Effectiever en efficiënter handhaven: welke lessen kan de brandweer leren van andere handhavende organisaties? Een verkenning
September 2002 F. Blaauw Master of Crisis and Disaster Management 4e leergang
Voorwoord Het volgen van de Masteropleiding aan het Nibra is zeker leuk. Veel nieuwe kennis wordt aangereikt waardoor je anders tegen dingen aan gaat kijken. In het achterliggende cursusjaar hebben we als studenten geregeld opdrachten moeten uitvoeren. Beperkte onderzoeken en analyses, veel leeswerk en vooral ook presentaties waren er aan de lopende band. Afgezien van het leeswerk was het veel samen dingen uitwerken en discussiëren over de aangeboden onderwerpen. Onderdeel van de Masteropleiding is het schrijven van een wetenschappelijk rapport. Dat vraagt opeens andere vaardigheden. De scriptie is nu klaar. Achterom kijkend vond ik het leerzaam. Het doen van veldonderzoek is heel leuk en zinvol. In korte tijd veel nieuwe kennis vergaren, mensen ontmoeten die gedreven bezig zijn met hun vakgebied en daar boeiend over kunnen vertellen. Het lezen van literatuur over “mijn” onderwerp, het handhaven van wetgeving, is interessant en leerde me dat er onnoemelijk veel onderzoek is gedaan die voor de brandweer ongebruikt in de kast ligt. Het koppelen van de opgedane kennis uit de literatuurstudie en het veldonderzoek heb ik ervaren als een mooie vorm van hersengymnastiek. Het uren en dagen neerschrijven van al die kennis is het minst leuke van het proces. In verschillende boekjes over het schrijven van scripties las ik dat heel veel mensen het schrijven uitstellen tot het laatste moment en dat de overgrote meerderheid het pas leuk begint te vinden als de scriptie al bijna af is. Ik behoor tot de overgrote meerderheid. Een groot deel van de inhoud van deze scriptie heb ik opgedaan door het interviewen van mensen. Victor Roggeveen over de Tripodmethode, Dick Ruimschotel en Ariane Verkoren van CMC over de Tafel van Elf en veel mensen van IVW divisie Scheepvaart hebben mij kennis aangeleverd over het handhaven van wetgeving in het algemeen en hun specifieke vakgebied in het bijzonder. Dank hiervoor. Het is mooi om te zien hoe mensen gepassioneerd over hun werk kunnen vertellen. Dan het thuisfront. Ik was de laatste maanden niet altijd even vrolijk als ik achter de PC vandaan kwam. Maar het resultaat is er nu. En dat had niet gekund zonder de zorg van Ilone die ondertussen het gezin draaiende hield. Een speciaal dankwoord voor Niek die zich ruimschoots hield aan de door de evolutie bepaalde draagtijd.
Samenvatting Het risicogericht te werk gaan bij het handhaven van de brandveiligheid wordt bij de brandweer nog niet vaak toegepast. Met risicogericht wordt bedoeld het opzoeken van de grootste risico’s of grootste overtreders en deze eerder controleren en aanpakken dan kleinere risico’s of bedrijven die de wetten goed naleven. Andere overheidsorganisaties gaan wel al risicogericht te werk. Allereerst is een model over risicogeoriënteerd handhaven van professor Sparrow beschreven. Sparrow betoogt in zijn theorie dat de risico’s in een handhavingorganisatie centraal horen te staan in plaats van het aantal uitgevoerde inspecties of opgelegde sancties. Door het centraal stellen van de risico’s en daar de organisatie omheen te bouwen, kan er veel beter gewerkt worden aan het reduceren of wegnemen van de risico’s. De organisaties gaan dan veel meer projectmatig te werk. Organisatiedoelen kunnen beter bereikt worden en men kan veel duidelijker aangeven wat met de beschikbaar gestelde middelen is bereikt. Verschillende overheidsorganisaties (voornamelijk organisaties die deel uitmaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat) die ook bezig zijn met handhaving zijn geselecteerd en benaderd. Onderzocht is welke methoden, systemen en werkwijzen die organisaties gebruiken bij de handhaving van “hun wetgeving”. Uit het onderzoek blijkt dat er verschillende methoden en systemen in gebruik zijn die in meer of mindere mate risicogericht zijn. De systemen zijn beschreven en vervolgens is bekeken of de systemen ook bruikbaar zijn voor de brandweer. Ook is steeds beoordeeld of de systemen passen op de theorie over risicogeoriënteerd handhaven. Bij IVW divisie Scheepvaart is het Targetfactor systeem nader bestudeerd. Het systeem is risicogericht maar geeft pas na langere tijd goede resultaten omdat het werkt met terugkoppeling van de inspecties. Ook is bekeken hoe de resultaten van de inspecties openbaar gemaakt worden. Bij de divisie Luchtvaart van IVW wordt gebruik gemaakt van Tripod-analyses om te beoordelen waar de grootste risico’s zitten en waar die door worden veroorzaakt. Op die manier kan er doelgericht controlecapaciteit ingezet worden op de grootste risico’s. Tripod is duidelijk risicogericht. Bij de divisie Telecom en de DCMR heeft men gebruik gemaakt van de Tafel van Elf, een risicoanalyse systeem speciaal ontwikkeld voor het handhaven van wet- en regelgeving. Ook bij dit systeem worden de grootste risico’s geïdentificeerd, maar wordt ook duidelijk waar men in de handhavingketen het best kan ingrijpen. Tenslotte is ook nog gekeken naar het uitbesteden van inspecties aan derden, zoals dat gebeurt in de internationale scheepvaartwereld. De praktijk van andere organisaties en het model van Sparrow leren dat de brandweer nog te weinig gebruik maakt van de voordelen van risicogeoriënteerd werken bij het handhaven van wetgeving. Door het inzetten van meer intelligente (selectie)systemen en het (deels) werken volgens het model van Sparrow kan de Brandweer organisatiedoelen op het gebied van handhaven beter bereiken en daarnaast effectiever en efficiënter omgaan met de beschikbare middelen.
VOORWOORD ..................................................................................................................................... 2 SAMENVATTING ................................................................................................................................ 3 INLEIDING, PROBLEEMSTELLING, BEGRIPPEN EN AANPAK ONDERZOEK ................. 6 1.1 INLEIDING....................................................................................................................................... 6 1.2 CENTRALE ONDERZOEKSVRAAG .................................................................................................... 7 1.3 BEGRIPSOMSCHRIJVING ................................................................................................................. 7 1.3.1 handhaving .............................................................................................................................. 7 1.3.2. Risicogeoriënteerd werken ..................................................................................................... 8 1.4 ONDERZOEKSOPZET EN –UITVOERING ........................................................................................... 8 A. De literatuurstudie ....................................................................................................................... 8 B. Het veldonderzoek. ..................................................................................................................... 9 2. DE HUIDIGE MANIER VAN HANDHAVEN DOOR DE BRANDWEER ............................. 10 2.1 INLEIDING..................................................................................................................................... 10 2.2 WET –EN REGELGEVING ............................................................................................................... 10 2.3 HANDHAVING VAN GEBRUIKSVERGUNNINGEN ............................................................................ 10 3. THEORETISCH KADER: MODEL VAN SPARROW.............................................................. 12 3.1 MODEL VAN SPARROW ................................................................................................................ 12 3.2 STAPPENPLAN .............................................................................................................................. 12 4. METHODEN, SYSTEMEN EN WERKWIJZEN: MOGELIJKHEDEN VOOR DE BRANDWEER..................................................................................................................................... 14 4.1 INLEIDING ..................................................................................................................................... 14 4.2 HET TARGETFACTOR-SYSTEEM ......................................................................................... 15 4.2.1 HUIDIGE TOEPASSING................................................................................................................ 15 4.2.2 ALGEMENE BESCHRIJVING ........................................................................................................ 15 4.2.3 OPENBAARHEID......................................................................................................................... 16 4.3 DE TRIPODMETHODE .............................................................................................................. 17 5.3.1 HUIDIGE TOEPASSING................................................................................................................ 17 5.3.2 ALGEMENE BESCHRIJVING ........................................................................................................ 17 4.4 DE TAFEL VAN ELF ................................................................................................................... 20 4.4.1. HUIDIGE TOEPASSING ............................................................................................................... 20 5.4.3 BESCHRIJVING VAN DE TAFEL VAN ELF ................................................................................... 20 4.5 HET UITBESTEDEN VAN CONTROLES AAN DERDEN .................................................... 24 4.5.1 HUIDIGE TOEPASSING EN BESCHRIJVING SYSTEEM ................................................................... 24 5 DE THEORIE VAN SPARROW VS DE BESCHREVEN PRAKTIJKEN................................ 26 5.1 INLEIDING ..................................................................................................................................... 26 5.2 TARGETFACTOR SYSTEEM + OPENBAARHEID .............................................................................. 26 5.3 TRIPOD ......................................................................................................................................... 26 5.4 TAFEL VAN 11 .............................................................................................................................. 26 5.5 UITBESTEDEN VAN INSPECTIES..................................................................................................... 27 6. TOEPASSING BIJ DE BRANDWEER ........................................................................................ 28 6.1 HET TARGETFACTORSYSTEEM VOOR DE BRANDWEER ................................................................ 28 6.1.1 Algemene beschrijving .......................................................................................................... 28
6.1.2 Ombouw voor de brandweer ................................................................................................. 28 6.1.3 Conclusies bruikbaarheid Targetfactor-systeem en openbaarheid voor de brandweer ....... 31 6.2 DE TRIPOD-ANALYSE VOOR DE BRANDWEER .............................................................................. 31 6.2.1 Algemene beschrijving .......................................................................................................... 31 6.2.2 Ombouw voor de brandweer ................................................................................................. 31 6.2.3.Conclusies bruikbaarheid Tripod-analyse voor de brandweer............................................. 32 6.3 DE TAFEL VAN ELF VOOR DE BRANDWEER ................................................................................. 32 6.3.1 Algemene beschrijving .......................................................................................................... 32 6.3.2 Ombouw voor de brandweer ................................................................................................. 32 6.3.3 Conclusies bruikbaarheid T11 methode voor de brandweer ................................................ 33 6.4 HET UITBESTEDEN CONTROLES VOOR DE BRANDWEER ............................................................... 33 6.4.1. algemene beschrijving .......................................................................................................... 33 6.4.3. Ombouw voor de brandweer ................................................................................................ 33 6.4.3 Conclusies bruikbaarheid uitbesteden van controles door de brandweer ............................ 34 6.5 RISICOGEORIËNTEERD WERKEN VOLGENS SPARROW BIJ DE BRANDWEER .................................. 34 7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ....................................................................................... 37 7.1 ALGEMENE CONCLUSIES .............................................................................................................. 37 7.2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN OVER RISICOGEORIËNTEERD WERKEN BIJ DE BRANDWEER .. 37 8 AFKORTINGEN EN GEBRUIKTE TERMEN............................................................................ 38 9. LITERATUUROPGAVE ............................................................................................................... 39
Inleiding, probleemstelling, begrippen en aanpak onderzoek 1.1 Inleiding In januari en februari van 2002 liep ik in het kader van mijn Masteropleiding stage bij Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) divisie Scheepvaart (de Scheepvaartinspectie). Tijdens die stage maakte ik kennis met de manier waarop de divisie Scheepvaart met een relatief klein aantal mensen een aantal grote risico’s binnen de scheepvaart heeft verkleind. De divisie Scheepvaart doet dit door het slimmer inzetten van controlecapaciteit. Er is namelijk een systeem in gebruik dat er voor zorgt dat steeds díe schepen worden gecontroleerd waar de kans op gebreken het grootst is. Deze manier van werken was voor mij nieuw. Navraag bij mijn collega’s van de commandeursopleiding en een aantal preventieafdelingen leerde mij dat deze manier ook voor hen onbekend was. Later leek mij dit een prachtig onderwerp om mij nader in te verdiepen in het kader van mijn scriptie. De meeste brandweren in Nederland zijn belast met het uitgeven van gebruiksvergunningen. Vervolgens dienen de vergunningen periodiek gecontroleerd te worden. Bij het uitgeven van de vergunningen blijkt er bij veel brandweren een flinke achterstand te zijn. Ook het gestructureerd controleren van de vergunningen loopt vaak niet goed. Veelal wordt de te kleine controlecapaciteit als oorzaak genoemd. Binnen andere handhavende organisaties in Nederland heeft men ook te weinig controlecapaciteit. Binnen deze organisaties is men gaan nadenken hoe de mensen effectiever en efficiënter ingezet kunnen worden. Binnen deze scriptie verken ik een aantal mogelijkheden om dit ook voor de brandweer te bewerkstelligen. Niet door zelf dingen te bedenken maar door het kijken hoe andere organisaties omgaan met hun “schaarste”. Wat steeds naar voren komt is dat het in beeld brengen van risico’s centraal staat. Hoe vind ik de meest notoire overtreder of de overtreder die de grootste risico’s verspreidt. Andere handhavende organisaties zijn daar verder mee dan de brandweer. Rondom dit thema, het risicogeoriënteerd handhaven, ben ik naar een theorie gaan zoeken om de aangetroffen methoden, systemen en werkwijzen aan te toetsen. De theorie heb ik gevonden bij Sparrow. In de volgende hoofdstukken zal ik de centrale onderzoeksvraag: “effectiever en efficiënter handhaven: welke lessen kan de brandweer leren van andere handhavende organisaties?” proberen te beantwoorden. In dit hoofdstuk zal ik de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen die daar uit voortkomen beschrijven. Een tweetal begrippen die door de hele scriptie heenlopen: handhaven en risicogeoriënteerd werken worden toegelicht. Ook de aanpak van mijn onderzoek beschrijf ik hier. Niet iedere brandweer pakt de handhaving van gebruiksvergunningen hetzelfde aan. Er is echter wel een doorsnee van te geven. De regelgeving waar de brandweer gebruik van maakt voor het afgeven van gebruiksvergunningen is in hoofdlijnen hetzelfde. Zowel de doorsnede als de wetgeving rond de gebruiksvergunningen staat beschreven in hoofdstuk 2, evenals de andere wetgeving waar de brandweer (indirect) gebruik van kan maken bij het vergroten van de brandveiligheid. Een theorie over risicogeoriënteerd handhaven komt vervolgens aan bod. In hoofdstuk 3 beschrijf ik de theorie van Sparrow. Sparrow is van mening dat veel handhavende organisaties verkeerd zijn georganiseerd. Het gevolg is dat veel risico’s en problemen onaangeroerd blijven liggen. Zijn model geeft hier oplossingen voor. Voor collega brandweerofficieren zal hoofdstuk 4, samen met hoofdstuk 6 het meest interessant zijn. In dit hoofdstuk heb ik beschreven welke methoden, systemen en werkwijzen andere handhavende organisaties toepassen en met welke resultaten. Hoe de methoden, systemen en werkwijzen zich verhouden tot de theorie van Sparrow beschrijf ik in hoofdstuk 5. Zijn de beschreven items bruikbaar om meer risicogeoriënteerd te gaan werken en zo ja, in welk stadium.
