Een onderzoek naar de factoren die de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland beïnvloeden

Veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt Een onderzoek naar de factoren die de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland beïnvloeden.

Commandeursscriptie Noud Bruinincx Veghel, april 2003

Veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt

Voorwoord Deze scriptie is geschreven als eindopdracht van het eerste jaar van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management. In het kader van deze twee jaar durende opleiding heb ik in januari 2002 de binnenlandstage volbracht bij Essent Netwerk Zuid en bij Gasunie Gastransport Services in Groningen en Eindhoven. Daar heb ik kunnen waarnemen in welke mate deze energiebedrijven zich voorbereid hebben op crisissituaties. Naast deze stageperiode ben ik in het verleden diverse malen als brandweerfunctionaris operationeel betrokken geweest bij incidenten waarbij de energieleverantie van eerder genoemde bedrijven stagneerde. Het toenemend aantal verstoringen in de energielevering in Nederland en het feit dat ik tijdens de Masteropleiding Crisis en Disastermanagement mij intensief heb beziggehouden met vraagstukken op het gebied van veiligheid, risicomanagement en openbaar bestuur hebben mij nieuwsgierig gemaakt naar het antwoord op de vraag of bij de liberaliseringsprocessen van de energiemarkt veiligheid een rol van betekenis speelt. De ervaringen die ik heb opgedaan tijdens mijn binnenlandstage heb ik deels verwerkt in deze scriptie. Bij de totstandkoming van deze scriptie heb ik van vele personen medewerking gekregen. Ik wil alle deskundigen van Essent Netwerk Zuid en Gasunie Gastransport Services bedanken voor hun medewerking bij het beschikbaar stellen van bronmateriaal voor deze scriptie en hun tijd voor de interviews. Uiteraard ben ik ook veel dank schuldig aan mijn scriptiebegeleider, Menno van Duin, die mij kritisch en opbouwend gecoacht heeft naar dit eindproduct.

Noud Bruinincx Veghel, april 2003

scriptie mcdm

2


Samenvatting Twintig jaar geleden werd de marktwerking in de publieke sector een maatschappelijk en politiek vraagstuk. Vervolgens zijn al ruim twintig jaar lang privatiseringen populair in Europa. Het liberaliseringsproces van de energiemarkt in Europa en de daarmee gepaard gaande privatisering van de voormalige nutsbedrijven in Nederland is de afgelopen jaren in volle omvang tot ontwikkeling gekomen. Echter na vele jaren ervaringen met liberalisering en privatisering in de publieke sector komen er steeds meer geluiden naar voren dat de zegeningen van de privatisering van de overheidstaken tegenvallen en dat ondernemers bij nader inzien ongeschikt zijn als hoeders van het algemeen belang. Door de liberalisering van de energievoorziening worden we in toenemende mate afhankelijk van het groeiend aantal private ondernemingen in de energievoorziening uit binnen- en buitenland. In een high tech samenleving zijn continuïteit en leveringszekerheid van energie van enorm belang. Door de toegenomen afhankelijkheid van de energievoorziening in een ontwikkelde technologische samenleving worden we steeds kwetsbaarder. Nederland wordt de afgelopen jaren met enige regelmaat geconfronteerd met stroomuitval waarbij de uitvalduur jaarlijks toeneemt. In deze scriptie wordt onderzoek gedaan naar de factoren die van invloed kunnen zijn op de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland. Als uitgangspunt voor het theoretisch kader is de veerkracht versus anticipatietheorie genomen van Wildavsky. Hij onderkent namelijk een aantal strategieën teneinde om te kunnen gaan met bekende en onbekende scenario’s. Hij onderscheidt daarbij het veerkracht- en het anticipatiescenario. Op basis van de theorie van De Bruijn en Ten Heuvelhof inzake hiërarchie en netwerk wordt nader onderzocht of een hiërarchie- of netwerkstructuur van de energiemarkt bijdraagt tot een meer of minder kwetsbare samenleving. Nadat de energiemarkt in Nederland door mij is beschreven heb ik vervolgens aangegeven welke aspecten van belang zijn bij de veiligheid van de energiemarkt. Daarna ben ik op basis van een model nader onderzoek gaan verrichten naar de kwetsbaarheid van de samenleving als gevolg van een verstoring in de energielevering en de continuïteit van de energielevering. In de kwetsbaarheidsanalyse ben ik specifiek ingegaan op de veerkracht en de anticipatie van de samenleving enerzijds en op de hiërarchie en netwerkstructuur van de energiemarkt anderzijds. In de continuïteitsanalyse is de leveringszekerheid op korte termijn en de voorzieningzekerheid op lange termijn onder de loep genomen. Tenslotte geef ik in de veiligheidsanalyse antwoord op de vraag wat er nodig is voor een veilige geliberaliseerde energiemarkt in Nederland. De uitgevoerde analyse geeft aan dat een veilige geliberaliseerde energiemarkt in Nederland moet kunnen beschikken over een veerkrachtige samenleving en anticiperende energiebedrijven. Het versterken van veerkracht van de samenleving kan leiden tot een verlaging van kwetsbaarheid.

scriptie mcdm

3


Voor zowel de overheid, als de energiebedrijven en de samenleving is het in het kader van de veiligheid van belang om de juiste balans te vinden in veerkracht en anticipatie. Op basis van dit onderzoek is het niet reëel om nu al aan te geven dat private ondernemers minder geschikt zouden zijn als hoeders van het algemeen belang en specifiek als hoeders van de veiligheid van de energiemarkt. Het liberaliseringsproces van de energiemarkt in Nederland is nog te jong om daar nu al een gefundeerd oordeel over te vellen. Opvallend was dat ik het afgelopen jaar een tweetal verschillende signalen heb waargenomen voor wat betreft het vertrouwen in de liberalisering van de energiemarkt enerzijds en de veiligheid van deze markt anderzijds. Op basis van beschikbare literatuur heb ik kunnen constateren dat de samenleving zich nauwelijks bewust is van de aanwezige risico’s van het liberaliseringsproces. Daarnaast is er een tendens dat de samenleving verwacht dat de overheid elk risico uitsluit, hetgeen onmogelijk is. Absolute veiligheid is een fictie. Uit de gesprekken met managers van Essent Netwerk Zuid en Gasunie Gastransport Services tijdens mijn stageperiode bleek dat sommige managers een Californisch- of een Britisch Rail scenario verwachten. Andere managers menen dat het wel goed zit met de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt omdat er genoeg toezicht is vanuit de overheid. De toekomst zal uitmaken hoe het gesteld is met de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland. Een interessante vraag voor een vervolgonderzoek zou kunnen zijn: Wil de samenleving voorbereid zijn op een mogelijke verstoring of moet een verstoring van energielevering worden voorkomen en zo ja, door wie?

scriptie mcdm

4


Inhoudsopgave 1 Inleiding 1.1 Probleemstelling 1.2 Doelgroep 1.3 Onderzoeksmethode 1.4 Leeswijzer

7 8 8 9 9

2

Theoretisch kader 2.1 Veerkracht versus anticipatie 2.2 Hiërarchie versus netwerk

10 10 11

3

De energiemarkt in Nederland 3.1 Algemeen 3.2 Nadere toelichting op liberalisering 3.3 Liberalisering van de energiemarkt 3.4 Wetgeving: 3.4.1 Europese wetgeving 3.4.2 Elektriciteitswet 3.4.3 Gaswet 3.5 Privatiseren bij de elektriciteitsbedrijven 3.6 Privatiseren bij de gasbedrijven 3.7 Netbeheer bij liberalisering 3.8 Toezicht bij liberalisering

14 14 14 15 15 15 16 17 18 18 18 19

4

Veiligheid van de energiemarkt 4.1 Nadere toelichting op het begrip veiligheid 4.2 Beschrijving van de ketenafhankelijkheid van energie 4.3 Nadere toelichting op kwetsbaarheid 4.4 Nadere toelichting op continuïteit 4.5 Nadere toelichting op leveringszekerheid op korte termijn 4.6 Nadere toelichting op voorzieningszekerheid op langere termijn 4.7 De rol van de overheid en de energiebedrijven in het kader van de veiligheid 4.7.1 De rol van de overheid 4.7.2 De rol van de energiebedrijven

21 21 22 23 24 24 25 25 25 27

Analyse 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

28 28 29 30 34 36

5

scriptie mcdm

Beschrijving van het model Uitgangspunten Kwetsbaarheidsanalyse Continuiteitsanalyse Veiligheidsanalyse

5


6. Slotbeschouwing

38

Literatuurlijst Bijlagen 1 Analyse stroomcrisis Californië 2 Relatie economie en storingsoorzaak energielevering 3 Overzicht spelers op de Nederlandse energiemarkt

scriptie mcdm

6


1

Inleiding

De energievoorziening (elektriciteit en gas) in Nederland is zeer betrouwbaar; betrouwbaarder zelfs dan in vele andere geïndustrialiseerde landen ( Rathenau instituut, 1994, pagina 34). Het gevolg hiervan is dat Nederlanders minder rekening houden met het uitvallen van die energievoorziening. Dit is een voorbeeld van de kwetsbaarheidsparadox: naarmate een land minder kwetsbaar is in haar voorzieningen, komt een verstoring van de produktie (elektriciteitscentrales), transport en distributie (levering aan de consument) van die voorziening des te harder aan. Bij de energievoorziening kan er zelfs gesproken worden van een dubbele kwetsbaarheidsparadox: niet alleen de afgenomen kwetsbaarheid van de voorziening maar ook de toegenomen afhankelijkheid van energie (met name elektriciteit) zorgen voor een grotere maatschappelijke kwetsbaarheid bij een verstoring in de energievoorziening. Twintig jaar geleden werd de marktwerking in de publieke sector een maatschappelijk en politiek vraagstuk. Vervolgens zijn al ruim twintig jaar lang privatiseringen populair in Europa. Ook in Nederland is de afgelopen jaren het proces van liberalisering van de energiebedrijven in volle omvang tot ontwikkeling gekomen. Echter na twintig jaar ervaringen met privatisering in de publieke sector komen er steeds meer geluiden naar voren dat de zegeningen van de privatisering van overheidstaken tegenvallen en dat ondernemers bij nader inzien ongeschikt zijn als hoeders van het algemeen belang (Brabants Dagblad, 29 december 2001). Voorbeelden van mislukkingen van de liberalisering uit het buitenland zijn er inmiddels genoeg. Het debacle van het Britse spoor en van de geprivatiseerde stroomvoorziening in Californië is niemand ontgaan. Door speculaties verspeelden de Amerikaanse stroombedrijven miljarden, konden geen elektriciteit meer leveren en dreigden de economie in een crisis te storten. Een paar jaar eerder was er, op kleinere schaal, al iets soortgelijks gebeurd in de buurt van New York. Daar is na malversaties en misstanden het energiebedrijf teruggekocht door de gedupeerde bevolking (Brabants Dagblad, 29 december 2001). Met enige regelmaat wordt Nederland geconfronteerd met stroomuitval. In de periode van augustus 2001 tot augustus 2002 heeft alleen al het midden en kleinbedrijf voor 225 miljoen Euro aan schade geleden. De stroomuitval wordt jaarlijks langer. In 1992 bedroeg de uitvalduur 16,3 minuten (Rathenau instituut, 1994, pagina 11). In 2000 bedroeg de uitvalduur gemiddeld 27 minuten. In 2001 was dat opgelopen naar 31 minuten per storing (De Volkskrant, 28 augustus 2002). Bestaat er een relatie tussen de toenemende uitvalduur in Nederland en het liberaliseringsproces van de energiemarkt in Nederland? Immers door de drang om op korte termijn winst te maken worden diepte-investeringen uitgesteld of niet gedaan. De eis van de beurs, winst maximaliseren, staat op gespannen voet met het minimaliseren van de kosten van het onderhoud aan de infrastructuur. De verkoop van nutsvoorzieningen leidt tot een infrastructuur van minimale kwaliteit, waar de burger de dupe van is (Brabant Dagblad, 16 maart 2002). Gemeenten in Nederland klagen nu al dat ze steeds meer moeilijkheden ondervinden om energienetten in nieuwe woonwijken of op bedrijventerreinen te laten realiseren.

