjes (red.), Marktwerking versus coördinatie. Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde 1996, Uitgeverij Lemma, Utrecht, p.81-127. P. Kalma (1982), De illusie van de ‘democratische staat’. Kanttekeningen bij het sociaaldemocratisch staats- en democratiebegrip.Met commentaar van A.B. Ringeling e.a., Kluwer, Deventer.

144

(red.), Honderd jaar sociaal-democratie in Nederland 1894-1994, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, p.297-314. P. Kalma (2002), ‘Quasi-ondernemers’, in: P. Dekker (red.), Particulier initiatief en publiek belang. Beschouwingen over de aard en toekomst van de Nederlandse nonprofitsector, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, p. 155-176. J. Kay, ‘The balance sheet’, in: Prospect, nr.76, juli 2002, p.22-29. H. Keuzenkamp (1994), ‘Even Apeldoorn bellen?’ in: J. Bussemaker e.a., Verzorgingsstaat tussen individualisme en solidariteit, Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, p.108-121. P.J. Knegtmans (1989), Socialisme en democratie. De sdap tussen klasse en natie, 19291939, Stichting Beheer iisg, Amsterdam. P.J. Knegtmans (1994), ‘De jaren 1919-1946’, in: M. Brinkman e.a. (red.), Honderd jaar sociaal-democratie in Nederland 1894-1994, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, p.62-118. K. Koch (1979), ‘De onheilspellende paradox van de verzorgingsstaat’, in: J. Bank e.a., Het eerste jaarboek voor het democratisch socialisme, Uitgeverij De Arbeiderspers, Amsterdam. W. Kok (1995). We laten niemand los. Dr. J.M. den Uyl-lezing 11 december 1995, in: We laten niemand los. Den Uyl-lezingen 1993-1999, Uitgeverij Podium, Amsterdam 2000, p.73-101. W. Kok/J. Pronk/J. Tinbergen/J.M. den Uyl (1980), ‘Werkgelegenheid voor de wereld’, in: Socialisme & Democratie, jrg.37 (1980) nr.12, p.583-594. W. Koole (2002), ‘De consument centraal!’, in: Socialisme & Democratie, jrg.59 (2002) nr.1, p.38-42. R. Kuttner (1997), Everything for Sale. The Virtues and Limits of Markets, Alfred A. Knopf, New York. I. Kuijpers e.a. (z.j.), Een gebouw zonder plan. Over de privatisering van de sociale zekerheid, De Balie, Amsterdam. P.A.G. Lansbergen (1980), Het economiedebat. Economen contra Den Uyl en Van Agt, Intermediair, Amsterdam. F. Leijnse (1998), ‘Over het nut van ideologie: privatisering van de sociale zekerheid’, in: Socialisme & Democratie, jrg.55 (1998) nr.5, p.203-213. H. de Liagre Böhl (2000), ‘De stad bestuurd. De paarse proeftuin. Radicalisering van het Amsterdamse gemeentebeleid rond 1900’, in: M. Bakker e.a. (red.), Amsterdam in de tweede Gouden Eeuw, Uitgeverij thoth, Bussum/Genootschap Amstelodamum, Amsterdam, p.159-186. S.M. Lipset (1983, Expanded Edition), Political Man. The Social Basis of Politics, Heineman, London. P.F. Maas (1985), Sociaal-democratische gemeentepolitiek 1894-1929, Staatsuitgeverij, ’sGravenhage. W. Merkel (2001), ‘The Third Ways of Social democracy’, in: R. Cuperus e.a. (ed.), Multiple Third Ways. European Social Democracy facing the Twin Revolution of Globalisation and the Knowledge Society, Forum Scholars for European Social