Hoofdstuk 6 beschrijft hoe de beschreven onderwerpen uit hoofdstuk 4 kunnen worden geoperationaliseerd voor de brandweer. Hoofdstuk 6 sluit ik af met een voorbeeld hoe de brandweer meer risicogeoriënteerd zou kunnen handhaven. Er liggen kansen voor de brandweer… In hoofdstuk 8 tenslotte trek ik conclusies en doe een aantal aanbevelingen. Een belangrijke conclusie kan ik alvast meegeven: er is nog veel te leren voor de brandweer op het gebied van handhaven. 1.2 Centrale onderzoeksvraag Het doel van dit onderzoek is het verkennen van mogelijkheden om de handhaving van wet- en regelgeving door de brandweer te verbeteren. De verkenning is uitgevoerd bij andere handhavende overheidsorganisaties. In de loop van het onderzoek bleken de onderzochte overheidsorganisaties de handhaving vooral te verbeteren door risicogeoriënteerd te handhaven. Risicogeoriënteerd betekent in het kader van deze scriptie het doelgericht zoeken naar bepaalde risico’s en deze proberen te verkleinen. De gedachte achter het onderzoek was dat er mogelijkheden moeten zijn om de inspectie en handhaving door de brandweer te verbeteren. Er zouden mogelijkheden moeten zijn om de beperkte middelen die de brandweer heeft ten opzichte van de vaak enorme hoeveelheid vergunningen die gecontroleerd moeten worden efficiënter en effectiever in te zetten? Waarom elke keer naar een bedrijf gaan waarvan bekend is dat het serieus met de vergunningen omgaat en zelden of nooit een overtreding begaat ? En waarom door de onnodige controles tijd te kort komen om de regelovertreders wél te controleren? De oplossing voor deze vragen liggen op het vlak van risicogeoriënteerd handhaven. Op grond van het voorgaande heb ik de centrale probleemstelling van dit onderzoek als volgt opgesteld:
Effectiever en efficiënter handhaven: welke lessen kan de brandweer leren van andere handhavende organisaties? Dit levert de volgende deelvragen op. 1. Hoe handhaaft de brandweer momenteel wet- en regelgeving. 2. Wat is risicogeoriënteerd handhaven en welke theorie geeft een aanzet tot deze werkwijze. 3. Welke methoden, systemen en werkwijzen passen andere handhavende overheids-organisaties toe om hun mensen en middelen zo effectief en efficiënt mogelijk in te zetten. 4. Welke theorieën liggen ten grondslag aan de gebruikte methoden en systemen. 5. In hoeverre zijn de gevonden methoden, systemen en werkwijzen voor de brandweer toepasbaar om effectiever en efficiënter te kunnen handhaven. 1.3 Begripsomschrijving In deze paragraaf licht ik twee begrippen toe die centraal staan in deze scriptie: handhaving en risicogeorienteerd werken. Voor afkortingen en andere begrippen verwijs ik naar hoofdstuk 10. 1.3.1 HANDHAVING Onder handhaving wordt verstaan “het doen naleven”1. Op alle bestuursniveaus worden regels uitgevaardigd: op rijks-, provinciaal- en gemeenteniveau. De handhaving omvat alle middelen die gebruikt kunnen worden om naleving van die regels te bereiken. In het kader van deze scriptie stel ik het begrip “ alle middelen” zeer ruim. Het loopt van het uitvaardigen van wetgeving naar het 1
uit: Handhaving programmeren, Ministerie van Justitie, november 2001
informeren van de doelgroep van de wetgeving. Via het maken van vergunningen (indien van toepassing), naar de manier van controleren van de vergunningen tot het eventueel opleggen van sancties. Om de wet “te doen naleven” denkt men over het algemeen aan ingrijpen in de laatste middelen: inspecteren en sancties opleggen. Het handhaven kan echter veel breder worden getrokken. Als wetgeving onduidelijk is waardoor mensen de wet niet goed uitleggen, kan dat een reden zijn om regels te overtreden. Handhaving kan dan betekenen dat de wet duidelijker opgeschreven moet worden. Als wetgeving bij de doelgroep onbekend is waardoor de wet niet wordt nageleefd, kan handhaving betekenen: voorlichten. In deze scriptie gebruik ik geregeld de term “handhavingketen”. Hiermee bedoel ik alle factoren die van invloed zijn op de handhaving. Pas als alle onderdelen van de keten goed op elkaar aansluiten, zal er sprake zijn van goede naleving van de wet. Voor wetgeving waarin sprake is van het verlenen van vergunningen ziet de keten er (zonder de pretentie om compleet te zijn) als volgt uit.
wetgevin
bewustmake
vergunningverleni
controle
sanctionerin
In elk onderdeel van de keten kan worden ingegrepen, hetgeen de uiteindelijke naleving van de wet beinvloedt. Na elk ketenonderdeel is het mogelijk om terug te koppelen naar vorige ketenonderdelen als zou blijken dat dit de naleving van de wet ten goede komt. Sancties hoeven niet altijd gezocht te worden in vergunning intrekken, boetes opleggen etc. Het kan bijvoorbeeld ook betekenen dat men de controleresultaten openbaar maakt. Ook gedogen, het doelbewust niet sanctioneren, hoort thuis in het ketenonderdeel sanctionering. Bewustmaking kan meerdere niveaus hebben. Bij het uitvaardigen van nieuwe wetgeving zal bewustmaken betekenen dat men de doelgroep op de meest geeigende manier informeert. Bewustmaken kan echter ook betekenen dat de doelgroep specifiek wordt benaderd om een ongewenste “niet nalevingscultuur” om te buigen. 1.3.2. RISICOGEORIËNTEERD WERKEN Risicogeoriënteerd betekent in het kader van deze scriptie het doelgericht zoeken naar bepaalde risico’s en deze proberen te verkleinen. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat in plaats van alle bedrijven met vergunningen (of bedrijven binnen een bepaalde branche) even vaak te controleren, wordt gezocht naar de bedrijven die de grootste bijdrage leveren aan een bepaald risico. Door het toepassen van een bepaalde methodiek of systeem (die per handhavende organisatie verschillend kan zijn) worden de grootste risico’s opgespoord. Die bedrijven worden dan geïnspecteerd en zonodig gesanctioneerd waardoor de risico’s het snelst kleiner worden. Risicogeoriënteerd werken kan er voor zorgen dat de aanwezige budgetten (mensen en middelen) zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingezet. 1.4 Onderzoeksopzet en –uitvoering Het onderzoek dat ten grondslag ligt aan deze scriptie bestaat uit twee delen: enerzijds heb ik een literatuurstudie gedaan naar theorieën over handhaving. Anderzijds is er “veldonderzoek” bij andere vergunningverlenende en inspecterende overheidsorganisaties verricht. A. DE LITERATUURSTUDIE Het theoretisch kader voor mijn scriptie bestaat voornamelijk uit de theorieën van Malcolm K. Sparrow, een hoogleraar aan de Harvard University’s John F. Kennedy School of Government. Zijn
theorieën heeft hij beschreven in zijn werk “The Regulatory Craft” 2 en hebben betrekking op het handhaven van wet- en regelgeving specifiek gericht op het reduceren van risico’s. Dit in tegenstelling tot de gangbare manier van het handhaven van wet- en regelgeving die meer gebaseerd is op legalisatie: als men geconstateerd heeft dat aan de wet wordt voldaan, dan zou dit betekenen dat het gewenste doel is bereikt. Het voldoen aan de wet- en regelgeving wil echter lang niet altijd zeggen dat het oorspronkelijke doel van de wet- en regelgeving (over het algemeen het wegnemen van een bepaald risico) ook daadwerkelijk bereikt is. Daarnaast heb ik gebruik gemaakt van het proefschrift “ tussen Winst en Moraal”3 van Wim Huisman. In zijn proefschrift beschrijft hij nader onderzoek naar de achtergronden van regelnaleving en regelovertreding door ondernemingen. Dit proefschrift geeft niet direct een theoretisch kader, maar verschaft wel in algemene zin meer inzicht welke mechanismen werkzaam zijn bij het inspecteren en handhaven van overheidsvergunningen. Bij de beschrijvingen van de verschillende systemen en methodieken heb ik, voor zover dit een beter “theoretisch achtergrond” beeld opleverde, relevante stukken uit de conclusies van Huisman aangehaald. Ook heb ik Huisman gebruikt bij het toepassen van een van de systemen voor de brandweer. Tenslotte heb ik gebruik gemaakt van de readers van de Masteropleiding, met name de module Risico en Veiligheid. B. HET VELDONDERZOEK. Eerste stap in het veldonderzoek was het selecteren van vergunningverlenende en inspecterende overheidsorganisaties. Hierbij heb ik mij beperkt tot een viertal organisaties die een vergelijkbare verhouding hebben ten opzichte van “hun” regelgeving: inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) divisie scheepvaart, IVW divisie luchtvaart, IVW divisie Telecom en de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond (DCMR, de Milieudienst van 18 gemeenten in het Rijnmond gebied). Na benadering van de bedrijven bleken hier meerdere methoden en theorieën in gebruik te zijn. De totale inspectie Verkeer en Waterstaat bleek op een unieke manier georganiseerd te zijn. Bij de geselecteerde organisaties zijn verschillende methodieken, systemen en werkwijzen in gebruik om te handhaven. Bij een tweetal bedrijven ben ik terechtgekomen bij de “geestelijke vaders” (private bedrijven) van de methodieken. De andere twee bedrijven hebben de gebruikte methodieken in eigen beheer ontwikkeld of in samenwerking met vergelijkbare buitenlandse organisaties. Tijdens het onderzoek heb ik de methodieken, systemen en werkwijzen die bruikbaar leken voor het handhavingsysteem van de brandweer nader bestudeerd. Het onderzoek bestond deels uit het interviewen van functionarissen van de betrokken diensten en private bedrijven. Voor een ander deel heb ik de benodigde informatie gehaald uit de documenten die mij ter beschikking zijn gesteld en uit officiële stukken die betrekking hadden op de betreffende onderwerpen. Ook heb ik gebruik gemaakt van het internet.
2
The Regulatory Craft, controlling risks, solving problems, and managing compliance, Malcolm K. Sparrow, 2000 3 Tussen Winst en Moraal, Achtergronden van regelnaleving en regelovertreding door ondernemingen, Proefschrift van Wim Huisman, maart 2001.
2. De huidige manier van handhaven door de brandweer 2.1 Inleiding Deze scriptie geeft alternatieven voor de huidige manier van handhaven door de brandweer. Allereerst is het noodzakelijk om vast te stellen welke wet- en regelgeving de brandweer momenteel handhaaft en op welke manier dat gebeurt. Dit beschrijf ik in § 2.2. Tevens beschrijf ik de wet- en regelgeving waarbij de brandweer als regel ook als adviseur naar andere handhavende organisaties optreedt. In § 2.3 beschrijf ik hoe de brandweer op dit ogenblik over het algemeen de handhaving van de gebruiksvergunningen ter hand neemt. 2.2 Wet –en regelgeving Het afgeven van gebruiksvergunningen op basis van het Bouwbesluit4 is regelgeving waar de brandweer zelf integraal verantwoordelijk voor is. De brandweer geeft de gebruiksvergunningen zelfstandig af en controleert daarna zelfstandig of men de voorwaarden naleeft. Bij overtreding van de vergunningen zal de brandweer zelf actie ondernemen met als ultieme sanctie het sluiten van een inrichting. Ook is de brandweer verantwoordelijk voor het afgeven van gebruiksvergunningen voor tijdelijke bouwsels. Dit op basis van gemeentelijke brandbeveiligingsverordening5. Daarnaast is de brandweer over het algemeen betrokken als adviseur op bouwaanvragen. Dit op basis van het Bouwbesluit. De brandweer wordt over het algemeen niet betrokken bij de handhaving van het Bouwbesluit; ook niet als adviseur. Slechts bij de handhaving van ingewikkelde brandveiligheidseisen haalt men de brandweer erbij. Navraag bij verschillende korpsen leert dat deze manier van werken in veel gevallen wordt gehanteerd. De brandweer wordt steeds vaker betrokken bij de advisering op aanvragen in het kader van de Wet Milieubeheer. Deze ontwikkeling is versterkt door de vuurwerkramp in Enschede. Ook bij de handhaving van de Wet Milieubeheer wordt de brandweer alleen bij heel specifieke brandweer aangelegenheden betrokken. Incidenteel wordt de brandweer ook bij de uitvoering van ARBO regelgeving en andere veiligheidsgerelateerde wetgeving betrokken. Gaandeweg is de brandweer dus bij steeds meer (fysieke) veiligheidsvraagstukken betrokken. De uitkomsten van deze scriptie zijn voornamelijk van toepassing op het proces van handhaving van de gebruiksvergunningen. Om deze reden beschrijf ik dan ook in § 2.3 slechts de huidige manier van handhaven van de gebruiksvergunningen. 2.3 handhaving van gebruiksvergunningen Over het algemeen volgt men bij het handhaven van de gebruiksvergunningen de handleiding van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het zogenaamde Preventie-activiteiten plan (PREVAP6). Naast veel andere zaken geeft PREVAP ook controle-frequenties per soort inrichting en het aantal uur dat nodig is voor een controle; dit ook weer per soort inrichting. De controlefrequentie varieert van één maal in de vier jaar (minst risicovolle objecten) tot vier maal per jaar (meest risicovol bijvoorbeeld theaters en bioscopen). Op basis van PREVAP zou dus de omvang van de controlecapaciteit van brandweer berekend kunnen worden. Op basis van PREVAP wordt de prioriteitsvolgorde uitsluitend bepaald aan de hand van het gebruik van een object. Er zijn geen andere factoren die de prioriteitsvolgorde bepalen. Daarnaast wordt er door veel brandweren in Nederland thematisch gecontroleerd. Voorbeelden hiervan zijn het controleren van cafés vlak voor carnaval en uiteraard controles na de Nieuwjaarsbrand in Volendam. 4
Het Bouwbesluit is een uitvloeisel van de Woningwet, artikel 2. Gebruiksvergunningen worden afgegeven o.b.v. hoofdstuk 6 van het Bouwbesluit. 5 De Brandbeveiligingsverordening is een verplichting op basis van artikel 12 van de Brandweerwet 1985. Elke gemeente moet een brandbeveiligingsverordening vaststellen. 6 PREVAP: Preventie Activiteiten Plan is door het toenmalige ministerie van Binnenlandse Zaken in 1989 voor het eerst uitgegeven. In 1997 is de handleiding geactualiseerd.
