Eindrapport. Duur van het project: December 2000 December 2001

__________________________________________________________________________ fabienne familles et couples binationaux en europe binationale familien und lebensgemeinschaften in europa binationale gezinnen en relaties in europa

Eindrapport

Projectfinanciering: Europese Commissie, DG Werkgelegenheid en sociale zaken/Bruxelles Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend/Berlin

Duur van het project: December 2000 – December 2001

Eindverantwoordelijkheid: Verband binationaler Familien und Partnerschaften, iaf e.V. Cornelia Spohn, Bundesgeschäftsführerin Ludolfusstr. 2-4 D – 60487 Frankfurt/Main December 2001

1

__________________________________________________________________________ Projectcoördinatie:

Projectpartners:

Veronika Kabis Verband binationaler Familien und Partnerschaften, iaf e.V. Johannisstr. 13 D – 66111 Saarbrücken Tel. 00.49.681.938.51.73 Fax 00.49.681.37.35.91 e-mail: [email protected] www.fabienne-iaf.de

in Oostenrijk: FIBEL – Fraueninitiative bikulturelle Familien und Lebensgemeinschaften Gertrud Schmutzer/Petruska Krcmar Heinestr. 43 A – 1020 Wien [email protected] in Frankrijk: Alliances sans frontière Beate Collet/Jeanne Ouchelh/ Dalal Loghlam/Amina Nordman 11, villa Curial F – 75019 Paris [email protected] in Kooperation mit CNAFAL Yolande Besnier 108, avenue Ledru Rollin F – 75011 Paris [email protected] in Nederland: Centre for Migration Law Faculty of Law University of Nijmegen Betty de Hart Thomas von Aquinostraat 6 NL – 6525 GD Nijmegen [email protected] Met medewerking van Stichting Lawine, Amsterdam

Methodische und technische Hilfen: Isoplan-Institut Ekkehart Schmidt-Fink Martin-Luther-Str. 20 D – 66111 Saarbrücken [email protected] Methodologische hulp: Isoplan-Institut Ekkehart Schmidt-Fink Markus Löhrhoff Martin-Luther-Str. 20 66111 Saarbrücken [email protected]

2

__________________________________________________________________________ Eindredactie: Veronika Kabis (Projectleider, Saarbrücken) Het eindrapport bevat bijdragen van: Betty de Hart (Centre for Migration Law, University Nijmegen) Jeanne Ouchelh, Dalal Loghlam, Dr. Beate Collet, Amina Nordman u.a. (Alliances sans frontière, Paris) sowie Yolande Besnier (CNAFAL, Paris) Ekkehart Schmidt-Fink (isoplan-Institut, Saarbrücken) Gertrud Schmutzer und Petruska Krcmar (FIBEL, Wien) Hiltrud Stöcker-Zafari (iaf, Frankfurt/Main) Dr. Jörg Wegner (iaf, Bremen) Veronika Kabis

De in deze publicatie gepresenteerde standpunten komen niet noodzakelijkerwijs overeen met de politiek of de houding van de commissie.

3

__________________________________________________________________________

Inhoudsopgave

Omdat niet kann zijn, wat niet mag zijn ...................................................... 5 Of: waarom zijn binationale paren tot projectie van bedreigende scenario’s geworden Veronika Kabis, Projectleider/Saarbrücken

Untersuchungsmethoden ............................................................................10 Van gaten in het wegdek, wachtrijen en omleidingen ...............................11 Meer transparantie in de jungle van overheidsinstanties Voorbeeld gezinshereniging (Duitsland) Hiltrud Stöcker-Zafari, iaf/Frankfurt

De Goede Lobbes en de Onbezonnen Vrouw ………………………………..18 Betty de Hart/Centre for Migration Law, University Nijmegen

Binationale paren in Oostenrijk …………………………………………………30 Van “storende factor” tot normaliteit en culturele verrijking Petruska Krcmarova/Gertrud Schmutzer, FIBEL/Wien

Binationale homoseksuele relaties ………………………………………….... 40 Juridische en structurele discriminatie Dr. Jörg Wegner, iaf/Bremen

Frankreich: Es gilt wachsam zu bleiben ...................................................... 48 Die gesetzliche Gleichstellung ist weitgehend erreicht – Einige diskriminierende Praktiken sind geblieben Dr. Beate Collet/Dalal Loghlam/Jeanne Ouchelh u.a., Alliances sans frontière/Paris

“Met uw uiterlijk zou u toch ook een Duitser kunnen krijgen” .................. 67 Resultaten van de ondervraging van binationale paren Ekkehart Schmidt-Fink, Isoplan Institut/Saarbrücken Grafieken en statistieken betreffende de resultaten van de enquête ........... 77 Strategien gegen Diskriminierung ............................................................... 95 Presse ............................................................................................................. 98

4

__________________________________________________________________________

Omdat niet kan zijn, wat niet mag zijn of: waarom zijn binationale paren tot projectie van bedreigende scenario‘s geworden Veronika Kabis, projectleider

Een spook gaat om in Europa – het spook van de ongecontroleerde immigratie. Het bepaalt de agenda van de Europese Unie en de nationale regeringen, die trachten deze verschijning in toom te houden, bijvoorbeeld door een regulerende vreemdelingenwetgeving. Het scheppen van orde en nieuwe zekerheden is een neurotische reactie geworden op de snelle veranderingen van de wereldorde, waar oude grenzen niet meer geldig zijn en nieuwe grenzen alleen ten koste van vrijheden mogelijk zijn. Een van deze vrijheden is het recht op vrije partnerkeuze en huwelijk. Aangezien dit recht tegelijkertijd ook een van de laatste mogelijkheden is om legaal naar Europa te komen – hoewel gezinshereniging alleen een fractie uitmaakt van de totale immigratiebewegingen – zijn paren die hiervan gebruik maken, steeds vaker het doelwit van degenen, die de grenzen gesloten willen houden en hiervoor alles doen. Dit was onze hypothese, en uiteindelijk zien wij deze bevestigd. Wat zich daartussen afspeelt, wordt in dit rapport nader toegelicht. Kijken wij allereerst naar wat binationale paren zo bijzonder maakt. Aan de ene kant zijn ze de microkosmos van het globale dorp: hier vinden dagelijks grensoverschrijdingen plaats, hier wordt dagelijks onderhandeld over de verhoudingen tussen de ene en andere wereld, tussen noord en zuid, rijk en arm. Tegelijkertijd komt de vraag naar de eigen culturele, gesocialiseerde identiteit in het middelpunt te staan, omdat de eigen identiteit afgezet wordt tegen de identiteit van de ander en beiden de ene keer met elkaar spelen, de andere keer tegen elkaar vechten. Aan de andere kant zijn binationale paren de zichtbaar geworden belichaming van hetgeen angst inboezemt: het zijn mensen, die zich niet houden aan de bestaande orde, die voor een leven kiezen dat niet strookt met geldende normen en die volgens nieuwe regels leven. En uiteindelijk vormen zij een storende factor. Zij brengen meer werk met zich mee en bij hen is alles altijd een beetje gecompliceerder is dan bij anderen. En wie anders is dan de rest, loopt het gevaar anders bejegend, gediscrimineerd te worden. Het Latijnse woord „discriminare“ heeft twee betekenissen: ten eerste het vermogen om verschillen tussen fenomenen waar te nemen, en ten tweede de selectieve beoordeling van fenomenen. In het huidige taalgebruik wordt „discriminare“ vooral gebruikt in de zin van de tweede betekenis: de onterechte ongelijke behandeling, dus benadeling. Of en waardoor binationale paren in Duitsland, Oostenrijk en Nederland benadeeld worden, dit vast te stellen was de doelstelling van het fabienne project. Hiertoe hebben wij allereerst de rechtspositie met betrekking tot huwelijk, gezinshereniging en de verstrekking van verblijfsvergunningen en de juridisch-structurele voorwaarden bij samenleven van homoparen, onderzocht. Wij hebben onderzocht, hoe en in welk politiek kader bepaalde wetgeving tot stand is gekomen. In het tweede deel van het project hebben bijna 1000 paren uit de vier landen ons hun ervaringen met betrekking tot de omgang met overheidsinstanties meegedeeld. Dit werd aangevuld met uitspraken over hun bevindingen uit het dagelijks leven, hun persoonlijke waarneming van de veranderingen in dit dagelijks leven, sinds zij met partners uit een ander land samenleven. Op deze plaats zouden wij hen willen bedanken, al degenen die de moeite hebben genomen om onze omvangrijke vragenlijst in te vullen en bereid waren tot het afnemen individuele interviews. En uiteindelijk hebben wij ook gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van instanties: de burgerlijke stand, vreemdelingendiensten en ministeries.

5

__________________________________________________________________________ Wij zijn begonnen met de volgende vaststelling, die de projectpartners in de loop der jaren door hun activiteiten hebben opgedaan: wanneer binationale paren hun verzoeken indienen, begint het in het juridische en administratieve systeem flink te rommelen. Wij zijn op dit punt begonnen het geheel te ontrafelen, maar hebben hierbij ontdekt dat wij te maken hebben met een complex systeem, waarbij de meest uiteenlopende delen met elkaar verbonden zijn. Is het de wetgeving, die in de praktijk discriminerend werkt? Als dit het geval is, was dit ook de bedoeling van haar makers? Is het de individuele medewerker van het consulaat of de vreemdelingendienst, die zijn machtspositie uitbuit? Welke rol speelt de immigratiegeschiedenis en –politiek van en de racistische kennis binnen een maatschappij? Hoe zijn racisme, seksisme en homofobie (discriminatie van homoparen) met elkaar verbonden? In verloop van het project hebben we dit geheel geanalyseerd en de componenten geïdentificeerd. Bij de presentatie van de resultaten willen we dit proces en de analyses nader toelichten. Allereerst zal echter het kader toegelicht worden, waarbinnen discriminatie van binationale paren geplaatst moet worden. Discriminatie van binationale paren is in feite terug te voeren op drie gronden: discriminatie op grond van „ras“ cq. etnische afkomst, discriminatie op grond van geslacht (seksisme), en discriminatie op grond van seksuele oriëntatie (homofobie). Bij binationale paren bestaan deze fenomenen niet naast elkaar, maar versterken elkaar, zodat er vaak gesproken kan worden over meervoudige discriminatie. Als voorbeeld noemen we de vrouw, die het volgende te horen kreeg bij de Duitse vreemdelingendienst: „Met uw uiterlijk zou u toch ook een Duitser kunnen krijgen!“ Zo een opmerking is gebaseerd op zowel een racistische als ook een seksistische houding – en gevoelens van spijt, een dergelijke vrouw kwijt te zijn geraakt aan een buitenlander….Dergelijke opmerkingen, waarvan wij veel gedocumenteerd hebben, behoren volgens de antidiscriminatierichtlijnen van de Europese Unie tot de groep van discriminerende bejegeningen. Ze vormen echter alleen een deel van het probleem – maar wel het meest naar voren springende. De andere delen zijn de wetten, die binationale paren direct of indirect discrimineren – een opvallend voorbeeld hiervoor is de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken in Nederland – of het gebrek aan een juridisch kader – zoals in Oostenrijk, waar homoparen niet kunnen trouwen of een samenlevingscontract kunnen afsluiten, of de onmogelijkheid voor niet-getrouwde paren om de verblijfsrechtelijke status zeker te stellen. En uiteindelijk komen binationale paren terecht in de ambtelijke molen, waar veel hindernissen overwonnen moeten worden, die binationale paren tot wanhoop drijft, met veel onkosten gepaard gaat en soms leidt tot een weken of maanden durende scheiding. Waarom is dit echter zo? Wat zijn de achtergronden? Waarom worden binationale paren het doelwit van vooroordelen en afwijzing, tot projectie van bedreigende scenario‘s? De helft van de door ons ondervraagde paren ziet de oorzaak van discriminatie in het feit dat de buitenlandse partner zonder huwelijk geen verblijfsvergunning gekregen zou hebben. Een derde van de geïnterviewden gaf daarnaast aan, zich gediscrimineerd te voelen op grond van etnische afkomst of huidskleur. De controle op immigratie en racisme houden blijkbaar verband met elkaar. Op deze plaats lijkt het zinvol, de gangbare uitingsvormen van racisme nader toe te lichten. Racisme bestaat heden ten dage niet alleen als theorie, welke uitgaat van een natuurlijke ongelijkheid tussen de verschillende „rassen“. Kernpunt van het zogenaamde neoracisme is de stelling, dat er sprake is van historisch gegroeide en onophefbare verschillen tussen de culturen. Wij hebben dus te maken met een verschilmakend en cultureel racisme, dat de onverenigbaarheid van de culturen propageert en het door antiracisten geëiste recht op verschil als perfide beoordeeld. Uit deze vorm van racisme groeit de angst voor menging, voor die de Franse politoloog begin tachtiger jaren de term „mixofobie“ heeft gedefinieerd. Welk binationaal paar kent niet de waarschuwingen: „Dit kan toch niet goed gaan“, of „De culturele verschillen zijn te groot“? Degene die dit opmerkt zal niet toegeven racistisch te zijn – en toch schuilt hierin het eigenlijke probleem. Het is de mixofobie, die zich in het gedachtegoed van mensen heeft vastgezet, die er toe leidt dat al het mogelijke wordt gedaan

6

__________________________________________________________________________ om een menging te voorkomen. De gecompliceerdheid van de procedures, waarmee binationale paren te maken krijgen, de ondoorgrondelijkheid van regels, heeft alleen op de voorgrond iets te maken met het feit, dat verschillende juridische systemen elkaar ontmoeten. In werkelijkheid is dit een uitdrukking van onmachtige pogingen om orde te scheppen in een wereld, die voor velen – op een bedreigende wijze – in wanorde is geraakt. Welwetend, dat dit uiteindelijk niet meer kan lukken. Juist daar, waar liefde in het spel is, kunnen de obstakels noch zo groot zijn – uiteindelijk worden ze overwonnen. Een bewijs hiervoor is het feit, dat de meeste huwelijken en gezinsherenigingen, die wij hebben onderzocht, ondanks alle tegenslagen – ook er maanden of jaren overheen gingen – wel tot stand zijn gekomen; dat het overgrote deel van de aanklachten van schijnhuwelijken uiteindelijk door de rechter ongegrond verklaard worden; dat het aantal binationale relaties voortdurend toeneemt. Bij de betrokkenen leidt dit in feite alleen tot meer weerstand – zoals een Nederlandse doeltreffend formuleerde, toen haar door de burgerlijke stand werd afgeraden de man van haar keuze te huwen: „Bij mij heeft dit juist de omgekeerde werking – ik zet het juist door.“ De poging, paren tegen te werken bij de verwerkelijking van hun leefgemeenschap, leidt – zeker in het begin – tot een fenomeen dat wij uit de wereldliteratuur kennen: het „Romeo-en-Julia-effekt“, dat partners alleen noch dichter bij elkaar brengt en ze naar alternatieve oplossingen laat zoeken (gelukkig meestal met een minder tragische afloop). De verhinderingsmachinerie, die in onze landen op gang is gekomen, laat een spoor van krenkingen, vernederingen en ideële en materiele verliezen, achter. Op lange termijn is deze druk, die van buitenaf wordt uitgeoefend, een grote belasting, die de relatie op een zware proef stelt. Zo zei een van de ondervraagden: „Onze relatie zou waarschijnlijk nog bestaan, wanneer wij niet gedwongen zouden zijn geweest om snel te trouwen en een gezamenlijke woning te hebben, terwijl wanneer een tenminste tijdelijke scheiding beter zou zijn geweest. Wij voelden ons te zeer afhankelijk van elkaar.” De achterdocht ten opzichte van binationale paren, die de schijnbaar uitzichtloze poging ondernemen, de onverenigbaarheid van culturen te overwinnen, wordt dan tot self-fulfilling prophecy – omdat niet kan zijn, wat niet mag zijn. Naast de racistische discriminatie hebben binationale paren ook te maken met seksistische discriminatie, en, in geval van homoparen, ook van homofobe discriminatie. De verschillende vormen versterken elkaar. Onze onderzoeken in Nederland laten duidelijk zien, dat het afwijken van de norm van het endogame huwelijk (het huwelijk binnen de groep) gestraft wordt – met de veronderstelling onmondig te handelen en een onbezonnen keuze te maken. Deze paternalistische houding van ambtenaren, die vrouwen afraden een relatie met een buitenlander aan te gaan en „het alleen maar goed bedoelen“, is hiervan een uitingsvorm. Dat we al lang niet meer te maken hebben met individuele gevallen van discriminatie, maar dat er sprake is van een zekere systematiek, heeft goede redenen. Het zou fataal zijn om te geloven dat racistische, seksistische en homofobe houdingen alleen beperkt zouden blijven tot individuen, en dat men bij de bestrijding van discriminatie zou kunnen volstaan met het veranderen van individuele overtuigingen. Dit zou betekenen dat de macht van de politiek en media wordt onderschat. De hier gevoerde discussies bepalen het bewustzijn. Er kan macht uitgeoefend worden over welke richting de verschillende discussies op gaan. In de discussie over immigratie kunnen immigranten als normaal of afwijkend bestempeld worden, door ze als behorend tot een bepaalde ras of cultuur neer te zetten, ze positief of negatief te beoordelen. Tegelijkertijd zijn de machtsverhoudingen in deze discussies zeer verschillend. Degene die toegang heeft tot de media, is eerder in de gelegenheid om het verloop van een discussie te bepalen en te beïnvloeden, dan iemand die zijn stem allen in een kleine kring kan laten gelden. Wat betekent dit voor onze vraagstelling? Laten we een voorbeeld nemen. Ook de wetten zijn een deel van de discussies. De Nederlandse Wet Voorkoming Schijnhuwelijken bijvoorbeeld, die alle binationale paren met een niet-Europese partner een speciale behandeling doet ondergaan, heeft niet alleen een concrete discriminerende uitwerking op

7

__________________________________________________________________________ het paar, maar alleen al het feit op zich, dat een dergelijke wet bestaat, waarover periodiek veel in de media wordt gesproken, voedt de maatschappelijke discussie over schijnhuwelijken. Dat het aantaal daadwerkelijk ontdekte schijnhuwelijken in verhouding tot het totale aantal huwelijk slechts zeer gering is, wordt niet openbaar gemaakt – omdat de macht over deze discussie door anderen wordt uitgeoefend. Omgekeerd konden we in Frankrijk vaststellen, dat de belangrijkste versoepelingen van de vreemdelingenwet 1998 heeft geleid tot een afname van de openbare discussie over schijnhuwelijken en zo veel druk, die op binationale paren werd uitgeoefend, heeft weggenomen. Politiek, wetgeving en media spelen dus een centrale rol bij het veroorzaken en de bevordering van discriminatie – niet voor niets was dit het centrale thema van onze afsluitende conferentie in het kader van dit project. Bij de poging, discriminatie te bestrijden, wordt een ander probleem duidelijk. Openlijke racistische uitingen zijn in de huidige maatschappij niet meer ‚politiek correct‘. De „opstand van de fatsoenlijken“ onder leiding van een Duitse bondsregering is hiervan een voorbeeld. De positionering van de politiek verantwoordelijken aan de kant van de antiracisten, belemmert echter het inzicht in de eigen racistische overtuigingen. De hierboven toegelichte veranderingen in de racistische kennis van de maatschappij, die vooral is gebaseerd op de onverenigbaarheid van culturen en derhalve verwijten van racistische aard afwijst, maken het mogelijk om racisme als „somebody else’s problem“ te bestempelen. Dit leidt tot de paradoxale situatie, dat door de openbare orde weliswaar de meest ogenschijnlijke symptomen van racisme bestreden worden, maar dat het eigen, geïnstitutionaliseerde racisme - bij voorbeeld in de wetgeving of de ambtelijke praktijken, niet geproblematiseerd worden. Deze politiek dwingt tot een zeer voorzichtige omgang met de ambtelijke actoren: verwijt iemand de ander van racistisch gedachtegoed of handelingen, riskeert deze van laster beschuldigd te worden. Betekent dit nu, dat wij in de politiek en het ambtelijk apparaat van de vier onderzochte landen te maken hebben met racisten? Nee, zeer zeker niet. Hiertegen spreekt al het feit, dat de interviews met burgerlijke standen en vreemdelingendiensten in alle openheid zijn gevoerd en hebben geleid tot constructieve gesprekken. Het betekent echter, dat de verantwoordelijken voor wetgeving, politiek en beheer een eerlijke uiteenzetting moeten aangaan met de betrokkenen over hun ervaringen met betrekking tot discriminatie en bij henzelf moeten nagaan, welk aandeel zij zelf hierbij hebben. Het betekent ook, dat degenen die aan de macht zijn, verantwoordelijkheid moeten afleggen over hoe zij de discussie over immigratie ingaan en deze bepalen. Afhankelijk hiervan wordt een zekere mate van racisme geactiveerd. De politiek gelegitimeerde en in de media besproken veronderstelling van schijnhuwelijken, zal anders altijd de bodem vormen, waarop latent aanwezige vooroordelen, racisme en seksisme kunnen doorgroeien. Zij is voedingsbodem en tegelijkertijd de rechtvaardiging. Mensen, die samenwerken met vreemdelingendiensten en ambassades, hebben zeker geen gemakkelijke taak. De aard van het onderwerp maakt dat zij een selectieve kijk hebben op „probleemgevallen“; de koppeling van deze selectieve ervaringen en de informatie uit de media maakt het dubbel zo zwaar zich los te maken van de met vooroordelen doorweven denkkaders. Maar juist daarom is het des te noodzakelijker, deze kijk op zaken te veranderen – door ze bijvoorbeeld te laten zien dat individuele gevallen van schijnhuwelijken niet te veralgemeniseren zijn en niet voor alle binationale paren gelden. Tot een effectieve strategie tegen discriminatie behoort daarom naast de reeds genoemde overkoepelende aspecten, ook het werk aan de basis: de verwerving van interculturele competentie en conflicthantering door, en het overbrengen van principes als klantoriëntatie aan al die ambtenaren, die met immigranten en dientengevolge met binationale paren te maken hebben. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt in eerste instantie bij de leidinggevenden: nodig zijn top-down-processen, het van boven van beneden bewerkstelligen van een denkwijze vrij van discriminatie.

8

__________________________________________________________________________ Met het fabienne project konden wij een omvangrijk en actueel beeld schetsen van de discriminatie van binationale paren. Op basis hiervan komen wij met een aantal voorstellen. In de toekomst zal het daarom gaan, onze inzichten openbaar te maken en partners te vinden waarmee deze in de praktijk gebracht kunnen worden.

9

__________________________________________________________________________

Untersuchungsmethoden Zur Ermittlung und Bewertung möglicher Formen von Diskriminierung haben die Projektpartner unterschiedliche Vorgehensweisen gewählt. Die Differenzierung in der Methodik hat sich als sinnvoll und notwendig erwiesen, da Gesetze, Verwaltungsverfahren, Behördenhandeln und Alltagserleben bei der Diskriminierung binationaler Paare in besonderer Weise zusammenspielen. Ein Teil dieser Arbeiten wurde unabhängig voneinander in den vier Projektländern geleistet, wobei die Ergebnisse in bilateralen Arbeitstreffen ausgetauscht und ausgewertet wurden. Um eine Vergleichbarkeit der Ergebnisse in allen vier Ländern zu erzielen, wurde die Befragung binationaler Paare mittels eines weitgehend identitischen Fragebogens parallel in diesen Ländern durchgeführt. Im Einzelnen wurden folgende Methoden gewählt: a)

Analyse der Rechtslage für binationale Familien einschließlich ihrer Geschichte in den vier Ländern Analyse der Rechtsprechung in den Niederlanden sowie teilweise in Deutschland

b)

Insgesamt wurden die Erfahrungen von über 1100 Paaren mit Verwaltungsverfahren und Behörden erfasst (881 mittels standardisierten Fragebögen in allen vier Ländern; Auswertung von 229 Beratungsunterlagen in Frankreich; 20 qualitative Einzelinterviews in Österreich). vgl. dazu das AnalyseRaster von FIBEL in der Anlage

c)

Gespräche mit Leitern von Standesämtern und Ausländerbehörden anhand eines Interviewleitfadens (in Deutschland); Gespräche mit Verantwortlichen aus Ministerien und sonstigen übergeordneten Behörden in den vier Ländern.

d)

In Form einer Expertise: Theorien zur Entstehung, Erscheinungsformen und Funktion von Fremdenfeindlichkeit und Rassismus

Überblick über Projektstruktur und -methodik

Transnational: Befragung von 881 Paaren mittels Fragebogen Deutschland Analyse der Rechtslage Rechtshistorische Analyse Auswertung von Beratungsfällen Behördeninterviews

Frankreich

Analyse der Rechtslage Rechtshistorische Analyse Auswertung von Beratungsfällen Expertengespräche

Niederlande

Analyse der Rechtslage Rechtshistorische Analyse Analyse der Rechtsprechung Expertengespräche

10

Österreich

Analyse der Rechtslage Qualitative Einzelinterviews Auswertung von Beratungsfällen Expertisen

__________________________________________________________________________

Van gaten in het wegdek, wachtrijen en omleidingen Meer transparantie in de jungle van overheidsinstanties Voorbeeld gezinshereniging (Duitsland) Hiltrud Stöcker-Zafari, iaf/Frankfurt

1. Inleiding De resultaten van de enquêtes bevestigen de inzichten van het deelproject ‚gezinshereniging‘: van de 654 ondervraagde paren gaven 55% aan dat de medewerkers van vreemdelingendiensten, en in het bijzonder van ambassades, onvriendelijk c.q. zeer onvriendelijk gedrag vertonen. Ook zonder de pretentie te hebben dat er sprake is van een representatief onderzoek, kan gesproken worden over eenduidige tendensen. In totaal vonden 82% van de paren, dat zij in de loop van de procedure benadeeld werden ten opzichte van Duits-Duitse paren omdat zij met discriminerende / beledigende opmerkingen door ambtenaren geconfronteerd werden, omdat zij geen betrouwbare inlichtingen over de stand van zaken ontvingen of omdat zij niet tegemoet werden gekomen in geval van problemen bij het verkrijgen van de benodigde documenten. In het tweede deel van het project werd de procedure voor gezinshereniging nader geanalyseerd teneinde discriminerende aspecten te identificeren, die samenhangen met de procedure zelf. De samenwerking tussen ambassade en vreemdelingendienst In Duitsland wordt in de procedure voor gezinshereniging geen onderscheid gemaakt tussen de daadwerkelijke komst van de buitenlander en het verblijf, zoals het geval is Frankrijk en Oostenrijk, maar brengt beide zaken onder in een procedure. Op grond van deze constellatie moet de vreemdelingendienst in Duitsland om toestemming worden gevraagd, aangezien deze verantwoordelijk is voor het verstrekken van verblijfsvergunningen. De vreemdelingendiensten zijn echter alleen indirect betrokken bij de gehele procedure. Zij nemen een beslissing in het kader van een interne goedkeuringsprocedure. Ze hebben een medezeggenschaps- en medebeslissingsrecht, waarbij de definitieve beslissing door de ambassades wordt genomen. Klachten over en het nemen van rechtsmaatregelen tegen een negatieve beslissing over de afgifte van een visum zijn derhalve gericht aan de ambassade, terwijl in individuele gevallen de ontbrekende instemming van de vreemdelingendienst aanleiding is voor de uiteindelijke afwijzing van een visum. Op grond van de interne instemmingprocedure kunnen aanvragers niet direct tegen de vreemdelingendienst, de veroorzakende partij, optreden, maar moeten hun bezwaar indienen bij de ambassades. De vreemdelingendiensten wekken bij de aanvragers vaak de indruk, dat hun rol in het geheel onbeduidend is, dat zij maar weinig mogelijkheden hebben om invloed uit te oefenen op uitkomst van de procedure. Zij ontrekken zich op deze manier aan directe kritiek. Wanneer echter nader wordt onderzocht waarom een aanvraag tot gezinshereniging wordt afgewezen of lang duurt, zo zijn er ook oorzaken in het binnenland aan te wijzen. Ze hebben betrekking op de beoordeling door en de beslissing van de vreemdelingendienst.

11

__________________________________________________________________________ Deze structuur van de procedure voor gezinshereniging leidt in de praktijk altijd weer tot irritaties bij de aanvragers en zijn/haar familieleden omdat de systematiek moeilijk te doorgronden is. Veelvuldig maken zij mee, van de kast naar de muur te worden gestuurd, waarbij geen van de overheidsdiensten aangeeft de betreffende bevoegdheden te hebben. Uitwerking: Alleen al deze opzet van de procedure maakt discriminatie mogelijk. Hoe kunnen mensen invloed uitoefenen op een voor hun levensvormgeving beslissende procedure zonder te weten, wie bevoegd is? Om dit uit te zoeken en om aanspraak te doen op hun rechten, is vaak ondersteuning door derden noodzakelijk, bijvoorbeeld door adviserende instellingen of door interventie van advocaten. Voorstel: In de toekomst zou geregeld moeten worden, dat de aanvraag tot gezinshereniging in het binnenland ingediend kan worden. Hierdoor wordt nabijheid van familieleden, die in een van de bondslanden verblijven, bewerkstelligd en kunnen vragen ter plekke en direct worden beantwoord. Daarnaast valt te bezien, of er in de toekomst een onderscheid tussen de procedures voor de komst en het verblijf gemaakt moet worden, zodat bij mogelijke problemen het bevoegde apparaat direct aanwijsbaar is.

2.

De meest voorkomende belemmeringen bij gezinshereniging

2.1.

Belemmeringen bij komst

2.1.1. De bevoegdheid van vreemdelingendiensten De vreemdelingendienst beslist in het kader van gezinshereniging over !

de vereffening van kosten samenhangend met uitwijzing: De navraag, in hoeverre de terugbetaling van de kosten van uitwijzing samenhangt met een achteraf vastgelegde termijn dat uitwijzing geëffectueerd moet worden, leverde geen nieuwe inzichten op. Eerder werd door de ondervraagde paren en de vreemdelingendiensten (bijv. Frankfurt am Main) bevestigd dat er een samenhang bestaat, zonder echter een juridische grondslag hiervoor te kunnen benoemen. De binnenlandse overheidsinstanties maken blijkbaar hiervan gebruik om publieke middelen terug te vorderen. Een vergelijkbare houding ziet men bij de sociale diensten: ontving de buitenlandse echtgenoot voor het huwelijk onder een andere naam een uitkering, zo verleenden in individuele gevallen de vreemdelingendiensten pas dan toestemming aan de ambassades, wanneer de Duitse partner schriftelijk verklaarde de gemaakte kosten te vereffenen en, om aan deze verklaring kracht bij te zetten, een bedrag aanbetaalde. Ook voor deze praktijken ontbreekt een juridische basis. Uitwerking: Ook wanneer deze administratieve praktijken niet in alle bondslanden plaatsvinden, is er sprake van discriminatie van binationale paren. Ze maken de uitkomst van de procedure, namelijk het verlenen van toestemming voor de komst naar Duitsland, afhankelijk van de terugbetaling van gemeenschapsgelden. De toestemming zou gebaseerd moeten zijn op objectieve criteria, die herleidbaar zijn tot de aanvrager. Kosten, die deze veroorzaakt heeft, kunnen na komst naar Duitsland teruggevorderd worden. De Duitse partner mag op grond van het huwelijk niet hiervoor mede verantwoordelijk gemaakt worden. Paren, die slechts over weinig

12

__________________________________________________________________________ financiële middelen beschikken, moeten beschermd worden op grond van het grondrechtelijk gegarandeerde recht op huwelijk en familie.

• • • •

In dit kader stelde de bondsdagfractie van de PDS (partij van het democratisch socialisme) in de herfst 2000 een aantal vragen aan de Duitse Bondsdag. Ze vroeg, of het klopt dat kosten samenhangend met uitwijzing vereffend moeten zijn, voordat een verblijfsvergunning ten behoeve van gezinshereniging afgegeven wordt aan de buitenlandse partner; welke juridische basis hieraan ten grondslag ligt; hoe de omstandigheden beoordeeld worden, dat het echtpaar in de praktijk door ontbrekende financiële middelen hun door artikel 6 van het grondrecht gegeven recht op huwelijk en familie niet kunnen naleven; hoe de bondsregering zeker wil stellen, dat ook personen zonder toereikende financiële middelen aanspraak kunnen doen op hun recht op gezinshereniging. Het antwoord van de bondsregering was weinig zeggend. In het antwoord werd gerefereerd aan passages uit de vreemdelingenwet met betrekking tot het ontstaan van het restrictieve beleid, de mogelijkheid om achteraf een termijn te stellen aan de uitwijzing en de terugbetalingsverplichting van in aanspraak genomen publieke middelen. “Bij met Duitse staatsburgers gehuwde buitenlanders gelden niet alleen financiële overwegingen bij het afwijzen van een aanvraag voor een regeling in termijnen. Is er geen sprake van gevaar op herhaling, wordt in deze gevallen regelmatig een termijn afgesproken. Bij het bepalen van de duur van de termijn is ook te onderzoeken, in hoeverre reeds gemaakte uitwijzingskosten middels betalingen in termijnen teruggevorderd kunnen worden”. Deze uiteenzetting is geen antwoord op de vragen. Aangezien niet bevestigd wordt, dat er sprake is van een samenhang tussen restitutie van kosten voor uitwijzing en de verlening van verblijfsvergunning, wordt ook geen juridische basis benoemd, die aan dergelijke praktijken ten grondslag zou kunnen liggen. Hiermee wordt ook de beantwoording van de vraag overbodig, of het in de praktijk onmogelijk is om het grondwettelijk beschermde recht op huwelijk en familie nageleefd kan worden. Interessant in dit kader is de duidelijke omschrijving van de term ‚discriminatie‘, zonder dat deze een keer genoemd wordt. Blijkbaar behoort deze term nog niet tot de gangbare uitdrukkingen in het Duitse taalgebruik.