scriptie mcdm

7


Een rapport van de KEMA signaleert dat het onderhoud aan de netten afneemt (VNG, 2002, pagina 24). In dat rapport wordt aangegeven dat de reden daarvoor is dat bedrijven afgelopen jaren zich hebben bezig gehouden met privatiseren. Voor een commercieel bedrijf (bijvoorbeeld de distributiebedrijven) en dus voor de aandeelhouders is winst en rendement van belang. Om dat te halen moet de prijs omhoog of moet op de kosten worden bespaard. De prijs verhogen kan niet vanwege de toezichthouder dus wordt bezuinigd op onderhoud. Je kunt het onderhoud 1 of 2 jaar vertragen, maar dan volgt de kettingreactie, aldus het PvdA-kamerlid Crone in het VNG magazine van 5 april 2002. Het lijk erop dat bij de Nederlandse politieke partijen het verzet tegen privatisering steeds meer gehoor krijgt. 1.1

Probleemstelling

Door de toegenomen afhankelijkheid van de energievoorziening in een ontwikkelende technologische samenleving worden we steeds kwetsbaarder. Door de liberalisering van de energievoorziening worden we in toenemende mate afhankelijk van het groeiend aantal private ondernemingen in de energievoorziening uit binnen- en buitenland. Heeft deze ontwikkeling gevolgen voor de kwetsbaarheid van de samenleving? In een ontwikkelende technologische samenleving met een geliberaliseerde energievoorziening zijn continuïteit en leveringszekerheid van energie van enorm belang. In deze scriptie wordt onderzoek gedaan naar factoren die van invloed kunnen zijn op de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland. De centrale vraag die hierbij gesteld kan worden luidt: " Welke factoren hebben invloed op de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland?” Rond deze centrale vraagstelling zijn een aantal deelvragen geformuleerd: - Welke aspecten maken de samenleving kwetsbaar bij een verstoring in de energielevering? - Bestaat er een relatie tussen de kwetsbaarheid van de samenleving, als gevolg van een verstoring in de energielevering, en de wijze waarop de energiemarkt is geliberaliseerd? - Wat zijn de gevolgen voor de samenleving bij het ontbreken van continuïteit van de energielevering? - Wat is er nodig voor een veilige geliberaliseerde energiemarkt in Nederland? 1.2

Doelgroep

Deze scriptie is bedoeld voor al diegene die geïnteresseerd zijn in veiligheid, crisis en disastermanagement en tevens betrokken zijn bij de liberalisering van de energiemarkt in Nederland.

scriptie mcdm

8


1.3

Onderzoeksmethode

Tijdens mijn stageperiode bij Essent Netwerk Zuid en Gasunie Gastransport Services zijn met vele betrokken functionarissen interviews gehouden. Via hen heb ik toegang gekregen tot relevante en actuele literatuur. Tevens heb ik literatuuronderzoek verricht naar theorieën die het thema veiligheid en kwetsbaarheid van de energiemarkt beschrijven. Hiervoor heb ik gebruik gemaakt van boeken, kranten en websites. Voor wat betreft het theoretisch kader heb ik informatie gehaald uit de werken van Wildavsky; “Searching for Safety” en “Management in netwerken “ van J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof. Op basis van een analysemodel wordt in deze scriptie onderzocht of er relaties kunnen worden gelegd tussen de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt en de kwetsbaarheid van de samenleving als gevolg van verstoringen in de energielevering. De scriptie heeft een beschrijvend karakter gekregen en bevat waar noodzakelijk de nodige achtergrondinformatie en uitleg van begrippen. 1.4

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader beschreven. Het betreft een uiteenzetting van wetenschappelijke theorieën en beschrijvingen die gebruikt zijn voor deze scriptie. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de huidige situatie toegelicht van de energiemarkt in Nederland als gevolg van het liberaliseringsproces. Naast een toelichting op de relevante wetgeving wordt aandacht besteed aan de wijze waarop het privatiseren heeft plaatsgevonden bij de elektriciteit- en gasbedrijven. Onderwerpen als netbeheer en toezicht worden hier nader uitgewerkt. In hoofdstuk 4 komt de veiligheid van de energiemarkt aan de orde. Begrippen als kwetsbaarheid, ketenafhankelijkheid, continuïteit, leveringszekerheid en voorzieningszekerheid worden hier uitgediept. Na dit beschrijvende deel volgt in hoofdstuk 5 een analyse. Nadat een aantal uitgangspunten zijn geformuleerd komen in dit hoofdstuk de kwetsbaarheidsanalyse, de continuïteitsanalyse en de veiligheidsanalyse aan de orde. Hier staat beschreven wat de kwetsbaarheid van de samenleving en de continuïteit van de energielevering betekent voor de veiligheid op de energiemarkt. Tenslotte wordt in hoofdstuk 6 het onderzoek afgesloten met een slotbeschouwing waarin het antwoord op de centrale vraag wordt beschreven.

scriptie mcdm

9


2

Theoretisch kader

De wetenschappelijke theorieën en beschrijvingen die gebruikt zijn voor deze scriptie worden in dit hoofdstuk nader toegelicht. Tevens wordt hierbij aangegeven wat de relatie is met het onderwerp van de scriptie. 2.1

Veerkracht versus anticipatie

De veerkracht versus anticipatietheorie van Wildavsky staat beschreven in zijn boek “ Searching for safety ”. Wildavsky onderkent een aantal strategieën teneinde om te kunnen gaan met bekende en onbekende scenario’s. Hij onderscheidt daarbij het veerkracht- en het anticipatiescenario (Wildavsky, 1988, pagina 77-103). Voor wat het laatste scenario betreft gaat Wildavsky er van uit dat risico’s bekend zijn en dat er voor die risico’s passende oplossingen bestaan. Hierbij beschouwt hij het begrip anticipatie als een wijze van beheersen van gevaren. Dit beheersen ziet hij als een inspanning die gedaan moet worden om mogelijke gevaren te voorspellen en je hierop voor te bereiden, nog voordat de schade is aangebracht (Wildavsky, 1988, pagina 77). Het veerkrachtscenario gaat er van uit dat er niets specifieks wordt voorbereid en dat wanneer er zich eenmaal een verstoring of calamiteit voordoet, de samenleving voldoende reserves, flexibiliteit en variëteit heeft om het risico weg te nemen of te beperken. Wildavsky definieert veerkracht als het vermogen om te kunnen omgaan met onverwachte gevaren nadat ze daadwerkelijk hebben plaatsgevonden, het vermogen om hier weerstand tegen te bieden en je te verzetten tegen de gevolgen (Wildavsky, 1988, pagina 77). Wildavsky concludeert vanuit zijn studies dat er een evenwicht moet bestaan tussen de veerkracht en anticipatie. Anticipatie is volgens Wildavsky wenselijk in die situaties waarin er sprake is van een voorspelbaar risico en er tegelijkertijd mogelijkheden zijn om het risico weg te nemen of te beperken. Veerkracht is wenselijk in die situaties waar het risico onbekend en onzeker is en er onvoldoende zicht is op concrete maatregelen ter beperking van het risico.

Hoog Laag

Voorspelbaarheid

Mate van kennis m.b.t. de situatie / gebeurtenis groot klein A Anticipatie

V>A

wenselijk

V Veerkracht

V>A

wenselijk

Figuur 1: Schematische weergave veerkracht versus anticipatie

scriptie mcdm

10


In het kader van deze scriptie is het interessant om de vraag te stellen of bij de keuze van het liberaliseringsproces van de energiemarkt gekeken is naar de mogelijke gevolgen van een liberaliseringsproces voor wat betreft veerkracht? Blijft de energieleverantie te allen tijde gewaarborgd? Is bij het liberaliseringsproces van de energiemarkt rekening gehouden met de leveringszekerheid op korte termijn en de voorzieningszekerheid op langere termijn? Hoe kwetsbaar is de samenleving voor wat betreft een verstoring in de energielevering? Hebben de overheid, de energiemarkt en de burger voldoende geanticipeerd op mogelijke gevaren en onveilige situaties als gevolg van (langdurige) energieverstoringen en problemen bij de leveringszekerheid en voorzieningszekerheid? Uit het verleden is immers bekend dat er een verband bestaat tussen maatschappelijke kwetsbaarheid en verstoringen veroorzaakt door storingen van technisch infrastructurele systemen zoals elektriciteits- en gasvoorziening (Rathenau instituut, 1994, pagina 31). Er bestaat een grote onderlinge afhankelijkheid met betrekking tot het functioneren van diverse technische infrastructurele systemen (ketenafhankelijkheid). Daarbinnen geeft de elektriciteitsvoorziening aanleiding tot de grootste systeem- en maatschappelijke kwetsbaarheid. De mate waarin een maatschappij in staat is de gevolgen van een verstoring op te vangen, bepaalt in belangrijke mate de kwetsbaarheid. Dit wordt wel omschreven als de maatschappelijke veerkracht (Rathenau instituut, 1994, pagina 33). In hoofdstuk 5 wordt aan de hand van een bredere analyse nader ingegaan op de begrippen veerkracht en anticipatie in relatie tot de kwetsbaarheid aan de samenleving als gevolg van een verstoring van de energielevering. 2.2

Hiërarchie versus netwerk

Organisaties bevinden zich volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof in een netwerk: een aantal actoren met verschillende belangen, die voor de realisering van hun doelstelling van elkaar afhankelijk zijn. Netwerken zijn overal zichtbaar: in en tussen de publieke en de private sector, in en tussen organisaties. De structuur van een netwerk laat zich goed in kaart brengen door deze te contrasteren met hiërarchische structuren, waarin relaties van boven- en onderschikking centraal staan. Het bekendste voorbeeld van een hiërarchische organisatie is de klassieke staf - lijn organisatie. In de theorie van De Bruijn en Ten Heuvelhof wordt uiteengezet dat hiërarchische structuren voorbijgaan aan de wederzijdse afhankelijkheden die zich voordoen in vrijwel iedere samenleving. Wanneer organisaties samenwerken is er meestal geen hiërarchisch bovengeschikte actor, maar komt de samenwerking voor een belangrijk deel vrijwillig tot stand. Toch is hier het hiërarchie-denken aanwezig. Wanneer bijvoorbeeld in een complexe organisatie (zoals bij energielevering) meerdere onderwerpen gelijktijdig aan de orde zijn (zoals produktie, transport en distributie) dan kan het voorkomen dat er op een moment meerdere hiërarchieën ontstaan. De prioriteiten van de onderwerpen die aan de orde zijn kunnen bovendien in de tijd gezien veranderen.

scriptie mcdm

11


Het model dat hierbij hoort kan beter geduid worden met een hiërarchierad dan met een zuivere hiërarchie (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, pagina 29).