3. Theoretisch kader: model van Sparrow Malcolm K. Sparrow (Harvard University) heeft zich gespecialiseerd in onderwerpen als handhavingstrategieën, ordeningspolitiek, risicoanalyses en informatie (inlichtingen)analyse. Hij heeft een aantal boeken op zijn naam staan, waaronder “The regulatory craft” met als ondertiteling “ Controlling risks, solving problems and managing compliance”. In “The regulatory craft” zet Sparrow zijn theorie uiteen over het handhaven van wetten. De theorie over het handhaven van wetten gebruik ik als theoretisch kader voor deze scriptie. In dit hoofdstuk zet ik de theorie uiteen. 3.1 Model van Sparrow 7 In “the regulatory craft” zet Sparrow uiteen dat de meeste organisaties die zich bezighouden met het handhaven van wet- en regelgeving (zoals milieudiensten, politieorganisaties etc) verkeerd georganiseerd zijn. Nagenoeg elke handhavende organisatie is georganiseerd om zoveel mogelijk vergunningen te controleren, overtredingen te constateren, bekeuringen uit te delen etc. Deze organisaties zijn georganiseerd op doorzet, op productie. Dat blijkt ook vaak uit de beleidsplannen en de (jaar)verslagen: de doelen worden over het algemeen gesteld in aantallen te controleren vergunningen, aantal bekeuringen etc. In de jaarverslagen komen deze harde cijfers over het algemeen weer terug. Sparrow betoogt dat al de inspanningen die zijn verricht om deze prestaties neer te zetten vaak geen bijdrage leveren aan de oplossing van de risico’s of problemen. Bijvoorbeeld als er in een politierapportage staat dat er in een bepaalde periode 300 wagens op snelheid zijn gecontroleerd waarbij er 50 keer is geconstateerd dat er te hard werd gereden, zegt dat niets over het feit of het uiteindelijke doel, meer veiligheid in het verkeer, bereikt is. verkeetr verkeer verkeersveiligheid, bereikt is. Sparrow betoogt in zijn theorie dat de risico’s in een organisatie centraal moeten staan in plaats van de productie. Door het centraal stellen van de risico’s of problemen (in dit hoofdstuk gebruik ik de termen risico’s en problemen door elkaar) en het daaromheen bouwen van de organisatie, kan er veel beter gewerkt worden aan de oplossing van de problemen. Het gaat hier uiteraard om de risico’s die de maatschappij wil uitbannen en niet om de risico’s binnen de organisatie. Een organisatie kan de meest significante risico’s effectief verminderen door steeds te zoeken naar de grootste problemen of risico’s op een bepaald gebied, die zeer zorgvuldig te analyseren en daarna flexibele teams (liefst multidisciplinair) op die problemen in te zetten. De handhavende organisatie verdeelt de aandacht teveel over een veelvoud van risico’s, wanneer deze grote risico’s of problemen bestrijdt door ze mee te nemen in de routinematige doorzet, zoals de praktijk nu vaak is. Het resultaat is dan voorspelbaar. Als men een (risicogeoriënteerde) organisatie heeft gebouwd die zich volledig richt op het reduceren van risico’s of problemen zal men ook de organisatiedoelen moeten wijzigen. In plaats van het handhaven van bepaalde wetgeving, zullen de organisatiedoelen veel breder gesteld worden. Als de doelen daarna op een risicogeoriënteerde manier worden aangepakt zal men ook in de rapportages naar de toezichthouders of publiek kunnen laten zien wat er écht bereikt is. 3.2 Stappenplan In zijn boek “the regulatory craft” zet Sparrow uiteen hoe in verschillende stappen een risicogeoriënteerde organisatie problemen moet oplossen. De volgende stappen moeten steeds doorlopen worden. Stap 1. Analyseer welke problemen of risico’s het meest evident zijn (significante risico’s, patronen van overtredingen etc). Dit kan in termen van aantal doden of gewonden, kosten voor de samenleving, aantal klachten over bepaald onderwerp etc. Sparrow geeft aan dat dit analyseproces zeker niet altijd makkelijk is, zeker niet als er politiekgevoelige onderwerpen in het geding zijn. 7
The Regulatory Craft, Part II, hoofdstuk 9 t/m 14 en Part III, hoofdstuk 15 t/m 18.
Stap 2. Analyseer welke indicatoren aangeven dat risico’s of problemen groter of kleiner worden. Deze stap is nodig om te beoordelen of de later in te zetten maatregelen effectief zijn en hoe, na beëindiging van het project, de doelgroep niet terugvalt naar de oude situatie. Dit vraagt zeer veel creativiteit en denkvermogen van de medewerkers. Als blijkt dat een deel van de problematiek buiten de eigen reikwijdte van de organisatie ligt, kan men beslissen om multidisciplinaire samenwerking te zoeken. Bij een risicogeoriënteerd handhavingproject in de Verenigde Staten wilde men het aantal drugstransporten terugdringen. Het aantal “gepakte” drugtransporten bleek geen duidelijke indicatie te zijn van de effectiviteit van de maatregelen. Bij verscherpte controle zal immers altijd meer drugs worden onderschept. Na een grondige analyse van de “drugstransportwereld” bleek de beloning voor de chauffeurs voor het rijden van de drugstransporten een duidelijke indicator te zijn. Als de beloning voor het smokkelen omhoog ging was duidelijk dat de genomen maatregelen effectief waren. Men infiltreerde in de drugstransportwereld en op die manier kwam men achter de beloning voor de chauffeurs. Nadat de bedachte maatregelen waren geëffectueerd bleek de beloning die gevraagd werd door de drugsrunners sterk te stijgen. Voor de betrokken een teken dat hundebeleid succes zeer had. moeilijk kan zijn. Dit voorbeeld geeftorganisaties aan dat het denkproces rond indicatoren Stap 3. Bedenk welke middelen ingezet moeten worden om het doel te bereiken Sparrow geeft aan dat niet standaard naar de bekende middelen gegrepen moet worden: het inzetten van intensieve controles en het sanctioneren van overtreders. Door een goede analyse kan bepaald worden welke middelen men waar in de handhavingketen inzet. Voorlichting, verbetering van wetgeving of andere maatregelen kunnen vaak beter werken dan een puur repressieve aanpak van controle en sanctionering. Stap 4. Zet de uitgedachte middelen in Na het uitdenken van de in te zetten middelen moeten de middelen daadwerkelijk worden ingezet. Stap 5. Volg de uitgedachte en vastgestelde indicatoren Nadat de middelen enige tijd zijn ingezet moet men tussentijds evalueren of er indicaties zijn dat de maatregelen werken. Ook dit kan volgens Sparrow zeer moeilijk zijn en soms zelfs frustrerend. De werkelijkheid blijkt soms weerbarstiger dan de theorie. Als blijkt dat de ingezette middelen niet de juiste zijn of als blijkt dat de gekozen indicatoren niet het juiste beeld geven, zullen de plannen gewijzigd moeten worden. Stap 6. Sluit het project af en rapporteer Nadat de gewenste doelen zijn bereikt, kan het project worden afgesloten en de uitgedachte maatregelen om het bereikte doel (veiligheidsniveau) te handhaven worden geactiveerd. In rapportages naar de toezichthouder of naar het bestuur kan men duidelijk neerschrijven wat het bereikte resultaat is, hoe het bereikt is en welke middelen hiervoor zijn ingezet. Duidelijk wordt dan gepresenteerd wat met welke middelen is bereikt. Volgens Sparrow zit ongeveer 20 % van het in te zetten projectbudget (mensen en middelen) in de eerste 2 stappen.
4. Methoden, systemen en werkwijzen: mogelijkheden voor de brandweer 4.1 inleiding In dit hoofdstuk staan de bevindingen beschreven die ik heb opgedaan bij de verschillende organisaties, onderverdeeld in vier items. Ten eerste wordt een systeem beschreven wat het mogelijk maakt om steeds de meest risicovolle vergunningen te controleren. Scheepvaartinspecties van verschillende landen gebruiken het systeem om die schepen te controleren welke de grootste kans hebben niet te voldoen aan de wetgeving. Een veelbelovend handhavinginstrument dat met het systeem samenhangt staat ook beschreven. Ten tweede een Tripod analyse om te bepalen welke inspectees8 het grootste risico verspreiden en dus het meest gecontroleerd moeten worden. Dat staat beschreven in § 4.2. Een Tripod analyse is een methode om te bepalen welke onderdelen van een bedrijf het best of juist het slechtst ontwikkeld is. Met andere woorden waar zitten de zwakke plekken van een bedrijf. Het gaat dan over zaken als procedures, communicatie etc. De Tripodmethode kan ook gebruikt worden om een bepaalde branche door te lichten om te beoordelen welke brancheonderdelen het grootste risico verspreiden en dus vaker gecontroleerd moeten worden. Deze methode wordt momenteel toegepast bij IVW divisie luchtvaart. Het derde systeem dat beschreven wordt is de tafel van 11. Dit is een algemeen toepasbaar analysesysteem dat een beeld geeft van alle factoren die een rol spelen bij fraude of bij het handhaven van regels, procedures en voorschriften. Het systeem geeft bijvoorbeeld een beeld van het gedrag van de doelgroep (inspectees), de houding van deze en de interactie tussen de inspectees en de controlerende instanties. De tafel van 11 wordt in elk geval toegepast bij de DCMR en de divisie Telecom van IVW. Ten slotte wordt het uitbesteden van controles aan derden kort beschreven in § 4.4. Het uitbesteden van controles ziet men vaak als het weggeven van je handhavinginstrumenten. Toch wordt deze werkmethode al decennia gebruikt bij het inspecteren van het internationale scheepvaartverkeer. In de volgende paragrafen zullen de beschreven onderwerpen nader worden uitgewerkt. Telkens is dezelfde indeling gebruikt. Begonnen wordt steeds met een nadere beschrijving van de huidige toepassing (waar en hoe gebruikt men het systeem bij een van de bezochte organisaties). Vervolgens beschrijf ik in het algemeen het systeem.
8
Inspectee(s): de aan controle onderworpen bedrijven, personen of objecten. De term wordt internationaal gebruikt.
4.2 Het Targetfactor-systeem 4.2.1 Huidige toepassing De divisie Scheepvaart van de Inspectie Verkeer & Waterstaat (IVW) gebruikt het Targetfactor systeem. De divisie is, naast vele andere taken op maritiem gebied, belast met de controle van schepen op basis van het “Paris Memorandum of Understanding on Port State Control”9 (Paris MoU). Uit dit verdrag komt het controlesysteem “Port State Control” (PSC) voort. PSC houdt toezicht op schepen die landen bezoeken die het Paris Memorandum hebben ondertekend. Het controlesysteem van Port State Control is ontstaan omdat er veel schepen onder “goedkope vlag” de havens van de aangesloten landen aandeden en aandoen. Na een aantal majeure ongevallen in het verleden (waaronder de Amoco Cadiz) is gebleken dat schepen onder goedkope vlag op veel punten niet voldeden aan de regelgeving. Door diverse oorzaken waren en zijn de autoriteiten van de “vlaggestaten” (de landen waar een schip is geregistreerd) niet in staat om een effectieve controle op de schepen uit te voeren. De bij Paris MoU aangesloten landen (De Europese landen, IJsland, Canada en de Russische federatie: 19 landen totaal) hebben hierop besloten dat zij de schepen voortaan zelf gingen controleren op de aspecten veiligheid, milieubescherming en leef- en werkomstandigheden aan boord. Hiervoor dient het PSC dat geen “eigen” vergunningen afgeeft. Men controleert wat in de verschillende nationale en internationale regels al is vastgelegd. In 1995 is Paris MoU opgenomen in Europese regelgeving en in 1998 in Nederland ingevoerd in de wet “Havenstaat Controle”. De niet-Europese landen conformeerden zich aan de regels van de EU. Afgesproken is dat men 25 % van de bezoekende schepen controleert. Het “targetfactor systeem” is ontwikkeld en in gebruik genomen om ervoor te zorgen dat deze 25 % daadwerkelijk de schepen betreft die de grootste risico’s verspreiden. Op die manier wordt er voor gezorgd dat men met relatief beperkte middelen de grootste efficiëntie haalt. 4.2.2 Algemene beschrijving Het Targetfactor systeem is een geautomatiseerd systeem waarmee men kan bepalen welke binnenkomende schepen men gaat controleren. De centrale computer van alle aangesloten landen staat in Frankrijk. Een schip krijgt een bepaald getal, “targetfactor” toegekend, aan de hand van de invoer van gegevens. Men bekijkt de schepen die op enig moment in een haven liggen van tevoren. De hoogte van de targetfactor bepaalt grotendeels of men een schip wel of niet bezoekt. Namelijk: hoe hoger de targetfactor, des te groter is het risico dat een schip niet voldoet aan de regelgeving. De targetfactor bestaat uit zowel generieke als historische factoren. De generieke factoren zijn de factoren die intrinsiek aan het schip zijn verbonden. Dit zijn bijvoorbeeld leeftijd (hoe ouder hoe meer punten), type schip (statistisch gevaarlijk bewezen schepen krijgen meer punten), het land van herkomst (landen zijn onderverdeeld is risicogebieden) enz. De generieke factoren zijn door reder of bemanning niet te beïnvloeden. De historische factoren zijn bepaald aan de hand van de al gedane inspecties. Deze factoren zijn wél beïnvloedbaar door reder of bemanning. Tijdens een inspectie stelt men vast of een schip gebreken heeft. Afhankelijk van het soort gebrek moet men dit binnen een bepaalde periode oplossen. Bij ernstige overtredingen houdt men het schip aan (aan de ketting gelegd) totdat de overtredingen zijn opgeheven. De uitkomst van vorige inspecties bepaalt of de targetfactor van een schip al dan niet hoger wordt. Daarnaast speelt een rol hoe lang het geleden is dat een schip gecontroleerd is. Als een schip namelijk geen defecten vertoonde bij de laatste inspectie is in principe afgesproken dat er gedurende minimaal 6 maanden geen inspecties zullen plaatsvinden in het kader van Port State Control. De divisie Scheepvaart bepaalt per dag welke schepen men gaat controleren. Hierbij is de hoogte van de targetfactor een zeer belangrijk criterium. Het is niet het enige criterium. Als er bijvoorbeeld 9
Paris Memorandum of Understanding on Port State Control is in 1995 omgezet in Europese regelgeving en in Nederland ingevoerd in de wet “Havenstaat Controle” (1998).
klachten komen van de bemanning over een gevaarlijke situatie aan boord of de loods die het schip naar binnen heeft gevaren doet melding van een gevaarlijke situatie, dan kunnen dat redenen zijn om schepen met een lagere targetfactor te controleren. Het targetfactorsysteem zorgt ervoor dat de PSC- inspecteurs efficiënt worden ingezet. Men verspilt geen tijd aan goede schepen van goede reders. Het gevolg van het gebruik van het selectiesysteem is dat in de loop der tijd het aantal “substandaard” schepen sterk is afgenomen. Voor de reders van deze schepen is het niet langer rendabel om met dit soort schepen de Europese havens aan te doen. 4.2.3 Openbaarheid Naast de vergrote inspectiekans bij voortduring van gebreken en de kans op grote vertragingen (en dito kosten) door aanhoudingen is er nog een derde pijler waar de handhaving van PSC op steunt: openbaarheid. Alles wat in het kader van PSC gebeurt is openbaar en men publiceert de meeste zaken ook op de website (www.parismou.org). Iedereen kan de inspectiehistorie per schip opvragen. Schepen die PSC-landen niet meer toelaten, staan op een aparte lijst (zie figuur hieronder). Men benoemt overtredende schepen met naam en toenaam waardoor ladingeigenaren kunnen zien welke schepen zij beter kunnen mijden. Als een schip is aangehouden kan men in veel gevallen immers ook de lading niet meer van boord halen. Veelvuldige inspectie of aanhouding van een schip zal ladingeigenaren enerzijds afschrikken. Anderzijds is het ook niet goed voor het imago van een rederij als blijkt dat veel schepen van de betreffende rederij regelmatig tekortkomingen vertonen.