!

het inreisverbod vanwege illegaal verblijf voor het huwelijk Een illegaal verblijf, dat bij de aanvraag van een visum bekend wordt, is voor veel vreemdelingendiensten een reden, de verlening van dit visum uit te stellen. Hiermee wordt in principe achteraf een inreisverbod opgelegd. Uitleg hiervan is gebaseerd op de vreemdelingenwet, welke illegaliteit als reden voor uitwijzing noemt en de legale komst naar Duitsland tegenwerkt en zo de belangen van de Bondsrepubliek Duitsland beschermd. Hier tegenover staan de persoonlijke belangen van de aanvrager, in het bijzonder het feit, dat deze met een Duitse burger is getrouwd en hierdoor op grond van artikel 6 van de grondwet aanspraak kan maken op het recht op verblijf in Duitsland. Desalniettemin leggen in individuele gevallen vreemdelingendiensten inreisverboden van drie jaar op. Een dergelijke beslissing behoort tot hun bevoegdheden. Onderzoek in het bondsland Hessen gaf aan, dat de vreemdelingendiensten voor het nemen deze beslissingen noch van het ministerie van Binnenlandse Zaken, noch van de hoofdinspectie, richtlijnen ontvangen. In andere bondslanden kan dit anders geregeld zijn. In het kader van dit project kon dit niet verder onderzocht worden.

13

__________________________________________________________________________ Uitwerking: Deze administratieve praktijk verhindert, dat zich Duitse burgers met hun buitenlandse echtgenoten direct na het huwelijk in Duitsland kunnen vestigen. In de praktijk betekent dit, dat het grond- en mensenrecht op een huwelijks- en familieleven buiten spel wordt gezet. Hierdoor worden onschuldigen bestraft voor een gedrag, dat zij niet zouden hoeven te verantwoorden en dat niet in samenhang staat met hun relatie. De buitenlandse echtgenoot zou moeten mogen binnenreizen. Pas dan bestaat de mogelijkheid, zich met eventueel bestaande verwijten door binnenlandse overheidsinstanties uiteen te zetten en zich te rechtvaardigen. Het huwelijksleven met een Duitse burger zou mogelijk gemaakt moeten worden en zou in alle gevallen prioriteit moeten krijgen.

2.1.2. De bevoegdheden van Duitse ambassade en consulaten Gedurende het project werd steeds weer duidelijk, dat er vooral in geval van bepaalde landen moeilijkheden bij de gezinshereniging ontstaan, omdat de staatsburgers van deze landen problemen hadden met de Duitse overheidsinstanties ter plekke. Hiertoe behoren vooral West-Afrikaanse landen (Ghana, Nigeria, Gambia, etc.) en Pakistan. Vergelijkbare ervaringen werden in Noord- of Zuid-Amerikaanse staten, landen van de Europese Unie, maar ook Oost-Europese landen niet of maar zelden gemaakt. Een verdere analyse kon vanwege de korte duur van het project niet gemaakt worden. Pogingen, om via het ministerie van Buitenlandse Zaken in Berlijn aan statistieken te komen, mislukten, omdat informatie hierover niet geregistreerd wordt. De enige statistiek, die het ministerie van Buitenlandse Zaken bijhoudt, geeft het aantal verleende visa ten behoeve van gezinshereniging weer, zonder echter een onderscheid te maken tussen nationaliteit, leeftijd, beroep, etc.: 1998 a) Buitenlandse echtgenotes naar Duitse echtgenoten b) Buitenlandse echtgenoten naar Duitse echtgenotes c) Buitenlandse echtgenotes naar buitenlandse echtgenoten d) Buitenlandse echtgenoten naar buitenlandse echtgenotes e) Kinderen onder 18 jaar:

13.098 8.900 19.257 7.984 14.584

Totaal:

62.809

Dit betekent: in 1998 hebben in het kader van gezinshereniging 21.998 Duits-buitenlandse paren deelgenomen. 1999 a) Buitenlandse echtgenotes naar Duitse echtgenoten b) Buitenlandse echtgenoten naar Duitse echtgenotes c) Buitenlandse echtgenotes naar buitenlandse echtgenoten d) Buitenlandse echtgenoten naar buitenlandse echtgenotes e) Kinderen onder 18 jaar:

16.246 9.865 20.036 7.711 16.892

Totaal:

70.750

Dit betekent: in 1999 hebben 26.111 Duits-buitenlandse paren deelgenomen aan gezinshereniging uit het buitenland.

14

__________________________________________________________________________ 2000 a) Buitenlandse echtgenotes naar Duitse echtgenoten b Buitenlandse echtgenoten naar Duitse echtgenotes c) Buitenlandse echtgenotes naar buitenlandse echtgenoten d) Buitenlandse echtgenoten naar buitenlandse echtgenotes e) Kinderen onder 18 jaar:

18.863 11.747 19.893 7.686 17.699

Totaal:

75.888

Dit betekent: in 2000 hebben 30.610 Duits-buitenlandse paren deelgenomen aan gezinshereniging uit het buitenland. Zetten we de cijfers voor gezinshereniging af tegen de in totaal verleende visa, zo ontstaat volgende overzicht (helaas ontbreekt vergelijkingsmateriaal voor het jaar 2000): 1998 Totaal aantal verleende visa Touristen-/doorreisvisa Langdurig verblijf Afwijzing/weigering

2.498.480 2.036.959 461.521 428.658

1999 Totaal aantal verleende visa Touristen-/doorreisvisa Langdurig verblijf Afwijzing/weigering

2.264.131 1.926.705 337.426 434.749

(Afwijzing vindt schriftelijk plaats, weigering vindt plaats op grond van bijv. een onvolledig dossier). Het aandeel, dat bij gezinshereniging wegvalt, wordt opgeteld bij het cijfer voor langdurig verblijf. Dit is binnen een jaar gestegen van 13,6% naar 20,9%. Dit betekent, dat het aantal van verleende visa, dat uiteindelijk leidt tot een verblijf in de bondsrepubliek, stijgt. Dit wederom correleert met het toenemende aantal binationale huwelijkssluitingen; het laat echter ook zien, dat huwelijken, die in het buitenland gesloten worden en in geen statistiek voorkomen, eveneens toenemen. Helaas kan op grond van het beschikbare cijfermateriaal niet achterhaald worden, welk deel van de afwijzingen en weigeringen betrekking hebben op aanvragen tot gezinshereniging en of er een onderscheid tussen landen zichtbaar is.

2.2.

Legalisatieprocedure

Duitse rechtbanken en overheidsinstanties kunnen buitenlandse, publieke oorkonden ook zonder verdere formaliteiten als bewijsmateriaal aannemen en afzien van bewijzen die de echtheid van de documenten moeten aantonen. Volgens § 438 ZPO (“Zivilprozessordnung”) bestaat er geen legalisatieplicht. Is een oorkonde echter gelegaliseerd door een bevoegde Duitse vertegenwoordiging in het buitenland conform § 13 KG (“Konsulargesetz”), dan wordt ook in het Duitse juridische circuit niet aan de echtheid van deze getwijfeld. Aan legalisatie is voltooid, wanneer deze conform §13.2. KG plaatsvond. Dit betekent dat de echtheid van de handtekening, de functie en eventueel de zegel wordt bevestigd. Is een oorkonde reeds gewaarmerkt, zo heeft de legalisatie hierop betrekking. Aan welke voorwaarden in individuele gevallen voldaan moet worden, wil de ambtenaar van het consulaat het betreffende document legaliseren, staat in de wet niet in detail genoemd.

15

__________________________________________________________________________ De ambtenaar neemt besluiten op grond van plichtsgetrouwe beoordeling. Op deze manier mengen zich persoonlijke kennis en ervaringen, maar ook houdingen en instellingen in de beoordeling, die echter weer zakelijk en objectief dient te zijn. Aangezien de binnenlandse overheidsinstanties meestal alleen gelegaliseerde, buitenlandse documenten accepteren, valt de taak van het legaliseren onder de Duitse buitenlandvertegenwoordigingen. Iedereen die een buitenlandse, publieke oorkonde heeft, kan derhalve aanspraak doen op legalisatie door de bevoegde buitenlandvertegenwoordiging. Wordt deze geweigerd, zo moet dit schriftelijk beargumenteerd worden. De aanvrager kan hiertegen bezwaar indienen bij de rechtbank in Berlijn (§ 52.2. VwGO – “Verwaltungsgerichtsordnung”). In bepaalde landen vertoont de personen- en oorkondenregistratie ernstige gebreken, zodat het ministerie van Buitenlandse Zaken de Duitse buitenlandvertegenwoordigingen reeds in mei 2000 instrueerde om voorlopig geen legalisaties meer door te voeren. Aanvragen voor legalisaties van publieke oorkonden worden afgewezen en de aanvragers worden direct doorverwezen naar de binnenlandse instantie, die hiervoor verantwoordelijk is. Wanneer de binnenlandse instantie aandringt op een legalisatie, moet deze contact opnemen met de Duitse buitenlandvertegenwoordiging en deze in het kader van een ambtelijke wederdienst om hulp vragen. Alleen dan gaat de ambassade in bepaalde landen over tot actie en controleert de oorkonden met middelen, die zij ook voorheen gebruikte, bij voorbeeld met behulp van een vertrouwenspersoon. De kosten, die met deze procedure gepaard gaan, zijn voor rekening van de aanvrager en moeten aan de betreffende binnenlandse instantie betaald worden. Is de legalisatieprocedure afgerond, dan wordt de oorkonde met een aantekening gestuurd naar de overheidsinstantie die het verzoek heeft ingediend. Weigert de ambassade de legalisatie, zo leidt dit tot afwijzing van de betreffende aanvraag door de binnenlandse overheidsinstantie, bijvoorbeeld een aanvraag voor het vastleggen van een familieboek. De aanvrager heeft bij deze procedure alleen de mogelijkheid om bezwaar in te dienen tegen afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag bij het bevoegde rechtbank, maar niet tegen de weigering van de legalisatie. De procedurewijziging heeft betrekking op oorkonden uit de volgenden landen / vertegenwoordigingen: Bangladesh ambassade Dhaka Benin ambassade Cotonou Cote d’Ivoire ambassade Abidjan – ook bevoegd voor Liberia Ghana ambassade Accra Guinee ambassade Conakry - ook bevoegd voor Siërra Leone India ambassade New Delhi; generaalconsulaat Chennai, Kalkutta en Bombai Kameroen ambassade Yaoundé Kongo (democratische republiek) ambassade Kinsjasa Nigeria ambassade Lagos Pakistan ambassade Islamabad; generaalconsulaat Karachi Filippijnen ambassade Manilla Ruanda ambassade Kigali Senegal ambassade Dakar – ook bevoegd voor Gambia; Guinee-Bissau Vietnam ambassade Hanoi; generaalconsulaat Ho-Chi-Minh stad De landen, die in dit deelproject het meest genoemd werden, behoren volgens het ministerie van Buitenlandse Zaken tot de zogenaamde ‚probleemlanden‘. De gewijzigde procedure beloofde een besparing in tijd en kosten, ook voor de aanvrager, maar in de praktijk kon dit tot nu toe nog niet worden vastgesteld. De ondervraging van binationale paren heeft geleerd,

16

__________________________________________________________________________ dat de gezinshereniging met burgers uit deze landen zeer problematisch verloopt (vergelijk de uitwerking van de enquêtes). Uitwerking: De moeilijkheden, waarmee paren met niet gelegaliseerde documenten in Duitsland geconfronteerd worden, worden duidelijk bij bijvoorbeeld bij verandering van burgerlijke staat, de aanmelding bij de burgerlijke stand, of het vastleggen van een familieboek. Niet alle binnenlandse overheidsinstanties zijn even goed geïnformeerd over de wijzigingen met betrekking tot de legalisatieprocedure en zijn van mening, dat de aanvrager zelf verantwoordelijk is voor de legalisatie. Blijven zij in gebreke, zo zou hun huwelijk in de bondsrepubliek geen wettelijke basis hebben. Dat dergelijke opmerkingen van de kant van de binnenlandse overheidsinstanties leiden tot een grote mate van onzekerheid bij de betrokkenen, hoeft verder niet toegelicht te worden. De vraag is, waarom Duitse overheidsdiensten vasthouden aan voorheen geldende criteria voor het afgeven van een publieke oorkonde, terwijl bewezen is, dat in bijna twintig landen niet aan deze criteria voldaan kan worden. Waarom worden nog altijd – weliswaar in het kader van een ambtelijk verzoek door een binnenlandse overheidsinstantie – dure controlemechanismen toegepast, om achteraf vast te moeten stellen, dat de oorkonde weliswaar echt is, maar dat ten aanzien van de inhoudelijke authenticiteit van het document geen oordeel gegeven kan worden? Deze uitkomst staat in principe al vast op het moment dat de aanvraag wordt ingediend. Vordering: Duitse overheidsinstanties kunnen andere landen niet dwingen, hun administratieve procedures of registratiepraktijken zo te veranderen, dat ze voldoen aan Duitse maatstaven. Op grond hiervan zouden de oorkonden en documenten zo geaccepteerd moeten worden, zoals ze worden overhandigd, en voor de inhoudelijke juistheid zou de betreffende eigenaar van de oorkonde ter verantwoording geroepen moeten worden.

3.

Samenvatting

De procedure voor gezinshereniging is in dien mate te veranderen, dat deze transparant en overzichtelijk wordt. Door een onderscheid te maken tussen het binnenreizen en verblijf zou duidelijk worden, waar problemen ontstaan, zodat deze zonder uitstel en direct aangepakt en opgelost kunnen worden. Opvallend is, dat de personen, die meegewerkt hebben aan de fabienne-enquête, de medewerkers van Duitse overheidsinstanties in veel gevallen beschuldigen van discrimenerend/beledigend gedrag. Dit resultaat zou zeer serieus genomen moeten worden. In dit deelproject werd duidelijk, dat besluiten genomen worden op grond van de subjectieve beoordeling door de betreffende medewerkers. Om een plichtsgetrouwe beoordeling uit te kunnen oefenen moet men in staat kunnen zijn, ook in moeilijke situaties met ontzag en respect met mensen om te kunnen gaan. Dit gedrag kan men ook leren. Aanvullende wetten, richtlijnen of dergelijke kunnen geen recht doen aan deze vorderingen, alhoewel de overheidsinstanties wel na zouden moeten denken over welke ondersteunende maatregelen bijdragen aan een objectieve besluitvorming. Veeleer zouden instanties hun medewerkers opleidingen met betrekking tot het thema interculturele communicatie en supervisie in moeilijke situaties moeten aanbieden. Voorwaarde hiervoor is dat de overheidsinstanties meer oog hebben voor discriminatoir gedrag. Pas wanneer duidelijk is wat discriminerend gedrag is, kunnen maatregelen ter bestrijding hiervan genomen worden.

17

__________________________________________________________________________

De Goede Lobbes en de Onbezonnen Vrouw Betty de Hart / Centre for Migration Law, University Nijmegen

1. Inleiding1 De Wet Voorkoming Schijnhuwelijken uit 1994 bepaalt, dat elk paar waarvan een of beide partners niet de Nederlandse nationaliteit bezit, een bezoek aan de vreemdelingendienst zal moeten brengen voordat het in het huwelijk kan treden. Deze geeft een verklaring af over de verblijfspositie van de buitenlandse partner en maakt melding van eventuele vermoedens over het schijnkarakter van de relatie. Ten aanzien van het laatste wordt gebruik gemaakt van een lijst van ‚objectieve indicaties’. De ambtenaren van de burgerlijke stand hebben de bevoegdheid om de huwelijksvoltrekking te weigeren, wanneer zij vermoeden dat het een schijnhuwelijk betreft. Is er sprake van een in het buitenland gesloten huwelijk, kan registratie hiervan geweigerd worden. In de discussies voorafgaand aan de invoering van de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken en in de Nederlandse media werd de indruk gewekt dat er jaarlijks tienduizenden schijnhuwelijken worden gesloten. Ook heden ten dage wordt door de pers en de politiek met regelmaat gerefereerd aan het beeld van het schijnhuwelijk als een weg om de restrictieve migratiepolitiek te omzeilen.2 De overheid komt soms met onderzoeken naar buiten waaruit zou moeten blijken dat 80% van de huwelijken met een buitenlandse partner schijnhuwelijken zijn.3 Hier tegenover staat de evaluatie van de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken. Deze laat zien dat in de praktijk slechts een klein aantal huwelijksvoltrekkingen geweigerd wordt. In de evaluatie wordt gekeken naar de praktijk; deze geeft inzicht in de meningen van vreemdelingendiensten, burgerlijke stand en andere overheidsinstanties. Hier wordt gesproken over een schijnhuwelijkpercentage van 30% - een percentage dat na de invoering van de wet niet is gewijzigd. In het Nederlandse deelproject van fabienne werd onderzocht, of de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken discriminatie van binationale paren tot gevolg heeft. Hiertoe zijn maatschappelijke organisaties geënquêteerd: aan de ene kant organisaties met contacten met advocaten, aan de andere kant organisaties met contacten met binationale paren. In totaal zijn zeven organisaties bij dit project betrokken. Forum, Concerned Ghanesians and Nigerians and Partners, het Clara Wichmann instituut, COC, LAWINE, E-Quality en de stichting tegen vrouwenhandel. Daarnaast werd de projectgroep schijnhuwelijken van het ministerie van Justitie geïnterviewd.4 Verder werd de rechtsspraak ten aanzien van civielrechtelijke weigering van huwelijkssluitingen verzameld en geanalyseerd. In totaal zijn 53 vonnissen onderzocht.5 Centrale vraag was of en hoe de wet kan leiden tot discriminatie. De resultaten van het tussenbericht leidden tot de stelling, dat discriminatie plaatsvindt op drie gronden: nationaliteit, sexe en het hebben van een binationale relatie. 1 2

3 4 5

Zie tussenbericht voor onderzoeksmethode, een omvattende beschrijving van de totstandkoming van de wet, het parlementarische debat en onderzoeken naar schijnhuwelijken. Tweede Kamer 2000-2001 Aanhangsel Handelingen 383, 12 december 2000. Antwoord op vragen van parlementariërs Verhagen und Wijn (CDA) over de praktijken bij de Nederlandse ambassade in Egypte naar aanleiding van een krantenartikel in NRC 14 oktober 2000 Poort naar de welvaart. Tweede Kamer 2000-2001 Aanhangsel Handelingen 1539, Vragen parlementariër Christen Demokraten Wijn 30 mei 2001, antwoord staatssecretaris 23 juli 2001. Vragen werden gesteld naar aanleiding van een artikel in Het Parool 26 mei 2001, Nauwelijks controle op Schijnhuwelijken. Zie tussenbericht voor een kritische bespreking van dergelijke onderzoeken. Mijn dank aan alle ondervraagden. Graag had ik nog een interview gehad met de groep ‚Slachtoffers van Schijnhuwelijken’, maar het is helaas niet gelukt om met ze in contact te komen. Dit waren alle vonnissen, die ik kon verzamelen. De civielrechtelijke jurisprudentie in het kader van de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken is beperkt. Veel omvangrijker is de vreemdelingrechtelijke jurisprudentie; deze werd hier echter niet onderzocht.

18

__________________________________________________________________________

2. Schijnhuwelijken - een ‚non-item‘? Schijnhuwelijken zijn een non-item. Dit was het antwoord op de eerste vraag in het eerste interview dat ik heb afgenomen.6 Men had nog nooit over problemen met deze wet gehoord en maakte mij er op attent, dat de vreemdelingenwet andere maatregelen kent, die binationale paren voor meer moeilijkheden plaatsen, zoals de MVV en de verplichte legalisatie van officiële documenten.7 Andere organisaties deelden het beeld op grond van hun contacten met advocaten en binationale paren. Een evaluatie van de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken maakte duidelijk, dat weigering van de huwelijksvoltrekking zelden voorkomt.8 Zelfs de leider van de projectgroep schijnhuwelijken oordeelde negatief over de effectiviteit van de wet. Zij beschikte niet over cijfers over de praktische uitvoering van de wet, omdat ambtenaren van de burgerlijke stand hierover niet berichten. Zij was van mening, dat de wet sinds de invoering van de MMV plicht in 1998 overbodig is. De wet zou volgens haar niet gebaseerd zijn op feiten en onderzoeken, maar op subjectieve oordelen van ambtenaren van de burgerlijke stand en ambassades.9 Aan de andere kant meende zij, dat het kleine aantal aan weigeringen gebaseerd is op gebrekkige registratie door de betrokken instanties. In een artikel voor het tijdschrift voor de burgerlijke stand wordt verwezen naar de problemen in de bewijsvoering en geeft tips voor een goede aanleg van dossiers.10 Hoe zijn de resultaten van de interviews, die aantonen dat er geen sprake is van een noemenswaardige schijnhuwelijkenpraktijk, te rijmen met de verhalen over tienduizenden schijnhuwelijken per jaar? Waar zijn de talloze schijnhuwelijken? Waarom worden ze niet ontdekt?

Mogelijkerwijs is er sprake van een ‚moral panic‘ ten aanzien van schijnhuwelijken: angsten, die vertaald worden naar politieke acties en maatschappelijke veranderingen. De pers, politici en vreemdelingendiensten moeten in dit kader gezien worden als de actoren. Hoe wordt onderzoek gedaan naar een non-item, naar discriminatie als gevolg van een wet, die in de praktijk slechts in geringe mate wordt geëffectueerd? De aanduiding moral panic maakt duidelijk, dat er ideeën bestaan over binationale huwelijken, die niet noodzakelijkerwijs overeenkomen met de praktijk. Aan de hand van de Nederlandse rechtsspraak in het kader van de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken zal in dit rapport gekeken worden naar deze beeldvorming en haar uitwerkingen.

2. Wat is een schijnhuwelijk? Ik heb de civielrechtelijke jurisprudentie vanaf 1994 ten aanzien van geweigerde huwelijkssluitingen op grond van de wet onderzocht. Centrale vraag was, aan de hand van welke criteria de vreemdelingendiensten of de burgerlijke stand tot het

6 7 8 9 10

Interview Forum, instituut voor multiculturele ontwikkeling 28 maart 2001. Zie tussenbericht voor een overzicht van de voorwaarden waaraan moet worden voldaan bij het aanvragen van een verblijfsvergunning. G. Fonk, W. van der Meer, U.H. Oelen, Evaluatie Wet Voorkoming Schijnhuwelijken, Eindrapport Leiden SWOKA 1998. Interview ministerie van Justitie 17 april 2001. E. Bleeker, Schijnhuwelijken in de schijnwerper, in: Burgerzaken en Recht 1999,

19

__________________________________________________________________________ oordeel kwamen dat er sprake is van een schijnhuwelijk en hoe vervolgens de rechter dit vermoeden beoordeelde.11 In een circulaire aan de vreemdelingendiensten en de burgerlijke stand werden de volgende ‚objectieve criteria‘ genoemd: foutieve aangiftes; de partners kennen elkaar nauwelijks; uitspraken van de partners, die een schijnhuwelijk aannemelijk maken; tegenstrijdige verklaringen van de partners; niet in het herkomstland van de buitenlandse partner willen leven; frequente verhuizingen; meerdere korte huwelijken met buitenlanders; haast om in huwelijk te treden.12 Deze indicaties zijn terug te vinden in de jurisprudentie, maar daarnaast zijn er nog indicaties, die door ambtenaren van de burgerlijke stand worden aangehaald, zoals een groot leeftijdsverschil tussen de partners. De lijst met indicaties is dus zeker niet uitputtend. Hoewel de wettelijke definitie van het schijnhuwelijk alleen uitgaat van een ‚onjuist‘ huwelijksmotief in de zin van het verkrijgen van een verblijfsvergunning, lijken de burgerlijke stand en de rechters na te willen gaan of er echte liefde in het spel is. Behalve het motief van de verblijfsvergunning kijken zij naar meerdere ‚onjuiste‘ huwelijksmotieven, zoals bij voorbeeld het lichamelijk en materieel onderhoud. Met hun verhaal hebben de huwelijkspartner bij de rechter een kans, deze van de echtheid van hun relatie te overtuigen. De vervulling van de echtelijke plichten als hulp en bijstand zijn daarbij niet afdoende.

Een Nederlandse man en een Marokkaanse vrouw gaven aan, dezelfde woonplaats te hebben en een gemeenschappelijk huishouden te voeren. Het paar stelde, dat een affectieve of seksuele relatie niet noodzakelijk zou zijn. De rechter oordeelde echter anders: de genegenheid diende meer te zijn als alleen vriendschap, er zou de behoefte om het ‚leven met elkaar te willen delen‘ moeten bestaan. De rechter was van mening, dat de relatie gebaseerd was op enerzijds de behoefte van de invalide man aan lichamelijke verzorging, en anderzijds de behoefte van de vrouw aan financiële verzorging. Dit zouden niet de juiste huwelijksmotieven zijn en daarom was er sprake van een schijnhuwelijk.13 In een vergelijkbaar geval echter van een Nederlandse invalide man en een Joegoslavische vrouw meende de rechter, dat de motieven ‚begrijpelijk‘ zijn en in harmonie met de echtelijke plichten, dat namelijk de man iemand nodig heeft voor de huishoudelijke taken.14 De wettelijke definitie van het schijnhuwelijk heeft als uitgangspunt, dat er alleen sprake kan zijn van één eenduidig huwelijksmotief: het motief is of de verblijfsvergunning of liefde. Vreemdelingendiensten en de burgerlijke stand hanteren hetzelfde standpunt en zoeken naar eenduidige huwelijksmotieven. In tegenstelling hiertoe gaat de jurisprudentie ervan uit, dat meerdere huwelijksmotieven in het spel kunnen zijn: verblijf én liefde. In een vonnis was de ambtenaar van de burgerlijke stand van mening, dat er sprake was van een schijnhuwelijk, onder andere omdat de buitenlandse partner uit Nederland was uitgezet. De rechter echter stond op het standpunt, dat niet voldoende was bewezen dat beide partners niet tevens van plan waren de huwelijkse plichten te vervullen.15 Naast de huwelijksmotieven bestaan er drie kenmerken van relaties, die volgens de burgerlijke stand indicatief zijn voor een schijnhuwelijk: de sociaal-economische 11

12 13 14

15

Op grond van mijn (beperkte) kennis van de Duitse en Belgische rechtsspraak vermoed ik, dat de hier beschreven analyse niet alleen van toepassing op de Nederlandse situatie, maar ook op de situatie in Duitsland en België. Zie ook S. D’Hondt, Over schijn, zaken en schijnbare zaken. De geldigheid van het zakelijke huwelijk herafgewogen tegen de nietigheid van het schijnhuwelijk, in: Rechtskundig Weekblad 2001/2002, nr 5. 29 september 2001, pp. 145-153. TBV 2001/8. Rechtbank Dordrecht 9 juni 1999, nr. 25134 FA RK 98-8640. Rechtbank Arnhem 19 juni 1995, MR 1995, 133. In het interview van 7 mei 2001 wijst E-Quality (Expertisecentrum voor gender und etniciteit) op het feit, dat wanneer vriendschap niet voldoende is, de rechter meent, dat seks ook erbij hoort. In België is het hebben van geslachtsgemeenschap een indicatie, die in de rechtsspraak aangehaald wordt. S. D‘ Hondt Rechtbank Den Bosch 17-8-1998, rek nr EX 98/572.