145


P. Kalma (1994), ‘De twee gezichten van de sociaal-democratie’, in: M. Brinkman e.a.


Democracy, Amsterdam/Berlin/Vienna. A. Metten/B. van Riel (1996), De strijd om de emu. Economisch beleid aan banden?, Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam A.C. Meijdam/H.A.A. Verbon (1993), ‘Verzelfstandiging bezien vanuit de bureaucratietheorie I: De grote operaties’, in: N.P. Mol/H.A.A. Verbon (red.), Institutionele economie en openbaar bestuur. Perspectieven op de verzelfstandiging van overheidsdiensten, vuga Uitgeverij, ’s-Gravenhage. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Directoraat-Generaal Personenvervoer (1999), De derde eeuw spoor. Kabinetsvisie op de ontwikkeling en ordening van de markt voor het openbaar personenvervoer per spoor vanaf 2000, Den Haag. N.P. Mol/H.A.A. Verbon (red.) (1993), Institutionele economie en openbaar bestuur. Perspectieven op de verzelfstandiging van overheidsdiensten, vuga Uitgeverij, ’s-Gravenhage. J. Nekkers (1985), ‘Sentiment en program’, in: J. Jansen van Galen e.a., Het moet, het kan! Op voor het Plan! Vijftig jaar Plan van de Arbeid, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, p.11-101. P. Nieuwenhuijsen (1985), Gemeenten als proeftuin voor een houdbare verzorgingsstaat, Van Loghum Slaterus, Deventer (wbs-cahiers). J. van Noort (1993), Licht op het geb. Geschiedenis van het Gemeente-Energiebedrijf Rotterdam, Hoonte Holland, Utrecht. T. Notermans (2000), Money, Markets, and the State. Social Democratic Policies since 1918, Cambridge University Press, Cambridge. Nyfer (2001), Enkeltje wao. De gebrekkige begeleiding van werknemers met psychische klachten tijdens het eerste ziektejaar, Nyfer, Breukelen. D. Osborne/T. Gaebler (1992), Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, Addison-Wesley Publishing Company, Reading Mass. etc. A. Peper (1982), ‘Socialisme en technocratie’, in: A. Peper e.a., Wetenschappelijk socialisme; over de plannen van sdap en PvdA, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, p.11-35. A. Peper (2001), Vanzelfsprekendheden en andere ongemakken. Een essay over publiek belang en zeehavens, en nog wat, Uitgesproken ter gelegenheid van het Havencongres Amsterdam van 15 juni 2001. J. Perry (1988), ‘”Aanpakken wat mogelijk is.” De sdap en haar gemeentepolitiek’, in: M. Krop e.a. (red.), Het negende jaarboek voor het democratisch socialisme, Uitgeverij De Arbeiderspers/Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, p.16-59. P. Plug (1997), ‘Over de levensvatbaarheid van hybride organisaties’, in: Openbaar bestuur, 1997 nr.11, p.9-16. F. Prakke (1997), ‘Het Nederlands economisch stimuleringsbeleid in perspectief’, in: B. Dankbaar/F. Becker (red.), Economisch beleid in een ondernemende samenleving, Bohn Stafleu Van Loghum, Houten/Diegem. Raad voor verkeer en waterstaat (2000), Meer markt, andere overheid. Advies over de veranderende relatie tussen markt en overheid op terreinen van Verkeer en Waterstaat, raad voor verkeer en waterstaat, Den Haag.

146

Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam. D.T. Rodgers (1998), Atlantic Crossings. Social Politics in a Progressive Age, The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts/London, England. W.G.M. Salet (1994), Om recht en staat. Een sociologische verkenning van sociale, politieke en rechtsbetrekkingen, Sdu Uitgeverrij, Den Haag. F.W. Scharpf (1987), Sozialdemokratische Krisenpolitik in Europa, Campus Verlag, Frankfurt/New York. F.W. Scharpf (1999), Governing in Europe: effective and democratic?, Oxford University Press, Oxford. A. Smullen e.a. (2001), ‘Agentschappen en de verzelfstandigingsparadox’, in: b en m, jrg.28 (2001) nr.4, p.190-2002. Stichting van de Arbeid (1999), Beperking ziekteverzuim en instroom in de wao, Den Haag. J. Sylvester (1999), De praktijk van privatisering. Een verkenning, Sdu Uitgevers, Den Haag. C.N. Teulings (2001), ‘Privatisering in het tijdsgewricht van recollectivisering’, in: Maandschrift Economie, jrg.65 (2001), p.262-282. S. van Thiel e.a. (1999), ‘Oorzaken van verzelfstandiging. Een empirische verklaring voor de toename in verzelfstandiging’, in: Bestuurskunde, jrg.8 (1999) nr.1, p.2844. S. van Thiel (2000), Quangocratization: trends, causes and consequences (met een samenvatting in het Nederlands), Interuniversity Center for Social Science Theory and Methodology, z.pl. S. van Thiel (2001), Quango’s: Trends, Causes and Consequences, Ashgate, Aldershot etc. Ed van Thijn (1980), ‘Haagse machten’, in: Ed van Thijn (1991), Democratie als hartstocht. Commentaren en pleidooien 1966-1991, Van Gennep, Amsterdam, p.123135. Ed van Thijn (1983), ‘De macht van de staat’, in: De staat verdrukt? Bijdragen/verslag wbs-conferentie 30 oktober 1982, Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, p.1326. Ed van Thijn (2000), ‘De Derde Weg en de staat. Reinventing Politics’, in: Socialisme & Democratie jrg.57 (2000) nr.11, p.507-514. J. Tinbergen (1982) ‘Het Plan van de Arbeid’, in: A. Peper e.a., Wetenschappelijk socialisme; over de plannen van sdap en PvdA, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, p.35-44. H.D. Tjeenk Willink (1984), De mythe van het samenhangend overheidsbeleid, Tjeenk Willink, Zwolle. H. Tjeenk Willink (2002), ‘De herwaardering van het particulier initiatief’, in: P. Dekker (red.), Particulier initiatief en publiek belang. Beschouwingen over de aard en toekomst van de Nederlandse non-profitsector, Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, p.29-39. J. Toirkens (1988), Schijn en werkelijkheid van het bezuinigingsbeleid 1975-1986, Kluwer, Deventer.