Openbaarheid: een pagina van de website van Port State Control waarop schepen die havens van de lidstaten niet meer mogen betreden staan vermeld.
4.3 De Tripodmethode 5.3.1 Huidige toepassing De divisie Luchtvaart van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) gebruikt de Tripodmethode bij de handhaving van wet- en regelgeving. De divisie is belast met de controle van de diverse luchtvaartwetgevingen. Voor een groot deel wordt hiervoor het SAFAsysteem gebruikt. Het SAFA-systeem (Safety Assessment of Foreign Aircraft) is vergelijkbaar met het Port State Control-systeem voor de controle van schepen uit paragraaf 4.2. Het SAFA-systeem maakt ook gebruik van een computersysteem voor de selectie van vliegtuigen en de opslag van inspectiedata in een centrale database. Net als bij het Port State Control-systeem zijn de inspectie- en handhavingmethoden in alle landen gestandaardiseerd. Het SAFA-systeem is echter uitsluitend bedoeld voor de controle van vliegtuigen. De leiding van de divisie Luchtvaart wil meer inzicht krijgen in de sterke en zwakke punten van de luchtvaart. De divisie is immers verantwoordelijk voor de controle van de hele luchtvaartketen. De divisie Luchtvaart controleert dus niet alleen de vliegtuigen maar ook de (geprivatiseerde) luchtverkeersleiding en de onderhoudsbedrijven én de luchtvaartmaatschappijen, als eigenaar van de vliegtuigen. Door middel van een analyse van sterke en zwakke punten van al deze onderdelen wil de directie tevens bepalen of de inspectiecapaciteit, naast die voor het SAFA-systeem, wel op de juiste manier wordt ingezet. Voor een dergelijke analyse gebruikt men de Tripod-Delta-methode, een kwetsbaarheidmeting. De divisie luchtvaart van IVW maakt gebruik van de Tripod Delta-methode om meer inzicht te krijgen in de risico’s van de luchtvaart. Welk onderdeel van de keten (welke brancheonderdeel) moet men intensiever controleren en waar kan de controle minder intensief zijn. En welke bedrijven binnen een bepaald branch-onderdeel moeten dan onderwerp zijn van een hogere inspectie frequentie en welke kunnen minder vaak gecontroleerd worden. De methode die door de divisie Luchtvaart is gekozen is het werken met de kennis die de inspecteurs hebben. De inspecteurs moeten dus de vragenlijsten invullen. Om te beginnen is gekozen om de sterke en zwakke punten van de totale luchtvaartketen te meten. De inspecteurs voor de luchtverkeersleiding krijgen vragenlijsten over dit onderdeel, de inspecteurs voor de onderhoudsbedrijven weer vragen over dat stuk van de luchtvaartketen etc. In hoeverre het beeld dat de inspecteurs hebben van de bedrijfstak juist is, wordt later in het project onderzocht door de Tripod-methode uit te zetten bij een aantal bedrijven die onderwerp zullen zijn van de inspecties. Het onderzoek is bij het schrijven van deze scriptie nog niet afgerond. De resultaten zijn dan ook nog niet bekend maar voor deze scriptie van minder belang. 5.3.2 Algemene beschrijving De onderstaande tekst is ontstaan na het bestuderen van de reader “Risico & Veiligheid” van de Masteropleiding, een gesprek met medewerker van een bedrijf dat de Tripod-analyse bij IVW luchtvaart uitvoert en het lezen van websites. Menselijke fouten zijn voor een groot deel de oorzaak van incidenten. De Tripod-methode kan deze fouten identificeren met als doel om daarna deze fouten te elimineren. Tripod is een methode voor de beoordeling van een bedrijf van werkvloer tot management met als doel de veiligheid te vergroten. Het levert hierbij belangrijke managementinformatie op. Het systeem kan worden gebruikt om inzicht te krijgen in de eigen organisatie. Daarnaast is het ook geschikt om verschillende organisaties binnen een branche met elkaar te vergelijken of verschillende branches met elkaar te vergelijken (benchmarking).
De Tripod-methode is ontwikkeld door de Universiteiten van Leiden en Manchester. Tripod kan worden gezien als een “derde generatie”methode. Na het verbeteren van de technische middelen en het direct richten van aandacht op de werknemer, is Tripod gericht op de totale organisatie. Het centrale idee achter de Tripod-methode is dat menselijk falen bijna altijd het resultaat is van organisatorische tekortkomingen. Het elimineren van menselijk falen begint dus bij het elimineren van de organisatorische tekortkomingen. Er zijn momenteel twee uitwerkingen van de Tripod-methode operationeel en een derde is in ontwikkeling10: =>De Tripod Beta-methode. De Tripod Beta-methode is reactief: na een incident kan de methode worden gebruikt om de dieperliggende oorzaken van het incident te bepalen. ⇒ De Tripod Delta-methode. De Tripod Delta methode is pro-actief: de methode identificeert de sterke en zwakke punten van een organisatie. Op die manier kan men de zwakke punten van een organisatie verbeteren voordat zij een bijdrage kunnen leveren aan een incident. ⇒ De Tripod Sigma-methode. Op het moment van schrijven van deze scriptie is de Tripod Sigma-methode nog in ontwikkeling. Tripod Sigma is een pro-actieve methode om de kans op werkstress bij werknemers te identificeren. Als op een organisatie wordt ingezoomd, blijken steeds een aantal algemene managementfactoren oorzaak te zijn van incidenten. Door de ontwikkelaars van het model zijn 11 factoren geïdentificeerd en benoemd: de Basis Risico Factoren (BRF’s). De 11 Basis Risico Factoren zijn11: ⇒ Ontwerp ⇒ Materiaal en middelen ⇒ Onderhoud ⇒ Orde en Netheid ⇒ Omgevingsfactoren ⇒ Procedures ⇒ Training en Opleiding ⇒ Communicatie ⇒ Strijdige Doelstellingen ⇒ Organisatie ⇒ Beschermingsmiddelen. De 11 BRF’s zijn dusdanig gekozen dat zij de stuurbare elementen van de organisatie afdekken. Als blijkt dat een van de BRF’s substandaard is, is het mogelijk gericht op dát punt de organisatie bij te sturen of te verbeteren. In het kader van deze scriptie voert het te ver om de verschillende BRF’s nader toe te lichten. Het meten van de verschillende Basis Risico Factoren gebeurt door middel van vragenlijsten. De vragenlijsten worden deels aangepast aan de organisatie waar het onderzoek plaatsvindt. Men zet de vragenlijsten uit door de hele organisatie en men kan de vragen uitsluitend met JA of NEE beantwoorden. Men voegt de resultaten van de verzamelde vragenlijsten daarna samen en geeft deze weer in staafdiagrammen of grafieken.
10 11
Bron: Website “Stichting Tripod Methode”. Bron: Controlling the Controllable, Jop Groeneweg, 4e druk 1998.
-------------illustratie van verschillende weergave manieren---------------Aan de hand van de uitkomsten kan men bepalen welke factoren het meest bijdragen aan de risico’s binnen het bedrijf of branche.
4.4 De tafel van elf 4.4.1. huidige toepassing Bij de DCMR en de divisie Telecom van IVW is in het verleden gebruik gemaakt van de Tafel van elf, afgekort T11. De Tafel van Elf is een door een consultancy bedrijf (CMC, Compliance Methodology Consultants) ontwikkelde methode om een beeld te krijgen van de factoren die een rol spelen bij naleving van wet- en regelgeving. In de basis is de Tafel van Elf een risicoanalyse. Anders dan bij de traditionele risicoanalyses wordt er niet alleen gebruik gemaakt van cijfers, maar vooral van kennis van mensen over het te onderzoeken vakgebied. Na een T11 analyse is er inzicht welke factoren de handhaving en inspectie in positieve of negatieve zin beïnvloeden. Met deze uitkomsten kunnen verbeteringen worden aangebracht in het totale handhavingproces. Zo kan er bijvoorbeeld uitkomen dat de wetgeving te ingewikkeld is, er meer aan voorlichting naar de inspectees moet worden gedaan of dat de inspecties niet slim worden aangepakt. Ook is het mogelijk om met de methode een beter selectiesysteem voor handhavers te ontwikkelen. De methodiek is ook toepasbaar om een beeld te krijgen van factoren rond invoering van beleidmaatregelen, procedures etc. Deze scriptie beperkt zich, gezien het onderwerp van deze scriptie, tot de toepassing voor het gebied van naleving van wet- en regelgeving. De DCMR heeft de methode (beperkt) toegepast voor een analyse van het nalevinggedrag in een bepaalde milieubranche. De Divisie Telecom heeft de methode toegepast om een beeld van de wereld van de illegale radiozenders te krijgen. Het NIBRA heeft begin 2002 ook belangstelling getoond voor de T11 methodiek en hier een aantal sessies aan gewijd. 5.4.3 Beschrijving van de Tafel van Elf De Tafel van Elf methode bestaat uit een basisanalyse, die als informatiebron dient om een aantal mogelijke toepassingen (modules) te voeden. De basisanalyse is los bruikbaar om een beeld te krijgen van de factoren die een rol spelen bij de rechtshandhaving en naleving van de geanalyseerde regelgeving. Eerst wordt de basisanalyse beschreven en vergeleken met de conclusies van Huisman. Vervolgens wordt beschreven hoe de basisanalyse gebruikt kan worden om hiermee een meer “intelligente” manier van selecteren van inspecties te ontwikkelen. De uitkomst hiervan is vergelijkbaar met het Targetfactor systeem als beschreven in § 4.2, zij het dat het op een andere manier tot stand komt. De Basisanalyse De Tafel van Elf is opgebouwd uit 11 factoren (dimensies) die een rol spelen bij de handhaving van wet- en regelgeving. De 11 factoren zijn in 3 groepen te verdelen: de Kennisfactor, de Spontane Nalevingsfactoren (4 factoren) en de Controle- en Sanctiefactoren (6 factoren). Aan het einde van de analyse geven de factoren de volgende beelden. A) De Kennisfactor (1) heeft betrekking op de bekendheid onder de inspectees met de wet- en regelgeving die op hun bedrijf van toepassing is en over de complexiteit van de regelgeving. De kennisfactor geeft dus enerzijds een beeld over de communicatie die de overheid heeft gepleegd rond de wetgeving. Anderzijds zegt het iets over de logica van de wetgeving: is de wetgeving dusdanig geformuleerd dat ook mensen die niet dagelijks met de materie bezig zijn deze kunnen volgen. B) de Spontane Nalevingfactoren geven een beeld van de cultuur en de hieruit voortkomende normen en waarden binnen een bepaalde branche. Het zegt iets over de mate van naleving van de regelgeving als er geen formele handhaving zou zijn. De Spontane Nalevingsfactoren zijn respectievelijk:
⇒ Kosten/Baten (2) welke iets zeggen over de kosten en baten voor een inspectee om de regels wel of niet te overtreden. Dit hoeven niet uitsluitend financiële kosten en baten te zijn, ⇒ de Acceptatie (3) van de wetgeving. Worden de gevolgen van de opgelegde wet- en regelgeving als redelijk of als onredelijk ervaren, ⇒ De norm-gezagsgetrouwheid (4) geeft een beeld of een inspectee uit een bepaalde branche, gevoed door de branchecultuur, van “nature” gezagsgetrouw is (de vrije-jongen vs de gezagsgetrouwe modelburger) ⇒ De sociale controle (5) factor zegt iets over de naleving van de wetgeving door druk van de branche of het publiek. C) De Controle- en Sanctiefactoren geven een beeld over de effecten van de inspectie en handhavingactiviteiten van een controlerende instantie en de effecten van de sancties naar aanleiding van geconstateerde gebreken. Uitkomsten van deze factoren geven dus aan of het gevoerde inspectie- en handhavingsbeleid effectief is. De Controle- en Sanctiefactoren zijn respectievelijk: ⇒ De Informele meldingskans van overtreding door de omgeving (6). Geanalyseerd wordt of door klachten van gebruikers of omgeving een overtreding snel gemeld zal worden. ⇒ De Controlekans (7), geeft een beeld over de invloed van het gevoerde inspectiebeleid. Wordt er voldoende geïnspecteerd om invloed te hebben op het nalevingsgedrag, of juist te veel (inefficiëntie van het controle apparaat) of te weinig ? ⇒ De Detectiekans (8) brengt inzicht in de kwaliteit van de controles. Is er voldoende expertise ingezet en wordt er voldoende tijd besteed (beschikbaar gesteld) aan de controles. ⇒ De risico-selectie (9) zegt iets over de manier van selecteren van de inspecties (controles) en de invloed hiervan op de totale handhaving. Wordt iedere inspectee even vaak geïnspecteerd of vindt de selectie plaats op basis van een risico-inventarisatie of andere manier van prioriteitstelling. ⇒ De Sanctiekans (10) geeft de invloed weer van het gevoerde beleid na constatering van overtredingen. ⇒ De Sanctie-ernst (11) tenslotte presenteert de relatie tussen de ernst van de overtreding en de gevolgen die dit heeft. Uiteindelijk geeft dit dus ook weer een beeld over de juistheid van de wetgeving en de hierin opgenomen sanctiemiddelen. De verschillende factoren worden geanalyseerd door informatie te verzamelen, bijvoorbeeld door groepssessies van inspecteurs uit het veld, beleidsmedewerkers en andere mensen die betrokken zijn bij de handhaving van de te analyseren wetgeving (“mindmining”, het verzamelen van gegevens door de kennis van de experts systematisch in beeld te brengen). Dit geeft, net als bij de Tripod-methode uit § 4.3, een beeld dat gebaseerd is op de kennis aan de overheidskant. Een controlesessie met mensen uit de te analyseren branche kan duidelijkheid geven over de validiteit van de uitkomsten. Er kan voor gekozen worden om een deel van een bepaalde wetgeving te analyseren of juist een totaalbeeld van de wetgeving te genereren (bijvoorbeeld alleen geluidsoverlast of de totale Wet Milieubeheer). De uitkomsten van de analyses kunnen uiteindelijk gepresenteerd worden op een procentschaal. Als er bijvoorbeeld hoog gescoord wordt op factor (1), Kennis, betekent dit dat de regelgeving bij de doelgroep niet goed bekend is. Op basis van deze uitkomst kan er dan bijvoorbeeld een voorlichtingscampagne gevoerd worden, les en leerstof voor het brancheonderwijs ontwikkeld en geïmplementeerd worden etc. 4.4.4 Meer doen met de Tafel van Elf: management informatie en een selectiesysteem. Met behulp van de basis analyse kan vervolgens gewerkt worden aan een aparte module: de Management Informatie Module. Als de Informatie Module is uitgewerkt over meerdere branches heen, ontstaat een integraal beeld waar ten minste de omvang van de verschillende branches, de oorzaken van de overtredingen, de kans op de overtredingen en incidenten en de ernst van de incidenten in beeld gebracht worden.