20

__________________________________________________________________________ situatie van het echtpaar, de verschillen tussen de partners en de vraag, in hoeverre de binnenlandse partner een geïnformeerde keuze heeft gemaakt. Aan de hand van jurisprudentie zal dit hieronder nader toegelicht worden. Dat de sociaal-economische situatie van het echtpaar een rol speelt, wordt duidelijk in twee vonnissen, waar het ontoereikende inkomen van de Nederlandse vrouw als huwelijksmotief werd aangehaald.16 De ambtenaar van de burgerlijke stand meende: „Met inachtneming van uw huidige financiële situatie is een verblijfsvergunning op grond van samenleven niet mogelijk en op andere gronden heeft uw partner geen recht op verblijf. Middels een huwelijk zou een verblijfsvergunning ‚makkelijker‘ verkregen kunnen worden“.17 De rechter echter was van mening, dat de ambtenaar van de burgerlijke stand uitging van verkeerde maatstaven en dat het niet aan hem was om te beoordelen, dat het inkomen van vrouw ontoereikend was. In een ander vonnis meende de rechter, dat het huwelijk tussen een Nederlandse vrouw en een Egyptische man een schijnhuwelijk zou zijn, onder andere omdat de vrouw vertelde, dat ze het huwelijk liever had uitgesteld, maar dat haar inkomen niet voldoende was om aan de voorwaarden voor een verblijfsvergunning op grond van samenwonen te voldoen. De rechter oordeelde uiteindelijk, dat hoewel er aanvankelijk sprake was van een schijnhuwelijk, dit een jaar later niet meer het geval was: de vrouw had contact gehad met haar schoonfamilie, communicatieproblemen en cultuurverschillen waren overwonnen en de vrouw had weer werk gevonden.18 Het tweede kenmerk betreft de verschillen tussen de partners. Het romantisch huwelijksideaal houdt in dat tussen de partners geen grote verschillen kunnen bestaan. Een groot leeftijdsverschil werd in acht vonnissen aangehaald, maar in de regel door de rechtbank niet als reden geaccepteerd.19 Een rechter zei hierover: “Een groot leeftijdsverschil tussen de betrokkenen is – rekening houdend met de duur van de relatie – geen reden om aan te nemen dat er sprake is van een schijnhuwelijk“.20 Andere verschillen zijn taal en cultuur.21 In het algemeen wordt geen rekening gehouden met cultuurbepaalde verschillen in de huwelijkstraditie. In een vonnis meende de ambtenaar van de burgerlijke stand dat er sprake was van een schijnhuwelijk, omdat de partners elkaar voor huwelijkssluiting niet kenden en het huwelijk door de ouders was gearrangeerd. De rechtbank echter oordeelde: „Een door de ouders gearrangeerd huwelijk maakt deel uit van de hindoeïstische cultuur. De man en de vrouw zijn van plan, het leven met elkaar te delen“. Een aanvullend islamitisch huwelijk kan ertoe bijdragen, dat de rechtbank het huwelijk serieus neemt. 22

16

17 18 19

20 21

22

In Nederland moet de Nederlandse partner kunnen aantonen voldoende inkomen uit arbeid te hebben, zodat de buitenlandse partner een verblijfsvergunning krijgt. Voor een verblijfsvergunning op basis van samenleven moet men een inkomen hebben dat gelijk is aan de sociale bijstand voor gezinnen, terwijl bij huwelijk het inkomen gelijk moet zijn aan 70% van het sociale bijstandsniveau. Rechtbank Haarlem 23 april 1996, RV 1996, 32. Rechtbankshof Arnhem 3 november 1998, NJ 1999, p. 807. Er waren verschillen van 12 tot 23 jaar. Rechtbank Groningen, 11-12-2000, NvvB-website. Hof Den Bosch, 7-10-98, Nederlandse Jurisprudentie 1999, 558. Rechtbank Amsterdam 10 juni 1997, rek nr 97/1005 H; Rechtbank Amsterdam 11 december 1998, rek nr 983718H; Rechtbank Den Bosch 21 januari 1999, rek nr EX 99/42; Rechtbank Dordrecht 9 juni 1999, nr 25134 FA RK 98-8640; Rechtbank Den Bosch 12 februari 1999, rek nr EX 98/572; Rechtbank Den Bosch 21 april 1999, rek nr EX 98/1011. Rechtbank Den Bosch 12 februari 1999, rek nr EX 98/572. De Nederlandse vreemdelingendiensten gaan er van uit dat bepaalde culturen ‚niet bij elkaar passen‘, en zien dit als een indicatie voor een schijnhuwelijk. Zakelijke Schijn of schijnbare zakelijkheid H. van der Vorst Vreemdelingendienst Bureau Verblijfsregelingen Rotterdam 1992. Rechtbank Den Haag 3-3-1997 Rechtbankshof 19-9-1997, rek nr 963855. S. D’Hondt wijst er op dat religieuse of culturele tradities in de overwegingen meegenomen moeten worden; ze moeten niet als een aparte voorwaare worden gezien. S. D’Hondt, Artikel 146bis BW, in: J. Gerlo, A. Heyvaert, J. Pauwels en

21

__________________________________________________________________________ Het derde kenmerk van het romantisch huwelijksideaal is dat de Nederlandse partner een geïnformeerde keuze dient te maken. Deze dient te weten waar hij of zij (vooral zij) aan begint, daarover na te hebben gedacht en een keuze te hebben gemaakt. Deze geïnformeerde keuze zou ontbreken wanneer de partners elkaar alleen kort of niet goed kennen. In drie vonnissen beweerde de burgerlijke stand, dat de partners elkaar slechts kort zouden kennen.23 Hoe kort dit is, wordt in de jurisprudentie niet duidelijk, maar wel wordt duidelijk dat de burgerlijke stand niet geloofd in liefde op het eerste gezicht. Ook de manier van kennismaking kan een rol spelen. Kennismaking via een video was volgens de burgerlijke stand niet de ‚juiste‘ wijze om elkaar te leren kennen. In dit geval speelde eveneens een rol, dat de Nederlandse man zwakbegaafd was. Er werd getwijfeld aan het feit dat deze man wist wat een huwelijk inhield. De rechter echter was van mening dat weigering van het huwelijk niet gerechtvaardigd was.24 In ondervragingen wordt nagegaan, wat de partners van elkaar weten: leeftijd, geboorteplaats, broers en zussen, etc. en of de Nederlandse partner weet, wat hij of zij doet: bij voorbeeld, of hij/zij zich bewust is van de implicaties van het illegaal verblijf van de partner, de gevolgen die een mislukken van het huwelijk zou hebben, etc. Het criterium van geïnformeerde keuze klinkt geëmancipeerd en modern. De geïnformeerde keuze lijkt echter met name betrekking te hebben op de risico‘s van een binationale relatie25 en niet op het nastreven van een leefgemeenschap volgens eigen idealen. Tegelijkertijd worden traditionele gedragspatronen verwacht, bijvoorbeeld dat de vrouw de familienaam van de man aanneemt of bereid is om in het land van herkomst van de partner te leven.26 De weigering om daar te leven is weer een van de officiële indicaties voor een schijnhuwelijk. De rechtbank is het niet altijd hiermee eens: „Dat de man niet van plan is om in Suriname te leven, gezien het feit dat hij in Nederland een goede baan en een eigen huis heeft, is niet onverenigbaar met het voornemen, een huwelijk inhoud te geven“.27 Hier wordt nog een keer het belang van de sociaal-economische situatie van de huwelijkspartners duidelijk. Vreemdelingendiensten en burgerlijke stand kijken naar de drie genoemde kenmerken, om huwelijken als schijnhuwelijken te beoordelen; de jurisprudentie laat echter zien, dat in het algemeen de rechtbanken hiermee niet eens zijn. In bijna de helft van de gevallen beslist de rechter in het voordeel van het binationale paar. De rechtbank heeft een andere opvatting over het ‚romantische huwelijksideaal‘ dan de vreemdelingendienst en de burgerlijke stand; aan de ene kant accepteert de rechter, dat meerdere huwelijksmotieven een rol kunnen spelen. Aan de andere kant accepteert de rechter ook dat mensen kunnen kiezen tussen verschillende levensvormen. Vonnissen, waarbij schijnhuwelijken worden vastgesteld, gaan alleen

23 24 25

26 27

P. Senaeve (red.) Personen en familierecht. Artikelsgewijs commentaar met overzicht van rechtspraak en rechtsleer. Antwerpen: Kluwer 2000. Rechtbank Arnhem 19-6-1995, MR 1995, 133; Gerechtshof Den Bosch 7-10-1998, NJ 1999, 558; Gerechtshof Arnhem 3-11-1998, NJ 1999, 807. Gerechtshof Den Haag 23 januari 1998, Migrantenrecht 1998, 21. Een duidelijk voorbeeld is een Duits vonnis van het landsgerecht Saarbrücken 15-3-1999, Info Vreemdelingenrecht 10, 1999. De burgerlijke stand was van mening, dat de vrouw de betekenis van het huwelijk, in het bijzonder het huwelijk met een moslim, niet begreep. Het landsgerecht echter oordeelde, „dat zij zich bewust is van de gevolgen van een huwelijk met de betrokkene en met kennis van zijn geloof en staatsburgerschap heeft besloten, in het huwelijk te treden met betrokkene“. Met dank aan Hermine Jöst, die mij attent maakte op dit vonnis. Rechtbank Arnhem 19-3-1996 nr 733.2, in: T. de Lange Tijdschrift voor familie en jeugdrecht 18 (1996) 7/8, p. 157-160. Rechtbank Den Haag 3-3-97 en gerechtshof 19-9-97, rek nr 963855.

22

__________________________________________________________________________ om gevallen, waarbij er sprake was van tegenstrijdige verklaringen of bekentenissen van de partners of waarbij werd bewezen, dat het paar niet samenleeft. Het binationale paar kan met een goede, duidelijke verklaring over haar relatie de rechtbank overtuigen. In deze verklaring dienen de punten, waarbij wordt afgeweken van het romantische huwelijksideaal, toegelicht en begrijpelijk gemaakt worden. Het romantische huwelijksideaal sluit liefde tussen partners van verschillende nationaliteit niet uit, deze dient echter wel bevestigd te worden. De partners moeten kunnen aantonen, dat het in hun geval gelukt is de verschillen in leeftijdsverschil, taal of cultuur overwonnen te hebben, zoals in genoemd geval, waar de vrouw diende te bevestigen dat het cultuurverschil geen probleem meer was. De korte duur van de relatie kan op den duur uitmonden in een duurzaam samenleven; soms is de vrouw in de tussentijd zwanger geraakt of er is inmiddels een kind geboren.28 Langs deze weg verandert het volgens de vreemdelingendienst of de burgerlijke stand ‚klaarblijkelijke‘ schijnhuwelijk, voor de rechtbank in een ‚echt liefdespaar‘. Deze verandering kan reeds tijdens de procedure bij de vreemdelingendienst of de burgerlijke stand plaatsvinden; wanneer het in dit stadium niet lukt, zal het in de meeste gevallen voor de rechtbank wel lukken. De verschuiving van een schijnhuwelijk naar een liefdeshuwelijk is gebaseerd op bepaalde beelden over mannen en vrouwen, vooral echter op het beeld van de witte vrouw, die een binationale relatie aangaat, als zijnde naïef, onkritisch en onbezonnen. In Groot-Brittannië wordt dit beeld getypeerd als de ‚gullible sponsor‘ (lichtgelovige sponsor).29 De Nederlandse mannen worden door ambtenaren van de Nederlandse vreemdelingendiensten getypeerd als ‚Goede Lobbes‘ en als volgt omschreven: een oudere man, van lagere sociaal-economische afkomst, niet zeer intelligent, die door de buitenlandse vrouw er ingeluisd of seksueel verwend wordt.30 Hier wordt nog een keer duidelijk, welk belang gehecht wordt aan de economische situatie van de partners, maar ook, hoe oude stereotypen over buitenlandse, in het bijzonder oosterse vrouwen als verleidsters, doorwerken. Terwijl het stereotype van de Goede Lobbes slechts betrekking heeft op mannen die tot een bepaalde sociaal-economische klasse behoren, is dit bij het stereotype voor Nederlandse vrouwen niet het geval. Alle Nederlandse vrouwen, die een binationaal huwelijk aangaan, zijn in potentie ‚Onbezonnen Vrouwen’ Volgens de schrijfster Vron Ware (1992) is de ‘Foolhardy’ (de Onbezonnen Vrouw) een van de belangrijkste typering van witte vrouwen in betogen over oriëntalisme en natie. De Onbezonnen Vrouw is de witte vrouw die door haar gedrag zowel zichzelf als haar samenleving in gevaar brengt. Ze heeft wat geëmancipeerde neigingen, die voortkomen uit haar onwil om zich te conformeren. Het is haar lot zich te begeven in zaken waar ze niets van af weet en zonder de consequenties daarvan te kunnen overzien. Met haar gedrag doorbreekt ze taboes, zowel voor zichzelf als voor de samenleving. Daarom moet ze gestraft worden.31 Met hun presentatie voor de rechtbank kunnen vrouwen en mannen aantonen, dat ze geen ‚Goede Lobbes’ of ‚Onbezonnen Vrouwen’ zijn. Slechts in twee gevallen werd in de jurisprudentie rekening gehouden met het discriminatievraagstuk. Een Nederlandse man en een Duitse vrouw meenden, dat de controle door de vreemdelingendienst cq. de eis dat deze een verklaring afgeeft voor 28

Rechtbank Alkmaar 3 april 1997, Forum 1997/096; Rechtbank Den Bosch 23 mei 1997 rek nr C96/646. Travers, M. 'The British Immigration Courts. A study of law and politics', (Policy Press: Bristol), 1999, p. 77, 91. 30 B. de Hart, De Goede Lobbes en de onbezonnen Vrouw, in: Over de grens. Gemengde relaties in Nederland. B. de Hart en J. Schuster (red) Themanummer Migrantenstudies. (16) nr 4 2000, pp. 246-259. 31 Ware, V. Beyond the pale. White Women, racism and history. London/New York: Verso 1992. 29

23

__________________________________________________________________________ huwelijkssluiting, een inbreuk betekent op hun recht op familieleven en huwelijk (art. 8 en 12 EVRM) en discriminatie (art. 14 EVRM), en benaderden de Europese Commissie voor Mensenrechten. De commissie oordeelde, dat de vreemdelingendienst alleen de verblijfsstatus van de vrouw gecontroleerd had en verdedigde de opvatting, dat de verplichting, deze data te verzamelen, geen inbreuk betekende op het recht op huwelijkssluiting. Dat deze verplichting alleen geldt voor Nederlanders, die een huwelijk met een buitenlandse partner willen sluiten, en niet voor Nederlanders, die in het huwelijk willen treden met een Nederland(s)e(r), zou geen inbreuk betekenen op art. 14 EVRM.32 In een ander geval was een lesbisch paar van mening dat er sprake was van discriminatie van homoseksuelen, omdat de beschikking over een verblijfsvergunning als voorwaarde gold voor geregistreerd partnerschap. De rechtbank had een andere opvatting: deze voorwaarde zou ook van toepassing zijn op heteroseksuele paren. Dat huwelijk voor personen van dezelfde sekse op dat moment niet tot de mogelijkheden behoorde, werd niet als inbreuk op de artikelen 8 ,12 en 14 EVRM gezien.33

3. Bescherming van vrouwen tegen misbruik Nederlandse parlementariërs hebben tijdens het debat over de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken gesproken over de noodzaak, Nederlandse vrouwen en migrantenvrouwen door middel van voorlichting te beschermen tegen misbruik door malafide buitenlandse mannen. De bescherming van vrouwen werd gebruikt als argument voor de invoering van de wet. Volgens de minister van Buitenlandse Zaken is deze vorm van voorlichting een taak van de overheid: „[maar] daar, waar bij het aangaan van een huwelijk misbruik wordt gemaakt van het vertrouwen van een Nederlandse staatsburger, heeft de Nederlandse staat geen andere taak dan het geven van voorlichting. Het gaat hier tenslotte om het privé-leven van mensen en de keuzes, die zij maken“.34 Geen van de geïnterviewde organisaties, ook niet de projectgroep schijnhuwelijken van het ministerie van Justitie, gelooft in de beschermende werking van de wet tegen vrouwenhandel en gedwongen huwelijken. Een van de gevolgen van de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken is, dat ambtenaren proberen de Nederlandse partner te waarschuwen tegen misbruik.35 De interviews met ‚LAWINE‘ en ‚Concerned Ghanians and Nigerians and Partners‘ (verder: Concerned) laten zien, dat vooral Nederlandse vrouwen vaak tegen misbruik door de buitenlandse partner gewaarschuwd worden. Volgens deze organisaties worden deze praktijken door Nederlandse vrouwen niet als objectieve voorlichting gezien, maar als denigrerend, beledigend en discriminerend.36 In dit kader is het verhelderend om te kijken naar de mening van vrouwen over de zogenaamde bescherming: „Wij zijn nu vijf jaar met elkaar getrouwd en ik erger mij nog steeds een beetje, 32

33

34 35

36

Europese commissie voor mensenrechten 3 december 1997, nr. 33257/96. Rechtspraak Vreemdelingenrecht 1997, 22. De Wet Voorkoming Schijnhuwelijken is sinds 2001 niet meer van toepassing op huwelijken met EU-burgers. Rechtbank Amsterdam 12 januari 1999, rek nr 98.2786H. Sinds 1 april 2001 kunnen homoseksuele paren in het huwelijk treden. Verder is de verblijfsvergunning geen voorwaarde meer voor het afsluiten van een samenlevingscontract . Tweede Kamer 2000-2001 Aanhangsel Handelingen 383, 12 december 2000. Antwoord op vragen van parlementariër Wijn (CDA) naar de handelswijze van de Nederlandse ambassade in Egypte. Zo een een Duitse ambtenaar van de burgerlijke stand: "De Duitse was minstens 20 jaar ouder dan haar Afrikaanse vriend, en ook op grond van haar uiterlijk was het moeilijk voor te stellen dat haar vriend ware gevoelens voor haar koesterde. Ik heb de verplichte ondervraging, om te onderzoeken of er sprake is van een schijnhuwelijk, zeer voorzichtig doorvoerd, maar had de behoefte om aan de vrouw duidelijk te maken, dat deze man alleen maar van haar wilde profiteren." Fabienne Newsletter 20-4-2001. Interview LAWINE 23 april 2001; Concerned 30 maart 2001.

24

__________________________________________________________________________ wanneer ik terugdenk aan de vreemdelingendienst. Toen mijn partner en ik in het huwelijk wilden treden, heeft de vreemdelingendienst een negatief advies afgegeven. Gelukkig dacht de ambtenaar van de burgerlijke stand anders over onze relatie en nam dit advies niet over. Naast alle misverstanden en hindernissen, die men als bicultureel paar tegenkomt, doet een dergelijke aanklacht door de vreemdelingendienst de wittebroodsweken zeker geen goed“.37 Een andere Nederlandse vrouw vertelt: „Wij kwamen bij de vreemdelingendienst, ik vergeet dit nooit. De dienstdoende man zei: ‚Meisje, weet je wel, wat je doet? Ze zijn bijna allemaal crimineel, ze blijven drie jaar bij je voor de verblijfsvergunning en na drie jaar zit je hier weer huilend op kantoor omdat hij je heeft verlaten. Het is beter dat je het niet doet.’ Door zulke opmerkingen ga je je verzetten. Bij mij had het juist de omgekeerde werking, men doet het dan juist wel. Ik was het al van plan, dus waarom zouden zij mij van het tegendeel moeten overtuigen. Ik had mijn keuze al gemaakt. Ik ben niet gekomen om naar een preek te moeten luisteren!“38

De effectiviteit van de goed bedoelde voorlichting en waarschuwingen door overheidsdiensten kan volgens LAWINE en Concerned in twijfel worden getrokken. Beide organisaties wijzen op het feit, dat paren hierdoor niet ontmoedigd worden, maar vaak nog vastbeslotener zijn om de problemen op te lossen.39 Ze stellen de negatieve beeldvorming over binationale paren als schijnhuwelijken en van buitenlandse mannen als zijnde malafide, ter discussie. Hoewel de buitenlandse man gezien wordt als degene die de vrouw misbruikt, is hij in praktijk de afhankelijke partner op grond van de afhankelijke verblijfsvergunning. Verder hebben zij kritiek op het feit, dat het vreemdelingenrecht dwingt tot snelle huwelijkssluiting, en de gevolgen die dit heeft voor de machtsverhoudingen in de relatie. 40 Voorlichting van binationale paren over de consequenties van het vreemdelingenbeleid achten LAWINE en Concerned van groot belang; beide organisaties doen zelf aan voorlichting.41 Zij gaan ervan uit, dat van hun vorm van voorlichting ook een preventieve werking uitgaat, dat wil zeggen zij hopen te bewerkstellingen, dat beide partners een bewuste keuze voor het huwelijk maken. Hun werk is echter gebaseerd op andere veronderstellingen dan die van de overheidsdiensten. Ten eerste staat een positieve waardering van binationale huwelijken en relaties op de voorgrond. Ten tweede stellen zij de belangen van het paar centraal, en niet het restrictief vreemdelingenbeleid. Ten derde werken zij vanuit een andere positie: het zijn organisaties, die de belangen van binationale paren behartigen en geen overheidsdiensten, die – gezien de ervaring van veel paren – de relatie tegen werken. Een belangrijk punt voor beide organisaties is verder, dat vrouwen, die informatie inwinnen over hoe ze zich tegen een schijnhuwelijk kunnen beschermen, deze van overheidsdiensten niet of slechts mondjesmaat ontvangen.42 In dit kader is het belangrijk te weten, dat een nietigverklaring van een huwelijk alleen in opdracht van de officier van justitie in het belang van de openbare orde mogelijk is, en niet op aanvraag van de vrouw zelf.43 In plaats van een enkel vonnis, dat alle

37 38 39 40 41 42 43

Lawine-nieuwsbrief maart/april 2001. Interview Nederlandse vrouw/buitenlandse partner. B. de Hart Verhalen over recht en identiteit Paper conferentie multiculturaliteit en feminisme 5 oktober 2001. In dezelfde lijn Forum. Dit heeft niet alleen betrekking op relaties en huwelijken tussen mannen en vrouwen, maar op lesbische en homoseksuele paren. Interview COC 17 april 2001. Ook COC geeft voorlichting. In het verlengde de stichting tegen vrouwenmishandeling, schriftelijke beantwoording van vragen. Gerechtshof Den Bosch 13 oktober 1994, no.222/94/BR Migrantenrecht 1995, 35. Zie ook: Oppergerechtshof 16 oktober 1998, Nemesis 2000, 1117.

25

__________________________________________________________________________ gevolgen van het huwelijk annuleert, moet zij meerdere rechtszaken aangaan om de gevolgen te herroepen.44 Het argument van de bescherming van vrouwen reproduceert het beeld van de naïeve, onkritische, ‚onbezonnen‘ vrouw en dwingt vrouwen, zich tegen dit verwijt te verdedigen. Het argument van bescherming van vrouwen ignoreert het feit, dat het vreemdelingenrecht vrouwen vaak geen andere keuze laat dan het huwelijk, en maakt het op deze manier tot een individuele, onverstandige keuze van de vrouw, die met de ‚verkeerde‘ man trouwt. Aan het argument van de bescherming van de vrouw kleeft een negentiende-eeuwse opvatting over vrouwen. Toen raakten vrouwen de Nederlandse nationaliteit kwijt, wanneer ze in het huwelijk traden met een buitenlandse man. In Nederland worden nog steeds waarschuwingspraktijken gebezigd: de Indonesische koloniën kenden een wet, die ten doel had Nederlandse vrouwen te behoeden tegen een ‚verwerpelijk‘ huwelijk met ‚binnenlanders‘.45 In de jaren zestig van de twintigste eeuw werd de werkgroep ‚Huwelijk en Familie“ ingesteld met als doel, Nederlandse vrouwen te waarschuwen tegen een huwelijk met ‚gastarbeiders‘ uit het Middellandse zeegebied.46 Wie echter vrouwen werkelijk wil beschermen, moet ze ten eerste serieus nemen en ten tweede rechten verlenen in plaats van ze te ontnemen.

4. Het discriminatievraagstuk Naar mening van de geïnterviewde organisaties is de wet op zich discriminerend, omdat een onderscheid gemaakt wordt tussen de huwelijksmotieven van Nederlanders en binationale paren of buitenlanders. Ze koesterden enige terughoudendheid in de beantwoording van de vraag, hoe discriminatie bij het toepassen van de wet tegengegaan kan worden – ze zien de oplossing in de afschaffing van de wet. Ze zijn van mening, dat de wet gebaseerd is op subjectieve waardering van binationale huwelijken en dit heeft automatisch discriminatie tot gevolg. Het ministerie van Justitie zegt geen aanwijzingen voor discriminatie te hebben, ofschoon het risico van de ‚subjectieve beoordeling‘ onderkend wordt. De grove bejegening van binationale paren door overheidsdiensten kan door de wetgever niet voorkomen worden. Alleen wanneer onderzoeken zouden laten zien dat er sprake is van discriminatie, kan de wetgever hier iets tegen doen. De geïnterviewde organisaties observeren dat discriminatie plaatsvindt op verschillende gronden: in eerste instantie wordt deze veroorzaakt door het feit dat een onderscheid gemaakt wordt tussen EU-burgers en burgers uit de zgn. derde landen. Ten tweede is er sprake van discriminatie op grond van etnische afkomst: controle vindt plaats bij Afrikanen, maar niet bij Amerikanen. Ten derde op grond van sekse. Als voorbeeld werd het leeftijdsverschil genoemd: een oudere man met een jonge vrouw wordt als ‚normaler‘ gezien dan een oudere vrouw met een jonge man. Vrouwen worden sneller dan mannen gezien als naïef en onkritisch. Het ClaraWichmann-instituut stelt kritische vragen ten aanzien van het huwelijksideaal uit de 44

45 46

Bijv. het ontvangen van alimentatie van de biologische vader, wanneer de vrouw in een schijnhuwelijk getrouwd is, of te voorkomen, dat de ‚schijnechtgenoot‘ erfgenaam wordt. Gerechtshof Den Haag 2 mei 2001, 977-H-00; Oppergerechthof 25 februari 2000, rek. nr 8788. B. de Hart, De ‚verwerpelijkste van alle gemengde huwelijken‘, in: Gaan en Staan. Jaarboek Vrouwengeschiedenis 2001 (21) pp.60-80. Dienke Hondius, De ‚trouwlustige gastarbeider‘ en het Hollandse meisje. De bezorgde ontmoediging van Italiaans- en Spaans-Nederlandse huwelijken 1956-1972. In: B. de Hart en J. Schuster (red.) Over de Grens Themanummer Migrantenstudies 2000 (16) 4, pp. 229-245.

26

__________________________________________________________________________ jaren vijftig, waarop de wet is gebaseerd.47 E-Quality wijst op het feit, dat zwangerschap in de jurisprudentie gezien wordt als een bewijs voor ‚echte‘ liefde. Het gevolg zou kunnen zijn dat vrouwen zwanger raken om niet van het aangaan van een schijnhuwelijk verdacht te worden. Het COC heeft de ervaring, dat aan een schijnhuwelijk wordt gedacht, omdat men niet gelooft dat de Arabische partner homoseksueel of lesbisch kan zijn, aangezien dit in de Islam verboden is.48 De geïnterviewde organisaties wijzen op de in de wet impliciete negatieve beeldvorming en criminalisering van binationale huwelijken en immigranten. Hoewel de wet nauwelijks tot weigering van huwelijkssluiting leidt, suggereert deze een bepaalde boodschap, namelijk de negatieve waardering van binationale paren als zijnde schijnhuwelijken.49 De organisaties vragen derhalve, of de wet en haar uitwerkingen niet in strijd is met het beginsel van evenredigheid, aangezien alleen een klein aantal van schijnhuwelijken ontdekt wordt. Ook wanneer de uitspraak van een rechtszaak geen weigering betekent, moeten de paren een hoge prijs betalen: de inmenging in hun privé-leven (verhoor, huisbezoeken, ondervraging van buren, overlegging van brieven en foto‘s etc.), uitleg moeten geven over de manier waarop zij hun leven inhoud geven, duur en kosten van de procedure. In een geval duurde de rechtszaak twee jaar; pas toen kon het paar het visum voor gezinshereniging aanvragen. 50 De aanvraag tot afgifte van de door de wet verplichte verklaring kan aanleiding geven tot weigering van huwelijkssluiting en uitzetting van de buitenlandse partner door de vreemdelingendienst. De nationale ombudsman vond een klacht over deze praktijken gegrond.51 De wet legitimeert een praktijk door overheidsdiensten, die niets met de controle op schijnhuwelijken te doen hebben. Een aantal opmerkingen van Nederlandse geïnterviewden uit de fabienne enquêtes illustreert dit: „Bent u zeker, dat u met deze man samen wilt zijn? Geven zijn ouders toestemming?“ (Nederlandse vrouw/Marokkaanse man). „Wat wilt u met zo‘n jonge man? U bent toch geen muurbloempje!“ (Nederlandse vrouw/Nigeriaanse man). „Is het kind werkelijk van uw echtgenoot?“ (Nederlandse vrouw/Ethiopische man). „U zou niet zo veel met uw schoonfamilie moeten omgaan. De schoonfamilie zal u een trap na geven.“ (Nederlandse vrouw/Turkse man). „Bij een dergelijk huwelijk houden wij geen huwelijkstoespraak.“ (Nederlandse vrouw/Nigeriaanse man).

Het zijn onder andere dit soort opmerkingen, waardoor binationale paren het handelen van overheidsdiensten als negatief beoordelen. De negatieve beeldvorming heeft meerdere gevolgen voor binationale paren. a. De paren zijn gedwongen, een verstrekkende inmenging in hun privé-leven te accepteren; b. Het legitimeert een onredelijke bejegening van binationale paren door overheidsdiensten. Ook wanneer een schijnhuwelijk niet bewezen wordt, kan

47 48 49 50 51

Interview met Clara Wichmann instituut, instituut voor vrouw en recht 30 maart 2001. Interview COC 17 april 2001. K. Groenendijk en R. Barzilay, Verzwakking van de rechtspositie van toegelaten vreemdelingen (19902000), Forum Utrecht 2001, p. 38. Rechtbank Groningen 11 december 2000, 47959/ FA RK 00-1675. Nationale Ombudsman rapport 12-9-96, 1996/445.

27

__________________________________________________________________________ alleen al het vermoeden van invloed zijn op de verdere procedure en een weigering op andere gronden tot gevolg hebben52; c. Voor belangenorganisaties voor binationale paren is het moeilijk om voor een verandering in het vreemdelingenbeleid te pleiten, omdat ook zij tegen de beeldvorming van binationale paren als schijnhuwelijken moeten vechten; d. Het zelfbeeld van binationale paren wordt negatief beïnvloed. Dit aspect wordt op een andere plaats in dit rapport verder toegelicht. De resultaten van het Nederlandse onderzoek naar de praktijk van de vreemdelingendiensten laat zien, dat Nederlandse vrouwen vaker gecontroleerd worden dan Nederlandse mannen.53 In deze zin kan van directe discriminatie van vrouwen worden gesproken. De organisaties komen met een aantal aanbevelingen met betrekking tot de bestrijding van discriminatie. In eerste instantie pleiten alle organisaties voor de afschaffing van de Wet Voorkoming Schijnhuwelijken. Wanneer dit niet gebeurt, hebben ze de volgende aanbevelingen: 1. Kritische toetsing van de negatieve beeldvorming over binationale huwelijken en relaties; 2. Kritische toetsing van de beeldvorming over schijnhuwelijken, liefdeshuwelijken en de heersende traditionele huwelijksidealen; 3. Toetsing van het restrictieve vreemdelingenbeleid, dat dwingt tot huwelijkssluiting; 4. Voorlichting van binationale paren door de belangenorganisaties voor binationale paren; 5. Beperking van controle: alleen bij afgifte van een verblijfsvergunning controleren of het paar samenleeft.

5. Conclusie Hoewel de media en politici altijd weer refereren aan het beeld, dat er sprake is van een groot aantal schijnhuwelijken, blijken deze in de praktijk door niemand gevonden te worden. Derhalve kan terecht ter discussie worden gesteld of controle van alle huwelijken met derde landers gerechtvaardigd is. Het idee, dat de meeste binationale huwelijken schijnhuwelijken zouden zijn, heeft een negatieve invloed op het paar zelf, hun bejegening door overheidsdiensten en de maatschappelijke waardering. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat deze vorm van beeldvorming vooral betrekking heeft op relaties tussen Nederlandse vrouwen en immigranten. Het VN-vrouwenverdrag verplicht nationale regeringen, negatieve stereotypen over vrouwen en directe discriminatie van vrouwen tegen te gaan (artikel 5). Niet alleen de belangenorganisaties voor binationale paren, maar ook de staat heeft tot taak, het negatieve beeld van binationale paren als schijnhuwelijken tegen te gaan. Een nieuwe evaluatie van de wet, waarbij niet alleen de positieve en

52

53

Een Nederlands onderzoek toont aan, dat weigering op grond van een te laag inkomen voorkomt, met op de achtergrond een verdenking op schijnhuwelijk. R.F.A. van den Bedem, J.C. van den Brink, E.J. Verhagen, Grenzen aan hereniging: de regels met betrekking tot het bestaansmiddelenvereiste per september 1993, Arnhem: Gouda Quint, 1995. B. De Hart (2000).

28

__________________________________________________________________________ negatieve effecten op de overheidsdiensten, maar ook op de betrokken binationale paren en vrouwen onderzocht wordt, is derhalve zeer wenselijk.54

54

S.a. Rikki Holtmaat, Defective Acceleration: the Dutch Emancipation policy. The Implementation of the UN Women’s Convention in the Netherlands in 1999. E-Quality Den Haag 2000.

29

__________________________________________________________________________

Binationale paren in Oostenrijk: van „storende factor“ tot normaliteit en culturele verrijking Petruska Krcmarova/Gertrud Schmutzer, FIBEL/Wien

1.1 Inleiding Navolgend wordt het resultaat van een eenjarig onderzoek naar discriminatie van biculturele paren in Oostenrijk besproken. Hiertoe eerst een aantal gegevens ten aanzien van het onderzoek: we hebben in totaal 20 interviews met biculterele paren afgenomen. Hierbij werd de methodiek van het kwalitatieve onderzoek gevolgd, in het bijzonder het verhalende interview. De interviews werden volgens een vastgestelde leidraad afgenomen ten einde structuur te geven aan het gesprek en de vraagstelling te kunnen beantwoorden, zijnde de beschrijving van ervaringen ten aanzien van discriminatie.

Onze strategie bestond uit het aanbieden van bepaalde stimuli, die aanleiding moesten geven om over de eigen ervaringen met betrekking tot discriminatie, berustend op het biculturele karakter van de relatie, te vertellen. Bij de uitwerking van de interviews diende zich een probleem aan: hoe moesten ongeveer 200 pagina’s uitgeschreven tekst uitgewerkt worden zodat voor derden een korte, overzichtelijke en begrijpelijke probleemdefinitie ontstaat. Wij wilden zichtbaar maken wie, wanneer, waar en naar aanleiding waarvan op welke manier gediscrimineerd wordt. Wij wilden de uitspraken van de geïnterviewden niet interpreteren. Concreet betekent dit, dat wij alles, wat zij subjectief als discriminatie zien, in ons rapport opvoeren als zijnde discriminatie; in enkele gevallen betreft het situaties die bepaald worden door de vigerende wetgeving en die door de ondervraagden als discriminerend worden ervaren. Wij hebben getracht om consequent het standpunt van het subject in te nemen. De resultaten uit de kwalitatieve interviews stemmen overeen met de inzichten, die wij als medewerkers van FIBEL hebben verworven; deze ervaringen zijn vastgelegd in verslagen van de sinds 1994 gevoerde van gesprekken, en in de verslaglegging van de werkgroepen en workshops onder de titel „Ervaringen met discriminatie op grond van racisme en vreemdelingenhaat“ en „Strategieën tegen discriminatie“. Ten behoeve van de presentatie van de resultaten hebben wij een schema ontwikkeld, hetgeen een overzichtelijke vergelijking van ervaringen mogelijk maakt met betrekking tot wie gediscrimineerd wordt, wanneer en hoe discriminatie plaatsvindt. Twee door ons gehanteerde begrippen „individuele discriminatie“ en „structurele discriminatie“ zullen hieronder kort gedefinieerd worden: in het vervolg hanteren wij als uitgangspunt, dat er verschillende lagen van discriminatie te onderscheiden zijn. In feite kan, naar analogie van de theorievorming rondom het begrip „geweld“, een zelfde argumentatielijn gevolgd worden. Johan Galtung maakte een onderscheid tussen fysiek en structureel geweld (zie in dit kader Galtung, J.: Gewalt, Frieden und Friedensforschung. In: ders.: Strukturelle Gewalt. Beiträge zur Friedens- und Konfliktforschung. Reinbek: Rowohlt 1975, S. 7 - 36) 30

__________________________________________________________________________ In ons werk onderscheiden wij, in navolging van Galtung, drie essentiële aspecten van discriminatie: de individuele, structurele en culturele discriminatie. Voor alle duidelijkheid: onder individuele discriminatie verstaat men de onmiddelbaar en beoogde uitsluiting van mensen, dingen of levende wezens. Het is niet voldoende om de oorzaken van individuele discriminatie alleen te zoeken in factoren als driften of in etnische of religieuze achtergronden. In de politieke psychologie heeft onderzoek geleidt tot identificatie van een aantal motieven en gronden, die gezien kunnen worden als oorzaken van individuele discriminatie. Het is vooral de (vaak irrationele) angst van mensen voor onzekerheid met betrekking tot het eigen (sociaal) bestaan, waardoor ze vatbaar zijn voor gedachten die gerelateerd zijn aan het binnen- en buitensluiten van mensen (Vgl. in dit kader ook Sassen, S.: Die Immigration überdenken: Eine internationale Perspektive. In: Weibel, P./ Žižek, S. (Hrsg.): Inklusion : Exklusion. Probleme des Postkolonialismus und der globalen Migration. Wien: Passagen Verlag 1997, S. 107 - 116.) Een tweede aspect is de "structurele discriminatie". Hieronder verstaan wij „indirecte“ discriminatie, die onafhankelijk van personen kan bestaan. Beperkte mogelijkheden tot levensinvulling, zoals veroorzaakt door het vigerende beleid, zijn een voorbeeld van structurele discriminatie. Deze hoeft door betrokkenen niet eens als zodanig worden ervaren, aangezien de beperkte levensnormen reeds geïnternaliseerd kunnen zijn.