Figuur 2: Schematische weergave zuivere hiërarchie versus hiërarchierad (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, pagina 29) Iedere afzonderlijke partij kan zichzelf als de top van een hiërarchie beschouwen ( de driehoeken in de figuur). De figuur maakt duidelijk dat in werkelijkheid geen sprake is van een hiërarchie. Hiervoor zijn twee redenen: 1. Onderwerpen kunnen tegelijkertijd aan de orde zijn. Op een moment zijn er dan meerdere hiërarchieën. De optelsom van deze hiërarchieën levert een netwerk op. 2. Onderwerpen kunnen op verschillende momenten prioriteiten hebben. Anders geformuleerd: bovenstaand rad rolt voortdurend heen en weer. Is dit laatste het geval, dan kan uiteraard niet meer van een hiërarchie worden gesproken. Hiërarchiemodellen zijn aantrekkelijk maar gebaseerd op wankele aannames. Het aantrekkelijke van hiërarchiemodellen is dat de complexiteit van een organisatorisch vraagstuk tot een overzichtelijk en beheersbaar geheel wordt teruggebracht. Een hiërarchierad suggereert dat 1 partij op voor hem belangrijke onderwerpen de regie heeft. Een hiërarchiemodel suggereert overzicht en beheersing. De aannames die achter de gedachten van deze modellen schuilen zullen zich in de werkelijkheid echter vrijwel nooit manifesteren. De aannames voor een hiërarchiemodel zijn: = Uniformiteit binnen of tussen organisaties; eenduidige perceptie van de werkelijkheid. = Eenzijdige afhankelijkheden; duidelijke relaties tussen boven- en ondergeschikten. = Openheid; ondergeschikten staan open voor aansturing van bovengeschikten. = Structuren zijn stabiel; organisatieonderdelen kennen weinig dynamiek. De verklaringskracht van hiërarchische modellen is beperkt doordat de aannames niet in overeenstemming zijn met de werkelijkheid. Er doen zich zowel binnen als tussen

scriptie mcdm

12


organisaties talloze verschijnselen voor, die vanuit een hiërarchisch perspectief niet kunnen worden benoemd en dus ook niet kunnen worden verklaard. Een netwerkstructuur benadert de werkelijkheid vele malen beter. Het begrip netwerk laat zich alsvolgt definiëren: “ een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen” (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, pagina 32) De kenmerken van een hiërarchische structuur versus een netwerkstructuur is in hierna volgende tabel weergegeven (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, pagina 30).

Hiërarchie Uniformiteit Eenzijdige afhankelijkheid Openheid Stabiliteit in structuur domineert

Netwerk Pluriformiteit Wederzijdse afhankelijkheid Geslotenheid Dynamiek in structuur domineert

Figuur 3: Overzicht hiërarchie versus netwerk In het kader van de centrale vraag in deze scriptie is het van belang om de navolgende vragen nader te onderzoeken: 1. Is op de geliberaliseerde energiemarkt sprake van een netwerkstructuur of een hiërarchische structuur? 2. Draagt een netwerkstructuur of een hiërarchische structuur van de energiemarkt bij aan een meer of minder kwetsbare samenleving in het kader van de energielevering? 3. Kan een netwerkstructuur of een hiërarchische structuur van de geliberaliseerde energiemarkt van invloed zijn op de veerkracht en anticipatie van de samenleving in het kader van de energielevering? In hoofdstuk 5 wordt op bovenstaande vragen nader ingegaan.

scriptie mcdm

13


3

De energiemarkt in Nederland

3.1

Algemeen

Vroeger waren alle elektriciteitsbedrijven overheidsbedrijven totdat door de Europese Unie werd bepaald dat de energiemarkt geliberaliseerd diende te worden. Omdat liberalisering van de energiemarkt onlosmakelijk met privatisering van de energiebedrijven verbonden is dienden de overheidsbedrijven eerst geprivatiseerd te worden. Door het Europese beleid ontstaat in Nederland uiterlijk in 2004, een volledig vrije energiemarkt waarin concurrerende energiebedrijven dingen naar de gunsten van de klanten. De “oude” energiebedrijven, de zogenaamde nutsbedrijven zoals PNEM, PZEM, Gasunie werden gekenmerkt door een grote mate van centralisatie en derhalve een grote nadruk op centrale planning en kostentoerekening. Deze elementen waren als het ware sturend voor de marktrelaties, producten en tariefmechanismen. Dit nutsmodel heeft geleid tot een situatie waarin klanten en leveranciers weinig inkoop- en verkoopopties hadden, klanten een inflexibel product aangeboden kregen en de mogelijkheden van demand side management slechts gedeeltelijk benut werden. Teneinde een vrije markt te verwezenlijken was het noodzakelijk de nadruk te verleggen van een centraal gestuurd systeem naar een vraaggestuurd systeem (markt). De huidige energiemarkt in Nederland kent een scheiding tussen productie, transport en distributie. Zodoende kunnen de klanten nu kiezen uit verschillende aanbieders. Ruim 60 % van het totale elektriciteitsverbruik in Nederland wordt per 1 januari 2002 ingekocht op de vrije markt. Circa 65 % van het totale gasverbruik in Nederland wordt per 1 januari 2002 ingekocht op de vrije markt. Nieuwe bedrijven uit zowel binnen- als buitenland zijn derhalve verschenen op de energiemarkt in Nederland. Namen als NUON, Essent, ENECO, Spark Energy, Electrabel en Delta zijn daar voorbeelden van. Opvallend is dat er vooral nieuwe spelers zijn toegetreden tot de Nederlandse energiemarkt met grote buitenlandse partijen achter zich. In bijlage 3 staat een overzicht weergegeven van verschillende marktpartijen die actief zijn op de Nederlandse markt. Het aantal nieuwe spelers op de Nederlandse energiemarkt heeft geleid tot meer concurrentie (EnergieNed, 2002, pagina 9, 13 en 32). 3.2

Nadere toelichting op liberalisering

De aanleiding om de energiemarkten te liberaliseren is ontstaan door een afspraak tussen de leiders van de Europese landen om een Europese economie te realiseren die de meest dynamische ter wereld is. Een van de belangrijkste eisen om deze dynamische economie te realiseren is het liberaliseren van de energiemarkten in landen van de Europese Unie. Ook de Nederlandse energiemarkt diende daarom te worden getransformeerd van een nutsmodel naar een marktmodel.

scriptie mcdm

14


In het boek van Pieterjan van Delden en Maarten Veraart, “Publieke dienstverlening in de markt” , wordt liberalisering omschreven als een scenario met twee ingrepen: aan de ene kant het scheppen van een open markt, vooral door het toelaten van nieuwe aanbieders, aan de andere kant het privatiseren van de al gevestigde aanbieders, de publieke bedrijven (Van Delden & Veraart, 2001, pagina 61). Dit scenario heeft zich in de vorige decennia het meest uitgesproken ontplooid in de meeste nutssectoren: elektriciteit, gas, kabel, post en telecommunicatie. Liberalisering; het toverwoord voor marktgerichte ondernemers. Het woordenboek legt het uit als “het wegnemen van beperkingen of belemmeringen”. Dankzij het vrijgeven van de markt krijgen nieuwe ondernemers de mogelijkheid op markten te opereren die van oudsher in handen waren van monopolisten (Brabants Dagblad, 17 augustus 2002). 3.3

Liberalisering van de energiemarkt

De markt wordt opengebroken; vanaf 1 januari 2002 mag iedereen in principe elektriciteit en gas gaan verkopen. Daardoor kunnen alle energieverbruikers zelf kiezen voor een leverancier (de zogenaamde liberalisering van de energiemarkt). Zij dienen daartoe zelf een contract af te sluiten met de gewenste energieleverancier. Bij de liberalisering van de energiemarkt wordt onderscheid gemaakt tussen de fysieke elektriciteitsnetten en de energiemarkt. De netten worden niet geliberaliseerd, de markt wel. De liberalisering met een vrije leverancierskeuze voor de afnemers zal in drie fasen verlopen. Vanaf 1999 hebben al zo’n 650 grote industriële afnemers (de grootverbruikers) keuzevrijheid in energieleverancier. En sinds januari 2002 kunnen ca. 64.000 middelgrote bedrijven en instellingen zelf hun energieleverancier kiezen en ca. 2.500 bedrijven een gasleverancier. En uiterlijk in 2004 kunnen ook ca, 7.000.000 huishoudens en kleine bedrijven hun eigen energieleverancier kiezen (EnergieNed, 2002, pagina 8). De Tweede Kamer heeft zich in het voorjaar van 2002 gebogen over een wetswijziging om de door de minister van Economische Zaken gewenste privatisering van energiebedrijven te bevorderen (VNG, 2002, pagina 22). Inmiddels is de Nederlandse regering heel wat gematigder geworden en heeft de inmiddels afgetreden minister Heinsbroek de privatisering van de regionale energiebedrijven opgeschort (De Volkskrant, 23 november 2002). 3.4

Wetgeving

3.4.1 Europese wetgeving De Europese Unie (EU) is wat betreft regelgeving en ordening in het economische verkeer van onverwacht grote betekenis geworden. De vrijmaking van de markten binnen de EU is doorgetrokken naar de sectoren waar het publieke belang domineert. Het verdrag van de Europese Gemeenschap (EG) gaat uit van het beginsel van een open markteconomie met vrije mededinging.

scriptie mcdm

15


Dit betekent niet dat wordt voorgeschreven welke taken door overheidsorganisaties en welke door private marktpartijen moeten worden uitgevoerd. Wel stelt het EG-recht randvoorwaarden wanneer tot liberalisering, verzelfstandiging of privatisering wordt overgegaan. Deze randvoorwaarden vloeien voort uit het mededingingsrecht en de interne marktwetgeving (Van Delden & Veraart, 2001, pagina 40 en 41). De interne marktregels van het EU verdrag, en de daarop gebaseerde wetgeving, stellen grenzen aan de manier waarop overheidsorganisaties mogen worden verzelfstandigd of geprivatiseerd. Het gaat hier om regels die beogen het vrije verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal te verzekeren. In het kader van deze regels wordt met name bezien of de wijze van privatisering door de beugel kan, c.q. of de gekozen vorm niet discriminerend en/of disproportioneel is ten opzichte van het beoogde doel. Een voorbeeld hiervan is het invoermonopolie voor elektriciteit, dat eind jaren tachtig aan de Samenwerkende Elektriciteitsproduktiebedrijven (SEP) verleend was. Hierover oordeelde het Hof dat dit een discriminerende regeling was en niet verenigbaar met de interne markt (Van Delden & Veraart, 2001, pagina 185 en 186). Tevens moet bij liberaliseringsprocessen rekening gehouden worden met het verbod op staatssteun (art. 87 van het EG-verdrag). Het begrip “staatssteun” is ruim en omvat in principe alle voordelen die op geld waardeerbaar zijn. Bezien moet worden of bij dergelijke operaties geen concurrentievervalsing optreedt. Te denken valt aan verkoop van aandelen onder de marktprijs, fiscale voordelen, kruissubsidiëring met de beschermende publieke taak, het meegeven van startkapitaal, enzovoorts. 3.4.2 Elektriciteitswet De elektriciteitssector is stevig door elkaar geschud door de Europese regelgeving, die bepaalde dat de markt fasegewijs moest worden vrijgegeven. Nederland heeft voortvarend op deze ontwikkeling ingespeeld. In de derde energienota van het Ministerie van Economische Zaken (1996) kreeg de liberalisering een impuls. De daaruit voortvloeiende weten regelgeving werd in 1998 in de nieuwe Elektriciteitswet vastgelegd, waardoor de eerste groep grootverbruikers de vrijheid kreeg hun elektriciteitsleverancier zelf te kiezen (Van Delden & Veraart, 2001, pagina 82-83). In vergelijking met de Elektriciteitswet 1989 beoogt de Elektriciteitswet 1998 een meer vraaggestuurde structuur van de elektriciteitsmarkt. Anders dan in de Elektriciteitswet 1989 worden productie, handel en in toenemende mate levering van elektriciteit niet meer onderworpen aan bijzondere bepalingen. De wet voorziet in een geleidelijke overgang naar keuzevrijheid ten aanzien van de levering van elektriciteit en bescherming voor afnemers die niet onmiddellijk een vrije leverancierskeuze hebben. In de toekomst zal er meer ruimte ontstaan voor vragers en aanbieders op de elektriciteitsmarkt.

scriptie mcdm

16


3.4.3 Gaswet Evenals de Elektriciteitswet 1998 beoogt de Gaswet de gasmarkt vraaggestuurd te maken. De keuzevrijheid van consumenten staat voorop en daarmee meer efficiëntie, lagere kosten, betere dienstverlening en een meer gedifferentieerd produktenpakket en een betere concurrentiepositie van gasbedrijven. Met name aan het laatste punt is bij de totstandkoming van de wet veel aandacht besteed. De Gaswet voorziet in gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas. Tevens is in de Gaswet een regeling opgenomen met betrekking tot de levering aan beschermde afnemers (EnergieNed, 2002, pagina 11). De Gaswet, die het voor gasafnemers mogelijk maakt van leverancier te wisselen, is in 2000 in werking getreden. Uiterlijk 1 januari 2004 dient sprake te zijn van een volledig geliberaliseerde gasmarkt. Ook in de Gaswet is gekozen voor een geleidelijke opening van de markt om een soepele overgang te garanderen. Bij een abrupte opening van de markt zouden Gasunie en distributiebedrijven wellicht problemen ondervinden met het nakomen van hun inkoopverplichtingen. Met de invoering van de nieuwe energiewetgeving heeft Nederland voldaan aan de invoerdata die zijn gesteld in de Europese energierichtlijnen. Deze richtlijnen vereisen een marktopening van uiteindelijk 33%. Nederland zal de beide energiemarkten echter in fasen volledig vrijmaken. De hieronder staande figuur 4 laat zien welke afnemers van gas en elektriciteit nu al vrij zijn in de keuze van energieleverancier en de afnemers die in 2002 en 2004 deze vrijheid krijgen (Energie Markt en Trends, 12 december 2002).