147


P. Rehwinkel/J. Nekkers (1994), Regerenderwijs. De PvdA in het kabinet-Lubbers/Kok,


W. Trommel e.a. (2001), ‘Marktwerking in de publieke sector’, in: b en m, jrg.28 (2001) nr.3, p.130-139. M. van Twist/W. Veeneman (red.) (1999), Marktwerking op weg. Over concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren, Uitgeverij Lemma, Utrecht. M. van Twist (1999), ‘Van sturing naar toezicht: De terugkeer van toezicht op de bestuurlijke agenda; horizontalisering vermomd als herstel van de hiërarchie?’, in: R.J. in ’t Veld (red.), Sturingswaan en ontnuchtering, Uitgeverij Lemma, Utrecht, p.38-51. J.M. den Uyl (1961), ‘Vijfentwintig jaar na het Plan van de Arbeid’, in: J.M. den Uyl (1988), Inzicht en uitzicht. Opstellen over economie en politiek. Met een inleiding van M. van Rossem, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, p.123-132. J.M. den Uyl (1963), ‘De kwaliteit van het bestaan’, in: J.M. den Uyl (19882), Inzicht en uitzicht. Opstellen over economie en politiek. Met een inleiding van M. van Rossem, Uitgeverij Bert Bakker, Amsterdam, p.132-144. J.M. den Uyl (1971), ‘Om de kwaliteit van het bestaan’, in: Socialisme & Democratie, jrg.28 (1971) nr.4, p. 226-229. F. Vandenbroucke (1999), ‘De nieuwe weg van de Europese sociaal-democratie: convergentie, meningsverschillen en gemeenschappelijke vragen’, in: F. Becker e.a. (red.), Hedendaags kapitalisme. Het twintigste jaarboek voor het democratisch socialisme, Uitegverij De Arbeiderspers/Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, p 77-107. R. van der Veen (1997), ‘Marktwerking en sociaal beleid. Doelmatigheid en rechtvaardigheid van sociaal beleid bij privatisering van sociale risico’s en invoering van quasi-markten’, in: Tijdschrift voor Politieke Economie, jrg.20 (1997) nr.2, p.194-210. R. van der Veen (2000), ‘De verzorgingsstaat in de laat-moderniteit: een sympathiserende kritiek op Anthony Giddens’ sociaal-politieke geschriften’, in: b en m, jrg.27 (2000) nr.2, p.63-78. R.J. van der Veen (2001a), ‘L’histoire se répète? Honderd jaar uitvoeringsorganisatie sociale verzekeringen’, in: A. Jaspers e.a. (red.), ‘De gemeenschap is aansprakelijk…’. Honderd jaar sociale verzekering 1901-2001, Stichting Centrum voor het Onderzoek van het Sociaal Zekerheidsrecht, Koninklijke Vermande, Lelystad, p.67-86. R. van der Veen (2001b), ‘Een technocratisch project. De paarse coalitie en de herziening van de verzorgingsstaat’, in: F. Becker e.a. (red.), Zeven jaar paars. Het tweeëntwintigste jaarboek voor het democratisch socialisme, Uitgeverij De Arbeiderspers/Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, p.142-164. A.J. Veenendaal jr. (1998), De ijzeren weg in een land vol water. Beknopte geschiedenis van de spoorwegen in Nederland 1834-1958, De Bataafsche Leeuw, Amsterdam. R.J. in ’t Veld (1999), ‘Van sturingsconsensus naar nieuwe schisma’s’, in: R.J. in ’t Veld (red.), Sturingswaan en ontnuchtering, Uitgeverij Lemma, Utrecht, p.10-37. B.C.J. van Velthoven/P.W. van Wijck (red.) (1997), Recht en efficiëntie. Een inleiding in de economische analyse van het recht, Kluwer, Deventer. Verslag van het negende congres van de Partij van de Arbeid, gehouden op 17, 18 en 19