Naast de twee door Johan Galtung gedefinieerde lagen, kan daarnaast ook gesproken worden over „culturele discriminatie“. Hieronder verstaat men elke eigenschap van een cultuur, waarmee directe of structurele discriminatie geleerd, veroorzaakt, in stand gehouden en/of gelegitimeerd wordt. Deze vorm van discriminatie draagt bij tot ideologische en cognitieve rechtvaardiging en ondersteunt de legitimatie en uitoefening van structureel en individueel geweld. Een voorbeeld van culturele discriminatie is de nationaal-socialistische ideologie van de “Übermensch”.

Binationale paren: ervaringen ten aanzien van institutionele benadeling Samenvatting van de resultaten uit de kwalitatieve interviews Het onderzoek laat zien, dat bepaalde ervaringen zowel als individuele als ook structurele discriminatie gezien kunnen worden. Een duidelijk onderscheid is niet mogelijk. De basis van beide vormen van discriminatie is gelegen in de gemeenschappelijke culturele achtergrond. De beoordeling door overheidsinstanties kent veel vrijheidsgraden en tendeert volgens betrokkenen in de negatieve richting: een wet of verordening wordt zelden ten gunste van de betrokkenen uitgelegd. Dit grijs gebied is bij uitstek het vlak waar individuele en structurele discriminatie elkaar ontmoeten en versterken. Een voorbeeld is de controle op schijnhuwelijken, waarbij overheidsinstanties de woningen van binationale (vaak Afrikaans-Oostenrijkse) echtparen doorzoeken. Personen en culturele instellingen zijn doordrenkt van het Westelijke gedachtegoed, dat het bekende goed is en het vreemde slecht. De volgende tabel laat verschillende vormen van discriminatie zien waarmee de door ons geïnterviewde personen geconfronteerd werden in het kader van de aanvraag van een verblijfsvergunning, een toeristenvisum (uitnodiging van familieleden) of huwelijk.

31

__________________________________________________________________________ Discriminatievorm Individuele discriminatie

Structurele discriminatie

Culturele discriminatie

Verschijningsvorm van discriminatie - Ontmonding door een paternalistische, beschermende houding (meervoudige discriminatie van vrouwen in binationale relaties) - Principiële achterdocht ten opzichte van binationale/biculturele relaties - Veronderstelling van crimineel gedrag bij de buitenlandse partner - Achterhouden van informatie - Verkeerde/misleidende of onvolledige inlichtingen - Onbegrijpelijke inlichtingen (dialect, vakterminologie) - Discriminerende uitspraken - Verkeerde toepassing van de wet of wettelijke voorschriften - Nalatige behandeling van overlegde en te bewerken documenten (bijv. het verlies van documenten) - Een negatieve uitleg van de wetten en wettelijke voorschriften in het kader Van de beoordeling - Onoverzichtelijkheid van wettelijke kaders - Ontbrekende transparantie van procedures - Onduidelijkheid en ontbrekende transparantie ten aanzien van de verantwoord heden en taken van de overheidsinstanties - Benadelende wettelijke bepalingen - Benadeling van economisch zwakke binationale paren en families en hun familieleden uit derde landen. - Geen versoepeling bij het verstrekken van visa ten behoeve van bezoeken van familieleden uit derde landen - Geen wettelijke aanspraak op verblijf voor leden van ongehuwde stellen (bijv. partners en hun kinderen, ouders, etc. uit derde landen) - Ontbrekende wettelijke bepalingen (antidiscriminatiewet) Voor vrouwen nadelige inkomensverhoudingen (meervoudige discriminatie v vrouwen/paren) - Eurocentrisme - Heersende waarden - Manichaïsch wereldbeeld - Redevoering in de media en politiek - Vaste sociale structuren - Paternalistisch systeem van waarden

2.2 Het dolhof van wettelijke voorschriften, competentie van autoriteiten en verloop van procedures 2.2.1 Procedure tot huwelijkssluiting Wettelijk gezien is de Oostenrijkse burgerlijke stand verplicht, de identiteit van het bruidspaar vast te stellen voordat de huwelijksvoltrekking kan plaatsvinden. De burgerlijke stand is derhalve bevoegd, documenten ten behoeve van de vaststelling van de identiteit van de aanvragers te beoordelen en de huwelijksvoltrekking te weigeren, zolang dienaangaande bewijzen ontbreken of deze onvolledig zijn.

De volgende complicaties kunnen zich volgens de ervaringen van de geïnterviewde personen voordoen: In het geval van asielzoekers is er sprake van rechtsonzekerheid: hun verzoek dient door de burgerlijke stand geaccepteerd te worden; een voor de verdere procedure bindende uitspraak, of de van deze aanvragers geëiste overhandiging van gelegaliseerde documenten niet tegen de asielwetgeving verstoot, bestaat echter nog niet. In ieder geval kan aan asielzoekers niet gevraagd worden om ten behoeve van het verkrijgen of legaliseren van oorkonden in contact te treden met de overheidsinstanties uit het land van herkomst, waar ze uit gevlucht zijn. Dit geldt in het bijzonder voor landen, waar de overheidsdiensten en instanties bekend staan om hun onderdrukkingspraktijken.

32

__________________________________________________________________________ Volgens de gezaghebbende van de Weense burgerlijke stand wordt het door de Oostenrijkse nationale asieldienst afgegeven legitimatiebewijs, hetgeen asielzoekers het recht op voorlopig verblijf geeft (max. drie maanden, verlenging tot definitieve uitspraak is niet zeker gesteld), niet meer geaccepteerd als zijnde een identiteitsbewijs, wanneer ook andere documenten ontbreken (geboortebewijs, bewijs van nationaliteit); In geval van „illegalen“ is de kans op een positieve afloop van de procedure voor het aanvragen van een huwelijk afhankelijk van het feit, of zij de gevraagde originele documenten kunnen overleggen en deze volgens voorschrift kunnen laten legaliseren. Verdere complicaties komen voort uit het feit, dat bij huwelijkssluiting ook het internationaal privaatrecht van toepassing is – bij voorbeeld bij de naamwetgeving of bij bepaalde voorwaarden voor het sluiten van een huwelijk. Zo werd bijvoorbeeld een meerderjarige Iraanse staatsburgergin door een Weense ambtenaar van de burgerlijke stand gevraagd of haar vader zijn instemming had gegeven in haar huwelijk met een Oostenrijkse staatsburger. 2.2.2 Procedure voor de aanvraag van een verblijfsvergunning

Ten aanzien van het huwelijksmotief worden binationale paren met een sterk wantrouwen benaderd: verondersteld wordt, dat vooral Afrikaans-Oostenrijkse huwelijken schijnhuwelijken zijn. Aangenomen wordt, dat de betrokkenen in eerste linie in het huwelijk treden teneinde de verblijfsrechtelijke status van de buitenlandse partner zeker te stellen. Het merendeel van de ondervraagde vrouwen gaf aan, dat de vreemdelingendienst dergelijke verdenkingen ook expliciet verwoordde: ze werden er voor gewaarschuwd met een man te trouwen die na het verkrijgen van een verblijfsvergunning of na de inburgering haar toch zou verlaten. Deze ervaringen stemmen overeen met de ervaringen van FIBEL, opgedaan in haar voorlichtingsactiviteiten of tijdens werkgroepen/workshops. Volgens onze observaties worden bijna uitsluitend vrouwen met dergelijk commentaar door de verschillende instanties (vooral vreemdelingendiensten) geconfronteerd. De geïnterviewde vrouwen gaven aan, dit soort gedrag als paternalistisch te beleven: blijkbaar moeten ze beschermd worden voor zwendel door buitenlandse mannen, maar voelen zich daardoor als vrouw en – bijkomend – als lid van een binationale relatie en familie dubbel gediscrimineerd. Een verdere vorm van discriminatie van binationale paren, die een gevolg is van dit wantrouwen ten aanzien van de huwelijksmotieven, is de zogenaamde controle op schijnhuwelijken: ettelijke vrouwelijke deelnemers aan het onderzoek als ook de vrouwen die in contact staan met FIBEL, hebben ons laten weten, dat zij een of meerdere keren een controle op het bestaan van een schijnhuwelijk hebben moeten meemaken. Volgens de ervaringen van de betrokkenen wordt schijnbaar de familiaire inkomenssituatie gecontroleerd en wordt onderzocht, of het paar daadwerkelijk samenleeft. In sommige gevallen kunnen maatregelen die tot uitzetting leiden reeds dan worden genomen wanneer de onderzoeksprocedure, ingesteld naar aanleiding van de verdenking op een schijnhuwelijk, nog niet is afgesloten. Maatregelen ter uitzetting van de buitenlandse partner van Oostenrijkse vrouwen worden ook dan genomen, wanneer een of meerdere feiten door de overheidsinstanties als een gevaar voor de openbare orde en veiligheid gezien worden: dit kan zijn een veroordeling wegens een delict of meerdere veroordelingen wegens kleinere administratieve delicten gecombineerd met het ontbreken van bestaansmiddelen of een sociale verzekering. In het kader van onze FIBEL activiteiten en de interviews voor „fabienne“ zijn wij met een aantal gevallen geconfronteerd worden, waarbij maatregelen ter uitzetting zijn genomen op grond van het feit dat de buitenlandse echtgenoot strafrechtelijk veroordeeld was. Hierbij dient opgemerkt te worden, dat de gevolgen van begaan van een strafbaar feit voor het betrokken binationaal gezin ingrijpender zijn dan voor een in dezelfde situatie verkerend 33

__________________________________________________________________________ Oostenrijks gezin. Uitgaande van de verklaringen van de ondervraagden stellen wij vast, dat de vreemdelingendiensten het recht op familieleven bij het nemen van maatregelen ter uitzetting vaak niet of slechts ontoereikend in de overwegingen meenemen. Op grond van de verklaringen van enkele geïnterviewden, maar ook van degenen die FIBEL voor advies opzoeken, is ons bekend, dat maatregelen ter uitzetting altijd weer zonder nadere toelichting worden genomen. Een voor veel binationale paren en families zorgwekkend fenomeen, dat partners uit bepaalde landen (voornamelijk uit Afrika) gecriminaliseerd worden, doordat hen door politie of personen uit de directe omgeving winkeldiefstallen, drugshandel of andere delicten ongegrond ten laste worden gelegd, wordt eveneens door bepaalde roddelbladen en door politieke campagnes geïnitieerd en versterkt. De gevolgen zijn voor de betrokkenen, vaak jonge paren en familie, niet te overzien: niet zelden zijn zij slachtoffer van psychische en/of fysieke gewelddadigheden door tussenkomst van politie en op grond van voortdurende controles en verdenkingen. Het merendeel van de betrokkenen heeft hierdoor het gevoel, voortdurend in een soort uitzonderingssituatie te leven: enkele Afrikaanse partners waren zelfs bang om boodschappen te doen, omdat hen ongegrond winkeldiefstallen ten laste werden gelegd. Door deze criminalisering maken de betrokken paren ook veel schulden, omdat de kosten voor advocaten en administratieve straffen betaald moeten worden. Blijkens de verklaringen van partners van enkele betrokkenen wordt altijd weer duidelijk, dat voor de wet niet iedereen gelijk wordt behandeld, vooral dan niet wanner hij zwart is. 2.2.3 Procedure voor de visumaanvraag voor het bezoek van familieleden uit derde landen Bezoek van familieleden uit het herkomstland van de partner? „We zouden graag de ouders/schoonouders uitnodigen, maar het is zeer moeilijk, en we kunnen het ons niet permitteren, wij hebben het naast ons neergelegd“, werd bijna zonder uitzondering op deze vraag geantwoord. Met betrekking tot de wens naar transcontinentale familiebezoeken is een hoge mate aan gelatenheid te bespeuren. Een vaak gehoorde reden zijn de voorwaarden waaraan moet worden voldaan wanneer een toeristenvisum wordt aangevraagd (maximaal drie maanden geldig). Veel paren gaven aan, niet voldoende middelen (inkomen) te hebben: na aftrek van alle maandelijkse financiële verplichtingen (huur, lening, onderhoud, etc) moet per huishouden een bedrag van ten minste 10.000 bis 12.000 Schilling (rond 700 tot 800 Euro) overblijven. Voor binationale families met een gering inkomen blijft een familieleven (en daarmee het beleven van een andere cultuur) verdeeld over de continenten, een droom. Op grond hiervan kijken de betrokken paren en families uit naar een versoepeling van de procedures voor het aanvragen van een visum ten behoeve van familiebezoek – niet alleen voor ouders/schoonouders, maar ook voor bijvoorbeeld broers en zussen. Een ambtenaar van het ministerie van Binnenlandse Zaken, die als expert meedeed aan het onderzoek, deelde mee, dat familieleden, van wie de aanvraag voor een toeristenvisum werd afgewezen, nergens verhaal kunnen halen over de reden van afwijzing en nergens informatie kunnen inwinnen over de voorwaarden die leiden tot een positief besluit. Daarnaast worden afwijzende beschikkingen alleen op aanvraag schriftelijk afgegeven. Bezwaarschriften bieden in de praktijk weinig kans op herziening van de beschikking. Aantekening met betrekking tot de informatie- en communicatieproblemen, die in het kader van de drie procedures kunnen voorkomen: De gebrekkige transparantie van de procedures en de vaak geringe bereidheid van overheidsinstanties, binationale paren voorlichting te geven over de rechtspositie en het verloop van de procedure, leidt in veel gevallen niet alleen tot vertraging, maar ook tot gevoelens van frustratie bij de betrokkenen. In ettelijke gevallen werd daar bovenop ook verkeerde cq. misleidende informatie verstrekt of werden documenten "verlegd“, zodat de betrokkenen

34

__________________________________________________________________________ vervolgens met aanzienlijke psychische en financiële druk werden geconfronteerd, maar ook met de vertraging van de procedure. Aan de kant van enkele ambtenaren was er daarnaast weinig bereidheid om de betrokkenen informatie te verstrekken over welke instantie verantwoordelijk is voor welk deel van de procedure.

Perspectieven voor een toekomst zonder discriminatie Het beeld, dat op grond van dit onderzoek ontstaat, laat duidelijk zien dat de complexiteit van de problematiek vraagt om complexe maatregelen (maatregelen die het probleem op verschillende niveaus aangrijpen). Een enkele oplossing ter bestrijding van discriminatie bestaat niet. De actuele wereldsituatie vergroot de problematiek en maakt een vredige ontmoeting tussen verschillende culturen moeilijker, ook in de privé-sfeer. De politici, die „altijd al hiervoor hebben gewaarschuwd“, krijgen steeds meer aanhang en de uiterst discutabele cultuurtheorie van Samuel Huntingtons lijkt zich als een „self fulfilling prophecy“ te voltrekken: de gebeurtenissen vinden vooral daarom plaats, omdat ze voorspeld worden. Of, iets genuanceerder geformuleerd: de gebeurtenissen worden als een cultuurstrijd geïnterpreteerd, omdat Huntington deze uitleg met succes heeft ingevoerd in wetenschappelijke, maar ook politieke en militaire discussies. De complexiteit van de problematiek is te herleiden tot het feit dat de drie gedefinieerde dimensies van discriminatie, de individuele, structurele en culturele discriminatie, maar zelden geïsoleerd voorkomen. Bij nadere beschouwing van individuele gevallen blijkt, dat naast de direct zichtbare uitingen van discriminatie, de dimensies met elkaar verweven zijn. Hierbij wordt duidelijk, dat culturele discriminatie ten grondslag ligt aan elke vorm van discriminerend gedrag en discriminerende systemen. Culturele discriminatie is de voedingsboden voor beide oppervlakkiger symptomen van discriminatie. Op basis hiervan zou geconcludeerd kunnen worden dat de discriminatiepolitiek opgelost zou kunnen worden door enkel de culturele discriminatie aan te pakken. In principe is dit juist, maar het is een uiterst langdurige en moeilijke taak. Te allen tijde werd en wordt culturele discriminatie gebruikt om de in de wereld ongelijke verdeling van rijkdommen te maskeren, door de superioriteit van het Westen als natuurlijk, zo niet als door God gewild, te verklaren.55 De bestrijding van culturele discriminatie, in welke vorm dan ook, die zo oud 55

Over de sociaal-economische achtergronden van dit proces kan men meer lezen bij Wallerstein. Hij heeft in zijn theorie over de wereldorde, waarin hij naast de ontwikkeling van de kleinste bouwstenen van onze maatschappij, gedefinieerd als „huishouden“, zijnde de communale, substantiële, zich zelf instandhoudende microkosmos, ook de kapitalistische, gestructureerde macrokosmos analyseert. Op basis hiervan heeft hij een centrum/periferie/semi-periferie model ontwikkeld. Met dit model kunnen actuele, wereldwijde ontwikkelingen verklaard worden. Hij stelt vast, dat het Westen, zijnde de rijke industrielanden, met grote snelheid een supranationaal stelsel van staten dicteert. Dit proces leidt rond het kapitalistisch centrum tot renationalisaties en desintegratie. Wallerstein verklaart deze tegenstrijdige ontwikkeling in de geschiedenis, die hij als de geschiedenis van de kapitalistische integratie van perifere maatschappijen reconstrueert. In deze theorie heeft in het kader van de ontwikkeling van de kapitalistische wereldorde de natie de volgende rol: aan de ene kant heeft deze een beschermende functie ten aanzien van economische invloedssferen: (het heersende idee tijdens de periode dat de natie voorop stond, was dat elke natie ter zekerstelling van haar welvaart een zo groot mogelijk aandeel zou moeten hebben aan de economische beheersing van de wereld), aan de andere kant was de natie een belemmering voor de transnationale expansiebehoefte van het kapitaal. Deze tegenstrijdigheid leidde volgens Wallerstein tot twee wereldoorlogen. Sindsdien, zo legt hij uit, zijn succesvolle pogingen ondernomen tot pacificatie van het kapitalistisch systeem. Dit gebeurde en gebeurt door middel van het herstellen van de congruentie tussen staatssoevereiniteit, staatsterritorium, staatsvolk en de kapitalistische invloedssfeer. Het proces van Europese eenwording, maar ook de ontwikkeling van de Noord-Amerikaanse economie hangen volgens Wallerstein nauw samen met deze afspraak tussen de heersende elite, die gezamenlijk een machtspolitieke en economische uitbreiding van hun invloedssferen wil bereiken. Tussen dit centrum, bestaande uit NoordAmerika, Europa en Japan, en de periferie, zijnde de derde wereld, liggen de florerende landen, die fungeren als buffer rond de rijke industrielanden en deze beschermen tegen een conflict met de derde wereld. De landen in de semi-periferie streven naar aansluiting bij het kapitalistisch centrum, hetgeen leidt tot onderlinge concurrentie. Daarnaast zijn zij geneigd om hun economisch zwakke, perifere regio’s af te stoten. Dit leidt volgens Wallerstein tot opleving van een radicaal etnonationalisme, hetgeen in versnelling een herhaling betekent van de desastreuze processen die wij hebben meegemaakt gedurende de totstandkoming van het huidige Europa. Het etno-nationalisme fungeert hierbij als legitimatie voor het mobiliseren van het volk tot bloedige conflicten. (Zie ook: Wallerstein, I.: The Modern World-System, Vol. II, Mercantilism and the Consolidation of the European World-Economy. New York: Academic Press 1980, als ook The Modern WorldSystem, Vol. III, Second Era of Great Expansions of the Capitalist World-Economy. San Diego, CA: Academic Press 1989.)

35

__________________________________________________________________________ is als de westelijke cultuur zelf, zou uitgesteld worden tot in het oneindige56. De verandering van het culturele gedachtegoed dat zich in de loop van tweeduizend jaar heeft ontwikkeld, is niet alleen een uiterst langdurig ondernemen, maar kan alleen een duurzame uitwerking hebben, wanneer ook de economische ongelijkheid in de wereld wordt afgebouwd. Zolang het rijke deel van de wereld bang is dat haar rijkdom door het arme deel in gevaar wordt gebracht, zal er altijd een ideologie blijven bestaan, die deze rijkdom legitimeert. Deze ideologie wordt geleverd door wetenschappelijke verhandelingen over - in navolging van Huntingtons – de onverdraaglijkheid van culturen57. Door populaire politiek en media verder uitgewerkt, leent zich dit uitgangspunt ook goed voor stamkroeggepraat. Hieruit moet geconcludeerd worden, dat het strategisch gezien zinvoller is om op korte termijn individuele en structurele discriminatie, de symptomen van culturele discriminatie, aan te pakken en culturele discriminatie met langtermijn maatregelen te bestrijden. Bij een dergelijke diagnose zou men de neiging kunnen hebben om te resigneren. Dit zou echter het tegendeel zijn van hetgeen FIBEL probeert te bereiken. Wij gaan ervan uit dat positieve veranderingen niet alleen bewerkstelligd kunnen door „top-downprojecten“ van grote organisaties (wereldbank, wereldhandelorganisatie), die wij niet kunnen beïnvloeden, maar dat ook „bottom-up-projecten“ geïnitieerd moeten worden, die het leven van individuen, in ons geval personen in een biculturele relatie, verlichten en mensenrechtelijke aspecten zeker stellen. Volgens ons is van belang om op de volgende terreinen maatregelen te nemen:

3.1 Voorstellen voor maatregelen tegen discriminatie in het kader van de procedure voor het aanvragen van een huwelijk, toeristenvisa (voor bezoeken van familieleden) en verblijfsvergunningen Voorstellen met betrekking tot de procedure voor het aanvragen van een huwelijk en de legalisatie van documenten: # Rekening houden met de uitzonderlijke situatie van asielzoekers bij het verzoek om documenten te overleggen: gaat het verkrijgen van (gelegaliseerde) documenten voor de partner en/of zijn familieleden (zeer waarschijnlijk) gepaard met risico’s, zou betrokkene de mogelijkheid moeten hebben om een verklaring onder eed af te geven. # Ten aanzien van de toepassing van het internationaal privaatrecht: is op grond van de nationaliteit van de bruid/bruidegom het recht van het herkomstland van toepassing, moet erop gelet worden dat de juridische gevolgen niet discriminerend of nadelig zijn. Een voorbeeld is de noodzaak van een instemmingverklaring van de vader of moeder, ook wanneer de verloofde al meerderjarig is. Voorstellen met betrekking tot de procedure voor de aanvraag van een verblijfsvergunning: # Vaker rekening houden met het recht op familieleven en vrije partnerkeuze bij het nemen van maatregelen ter uitzetting van de buitenlandse partner. # Wettelijk vastgelegde maatregelen (bijv. in het kader van decreten) ten behoeve van een betere bescherming van de privacy van binationale paren en families: het gaat hier vooral om de 56 Wij ervan uit, dat de postmoderne theorieën à la Huntington uiteindelijk niets anders zijn dan een voortzetting van de christelijke jodenhaat, die zijn oorsprong heeft bij de grote christelijke leiders uit de oudheid en in de rassenideologie van de nationaal-socialisten een hoogtepunt bereikte. (Zie vooral Heinsohn, G.: Was ist Antisemistismus? Der Ursprung von Monotheismus und Judenhaß - Warum Antizionismus? Frankfurt/M.: Scarabäus bei Eichborn 1988; maar ook Weiss, J.: Der lange Weg zum Holocaust. Die Geschichte der Judenfeindschaft in Deutschland und Österreich. Hamburg: Hoffmann und Campe 1997) In plaats van de joden zijn heden ten dage mensen uit de derde wereld het mikpunt. 57

Deze ideologie biedt ook de legitimatie voor de afgrenzing van het christelijke wereldcentrum van nietchristelijk culturen, waarbij niet uitmaakt of deze rijk of arm zijn. Dit geldt heden ten dage vooral voor de Islam, welke als de nieuwe vijand wordt gezien en in plaats komt van de communistische vijand.

36

__________________________________________________________________________ „goed bedoelde“ waarschuwingen tegen „onjuiste huwelijksmotieven“ van de buitenlandse partner („papieren huwelijk“ of „nationaliteitshuwelijk“), maar ook om de controle op schijnhuwelijken door de vreemdelingenpolitie. Voorstellen met betrekking tot de procedure voor de aanvraag van toeristenvisa ten behoeve van familiebezoek uit derde landen: # Versoepeling van de verstrekking van toeristenvisa ten behoeve van familiebezoek (inclusief het bezoek van broers en zussen): om de zekerheid van alle familieleden te garanderen, dient een bewijs van afsluiting van een ziektekostenverzekering voor de bezoekers worden overlegd. Van de verplichting, bewijzen ten aanzien van inkomen en huisvesting te overleggen, dienen leden van binationale families echter vrijgesteld te worden. Rechtsaanspraak door familieleden op een verblijfsvergunning zou mogelijk moeten zijn wanner men in het bezit is van een toeristenvisum, dat recht geeft op beperkt verblijf. # Het oprichten van een inlichtingendienst in zowel Oostenrijk als ook bij de Oostenrijkse ambassades voor alle zaken, die met de procedure voor het aanvragen van een toeristenvisum samenhangen: niet alleen de genodigden, die een verzoek ingediend hebben, maar ook de uitnodigende partij (in Oostenrijk), die een garantieverklaring hebben getekend, moeten de mogelijkheid hebben om informatie in te winnen over de voortgang van de procedure of reden van afwijzing van de aanvraag. # In geval van een afwijzing van een toeristenvisum voor een familielid dienen de aanvragers schriftelijk geïnformeerd te worden over de reden van afwijzing, zodat zij per ommegaande een bezwaarschrift kunnen indienen. De resultaten van de interviews en andere onderzoeken brengen duidelijk de negatieve gevolgen aan het licht van het gebrek aan transparantie van de procedures en van de ontoereikende bereidheid van de overheidsinstanties om informatie te verstrekken en binationale paren en families ondersteuning te bieden. Dit is op alle drie procedures van toepassing. Voorstellen ter verbetering van de transparantie van de procedures: # Vereenvoudiging van competenties en procedures # Verbetering van het informatieaanbod met betrekking tot wettelijke situatie en de verschillende fasen van de procedures. # Instellen van onafhankelijke instanties waar bezwaarschriften ingediend kunnen worden in geval van financiële of andere schade ten gevolge van ontoereikende, verkeerde of misleidende inlichtingen door overheidsinstanties. # Uitbreiding cq. oprichten van instanties, die in samenwerking met de voor de procedures relevante overheidsinstanties de betrokkenen adviseren en belangeloos helpen bij de indiening van aanvragen.

3.2 Verdere voorstellen betreffende bescherming tegen discriminatie: Voor een betere bescherming tegen de verschillende vormen van discriminatie zouden de volgende maatregelen genomen moeten worden: # Verankering van een effectieve antidiscriminatiewet in het Oostenrijkse rechtssysteem; # Instelling van een onafhankelijke instantie, waar bezwaarschriften ingediend kunnen worden (ombudsman), voor slachtoffers van structurele discriminatie; # Uitbreiding van instanties ter ondersteuning van slachtoffers van discriminatie op grond van racistische en vreemdelingvijandige motieven; # Instituten of instanties, waarvan de doelgroep uitsluitend of merendeels uit migranten bestaat, personeel in dienst laten nemen die een interculturele achtergrond hebben.

37

__________________________________________________________________________ Wat kunnen organisaties zoals FIBEL of andere consultatiebureaus voor de getroffenen doen? # "Praten en laten praten":

Het praten over problemen, een luisterend oor vinden, is een eerste belangrijke stap om de discriminatieproblematiek te bewerken. De getroffenen komen hierbij tot de ontdekking, dat ze niet alleen staan. Daarnaast horen zij hoe het anderen vergaat, die in een vergelijkbare situatie verkeren. Voor dit doel hebben wij bij FIBEL vanaf begin de “Open Groepen” georganiseerd. Het betreft een bijeenkomst voor vrouwen in biculture/binationale relaties, die twee keer per maand bij elkaar komen om onder begeleiding van een van de medewerkers hun ervaringen uitwisselen. Deze groepsbijeenkomsten staan model en zouden geïmiteerd kunnen worden. Degenen die vergelijkbare praatgroepen wensen in te organiseren kunnen beroep op FIBEL doen. # “Mediation”: Er bestaan genoeg gevallen, waarbij bemiddeling tussen personen mogelijk is zonder dat een rechtszaak moet worden begonnen. Met toepassing van bemiddelingstechnieken kunnen conflicten op grond van discriminatie vaak goedkoper, beter en duurzamer worden opgelost dan middels een rechtszaak. De scholing van bemiddelaars voor interculturele vraagstukken en de uitbreiding van dergelijke bemiddelingsbureaus is dringend gewenst. # Workshops „strategieën tegen discriminatie“: FIBEL heeft met deze workshops onder leiding van een psychotherapeut zeer goede ervaringen opgedaan. Het wordt daarom zeer aanbevolen dit over te nemen.

# Verbetering van het netwerk van de individuele consultatiebureaus teneinde synergie te bereiken. Op deze manier kan de effectiviteit van ondersteunende maatregelen en het hulpaanbod van de individuele bureaus verhoogd worden. 3. 3 Opiniërende maatregelen: Het is belangrijk altijd weer te benadrukken dat Oostenrijk, zoals andere Europese landen, de sociale vrede en de in de laatste 30 jaar gegroeide multiculturele samenleving niet kan behouden zonder voortdurende opiniërende maatregelen. Ook de bestmogelijke wettelijke voorzieningen voor onze doelgroep bieden alleen in beperkte mate bescherming, zolang de overheersende mening bepaalde groepen uit het sociale leven buitensluit. Hoe het ‘bewustzijn’ van de meerderheid van de bevolking het ‘bestaan’ van veel binaitonale/biculturele paren beïnvloedt, wordt opnieuw in de kwalitatieve interviews bevestigd. De volgende maatregelen vormen slechts een klein deel van het brede scala aan noodzakelijke maatregelen; wij hebben ons geconcentreerd op die maatregelen, waarvoor FIBEL haar ervaringen ter beschikking kan stellen.. # Inrichting cq. uitbreiding van leergangen met het thema "interculturele competentie" voor medewerkers van die instanties, die regelmatig met biculturele paren te maken hebben (in samenwerking met universiteiten, volksuniversiteiten en consultatiebureaus). # Samenwerking met contactpersonen uit de media ten behoeve van het maken van programma’s over de situatie van biculturele paren en ter bestrijding van door de media bepaalde beeldvorming en stereotypering, die bijdragen aan het ontstaan en verbreiding van vreemdelingvijandelijke en racistische vooroordelen en angsten; vergroting van de bereidheid, in de media als expert voor interculturele vraagstukken op te treden (FIBEL is bij verschillende media een erkende gesprekspartner voor verschillende vraagstukken betreffende het interculturele leven). # Het aangaan van contacten met de bij de politieke partijen voor educatie belaste personen met als doel, hen te overtuigen van de verplichte invoering van thema’s als mensenrechten en interculturele vraagstukken in de leerplannen van scholen. Afsluitende opmerking: wij hebben in het eindrapport van ons deelproject voor ‘fabienne’ ervaringen met discriminatie en voostellen ter bestrijding van discriminatie breed aangepakt. Wij geloven echter dat discriminatie in de toekomst het beste voorkomen kunnen worden, wanneer alle gemeenschappen in de maatschappij erkennen dat het

38

__________________________________________________________________________ vreemde, waarmee we dagelijks geconfronteerd worden, deel kan uitmaken van onze eigen identiteit wanneer we het ook toelaten. En we zouden het moeten toelaten omdat het een deel van onze realiteit is, die verrijkend is. Dit is de ervaring en het inzicht, dat binationale/biculturele paren en families dagelijks meemaken; de meesten willen dit ook niet missen.