Figuur 4: Overzicht voortgang liberalisering energiemarkt.

scriptie mcdm

17


3.5

Privatiseren bij de elektriciteitsbedrijven

Het monopolie van elektriciteitsmaatschappijen om een gebied van stroom te voorzien is door de Europese regelgeving van tafel geveegd. De elektriciteitsbedrijven moeten voortaan met elkaar kunnen concurreren. Om deze gesloten markt te openen moeten de elektriciteitsmaatschappijen zich opsplitsen in drie delen: de produktie van stroom, het transport en de distributie. Drie van de vijf elektriciteitsproducenten zijn inmiddels geprivatiseerd en in handen van grote buitenlandse energieconcerns. De energiedistributiebedrijven zijn op dit moment in handen van regionale en lokale overheden. Sinds 1 januari 2002 is in de wet bepaald dat alleen het economisch eigendom voor 49 % geprivatiseerd mag worden. Voor de lokale distributiebedrijven betekende dit dat maximaal 49 % van de aandelen verkocht mocht worden, waarbij het economisch eigendom mocht worden overgedragen. Het juridisch eigendom (de netwerken) moest in handen blijven van de overheid (EnergieNed, 2002, pagina 23). 3.6

Privatiseren bij de gasbedrijven

Door de Europese liberalisering van de gasmarkt kon N.V. Nederlandse Gasunie niet in de oude vorm blijven bestaan. Het bedrijf is met ingang van 1 januari 2002 opgesplitst in Gasunie Trade & Supply en Gasunie Gastransport Services. Gasunie Trade & Supply is verantwoordelijk voor de inkoop en verkoop van het gewonnen gas. Gasunie Gastransport Services is een transportonderneming. De Gasunie, voor de helft staatseigendom en voor de andere helft in bezit van oliemaatschappijen, heeft van oudsher de winning, de opslag, het transport en de distributie van het gas in het beheer. Er is nu alleen een administratieve scheiding tussen deze functies. Ook de gassector begint nu de liberalisering te voelen. Met het vrijlaten van de markt voor grootverbruikers is in 2000 het marktaandeel van Gasunie gedaald van 75 % naar 65 %. Inmiddels heeft de Gasunie besloten om het leidingnet in een aparte vennootschap met eigen management onder te brengen.

3.7

Netbeheer bij liberalisering

Om de handel in energie in fysieke zin goed te laten verlopen is een geheel nieuw type bedrijf in de energiemarkt ontstaan: de netbeheerder. De netbeheerders hebben een neutrale positie op de energiemarkt. Zij opereren onafhankelijk van alle marktpartijen (ook van de energie-onderneming waartoe zij eventueel behoren) en verlenen alle marktpartijen tegen dezelfde voorwaarden toegang tot de gas- en elektriciteitsnetten (EnergieNed, 2002, pagina 3). Voor wat betreft de elektriciteitsvoorziening is TenneT het bedrijf dat het hoogspanningsnet in Nederland beheert. In de wet is vastgelegd dat de aandelen van de netbeheerder in handen van niet-marktpartijen moeten zijn. De aandelen van TenneT zijn in handen van de Staat (Intermediair, 10 januari 2002).

scriptie mcdm

18


Voor wat betreft de gasvoorziening kon door de liberalisering van de gasmarkt de Gasunie niet in de oude vorm blijven bestaan. Het bedrijf is in januari 2002 al gesplitst in een transport- en een handelsdivisie. De transporttak is verantwoordelijk voor het vervoer van gas via een netwerk van pijpleidingen. Dit netwerk is eveneens in handen van de Staat en daarmee heeft de overheid het volledige eigendom van de pijpleidingen van Gasunie in handen (De Volkskrant, 9 april 2002). Voor de lokale distributienetten (elektriciteit en gas) ligt de situatie anders. De oude nutsbedrijven mogen de netten behouden en beheren onder de voorwaarde dat zij een scheiding aanbrengen tussen het beheer van het net (aanleggen, onderhoud en transport van energie) en de verkoop van energie aan de consument (distributie)) (Energie Markt en Trends, 12 december 2002). 3.8

Toezicht bij liberalisering

Liberalisering vraagt om een onafhankelijke positionering van het toezicht. De overheid is immers zelf speler in het spel. Een scheidsrechter die zetbaas is van een van de partijen, heeft geen gezag (Van Delden en Veraart, 2001, pagina 142-143). In de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet wordt een onderscheid gemaakt tussen de netwerken enerzijds en de produktie, levering en handel in elektriciteit en gas anderzijds. De netwerken vallen vanwege hun monopoloïde karakter in het gereguleerde domein en staan onder toezicht van respectievelijk de Dienst uitvoering en toezicht Energie (DTe) en de Nederlandse mededingingsautoriteit (Nma). De produktie, levering en handel van elektriciteit en gas behoren tot de vrije markt, waarvan het functioneren gecontroleerd wordt door de Nma. De Nederlandse Mededingingsautoriteit is een zelfstandig bestuursorgaan geworden en waarbij de DTe als onderdeel is ondergebracht. De Minister van Economische Zaken houdt tot 2005 een aanwijzingsbevoegdheid voor de DTe, zodat deze jonge dienst gelegenheid heeft zich te ontwikkelen tot een adequate toezichthouder. Het onderscheid in de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet tussen handel en transport van energie dient zo zuiver mogelijk te blijven. In principe dient de rol van de DTe beperkt te blijven tot die van de gereguleerde netwerken. Tevens heeft de DTe als taak het beschermen van de gebonden afnemers door toe te zien op de leveringsprijzen voor de consumenten. Voor de uitvoering van bovengenoemde taken van de DTe zijn drie clusters gevormd. Op de eerste plaats het cluster Regulering,dat bepaald welke tarieven de netbeheerders mogen toepassen. Op de tweede plaats het cluster Toezicht. Hier wordt het beheer en onderhoud van het net gecontroleerd. En tenslotte het cluster Infra, dat toezicht houdt op het marktontwerp en de ontwikkelingen volgt op lange termijn. In het kader van deze scriptie is het interessant te melden dat in de Elektriciteitswet 1998 is vastgelegd dat de tarieven van de netbeheerders gereguleerd worden met een prijsplafond. De toezichthouder dwingt de netbeheerders uit hoofde daarvan de reële prijzen jaarlijks te laten dalen.

scriptie mcdm

19


Een te strak prijsplafond kan echter noodzakelijke vervangings- en uitbreidingsinvesteringen onmogelijk maken en zo de leveringszekerheid in gevaar brengen. Dit is maatschappelijk absoluut ongewenst. Tot slot van deze paragraaf wil ik nog opmerken dat tijdens enkele interviews tijdens mijn stageperiode bij een energiebedrijf is gemeld dat energiebedrijven weinig vertrouwen hebben in DTe. Zij zouden volgens hen onvoldoende geëquipeerd zijn en zij zouden hun rol als toezichthouder en handhaver niet waar kunnen maken. Een nadere toelichting hierop bleef uit, maar er werd wel een indruk gewekt.

scriptie mcdm

20


4

Veiligheid van de energiemarkt.

De veiligheid van de energiemarkt kan vanuit vele kanten worden bezien. In het hierna volgende hoofdstuk zal op de eerste plaats in algemene zin aangegeven worden wat onder het begrip veiligheid wordt verstaan. Vervolgens zullen relevante begrippen in het kader van veiligheid van de energiemarkt nader worden toegelicht. 4.1

Nadere toelichting op begrip veiligheid

Het begrip veiligheid kent vele betekenissen. In het kader van deze scriptie wil ik het begrip veiligheid benaderen vanuit de beleving van de burger en de zorg ervoor van de overheid. Het gaat hier dan niet over de definitie maar eerder over het begrip veiligheid en hoe we daar als overheid en burger mee omgaan. In het boek “Normal Accidents” omschrijft Charles Perow verschillende benaderingen van veiligheid. Volgens Perrow heeft veiligheid alles te maken met verschil in soorten rationaliteit. Zo beschrijft Perrow “absolute rationaliteit” als een die hoort bij veiligheid in het kader van risico- analyses en kansberekeningen. Deze absolute rationaliteit is een voorbeeld van technocratische benadering. In allerlei stappenplannen die de overheid de laatste jaren heeft uitgebracht (in het kader van integrale veiligheid, sociale veiligheid en fysieke veiligheid) wordt veiligheid rationeel benaderd. Evenals Turner geeft Perrow aan dat rationaliteit van mensen en organisaties beperkt is. De zogenaamde “bounded rationality”; een beperkte rationaliteit (Van Duin, 1992, pag. 50). In het dagelijkse leven laten mensen en organisaties zich meer leiden op basis van een beperkte rationaliteit. Mensen wegen risico’s en veiligheid niet af aan de hand van kansberekeningen, maar vooral aan ervaringen van zichzelf en van anderen. Perrow onderscheidt nog een andere vorm van rationaliteit, de sociaal-culturele rationaliteit. Daarbij geldt niet zozeer de kans op overlijden of verwonding als uiteindelijk risico, maar de angst van de burgers. Niet alleen de angst voor de dood, maar ook de angst voor sociale ontwrichting als gevolg van een ramp zoals bijvoorbeeld een langdurige verstoring in de energievoorziening. (NVBC, jaarcongres van de brandweervereniging- NVBC- te Deventer, De rol van de brandweer bij Integraal veiligheidsbeleid, oktober 1994, pagina 8) Tegenwoordig is er veel aandacht voor het wegnemen en beheersbaar maken van de oorzaken van onveiligheid (pro-actie en preventie). Het is zelfs een van de speerpunten in het landelijk beleidskader “De ketens gesmeed; rampenbestrijding 2001-2004”. Veiligheid wordt beïnvloed door ontwikkelingen en besluiten in uiteenlopende sectoren van de samenleving, zoals volkshuisvesting, verkeer en vervoer, milieu, stadontwikkeling, ruimtelijke ordening, economische zaken en openbare werken. De overheid, het bestuur, is verantwoordelijk voor de samenhang in het beleid van dit totaalproduct. De overheid zet zich dan ook in voor het vergroten van de samenhang en de samenwerking tussen de organisaties die veiligheid kunnen bevorderen. Een voorbeeld hiervan is het tot stand brengen van de veiligheidsregio’s. De rijksoverheid heeft de laatste jaren initiatieven genomen om de integrale aanpak van veiligheid te stimuleren. Plannen in het kader van integrale veiligheid, externe veiligheid, sociale

scriptie mcdm

21


veiligheid (bijvoorbeeld de beheersing van veel voorkomende criminaliteit) en fysieke veiligheid (de beheersing van risico’s, incidenten en rampen) zijn daar voorbeelden van (Ministerie van Binnenlandse Zaken, januari 1995, pagina 6). De burger echter ziet veiligheid als een totaalproduct. Veiligheid is vrij zijn van gevaar. Hierbij hoort de opmerking dat de burgers verwachten dat de overheid beleid ontwikkelt dat een belangrijke bijdrage levert aan hun veiligheid (VNG, 1994, pagina 17). In deze scriptie heeft het begrip veiligheid betrekking op een tweetal aspecten. Op de eerste plaats vanuit de burger, lees samenleving, gezien. In dat kader heeft veiligheid te maken met de kwetsbaarheid van de samenleving als gevolg van een verstoring in de energielevering. Veerkracht en anticipatie van de samenleving zijn hierbij van belang. Op de tweede plaats vanuit de overheid, lees energieleveranciers, gezien. Hierbij heeft veiligheid betrekking op de continuïteit van de energielevering. Leveringszekerheid op korte termijn en voorzieningzekerheid op langere termijn spelen hierbij een rol van betekenis. Het begrip veiligheid wordt in beide situaties gezien vanuit de beperkte- en de sociaal culturele rationaliteit van Perrow. Beoordelen van veiligheid op basis van ervaringen van zichzelf en op die van anderen. En veiligheid bezien vanuit de angst voor sociale ontwrichting als gevolg van een langdurige verstoring in de energievoorziening. 4.2