De informatie die nodig is voor de Management Informatie Module wordt voor een deel weer op dezelfde wijze verkregen als bij de basis analyse: door groepssessies van specialisten en experts (“mindmining”). De module kan nog worden aangevuld met bekende data als inspectierapporten, incidentstatistieken, vergunningsgegevens etc (“datamining”). Hierdoor kan de validiteit van de informatie uit de expertssessies toenemen. Door nog een aantal “instrumenten” is het mogelijk om de informatie nog scherper te krijgen.
gebouwtype
omvang doelgroep
oorzaken overtredingen
T1 commumicatie
T2 Orggaisatie veel moeite kosten naleven
T3-T5 Cultuur: geen acceptatie regels
T6-11: controle: ;agecontrole en samctiekans
Overtredingen (%)
Kans op brand
Ernst gezondheid mens
Ernst moreel/politiek
Het NIBRA heeft begin 2002 een beperkte analyse uit laten voeren om te beoordelen of deze methode toegepast kan worden binnen de brandweer. Hieronder is een schema weergegeven waarin de management informatie werd gepresenteerd naar aanleiding van de NIBRA-sessies. Uiteraard is het afhankelijk van de gewenste informatie welke gegevens er uiteindelijk gepresenteerd worden. De scores die zijn vermeld komen tot stand op een ingewikkelde manier die buiten de scope van deze scriptie vallen. De gegevens in de tabel zijn fictief en niet afkomstig uit de NIBRA-sessies. kans op Ernst overtredingen en incidenten
Bijeenkomstgebouwen Wonen: kamer verhuur Kantoren Onderwijs etc etc
300
40
71
42
62
60
2,5
65
79
500
58
68
35
68
71
3,4
82
75
2000 300
20 42
45 49
29 54
50 42
45 42
1,5 1,7
45 55
55 80
Uiteindelijk ontstaat in dit geval een beeld van de oorzaken van de overtredingen in een bepaalde branche conform de 11 risicofactoren. Hoe hoger het cijfer, hoe groter het risico is dat die factor een grote bijdrage levert aan de regelovertreding in die branche. Deze gegevens kunnen gebruikt worden om te bepalen waar de grootste winst zit om de naleving zo hoog mogelijk te maken. Als er bijvoorbeeld in de kamerverhuur 58 wordt gescoord op communicatie, zal het belangrijk zijn om met die doelgroep een communicatietraject op te zetten. Het is echter minder prioriteit om de mensen te overtuigen dat het gevaarlijk is: het is bekend dat de mensen bereid zijn om de regels na te leven (T3-5 met score 35). Tevens worden in de tabel nog de kansen op overtredingen en kans op brand genoemd. Dit spreekt voor zich. Afhankelijk van vanuit welk perspectief wordt gekeken naar de ernst (effect) van een incident is de ernst hoger of lager. Een brand met slachtoffers in een café na de nieuwjaarsbrand in Volendam zal door een gemeentebestuur niet worden geaccepteerd (?)waardoor de “bestuurlijke ernst” bij bijeenkomstgebouwen vrij hoog ligt. Mede op basis van de informatie uit de management tabel kan hierna gewerkt gaan worden aan een selectiesysteem (prioriteitsstelling). Allereerst kan op basis van de formule RISICO = KANS X EFFECT een eerste prioriteitsstelling worden gemaakt. Als de uitkomsten dan ook nog vermenigvuldigd worden met de omvang van de doelgroep ontstaat weer een ander beeld.
Daarnaast is er nog een extra methode om de ervaringen van de mensen uit het veld extra mee te laten wegen, waardoor een nog concreter beeld ontstaat van welke branches vaker en/of intensiever gecontroleerd zou moeten worden dan een andere. Deze methode geeft dus een beeld over de verschillende branches heen. Vervolgens is het mogelijk om binnen een bepaalde branche een prioriteitsstelling te maken. Hierbij wordt weer deels gewerkt met de kennis van de mensen uit het veld. Voor een groot deel kan ook gewerkt worden met al bekende datagegevens die een indicatie kunnen geven voor het risico. Deze gegevens kunnen komen uit de vergunningen, databestanden van de kamer van koophandel en andere beschikbare bronnen. Als de te controleren doelgroep erg groot is kan de informatie uit de verschillende bestanden gehaald worden en worden verwerkt. Samen met de door een controlerende instantie vastgestelde minimale controle frequentie en andere management of bestuurlijke eisen kan het uiteindelijk resultaat een dagelijks voorstel zijn om controles uit te voeren. Als een selectiesysteem eenmaal is ingevoerd wordt het door het invoeren van de resultaten van de inspecties steeds scherper.
4.5 Het uitbesteden van controles aan derden Regelmatig constateert “controlerend Nederland” dat het controleren van door de overheid verstrekte vergunningen veel tijd en geld kost. Geregeld ontstaan ideeën om de controle van de vergunningen niet meer door de overheid zélf te laten verzorgen maar uit te besteden aan private partijen. Binnen de scheepvaart gebeurt dit al meer dan honderd jaar. De divisie Scheepvaart van IVW werkt al jaren nauw samen met private, inspecterende partijen. Kortweg komt het er op neer dat de overheid de controlerende bedrijven certificeert. Men controleert geregeld door het houden van audits en het (steekproefsgewijs) bijwonen van de controles of de gecertificeerde bedrijven hun werk nog goed doen. De controlerende bedrijven verrichten controles waar de inspectee voor moet betalen. Het uitbesteden van controles aan derden levert niet alleen een aanzienlijke kostenbesparing op. Het zorgt er ook voor dat de handhavende overheid zich meer kan richten op het daadwerkelijk handhaven van de wetgeving doordat de werkzaamheden die voortkomen uit de inspecties (zowel fysiek als administratief) geen druk meer op de organisatie leggen. Het uitbesteden van de controlerende taken wordt echter ook wel gezien als een aderlating in de macht, bevoegdheden en de verantwoordelijkheden van de vergunningverlenende overheid (er vanuit gaande dat vergunningverlening, inspectie en handhaving bij één overheidsorganisatie zijn ondergebracht). 4.5.1 Huidige toepassing en beschrijving systeem In de internationale scheepvaart is het al meer dan een eeuw gemeengoed dat particuliere inspectiebureaus schepen controleren. De controlerende organisaties worden “klassenbureaus” of “classificatiebureaus” genoemd. Oorspronkelijk waren de klassenbureaus gelieerd aan verzekeringsmaatschappijen. Het klassenbureau controleerde het schip en gaf certificaten af waaruit bleek dat een schip zeewaardig was. Op die manier wist een verzekeringsmaatschappij dat een schip te verzekeren was. Een voorbeeld is “Lloyds Register of Shipping”12, opgericht in 1760, voortgekomen uit het verzekeringsbedrijf “Lloyds”. Het instituut klassenbureau is daarna nooit uit de internationale zeescheepvaart verdwenen, zij het wel dat de taken van de bureaus in de loop der tijd steeds zijn aangepast. In de praktijk is de werkwijze en verhouding tussen klassenbureaus en Nationale overheden (in het Nederlandse geval de Divisie Scheepvaart) op hoofdlijnen als volgt. De huidige klassenbureaus zijn wereldwijd opererende organisaties die zich bezig houden met de normering en inspectie van schepen. De klassenbureaus hebben eigen regels t.a.v. bepaalde onderdelen van het schip. Zo zijn er regels waar de machines en de waterdichte romp aan moeten voldoen. De Nederlandse Overheid (en met hen bijna alle andere overheden van zeevarende landen) hebben deze regels geaccepteerd. De klassenbureaus geven schepen die conform hun eisen zijn gebouwd een “klassecertificaat” waarna de Nationale overheden de wettelijk vereiste certificaten afgeven. Elk schip moet zijn aangesloten bij een klassenbureau. Voor de diensten die het klassenbureau levert (afgeven van certificaten en inspecties) moeten de scheepseigenaren betalen. Een schip heeft echter meer certificaten nodig dan uitsluitend de onderdelen waar de klassenbureaus eisen aan hebben gesteld. De International Maritime Organisation13 (IMO, een onderafdeling van de Verenigde Naties) stelt ook regels op die door de zeevarende landen worden omgezet in nationale regelgeving. Op basis van de wetgeving die daar uit voortvloeit moeten schepen over weer andere certificaten beschikken. De certificaten die op grond van de nationale wetgeving worden afgegeven, worden door de Nationale overheden verstrekt. Dit zonder tussenkomst van een klassenbureau. Uiteindelijk beschikt een schip over een set met vereiste certificaten en is hiermee gerechtigd om uit te varen. Op grond van de wet- en regelgeving moeten inspecties van de certificaten met bepaalde (meest jaarlijkse) intervallen plaatsvinden. Afhankelijk van het soort certificaat wordt de inspectie uitgevoerd door een klassenbureau of de Divisie Scheepvaart. Hierbij kunnen de klassenbureaus inspecties 12 13
Bron: Zeemansschap voor de handelsvaart deel 2, Glas en Schutte, 8e druk 1984. Bron: parate kennis.
uitvoeren van certificaten die door de Divisie Scheepvaart bij afgifte van de certificaten zijn geïnspecteerd. De inspectietaken van de Divisie Scheepvaart worden dan dus overgenomen door de klassenbureaus. De klassenbureaus geven aan de Divisie Scheepvaart de resultaten van de inspecties door waarna de certificaten al dan niet worden verlengd. Toezicht De klassenbureaus voeren dus uiteindelijk wettelijke (inspectie) taken uit. Toezicht op deze klassenbureaus is dus noodzakelijk. Daarnaast zijn de klassenbureaus in principe volledig onafhankelijk, maar voor hun inkomsten zijn ze echter wel afhankelijk van opdrachten van de scheepseigenaren. Punt van zorg hierbij is dus de objectiviteit. Er is dus een bepaalde opdrachtgever-klant relatie. De scheepseigenaren zijn weliswaar verplicht om aangesloten te zijn bij een klassenbureau; de eigenaren hebben wel de vrijheid om van klassenbureau te wisselen. Er bestaat dus altijd een kans dat een scheepseigenaar een bureau onder druk zet om zaken goed te keuren die niet goed zijn. Een tweede reden om toezicht te houden is de waarborging dat er voldoende expertise aanwezig is om de inspecties goed te kunnen uitvoeren. Het toezicht is op verschillende manieren georganiseerd: ⇒ De Divisie Scheepvaart autoriseert niet elk klassenbureau. Op dit ogenblik zijn er zeven bureaus geaccrediteerd. Accreditatie vindt plaats op basis van onder meer organisatie, werkwijze en onafhankelijkheid. Men accepteert inspecties door diverse bureaus uit bijvoorbeeld Griekenland en de voormalige USSR niet. ⇒ Als een klassenbureau een inspectie gaat uitvoeren moet deze de Divisie Scheepvaart altijd op de hoogte stellen. Inspecteurs van de Divisie Scheepvaart zijn altijd gerechtigd om de inspectie bij te wonen. ⇒ Zowel de nationale overheden als de Europese Gemeenschap onderwerpen de klassenbureaus geregeld aan audits. ⇒ In het kader van Port State Control (zie § 4.2) worden schepen geregeld onderworpen aan inspecties op de verschillende certificaten, ook de certificaten die verlengd worden op basis van inspectierapportages van een klassenbureau. Als een certificaat net verlengd is als er een inspectie plaatsvindt, zullen eventuele onvolkomenheden aan het licht komen. Ontwikkelingen Binnen de internationale scheepvaartwereld is de aanwezigheid van klassenbureaus volledig geaccepteerd. De klassenbureaus zijn niet meer weg te denken. Het afschaffen zou een enorme uitbreiding van de nationale inspecterende overheden betekenen. Toch zijn de regelingen omtrent de klassenbureaus nog steeds in beweging. De Europese Regelgeving betreffende de klassenbureaus is of wordt binnenkort gewijzigd. Doel hiervan is de controle op de taken van de bureaus te verscherpen. Daarnaast is er een (nationale) beweging waarbij men (nog) meer inspectiebevoegdheden bij de bureaus wil neerleggen. De Divisie Scheepvaart zou zich hierbij beperken tot een beperkt aantal kerntaken. Anderzijds stelt de politiek de laatste jaren steeds de vraag of het inspecteren van vergunningen en certificaten niet een specifieke overheidstaak is. Oorsprong van deze vraag ligt dan vaak bij de zaken zoals die geregeld zijn binnen de scheepvaart. Deze vraag worden onderstreept door de Algemene Rekenkamer die recentelijk vraagtekens heeft gezet bij het uitbesteden van inspectiewerk van de Overheid.
5 De theorie van Sparrow vs de beschreven praktijken 5.1 inleiding In dit hoofdstuk toets ik hoe de beschreven systemen en maatregelen in hoofdstuk 4 zich verhouden tot de theorieën van Sparrow. Zijn ze bruikbaar om meer risicogeoriënteerd volgens Sparrow te gaan werken en zo ja in welke onderdelen van een project. 5.2 Targetfactor systeem + openbaarheid Het Targetfactor-systeem is in principe risicogeoriënteerd. Als men de juiste factoren gebruikt om het systeem te vullen zullen zeker notoire overtreders keer op keer gecontroleerd en eventueel gesanctioneerd worden. Echter, getoetst aan Sparrow blijkt het systeem niet snel toepasbaar. Het systeem is gebaseerd op legalisme: het zoekt de inspectees op die niet voldoen aan de wet. Alleen als het niet voldoen aan de wet synoniem is aan het verspreiden van risico’s dan zou het systeem toepasbaar zijn. Dat principe is echter lang niet altijd van kracht. Daarnaast is het systeem niet geschikt om in kort- cyclische projecten ingezet te worden. Pas na langere tijd wordt het systeem meer accuraat. Het Targetfactor-systeem zal geen scherpe analyse leveren waar de echte risico’s zitten en het geeft geen indicatie welke middelen men het beste in kan zetten in de handhavingketen. Het is dan ook gebaseerd op en bedoeld om controles zo efficiënt mogelijk in te zetten en hierna eventueel sancties op te leggen. Het systeem zou wel bruikbaar zijn na afsluiting van een risicogeoriënteerd project. In de situatie die dan ontstaat kan een ontwikkeld Targetfactor-systeem gebruikt worden om de risicogroep te blijven monitoren. Het openbaar maken van inspectieresultaten kan een duidelijke bijdrage leveren in een risicogeoriënteerde aanpak volgens de theorie van Sparrow. Niet zo zeer in de analyserende sfeer, maar meer als handhavinginstrument in een lopend risicogeoriënteerd project. Het kan gebruikt worden als één van de middelen om in te zetten in de handhavingketen. Als uit analyses zou blijken dat een branche gevoelig is voor publieke opinie, zou het openbaar maken van controleresultaten inspectees kunnen bewegen de risico’s terug te dringen. 5.3 Tripod Het toepassen van een Tripod-analyse op een of meerdere branches kan een duidelijk bijdrage leveren aan een risicogeoriënteerde aanpak volgens Sparrow. Met het toepassen van een Tripod-analyse kunnen op gestructureerde manier kwetsbare en risicovolle branches14 worden gevonden, de eerste stap van risicogeoriënteerd werken. Omdat er ook wordt geanalyseerd welke oorzaken ten grondslag liggen aan de risico’s lijkt het waarschijnlijk dat men na een analyse beter zicht heeft op de indicatoren die aangeven of problemen groter of kleiner worden. Deze indicatoren zijn noodzakelijk om te beoordelen of de ingezette middelen wel resultaat opleveren. Bij het analyseren welke middelen men in willen zetten, kunnen de gegevens van een Tripod-analyse goed bruikbaar zijn. Als bijvoorbeeld blijkt dat men door gebrek aan kennis in een bepaalde branche de wetgeving niet goed kent en daardoor overtreedt, kan het inzetten van een voorlichtingscampagne binnen die betreffende branche een goed middel zijn om het aantal regelovertreders omlaag te brengen. In de overige fasen van Sparrow lijkt Tripod niet toepasbaar. Het selectiesysteem zoals beschreven in § 4.3 lijkt minder goed toepasbaar na een risicogeoriënteerd project omdat dit meer een selectiesysteem is tussen verschillende branches en niet zozeer binnen een branche. 5.4 Tafel van 11
14
Bij deze toepassing van Tripod moet er per branche gewerkt worden. Het analyseren per bedrijf zou veel te arbeidsintensief zijn.