39

__________________________________________________________________________

Binationale homoseksuele relaties Juridische en structurele discriminatie Dr. Jörg Wegner, iaf/Bremen

Onderzoeksvraag Anders dan bij (heteroseksuele) binationale echtparen is de maatstaf, waartegen juridischstructurele discriminatie afgezet moet worden cq. wordt, niet het echtpaar waarvan beide echtelieden in het bezit zijn van de binnenlandse nationaliteit, maar het binationale echtpaar. Discriminatie vindt plaats op grond van seksuele oriëntatie, maar ook op grond van de specifieke samenlevingsvorm – niet zijnde het huwelijk. Doel van het onderzoek was om aan het licht te brengen of er sprake is van discriminatie van binationale homoseksuele en lesbische relaties ten opzichte van binationale heteroseksuele paren. Uitgangspunt was de stelling, dat er een duidelijke samenhang bestaat tussen de legale samenlevingsvormen van homoseksuele paren (geregistreerd partnerschap, PACS, huwelijk of samenleven) en de verblijfsrechtelijke discriminatie van binationale homoseksuele paren. Verder werd er van uitgegaan dat het opheffen van de juridische ongelijkheid in het familierecht een positieve uitwerking heeft op de verblijfsrechtelijke situatie van binationale homoseksuele paren en de benadeling ten opzichte van heteroseksuele echtparen opheft.

Methode In het tussenbericht werd al uitgebreid ingegaan op de aan verandering onderhevige wettelijke situatie van homoseksuele paren in Duitsland. In het vervolg wordt derhalve alleen ingegaan op de situatie zoals die bestaat in Oostenrijk, Frankrijk en Nederland en zal een vergelijking tussen de vier landen gemaakt worden. De consequenties van juridisch-structurele discriminatie in Oostenrijk en Frankrijk zijn middels talrijke interviews met betrokken paren en adviseurs/voorlichters vastgesteld. De resultaten hiervan zullen in de vergelijking tussen de landen meegenomen worden.

Oostenrijk In Oostenrijk bestaat geen instituut voor homoseksuele paren, dat zich bezig houdt met (familie)rechtelijke vraagstukken. Het recht op verblijf in het kader van gezinshereniging voor buitenlandse echtelieden van Oostenrijkse staatsburgers maakt onderdeel uit van het Oostenrijkse vreemdelingenrecht. Dit is echter alleen van toepassing in geval van huwelijk. Andere samenlevingsvormen (ongehuwde paren of geregistreerd partnerschap) kent het vreemdelingenrecht niet. Recht op verblijf op grond van het hebben van een homoseksuele relatie is derhalve niet aanwezig. Dit heeft als consequentie dat in Oostenrijk homoseksuele binationale relaties op andere gronden dan het hebben van een relatie, een verblijfsvergunning moeten aanvragen. De mogelijkheden om een verblijfsvergunning op grond van studie of arbeid te verkrijgen zijn echter, zoals in alle andere EU-landen, zeer beperkt. Daarnaast is er sprake van een zogenaamd immigratiequotum. Wanneer het niet mogelijk is om op grond van studie of arbeid een verblijfsvergunning te verkrijgen, blijft voor de meeste homoseksuele paren alleen nog de mogelijkheid van een schijnhuwelijk met een Oostenrijkse staatsburger van de andere sekse. Voor vermogende paren bestaat er een geringe kans om als privé-persoon

40

__________________________________________________________________________ een verblijfsrecht verleend te krijgen. Voorwaarde hiervoor is, dat jaarlijks 70 tot 100 duizend OS op een aparte rekening gestort worden. De buitenlandse partner krijgt op deze manier wel een verblijfsrecht, maar geen arbeidsvergunning. Deze weg staat derhalve alleen voor vermogende partijen open. Het regelmatig laten overkomen van de buitenlandse partner op grond van een toeristenvisum, met een maximale verblijfsduur van drie maanden, is eveneens alleen een voorrecht voor vermogende personen. Van deze mogelijkheid heeft een aantal relaties lange tijd gebruik gemaakt of moeten maken. Vanwege de moeilijke situatie voor homoseksuele relaties in Oostenrijk lag het in de lijn der verwachtingen dat de geïnterviewde stellen bijna allemaal beroep hebben kunnen doen op uitzonderingsbepalingen. Wanneer een van de partners een EU-onderdaan was, kon een beroep worden gedaan op de Europese wetgeving. Of ze waren vermogend en hadden goede relaties. Van de acht geïnterviewde stellen vormden slechts twee paren geen uitzondering op de regel. En juist voor deze twee stellen was het niet mogelijk om samen in Oostenrijk te leven. Een stel had uiteindelijk de voorkeur gegeven aan een leven in het land van herkomst van de buitenlandse partner. Het andere stel leeft al gedurende lange tijd duizenden kilometers van elkaar gescheiden, zonder terug te kunnen grijpen op een toeristenvisum. Voor dit stel was ook de optie van een gezamenlijk leven in het land van herkomst van de buitenlandse partner niet aan de orde vanwege juridische en economische overwegingen.

Frankrijk Frankrijk volgde een andere weg dan de meeste, vooral Noord-Europese landen, in de vormgeving van het wettelijk kader voor homoseksuele paren. Sinds 1999 is de "Pacte civil de solidarité - ook "BAKS" – genoemd, van kracht. Anders dan in Scandinavië en Duitsland staat PACS ook open voor heteroseksuele stellen. Over het algemeen kan echter gezegd worden, dat er hieruit niet veel juridische voordelen behaald kunnen worden. Slechts in het belastingrecht, het huurrecht en het sociale recht zijn er een aantal veranderingen. De meeste contractvoorwaarden zijn onderhevig aan onderhandelingen. Binationale homoseksuele paren hadden gehoopt dat PACS meer gevolgen zou hebben in het vreemdelingenrecht. Door het aangaan van een PACS wordt voldaan aan de voorwaarde zoals vastgelegd in art. 12, lid 7 van de verordening 45-2658 van 2.11.1945. Deze verordening bepaalt de voorwaarden waaronder immigratie van buitenlanders naar en verblijf in Frankrijk kan plaatsvinden. Volgens deze wet, die tijdens de regeringsperiode van minister van Binnenlandse Zaken Chevènement (loi Chevènement) is gewijzigd, kan een tijdelijk verblijf op grond van de persoonlijke en gezinssituatie geaccepteerd worden wanneer weigering van een verblijfsvergunning ingrijpende gevolgen zou hebben op het recht op een gezinsleven van de buitenlandse partner. Bij de verstrekking van een verblijfsvergunning vindt toetsing op grond van deze regel echter pas in tweede instantie plaats. Ten aanzien van art. 12, lid 7 van de bovengenoemde verordening liet de minister van Binnenlandse Zaken een circulaire uitgaan naar alle vreemdelingendiensten voor haar toepassing op personen, die een PACS afsluiten. Personen die een PACS hebben gesloten met een Franse partner, moeten onafhankelijk van de datum van de PACS, kunnen aantonen, dat de relatie al minstens drie jaar in Frankrijk heeft bestaan. In geval van twee derdelanders, waarvan er een legaal in Frankrijk verblijft of bij partners, die geen PACS hebben gesloten, moet aangetoond worden dat de relatie al vijf jaar bestaat. Studenten kunnen na verblijf op basis van studie geen verblijfsvergunning via een PACS aanvragen. Zij moeten per definitie het land verlaten. De verstrekte verblijfsvergunning moet jaarlijks worden verlengd.

41

__________________________________________________________________________ De concrete uitwerkingen op homoparen van PACS, en specifiek art. 12. lid 7 van de verordening en de hierop betrekking hebbende circulaire van de minister van Binnenlandse Zaken, werd door middel van interviews met zeven binationale homoparen uit Parijs onderzocht. De ondervraagde paren uitten met name kritiek op het feit, dat de beoordeling van aanvragen vaak op willekeur berust vanwege het ontbreken van vaste richtlijnen en zodoende veel speelruimte toelaat. Terecht werd bekritiseerd dat alleen de aangetoonde duur van de in Frankrijk bestaande relatie als relevant wordt gezien. Dit betekent in de praktijk, dat de buitenlandse partners in eerste instantie illegaal in Frankrijk moeten verblijven. Naast het overleggen van de PACS zelf moeten de partners aan de hand van een veelvoud van bewijzen kunnen aantonen, dat de relatie daadwerkelijk bestaat. Tijdens de interviews lieten de paren volle ordners zien met documenten betrekking hebbende op het privé-leven van betrokkenen (belastingverklaringen, telefoonrekeningen, gas- en elektra, huurcontracten, brieven, e-mails, verklaringen van vrienden, buren en familieleden over het bestaan van de relatie). Deze gedetailleerde openbaring van hun privé-leven werd door de paren gezien als een onverdraaglijke inbreuk op de privé- en intiemsfeer. Dit staat overigens in sterk contrast met het feit, dat de medewerkers van de met vreemdelingenzaken belaste overheidsinstanties de aanvraag anoniem behandelen – blijkbaar om redenen van privacy en dat bij elke nieuwe afspraak een andere medewerker de zaak in behandeling neemt. De paren voelden zich door deze anonimiteit hulp- en machteloos. De circulaire van het ministerie van Binnenlandse Zaken met betrekking tot het verblijf van PACS-partners oogstte ook kritiek omdat de PACS slechts gezien wordt als één van de criteria bij de beoordeling van verblijfsvergunningsaanvragen, en dat PACS-partners in tegenstelling tot echtparen, het bestaan van de minstens drie jaar durende relatie in Frankrijk moeten kunnen aantonen. Een geïnterviewde vrouw zei: „Wij zitten weer op de tweede rang“.

Nederland In Nederland bestaat al sinds begin 1998 het geregistreerd partnerschap voor hetero- en homoseksuele paren. De hiermee verbonden rechten komen voor een groot deel overeen met die verbonden aan het huwelijk. In het begin waren buitenlandse partners verplicht, om – in tegenstelling tot het huwelijk - in geval van registratie in het bezit te zijn van een verblijfsvergunning. Zonder een verblijfsvergunning was registratie niet mogelijk, hetgeen bedoeld was om registratietoerisme enigszins tegen te gaan. Deze regeling werd later echter opgeheven en gelijkgetrokken met de bepalingen bij huwelijk. Sinds 1 april 2001 kunnen in Nederland homoseksuele paren in het huwelijk treden. Zij krijgen hierdoor dezelfde rechten die voorheen alleen voor heteroseksuele echtparen golden, onder andere ook het recht op gezinshereniging. Sinds de invoering van het homohuwelijk is er in Nederland geen sprake meer van wettelijke discriminatie ten opzichte van binationale echtparen.

Vergelijking van de juridisch-structurele situatie Vergelijkt men de situatie van homoseksuele paren in de vier projectlanden ten aanzien van de vraag of er sprake is van juridisch-structurele discriminatie, wordt op basis van de bevindingen uit het onderzoek duidelijk dat wanneer er geen wettelijk verschil gemaakt wordt tussen seksuele oriëntatie cq. manier van samenleven van heteroseksuele en homoseksuele paren, zoals in Nederland, er ook geen juridisch-structurele discriminatie van binationale homoparen plaatsvindt. Dit resultaat wordt nog een bevestigd door het feit, dat de vraag naar de ergste vorm van discriminatie door de onderzoeksgroep werd toegelicht met voorbeelden van discriminatie van juridisch-strukturele aard (geen recht op verblijf en arbeid, zoals in geval van huwelijk). Deze vorm van discriminatie werd ten opzichte van andere vormen van discriminatie door de paren als meest pregnant gezien. Hoe slechter de wettelijke situatie in

42

__________________________________________________________________________ de verschillende projectlanden, hoe vaker dit naar voren werd gebracht. Men name in Oostenrijk, maar ook in Frankrijk, werd deze vorm van discriminatie steevast genoemd. De wettelijke kaders in de vier projectlanden voor binationale homoparen laat ook de mogelijke stappen richting een afschaffing van juridisch-structurele discriminatie van binationale echtparen zien. In landen, waar sprake is van gelijkstelling op familierechtelijk vlak, zoals in Nederland, of waar deze ver gevorderd is (Duitsland), is ook de vreemdelingrechtelijke gelijkschakeling van binationale hetero- en homoparen doorgevoerd of in een vergevorderd stadium. In landen, die geen wettelijk kader op het gebied van familierecht voor homoparen kennen (Oostenrijk), of waar aan dit kader alleen beperkte rechten verbonden zijn (Frankrijk), is ook de vreemdelingrechtelijke gelijkstelling tussen homoparen en binationale heteroparen niet aanwezig. Dit is een gevolg van het feit, dat de meeste landen het recht op familiehereniging koppelen aan het huwelijk. In Duitsland bij voorbeeld heeft de rechtsaanspraak op verblijf voor buitenlandse echtgenoten van Duitse burgers of houders van een verblijfsvergunning zich in de loop van enkele decennia ontwikkeld op basis van jurisprudentie door de Hoge Raad met betrekking tot bescherming van huwelijk en familie. Nu wordt terecht geëist, dat ook de vreemdelingrechtelijke situatie van ongehuwde (heteroen homoseksuele) paren verbeterd moet worden. Dit is echter – kijk naar Frankrijk – geen probaat middel om de juridisch-structurele discriminatie van binationale homoparen ten opzichte van binationale heteroparen te bestrijden. Discriminatie kan pas opgeheven worden wanneer het huwelijk wordt afgeschaft, of – in lijn met de ontwikkelingen in Nederland – het huwelijk ook voor homoparen mogelijk wordt gemaakt. Op deze manier zouden heteroseksuele paren ten opzichte van homoparen een tweede mogelijkheid hebben hun relatie vorm te geven, waardoor discriminatie zou blijven bestaan. Een ander alternatief, waarvan nog geen enkel land gebruik heeft gemaakt, zou inhouden dat de vreemdelingrechtelijke situatie van niet-getrouwde (hetero- en homoseksuele) paren aangepast wordt aan de situatie van echtparen. Het verblijfsrecht zou dan gekoppeld worden aan het bestaan van een relatie, ongeacht het feit of er sprake is van samenleven of huwelijk. De problemen liggen op het vlak van de aan de verschillende levensvormen gekoppelde verplichtingen (bijv. onderhoudsplichten, mogelijkheden van ontbinding van de leefgemeenschap). Het relatief vrijblijvende karakter van samenleven, onder andere vanwege het beperkt aantal plichten, is voor de overheid reden om hieraan ook minder rechten toe te kennen. Recht op een bepaalde status, zoals het verblijfsrecht, wordt gekoppeld aan het huwelijk. Dit betekent, dat alleen het openstellen van het huwelijk voor homoparen uiteindelijk kan leiden tot het opheffen van juridisch-structurele discriminatie van binationale homoparen ten opzichte van binationale heteroseksuele (echt)paren. Dit heeft niets te maken met de bij homoparen groeiende neiging tot burgerlijkheid, maar heeft betrekking op de erkentenis, dat nog zeer lang gewacht kan worden op afschaffing van het huwelijk en dat homo‘s niet willen afzien van de aan het huwelijk verbonden rechten, zoals bijv. het verblijfsrecht. Dit leidt tot een andere zienswijze dan die van heteroseksuele paren, die op elk tijdstip kunnen beslissen om in het huwelijk te treden. In de interviews met binationale homoparen uit de projectlanden werd steeds weer duidelijk, dat het niet persé gaat om het huwelijk zelf, maar om gelijke rechten. Wanneer deze alleen door het huwelijk te verkrijgen zijn, dan verkiezen binationale homoparen in Europa het huwelijk, waardoor samenleven gegarandeerd wordt, boven het ongehuwd zijn, maar gescheiden van elkaar moeten leven.

43

__________________________________________________________________________

Meervoudige discriminatie Probleemstelling Naast de juridisch-structurele discriminatie is er bij binationale homoparen tevens sprake van meervoudige discriminatie op grond van bijvoorbeeld karakteristieken als seksuele oriëntatie, homo-identiteit, etnische afkomst en racisme. De volgende hypothese werd opgesteld: er bestaat discriminatie op grond van subjectieve meningen en vooroordelen. Verder werd er van uitgegaan, dat homo- en heteroseksuele paren soortgelijke ervaringen hebben met discriminatie. Een ander uitgangspunt was dat homoseksuele buitenlandse partners ook binnen hun eigen groep gediscrimineerd worden op grond van hun seksuele oriëntatie. Ook binnen de homogemeenschap is de buitenlandse partner slachtoffer van seksistische, racistische en vreemdelingvijandelijke discriminatie.

Methode De bovengenoemde hypothesen zullen zowel aan de hand van de bevindingen uit de kwalitatieve interviews met binationale homoparen uit Oostenrijk en Frankrijk als ook op grond van eigen ervaringen als projectcoördinator en adviseur van de internationale werkgroep voor homo‘s (Leschiak) (Belangenorganisatie voor binationale families en relaties), onderzocht worden. In Oostenrijk werden acht binationale paren ondervraagd. De interviews waren, binnen het vastgestelde kader, ongestructureerd van aard en lieten voldoende ruimte voor een brede invulling. De interviews duurden gemiddeld 1,5 à 2 uur. Daarnaast werden gesprekken gevoerd met het anti-discriminatiebureau in Wenen en de zusterorganisatie FIBEL. Verder vond er een levendige, schriftelijke uitwisseling plaats met HOSI (Actiegroep voor homo‘s in Wenen). In Frankrijk werden zeven binationale paren geïnterviewd. Ook deze interviews hadden een ongestructureerd karakter. De duur van de interviews lag wegens taalproblemen (vertaling) gemiddeld boven de 2 uur. Daarnaast vonden er in Parijs gesprekken plaats met ARDHIS (Association pour la Reconnaissance des Droits des personnes Homosexuelles & l’Immigration et au Séjour).

Resultaten De onderzoeksgroep kende slechts twee binationale lesbische paren uit Oostenrijk en een lesbisch paar uit Frankrijk. Dit, aangevuld met cijfers uit het voorlichtingscircuit, de ervaringen in Duitsland en de ervaringen tijdens de ontmoeting met de groep ARDHIS in Parijs (ook hier waren binationale lesbische paren in de minderheid), laat opnieuw zien, dat lesbische binationale paren ondervertegenwoordigd zijn. Dit zou kunnen betekenen dat er minder binationale lesbische dan homoseksuele paren zijn of dat zij minder zichtbaar zijn. Op deze vraag kan in dit kader geen duidelijk antwoord gegeven worden, maar waarschijnlijk hebben beide verklaringen geldigheidswaarde. Over het algemeen kan gezegd worden, dat, zoals al eerder gezegd, de juridisch-structurele discriminatie van binationale homoparen en de beleving hiervan, ingrijpender is dan de andere vormen van discriminatie. In Oostenrijk en Frankrijk werd op de vraag, welke vorm van discriminatie als meest ingrijpend werd beleefd, zonder uitzondering de juridische discriminatie genoemd. In de loop van de gesprekken kwamen echter ook de andere discriminatiegronden ter sprake.

44

__________________________________________________________________________ Discriminatie in de zin van fysieke aanvallen (bijvoorbeeld een gewelddaad) of verbale aanvallen (bijvoorbeeld beledigingen), die betrekking hadden op het homoseksueel zijn of voortkwamen uit racistische motieven, kon geen van de ondervraagde paren benoemen. Op de vraag naar discriminatie op grond van seksuele oriëntatie of etnische afkomst werd in Parijs met schouderophalen geantwoord: „We leven in Parijs!“, hetgeen betekent dat zoiets in een metropool als Parijs niet aan de orde is. Bij nadere beschouwing is dit antwoord echter niet zo eenduidig als het lijkt. Vaak werd aan het genoemde antwoord toegevoegd, dat men ook alleen maar in bepaalde kringen verkeert. Naast de stedelijke gelatenheid is er ook sprake van een zeker vermijdingsgedrag, waardoor een mogelijke discriminatie uit de weg wordt gegaan. Dit voor minderheidsgroeperingen karakteristieke vermijdingsgedrag was trouwens in de interviews in Wenen sterker te beluisteren dan in de interviews in Parijs. De volgende opmerkingen werden gemaakt: „Ik laat dit ook niet toe!“, „...wij proberen dit uit de weg te gaan!“ of „...als homoseksueel vermijdt men dit soort situaties!“ Tijdens het interview wees de jonge Aziatische partner van een oudere Europese vrouw, die al jarenlang als stel samenleefden, op een van de andere vormen afwijkende vorm van discriminatie. Er bestaat niet alleen positief racisme, welke betrekking heeft op de exotische afkomst van bepaalde partners. Het zijn vaak de vernederende stereotype beelden, waarmee de buitenlandse partners worden geconfronteerd: „Ik kom uit...., een arm land, en ze denken, ik ben een moneyboy of zoiets en begrijpen niet, dat wij een vaste relatie hebben... Wanneer de mensen kijken, dan voel ik me zo, ik denk, mijn God, wat betekent dit? Leeftijd is niet belangrijk wanneer men van elkaar houdt en elkaar goed begrijpt, het is volkomen onbelangrijk...“. Gevraagd naar discriminatie door overheidsinstanties werd zowel in Parijs als ook in Wenen geantwoord dat zich de medewerkers in de meeste gevallen formeel en neutraal opstelden en maar zelden openlijk discrimineerden. Een enkele keer werd echter de sfeer bij de vreemdelingendiensten en ambassades als zeer koel omschreven. Op de vraag naar discriminatie door overheidsinstanties werd door de ondervraagden steeds weer gewezen op het feit dat de wet en de administratieve procedures zelf discrimineren (zie bijvoorbeeld de concrete richtlijnen met betrekking tot afgifte van een verblijfsvergunning in Frankrijk). Een paar raakte de kern: „De hoeveelheid vrijheidsgraden bij de beoordeling maken discriminatie mogelijk!“ Discriminatie door vrienden en familie was vaker een probleem voor de buitenlandse partners dan voor de binnenlanders. Vaak is of was de familie niet de hoogte van de homoseksualiteit, omdat „…ze streng katholiek zijn..“, of „…het een taboe is…“. In de regel was homoseksualiteit aanleiding voor problemen met familie en vrienden en niet het feit dat de partner uit het buitenland kwam. Maar ook hier is er sprake van grijze gebieden; eenduidige gevallen van discriminatie komen minder vaak voor. In het verlengde hiervan beoordeelde een binationaal homopaar uit Parijs het feit, dat sommige familieleden de buitenlandse partner niet handen schuddend willen begroeten, verschillend. De Fransman meende, dat de reden hiervoor was gelegen in de homoseksualiteit was, terwijl de buitenlandse partner dacht, dat dit op grond van racistische motieven gebeurde. Discriminatie op grond van armoede of een geringe koopkracht werd hierboven al een keer genoemd. Uit de interviews kwam naar voren, dat deze vorm van discriminatie alleen indirect plaatsvindt. Bij een homoseksueel Oostenrijks-buitenlands paar leidde het ontbreken van een voldoende inkomen tot weigering van een toeristenvisum, zodat de buitenlandse partner niet eens op bezoek naar Oostenrijk kon komen. Zoals al aangegeven, was deze vorm van discriminatie echter uitzondering dan regel. De geïnterviewde paren genoten een goed inkomen en/of relatie. Het kunnen voorzien in het levensonderhoud is voor een verblijf een minimumvereiste. Hoe minder de binnenlandse partner verdient, hoe kleiner de kans op verblijf van de buitenlandse partner. Tot 1 augustus 2001 gold dit ook in Duitsland. Alleen wanneer de binnenlandse partner garant kon staan, kon de buitenlandse partner overkomen. Hiervoor was een bepaald minimum aan inkomen vereist. Ook met de nieuwe wetgeving

45

__________________________________________________________________________ (“wet levenspartnerschap”) is het moeilijk, een verblijfsvergunning voor de buitenlandse partner te verkrijgen wanneer de binnenlandse partner in de sociale bijstand zit. Duitsbuitenlandse paren kunnen zich nu echter beroepen op beoordelingscriteria, die voorheen alleen voor het huwelijk golden.

Gevraagd naar de gemeenschappelijkheden met heteroseksuele binationale (echt)paren, konden er maar weinig benoemd worden. In eerste instantie is dit verbazingwekkend. Veel Weense en Parijse deelnemers aan het onderzoek kenden wel heteroseksuele binationale paren, maar konden geen overeenkomsten met betrekking tot discriminatie aanwijzen. Bij nadere beschouwing is dit echter begrijpelijk. Het meest gegeven antwoord op de vraag naar overeenkomsten was namelijk: „Zij hebben toch geen problemen, ze krijgen na een huwelijk een verblijfsvergunning“. De meesten reageerden op deze manier. Aan de ene kant laat dit resultaat zien, dat de vraag naar ongelijke rechten het bestaan van overeenkomsten overschaduwt. Aan de andere kant is er, anders dan in Duitsland, in Oostenrijk, Frankrijk en Nederland geen sprake van politieke en / of op het niveau van belangenorganisaties, samenwerking tussen homo- en heteroseksuele binationale paren. Voor een deel wisten de geïnterviewde paren niets af van het bestaan van belangenorganisaties voor binationale heteroseksuele relaties. De situatie in Duitsland is in zoverre anders, dat de toonaangevende organisatie voor binationale paren, de Verband binationaler Familien und Partnerschaften iaf e.V., ook de belangen van homoparen behartigt en in dit kader zowel voorlichting geeft als ook op politiek front actief is. Deze activiteiten worden niet alleen door de homo‘s gedragen, maar vindt ook steun van heteroseksuele vrouwen. Desondanks zou de teleurstellende uitkomst van het onderzoek naar overeenkomsten aanleiding moeten zijn om een discussie op gang te brengen rond de overeenkomsten, maar ook de verschillen.

Conclusies en aanbevelingen Op basis van de deelresultaten zoals beschreven in het tussenbericht, de vergelijking tussen de landen ten aanzien van juridisch-structurele discriminatie en de interviews kan gezegd worden, dat binationale homoparen in Europa slachtoffer zijn van meervoudige discriminatie, waarbij de juridisch-structurele discriminatie het meest naar voren springt. De ervaringen met betrekking tot discriminatie in de maatschappelijke sfeer zijn in alle landen vergelijkbaar en verschillen niet in grote mate met de ervaringen van heteroseksuele binationale paren. De juridische ongelijkwaardigheid overschaduwt echter alle andere ervaringen. De resultaten van dit project laten echter ook duidelijk zien, waar en hoe discriminatie op het juridisch-structurele vlak doeltreffend bestreden kan worden. Alleen een gelijkstelling van heteroseksuele en homoparen in de familierechtelijke sfeer leidt tot gelijkstelling op het vreemdelingrechtelijk vlak en biedt een oplossing voor het vraagstuk waarmee binationale homoparen in Europa geconfronteerd worden: het verblijfsrecht van de buitenlandse partner. Met name in Frankrijk zou in de overgangsfase naast een heldere formulering van de richtlijnen voor de beoordeling van een verblijf via pacs, waardoor de speelruimte bij de beoordeling wordt beperkt, ook bij het vaststellen van de relatieduur het meetellen van de duur dat de relatie buiten Frankrijk heeft bestaan, verder helpen.

46

__________________________________________________________________________

Europese samenwerking Daarnaast was Europese samenwerking een essentieel resultaat van dit EU-project: er werd een basis gelegd voor samenwerking op Europees niveau van binationale homoparen. In Oostenrijk bestaat nog geen aparte belangengroep- of organisatie voor binationale homoparen. Door medewerkers van andere organisaties, die zich op het terrein van de homo-emancipatie bewegen, werd echter aangegeven dat samenwerking wenselijk is. Enkele deelnemers aan het onderzoek gaven aan het initiatief te willen nemen tot oprichting van een groep voor binationale homoparen. In Parijs bestaat sinds jaren de groep ARDHIS (Association pour la Reconnaissance des Droits des personnes Homosexuelles à l’Immigration et au Séjour), die regelmatig bijeenkomsten in het homocentrum van Parijs organiseert en op vrijwillige basis aan voorlichting en opinievorming doet en politiek zeer actief is. Deze groep heeft ook al internationale contacten gelegd in België en Nederland. Tijdens de bijeenkomst van ARDHIS in Parijs op 18.9.2001 is afgesproken om tot samenwerking te komen tussen ARDHIS en andere Europese belangengroepen voor binationale homoparen en/of homoseksuele immigranten. De geplande workshop aan het eind van dit deelproject werd uitgesteld wegens tijdsnood. In 2002 zal een eerste Europese bijeenkomst georganiseerd worden.

47

__________________________________________________________________________

Frankreich: Es gilt wachsam zu bleiben Die gesetzliche Gleichstellung ist weitgehend erreicht – einige diskriminierende Praktiken sind geblieben Dr. Beate Collet/Dalal Loghlam/Jeanne Ouchelh, Amina Nordman u.a., Alliances sans frontière Paris Yolande Besnier, CNAFAL/Paris

1.

Einführung von Beate Collet, Vorsitzende von Alliances sans frontière

Grundsätzlich gilt, dass die französisch-ausländischen Familien einen besseren Rechtsschutz genießen als legal in Frankreich lebende ausländische Familien. Im Gegensatz zu ihnen gibt es für binationale Paare kein spezielles Verfahren der Familienzusammenführung, bei dem eine Reihe von materiellen Voraussetzungen zu erfüllen wären. Wenngleich das auf französisch-ausländische Paare anzuwendende Recht auf dem durch die Verfassung und internationale Abkommen garantierten Grundrecht auf Familienleben beruht, bleibt festzustellen, dass sie im Kontakt mit Teilen der französischen Verwaltung auf Zurückhaltung oder gar Diskriminierung stoßen, die ihren Ursprung im Scheinehenverdacht haben. Das Erstarken der extremen Rechten in den Jahren 1993 bis 1997 hat dazu geführt, dass die Eheschließung von MigrantInnen mit französischen StaatsbürgerInnen in der öffentlichen Meinung und bei einigen BehördenmitarbeiterInnen zum Gegenstand von Verdächtigungen geworden ist, da ihnen der Missbrauch des Rechts auf Einreise und Niederlassung in Frankreich unterstellt wird. Diese Entwicklung ist nicht nur gefährlich, weil eine liberale Gesetzgebung jederzeit wieder zur Disposition gestellt werden kann, sondern weil sich die Zweifel und die Skepsis gegenüber binationalen Paaren im Bewusstsein der Menschen festsetzen und es mitunter Jahre braucht, bis sie mühsam wieder ausgeräumt werden können. Unter dem verstärkten Druck der Vereine, Verbände und demokratischen Kräfte hat die Gesetzesnovelle von 1998 über das Recht auf Einreise und Aufenthalt in Frankreich, das so genannte RESEDA-Gesetz, die Bedingungen für Ausländer mit familiären Bindungen in Frankreich, und darunter insbesondere die EhegattInnen französischer StaatsbürgerInnen, verbessert. Die Zahl der Beratungsfälle bei den Interessenvertretungen binationaler Paare ist seither von jährlich 1000 auf 400 gesunken. Die Auswertung der Beratungsfälle, die eine Intervention der Verbände erforderlich gemacht hat, lässt folgende Schlüsse zu: - Algerische StaatsbürgerInnen unterliegen einer generellen Diskriminierung. Sie genießen nicht dieselben Rechte wie andere EinwanderInnen. Ihr Recht auf Familienleben wird mit Füßen getreten. Der Innenminister beruft sich auf die französisch-algerischen Abkommen, um die Ablehnung ihrer aufenthaltsrechtlichen Regularisierung zu begründen – und handelt damit gegen Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Dieses Messen mit zweierlei Maß legt die Vermutung nahe, dass der französische Staat auf diese Weise den Versuch unternehmen möchte, französisch-algerische Eheschließungen – sie stellen die Mehrzahl der binationalen Paare in Frankreich dar - zu unterbinden.

48

__________________________________________________________________________ -

Auch die Menschen aus den übrigen Länder des Maghreb und Schwarzafrikas gehören zu den durch das Außenministerium Personen, sich auf dem Wege der Eheschließung ein Aufenthaltsrecht zu erschleichen. Einige französische Kommunalverwaltungen haben sich in besonderer Weise der Verhinderung binationaler Eheschließungen verschrieben. Da sie sich heute nicht mehr so offen gegen eine Heirat stellen können wie noch in den Jahren 1993 bis 1997, verschleppen sie mitunter die Verfahren, indem sie etwa die Vorlage von Eheschließungspapieren verlangen, die nicht wirklich erforderlich sind, oder die Akte der Staatsanwaltschaft zur Stellungnahme übergeben.