Beschrijving van de ketenafhankelijkheid van energie

De plaats die de energievoorziening in onze samenleving inneemt is bijzonder en van een enorm belang. Het is een basisvoorziening waar we niet meer zonder kunnen. Elektriciteit en gas behoren tot de belangrijkste voorzieningen in ons maatschappelijk, economisch- en sociaal leven. Onze technische infrastructurele systemen zijn in belangrijke mate afhankelijk van elektriciteit en gas. Met name het wegvallen van de elektriciteitsvoorziening heeft gevolgen voor het functioneren van andere infrastructuren, zoals de drinkwatervoorziening, de waterhuishouding, het transport, de telecommunicatie en afval. Zelfs de gasvoorziening in ons land is afhankelijk van de elektriciteit en andersom (NRC, 22 april 1999). De invloed van het wegvallen van de elektriciteitsvoorziening kan tweeledig zijn. Ten eerste kan het functioneren van de infrastructuur zelf worden beïnvloed. Ten tweede kan de apparatuur die aangesloten is op de infrastructuur en afhankelijk is van elektriciteit niet meer functioneren of vindt een (sociale) reactie plaats waardoor het functioneren van de infrastructuur wordt beïnvloed. De hier onderstaande figuur 5 geeft aan wat de gevolgen van een stroomuitval kunnen zijn op het functioneren van de infrastructuren als functie van de duur van de stroomuitval (Rathenau instituut, 1994, pagina 15 en 16).

scriptie mcdm

22


Figuur 5:

Invloed van het wegvallen van de elektriciteitsvoorziening op infrastructurele systemen als functie van de duur van de uitval.

De ketenafhankelijkheid van met name energie is ons nog eens duidelijk voorgehouden tijdens de afgelopen millenniumwisseling. Uit de vele scenariobeschrijvingen bleek dat bij het uitvallen van de energievoorziening al vrij snel problemen zouden kunnen ontstaan met betrekking tot de openbare orde en veiligheid, gezondheidszorg, veehouderijen, enz. (Leidraad Maatramp, 2000, pagina 85). 4.3

Nadere toelichting op kwetsbaarheid

De kwetsbaarheid van de samenleving door ongewenste (technische) storingen, ongewenst menselijk handelen en ongewenste gebeurtenissen kan aanleiding zijn voor een ernstige maatschappelijke ontregeling. Technische infrastructurele systemen, zoals de energievoorziening, leveren produkten of diensten die belangrijk zijn voor het algemeen maatschappelijk functioneren. De samenleving is daardoor kwetsbaar voor een verstoring van het functioneren van deze technische infrastructurele systemen. Het begrip kwetsbaarheid van de samenleving wordt daarom als volgt omschreven: “de gevoeligheid van het maatschappelijk functioneren voor het uitvallen van bepaalde functies” (Rathenau instituut, 1994, pagina 101). In diverse studies wordt gewezen op het feit dat geïndustrialiseerde landen tegelijkertijd met hun technologische ontwikkeling kwetsbaarder zijn geworden voor verstoringen. Dit is gedefinieerd als de kwetsbaarheidsparadox en wordt als volgt omschreven: “naarmate een land minder kwetsbaar is in haar voorzieningen, komt iedere verstoring van de produktie, distributie en consumptie van die voorziening des te harder aan” (Rathenau instituut, 1994, pagina 102). Niet alleen de technologische ontwikkeling van de energievoorziening kan tot een toenemende kwetsbaarheid leiden. De technologische ontwikkeling heeft ook geleid en zal in de toekomst alleen nog maar meer leiden, tot een grotere penetratie van elektrische apparatuur en van elektronische regel-, controle- en besturingssystemen.

scriptie mcdm

23


Denk in dit verband ook aan de toenemende penetratie van computersystemen die elektrisch gevoed worden. Hierdoor is er in het geval van elektriciteitsvoorziening sprake van en dubbele kwetsbaarheidsparadox. De millennium problematiek was hier een voorbeeld van. Naast deze toegenomen zekerheid van de elektriciteitsvoorziening en de toenemende penetratie van elektrische apparatuur speelt zelfs nog een derde aspect een rol. De toegenomen afhankelijkheid van de andere infrastructurele voorzieningen, zoals de drinkwatervoorziening, de telecommunicatie en de gasvoorziening zorgt ervoor dat bij een uitval van de elektriciteitsvoorziening, deze voorzieningen in principe ook verstoord zouden kunnen raken. Gezien deze grote afhankelijkheid van het gebruik van elektriciteit in de samenleving is de verwachting dat de maatschappelijke kwetsbaarheid voor een verstoring van de elektriciteitsvoorziening groot is. De wijze waarop de samenleving hierop zowel technisch, organisatorisch, sociaal als bestuurlijk reageert, wordt de maatschappelijke veerkracht genoemd (Rathenau instituut, 1994, pagina 102). 4.4

Nadere toelichting op continuïteit

De samenleving moet op elk moment kunnen beschikken over elektriciteit en gas en daarom is een goed werkende vrije energiemarkt van groot belang. De continuïteit van deze vorm van energievoorziening is daarmee een gedeelde zorg, waarin niet alleen elk energiebedrijf maar ook de overheid een eigen rol speelt. De zorg betreft de leveringszekerheid op korte termijn (de dagelijkse kwaliteit, beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de leveringen) en de voorzieningszekerheid op lange termijn. Een aantrekkelijk ondernemingsklimaat, een soepel werkende transparante markt, een stabiel politiek klimaat en voorspelbare regelgeving, dragen daaraan positief bij (EnergieNed, een gezonde energiemarkt, 2001, pagina 4). 4.5

Nadere toelichting op leveringszekerheid op korte termijn

Om voor een ongestoorde levering van elektriciteit en gas te zorgen heeft de energiebranche veel geïnvesteerd en geïnnoveerd. Ze draagt er zorg voor dat er steeds voldoende transportcapaciteit is, het net veilig en betrouwbaar is, en de actuele balans tussen vraag en aanbod in het energiesysteem gehandhaafd wordt. De netbeheerders zijn hiervoor verantwoordelijk. TenneT, als landelijk elektriciteitsnetbeheerder, handhaaft continue de energiebalans. Bij gas liggen er belangrijke taken bij de gas(transport)netbeheerders (EnergieNed, een gezonde energiemarkt, 2001, pagina 5). Het wordt terecht aan de markt overgelaten om voldoende beschikbaar productievermogen te ontwikkelen. Om te zorgen dat de producenten daadwerkelijk leveren als op hen gerekend wordt, zijn goede marktvoorwaarden voor producenten en een goed samenspel tussen netbeheerders en producenten belangrijk. Niettemin kunnen op enig moment leveranciers wegvallen die niet in staat zijn hun klanten van energie te voorzien (zie bijlage 1: analyse stroomcrisis Californië).

scriptie mcdm

24


Voor de grotere zakelijke klanten is dit een risico waarmee zij gewend zijn om te gaan en waarvoor de markt desgewenst diensten aanbiedt. Dit geldt in veel mindere mate voor de huishoudelijke of kleinzakelijke klanten. Om hen te beschermen ontwikkelt de energiebranche een ‘supplier of last resort’-regeling (het leveren van het laatste redmiddel), opdat klanten in zulke gevallen niet zonder energie komen te zitten. Waarschijnlijk is de regeling zelden nodig, maar het geeft wel aan dat de energiesector aan haar verantwoordelijkheden inhoud wil geven. 4.6

Nadere toelichting op voorzieningszekerheid op langere termijn

Voor de energiebedrijven is het op lange termijn waarborgen van de voorzieningszekerheid een belangrijke maatschappelijke opdracht. Daarin past bijvoorbeeld informatie-uitwisseling over capaciteitsplannen. Rechtstreekse bemoeienis van de overheid is niet gewenst. Wel is belangrijk dat de overheid de juiste voorwaarden schept, zoals een goed investeringsklimaat voor producenten, netbedrijven en energieleveranciers, zodat de markt zich stabiel, evenwichtig en niet te eenzijdig ontwikkelt. De overheid kan verder bijdragen door een duurzaam overheidsbeleid te voeren met heldere randvoorwaarden, door rekening te houden met de ontwikkelingen op de Europese markt en door te werken aan harmonisering van de verschillen in weten regelgeving in de EU. Zo zal op Europees niveau gewerkt moeten worden aan bijvoorbeeld gelijke omstandigheden voor marktpartijen om in productiecapaciteit te investeren. Omdat de gasvraag steeds meer uit voorraden buiten Europa gedekt moet worden, zijn er in de toekomst hoge investeringen nodig. Het is dan ook belangrijk dat de Nederlandse gastransportbedrijven actief kunnen participeren in de ontwikkeling van het Europese gastransportnet. Verder is voorzichtigheid geboden bij het openen van de competitieve gasmarkt, gezien de strategische belangen van Nederland. Een werkbare competitieve gasmarkt blijft echter wel het eerste uitgangspunt voor de energiebedrijven. 4.7

De rol van de overheid en de energiebedrijven in het kader van de veiligheid

Bij zowel de overheid als bij de energiebedrijven is er een verantwoordelijke rol weggelegd voor wat betreft de continuïteit van de energielevering alsmede de leveringszekerheid op de korte termijn en de voorzieningszekerheid op de lange termijn. Op welke wijze voorzien de overheid en de energiebedrijven in hun verantwoordelijkheid om continuïteit, leveringszekerheid en voorzieningszekerheid van energie tijdens produktie, transport en distributie te realiseren? 4.7.1 De rol van de overheid. De overheid dient zorg te dragen voor een gezond economisch klimaat om grote investeringen (onderhoud en vervanging) in technisch infrastructurele systemen mogelijk