De Tafel van 11 is goed inzetbaar binnen een risicogeoriënteerde aanpak op basis van de theorie van Sparrow. De T11-methode is een goed instrument om te bepalen waar de problemen zitten tussen verschillende branches en levert uiteindelijk een duidelijk beeld op waar de grootste risico’s zich bevinden. Daarbij kan men zelf bepalen wat men als risicocriterium neemt. Zo kan men bijvoorbeeld kiezen om in te grijpen waar de kans op doden het grootst is, waar de schade het grootst is of waar de grootste kans op politiek afbreukrisico ligt. De eerste stap van een risicogeoriënteerde aanpak kan dus zeer zorgvuldig genomen worden. Net als bij de Tripod-analyse zal er veel informatie beschikbaar komen over een branche en de manier waarop men de regelgeving beleeft. Deze informatie kan weer bruikbaar zijn om indicatoren te genereren waarmee bepaald kan worden of een risico groter of kleiner wordt. De Tafel van 11 geeft ook informatie over de effecten van de handhavingactiviteiten tot op dat ogenblik. Samen met de informatie die hiervoor is genoemd maakt dit het makkelijker om te bepalen waar het beste in de handhavingketen ingegrepen kan worden om het grootste resultaat te bereiken. Het selectiesysteem dat voorkomt uit de T11-methode kan vervolgens gebruikt worden om te beoordelen of bij de meest risicovolle bedrijven de maatregelen aanslaan. Als dit ook wordt gedaan bij een representatieve groep uit gemiddeld risicogebied en uit het lage risicogebied, kan met een dwarsdoorsnede van de doelgroep gemeten worden of de genomen maatregelen effect hebben. Het selectiesysteem dat men met de Tafel van 11 kan creëren kan, net als bij het Targetfactor systeem, weer gebruikt worden om in de fase na een risicogeoriënteerd project de doelgroep op een intelligente manier te blijven volgen. 5.5 uitbesteden van inspecties Het uitbesteden van inspecties kan, door de aard van de maatregel, nooit deel uitmaken van een risicogeorienteerde aanpak volgens Sparrow. Het kan wel facilitair zijn om een risicogeorienteerde manier volgens Sparrow op te zetten: de reguliere controles kan men dan laten uitvoeren door externe controlerende bedrijven. De handhavende overheidsorganisatie houdt een kernteam met inspecteurs in stand. Dit kernteam kan dan volledig risicogeoriënteerd volgens Sparrow te werk gaan. De resultaten die uit de uitbestede controles voortkomen kunnen daarbij een indicatie geven of de ingezette maatregelen effect scoren. Er moeten dan uiteraard resultaten zijn van voor, tijdens en na de ingezette maatregelen.
6. Toepassing bij de Brandweer In hoofdstuk 4 heb ik verschillende methoden, systemen en werkwijzen beschreven die worden gebruikt bij andere handhavende organisaties. In dit hoofdstuk beschrijf ik hoe – naar mijn idee – de beschreven items kunnen worden toegepast bij de brandweer en doe ik een eerste aanzet tot operationalisering. Bij elk item zal ik steeds beginnen met een zo kort mogelijke algemene beschrijving van het item. Vervolgens wordt de mogelijke “ombouw” van het systeem voor de brandweer beschreven. Elke paragraaf sluit ik steeds af met een conclusie over de bruikbaarheid voor de brandweer. Bij het Targetfactor-systeem zal ik gebruik maken van de uitkomsten het proefschrift van Wim Huisman “Tussen winst en moraal”. Dit doe ik omdat het proefschrift een groot aantal factoren oplevert die gebruikt kunnen worden bij de operationalisering van het systeem voor de brandweer. Aan het einde van dit hoofdstuk zal ik beschrijven hoe de brandweer de verschillende methoden, systemen en werkwijzen kan gebruiken om risicogeoriënteerd te gaan werken volgens Sparrow. 6.1 Het Targetfactorsysteem voor de brandweer 6.1.1 ALGEMENE BESCHRIJVING Het Targetfactor-systeem is het systeem dat wordt gebruikt in de internationale scheepvaart voor de controle van schepen. Het systeem is een selectiesysteem dat wordt gevoed met enerzijds generieke factoren (intrinsiek met het schip verbonden) en anderzijds de historische factoren (door reder en bemanning beïnvloedbaar). Uiteindelijk wordt er per schip een targetfactor berekend dat grotendeels maatgevend is of het betreffende schip gecontroleerd zal worden. Bij het handhaven van de wet- en regelgeving van de internationale scheepvaart wordt ook gebruik gemaakt van een website waarop veel gegevens die voortkomen uit controles in de openbaarheid worden gebracht. 6.1.2 OMBOUW VOOR DE BRANDWEER Het Targetfactor-systeem lijkt ook bruikbaar voor de controle van gebruiksvergunningen die door de brandweer zijn afgegeven, mits er sprake is van andere of aangepaste invoercriteria. In deze paragraaf geef ik een opsomming van een aantal criteria die de brandweer kan gebruiken als input voor een Targetfactor-systeem en op welke wijze men met de voornoemde openbaarheid van resultaten om zou kunnen gaan. Eerst ga ik in op criteria die voorvloeien uit een onderzoek van Wim Huisman over redenen waarom een bedrijf al dan niet regels naleeft. Daarna geef ik zelf nog enige criteria welke bruikbaar kunnen zijn. Generieke en historische criteria (factoren) worden hierbij door elkaar weergegeven. Bij het selecteren van selectiecriteria is van belang dat het criterium een bijdrage levert aan het risico. Met andere woorden als het selectiecriterium verandert, moet ook het risico dat een vergunning wel of niet wordt nageleefd veranderen. A. Criteria op basis van onderzoek In het proefschrift van Wim Huisman is onder andere onderzoek gedaan naar oorzaken en achtergronden van regelnaleving en regelovertreding door ondernemingen. De oorzaken en achtergronden die Huisman noemt voor regelovertredingen kunnen na analyse van de invloed op het risico dienen als criteria voor het ontwerpen van een systeem voor de brandweer. Huisman concludeert dat het niet uitsluitend het motief van winst een reden is voor regelovertreding. Zo blijken onder andere ook de volgende factoren een rol te spelen: ⇒ organisatorische tekortkomingen15. 15
Tussen winst en moraal, § 5.2
Niet altijd is het overtreden van de wet opzet. Slecht georganiseerde bedrijven blijken de wet te overtreden zonder dat hier opdracht voor is gegeven. Onduidelijke verantwoordelijkheden, slechte taakverdelingen, personeelstekorten etc. liggen vaak ten grondslag aan regelovertredingen. Dit gegeven zou gebruikt kunnen worden voor invoering in het Targetfactor-systeem. ⇒ het hebben van een milieu- of arbobeleidsverklaring Bedrijven met slechts één bedrijfsdoel, het behalen van winst, waaraan al het andere ondergeschikt is, overtreden vaker de wet dan bedrijven met een bredere bedrijfsdoelstelling. De bedrijven met een bredere bedrijfsdoelstelling laten er bij de formulering van hun bedrijfsstrategie geen twijfel over bestaan dat men winst moet behalen met in achtneming van wettelijke voorschriften. Daarbij noemt men meestal in een adem ook de zorg voor milieu- en arbo-omstandigheden en legt men de organisatiestrategie vast in een milieu- of arbobeleidsverklaring. Het hebben van een milieu- of arbobeleidsverklaring is dus een indicatie dat een bedrijf serieus omgaat met wet- en regelgeving. Het bovenstaande kan uiteraard ook van toepassing zijn bij non-profit organisaties, hoewel het behalen van winst daar uiteraard geen bedrijfsdoelstelling is. Echter, ten koste van alles met zo laag mogelijke budgetten het werk verrichten, is te vergelijken met het behalen van winst. ⇒ het hebben van een bedrijfsintern milieu- en arbozorgsysteem16. Een milieu en arbozorgsysteem is in de eerste plaats een intern managementsysteem dat in organisatorische zin sturing geeft aan de bedrijfsvoering. In een milieu- en arbozorgsysteem vertaalt men meestal ook de wettelijke bepalingen die op het betreffende bedrijf van toepassing zijn. Ook de interne (eigen) controle op de wettelijke bepalingen is meestal in een zorgsysteem opgenomen. Het hebben van een milieu- en arbozorgsysteem zal dus een indicatie zijn dat een bedrijf de wettelijke bepalingen eerder naleeft. Als blijkt dat de bepalingen uit de gebruiksvergunningen in het zorgsysteem zijn opgenomen, kan dit als belangrijke input dienen voor de het Targetfactor-systeem. professionaliteit van de organisatie17 Onder professionaliteit van de organisatie verstaat Huisman “het beschikken over de voor het volledige beheersing van het bedrijfsproces noodzakelijke kennis en kunde”. Naleving van allerhande wet-en regelgeving vraagt kennis en kunde. Als bijvoorbeeld blijkt dat voor dit werk aparte mensen in dienst zijn is dit een indicatie dat de wet- en regelgeving eerder wordt nageleefd. In de praktijk blijken regelnalevers over de gehele linie meer professioneel te zijn dan de regelovertreders. Het in dienst hebben van gespecialiseerde personeelsleden (milieu- of arbocoördinator, hoofd veiligheid, aparte brandweerfunctionarissen met duidelijke managementverantwoordelijkheden) kunnen dus in een Targetfactor-systeem als input dienen. Het is overigens duidelijk dat het hebben van een zorgsysteem nauw samenhangt met de professionaliteit van de organisatie. ⇒ de zakelijke omgeving. De zakelijke omgeving is door Huisman op een aantal aspecten beoordeeld, waaronder de kenmerken van de branche en de wensen van de klanten. In een bepaalde branche18 kunnen factoren aanwezig zijn die een motief of gelegenheid geven tot regelnaleving of juist regelovertreding. De factoren kunnen samenhangen met zaken als branchestructuur en -cultuur en de regulering van de markt. Zo blijkt bijvoorbeeld uit onderzoek dat er in de afvalverwerkingbranche een cultuur heerst van niet-naleving en een omgekeerde structuur van kosten en baten (de baten worden aan het begin van het bedrijfsproces ontvangen waarna de kosten nog gemaakt moeten worden. Deze omgekeerde structuur leidt, zeker als achteraf blijkt dat de baten te laag zijn t.o.v. de kosten , tot het overtreden van regelgeving). Nader onderzoek van de verschillende branches waar gebruiksvergunningen worden afgegeven kan een goede input vormen voor een Targetfactor-systeem op het gebied van bedrijfscultuur en -structuur. Een Tripod-analyse zou over verschillende branches zou hier meer duidelijkheid in kunnen opleveren. 16
Tussen winst en moraal, § 5.4 Tussen winst en moraal, § 5.4.3 18 Tussen winst en moraal, § 9.2.2 17
Ook de wensen van de klanten19blijken een belangrijk argument te zijn om al dan niet regels te overtreden. Klanten kunnen hierbij zowel bedrijven als consumenten zijn. Wanneer een klant bepaalde eisen stelt die door wettelijke eisen worden afgedekt, is dat een duidelijk argument om te voldoen aan de verschillende regelgeving. Voorbeeld hiervan is de milieuzorg. Als een klant eist dat een bedrijf iets milieuvriendelijk produceert dan is het minste wat een bedrijf kan doen zich houden aan de wettelijke eisen. Een ander voorbeeld – uit eigen ervaring – is het afzeggen van een feestavond voor de brandweer omdat bleek dat de gereserveerde locatie niet over een gebruiksvergunning beschikte. De klantenwensen kunnen als input dienen voor een Targetfactor-systeem voor de brandweer. Hierbij moet men dan wel eerst onderzoek doen naar de wensen van de klanten per branche. Als onderzoek aantoont dat van zelfregulering door de klantwensen sprake is, kan dit een input zijn voor het Targetfactor-systeem van de brandweer. B. “Eigen criteria” Naast de criteria genoemd op grond van het onderzoek van Huisman lijken ook de volgende items bruikbaar voor een Targetfactor-systeem. Deze items zijn deels geïnspireerd op basis van het Targetfactorsysteem van Port State Control zoals aan het begin van dit hoofdstuk beschreven. ⇒ controlegeschiedenis. Bedrijven en instellingen waar in het verleden geregeld gebreken geconstateerd zijn, dient men vaker te bezoeken dan bedrijven waar alles in orde was. Dit vormt duidelijke input voor het Targetfactorsysteem. ⇒ soort gebruik . Eén van de weinige criteria die momenteel gebruikt worden om de controlefrequentie te bepalen is het soort gebruik. Dit criterium wordt momenteel gebruikt in PREVAP (Preventie Activiteitenplan). Het soort gebruik kan een duidelijke input vormen voor het Targetfactor-systeem, waarbij de “score” conform PREVAP zou kunnen oplopen. ⇒ filiaalketen. Als blijkt dat een inspectee onderdeel is van een keten (bijvoorbeeld een winkel- of horecaketen) kan het naleefgedrag van een bepaald filiaal indicatief zijn voor de gehele keten. Als blijkt dat een keten een bewezen slecht naleefgedrag heeft dan kan dit een duidelijke input zijn voor een Targetfactorsysteem. Voorbeeld hiervan is het van der Valk-concern. Nadat bij een van de filialen was gebleken dat de bouwregelgeving niet goed was toegepast, bleek dit ook een aantal andere filialen het geval te zijn. ⇒ intrinsiek onveilige situaties. Het is goed denkbaar dat bedrijven wel een gebruiksvergunning hebben, hier ook aan voldoen, maar door bijvoorbeeld de aard van het gebouw of door het gebruik er toch zeer snel een gevaarlijke situatie kan ontstaan. Voorbeeld hiervan is een horecabedrijf met te weinig opslagruimte voor emballage. Hierdoor is het goed mogelijk dat het bedrijf min of meer “gedwongen” wordt om steeds de vluchtwegen vol te zetten met kratten etc. Een dergelijk bedrijf zou hoger moeten scoren in het Targetfactor-systeem. Dit criterium voldoet ook goed aan de (risico)theorieën van Sparrow zoals beschreven in hoofdstuk 3. ⇒ integraal vergunningengedrag van een vergunninghouder. Het naleefgedrag van een inspectee in het kader van de gebruiksvergunning staat niet op zichzelf. Waarschijnlijk is dat als de gebruiksvergunningen niet voldoen, ook andere wet en regelgeving wordt overtreden. Als gemeentelijke diensten (waaronder milieudiensten), politie, belastingdienst en andere vergunningverlenende instanties gegevens uit zouden wisselen over het nalevinggedrag van