Auch wenn die offiziellen Statistiken (vgl. den Weill-Bericht vom Juli 1997) den geringen Prozentsatz von Scheinehen belegen (unter 1 %), wurde die öffentliche Meinung in den Jahren 1993 bis 1997 so stark vom Scheinehenverdacht geprägt, dass die Skepsis gegenüber binationalen Paaren auch heute noch nachwirkt. Die französisch-ausländischen Familien, die einen nicht zu vernachlässigenden Teil der französischen Gesellschaft ausmachen, müssen deshalb deutlich vernehmbar auf ihre Belange aufmerksam machen und die Anerkennung ihres Rechts auf Gleichbehandlung in allen Bereichen einfordern. Sie tun dies im Bewusstsein, dass sie eine Vorreiterrolle im Aufbau eines Europas spielen, das für alle seine kulturellen Bestandteile offen und tolerant und damit zukunftstauglich ist.

2.

Diskriminierung binationaler Paare durch das französische Recht von Dalal Loghlam, Rechtsanwältin / Paris

In den folgenden Ausführungen wird die Frage zu klären sein, inwiefern das französische Recht französisch-ausländische Paare gegenüber französisch-französischen Paaren diskriminiert. Hingegen geht es nicht um die Frage einer möglicherweise diskriminierenden Rechtsbeugung, da das französische Recht Diskriminierungen durch die Handlungsträger des „ordre public“ sanktioniert58; insofern eine Behörde eine rechtmäßig in die Rechtsordnung aufgenommene Bestimmung anwendet, verneint das Gericht das Vorliegen einer diskriminierenden Behandlung des Ausländers59. Im Vergleich zu französisch-französischen Paaren unterliegen französisch-ausländische Paare den Bestimmungen des Ausländerrechts, das den Aufenthaltsstatus des ausländischen Partners regelt. Deshalb ist das Ausländerrecht, das eine unterschiedliche Behandlung zwischen Inländern und Ausländern festschreibt, per se ein diskriminierendes Recht. Wenngleich das Vorhandensein besonderer Bestimmungen für Ausländer grundsätzlich gebilligt wird, hat das französische Verfassungsgericht60 dem Gesetzgeber aufgetragen, die internationalen Verpflichtungen Frankreichs und das in der Verfassung verankerte Prinzip der Gleichbehandlung in besonderer Weise zu beachten61.

58

Artikel 225-1 bis 224-4 des Code pénal (Zivilgesetzbuch) Berufungsgericht Paris, 1. Kammer, 5/06/1998, Revue de Droit Pénal 1999, Kommentar Nr. 2 60 Der französische Verfassungsrat ist ein Organ, das sich aus durch ernannten Mitgliedern 61 Verfassungsrat 22/01/90 (90-269 DC, Revue Francaise de Droit Constitutionnel, Nr. 2, 1990). Es gilt der Rechtsanspruch auf Gleichbehandlung, während Ungleichbehandlung begründet werden muss. Dieses Prinzip wurde durch die Entscheidung des Verfassungsrates 13/08/93 (93-325 DC) abgeschwächt, in der festgestellt wird, dass französische Staatsbürger und Ausländer unterschiedliche Behandlung erfahren 59

49

__________________________________________________________________________ Dieses Prinzip stellt den Gesetzgeber vor eine mitunter schwierige Aufgabe: Die internationalen, insbesondere die europäischen, Verpflichtungen Frankreichs führen zwangsläufig zu Sonderregelungen, die Staatsangehörige der Europäischen Union gegenüber Drittstaatsangehörigen privilegieren. Frankreich hat mehrere bilaterale Abkommen mit seinen ehemaligen Kolonien und Protektoraten geschlossen; einen Sonderstatus haben insbesondere Tunesier und Algerier. Deshalb gibt es in Frankreich drei Kategorien von Ausländern: 1. EU-BürgerInnen 2. Staatsangehörige der Länder, mit denen bilaterale Abkommen bestehen. Jedes dieser Abkommen sieht ganz spezielle, genau definierte Regelungen vor 3. alle sonstigen Drittstaatsangehörigen. Allgemein lässt sich festhalten, dass EhegattInnen französischer StaatsbürgerInnen einen rechtlichen privilegierten Status gegenüber den anderen Ausländern haben. Sie erwerben einen schnelleren Anspruch auf Niederlassung und Arbeit und insbesondere auf die französische Staatsbürgerschaft – nämlich bereits nach dem ersten Ehejahr oder sogar ohne Wartefrist, wenn ein Kind geboren wurde.62 Als Ergebnis eines breiten Widerstands der Zivilgesellschaft gegen das Ansteigen von Rassismus, hat das „Gesetz Chevènement“ mit dem generellen Scheinehenverdacht aufgeräumt und Verbesserungen gebracht, mit denen zuvor juristisch unlösbare aufenthaltsrechtliche Notlagen binationaler Paare beseitigt werden konnten63. Dennoch hat die Gesetzesnovelle das Ausländerrecht nicht so vollständig reformiert, wie dies gefordert wurde.64 Die Beibehaltung der Konzepte von „ordre public“ und „notwendiger Begrenzungen in einer demokratischen Gesellschaft“65, wie sie in den Menschenrechtskonventionen zugelassen und von der Rechtsprechung bestätigt wurden66, erlauben es, diskriminierende Unterscheidungen unter den Paaren aufrechtzuerhalten – sowohl in Bezug auf die Eheschließungsfreiheit, das Recht auf Einreise und das Recht auf ein normales Familienleben.

2.1.

Die Freiheit der Eheschließung

Obgleich die Eheschließungsfreiheit in den verschiedenen, von Frankreich unterzeichneten internationalen Abkommen festgeschriebenen ist (Artikel 8 EMRK; Artikel 16 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte; Artikel 23, Abs. 2 des Internationalen Abkommens über die bürgerlichen und politischen Rechte), hat der französische Gesetzgeber 1993 Vorschriften eingeführt, die die Eheschließungsfreiheit

62 63

64 65 66

dürfen und dass selbst zwischen Ausländern unterschieden werden darf. Zum Verfassungsrang des Gleichbehandlungsprinzips siehe Conseil Constitutionnel DC 27/12/73 Das Gesetz Nr. 98-170 vom 16. März 1998 hat die Wartezeit auf Einbürgerung nach Eheschließung von zwei Jahren auf ein Jahr verkürzt. Die Geschichte der Gesetzgebung für ausländische Partner von Franzosen haben wir im Zwischenbericht ausführlich dargestellt. Unter dem „Gesetz Pasqua“ von 1993 war es möglich, dass ausländische Ehegatten zwar vor Abschiebung geschützt waren, aber dennoch keine Aufenthaltserlaubnis bekamen. Revue du GISTI Nr. 47-48, Januar 2001. Loi Chevènement : beaucoup de bruit pour rien (Das Gesetz Chevènement : viel Lärm um nichts.) unter anderem: Internationales Abkommen über bürgerliche und politische Rechte; Vertrag der Europäischen Union; Europäische Menschenrechtskonvention Gerichtshof der Europäischen Union; Zulassung objektiver Diskriminierungen unter der Bedingung, dass sie ein rechtmäßiges Ziel unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit der Mittel verfolgen. CJ Choquet (1978) 2293; CJ Watson (1976) 1185

50

__________________________________________________________________________ einschränken und sich in Rechtsprechung67 und Verwaltungspraxis68 niedergeschlagen haben und auch durch das Gesetz Chevènement vom 11.5.1998 nicht aufgehoben wurden.

Die Gründe für diese Beschneidung von Rechten sind in den Privilegien zu suchen, die Ehepartner von Franzosen genießen – demzufolge kann man schließen, dass der Zweck dieser Maßnahmen darin besteht, die Anzahl der binationalen Eheschließungen möglichst gering zu halten. Mit der Begründung, Scheinehen zu verhindern, wurde ein wichtiges Kontrollmoment sowohl vor als auch nach der Eheschließung eingeführt: - Seit dem Gesetz Nr. 93-1027 vom 24.8.1993 (Pasqua) kann von Staats wegen die Aufhebung der in betrügerischen Absicht geschlossenen Ehe beantragt werden. - Ebenso kann die Eheschließung abgelehnt und um einen Monat hinausgezögert werden69. Die Verlobten haben selbstverständlich das Recht, gegen diese Ablehnung gerichtlich vorzugehen. Jedoch ist die Eheschließung erst einmal aufgeschoben. Binationale Familien werden damit einem generellen Scheinehenverdacht ausgesetzt.70 - Manchmal nutzt die Staatsanwaltschaft nicht ihre Möglichkeit, sich der Eheschließung zu widersetzen. Die Ehe kann dann nicht von einem Zivilrichter aufgehoben werden. Das hindert die Verwaltung jedoch nicht daran, (mit Zustimmung des Richters) dem/der mit einer/einem Franzosen/Französin verheirateten Ausländer/in die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu verweigern – mit der Begründung, die Ehe sei nur zum Zwecke der Erlangung der Aufenthaltserlaubnis geschlossen worden.71 Die Eheschließung zwischen einem/einer Franzosen/Französin und einem/einer Ausländer/in wird demzufolge besonders kritisch beobachtet, wenn sich der/die Ausländer/in ohne gültige Aufenthaltserlaubnis in Frankreich aufhält. Die Angst vor Scheinehen hat den Gesetzgeber dazu veranlasst, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis an Ehegatten von Franzosen von der Erfüllung bestimmter Bedingungen abhängig zu machen: insbesondere vom Nachweis der legalen Einreise 67

68

69

70 71

Die Rechtsprechung hat der Staatsanwaltschaft das Recht zugebilligt, auf Grundlage von Artikel 423 des neuen Zivilverfahrensgesetzbuchs eine Eheschließung zu verweigern. Vgl. P. Murat, Chronique de droit de la famille, in : La Semaine Juridique 93, I,3729 Nr. 4, sowie « Les mariages blancs, aspects de droit privé et de droit public » (Scheinehen, Aspekte des Privatrechts und des öffentlichen Rechts). Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1993, Nr. 1, S. 166 In einem Rundschreiben vom 16. Juli 1992 hat Justizminister die Staatsanwaltschaften auf ihre durch den Code Civil abgesicherten Möglichkeiten der Überprüfung des tatsächlichen Ehewillens und betrügerischer Absichten aufmerksam gemacht. „Wenn ernstzunehmende Hinweise darauf vorliegen, dass es sich um eine aufhebbare Ehe handelt, kann der Standesbeamte nach Artikel 146 dieses Gesetzes (eine Ehe besteht nicht, wenn es kein gegenseitiges Einvernehmen gibt) die Staatsanwaltschaft anrufen. Die Betroffenen werden über diesen Schritt informiert. Der Die Staatsanwaltschaft hat zwei Wochen Zeit, um die Eheschließung abzulehnen oder zu entscheiden, dass sie aufgeschoben wird. Sie teilt ihre Entscheidung unter Nennung der Gründe dem Standesbeamten und den Betroffenen mit. Der durch die Staatsanwaltschaft beschlossene Aufschub darf einen Monat nicht überschreiten. Die Ehe kann erst geschlossen werden, wenn die Staatsanwaltschaft ihre Entscheidung, die Ehe zuzulassen, mitgeteilt hat, oder wenn sie ihre Entscheidung, die Eheschließung aufzuschieben oder abzulehnen nicht in der in Absatz 1 genannten Frist dem Standesbeamten mitgeteilt hat. Beide Ehegatten, auch minderjährige, können die Entscheidung für einen Aufschub vor dem Präsidenten des Großinstanzgerichts (vgl. Landgericht in Deutschland, Anm.d.Ü.) anfechten. Dieser muss innerhalb von zehn Tagen darüber befinden. Die Entscheidung des Präsidenten des Gerichts kann vor einem Berufungsgericht angefochten werden, das innerhalb derselben Frist entscheiden.“ (Art. 175-1 und 175-2 des Bürgerlichen Gesetzbuches). Orientierungshinweis zum Ausländerrecht, verabschiedet von der Vollversammlung des Beratungsausschusses für Menschenrechte vom 3. Juli 1997 Der Staatsrat hat ausgeführt, dass, obschon nur der Zivilrichter befugt ist, eine Scheinehe für nichtig zu erklären, die Verwaltung dennoch das Recht hat, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu verweigern, wenn zweifelsfrei bewiesen ist, dass die Ehe nur zum Zwecke der Erlangung einer Aufenthaltserlaubnis geschlossen wurde (Conseil d’Etat 9/10/92, revue trimestrielle de droit civil 1991, S. 741)

51

__________________________________________________________________________

(Art. 12.4 der Verordnung (Ausländergesetz) von 194572). Die Erteilung der zehnjährigen Niederlassungsbewilligung setzt voraus, dass sich der Ausländer zum Zeitpunkt der Antragstellung legal auf französischem Staatsgebiet aufhält (Artikel 15-173).

2.2.

Die Freiheit der Ein- und Ausreise

Die Freiheit der Ein- und Ausreise und die Niederlassungsfreiheit sind in verschiedenen internationalen Verträgen anerkannt, die Frankreich unterzeichnet hat, insbesondere in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (Art. 13 Abs. 1 und Art. 14) und im Internationalen Abkommen über die politischen und bürgerlichen Rechte (Art. 12). Frankreich hat sich demnach verpflichtet, das Recht auf Freiheit der Ein- und Ausreise auch Ausländern zu garantieren. Seit dem Chevènement-Gesetz kann jeder Ausländer, der in Frankreich lebt, unabhängig von der Art des Aufenthaltstitels, das französische Staatsgebiet frei verlassen. Visa zum Verlassen des Staatsgebiets wurden ebenso abgeschafft wie Unterkunftsbescheinigung („certificat d’hébergement“) und Sanktionen für den Fall, dass die Einreise nicht erklärt wurde. Das französische Recht behält sich weiterhin vor, AusländerInnen die Einreise nach Frankreich zu verweigern, selbst wenn diese EhegattInnen oder Familienangehörige eines/einer französischen StaatsbürgerIn sind Der französische Staat ist zwar verpflichtet, die Ablehnung eines Visums für Familienangehörige von Franzosen zu begründen, die einen Anspruch auf eine Niederlassungsbewilligung hätten (Art. 15-1° et 15-2° der Verordnung von 1945: EhegattInnen, Kinder unter 21 Jahren oder für die Sorge besteht; Verwandte in aufsteigender Linie des französischen Staatsbürgers, von Franzosen adoptierte Kinder). Dieser Verpflichtung muss jedoch nicht innerhalb einer bestimmten Frist nachgekommen werden, was ihre Wirkung schwächt. Das Widerspruchsverfahren gegen einen ablehnenden Bescheid dauert lang: zunächst muss der Nachweis geführt werden, wann der Visumsantrag gestellt wurde, und der Staatsrat in Paris muss innerhalb von zwei Monaten nach Erteilung der expliziten oder stillschweigenden Ablehnung (= wenn die Verwaltung innerhalb von zwei Monaten nicht tätig wurde) angerufen werden. Der Staatsrat seinerseits entscheidet binnen einer Frist von zwei bis vier Jahren. Bei Familienangehörigen des ausländischen Partners (Kinder aus erster Ehe, Seitenverwandte etc.) kann nach wie vor der Visumsantrag ohne Begründung abgelehnt werden. Dies führt dazu, dass binationale Paare, vor allem, wenn ein Partner aus einem außereuropäischen Land kommt, vielfach von ihrer Familie im Ausland quasi getrennt werden. Die Rechtslage macht es es schwierig bis unmöglich, Cousins und Cousinen, Onkel und Tanten zu größeren oder kleineren Anlässen einzuladen. Das Chevènement-Gesetz hat leider auch nicht die durch das Pasqua-Gesetz eingeführte Regelung von 1986 modifiziert, wonach der Besitz eines Visums kein „Recht“ auf Einreise nach Frankreich schafft; die Grenzpolizei hat noch immer die Möglichkeit, die Einreise zu verweigern.

72

73

Artikel 12.4: Außer wenn seine Anwesenheit eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung darstellt, hat der seit mindestens einem Jahr mit einem/einer Französin/Franzosen – nicht in polygamer Ehe - verheiratete Ausländer einen Rechtsanspruch auf die befristete Aufenthaltserlaubnis mit dem Vermerk „Privat- und Familienleben“, vorausgesetzt, dass die Lebensgemeinschaft weiterhin besteht, dass der Ehegatte weiterhin die französische Staatsbürgerschaft besitzt und dass die Ehe, sofern sie im Ausland geschlossen wurde, im französischen Personenstandsregister eingetragen ist. „jeder Mensch hat das Recht, sich innerhalb eines Staates frei zu bewegen und seinen Wohnort zu nehmen.“

52

__________________________________________________________________________ Das französisch-algerische Abkommen vom 27. Dezember 1968 verleiht algerischen Ehegatten nur dann Rechte, wenn er bereits mit einem Langzeitvisum eingereist ist. Diese Form des Visums wird jedoch nur selten erteilt. Algerier werden deshalb in besonderer Weise benachteiligt. Die Vereine und Verbände, die für die Rechte von MigrantInnen eintreten, haben lange Zeit gegen diese Diskriminierung angekämpft. Das Abkommen soll nun geändert werden (der Entwurf wurde am 11.7.2001 verabschiedet und muss noch vom Parlament rafiziert werden). Unter der Voraussetzung, dass er regulär nach Frankreich eingereist ist – auch mit einem Kurzzeitvisum – kann der algerische Ehegatte eines/einer Französin/Franzosen nun nach einjähriger Ehebestandszeit eine Niederlassungsbewilligung für zehn Jahre erhalten.

2.3.

Das Recht, ein normales Familienleben zu führen

Das Recht auf ein normales Familien ist als Grundrecht anerkannt, das Ausländern ebenso zugebilligt wird wie Inländern. Dieses Recht ergibt sich unter anderem aus der Präambel der französischen Verfassung von 1946, aus der Präambel der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen, aus Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention und aus der New Yorker Kinderrechtskonvention. Es beinhaltet das bedingungslose Aufenthaltsrecht in Frankreich für Familienangehörige eines französischen Staatsbürgers. Dennoch wird es eingeschränkt: einerseits bei Verstößen gegen die öffentliche Ordnung, andererseits gilt es nur für nahe Familienangehörige: den/die ausländische/n EhegattIn, der/die regulär eingereist ist, seine/ihre Eltern, sofern er für sie unterhaltspflichtig ist, und seine/ihre Kinder. Die zehnjährige Niederlassungsbewilligung kann erst ein Jahr nach der Eheschließung erlangt werden, vorausgesetzt, dass die Lebensgemeinschaft weiterhin besteht (Art. 15 Abs. 1 der Verordnung von 1945). Ist sie erteilt, garantiert sie einen festen Aufenthaltsstatus und eine Gleichheit unter den Partnern. Ihre Erteilung ist jedoch an den regulären Aufenthalt zum Zeitpunkt der Antragstellung geknüpft. Um diese Voraussetzung zu erfüllen, muss sich der/die EhegattIn eines/einer Franzosen/Französin entweder mit einem gültigen Visum in Frankreich aufhalten oder eine Aufenthaltserlaubnis besitzen. Letzteres bedeutet, dass er schon früher seine reguläre Einreise nachgewiesen haben muss oder dass die Ausländerbehörde seinen Aufenthaltsstatus bei irregulärer Einreise nachträglich regularisiert hat. Das Chevènement-Gesetz hat die „Kommission zur Prüfung der Erteilung von Aufenthaltstiteln“ wiedereingesetzt (Art. 12 der Verordnung von 1945). Diese kann von der Präfektur angerufen werden, wenn sie beabsichtigt, eine befristete oder unbefristete Aufenthaltserlaubnis abzulehnen oder zu erteilen, die dazu dient, den Ausländer, der über private oder familienbedingte Aufenthaltsgründe in Frankreich verfügt, zu schützen. Leider hat diese Kommission nur beratende Funktion. Durch die Eheschließung mit einem französischen Staatsbürger wird der ausländische Elternteil dem französischen gleichgestellt. Im Falle einer konflikthaften Trennung werden seine Grundfreiheiten und –rechte in der Praxis jedoch weniger stark geachtet. Wenn das Gericht nach der Scheidung eines binationalen Paares feststellt, dass eine Versöhnung nicht mehr möglich ist, spricht es häufig auf Antrag des französischen Partners zugleich ein Ausreiseverbot für die Kinder ohne die Zustimmung beider Elternteile aus – nicht zuletzt aufgrund der durch die Medien geschürten Ängste vor unerlaubter Kindesmitnahme ins Ausland. Hiermit wird dem ausländischen Elternteil ohne konkreten Verdacht eine böse Absicht unterstellt, die zu einer Ungleichbehandlung beider Elternteile führt. Diese Maßnahme schadet der Entwicklung des Kindes in Bezug auf seine binationale Identität. Es wird von der ausländischen Familie getrennt, die ohnehin,

53

__________________________________________________________________________ wie oben ausgeführt, nur unter Schwierigkeiten zu einem Besuchervisum für Frankreich gelangen kann. Bei einer Tagung der Rechtsanwaltskammer 1999 in Paris haben mehrere Referenten ausgeführt, dass sich Französinnen darin hervortäten, ihre Kinder dem ausländischen Vater zu entziehen.74 Es bleibt festzustellen, dass in Gesetz und Rechtsprechung zwei unterschiedliche Familienbegriffe herrschen – je nachdem, ob es sich um inländische oder ausländische PartnerInnen handelt.75 Bei unverheirateten Paaren (also bei nichtehelichem Zusammenleben oder dem Abschluss eines Pacte Civil de Solidarité76) oder wenn der ausländische Partner mit einem/einer französischen StaatsbürgerIn verheiratet ist, aber irregulär eingereist ist, kann der Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis auf der Grundlage des Artikel 12 Abs. 7 der Verordnung von 1945 beantragen, wenn er tatsächliche familiäre Bindungen in Frankreich nachweisen kann. Das bedeutet, - dass er ein Privat- und Familienlebens in Frankreich führt - dass dieses Familienleben bereits längere Zeit besteht - dass die familiären Bindungen tatsächlich bestehen und intensiv gepflegt werden - dass dieses Familienleben beständig ist und außerhalb Frankreichs nicht fortgeführt werden könnte. Diese Voraussetzungen sind für ein junges Paar schwierig zu erfüllen: Sie schützen ein Paar, das sich erst vor kurzem kennengelernt hat, nicht ausreichend, da die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis voraussetzt, dass die Beziehung schon längere Zeit besteht. Diese Regelung stimmt mit der Rechtsprechnung des französischen Verwaltungsgerichts überein, das die Ausweisung eines ausländischen Partners als rechtens bewertet und verneint hat, dass es sich hierbei um einen Verstoß gegen das Recht auf Familienleben handele. Was die Familienangehörigen des Ausländers betrifft, so können nur Verwandte in aufsteigender Linie, die von ihm abhängig sind, sowie seine Kinder aus erster Ehe ein Aufenthaltsrecht in Frankreich erwirken, allerdings auch hier nur unter bestimmten Voraussetzungen: - Artikel 15 der Verordnung von 1945 sieht einen Rechtsanspruch auf Erteilung der unbefristeten Aufenthaltserlaubnis (carte de résident) für Verwandte in aufsteigender Linie des ausländischen Ehepartners eines Franzosen nur vor, wenn diese von ihm abhängig sind. Der Ausländer muss nachweisen, dass er über ein ausreichendes Einkommen verfügt, um seine Eltern unterhalten zu können. In einem Gerichtsurteil wurde allerdings festgestellt, dass eine 48-jährige Mutter in der Lage sei, durch Berufstätigkeit ein eigenes Einkommen zu erzielen und für sich selbst aufzukommen. Folglich erhielt sie keine Aufenthaltserlaubnis nach Artikel 15. - Bei Kindern aus erster Ehe muss ein Verfahren zur Familienzusammenführung erfolgen. Auch müssen die Kinder jünger als 18 Jahre sein. Der antragstellende Elternteil muss nachweisen, dass er das Sorgerecht für das Kind hat und das Kind von ihm abhängig ist. Dieser Nachweis ist oftmals schwierig zu erbringen, da in manchen Ländern andere Sorgerechtsregelungen gelten als in Frankreich. - Darüber hinaus kann die Familienzusammenführung abgelehnt werden, wenn das Einkommen und die Wohnraumvoraussetzungen des Elternteils nicht ausreichend

74

Tagung „Kindesmitnahme über Grenzen: eine Gegengewalt“, 4. Juni 1999 „der Schutz der Familienrechte von Ausländern in Frankreich durch die Europäische Menschenrechtskonvention“, von Tony KENNEYBREW, in: L’étranger et le droit de la famille; pluralité ethnique, pluralisme juridique (Perspectives sur la Justice, La Documentation francaise, Juli 2001) 76 Das Gesetz Nr. 99-944 vom 15. Novembe 1999 über den Pacte Civil de Solidarité sieht vor, dass mit dem Abschluss eines solchen PACS eine der Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis im Sinne des Artikels 12 a 7 der Verordnung von 1945 erfüllt ist. 75

54

__________________________________________________________________________ sind.77 Dem Antrag auf Familienzusammenführung folgt ein langwieriges und kompliziertes Verwaltungsverfahren, das in der Praxis häufig länger als ein Jahr dauert.

Kinder aus erster Ehe nachziehen zu lassen, ist also außerordentlich schwierig. Um dieses Problem zu umgehen, entscheiden sich viele ausländische Ehepartner dafür, die französische Staatsbürgerschaft anzunehmen. Dies erlaubt ihnen, auch Kinder über 18 Jahren nachkommen zu lassen. Kinder von Franzosen haben einen Rechtsanspruch auf eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis, sofern sie unter 21 Jahre sind oder sie von den Eltern abhängig sind (Artikel 15 Abs. 2 der Verordnung von 1945).

2.4.

Ausländer und die öffentliche Ordnung

Allgemein lässt sich sagen, dass das Ausländerrecht vom Bemühen um den Schutz der öffentlichen Ordnung geleitet wird: Alle Aufenthaltstitel können verweigert werden, wenn mit ihrer Erteilung die öffentliche Ordnung gefährdet wäre. Sobald der Ausländer über einen Aufenthaltstitel verfügt, kann er nicht mehr ausgewiesen werden (Artikel 25, 7 der Verordnung von 1945), es sei denn, er wurde rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr verurteilt. Im Fall einer Freiheitsstrafe ohne Bewährung egal in welcher Höhe für Verstöße gegen das Ausländerrecht ist die Abschiebung ebenfalls möglich. Das Chevènement-Gesetz hat Erleichterungen in Bezug auf die Strafverfolgung von Angehörigen eines Ausländers geschaffen: Verwandte in aufsteigender und absteigender Linie und ihre Ehegatten, sowie die Geschwister und der Ehegatte bzw. Lebenspartner des Ausländers können nicht mehr für die Beihilfe zur unrechtmäßigen Erlangung einer Aufenthaltserlaubnis zur Verantwortung gezogen werden. Allerdings hat das Gesetz in diese Liste keine sonstigen Bezugspersonen sowie Rechtsberater und Sozialarbeiter aufgenommen. Das Gespenst der öffentlichen Ordnung bringt eine massive Diskriminierung straffälliger Ausländer mit sich, selbst wenn es sich um Ehegatten von Franzosen handelt.

Schlussfolgerung Die internationalen Abkommen über die Menschenrechte werden eingeschränkt durch: den Schutz der öffentlichen Ordnung und das Recht jeden Volkes, seine freie wirtschaftliche und soziale Entwicklung zu fördern und zu schützen. Alle Verwaltungsentscheidungen über Einreise und Aufenthalt von Ausländern müssen begründet sein und Berufungsmöglichkeiten vorsehen. Jedes Verfahren, das ein Ausländer gegebenenfalls gegen eine Verwaltung führen muss, muss den Grundsätzen des Artikels 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention folgen (Recht auf einen fairen Prozess). Wir konnten jedoch feststellen, dass das französische Gesetz gegenüber binationalen Partnerschaften zwischen sich illegal in Frankreich aufhaltenden Ausländern und Franzosen, sowie die restriktive Anwendung des Rechts auf Einreise und Niederlassung

77

Der Ausländer, der Familienangehörige nachziehen lassen möchte, muss Wohnraum in einer bestimmten Größenordnung sowie ein Einkommen oberhalb des Mindesteinkommens (SMIC) nachweisen.

55

__________________________________________________________________________ und des Rechts auf Familienleben diskriminierend wirken, da sie keinem berechtigten Interesse folgen und nur ungenügende Rechtswege vorsehen. Das Ziel des Gesetzgebers ist es, illegaler Einwanderung vorzubeugen und sie zu bekämpfen, indem er repressive Maßnahmen entwickelt. Die Diskriminierung richtet sich gegen den Ausländer, der als Bedrohung angesehen wird, sobald er sich in unserem Lande niederlassen möchte. Vorschläge: -

-

Anwendung des Artikels 12 Abs. 4 auch auf Ausländer, die illegal eingereist sind, sowie auf unverheiratete oder mit Lebenspartnerschaftsvertrag (PACS) verbundene Paare, ohne das Erfordernis eines langjährigen Zusammenlebens und den Nachweis, auch andernorts das Familienleben aufrecht erhalten zu können Bedingungsloses Aufenthaltsrecht für Verwandte in aufsteigender und absteigender Linie Rechtsanspruch auf Besuchervisum für alle Familienangehörigen des ausländischen Partners Aufhebung des Straftatbestandes der Beihilfe zur unrechtmäßigen Erlangung einer Aufenthaltserlaubnis auch für sonstige Bezugspersonen des Ausländers sowie Rechtsberater und Sozialarbeiter Schaffung effektiver Rechtswege im Falle der Ablehnung eines Einreisevisums oder einer Aufenthaltserlaubnis innerhalb kürzerer Zeit Gesetzesreform in Bezug auf Geld- und Freiheitsstrafen bei illegaler Einreise

56

__________________________________________________________________________

3. Diskriminierung in der Verwaltungspraxis – Beobachtungen aus der Beratungspraxis Trotz der Erleichterungen, die das Chevènement-Gesetz für binationale Paare in Frankreich mit sich gebracht hat (vgl. weiter oben), beobachten die Beratungsstellen für MigrantInnen und binationale Paare in ihrer Praxis weiterhin, dass in Teilen der französischen Verwaltung noch immer Skepsis gegenüber französisch-ausländischen Paaren besteht und die Erteilung von Einreisevisa und Aufenthaltstiteln nach wie vor häufig mit Schwierigkeiten verbunden ist.

3.1.

Eheschließung und Einreise in der Praxis der französischen Verwaltung

3.1.1. Eheschließung in Frankreich Das Recht auf freie Partnerwahl ist ein durch die Verfassung geschütztes Grundrecht. Es darf in keiner Weise eingeschränkt werden, außer durch das wohl begründete Interesse der öffentlichen Ordnung. Auch ein illegaler Aufenthalt darf der Eheschließung in Frankreich nicht entgegenstehen. Die Bestimmungen zur Eheschließung sind in der Instruction Générale Relative à l’Etat Civil (I.G.R.E.C.; allgemeine Bestimmungen zum Personenstand) festgeschrieben. Darin heißt es u.a.: Die öffentliche Aushängung des Aufgebots wird auf Antrag des künftigen Ehegatten und ihrer Vertreter vorgenommen. Der Antrag kann auch durch einen der Ehegatten gestellt werden; in diesem Fall muss er das medizinische Attest des Partners vorlegen (Anm.: in Frankreich muss bei jeder Eheschließung ein medizinisches Attest vorgelegt werden). Sofern der/die französische PartnerIn den Wohnraumnachweis erbringen kann (Nachweis, dass er seit mindestens einem Monat in der Gemeinde lebt), kann er/sie eine/n Ausländer/in heiraten, der erst zur Eheschließung nach Frankreich einreist. Das Vorliegen eines illegalen Aufenthaltsstatus darf allein kein Hinderungsgrund für die Eheschließung sein. Folgende Papiere müssen vorgelegt werden: - Für das Aufgebot: voreheliches medizinisches Attest, nicht älter als zwei Monate - Für die Eheschließung selbst: Geburtsurkunde; Meldebescheinigung; Identitätsnachweis, aus dem insbesondere die Schreibweise des Namens hervorgeht (jede Art von Identitätsnachweis, auch ein abgelaufenes Dokument) - Namen der Trauzeugen Darüber hinaus darf von Ausländern kein anderes Dokument verlangt werden als von Inländern. Dennoch kann unter bestimmten Voraussetzungen ein so genanntes „certificat de coutume“ (Nachweis über die Bestimmungen zur Eheschließung im Herkunftsland) angefordert werden: In einigen Ländern wird, im Unterschied zu Frankreich, kein Vermerk über frühere Ehen auf der Geburtsurkunde eingetragen. Die Bestimmungen des IGREC ermächtigen den Standesbeamten dazu, von ausländischen Antragstellern den Nachweis darüber zu führen, dass er nicht schon verheiratet ist (z.B. durch eine Ledigkeitsbescheinigung). Wenn dem Standesbeamten nicht bekannt ist, mit welchem Dokument dieser Nachweis im Herkunftsland geführt werden kann, muss er die Vorlage eines certificat de coutume verlangen. Dabei handelt es sich um einen Auszug aus den Personenstandsregelungen des Herkunftslandes. Es kann entweder durch die Behörden des Herkunftslandes

57

__________________________________________________________________________ (Konsulat, Ministerium) oder durch einen französischen oder ausländischen Juristen (Universitätsprofessor oder Rechtsanwalt) ausgestellt werden. Diskriminierende Praktiken: Das certificat de coutume wird häufig als Mittel zur Verzögerung oder gar der Ablehnung der Eheschließung benutzt.