scriptie mcdm

25


te maken waardoor leveringszekerheid en voorzieningszekerheid gegarandeerd kan worden. Gezien de impact op de samenleving ligt de primaire verantwoordelijkheid bij de overheid; zij moet beleid voeren en de voorwaarden scheppen om dit publieke belang te bewaken. De voorwaarden dienen te leiden tot een goed investeringsklimaat en stabiele weten regelgeving. Zoals onder meer een stabiele omgeving ten aanzien van vergunningen, fiscaal beleid, beschikbaarheid van brandstof tegen redelijke condities. In bijlage 1 staat de casus in Californië beschreven waarbij is aangegeven wat de overheid wel en niet moet doen om een goed investeringsklimaat te scheppen voor een gezonde energiemarkt. Wanneer het niet goed gaat met de economie of wanneer er sprake is van een ongezonde economie kan dat gevolgen hebben voor de leveringszekerheid en/of voorzieningszekerheid. Hoewel de economie nooit een directe storingsoorzaak is, is er wel invloed op de kwetsbaarheid op lange termijn. In bijlage 2 (relatie economie en storingsoorzaak energielevering) wordt beschreven welke oorzaken hiervoor zijn aan te wijzen. Niet alleen in de voorbereidende zin ligt er een taak voor de overheid inzake veiligheid op de energiemarkt. Ook wanneer het mis gaat bij de energielevering moet de overheid voorbereid zijn op de mogelijke maatschappelijke effecten. De overheid heeft hiervoor plannen ontwikkeld. Hierbij moet worden gedacht aan plannen in de zin van rampenbestrijding. In de Leidraad Maatramp staat bij het ramptype “uitval nutsvoorzieningen” aangegeven wat de effecten zijn bij bijvoorbeeld uitval of storing van de elektriciteits- en/of gasvoorziening (Leidraad Maatramp, 2000, pagina 84 en 85). Op het gebied van crisis- en rampenbestrijding heeft het Ministerie van Economische Zaken een eigen calamiteitenorganisatie. Deze is georganiseerd conform het handboek Crisisbeheersing EZ.. Voor een aantal voorzienbare crises zijn maatregelen getroffen om direct te kunnen optreden. Zo zijn bij schaarste verdeelsystemen voorbereid. Ook een oliecrisis is uitgewerkt. In hoeverre deze beschreven voorbereidingen een effectieve bijdrage zullen leveren aan het voorkomen van een energieverstoring en het minimaliseren van de gevolgen ervan zal in de praktijk nog moeten blijken. Voorbereidingen op een energiecrisis of een grootschalige uitval van de energiestructuur of voorziening zijn niet uitgewerkt. EZ verwacht met de algemene crisisvoorbereiding voldoende het hoofd te kunnen bieden aan deze situaties (Van Santvoort, 2002, pagina 18). In het interdepartementale project “Bescherming vitale infrastructuur” is vorig jaar een onderzoek gestart naar maatregelen die getroffen moeten worden in onder andere de energiesector om de beschikbaarheid van de energie zo lang mogelijk te waarborgen. De aanslagen in de Verenigde Staten in september 2002 en de wereldwijde gevolgen daarvan, hebben een nieuw licht geworpen op de kwetsbaarheid van de samenleving. Niet alleen deze dreiging van het internationaal terrorisme heeft de aandacht voor de vitaliteit van de samenleving acuut nieuw leven ingeblazen. Met name de millenniumovergang, met de bijbehorende dreiging van het massaal uitvallen van computersystemen, stonden symbool voor de nieuwe risico’s in de high tech samenleving. De kwetsbaarheid van de 21e eeuw wordt mede bepaald door de grote onderlinge afhankelijkheid van processen en transportsystemen. Die samenhang en ketenafhankelijkheid krijgt in het project bijzondere aandacht.

scriptie mcdm

26


De energiesector neemt hierin een belangrijke plaats in. De verwachting is dat het onderzoek in 2004 wordt afgerond (Jastrzebski, 2002, pagina, 14 en 15). De rol van de energiebedrijven. Ook de energiebedrijven hebben een belangrijke taak op het vlak van de veiligheid van de energiemarkt. Naast de zorg voor een gezonde bedrijfsvoering en een voldoende en betrouwbare energielevering op zowel de korte als lange termijn hebben ook zij zich voorbereid op een verstoring van de energielevering. Zowel de elektriciteits- als de gasbedrijven hebben hun systemen redundant uitgevoerd daar waar het mogelijk en economisch verantwoord is. Tevens hebben zowel de elektriciteitsbedrijven als de gasbedrijven hun calamiteitenplannen gereed wanneer het toch onverhoopt mis mocht gaan met de energielevering op korte en/of lange termijn. Bovenstaande constateringen zijn gedaan tijdens de stageperiode die ik heb doorgebracht bij Essent Netwerk Zuid en bij Gasunie Gastransport Services. De huidige energiebedrijven hebben baad bij het feit dat de nutsbedrijven van voorheen het thema veiligheid en leveringszekerheid hoog in het vaandel hadden staan. Deze zelfde huidige bedrijven menen nu dat het de verantwoordelijkheid van zowel de Nederlandse- als de Europese overheid is geworden om zorg te dragen voor de veiligheid van de energiemarkt.

scriptie mcdm

27


5.

Analyse

5.1

Beschrijving van het model

De relaties tussen het voorgaande theoretische kader (hoofdstuk 2) en de veiligheid van de energiemarkt (hoofdstuk 4) leiden tot het in figuur 6 afgebeelde analysemodel. De analyse wordt als volgt nader uitgewerkt. In paragraaf 5.2 worden allereerst een tweetal van belang zijnde uitgangspunten geformuleerd. Vervolgens komt in paragraaf 5.3 de kwetsbaarheidsanalyse aan de orde. Aan de hand van een aantal vraagstellingen wordt de relatie tussen de kwetsbaarheid van de samenleving als gevolg van een energieverstoring enerzijds en veerkracht, anticipatie, hiërarchie en netwerk anderzijds aangegeven. In paragraaf 5.4 wordt, eveneens aan de hand van diverse vragen, de continuïteitsanalyse beschreven. Hier wordt de relatie tussen de continuïteit van energielevering en de leveringszekerheid op korte termijn en de voorzieningzekerheid op lange termijn toegelicht. Tenslotte wordt in paragraaf 5.5 aandacht besteed aan de veiligheidsanalyse. Hier staat beschreven wat de kwetsbaarheid van de samenleving en de continuïteit van de energielevering betekent voor de veiligheid op de energiemarkt.

Veiligheid energiemarkt

Kwetsbaarheid van de samenleving als gevolg van verstoring energielevering

Veerkracht en anticipatie van de samenleving

Figuur 6:

scriptie mcdm

Hiërarchie en netwerk

Continuïteit van de energielevering

Leveringszekerheid op korte termijn

Analysemodel (N. Bruinincx)

28

Voorzieningzekerheid op lange termijn


5.2

Uitgangspunten

Alvorens met de analyse te beginnen is het van belang om vooraf enkele duidelijke uitgangspunten te formuleren. Het eerste uitgangspunt is dat in het model het begrip veiligheid, naast de omschrijving in hoofdstuk 4, een tweetal aspecten betreft, te weten: • kwetsbaarheid van de samenleving als gevolg van een verstoring in de energielevering en • continuïteit van de energielevering. Op de tweede plaats wordt als uitgangspunt veronderstelt dat de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland een structuur kent die overeenkomt met die van een netwerkorganisatie. Dit uitgangspunt wordt als volgt onderbouwd: Op de geliberaliseerde energiemarkt werken diverse organisaties samen om uiteindelijk de energie vanaf de producent via het transport en de distributie aan de gebruiker af te leveren. Het zal duidelijk zijn dat in de betreffende energiewereld alle betrokken organisaties en bedrijven moeten samenwerken. Wanneer organisaties samenwerken zal er in het algemeen niet vaak sprake zijn van een hiërarchisch bovengeschikte actor. Samenwerking komt dan vooral tot stand op basis van vrijwilligheid (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, pagina 28). Toch is hier het hiërarchiedenken aanwezig. Zo zal het duidelijk zijn dat in Nederland energieproduktiebedrijven, energietransportbedrijven, energiedistributie-bedrijven en toezichthouders moeten samenwerken bij de realisatie van de energielevering. Afhankelijk van het onderwerp en het moment waarop het onderwerp actueel is, kan iedere betrokken partij zich zelf als top van een hiërarchie beschouwen (bijvoorbeeld wanneer de productie aan de orde is, dan kunnen de produktiemaatschappijen zichzelf als bovengeschikt aan de andere partijen beschouwen). Het hiërarchierad suggereert dat 1 partij op voor hem belangrijke onderwerpen de regie heeft. De aannames die achter de gedachten van het hiërarchierad schuilen (zie hoofdstuk 2, pagina 11 van deze scriptie) zullen zich in werkelijkheid echter vrijwel nooit manifesteren. Een netwerk daartegenover benadert de werkelijkheid vele malen beter. Op basis van bovenstaande toelichting en de hierna volgende definitie van een netwerk kan de samenwerking tussen de betrokken energiebedrijven (producent, transporteur en distributeur) in de geliberaliseerde energiemarkt beschouwd worden als een netwerk. “ Een netwerk is een dynamisch geheel van actoren, die wederzijds afhankelijk zijn, een onderlinge variëteit kennen en zich relatief gesloten ten opzichte van elkaar kunnen opstellen” (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 1999, pagina 32). Het is daarom dat ik in deze scriptie de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland beschouw als een netwerkorganisatie.

scriptie mcdm

29


5.3

Kwetsbaarheidsanalyse

In deze paragraaf is de kwetsbaarheidanalyse verder uitgewerkt aan de hand van een aantal vragen. De vragen hebben betrekking op onderlinge relaties tussen kwetsbaarheid van de samenleving enerzijds en veerkracht, anticipatie, hiërarchie en netwerk anderzijds. 1. Welke aspecten maken de samenleving kwetsbaar bij een verstoring in de energielevering? 2. Welke aspecten dragen bij aan de kwetsbaarheid van de geliberaliseerde energiemarkt? 3. Dragen veerkracht en anticipatie van de geliberaliseerde energiemarkt bij tot een meer of minder kwetsbare samenleving? 4. Draagt een hiërarchie- of een netwerkstructuur van de energiemarkt bij tot een meer of minder kwetsbare samenleving ? 5. Is de veerkracht van de samenleving gebaad bij een hiërarchie- of netwerkstructuur?



Veerkracht en anticipatie van de samenleving

Hiërarchie en netwerk

1. Welke aspecten maken de samenleving kwetsbaar bij een verstoring in de energielevering? Het antwoord op deze vraag betreft een drietal aspecten. Op de eerste plaats de ketenafhankelijkheid. Op de geliberaliseerde energiemarkt is sprake van ketenafhankelijkheid. De kwetsbaarheid van de samenleving is in belangrijke mate gekoppeld aan verstoringen van technische infrastructurele systemen. Onze technische infrastructurele systemen zijn in belangrijke mate afhankelijk van elektriciteit en gas.

scriptie mcdm

30


Het wegvallen van deze vormen van energie heeft gevolgen voor het functioneren van andere infrastructurele voorzieningen zoals drinkwatervoorziening, waterhuishouding, het transport, telecommunicatie, enz.. In figuur 5 in paragraaf 4.2 van deze scriptie staan de gevolgen van de ketenafhankelijkheid voor de kwetsbaarheid van de samenleving weergegeven. Op de tweede plaats de penetratie van elektriciteit als energievoorziening. Onze samenleving wordt in toenemende mate afhankelijk van het gebruik van elektriciteit. In paragraaf 4.3 staat al beschreven dat de huidige snelle technologische ontwikkeling zal leiden tot een toenemende penetratie van elektrische apparatuur. Deze toenemende penetratie zal, als gevolg van een toenemende afhankelijkheid van elektriciteit, vervolgens leiden tot een toename van de kwetsbaarheid van onze samenleving. De stormachtige ontwikkeling en toepassing van automatisering in onze samenleving is hiervan een goed voorbeeld. Ook in de toekomst zal, ook bij een geliberaliseerde energiemarkt, sprake zijn van toenemende penetratie van elektriciteit. En tenslotte het vertrouwen op leveringszekerheid. Toen de energiebedrijven nog in handen waren van de publieke sector (de overheid) was er sprake van een grote betrouwbaarheid voor wat betreft de energielevering (Van Santvoort, 2002, pagina 29). Doordat in het verleden maar weinig frequente en/of langdurige verstoringen hebben plaats gevonden is het aannemelijk dat de samenleving in toenemende mate is gaan vertrouwen op de leveringszekerheid van energie. Gegevens vanuit het verleden geven aan dat, voor met name de elektriciteitsvoorziening, de gemiddelde jaarlijkse uitvalduur laag is ten opzichte van overige Europese landen (Rathenau instituut, 1994, pagina 34 en 35). Dit vertrouwen is er mogelijk de oorzaak van dat niet alleen de individuele burger maar ook het bedrijfsleven zich minder bewust heeft bezig gehouden met mogelijke consequenties van frequente en/of langdurige energieverstoringen. Dit toenemende vertrouwen in de leveringszekerheid kan leiden tot een toenemende kwetsbaarheid. 2. Welke aspecten dragen bij aan de kwetsbaarheid van de geliberaliseerde energiemarkt? Met andere woorden: wat maakt de geliberaliseerde energiemarkt kwetsbaar? De voorwaarden die van belang zijn voor het goed functioneren van een geliberaliseerde energiemarkt zijn tevens de aspecten die de kwetsbaarheid van de betreffende energiemarkt bepalen. Hierbij moeten we denken aan de volgende aspecten: - door de overheid juist geformuleerde marktvoorwaarden; - goed en gezond investeringsklimaat; - een aantrekkelijk ondernemingsklimaat; - een goed samenspel tussen netbeheerders en producenten; - info-uitwisseling voor wat betreft capaciteitsplannen; (betreft onder andere een balans tussen vraag en aanbod, voldoende beschikbaar productievermogen, voldoende transportcapaciteit) - een voorspelbare regelgeving die rekening houdt met ontwikkelingen in Europees verband. Bovenstaande opsomming maakt het duidelijk dat er nogal wat aspecten zijn die van invloed kunnen zijn op het goed functioneren van de geliberaliseerde energiemarkt.