148

Arbeid, Amsterdam. M. Vliegenthart/M. Wortman (2002), ‘Het nieuwe regeerakkoord? Niet anders, niet beter. Neem de zorg’, in: Socialisme & Democratie, jrg.59 (2002) nr.7/8, p.36-40. J. de Vries (1997), ‘Infrastructurele projecten komen zelden alleen, maar bijna altijd in bataljons. Politiek-bureaucratische besluitvorming over infrastructuur’, in: F. Becker e.a. (red.), De inrichting van Nederland. Het achttiende jaarboek voor het democratisch socialisme, Uitgeverij De Arbeiderspers/Wiardi Beckman Stichting, Amsterdam, p. 64-94. J. de Vries/M. van Dam (1998), Politiek-bestuurlijk management. Een blik achter de gouden muur, Samson, Alphen aan den Rijn. J. de Vries/K. Yesilkagit (1999), ‘Core Executives and Party Policies: Privatisation in the Netherlands’, in: West European Politics, vol.22 (1999) no.1, p.115-137. L. Vulperhorst (1995), ‘Om de betaalbaarheid van de volkshuisvesting’, in: L. Vulperhorst (red.), Goed en betaalbaar. Opvattingen over volkshuisvesting, Andersson Elffers Felix, Utrecht, p.46-56. L. Vulperhorst (1999), De kern van de zaak. Maatschappelijk ondernemen door woningcorporaties, Andersson Elffers Felix, Utrecht. F. van Waarden (2002), ‘De tucht van de economie’, in: Socialisme & Democratie, jrg.59 (2002) nr.1, p.42-47. M. Walzer (1983), Spheres of Justice. A Defense of Pluralism and Equality, Basic Books, z.pl. M. van Weezel/M. Zonneveld (2002), De onttovering van paars. Een geschiedenis van de kabinetten-Kok, Van Gennep, Amsterdam. L. de Wolff (1979), ‘Sociaal-democratie en neo-corporatisme’, in: J. Bank e.a. (red.), Het eerste jaarboek voor het democratisch socialisme, Uitgeverij De Arbeiderspers, Amsterdam. D.J. Wolfson (2001), Theorie en toepassingen van de economische politiek, Uitgeverij Coutinho, Bussum. T. Wöltgens (1996), De nee-zeggers, of de politieke gevolgen van het economisch liberalisme, Prometheus, Amsterdam. wrr (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) (1992), Milieubeleid. Strategie, instrumenten en handhaafbaarheid, Rapporten aan de Regering nr.41, Sdu Uitgevers, Den Haag. wrr (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid) (2000), Het borgen van publiek belang, Rapporten aan de Regering nr.56, Sdu Uitgevers, Den Haag. J.L. van Zanden (1997), Een klein land in de 20e eeuw. Economische geschiedenis van Nederland 1914-1995, Het Spectrum, Utrecht. M. van Zuijlen/R. van der Ploeg (1995), ‘Paars voor sociaal-democraten’, in: Socialisme & Democratie, jrg.52 (1995) nr.3, p.112-118. M. van Zuijlen (1997), ‘(Be)sturing’, in: Enkele eenvoudige gedachten; bouwstenen voor een verkiezingsprogramma, Partij van de Arbeid, Amsterdam.

149


januari 1963, in het gebouw van de Dierentuin te ’s Gravenhage, Partij van de

Grenzen aan. Privatisering en de hervorming van de publieke sector. de markt

Recommend Documents