-

Bei binationalen Eheschließungen wird das übliche Verfahren zur Aufgebotsbestellung durch die Standesämter meist umgangen. Sie verlangen, dass die Antragsteller bereits zu diesem Zeitpunkt sämtliche Unterlagen vorlegen, einschließlich der Ledigkeitsbescheinigung und des certificat de coutume.

Dabei muss man wissen, dass zahlreiche ausländische Konsulate in Frankreich einem französischen Staatsbürger kein certificat de coutume ausstellen. Sie verlangen die Anwesenheit des Partners in Frankreich. Außerdem können sie die Ausstellung des certificat de coutume bei ihren eigenen Staatsangehörigen, sofern es sich um muslimische Frauen handelt, ganz verweigern, wenn diese nicht nachweisen können, dass ihr französischer Ehepartner zum Islam konvertiert ist. Auf diese Weise vermischen die ausländischen Behörden – oftmals absichtlich – zwei ganz unterschiedliche Dinge: das certificat de coutume und das Ehefähigkeitszeugnis, das für die Eintragung der in Frankreich geschlossenen Ehe in ihr Personenstandsregister erforderlich ist. Die Gebühren, die französische Anwälte für die Ausstellung des certificat de coutume berechnen, liegen bei 500 bis 1000 FF, manchmal sogar darüber. Selbst in großen französischen Städten geben manche Standesämter vor, die Personenstandsregelungen der Herkunftsländer nicht zu kennen, und verlangen ein certificat de coutume, während die Eheschließungszahlen für sich sprechen: Französisch-ausländische Ehen 1996 (Statistiken des INSEE): Franzose/Französin mit EhepartnIn aus dem Maghreb: mehr als 7000 pro Jahr Franzose/Französin mit EhepartnerIn aus Schwarzafrika: mehr als 2700 pro Jahr Franzose/Französin mit EhepartnerIn aus Europa: mehr als 7000 pro Jahr Wird das certificat de coutume nicht beschafft, legen einige Standesämter die komplette Akte der Staatsanwaltschaft vor, um ihre Stellungnahme einzuholen. Der Staatsanwalt hat zwei Wochen Zeit, um die Eheschließung zu verweigern oder aufzuschieben; der Aufschub darf nicht länger als einen Monat sein. Damit wird die Hochzeit verzögert. Hat die Staatsanwaltschaft nach Ablauf eines Monats nicht reagiert, muss das Standesamt den Heiratstermin festlegen. Sind die Paare über diese Fristen nicht informiert, kann die Wartezeit noch wesentlich länger sein. Illegaler Aufenthalt und fehlender Wohnsitznachweis als Argument für die Verzögerung oder Verweigerung der Eheschließung

Grundsätzlich gilt, dass auch ein nur für die Eheschließung angemeldeter Wohnsitz der Heirat nicht im Wege stehen kann. Gleichzeitig gilt, dass auch ein illegaler Aufenthaltsstatus kein Hinderungsgrund für die Eheschließung sein darf. Um sich nicht dem Vorwurf auszusetzen, gegen das Recht auf Eheschließungsfreiheit zu verstoßen, legen manche Standesämter die Akte der Staatsanwaltschaft zur Prüfung vor. Dieser kann eine Untersuchung der tatsächlichen Wohnsitznahme des künftigen Ehegatten veranlassen und die Eheschließung auf diese Weise verzögern.

58

__________________________________________________________________________ Die Folgen sind: 1. Wenn sich der/die ausländische PartnerIn illegal in Frankreich aufhält, wagen die Paare oftmals nicht, das Aufgebot zu bestellen, da sie entweder fürchten, dass die Eheschließung verweigert wird oder sie mit Strafverfolgung und Trennung rechnen. Selbst wenn sie durch Beratungsstellen über ihre Rechte aufgeklärt werden, fühlen sich nur wenige imstande, ihr Recht einer Behörde gegenüber einzufordern. Trotz ihrer oftmals schwierigen finanziellen Situation (der ausländische Partner hat ja keinen Zugang zum Arbeitsmarkt) geben sie viel Geld aus, um Dokumente zu beschaffen, die nicht erforderlich wären. Manchmal resignieren sie auch und geben die Eheschließung auf 2. Wenn sich der ausländische Partner in seinem Herkunftsland aufhält, muss er für die Erlangung eines Einreisevisums zur Eheschließung in Frankreich unter anderem folgende Papiere beschaffen: - Aufgebot - Nachweis über Einkommen und Wohnraum des französischen Partners. Standesämter, die die Veröffentlichung des Aufgebots bewusst verhindern, können das Verfahren um Monate, ja bis zu einem Jahr, verzögern. In vielen Fällen verzichtet der französische Partner dann auf eine Eheschließung in Frankreich. Was den Einkommensnachweis betrifft, so muss man sich fragen, ob dieses Erfordernis eine Berechtigung hat. Sobald das Aufgebot bestellt ist, kann die Eheschließung in kürzester Zeit stattfinden, und anschließend erhält der ausländische Partner eine Arbeitserlaubnis. Unter diesen Voraussetzungen ist die ungenügende Einkommenssituation des französischen Partners nur mehr ein Vorwand, hinter dem sich eine Ungleichbehandlung aufgrund der sozialen Lage versteckt. Die französischen Konsulate müssen die Ablehnung eines Einreisevisums für den/die künftige/n EhegattIn nicht begründen. Nur wenige AntragstellerInnen erhalten dieses Visum – und wenn, haben sie oftmals mehr als ein Jahr darum gekämpft (allerdings bemerken die Beratungsstellen derzeit eine leichte Verbesserung der Situation). Dies führt dazu, dass viele Paare letztlich im Ausland heiraten. 3.1.2.

Eheschließung im Ausland

Da viele ausländische Partner kein Einreisevisum nach Frankreich erhalten, sind die Paare gezwungen, im Ausland zu heiraten. Die Eheschließung findet dann bei den lokalen Behörden, oder im Ausnahmefall vor französischen Konsularbeamten, statt. Auch der Eheschließung im Ausland muss nach französischem Recht das öffentliche Aufgebot vorausgehen. Erst im Anschluss daran wird das Ehefähigkeitszeugnis durch das Konsulat ausgestellt. Der/die französische PartnerIn muss zunächst im Konsulat des betreffenden Landes in Frankreich einen Eheschließungsantrag ausfüllen. Das Aufgebot wird dann im Konsulat ausgehängt und ein Antrag auf Aushängung des Aufgebots wird an die Wohnsitzgemeinde des/der französischen StaatsbürgerIn gesandt. Diese wiederum schickt nach der vorgeschriebenen Frist von zehn Tagen eine Unbedenklichkeitsbescheinigung an das Konsulat, auf dessen Grundlage dann das Ehefähigkeitszeugnis ausgestellt wird. Insgesamt dauert dieses Verfahren fünf bis sechs Wochen. In den muslimischen Ländern, in denen es keine standesamtliche Eheschließung gibt, muss ein Franzose, der eine Muslimin heiratet, vorher zum Islam konvertieren.

59

__________________________________________________________________________ Jede im Ausland erfolgte Eheschließung muss auf dem Weg über ein französisches Konsulat in das Personenstandsregister eingetragen werden. „Für die Umschreibung gibt es keine Frist“, bestätigt das französische Konsulat in Rabat auf seiner Website. Die Praxis zeigt jedoch, dass die Konsulate oft eine Untersuchung über die Heiratsmotive der binationalen Paare anstrengen, für die sie sechs Monate Zeit haben. Erst danach sind sie verpflichtet – sofern sie keine Einwände gegen die Eheschließung formulieren -, die Ehe einzutragen. Das Einreisevisum für den ausländischen Partner wird erst danach ausgestellt. Diskriminierende Praktiken: Es gibt keine festen Vorschriften für das Personenstandswesen bei den Konsulaten. Jedes Konsulat arbeitet nach eigenen Vorstellungen. In unserer Beratungsarbeit konnten wir jedoch feststellen: Das Verfahren zur Aufgebotsbestellung durch die französischen Konsulate ist lang und häufig kostspielig. Es werden fälschlicherweise genauso viele Papiere verlangt, wie sie eigentlich erst für die Eheschließung erforderlich wären. Einige Konsulate verlangen die persönliche Anwesenheit beider künftiger EhepartnerInnen. Werden sie nach dieser Praxis befragt, argumentieren sie, sie müssten sichergehen, dass der französische Partner bei der Eheschließung auch wirklich anwesend sein werde. Bedenkt man andererseits, dass das Ehefähigkeitszeugnis nur an den französischen Partner ausgehändigt wird, ist dieses Argument jedoch zweifelhaft. Die Wartezeiten für die Fertigstellung des Ehefähigkeitszeugnisses liegen bei fünf bis sechs Wochen. Meist kann der/die französische PartnerIn dann nicht vor Ort bleiben und muss mehrere Hin- und Rückreisen tätigen. Werden die Konsularbeamten darauf angesprochen, antworten sie häufig ironischerweise, dass ihm/ihr dies doch erlaube, seinen/ihren PartnerIn zu sehen. Die Paare klagen darüber, dass sie vom Konsulat zu wenig Informationen über den Verfahrensablauf erhielten, der ihnen oft undurchsichtig erscheint. Vor allem wird ihnen häufig nicht gesagt, dass das Aufgebot ein Jahr lang gültig bleibt und sie deshalb genügend Zeit haben, um die Heirat vorzubereiten. In den Ländern, in denen der Übertritt zum Islam erforderlich ist, versteht der französische Partner häufig nicht, weshalb seiner künftigen Frau, wenn er nicht konvertieren möchte, kein Einreisevisum nach Frankreich ausgestellt wird. Wenn die Paare auch akzeptieren, sich von Konsularbeamten befragen zu lassen, so fühlen sie sich doch verletzt durch die Unterstellungen, die ihnen dort manchmal gemacht werden, insbesondere was ihre tatsächliche Liebesbeziehung betrifft (Zweifel werden von den Konsulaten insbesondere dann geäußert, wenn der Altersunterschied groß ist oder der Zeitpunkt des Kennenlernens noch nicht lange zurückliegt). Seit der Gesetzesnovelle von Chevènement hat sich die Wartezeit für die Erteilung eines Einreisevisums für den ausländischen Ehepartner beträchtlich verkürzt. Auch die Tatsache, dass eine Ablehnung nunmehr begründet werden muss, hat das Verfahren beschleunigt. Im Durchschnitt liegt die Dauer nun bei drei Monaten. Schwierigkeiten gibt es insbesondere dann, wenn zuvor eine Eintragung des ausländischen Partners in das Schengener Informationssystem (SIS) in einem anderen Land als Frankreich erfolgt war. Dann verlängert sich die Wartezeit oftmals auf mehr als ein Jahr. Außerdem geschieht es häufig, dass die französischen Konsulate sich weigern, den französischen Partner vorsprechen zu lassen; diese Haltung ist unverständlich und schockierend.

60

__________________________________________________________________________ 3.1.3. Erteilung der Aufenthaltserlaubnis für den ausländischen Ehepartner Seit der Gesetzesreform kann der ausländische Ehepartner, auch wenn er sich zum Zeitpunkt der Antragstellung illegal in Frankreich aufhält, er jedoch mit einem gültigen Visum eingereist ist, eine vorläufige Aufenthaltserlaubnis für ein Jahr einschließlich einer Arbeitserlaubnis erlangen. Sofern nach einem Jahr die tatsächliche Lebensgemeinschaft noch besteht, erhält er eine Niederlassungsbewilligung (auf zehn Jahre), auf deren Verlängerung er einen Rechtsanspruch hat, wenn er weiterhin in Frankreich lebt. Wenn der ausländische Ehepartner ohne gültiges Visum eingereist ist, kann er nach einem Jahr der Ehe und dem Nachweis der tatsächlichen Lebensgemeinschaft gemäß Art. 12 Abs. 7 des Gesetzes RESEDA eine Aufenthaltserlaubnis beantragen (dieser Artikel ist die Umsetzung von Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention, der das Recht auf Familienleben schützt). Diskriminierende Verwaltungspraktiken: -

Algerier, die mit einem Kurzzeitvisum nach Frankreich eingereist sind, sind von dieser Bestimmung ausgenommen. Als Grundlage dient das französisch-algerische Abkommen von 1968 (geändert 1994), wonach eine Aufenthaltserlaubnis nur erteilt werden kann, sofern der algerische Staatsbürger mit einem Langzeitvisum eingereist ist. Trotz zahlreicher Klagen (mit Bezug auf Artikel 8 EMRK) französisch-algerischer Paare und häufig erfolgreicher Urteile hält die französische Verwaltung bis heute an dieser Praxis fest. Der französische Innenminister hat vor kurzem auf Anfrage einiger Verbände geäußert, dass er darin keine Ungleichbehandlung sehe, da sich die französisch-algerischen Paare ja vor den zuständigen Gerichten auf die Europäische Menschenrechtskonvention berufen könnten. Am 11. Juli 2001 wurde eine Änderung des französisch-algerischen Abkommens beschlossen. Wenn diese vom Parlament ratifiziert ist, werden algerische StaatsbürgerInnen, die mit Franzosen/Französinnen verheiratet sind, endlich unter denselben Voraussetzungen wie andere AusländerInnen ihren Aufenthalt regularisieren können.

3.1.4. Visa für minderjährige Kinder ausländischer Ehegatten von französischen StaatsbürgerInnen Frankreich hat die UN-Kinderrechtskonvention unterzeichnet. Sie ist am 6. September 1990 in Frankreich in Kraft getreten. In Artikel 9 heißt es, dass die Staaten darauf achten sollen, dass Kinder nicht gegen ihren Willen von ihren Eltern getrennt werden. Artikel 10 bestimmt, dass jeder Antrag eines Kindes oder seiner Eltern auf Einreise in einen Staat zum Zwecke der Familienzusammenführung von diesem Staat wohlwollend und unter humanitären Erwägungen behandelt werden soll. Ein/e ausländische/r EhepartnerIn, der/die in zweiter Ehe eine/einen französischen StaatsbürgerIn heiratet, muss, wenn er/sie das Sorgerecht für seine minderjährigen Kinder erhalten hat, selbst für diese den Visumsantrag stellen. Um die Rechte der Kinder zu wahren, wird von dem nicht sorgeberechtigten Elternteil eine Einverständniserklärung verlangt. Ist der Vater unbekannt, gibt es keinen Grund, einen Visumsantrag abzulehnen, da dies bedeuten würde, das Kind gegen seinen Willen von seiner Mutter, von der es alleine abhängt, zu trennen. Da sich das französische Recht jedoch nicht unmittelbar auf die Kinderrechtskonvention bezieht,

61

__________________________________________________________________________ verfährt jedes Konsulat anders mit den Visumsanträge für Kinder aus zurückliegenden Ehen. Wenn etwa das Paar einen Antrag von Frankreich aus stellen möchte, wird ihm mitunter fälschlicherweise nahegelegt, ein Verfahren zur Familienzusammenführung zu beantragen.

Diskriminierende Praktiken Einige Konsulate machen Schwierigkeiten bei der Erteilung von Visa für minderjährige Kinder aus früheren Ehen. Wenn die Kinder nicht im Reisepass eingetragen sind, geben sie vor, von ihrer Existenz nichts gewusst zu haben und behaupten, dass das Visum nur für den/die ausländische/n EhegattIn gelte. Darauf angesprochen, antworten sie häufig, dass der Antrag nicht deutlich genug auch für die Kinder formuliert worden sei oder dass nicht alle Papiere vorgelegt worden seien, während die Paare angeben, dass man diese Papieren nicht von ihnen verlangt habe. Wenn der/die ausländische EhepartnerIn dann akzeptiert, vorläufig ohne sein/ihr Kinder nach Frankreich zu reisen, kann die Trennung zu beträchtlichen Traumatisierungen führen. Außerdem erfahren die Partner häufig erst bei der Vorsprache beim Einwanderungsbüro (Office de l’immigration), dass der/die ausländische PartnerIn ein Jahr in Frankreich gelebt haben muss, bevor er/sie die entsprechenden Schritte unternehmen kann. Wenn die Kinder noch sehr klein sind, beschließen Mütter dann manchmal, lieber zurückzugehen, als die Kinder alleine zu lassen. Am 8. September nahm sich Y.M. das Leben. Seine junge Frau Kadiata, senegalesischer Herkunft, hatte ihre dreieinhalbjährige Tochter (Vater unbekannt) in Dakar zurücklassen müssen. Das französische Konsulat hatte sich geweigert, dem Kind ein Visum zu erteilen, um mit seiner Mutter nach Frankreich zu reisen. Kadiata wollte nach Senegal zurückkehren, um dort auf die Erteilung des Visums zu warten. E) Visa für Verwandte in aufsteigender Linie Die französischen Konsulate sind nicht gehalten, die Ablehnung eines Visumsantrages für Verwandte in aufsteigender Linie des/der ausländischen EhegattIn eines Franzosen/einer Französin zu begründen, solange er/sie nicht die französische Staatsbürgerschaft besitzt. Wenn die Verwandten von ihnen abhängig sind, kommt es nicht selten vor, dass ihre Einreise verweigert wird, selbst wenn es sich nur um einen einfachen Besuch handelt. Sobald der/die ausländische PartnerIn eingebürgert ist, muss eine Ablehnung begründet werden. Einige Konsulate lassen den eingeladenen Verwandten eine eidesstattliche Versicherung unterschreiben, wonach er sich verpflichtet, später wieder auszureisen. Selbst wenn diese Erklärung keinerlei rechtliche Gültigkeit hat, wird sie von den Ausländerbehörden als Vorwand genutzt, um den Antrag auf Aufenthaltserlaubnis nicht entgegenzunehmen, wenn die Familie beschließt, den Verwandten auf Dauer bei sich aufzunehmen. Die Familie hat dann keine andere Möglichkeit, als vor das Verwaltungsgericht zu ziehen. Ein solches Verfahren dauert mehrere Jahre.

62

__________________________________________________________________________ Es wird deutlich, dass die französische Verwaltung das Ziel verfolgt, Familien um jeden Preis davon abzuhalten, ihre ausländischen Angehörigen in Frankreich aufzunehmen und dort für sie zu sorgen. F) Visa für Familienbesuche Familienbesuchsvisa werden nur zurückhaltend erteilt, und vor allem möglichst nur an Personen, die über feste Bindungen und Einkünfte im Herkunftsland verfügen. So müssen viele Familienfeiern in Frankreich ohne die nahen Angehörigen aus dem Herkunftsland des ausländischen Partners stattfinden (Brüder, Schwestern, Tanten, Onkel etc.). Da die Ablehnung nicht begründet werden muss, gibt es quasi keinen Rechtsweg.

4.

Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit?

Der Sonderfall algerischer StaatsbürgerInnen

Das beigefügte Analyse-Raster enthält die Beratungsfälle unserer Einrichtungen (Alliances sans frontière und CNAFAL) aus den Jahren 1998 bis 2001. Die hierin berücksichtigten 219 Beratungsunterlagen können als repräsentativ für die ca. 400 binationalen Paare gelten, die wir pro Jahr beraten. Nicht berücksichtigt sind die Telefonanrufe – im Durchschnitt zehn pro Tag -, bei denen es im Wesentlichen um kurzfristige Auskünfte geht. Im Abschnitt „Visa“ betrachten wir Visaanträge, die nicht innerhalb von sechs Monaten positiv bearbeitet wurden, als bewusste Verzögerungen durch die Verwaltung (angeblich unvollständige Unterlagen, Verlust von Dokumenten, Überlastung der Behörden etc.). Im Abschnitt „Eheschließung im Ausland“ betrachten wir als überlange Bearbeitungsdauer, wenn die Eintragung in das französische Personenstandsregister länger als drei Monate gedauert hat. Für Algerien liegt die Bearbeitungsdauer bei drei bis neun Monaten. Im Abschnitt „empfundene Diskriminierung“ haben wir nur die Fälle dokumentiert, die auf persönlichen Berichten (in Briefen oder bei Beratungsgesprächen) beruhen. Die Zahlen: a) Nationalitäten 61 % der „Problemfälle“ in den Beratungsstellen betreffen französisch-algerische Paare, für die in Frankreich Sonderregelungen gelten (vgl. dazu den ausführlichen Abschlussbericht). Die große Mehrzahl der französisch-algerischen Paare, die wir in unseren Beratungsstellen antreffen, führen nachweislich ein Familienleben, dennoch haben sie große Schwierigkeiten, zu Aufenthaltspapieren zu kommen. Während der großen Protestbewegungen gegen die „Pasqua“Gesetze 1995/95 wurde der Aufenthalt vieler algerischer Eltern französischer Kinder durch Erlass des Innenministeriums regularisiert. Heute zieht sich die 63

__________________________________________________________________________ Regierung hinter das französisch-algerische Abkommen zurück, wonach eine Regularisierung statusloser Algerier nicht möglich sei. Die problematischen Beratungsfälle beziehen sich im Wesentlichen auf: - die Länder des Maghreb (76%) - die Länder Schwarzafrikas (12%) b) Diskriminierende Praktiken In 66 % der 219 Beratungsfälle handelt es sich um französische Frauen, die mit einem ausländischen Partner verheiratet sind. Visa: Mangelnde Transparenz: 18 % (70% betreffen Algerier) Verschleppung durch Behörden: 13 % Ungerechtfertigte Anforderung zusätzlicher Dokumente: 6 % Ablehnung von Visumanträgen: Zur Eheschließung in Frankreich: 5 % Durch Behördenpraxis verursachte Ablehnung:

4%

Eheschließung in Frankreich: Mangel an Information: 5 % (Ehepartner ohne gültige Aufenthaltserlaubnis) Eheschließung im Ausland: Überlange Bearbeitungsdauer bei der Eintragung in das französische Personenstandsregister: 18 % (davon 67% Algerier) Informationsmangel: 10 % Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen: Überlange Verfahrensdauer: 8 % (davon 30 % Algerier)

64

__________________________________________________________________________

65

__________________________________________________________________________

66

__________________________________________________________________________

“Met uw uiterlijk zou u toch ook een Duitser kunnen krijgen” Resultaten van de ondervraging van binationale paren Ekkehart Schmidt-Fink/Isoplan Institut Saarbrücken Ten behoeve van het onderzoek en de beoordeling van mogelijke vormen van discriminatie hebben de projectpartners verschillende methoden gekozen. Een deel van de werkzaamheden werd onafhankelijk van elkaar in de vier projectlanden uitgevoerd, waarbij de resultaten in bilaterale bijeenkomsten uitgewisseld en besproken werden. Een ander deel van het onderzoek betrof de ondervraging van binationale paren in de vier projectlanden aan de hand van een vrijwel identieke vragenlijst.

Methode en omvang van de ondervraging Ondervraging van binationale paren (1)

Opstellen van een gestandaardiseerde vragenlijst met gedetailleerde vragen naar de ervaringen van binationale paren bij huwelijk en gezinshereniging.

(2)

Toezenden van de vragenlijst aan circa 1.700 iaf-leden in Duitsland, alsook de verspreiding van 500 extra vragenlijsten onder de iaf-adviesorganen.

(3)

Verdeling van 100 - 200 vragenlijst aan niet-leden.

(4)

Mogelijkheid tot downloaden van de vragenlijst via de website www.fabienneiaf.de. De website werd meer dan 4.000 bezocht. De vragenlijst kon worden gedownload, ingevuld en per e-mail teruggestuurd worden, of per post worden aangevraagd. Langs deze weg zijn circa 80 vragenlijsten ingevuld.

(5)

Ondervraging op kleinere schaal ook in Frankrijk, Nederland en Oostenrijk.

Ondervraging van overheidsinstanties Ondervraagd werden 23 overheidsinstanties in 10 Duitse steden. De gekozen steden stonden representatief voor grote en kleine steden, Noord- en Zuidduitsland, Oosten Westduitsland. Het betrof steekproeven. Het ging om: Berlijn (8), Hamburg (3), Heidelberg (2), München (2), Saarbrücken (1), Tübingen (2), Bremen, Erfurt, Frankfurt, Suhl en Ottweiler.

67

__________________________________________________________________________ Ondervraagd werden vooral de burgerlijke stand, en voor een deel ook vreemdelingendiensten. De interviews vonden plaats aan de hand van een vastgestelde leidraad, teneinde een vergelijking van de resultaten mogelijk te maken. Een wezenlijke, positieve uitkomst van het project is, dat talrijke, alleszins open en constructieve gesprekken met coöperatieve ambtenaren mogelijk waren. Hierin ligt een belangrijke, concrete mogelijkheid richting de bestrijding van discriminatie. Een reden om dit nadrukkelijk naar voren te halen is gelegen in het feit, dat de uitkomsten uit de ondervragingen van binationale paren voor een deel een vrij negatief beeld van deze overheidsinstanties laten zien. In de projectlanden werden daarnaast gerichte gesprekken met verantwoordelijke overheidsambtenaren en andere overkoepelende instanties gevoerd.

Ten aanzien van de respons In Duitsland hebben in de periode van april tot september 2001 654 paren de vragenlijst beantwoord. Verder hebben 230 paren een aan de betreffende juridische situatie aangepaste en vertaalde vragenlijst in de projectlanden Frankrijk (33), Nederland (136) en Oostenrijk (58) beantwoord. Hiermee komt het totaal aantal ingevulde vragenlijsten op 881 te staan. Er kan derhalve gesproken worden over een zeer goede respons. In Duitsland was de respons vrij hoog omdat de iaf over een uitgebreid en gestructureerd netwerk beschikt. In de andere landen kon men niet hierop terugvallen. In Frankrijk konden in het kader van het opstellen van het landenbericht, verder nog 219 gedocumenteerde gevallen, die in de afgelopen twee jaar geadviseerd werden, in het onderzoek worden meegenomen. In Oostenrijk werden daarnaast 20 kwalitatieve interviews afgenomen. Dit betekent dat in totaal meer dan 1.100 binationale paren diepgaand geïnterviewd werden.

Ten aanzien van de representativiteit De representativiteit van de ondervraging is ondanks de hoge respons te relativeren: het is te verwachten dat paren, die met betrekking tot het huwelijk en gezinshereniging problemen en discriminatie hebben ondervonden, sterk gemotiveerd waren om de uitgebreide vragenlijst te beantwoorden. Desondanks maken de resultaten het mogelijk algemene conclusies te trekken.

68

__________________________________________________________________________

De belangrijkste resultaten Beschreven worden hier de resultaten van het gehele onderzoek. Op enkele punten worden alleen de uitkomsten in Duitsland aangehaald, terwijl op sommige plaatsen een vergelijking tussen de individuele landen gemaakt wordt. Grafieken, die de antwoorden op de vragen illustreren, zijn te vinden in de bijlage. Ook hier worden in hoofdzaak de resultaten uit het gehele onderzoek gepresenteerd, maar ook vergelijkingen tussen de aparte landen. Status van de ondervraagde paren Bij de 881 ondervraagde paren had de ingevulde vragenlijst in 714 betrekking op een actueel huwelijk of relatie (81%) en in 136 gevallen op een verbroken huwelijk of relatie (15%). 4% van de paren gaf ten aanzien van deze vraag geen antwoord. 754 paren zijn of waren getrouwd (86 %), terwijl 94 paren (11 %) ongehuwd samenleefden. 4 % van de paren gaf hierop geen antwoord. In 24 gevallen was er sprake van een homoseksuele relatie. Van de paren, die getrouwd zijn of die van plan waren te trouwen (vraag 3), zijn 736 getrouwd (84%), 33 zijn van plan om in het huwelijk te treden (4%), en 10 wilden graag trouwen, maar het huwelijk kon niet worden gesloten (1%). Verdeling naar geslacht en nationaliteit De vragenlijst was opgesteld voor de beantwoording door een paar, enkele personen hebben echter ook een niet meer bestaande relatie of huwelijk beschreven. Derhalve kan een onderscheid gemaakt worden tussen de antwoordgevende personen en hun partners. Onder de 862 paren, die hun nationaliteit nader specificeerden, konden in totaal 127 nationaliteiten en verder ook enkele tientallen combinaties van dubbele nationaliteiten, worden onderscheiden. Het geslacht van de antwoordgevende personen was in 770 gevallen vrouwelijk (88%), in 105 gevallen mannelijk (12%), in 6 gevallen was het onduidelijk. Verdeeld naar geslacht hadden de antwoordgevende personen de volgende nationaliteit (incl. dubbele nationaliteiten): vrouwelijk: 560 Duitse, 112 Nederlandse, 54 Oostenrijkse, 19 Franse en 15 personen van andere nationaliteiten. 10 personen gaven geen specificatie. mannelijk: 48 Duitsers, 26 Nederlanders, 11 Fransen, 4 Oostenrijkers en 16 69

__________________________________________________________________________ personen van andere nationaliteiten. Het geslacht van de partners was in 773 gevallen mannelijk, in 96 gevallen vrouwelijk, 12 personen gaven geen specificatie. Verdeeld naar geslacht waren de partners (incl. dubbele nationaliteit): mannelijk: 129 Duits, 83 Nigeriaans, 45 Ghanees, 38 Marokkaans, 33 Nederlands, 30 Iranees, 29 Algerijns, 23 Gambiaans, 20 Oostenrijks, 18 Senegalees, 17 Togolees, 17 Tunesisch, 15 Ivoriaans, 13 Kameroenees, 12 Indiaas, 11 Pakistaans, 240 hadden een andere nationaliteit; vrouwelijk: 31 Oostenrijks, 17 Duits, 4 Amerikaans, 4 Frans, 3 Algerijns, 3 Colombiaans, 3 Marokkaans, 3 Russisch, 3 Ukrainees, 25 hadden andere nationaliteiten.

Constellatie van paren naar nationaliteit en geloof Rekening houdend met de nationaliteit hadden de meeste paren de volgende constellatie: 115

Duits-Duits waaronder

85 62 Duits-Nigeriaans Brits 54 48 33 26 24

44 Duits-Turks dubbele 39 Duits-Ghanees 27 Duits-Marokkaans Nederlands-Nederlands Duits-Iranees

(partner met voorheen andere nationaliteit, 14 Turks, 10 Nigeriaans, 9 Indiaas, 8 Ghanees, 6 Marokkaans, 6 Senegalees) + 10 Duits-Duits + 1 met dubbele nationaliteit + 1 - Nigeriaans + 1 Duits/Italiaans-Nigeriaans + 2 Nederlandse-dubbele nationaliteit + etc.) + 5 combinaties met een of twee personen met nationaliteit + 10 Duits-Duits + 8 Duits-Duits + 7 Nederlands-Ghanees + 6 Duits-Duits

Met betrekking tot geloof zagen de meest voorkomende binationale constellaties er als volgt uit: 89 87 51 38 33 27

protestants - islamitisch rooms-katholiek - islamitisch rooms-katholiek - rooms-katholiek protestants - rooms-katholiek protestants - ? islamitisch - islamitisch

Omstandigheden bij huwelijkssluiting 70

__________________________________________________________________________ Het jaar waarin het huwelijk is gesloten toont in de onderzoeksgroep een grote spreiding. Vijf paren zijn in het jaar 1958 of in de periode 1967-1969 in het huwelijk getreden. Bijna 60% van de in Duitsland ondervraagde paren zijn in de 90-er jaren getrouwd (vraag 6). 10% zijn in 2000 in het huwelijk getreden, 4% in het jaar 2001. Er werd ook gevraagd naar de status van de relatie ten tijde van de huwelijksaanvraag. 51% van de ondervraagde paren gaf aan, op dat moment samen te leven, 34% leefde niet samen, 15% van de paren gaf geen nadere specificatie. 278 paren gaven antwoord op de vraag naar de verblijfsplaats ten tijde van de huwelijksaanvraag. 44% van de paren leefde gescheiden van elkaar in Duitsland, Frankrijk, Nederland of Oostenrijk. In 57% van de gevallen leefde de partner in het buitenland. 771 paren gaven een antwoord op de vraag naar de duur van de relatie ten tijde van de huwelijksaanvraag. 56% van de paren leefde al meer dan een jaar samen, 23% leefde 6 tot 12 maanden samen, 15% leefde 3 tot 6 maanden samen en 7% minder dan 3 maanden. De vraag "Indien U ongehuwd had kunnen samenleven (met verlening van een verblijfsvergunning), zou U dan toch zijn getrouwd/zou U dan toch trouwen?“ (vraag 6), hebben 756 paren beantwoord. 31% van de paren gaf aan, op hetzelfde tijdstip te zijn getrouwd. 47% van de paren gaven echter aan, dat ze weliswaar in het huwelijk getreden zouden zijn, maar op een later tijdstip. Tegenover 88% van de paren, die in ieder geval getrouwd zouden zijn (70% van de paren in de afgelopen twee jaren), staan 22% van de paren, die aangaven dat ze de voorkeur zouden hebben gegeven aan het ongehuwd samenleven, wanneer dit tot de mogelijkheden zou hebben behoord. Velen voelden zich genoodzaakt snel in het huwelijk te treden, omdat de partner anders geen verblijfsrecht in Duitsland zou hebben gehad. Dienovereenkomstig werden de volgende redenen voor huwelijkssluiting cq. waarom niet werd getrouwd, genoemd: -

"vanwege de kinderen"; "ik wijs het huwelijk af“; "ik ben 53 jaar, heb een 19-jarige zoon en ben er principieel tegen om op deze leeftijd nog een keer te trouwen"; "ik weet niet wat geweest zou zijn, wanneer...".