scriptie mcdm

31


Tevens kan hierbij opgemerkt worden dat er diverse actoren betrokken zijn die allen invloed uitoefenen op het functioneren van de geliberaliseerde energiemarkt (De Nederlandse overheid, de Europese gemeenschap, de produktiebedrijven, netbeheerders, transportbedrijven). 3. Dragen veerkracht of anticipatie van een geliberaliseerde energiemarkt bij tot een meer of minder kwetsbare samenleving? Het antwoord op vraag 1 geeft aan dat ketenafhankelijkheid, penetratie van elektriciteit en vertrouwen in leveringszekerheid van invloed zijn op de kwetsbaarheid van de samenleving bij een verstoring in de energielevering. De vraag is nu of een veerkrachtige of een anticiperende energiemarkt een bijdrage kunnen leveren aan deze drie faktoren. Ketenafhankelijkheid en penetratie van elektriciteit in de samenleving zijn beiden van toepassing op zowel een veerkrachtige energiemarkt als op een anticiperende energiemarkt en dragen in dit verband weinig tot niets bij aan een meer of mindere kwetsbare samenleving. Het vertrouwen in leveringszekerheid heeft wel invloed op de kwetsbaarheid van de samenleving. De vraag die nu luidt is of een veerkrachtige energiemarkt in meer of mindere mate bijdraagt aan vertrouwen in energielevering dan een anticiperende energiemarkt. Het veerkrachtscenario van Wildavsky geeft aan dat een veerkrachtige geliberaliseerde energiemarkt het vermogen heeft teneinde om te gaan met onverwachte situaties en het vermogen heeft om hier weerstand tegen te bieden. Een dergelijke veerkrachtige energiemarkt is gewenst als zowel voorspelbaarheid als kennis van verstoringen laag is (zie paragraaf 2.1 van deze scriptie). Verondersteld mag worden dat in dat geval er weinig of geen vertrouwen zal zijn bij de samenleving inzake de leveringszekerheid van energie. Een anticiperende energiemarkt straalt in die zin meer vertrouwen uit naar de samenleving. Een anticiperende geliberaliseerde energiemarkt gaat uit van het scenario dat de risico’s en effecten van een energieverstoring bekend zijn en dat er voor de leveringszekerheid passende oplossingen bestaan. Men is voorbereid op leveringszekerheid. Op basis van bovenstaande statements kan geconcludeerd worden dat een veerkrachtige of een anticiperende geliberaliseerde energiemarkt weinig invloed kan uitoefenen op de ketenafhankelijkheid en de penetratie van elektriciteit in de samenleving. Ofschoon het nog op feiten moet worden getoetst zal een anticiperende geliberaliseerde energiemarkt meer vertrouwen geven in leveringszekerheid dan een veerkrachtige energiemarkt. Omdat een toenemend vertrouwen in de leveringszekerheid kan leiden tot een toenemende kwetsbaarheid zal anticipatie van een geliberaliseerde energiemarkt bij kunnen dragen aan een meer kwetsbare samenleving.

scriptie mcdm

32


4. Draagt een hiërarchie- of een netwerkstructuur van de energiemarkt bij tot een meer of minder kwetsbare samenleving ? Voorheen was sprake van een hiërarchische energiemarkt. Deze oude nutsbedrijven zorgden voor extra redundantie in de systemen (zowel de elektriciteit als gasbedrijven). Het N-1 criterium (een term in de energiewereld die aangeeft dat alle netwerken en installaties dubbel worden uitgevoerd zodat falen van een onderdeel van het net elders kan worden opgevangen) en de goldplating (beter uitvoeren dan minimaal noodzakelijk), zijn voorbeelden die aangaven hoe de hiërarchische energiebedrijven in het verleden omgingen met de ketenverantwoordelijkheid van productie tot klant (Van Santvoort, 2002, pagina 29). Tevens waren het factoren die de samenleving vertrouwen gaven in de leveringszekerheid. Op basis van bovenstaand feit zou je kunnen stellen dat een hiërarchische structuur van de energiemarkt een positieve bijdrage levert aan het vertrouwen in de energielevering en daarmee bijdraagt aan een meer kwetsbare samenleving. Een toenemend vertrouwen in de leveringszekerheid kan leiden tot een toenemende kwetsbaarheid. Deze waarneming is door Van Duin en Rosenthal gedefinieerd als de kwetsbaarheidsparadox: “Naarmate een land minder kwetsbaar is in haar voorzieningen, komt iedere verstoring van de produktie, distributie en consumptie van die voorziening des te harder aan” (Van Duin en Rosenthal, 1991, pagina 19). Deze paradox geeft aan dat een afname van de kans op een verstoring kan betekenen dat de gevolgen van zo’n verstoring zullen toenemen. De huidige geliberaliseerde energiemarkt wordt beschouwd als een netwerkstructuur. Het toeval wil dat juist de laatste jaren het vertrouwen in de leveringszekerheid afneemt als gevolg van het toenemend aantal verstoringen in de energielevering. Op dit moment zijn hierover onvoldoende gegevens bekend om aan te geven dat er een verband bestaat tussen de netwerkstructuur van de geliberaliseerde energiemarkt en de toename van het aantal verstoringen. In een netwerkstructuur staan pluriformiteit, wederzijdse afhankelijkheden, geslotenheid en dynamiek centraal. Het is maar de vraag of deze kenmerken een positieve bijdrage leveren aan de ketenverantwoordelijkheid en het vertrouwen in de leveringszekerheid. Op basis van deze gegevens is niet aan te geven of een netwerkstructuur van de energiemarkt in meer of mindere mate bijdraagt aan een kwetsbare samenleving. 5. Is de veerkracht van de samenleving gebaad bij een hiërarchie- of netwerkstructuur? Bij de veerkracht van de samenleving wordt er van uit gegaan dat bij een verstoring in de energielevering de samenleving over voldoende reserves beschikt en dat ze over voldoende flexibiliteit en variëteit beschikt om de gevolgen van de verstoring weg te nemen of te beperken. Technische maatregelen enerzijds en organisatorische maatregelen anderzijds bepalen de grootte van de veerkracht (Rathenau instituut, 1994, pagina 89). Uit onderzoek in het verleden is gebleken dat de veerkracht van de samenleving in geval van een energieverstoring niet erg groot is. Uit hetzelfde onderzoek blijkt ook dat vergroting van de veerkracht van samenleving wel mogelijk is (Rathenau instituut, 1994, pagina 98).

scriptie mcdm

33


Maakt nu de vergroting van de veerkracht van de samenleving meer kans bij een hiërarchische organisatiestructuur of een netwerkstructuur van de energiemarkt? Bij de oude hiërarchisch georganiseerde nutsbedrijven uit het verleden is geconstateerd (zie antwoord op vraag 4) dat zij als gevolg van goede voorbereidingen en redundante uitvoeringen van de systemen en installaties een toenemend vertrouwen hebben georganiseerd in de samenleving. Dit toenemende vertrouwen heeft geresulteerd in geringe veerkrachtige samenleving en een toenemende kwetsbaarheid van deze samenleving. De netwerkstructuur van de geliberaliseerde energiemarkt kent vele grootschalige (buitenlandse) bedrijven die wederzijds van elkaar afhankelijk zijn. Ze zijn gesloten en dynamisch vanwege grote financiële belangen. Het overleven in de markt, expansie op andere markten en het uitbreiden van het productenpakket zijn daar enkele voorbeelden van. Zij investeren minder. De goldplating waar de oude nutsbedrijven om bekend stonden is bij de geliberaliseerde energiemarkt minder van toepassing (korte terugverdientijden en minimale investeringen zijn van groot belang om te overleven). Deze aspecten zijn mogelijk de oorzaak van de toenemende uitvalduur van de energievoorziening. Het vertrouwen van de samenleving in de leveringszekerheid is aan het afnemen. De samenleving zal veerkrachtiger moeten worden om de gevolgen van de verstoringen beperkt te houden. Op basis van deze toelichting mag worden aangenomen dat een veerkracht van de samenleving is gebaad bij een netwerkstructuur van de geliberaliseerde energiemarkt. 5.4

Continuïteitsanalyse

In deze paragraaf wordt de analyse van de continuïteit van de energielevering verder uitgewerkt aan de hand van de volgende vragen: 1. Wat zijn de gevolgen voor de samenleving bij het ontbreken van leveringszekerheid op korte termijn en voorzieningzekerheid op lange termijn? 2. Kan de geliberaliseerde energiemarkt de continuïteit van de energielevering waarborgen? 3. Is continuïteit van energielevering van belang voor de veerkracht van de samenleving?

Veiligheid energiemarkt Continuïteit van de energielevering

Leveringszekerheid op korte termijn scriptie mcdm

Voorzieningzekerheid op lange termijn 34


1. Wat zijn de gevolgen voor de samenleving bij het ontbreken van leveringszekerheid op korte termijn en voorzieningzekerheid op lange termijn? De gevolgen van een verstoring voor de samenleving kunnen worden ingedeeld in een drietal criteria, te weten maatschappelijke gevolgen, infrastructurele gevolgen en schade (Rathenau instituut, 1994, pagina 43 en 44). Voor wat betreft het maatschappelijke criterium geeft het aantal mensen dat verstoken blijft van energie de maat van het gevolg aan. Binnen het maatschappelijk criterium worden er drie verschillende typen gevolgen ondervonden: - directe gevolgen (uitval van productieproces, computers, liften e.d.); - indirecte gevolgen (verstoring “just in time”leveringen, verkeerschaos, niet kunnen winkelen); - na-ijleffecten (opnieuw opstarten van produktie en systemen, schoonmaken, onderzoek naar oorzaak). De infrastructurele gevolgen hebben betrekking op de ketenafhankelijkheid van energie. Drinkwatervoorziening, transport, telecommunicatie, afvalverwerking enz. zullen eveneens verstoringen in levering ervaren die vervolgens weer maatschappelijke gevolgen hebben en schade veroorzaken. Met betrekking tot het criterium schade betreft het met name de economische schade. Bij economische schade van een energieverstoring kunnen de volgende drie typen gevolgen worden onderkend: - bedrijfsgevolgen (kosten extra arbeid, minder winst, enz.); - gevolgen voor infrastructuren en openbare diensten ( gezondheidseffecten, veiligheidseffecten, verspilling en beschadiging); - gevolgen voor huishoudens (ongemak, stress, verloren vrije tijd). 2. Kan de geliberaliseerde energiemarkt de continuïteit van de energielevering waarborgen? De geliberaliseerde energiemarkt zal in principe alles in het werk stellen om de continuïteit van energielevering te waarborgen. Deze waarborg is alleen mogelijk als wordt voldaan aan de voorwaarden van een geliberaliseerde energiemarkt (zie paragraaf 4.5 en 4.6 van deze scriptie). Echter recente gebeurtenissen op de geliberaliseerde energiemarkt hebben aangetoond dat continuïteit van energielevering niet altijd te waarborgen is. De stroomuitval in Californië, de stroomcrisis in België en de recente frequente stroomuitval in Nederland zijn hier voorbeelden van. 3. Is de continuïteit van de energielevering van belang voor de veerkracht van de samenleving? Ook hier speelt de kwetsbaarheidsparadox een rol van betekenis. Als de continuïteit van de energielevering gewaarborgd is en leidt tot een grote mate van leveringszekerheid, zal dat leiden tot een toenemend vertrouwen van de samenleving in de energielevering. Het verleden met de nutsbedrijven heeft ons geleerd dat dit toenemende vertrouwen heeft geresulteerd in een geringe veerkrachtige samenleving en een toenemende kwetsbaarheid van deze samenleving.