19
Tussen winst en moraal, § 9.2.3
ondernemingen, kan dit een duidelijke input zijn voor het Targetfactor-systeem. Ook deze manier van werken voldoet aan de ideeën van Sparrow. C. Het openbaar maken van inspectieresultaten. Aan de resultaten van controles is niets geheim. Het is goed denkbaar dat de brandweer de controleresultaten van gebruiksvergunningen passief en actief openbaar maakt. Het openen van een website met een, voor een algemeen publiek, begrijpelijke uitleg van de stand van zaken per bedrijf lijkt een nuttig middel om het nalevinggedrag van ondernemingen te vergroten. Bedrijven kunnen kijken of zij hun personeel bij bedrijfsuitjes blootstellen aan gevaar. Ook particulieren kunnen hun gedrag aanpassen aan de resultaten van inspecties. Bedrijven met slechte inspectieresultaten zullen vanwege een slecht image of klantverlies eerder gevolg geven aan de opgelegde verbeteringen (schandpaalprincipe). Het openbaar maken van gegevens komt tegemoet aan de uitkomsten van het onderzoek van Huisman op het gebied van “wensen van klanten”. Het openen van een website behoort tot de passieve vormen van openbaarheid. Meer actieve manieren van openbaarheid zijn het benaderen van de media met de resultaten of het plaatsen van “advertenties” in dag- of weekbladen of in specifieke branchegerichte bladen. 6.1.3 CONCLUSIES BRUIKBAARHEID TARGETFACTOR-SYSTEEM EN OPENBAARHEID VOOR DE BRANDWEER Het Targetfactor-systeem is relatief eenvoudig om te bouwen om te gebruiken bij de brandweer. Factoren als hierboven genoemd kunnen gebruikt worden. Ook het openbaar maken van controle gegevens (pasief of actief) is goed en makkelijk bruikbaar voor de brandweer. Het openbaar maken van gegevens kan -los van het Targetfactor-systeem- in combinatie met elke handhavingmethodiek worden toegepast. 6.2 De Tripod-analyse voor de brandweer 6.2.1 ALGEMENE BESCHRIJVING De divisie luchtvaart gebruikt de Tripod Delta-methode om de risico’s binnen de luchtvaartbranche te verkleinen. In algemene zin is de Tripod Delta-methode een risicoanalyse systeem dat met behulp van 11 Basis Risico Factoren (BRF’s) de sterke en zwakke punten van een organisatie kan identificeren. De Tripod Delta-methode kan ook worden ingezet om sterke en zwakke punten in een bepaalde branche te identificeren. Daarna kan eventueel het systeem van benchmarking worden toegepast. Na het identificeren van de risico’s kunnen de inspecteurs op de zwakke punten worden ingezet: efficiënter en effectiever werken is het gevolg. 6.2.2 OMBOUW VOOR DE BRANDWEER De Tripod Delta methode kan ook worden ingezet voor de brandweer. De methode kan op twee manieren worden toegepast: branchegericht, waarna er tussen de verschillende branches een vergelijking kan worden gemaakt, het zogenaamde “benchmarking”. Of de methode écht rendement heeft voor de brandweer hangt af van de instrumenten die de brandweer in wil zetten bij de handhaving van de wet- en regelgeving. A Branche gericht. Een Tripod Delta-analyse per branche waar gebruiksvergunningen worden afgegeven (bijvoorbeeld hotels, kantoorgebouwen, kinderopvanglocaties, ziekenhuizen etc) kan achtergronden van regelovertreding of regelopvolging nader analyseren. Waarom is het in de ene branche min of meer normaal dat de regels worden nageleefd en in andere branches veel minder? Een koppeling van de sterke en zwakke punten van een branche aan algemene inspectieresultaten van die branche kan waardevolle informatie opleveren. Als bijvoorbeeld blijkt dat er in een bepaalde branche structureel iets mis is met kennis en kunde over brandveiligheid, en dit een reden is om keer op keer de
vergunning te overtreden, dan kan hier doelgericht beleid op worden gezet. Waarschijnlijk komt er per branche een verschillend beeld van de sterke of zwakke punten. Met die kennis kan per branche doelgericht beleid worden ontwikkeld om de brandveiligheid in algemene zin te verbeteren en hierdoor een betere naleving van de vergunningen te bevorderen. Ook Huisman concludeert in zijn proefschrift dat er per branche verschillende oorzaken zijn om de regels wel of niet na te leven. Een Tripod-analyse kan dus meer duidelijkheid verschaffen in de achtergronden hiervan. Men kan de resultaten van een Tripod-analyse tenslotte ook nog verwerken in een Targetfactor systeem als beschreven in § 7.1 onder “soort gebruik”. Het is ook mogelijk om een Tripod analyse uit te voeren voor slechts één bedrijf. Dat zou echter uitsluitend informatie opleveren over dat specifieke bedrijf. De kosten en inspanningen die dat met zich meebrengt wegen niet op tegen de hoeveelheid informatie die het oplevert. B. Benchmarking. De resultaten van verschillende brancheanalyses verkregen door de Tripod Delta-methode kunnen input zijn voor benchmarking. Men kan de scores van de verschillende Basis Risico Factoren met elkaar vergelijken. Zo kan men bepalen in welke branche het risico het grootst is dat een onveilige situatie kan ontstaan door organisatorische oorzaken. Deze gegevens kan men combineren met het gevaar dat een bepaalde branche met zich mee brengt. Het risico dat er bij brand slachtoffers vallen in een kinderopvang met veel kleine kinderen is immers groter dan in een gemiddeld kantoorgebouw. Het resultaat van de koppeling kan leiden tot een rangschikking in controlevolgorde. C. Rendement van methode versus de handhavingsinstrumenten. Het instrument van de Tripod-analyse is zeker bruikbaar voor de brandweer. Wat wel van belang is dat er veel meer informatie van een branche ter beschikking komt dan uitsluitend voor het handhaven van de gebruiksvergunningen noodzakelijk is. Indien een brandweer zich uitsluitend ten doel heeft gesteld om sec de gebruiksvergunningen te handhaven dan lijkt het uitvoeren van een Tripod-analyse een zeer zwaar middel. Als een brandweer zich echter ten doel heeft gesteld de brandveiligheid met alle beschikbare middelen uit de handhavingketen te bevorderen, dan kan het analyseren van het te inspecteren veld door middel van een Tripod-analyse veel waardevolle informatie opleveren. 6.2.3.CONCLUSIES BRUIKBAARHEID TRIPOD-ANALYSE VOOR DE BRANDWEER Het gebruik van Tripod-analyses ter ondersteuning van de handhaving van gebruiksvergunningen is goed mogelijk. De analyses kunnen goede informatie opleveren zowel binnen een bepaalde branche als over verschillende branches heen. Er zal echter meer informatie ter beschikking komen dan sec voor het handhaven van de gebruiksvergunningen noodzakelijk is. Als het middel dan ook wordt toegepast zal men van tevoren een belangrijke keuze moeten maken. Wil men de brandveiligheid alleen met gebruiksvergunningen vergroten of ook andere middelen inzetten. In het laatste geval komt de Tripod-analyse volledig tot zijn recht. 6.3 De Tafel van Elf voor de Brandweer 6.3.1 ALGEMENE BESCHRIJVING De T11-methode is een algemeen toepasbare analysemethode die voor elke wetgeving ingezet kan worden. Door middel van expertsessies en het invoeren van andere meer traditionele data, kan een beeld worden verkregen welke factoren een rol spelen bij de handhaving van de betreffende wet- of regelgeving. Er worden 11 factoren geanalyseerd verdeeld over drie groepen: de kennisfactor, de spontane nalevingfactoren en de Controle- en sanctiefactoren. Daarnaast is het mogelijk door het gebruik van modulen extra managementinformatie en een controleselectiesysteem te genereren. 6.3.2 OMBOUW VOOR DE BRANDWEER De tafel van Elf is toepasbaar op alle wetgevingsgebieden, dus ook op die van de brandweer. Ombouw van het systeem is niet nodig omdat het algemeen toepasbaar is.
De verkenningen van het Nibra van februari 2002 met de methode geven aan dat de methode toepasbaar is voor de brandweer. . De methode geeft een beeld van de verschillende facetten uit de totale keten: van wetgeving tot aan de opgelegde sanctie. Hierdoor kunnen op verschillende plaatsen in de handhavingketen interventies worden gepleegd. Zeker voor de brandweer, waar toch vaak de nadruk ligt op de achterzijde van de keten (sanctiefocus) is dit een voordeel. Voor een deel wordt gewerkt met subjectieve gegevens van mensen in het handhavingveld. Die gegevens worden later op een “harde manier” weer vermengd met andere gegevens. De kans bestaat dus dat een verkeerd beeld van een aantal factoren bij de mensen uit het handhavingveld dit tot verkeerde uitkomsten kan leiden. Het controleren van de uitkomsten door het te toetsen aan andere data die meer objectief verzameld is, is dan ook noodzakelijk. In hoeverre dat bij elke opdracht zal gebeuren is niet zeker. Tenslotte is het noodzakelijk om na verloop van tijd een heranalyse uit te voeren. op die manier kan worden bepaald of de maatregelen die zijn genomen n.a.v. een T 11 analyse hun doel hebben bereikt. 6.3.3 CONCLUSIES BRUIKBAARHEID T11 METHODE VOOR DE BRANDWEER De methode is goed toepasbaar voor de brandweer de methode kan waardevolle informatie opleveren. Door de informatie de beschikbaar komt zal de brandweer op “natuurlijke” wijze gebruik kunnen gaan maken van handhavinginstrumenten anders dan de gebruikelijke sanctie-instrumenten: (het dreigen met) sluiting of het opleggen van boetes. 6.4 Het uitbesteden controles voor de brandweer 6.4.1. ALGEMENE BESCHRIJVING Binnen de internationale scheepvaartwereld wordt gebruik gemaakt van het uitbesteden van controles door de nationale overheden aan internationaal werkende inspectiebedrijven. Door deze werkwijze kunnen de controlerende nationale overheden relatief klein blijven. De kosten zijn navrant lager. De kosten worden gedragen door de scheepseigenaren welke voor de controles moeten betalen. 6.4.3. OMBOUW VOOR DE BRANDWEER Het uitbesteden van controles voor gebruiksvergunningen is, voor zover mij bekend, nog niet aan de orde in Nederland. Wel worden er deelaspecten uitbesteed. Sprinklerinstallaties bijvoorbeeld worden al door geaccrediteerde instellingen uitgevoerd. De controle van deze instellingen vind niet door de brandweer zelf plaats, maar door de Raad van Accreditatie. Het uitbesteden van controles is, organisatorisch gezien, goed mogelijk. De keuze hiervoor is enerzijds afhankelijk van de invulling van een aantal noodzakelijke voorwaarden en anderzijds van de politieke opinie hierover. A. Voorwaarden Eén van de voorwaarden is dat, net als in de scheepvaart, het toezicht op de controlerende organisaties goed is geregeld. Een certificeringstelsel, audits van de organisaties en steekproeven lijken voldoende waarborgen te bieden. In de scheepvaart wordt ook gewerkt met eigen normen en regels van de klassenbureaus. In het geval van controles van gebruiksvergunningen is dat niet noodzakelijk. Het laten betalen door bedrijven voor inspecties is natuurlijk nieuw. Het gebeurt nu ook bij sommige gemeenten, maar dan uitsluitend bij hercontroles na geconstateerde gebreken. Het is nu wettelijk niet toegestaan om een vergoeding te vragen voor het controleren van een vergunning met een onbepaalde geldigheidsduur. Aanpassing van de landelijke wet- en regelgeving om een dergelijke manier van werken te introduceren is dan ook noodzakelijk.