Deze interpretatie wordt nog een keer onderstreept door het feit, dat bijna de helft van de ondervraagden het niet zelf kunnen beslissen over tijd en plaats van hun huwelijk als belangrijkste reden voor hun gevoel van benadeling ten opzichte van Duits-Duitse paren aanwees. Tegelijkertijd wordt het overhaaste huwelijk bij binationale paren vaak ten nadele uitgelegd, omdat hierin een indicatie voor een schijnhuwelijk wordt gezien. Daarnaast valt uit dit resultaat af te leiden, dat binationale paren in Duitsland blijkbaar niet ten onrechte klagen over het feit, dat er in Duitsland geen andere vorm van samenleven dan het huwelijk, mogelijk is. 71

__________________________________________________________________________ In Nederland is het mogelijk om een verblijfsvergunning op grond van ongehuwd samenleven te verkrijgen. Deze optie is verbonden aan een hogere inkomenseis, maar is een reële mogelijkheid. Conform deze situatie wijken de resultaten uit het vragenlijstonderzoek af van die uit de andere projectlanden. De vraag naar de verblijfsplaats van de buitenlandse partner voor huwelijkssluiting werd door 350 paren beantwoord. In 88% van de gevallen leefde de buitenlandse partner reeds in het binnenland, in 12% van de gevallen leefde deze in het buitenland en moest er een visum voor huwelijk aangevraagd worden. De vraag naar waar het huwelijk is gesloten (vraag 7) werd door 773 paren beantwoord. 64% is getrouwd in het binnenland, 36% in het buitenland. Van de 276 paren, die in het buitenland zijn getrouwd, trouwden 207 (75% cq. 24% van alle huwelijken) in het herkomstland van de partner, 69 paren (25% cq. 8% van alle huwelijken) trouwden in een ander land, waaronder 37 in Denemarken, 5 in Frankrijk, 4 in Engeland en 3 in de Verenigde Staten. Op de vraag "Om welke redenen bent u in het buitenland getrouwd/zou u in het buitenland getrouwd zijn?“ (vraag 8) antwoorden 20% van de paren, dat het huwelijk niet in het binnenland gesloten kon worden, 5% noemden persoonlijke redenen en 6% noemden andere oorzaken. Van degenen, waarvan de huwelijksvoltrekking in het binnenland niet mogelijk was, gaven 80% geen redenen ter verklaring aan; gaven 6 % als reden aan, dat men ervan uitging, dat een huwelijk in het binnenland niet zou lukken; gaven 4 % aan, dat de huwelijksvoltrekking door de burgerlijke stand was geweigerd (hiervan zeiden 17 paren, dwz 46%, dat de papieren als onvolledig werden beschouwd, in 8% van de gevallen veronderstelde de burgerlijke stand dat er sprake was van een schijnhuwelijk); gaven 4 % aan, dat de verblijfsvergunning verlopen was cq. dat de partner illegaal in het land verbleef; gaven 4 % aan, dat de asielprocedure ten einde was (van deze 30 partners hebben 60% vrijwillig het land verlaten, terwijl 40% werd uitgewezen); gaven 2 % aan, dat de buitenlandse partner geen visum kreeg. Daarnaast werden de volgende redenen genoemd: "er bestond geen verblijfsvergunning voor Duitsland"; "twee keer werd een visum zonder reden afgewezen"; "het visum was verlopen, voordat de papieren volledig waren"; "scheidingspapieren ontbraken, verkeerde informatieverstrekking door de rechtbank. Willekeur. Kopie van de documenten van de ambassade in Madagaskar werd te laat overhandigd"; "er bestond een inreisverbod". "papieren werden afgedaan als zijnde door corruptie verkregen en zodoende als niet echt beoordeeld"; "documenten van Kongolese (en andere Afrikaanse) staatsburgers werden destijds niet meer gelegaliseerd (hetgeen een schending is voor het in de mensenrechten genoemde recht op vrije partnerkeuze); "omdat mijn partner een valse identiteit had". 72

__________________________________________________________________________ Tenslotte werden door 40 paren andere gronden voor een huwelijk in het buitenland genoemd (vraag 8.3): -

-

28 paren zeiden, dat een huwelijk in het herkomstland van de partner (cq. in een derde land) eenvoudiger leek – onder andere vanwege een geringere mate aan bureaucratie, de kortere duur van de procedure, lagere kosten, maar ook omdat zij het advies hadden gekregen dat het eenvoudiger zou zijn om een visum te krijgen wanneer men getrouwd zou zijn; 7 paren verbleven op dat moment in het buitenland cq. hadden zich daar pas kort daarvoor leren kennen en wilden er zeker van zijn, dat de partner kon nakomen of wilden het huwelijk samen met de familie van de partner vieren; bij 4 paren kon de partner het herkomstland niet verlaten cq. het binnenland niet inreizen; In een geval verbleef de partner illegaal in het binnenland.

Vragen aan homoseksuele paren De antwoorden op specifieke vragen aan homoseksuele paren (vragencomplex 9) kunnen niet juist worden uitgewerkt, aangezien ook heteroseksuele paren op deze vragen hebben geantwoord. 79 cq. 77 paren antwoorden op de eerste en de derde vraag, terwijl 47 cq. 42 paren de andere vragen beantwoorden. Transparantie en duidelijkheid van de procedure De vraag naar de transparantie cq. duidelijkheid van het verloop van de procedure voor huwelijkssluiting (vraag 12.1) in Duitsland werd alleen door 51% van de ondervraagden positief beantwoord. Zij ervoeren het verloop van de procedure als „altijd begrijpbaar“. 49% vond de procedure „niet altijd begrijpelijk“, en zodoende niet transparant. Zo zou een ondoorgrondelijk heen en weer tussen de burgerlijke stand, vreemdelingendiensten en ambassades zijn ontstaan. Bijzonder vaak noemden de paren, dat er onvolledige en tegenstrijdige informatie ten aanzien van de te bezorgen documenten werd verstrekt (116x genoemd), of dat altijd weer nieuwe documenten verlangd werden (97x genoemd). Verder was niet altijd duidelijk, welke instantie bevoegd is (68x genoemd). Meerdere antwoorden waren mogelijk. De paren, die in het buitenland waren getrouwd, waren vaak langer dan een jaar van elkaar gescheiden, voordat de buitenlandse partner Nederland mocht binnenkomen. Zo heeft 45% van de paren beroep moeten doen op ondersteuning door derden, bijvoorbeeld door advisering (118x genoemd), door inschakeling van een advocaat (74x genoemd) of het instellen van rechtsmiddelen (20x genoemd), of anderszins. Nog duidelijker waren de resultaten van de vraag naar de duidelijkheid van de procedure tot gezinshereniging. 63 % van de ondervraagden in Duitsland gaf aan, dat de procedure voor hen niet altijd doorgrondbaar was. Interessant zijn de verschillen tussen Duitsland en Frankrijk: in Duitsland, war sprake is van een gecompliceerde afstemmingsprocedure tussen vreemdelingendienst en ambassade, 73

__________________________________________________________________________ gaf bijna 50% van de ondervraagden aan, niet altijd te hebben geweten welke instantie überhaupt bevoegd was – ten opzichte van 12% in Frankrijk, waar het verloop van de procedure eenvoudiger is. Ten aanzien van het punt van de tegenstrijdigheid in informatie over de te bezorgen documenten was de uitkomst echter vergelijkbaar. Duur van de procedure De duur van de procedure van de 378 in Duitsland gesloten huwelijken (vraag 13.1) bedroeg in slechts 10% minder dan 6 weken (de normale duur bij Duits-Duitse paren), in 32% duurde de procedure ruim 3 maanden, in 30% 3 tot 6 maanden, in 21% van de gevallen bijna een jaar, en in 7% van de gevallen zelfs nog langer. De duur van de procedure van verstrekking van een verblijfsvergunning na huwelijksvoltrekking duurde in 69% van de gevallen minder dan 6 weken, in 17% van de gevallen echter bijna 3 maanden, in 4% ruim 12 maanden en in 4% van de gevallen langer dan een jaar. 192 ondervraagde paren zijn in het buitenland getrouwd en moesten een procedure tot gezinshereniging opstarten. Deze duurde in 26% van de gevallen minder dan 6 weken, in 21% ruim 3 maanden, in 20% ruim 6 maanden, in 21% ruim 12 maanden en in bijna 11% langer dan een jaar (21 gevallen). Beoordeling van het gedrag van medewerkers van de betrokken instanties Bij de beoordeling van het gedrag van de medewerkers van de verschillende instanties (vraag 19) zijn er duidelijke verschillen waar te nemen. Het meest positief waren de ervaringen met de burgerlijke stand. Meer dan 60% beoordeelde het gedrag van de ambtenaar van de burgerlijke stand als vriendelijk of zeer vriendelijk, slechts 18% gaf aan het gedrag als onvriendelijk of zeer onvriendelijk te beoordelen. Daarentegen werd het gedrag van medewerkers van de vreemdelingendienst, rechtbank of andere instanties alleen door 35% als vriendelijk of zeer vriendelijk beoordeeld. 20% bestempelden het gedrag door medewerkers van de rechtbank als onvriendelijk, rond 38% vond de bejegening door de vreemdelingendienst onvriendelijk en rond 50% vond dit voor de andere instanties. Het meest negatief werd over de Duitse ambassade en consulaten geoordeeld. Slechts 25% beoordeelde hun gedrag als vriendelijk of zeer vriendelijk, terwijl 55% aangaf het gedrag onvriendelijk of zeer onvriendelijk te vinden (35% gaven het oordeel „zeer onvriendelijk“). Bij de vergelijking tussen de landen zijn enkele afwijkingen te zien. In Nederland wordt de rechtbank vaker als onvriendelijk beoordeeld. De resultaten uit Duitsland en Oostenrijk zijn nagenoeg identiek, afgezien van het feit, dat in Oostenrijk de burgerlijke stand iets beter wordt beoordeeld. !

Is er sprake van zogenaamde "probleemlanden"?

Onder andere paren met een partner uit Nigeria (85 paren) en Ghana (48 paren) hebben met betrekking op de erkenning en legalisatie van documenten als ook de 74

__________________________________________________________________________ duur van de procedure bijzondere problemen. De hierna volgende grafieken geven inzicht in het feit, dat zij zich in de bejegening door medewerkers van ambassades benadeeld hebben gevoeld – dit wordt duidelijk in de vergelijking met bijvoorbeeld de buitenlandvertegenwoordigingen in Turkije – en dat de duur van de procedure boven het normale gemiddelde ligt. !

Benadeling ten opzichte van Duits-Duitse paren

82% van de ondervraagden voelden zich in het algemeen door de procedure benadeeld ten opzichte van Duits-Duitse paren (vraag 20.1). De paren werden vervolgens gevraagd naar de redenen die ten grondslag liggen aan hun gevoel van benadeling ten opzichte van Duits-Duitse paren. Meer dan de helft van de paren in Duitsland (65%) noemde het feit, dat zij niet de vrijheid hadden, zelf het tijdstip en plaats van de huwelijkssluiting te bepalen, als belangrijkste discriminatiegrond. Velen voelden zich genoodzaakt snel in het huwelijk te treden, omdat de partner anders geen verblijfrecht in Duitsland zou hebben gehad. De wetgeving (verblijfsrecht) leidt ertoe, dat het grondrecht op vrije keuze in levensvormgeving beperkt wordt. Citaat: "In plaats van 'schijnhuwelijk' zou men moeten spreken over 'dwanghuwelijk'". Van een dergelijk hoog scoringspercentage was in de andere drie landen geen sprake. Interessant zijn hier de cijfers uit Nederland: hier voelden zich slechts 28% op grond hiervan benadeeld. In Nederland is echter verblijf op grond van ongehuwd samenwonen mogelijk, wanneer over voldoende inkomen wordt beschikt (hetgeen echter weer paren discrimineert die minder welvarend zijn). Zonder huwelijkssluiting zouden 48% van de paren in Duitsland geen (gezamenlijk) verblijfsrecht gehad hebben. Dit betrof alleen 38% van de paren in Nederland. Dientengevolge waren binationale paren in veel gevallen genoodzaakt tot huwelijkssluiting in het buitenland en het opstarten van gecompliceerde inreisprocedures. Tegelijkertijd werd het overhaaste huwelijk vaak ten nadele van het paar uitgelegd, aangezien het gezien wordt als een indicatie voor een schijnhuwelijk. Discriminerende opmerkingen van de kant van de instanties ondervonden 35% van de ondervraagden in Duitsland en 29 % van de ondervraagden in Nederland. De veronderstelling, dat de huidskleur van de partner een reden voor discriminatie is, resulteerde in duidelijke verschillen in de uitkomsten van de verschillende landen. 28% van de ondervraagden in Duitsland noemde dit als discriminatiegrond, ten opzichte van 11% van de ondervraagden in Nederland. !

Exemplarische antwoorden op vragen naar discriminatie

Rond een derde voelde zich gediscrimineerd door opmerkingen zoals: - “Hoeveel geld heeft u eigenlijk hiervoor gekregen“; - “Zelf schuld, waarom moest U persé een neger kiezen"; - “Heeft u het werkelijk nodig, om met deze man in het huwelijk te treden"; - “Met uw uiterlijk zou u toch ook een Duitser kunnen krijgen”; - “Wat is dat voor een rare achternaam"; (de gemeenschappelijke achternaam) - “Alle documenten uit Nigeria zijn vals"; 75

-

__________________________________________________________________________ “Asielzoekers trouwen alleen vanwege de verblijfsvergunning".

Sommigen voelden zich gediscrimineerd omdat de ambtenaren zich alleen maar richtten tot de Duitse partner en ze zeer nors en neerbuigend optraden, niet beleefd waren. !

Controle op „schijnhuwelijken“

Op de vraag, of er controles op „schijnhuwelijken“ hebben plaatsgevonden, waren de antwoorden als volgt verdeeld: 35% konden de vraag met een duidelijk ja beantwoorden, 35% van de paren wisten niet, of er controles hadden plaatsgevonden. Alleen 30% beantwoorden deze vraag negatief. Wordt gedifferentieerd naar het jaar van huwelijksvoltrekking, zo is een duidelijke stijging in het aantal controles op schijnhuwelijken sinds de 80-er jaren waar te nemen (beginnend bij het afgeven van schriftelijke verklaringen ten aanzien van de relatie tot aan doorzoekingen van de woning als ook de ondervraging van buren). Beaamden dit 8% van de tot 1979 in het huwelijk getreden paren, zo was dit in de 80-er jaren reeds 28%, in de 90-er jaren 40% en in de jaren 2000/2001 al 47%.

76

__________________________________________________________________________

Bijlagen

77

__________________________________________________________________________ Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 6: Wenn es eine andere Möglichkeit des Zusammenlebens gegeben hätte, hätten Sie trotzdem geheiratet? (nur deutsche Befragte)

ja, zum selben Zeitpunkt

28,8

2000 und später Jahr der Heirat

ja, aber zu einem späteren Zeitpunkt

55,9

20,4

1990 bis 1999

vor 1979

26,9

37,6

29,6

59 0%

15,3

52,7

32,8

1980 bis 1989

20%

30,8 40%

78

nein

60%

80%

10,3 100%

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 11: Haben Überprüfungen in Richtung "Scheinehe" stattgefunden? (n=619; nur deutsche Befragte)

ist mir nicht bekannt

nein

ja

30%

35%

35%

79

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 11: Haben Überprüfungen in Richtung "Scheinehe" stattgefunden? (n= 619; nur deutsche Befragte)

ist mir nicht bekannt

Jahr der Heirat

2000 und später

21,1

1990 bis 1999

31,6

29,2

1980 bis 1989

31

39,8

33,3

23,1 0%

ja

47,4

38,8

bis 1979

nein

27,9

69,2 20%

40%

80

60%

7,7 80%

100%

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 11.1: Form der Überprüfungen in Richtung "Scheinehe" (n=220; nur deutsche Befragte) Standesamt

Ausländerbehörde

Dt. Botschaft/Konsulat

3

Sonstiges

17 15

8

Einschaltung eines "Vertauensanwalts"

1

Vorlage von pers. Briefen und Fotos

35

4 27

7

2 2

Abgabe eidesstattl. Versicherung

Andere Behörde

27

40

15 12

Abgabe Schriftliche Erklärung

72

5 4

7 6 9 7

Befragung von Nachbarn Überpr. der tats. Lebensgem. in der Wohnung

17 43

3 2

Befr. nach pers. Gewohnheiten des/der Partners/in

7

Befr. nach Motiven für Eheschl./Lebensp.

30

9

35 54

66

50 0

10

20

81

30

40

50

60

70

80

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001 Frage 12.1: Der Ablauf der Ver fahren z ur Eheschließung in Deut schland war/ist ... zu jeder Zeit durchschaubar

nicht imm er durchschaubar

49%

51%

62

s o n s tig e s n ic h t im m e r k la r , w e lc h e B e h ö r d e z u s tä n d ig

68

u n v o lls t./w ie d e r s p r . In fo s ü b e r z u b e s c h . D o k u m e n te

1 16

im m e r w ie d e r n e u e D o k u m e n te v e r la n g t

97 0

82

50

10 0

15 0

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001 Frage 12.1: Der Ablauf der Ver fahren z ur Eheschließung in Deut schland war/ist ... zu jede r Zeit du rc hscha ubar

Frage 12.1: Der Ablauf der Ver fahren z ur Eheschließung in Frankr eich war/ist ...

n icht imm e r du rc hsch auba r

zu jed er Zeit du rchsch auba r

n icht imm er du rchsch aubar

49% 50%

51%

D e u ts c h la n d s o n stig es

3 0 ,4 %

n i ch t i m m er k l ar, we lc h e B eh ö rd e zu stän d i g

9,1 %

50%

F r a n k r e ic h

4 5 ,5 %

3 3 ,3 %

u n vo l l st. /w i ed e rsp r. I n fo s ü b er zu b e sch . D o k u m e n te

5 7 ,0 %

7 2 ,7 %

3 6 ,4 % 4 7 ,3 %

i m m e r w i ed e r n eu e Do ku m en te v erla n g t

0

20

40

60

83

80

10 0

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001 Frage 13.1: Der Ablauf der Verfahren zur Familienzusammenführung in Deutschland war/ist ... zu jeder Zeit durchschaubar

Frage 13.1: Der Ablauf der Verfahren zur Familienzusammenführung in Frankreich war/ist ...

nicht immer durchschaubar

zu jeder Zeit durchschaubar

nicht immer durchschaubar

37%

50%

50%

63%

D e u ts c h la n d

F r a n k r e ic h

50,0 % 4 0 ,7 %

s on stig es ni ch t i m m er k lar, we lc he B eh örde zu stän di g

12,5 %

4 8 ,3 %

un vol l st. /wi ede rspr. I nfo s üb er zu be sch . D ok um e nte

6 2 ,5 % 5 4 ,7 % 12,5 %

i m m e r wiede r n eu e Do kum ente v erla ng t

0

20

3 4 ,3 %

40

84

60

80

10 0

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 19: Bewertung des Verhaltens der Mitarbeiter/innen der kontaktierten Behörden (nur deutsche Befragte)

sehr freundlich

freundlich

26

Sonstige Behörden

Amtsgericht

dt. Botschaft/Konsulat

65

Ausländerbehörde

28

16 24

Standesamt

0%

teils/teils

unfreundlich

32

26

38 78

100 139

20%

14

72

147 103

173 40%

20

127

117 60%

85

59

71

182

191

sehr unfreundlich

49 80%

48 100%

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 19: Bewertung des Verhaltens der Mitarbeiter/innen der kontaktierten Behörden (nur niederländische Befragte)

sehr freundlich

freundlich

Amtsgericht (Rechtbank) nl. Botschaft/Konsulat

9

16 29

14

Ausländerbehörde

Standesamt

0%

20 10

3

28

13

21

15

30 40%

86

28

27

24

36 20%

sehr unfreundlich

9

5

2

1

unfreundlich

13

9

8

Sonstige Behörden

teils/teils

60%

80%

5

11 100%

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 19: Bewertung des Verhaltens der Mitarbeiter/innen der kontaktierten Behörden (nur französische Befragte)

sehr freundlich

freundlich

2

Sonstige Behörden Amtsgericht (Tribunaux)

1

frz. Botschaft/Konsulat

3

Ausländerbehörde

Standesamt

0%

teils/teils

unfreundlich

3

1

2 2

5

2

8

20%

87

2 1

5

8 3 3

40%

1

4

3

13

sehr unfreundlich

60%

1

7 4

2 80%

3 100%

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 19: Bewertung des Verhaltens der Mitarbeiter/innen der kontaktierten Behörden (nur österreichische Befragte)

sehr freundlich

freundlich

teils/teils

3

5

Sonstige Behörden

1

Amtsgericht (Bezirkshauptmannschaft)

2

Ausländerbehörde (Fremdenpolizei) Standesamt

0%

5

12

88

7

7 10 18

40%

1

2

7

20 20%

5

9 7

6

sehr unfreundlich

5

1

6

österr. Botschaft/Konsulat

unfreundlich

60%

13 7 80%

3 2 100%

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 20.1: Fühlten Sie sich ingesamt durch das Verfahren gegenüber deutsch-deutschen bzw. niederländisch/niederländischen Paaren benachteiligt? nein

ja

100% 80% 60%

526

101

112

20

Deutschland

Niederlande

40% 20% 0%

89

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Gründe für das Gefühl der Benachteiligung gegenüber deutschdeutschen Paaren: Fragen, die Intimsphäre verletzen diskriminierende/beleidigende Äußerungen der Mitarbeiter/innen der Behörden Zeitpunkt/Ort der Eheschließung nicht frei bestimmbar Gefühl der Ohnmacht im Verlauf des Verfahrens keine Zuverlässige Auskunft über Stand des Verfahrens wenig Entgegenkommen bei schwierig zu beschaffenden Dokumenten ohne Grund immer wieder neue Dokumente beschaffen nicht ausreichend oder falsch beraten

0

50

100

150

90

200

250

300

350

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Gründe für das Gefühl der Benachteiligung gegenüber deutschdeutschen bzw . niederländisch-niederländischen Paaren: Deutschland (n=526)

Niederlande (n=101)

Fragen, die Intimsphäre verletzen diskriminierende/beleidigende Äußerungen der M itarbeiter/innen der Behörden Zeitpunkt/Ort der Eheschließung nicht frei bestimmbar Gefühl der Ohnmacht im Verlauf des Verfahrens keine Zuverlässige Auskunft über Stand des Verfahrens w enig Entgegenkommen bei schw ierig zu beschaffenden Dokumenten ohne Grund immer wieder neue Dokumente beschaffen nicht ausreichend oder falsch beraten

0,0 %

10,0 %

20,0 %

30,0 %

40,0 %

91

50,0 %

60,0 %

70,0 %

80,0 %

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 10.1.1 (wenn Ehe in D/NL/F/A geschlossen wurde): Wie lange dauerte das Verfahren vom Zeitpunkt der ersten konkreten Bemühungen ... bis zur Eheschließung? weniger als 6 Wochen

6 Wochen bis 3 Monate

3 bis 6 Monate

6 bis 12 Monate

länger als 12 Monate

Staatsbürgerschaft eines Partners ist/war ...

ghanaisch (n=24)

12,5

türkisch (n=43)

7,0

nigerianisch (n=38)

7,9

sonstige (n=377)

8,3

41,9

40%

60%

92

18,6

21,1

27,9

36,6 20%

25,0

27,9

23,7

23,7

13,5 0%

33,3

20,8

4,7

23,7

17,2 80%

4,8 100%

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 13.1: Der Ablauf des Verfahrens zur Familienzusammenführung war ... zu jeder Zeit durchschaubar

nicht immer durchschaubar

Staatsbürgerschaft eines Partners ist/war ...

ghanaisch (n=26)

11,5

türkisch (n=32)

88,5

40,6

nigerianisch (n=65)

59,4

12,3

sonstige (n=261)

0%

87,7

42,5 20%

57,5 40%

93

60%

80%

100%

__________________________________________________________________________

Befragung binationaler Familien und Lebensgemeinschaften 2001

Frage 19:Bewertung des Verhaltens der Mitarbeiter der Botschaften/Konsulate sehr freundlich

freundlich

teils/teils

unfreundlich

sehr unfreundlich

Staatsbürgerschaft eines Partners ist/war ...

ghanaisch (n=46) türkisch (n=51) nigerianisch (n=80) sonstige (n=388)

4,3 2,2

21,7

21,7

3,9 15,7

3,8 12,5

9,3 0%

50,0

29,4

17,5

21,4 20%

13,7

37,3

15,0

24,2 40%

51,3

17,5 60%

94

27,6 80%

100%

__________________________________________________________________________

Strategien gegen Diskriminierung Die Projektergebnisse lassen den Schluss zu, dass die Diskriminierung von binationalen Familien und Lebensgemeinschaften im Wesentlichen bewirkt wird durch: Gesetze oder auch umgekehrt das Fehlen gesetzlicher Regelungen Intransparente, komplizierte und überlange Verwaltungsverfahren Vorurteile einzelner MitarbeiterInnen in Behörden und ein mitunter mangelhaftes Bewusstsein für diskriminierende Praktiken bei den Verantwortlichen .

Verursacht und gefördert wird die Diskriminierung im wesentlichen durch den politischen und medialen Diskurs über Einwanderung, unter anderem eine rassistisch und sexistisch aufgeladene Scheinehen-Diskussion. Der europäische Vergleich hat die Gegenüberstellung in den einzelnen Ländern möglich gemacht und die Bandbreite dessen gezeigt, was rechtlich und praktisch möglich ist. Aus diesen Erkenntnissen heraus ergeben sich aus dem Projekt fabienne folgende Empfehlungen zur Vermeidung und Bekämpfung von Diskriminierung:

1.

Gesetze

Gesetzliche Regelungen, die sich direkt oder indirekt diskriminierend auf binationale Paare auswirken, sind zu überprüfen und ggfs. abzuschaffen. Das bedeutet u.a.: Garantie des Rechts auf freie Lebensgestaltung durch die Ausweitung der Möglichkeiten, Partnerschaft und Aufenthaltsrecht zu verknüpfen; insbesondere das Recht auf Verwirklichung der Lebensgemeinschaft ohne „Zwang“ zur Eheschließung Abschaffung der durch Gesetze legitimierten Scheinehenkontrollen Familienrechtliche Gleichstellung von homo- und heterosexuellen Paaren in den europäischen Staaten (Konnexion von Familienstand und Aufenthaltsrecht) und klare Richtlinien mit wenig Ermessensspielraum; übergangsweise muss zumindest die gesetzliche Möglichkeit der eingetragenen Partnerschaft geschaffen werden, wo es diese bislang nicht gibt (z.B. Österreich) Regelmäßige Evaluation von Gesetzen, Erlassen und Durchführungsbestimmungen auf indirekte oder direkte diskriminierende Wirkungen: z.B. Erlasse zur Anerkennung ausländischer Dokumente, die dazu führen, dass Eheschließungen unmöglich gemacht werden (vgl. Regelungen für Asylbewerber in Österreich) Darüber hinaus ist die zügige und umfassende Umsetzung der EU-Antidiskriminierungsrichtlinien in den Mitgliedsstaaten zu fordern, vor allem dort, wo es bislang keine Antidiskriminierungsgesetze gibt (Deutschland, Österreich). Im Zuge der Harmonisierung europäischer Einwanderungspolitik ist – insbesondere bei den derzeitigen Beratungen über die Richtlinie zur Familienzusammenführung – darauf zu achten, dass das Recht auf Familienleben stärker als bisher verankert wird. Dazu gehört eine Ausweitung des Familienbegriffs auf Angehörige auch außerhalb der Kernfamilie (z.B. Großeltern, Seitenverwandte), die Vereinheitlichung von Verfahrensprozeduren zu Gunsten der Antragsteller etc.

2.

Verfahren und Behördenpraxis

Intransparente Verfahren, an denen mehrere Stellen im In- und Ausland beteiligt sind, bergen ein erhöhtes Diskriminierungsrisiko. Sie befördern Behördenwillkür und schränken

95

__________________________________________________________________________ die Handlungs- und Einflussmöglichkeiten der Betroffenen ein, da oft nicht mehr erkennbar ist, wo die Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten liegen. Außerdem führen sie zu hohen Kosten für die Paare. Grundsätzlich muss gelten: das Recht auf Familienleben und freie Partnerwahl steht an oberster Stelle. Zu fordern ist deshalb: !

die Überprüfung von Verfahrensregelungen (insbesondere zur Eheschließung, Familienzusammenführung und Niederlassung) auf unmittelbar und mittelbar diskriminierende Maßnahmen, insbesondere bei der Frage der Scheinehenüberprüfungen und der Anerkennung ausländischer Urkunden.

!

die Installation von verfahrensrechtlichen Schutzmechanismen, die helfen, das Privatleben zu schützen

!

die Verkürzung der Verfahrensdauer

!

eine veränderte Haltung im Umgang mit ausländischen Urkunden: Maßstäbe, die an mitteleuropäische Urkunden angelegt werden, können nicht für Länder gelten, in denen es ein völlig anderes Personenstandswesen gibt. Gegebenenfalls ist z.B. auf Legalisationen zu Gunsten von eidesstaatlichen Erklärungen zu verzichten.

Zum Abbau von Diskriminierung durch Behörden gehört außerdem, dass: !

Bürgernähe und Kundenorientierung, wie sie moderne Verwaltungen kennzeichnen sollten, auch zum Leitprinzip für Ausländerbehörden und Botschaften werden.

!

die interkulturelle Kompetenz gefördert und Maßnahmen zum Abbau von Rassismus in Behörden getroffen werden. Diese sind als Top-Down-Prozesse zu verstehen (= die Zuständigkeit zur Umsetzung liegt bei den Weisungsbefugten und politisch Verantwortlichen). Denkbar wäre die Entwicklung von „Codes of Conducts“ (Verhaltenskodices) nach niederländischem Modell.

!

dass verständliches und übersichtliches Informationsmaterial (Broschüren, Informationsblätter, Websites) zur Verfügung gestellt wird.

!

ein verstärkter Austausch zwischen Behörden und Interessenvertretungen von Binationalen und MigrantInnen stattfindet. Die Initiative ist von beiden Seiten zu ergreifen. Die zumeist positiven Erfahrungen, die im Rahmen von fabienne bei Gesprächen mit Behördenvertretern gemacht werden konnten, zeigen, dass hierin ein gangbarer Weg liegt.

3.

Politischer und medialer Diskurs

Wie in Politik und Medien über die Themen der Einwanderungsgesellschaft berichtet wird, entscheidet wesentlich über Förderung oder Abbau von Diskriminierung. Deshalb sind an dieser Stelle zu fordern !

eine nachhaltige, vorurteilsfreie, humane Einwanderungspolitik in Europa

96

__________________________________________________________________________ !

ein verantwortungsvoller Umgang mit Fragen von Einwanderung im politischen und medialen Diskurs und eine verstärkte, positiv besetzte Debatte um Interkulturalität

!

ein Gegensteuern in den Medien zu den stereotypen Bildern in Richtung auf eine Anerkennung interkultureller Lebensformen als – zukunftsweisende - Normalität.

97

__________________________________________________________________________

Presse

98