Aan de opzet van de controlerapportages (de rapportages van de controlerende instantie naar de Brandweer) zal bijzondere aandacht besteed moeten worden. Niet alleen dienen ze immers om de handhaving goed te kunnen uitvoeren. Ook belangrijk is dat de rapportages een goed beeld moeten geven van wat leeft in het veld. De gegevens van de controles zijn immers onmisbaar in de terugkoppeling naar het beleid binnen de handhavingketen. Tenslotte moeten de inspectieresultaten inzicht geven of de risico’s daadwerkelijk kleiner worden. De overheid stelt in het algemeen wetten op om bepaalde risico’s te verminderen. Het stelstel van gebruiksvergunningen is er dan ook om de risico’s bij het gebruik van een gebouw of bedrijf te verminderen. Als de controlerapporten uitsluitend laten zien of een onderneming zich aan de regels van de vergunning houdt, zegt dit iets over de mate van regelnaleving (legalisme). In hoeverre het naleven van de vergunning nu daadwerkelijk bijdraagt aan het verminderen van de risico’s is dan onduidelijk. Volgens Sparrow (zie hoofdstuk 4) is het noodzakelijk om goede indicatoren te ontwikkelen om te bepalen of een risico echt wordt verkleind (professionalisme). Deze indicatoren moeten dan ook daadwerkelijk terugkomen in de inspectierapporten om een goed inzicht te krijgen in de effectiviteit van het beleid. Een andere optie is de mogelijkheid om als controlerende overheid zelf controlecapaciteit in stand te houden. Op die manier kan de overheid de voeling met het veld behouden en kan men ook speciale inspectie- projecten in eigen beheer uitvoeren. B. Politieke opinie Zoals hiervoor geschreven is het organisatorisch goed mogelijk om inspecties uit te besteden. Of het ook haalbaar is, ligt meer op het politieke vlak. Het lijkt aantrekkelijk om inspecties uit te besteden om de kosten van de inspecties uit te sparen. Voordeel is ook dat alle vergunningen periodiek geïnspecteerd worden. De controlefrequentie wordt dan niet meer bepaald door de capaciteit bij een gemeentelijke dienst, maar door de frequentie die is opgenomen in de wet- en regelgeving. Tenslotte kunnen organisaties die nu belast zijn met handhaving, zich dan voor een veel groter deel gaan richten op de sanctionering of andere handhavingmethodieken en/of het uitvoeren van specifieke projecten. Het controleren zal dan veel minder als nu een belasting zijn voor de interne organisatie. Hier tegenover staat dat de kosten die de gemeenten besparen, terugkomen bij de bedrijven en instellingen. Zij moeten immers voor de inspecties betalen. Daarnaast staat een meer principiële discussie. Is het uitbesteden van tot nu toe als typische overheidstaak beschouwde werkzaamheden nu wel of niet wenselijk? Zoals hiervoor al vermeld heeft de Algemene Rekenkamer zich kritisch uitgelaten over het uitbesteden door de overheid van controletaken. Een politieke analyse op dit vlak valt echter buiten de scope van deze scriptie. 6.4.3 CONCLUSIES BRUIKBAARHEID UITBESTEDEN VAN CONTROLES DOOR DE BRANDWEER Het uitbesteden van controles kan pas gebeuren na een politieke discussie. Buiten deze discussie(conclusie) om kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Het uitbesteden van controles door de brandweer biedt voordelen. De brandweer kan zich beter richten op de uitgifte van vergunningen en, indien bepaalde controle capaciteit behouden blijft, speciale, thematische projecten uitvoeren. Daarnaast wordt het voor de overheid goedkoper. Daar staat tegenover dat de kosten terugkomen bij de bedrijven en de wetgeving veranderd moet worden. 6.5 Risicogeoriënteerd werken volgens Sparrow bij de brandweer Het risicogeoriënteerd werken volgens Sparrow kan duidelijke voordelen voor de brandweer opleveren. Door deze manier van werken over te nemen kan de brandveiligheid waarschijnlijk over een breder vlak op een hoger peil worden getild. Daarnaast kan het leiden tot de effectieve inzet van schaarse inspectiecapaciteit. Het handhaven van de gebruiksvergunningen kan hierbij als rode draad worden gebruikt om, waar nodig multidisciplinair, risicogeoriënteerd te werk te gaan.
Een handhavingafdeling volledig risicogeoriënteerd organiseren lijkt mij niet wenselijk. De lager geklasseerde risicogroepen zouden hierdoor bijna volledig buiten het handhavingsysteem vallen. Een bepaalde pakkans moet ook voor de lager geklasseerde risicogroepen aanwezig blijven. Een splitsing van de capaciteit lijkt dan ook het meest voor de handliggend om een dergelijke situatie te vermijden. Een deel van de handhavingcapaciteit wordt dan projectmatig, risicogeoriënteerd ingezet. Het andere deel kan dan routinematige controles blijven uitvoeren. Bij deze routinematige controles zou dan gewerkt kunnen worden volgens een selectiesysteem gebaseerd op het Targetfactor systeem of een selectiesysteem voorvloeiend uit de Tafel van 11. Met de kanttekeningen zoals beschreven in § 6.4 is het mogelijk om de routinematige inspecties uit te besteden. Het deel van de handhavingcapaciteit dat risicogeoriënteerd gaat werken, zou de stappen van Sparrow moeten doorlopen. In de beginfase kan men bepalen of een risicogeoriënteerd handhavingproject monodisciplinair of multidisciplinair wordt “gedraaid”. Als duidelijk is dat de brandweer niet voldoende (wettelijke) middelen heeft om een project te laten slagen kan men proberen om meerdere (handhavende) organisaties bij het project te betrekken. Of het op deze manier verbreden van een project nu voor of na een eerste analyse plaatsvindt, is afhankelijk van het feit of al duidelijk is welke branche of welk risico onderwerp is van een project. Als basisanalyse kan gebruik worden gemaakt van de Tripod-analyse of een Tafel van Elf analyse. Omdat de Tafel van Elf een breder beeld toont van de factoren die een rol spelen bij de handhaving lijkt het gunstiger om deze methode te gebruiken. Een Tripod-analyse geeft veel informatie over bedrijfsinterne beelden van een branche. Méér informatie dan er voortkomt uit een Tafel van Elf analyse. Als er behoefte bestaat aan meer informatie dan die voortkomt uit de Tafel van Elf zou dan ook overwogen kunnen worden extra informatie te verzamelen middels een Tripod. Met de informatie die voortkomt uit de bovenstaande analyses zal men waarschijnlijk makkelijker kunnen bepalen welke indicatoren inzicht geven in de gevolgen van ingezette maatregelen. Bij het vaststellen van de indicatoren is het volgende van belang. De brandveiligheid in het algemeen wordt bepaald door meerdere componenten, maar kan m.i. in twee hoofdgroepen uiteenvallen: Enerzijds de technische en/of bouwkundige maatregelen die gerealiseerd zijn. Anderzijds de mensen en de organisatie die belast is met de taken om de genoemde maatregelen in stand te houden en die actie kunnen ondernemen op het moment dat er een calamiteit uitbreekt. Indicatoren die betrekking hebben op het aanbrengen van technische of bouwkundige maatregelen lijken relatief makkelijk te ontwikkelen. Als er bijvoorbeeld op aangestuurd wordt dat er in een bepaalde branche meer rookmelders moeten komen, is dat fysiek te controleren. Anders zit het met de indicatoren die uit B. voortvloeien. Deels zitten hier organisatorische elementen bij die concrete indicatoren die omgezet kunnen worden. Ingezet beleid, het aanstellen van gespecialiseerd personeel, opnemen van brandveiligheid in een ARBO zorgsysteem en andere concrete maatregelen. Dit zijn de maatregelen (volgens Huisman) die genoemd zijn in § 6.1.2 bij de ontwikkeling van een Targetfactor-systeem. Moeilijker ligt het bij het ontwikkelen van indicatoren voor de mensen en hun gedrag binnen een organisatie. Het opleiden van mensen kan een duidelijke indicatie zijn. In hoeverre de opgedane kennis beklijft en omgezet wordt in daden op het moment dat een calamiteit zich voordoet is moeilijker vast te stellen. Het vaststellen van indicatoren voor deze zaken zal waarschijnlijk veel creativiteit en denkwerk vragen. Nadat de indicatoren zijn vastgesteld kan men bepalen in welke delen van de handhavingketen men in zou kunnen grijpen en welke maatregelen wanneer ingezet kunnen worden. Welke delen dit zijn zal grotendeels voortkomen uit de Tafel van elf en een eventuele Tripod analyse. Dit kan variëren van voorlichtingsprogramma’s, het openbaar maken van inspectieresultaten in media, op websites etc, kant en klare teksten voor milieu- en ARBO zorgsystemen, grootschalige thematische oefeningen met veel perspubliciteit tot het hard ingrijpen aan het einde in de handhavingketen: controleren en consequent sanctioneren. Uiteraard kunnen ook combinaties van de verschillende mogelijkheden worden toegepast. Steeds zal men per project bepalen welke maatregelen het meest effectief lijken te zijn.
Tijdens het uitvoeren van de maatregelen zal men met de (hierboven genoemde en vastgestelde) indicatoren kunnen bepalen of de gekozen maatregelen het gewenste effect hebben. M.a.w. verandert de doelgroep het gedrag in meer naleving. Hierbij is het mogelijk dat de ingezette maatregelen niet het juiste effect hebben (de doelgroep veranderd het gedrag niet). In die gevallen zal de organisatie kunnen besluiten om de maatregelen te wijzigen. Belangrijk is dat deze mogelijkheid bij aanvang van de projecten duidelijk wordt gecommuniceerd met de deelnemende organisaties. Het afsluiten van een project kan op twee manieren: dan wel na een vastgestelde periode of na het bereiken van gestelde doelen. Beide kunnen aan het begin van het project worden vastgesteld. Nadat het project is afgesloten kan de “reguliere” (al dan niet uitbestede) handhavingafdeling het toezicht op de doelgroep weer overnemen. Dit voorzover de doelgroep onderwerp is van reguliere inspecties. een project afgerond kan men de resultaten terugkoppelen bestuur waarbij men VoorNadat de brandweer zouiseen dergelijke aanpak er als volgtweer uit zien. De doelennaar van het de brandweer zouden dan algemene duidelijk kan aangegeven welke doelenhetzijn bereikt van en welke middelen mendoor daar het voor heeft in meer termen beschreven worden: verhogen de brandveiligheid inzetten ingezet. en middelen op die plaatsen waar dat het meeste effect heeft. Vervolgens wordt van mensen geanalyseerd in welke branche of sector op dat ogenblik de grootste problemen zijn. Daar zijn methoden voor zoals beschreven in deze scriptie (bijvoorbeeld Tripod en Tafel van 11). Stel dat blijkt dat het grootste probleem op dit ogenblik zit bij de kamerverhuur. Vervolgens moet dan geanalyseerd worden waarom de situatie in de sector zo is geworden: wat zijn de factoren die een rol hebben gespeeld om de situatie te laten ontstaan en laten bestaan. Vervolgens kijkt men welke maatregelen het meest effectief lijken en gaan die maatregelen effectueren. (liefst multidisciplinair, bijvoorbeeld met Bouw & Wonen, studentenorganisaties en andere relevante organisaties). Nadat de maatregelen zijn doorgevoerd en gebleken is dat de situatie in de kamerverhuursector is verbeterd kan dit worden vermeld in de rapportages naar de toezichthouders. De laatste krijgen dan een duidelijk beeld wat er
7 Conclusies en aanbevelingen In deze scriptie is een verkenning gedaan naar de mogelijkheden om de handhaving bij de brandweer meer risicogeoriënteerd te maken. Doel van deze manier van werken is het breder benaderen van risico’s en het efficiënter en effectiever inzetten van mensen en middelen. Een aantal systemen die zijn aangetroffen bij andere handhavende organisaties zijn nader onderzocht en uiteindelijk getoetst aan een model voor risicogeoriënteerd handhaven. Als uiteindelijk resultaat van deze verkenning kan ik de volgende conclusies trekken. 7.1 Algemene conclusies • Andere handhavende organisaties zijn verder dan de brandweer bij het ontwikkelen of inzetten van methoden en systemen om de grotere risico’s of regelovertreders op te zoeken. Ook zijn deze organisaties verder bij het toepassen van andere handhavingmethoden dan uitsluitend controleren en sanctioneren. • Door het toepassen van andere handhavingmethoden is het voor de onderzochte organisaties mogelijk om mensen en middelen efficiënter en effectiever in te zetten. • Als de gebruikte systemen en methoden getoetst worden aan literatuur over deze onderwerpen dan blijken ze, hoewel soms bottum-up ontwikkeld, ondersteund te worden door theoretische modellen en theorieën. • Voor deze scriptie heb ik de handhavingtheorie van Sparrow nader bestudeerd. Voordeel van de risicogeoriënteerde manier van werken is dat risico’s breder worden aangepakt. Niet sec het handhaven van vergunningen staat centraal maar het daadwerkelijk verminderen van risico’s die de wetgever meestal met een samenstel van wet- en regelgevingen heeft proberen te verminderen. • Het volledig werken volgens het model van Sparrow wordt bij de onderzochte bedrijven nog niet toegepast. Het volledig werken op een risicogeoriënteerde manier kan er in resulteren dat lager geklasseerde risicogroepen volledig buiten de handhavingsfeer van de overheid komen te vallen. Vanuit dat oogpunt lijkt het niet wenselijk om een organisatie volledig op een risicogeoriënteerde manier te organiseren. • De systemen en methodieken die bij de onderzochte bedrijven zijn aangetroffen kunnen, met uitzondering van het Targetfactor systeem, onderdeel uitmaken van een risicogeoriënterde aanpak volgens Sparrow. 7.2 Conclusies en aanbevelingen over risicogeoriënteerd werken bij de brandweer •
• • • •
•
De brandweer staat op het gebied van het inzetten van meer intelligente manieren van handhaven nog in de kinderschoenen: handhaving is meer gericht op het controleren (en eventueel sanctioneren) van zoveel mogelijk vergunningen dan op het doelgericht verminderen van risico’s. Andere methoden worden nog slechts mondjes maat toegepast. De brandweer kan nog veel “leren” van andere handhavende organisaties. Indien de brandweer overgaat op een controle selectiesysteem dat meer gericht is op risico’s, dan kunnen de mensen en middelen waarschijnlijk effectiever en efficiënter worden ingezet. Het risicogeoriënteerd werken volgens Sparrow biedt mogelijkheden voor de brandweer om de brandveiligheid op een breder vlak op een hoger peil te brengen. Een handhavingafdeling volledig organiseren volgens het model van Sparrow is ook voor de brandweer niet wenselijk. Ook hier geldt weer dat bij die manier van werken de lager geklasseerde risicogroepen buiten de handhavingsfeer van de brandweer zouden vallen. Het uitbesteden van controles aan derden geeft de brandweer de mogelijkheid om meer risicogeoriënteerd te werken. Het uitbesteden van controles lijkt echter nog een lange weg te gaan.
8 afkortingen en gebruikte termen Inspectees
De aan controle onderworpen bedrijven of personen
IVW
Inspectie Verkeer en Waterstaat
PSC
Port State Control, het internationale controle systeem van landen dat het “Paris Memorandum of Understanding on Port State Control hebben ondertekend.
DCMR
Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond, de milieudienst van 18 gemeenten in het Rijnmond gebied.
Paris MOU
Paris Memorandum of Understanding on Port State Control, een verdrag over het controleren van buitenlandse schepen die de havens van de lidstaten gebruiken.
BRF
Basis Risico Factor
9. Literatuuropgave Sparrow, Malcolm K.
The regulatory craft, controlling risks, solving problems and managing compliance, Washington D.C., 2000.
Huisman, W.
Tussen winst en moraal, Achtergronden van regelnaleving en regelovertreding door ondernemingen, Den Haag, 2001.
Commissie Onderzoek Cafébrand
Eindrapport, Toedracht en afwikkeling van de ramp, Brandveiligheid: vergunningverlening en handhaving. Blz 92 – Blz 129.
Inspectie Verkeer en Waterstaat
Jaarbericht 2001, Den Haag, mei 2002.
Scheepvaartinspectie
Jaarbericht 2000, Rotterdam, juli 2001
Secretariat of the Paris MOU
Port State Control at work, Paris, 1996
Minister van V & W
Regeling Inspectie Verkeer en Waterstaat 2002, Staatscourant, 25 april 2002
Crisis Onderzoeks Team
Quick Scan vergunningverlening en handhaving in de gemeente Voorburg, Den Haag, juni 2001
Compliance Methodology Company
De Tafel van Elf: hoe en wat, Amsterdam, z.j.
Compliance Methodology Company
Handhaving van Brandveiligheid, Nibra, Werkconferentie 20 februari 2002, rapportage Expertsessies, Amsterdam, februari 2002
F.J.H. Mertens
Trends in de Inspectiemethodologie, bijdrage aan Methodisch Forum, 10 oktober 2001
Internet
www.tripod.nl www.paris.org.com