scriptie mcdm

35


5.5

Veiligheidsanalyse

In deze paragraaf wordt de relatie toegelicht tussen de veiligheid van de energiemarkt enerzijds en de kwetsbaarheid van de samenleving als gevolg van een verstoring in de energielevering en continuïteit van energielevering anderzijds. De analyse vindt plaats op basis van de waarnemingen in voorgaande paragrafen en aan de hand van de volgende vraag:



Continuïteit van de energielevering

1. Wat is er nodig voor een veilige geliberaliseerde energiemarkt in Nederland? De geliberaliseerde energiemarkt kent in globale zin een drietal deelnemers, te weten: • energiebedrijven zoals de produktiebedrijven, transportbedrijven, distributiebedrijven, toezichthouders en netbeheerders; • overheid (zowel de Nederlandse als de Europese); • de samenleving, zijnde de energieverbruikers. Voor de energiebedrijven in een geliberaliseerd systeem is het in het kader van de veiligheid van belang dat er sprake is van: - een actuele balans tussen vraag en aanbod in het energiesysteem: (voorraadvorming van energie, met name elektriciteit, op grote schaal is onmogelijk door de afwezigheid van opslagmogelijkheden) - voldoende transportcapaciteit; - een goed samenspel tussen netbeheerders en producenten waarbij tijdige en correcte informatieuitwisseling noodzakelijk is; - voldoende voorbereiding op mogelijke verstoringen in de energielevering door middel van redundante uitvoering van installaties en systemen. Als we het over de overheid hebben dan bedoelen we in dit kader zowel de Nederlandse overheid als de Europese Gemeenschap. Beide zijn mede verantwoordelijk voor een veilige en goed functionerende energiemarkt. Daarvoor is het noodzakelijk dat zij:

scriptie mcdm

36


-

een stabiele politiek voeren waarin sprake is van aantrekkelijk ondernemingsklimaat en investeringsmogelijkheden; voorspelbare regelgeving uitvaardigen waarop energiebedrijven tijdig kunnen anticiperen; heldere en juiste randvoorwaarden stellen; zorgdragen voor gelijke omstandigheden voor de marktpartijen om zodoende in productiecapaciteit te blijven investeren voldoende voorbereidingen treffen om een energieverstoring te voorkomen en mogelijke gevolgen daarvan te beperken.

De samenleving zelf heeft weinig invloed op een veilige geliberaliseerde energiemarkt. Wel moet hierbij opgemerkt worden dat de samenleving zich wel kan voorbereiden op mogelijke gevolgen van een verstoring in de energielevering. Als op de energiemarkt sprake is van een gegarandeerde leveringszekerheid op korte termijn en een voorzieningszekerheid op langere termijn dan zou de samenleving zich in principe niet druk hoeven te maken over de veiligheid op de energiemarkt omdat dan van continue energielevering sprake is. Als dat niet het geval is zal de veiligheid van de energiemarkt afhankelijk zijn van veerkracht of het anticiperende vermogen van de bedrijven die samenwerken op de energiemarkt. De gevolgen van een niet veilige energiemarkt zijn afhankelijk van de mate van kwetsbaarheid van de samenleving. Is zij veerkrachtig genoeg om de gevolgen van een verstoring in de energielevering op te vangen? Tijdens mijn stageperiode bij Essent Netwerk Zuid en Gasunie Gastransport Services heb ik tijdens interviews met diverse managers de vraag gesteld of veiligheid niet het kindje van de rekening wordt als de energiemarkt gaat liberaliseren en energiebedrijven gaan privatiseren? Uit de antwoorden bleek dat de meningen hierover nogal uiteen liepen. Een aantal managers verwachten een Californisch- of Britisch Rail scenario. Sommigen waren nog ernstiger;” binnen nu en twee jaar gaat het licht uit in Nederland” Weer andere managers verwachten dat het wel goed komt met de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt; “er is immers genoeg toezicht en dat is ook de rol van de overheid”. Of een opmerking als deze: “het is de maatschappelijke plicht van de overheid om energieleverantie te garanderen en veilig te stellen”. Tenslotte nog een laatste mening van een manager: “het liberaliseringsproces van de energiemarkt heeft kostenreductie tot gevolg hetgeen ten koste kan en zal gaan van knowhow en onderhoud en dus op termijn indirect op veiligheid”. Een diversiteit aan meningen van deskundigen die genoeg stof tot nadenken geven voor wat betreft de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt.

scriptie mcdm

37


6.

Slotbeschouwing

De veiligheid van de energiemarkt in Nederland In de inleiding wordt de vraag gesteld of er een relatie bestaat tussen de toenemende uitvalduur van de energievoorziening en het liberaliseringsproces van de energiemarkt in Nederland. Op basis van het onderzoek kan worden geconstateerd dat het niet eenvoudig is om eenduidig aan te geven dat deze relatie bestaat. Niet alleen het uitblijven van diepte-investeringen, maximaliseren van winst en minimaliseren van kosten van het onderhoud van de infrastructuur zijn er de oorzaak van dat er een toenemend gevoel ontstaat dat veiligheid op de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland afneemt. Het voorliggende onderzoek heeft aangegeven dat er meer faktoren zijn die een rol spelen bij de veiligheid van de huidige energiemarkt in Nederland. De centrale vraag van deze scriptie; Welke factoren hebben invloed op de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland? kan ik aan het eind van dit onderzoek beantwoorden met: - kwetsbaarheid; - veerkracht en - anticipatie. Bij een geliberaliseerde energiemarkt is het gewenst, gezien de vele aspecten die de kwetsbaarheid van een geliberaliseerde energiemarkt kunnen beïnvloeden, om te beschikken over een veerkrachtige samenleving en anticiperende energiebedrijven. Een veerkrachtige samenleving en anticiperende energiebedrijven zullen bijdragen in een minder kwetsbare samenleving als geheel. Het versterken van veerkracht kan leiden tot verlaging van de kwetsbaarheid. In dit kader stelde ik tijdens het verloop van het onderzoek mezelf steeds vaker de hierna volgende vraag: “Wil de samenleving voorbereid zijn op een mogelijke verstoring of moet een verstoring worden voorkomen?” Het antwoord op de deelvraag welke aspecten de samenleving kwetsbaar maken bij een verstoring in de energielevering luidt: - ketenafhankelijkheid; - penetratie van elektriciteit als energievoorziening in onze samenleving en - vertrouwen van de samenleving op de leveringszekerheid. In het onderzoek en uit de analyse is niet gebleken dat er een relatie bestaat tussen de kwetsbaarheid van de samenleving, als gevolg van een verstoring in de energielevering, en de wijze waarop de energiemarkt is geliberaliseerd? De gevolgen voor de samenleving bij het ontbreken van continuïteit van de energielevering zijn enorm en zullen in een snel ontwikkelende high tech samenleving alleen maar toenemen als gevolg van een toenemende penetratie van elektriciteit. Het zou goed zijn als zowel de overheid als de energiebedrijven het scenariodenken verder ontwikkelen om zodoende zich te kunnen voorbereiden op mogelijke grootschalige verstoringen van de energielevering. Er zijn namelijk teveel verschillende signalen waar te nemen over de kans en de effecten van een grootschalige energieverstoring.

scriptie mcdm

38


Voor een veilige geliberaliseerde energiemarkt in Nederland is het voor zowel de overheid, als de energiebedrijven en de samenleving gewenst te beschikken over een juiste balans tussen veerkracht en anticipatie. De kwetsbaarheidsparadox Tijdens het onderzoek is door mij geconstateerd dat hiërarchische structuren van de energiemarkt een positieve bijdrage kunnen leveren aan het vertrouwen in de energielevering en daarmee bijdraagt aan een meer kwetsbare samenleving. Deze paradox geeft aan dat een toenemend vertrouwen in de leveringszekerheid kan leiden tot een toenemende kwetsbaarheid. En deze constatering sluit volledig aan bij de constatering in overige studies. Daarin wordt gesteld dat geïndustrialiseerde landen tegelijkertijd met hun technologische ontwikkeling kwetsbaarder zijn geworden voor verstoringen. Dit is gedefinieerd als de kwetsbaarheidsparadox; “naarmate een land minder kwetsbaar is in haar voorzieningen, komt iedere verstoring van de produktie, distributie en consumptie van die voorziening des te harder aan” (Rathenau instituut, 1994, pagina 102). Voor de geliberaliseerde energiemarkt zou dat kunnen betekenen dat zij zich minder druk hoeven te maken voor verstoringen van de energieproduktie, transport en distributie. Immers een samenleving die geen vertrouwen heeft in de energielevering bereid zich goed voor op een mogelijke verstoring. Door deze goede voorbereiding wordt ze minder kwetsbaar in haar voorzieningen. Tot slot Op de voorpagina van deze scriptie staat een waarschuwingsbord aangegeven met daarin de letter E van energie. Op de achtergrond zijn de contouren van Nederland zichtbaar. Deze afbeelding beoogt weer te geven wat er in het onderzoek is geconstateerd. De afbeelding geeft aan dat het oppassen geblazen is met de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland; oplettendheid is geboden. Een waarschuwing is op zijn plaats. Deze constatering heb ik niet alleen opgedaan uit het voorliggende onderzoek. Eenzelfde waarneming heb ik ook opgedaan tijdens mijn binnenlandstage bij een tweetal energiebedrijven.

scriptie mcdm

39


Literatuurlijst “Bedrijven willen sneller geld zien als stroom langdurig uitvalt”, De Volkskrant, 28 augustus 2002 Boxmeer, A., Stroomproducenten moeten niet voor de snelle winst gaan, Intermediair, economie en management , 10 januari 2002, pagina 35 Bruijn, J.A., Heuvelhof, E. F. ten, Management in netwerken, Utrecht, 1999 Bruinincx, A.F.J.J., Stageverslag binnenlandstage Essent Netwerk Zuid en en Gasunie Transportservices, Veghel, 2002 Cohen, E., Privatiseren is geen plicht, De Volkskrant, 23 november 2002, pagina 15 Delden, P.J. van, Veraart, M., Publieke dienstverlening in de markt, Amsterdam / Antwerpen, 2001 Duin, M.J. van, Rosenthal, U., Crisismanagement en Economische zaken, Rijksuniversiteit Leiden en Erasmusuniversiteit Rotterdam, 1991 Duin, M.J. van, Van rampen leren, Leiden 1992 Energie Markt en Trends, Moeizame invoering van de gaswet, internet, 12 december 2002 EnergieNed, De energievoorziening in goede handen, 15 maart 2002 EnergieNed, Een gezonde energiemarkt, een goede keus, oktober 2002 Essen, F. van, Privatiseringsgolf nadert zijn einde, Brabants Dagblad, 29 december, 2001, pagina 17 “Gasunie leeft voort in drie losse delen”, De Volkskrant, 9 april 2002

scriptie mcdm

40


Jastrzebski, R., Overheid wil vitale processen in samenleving beter beschermen, Alert, nummer 6, juni 2002, pagina 14 en 15 Knip, K., Een pijnlijke omarming, NRC-webpagina, dossier millenniumprobleem, 22 april 1999 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Leidraad Maatramp, versie 1.3, Den Haag, september 2000 Muskee, M., Elektriciteitswet onder spanning, VNG-magazine, 5 april 2002, pagina 22-24 Nederlandse Vereniging van Brandweercommandanten, De rol van de brandweer bij Integraal veiligheidsbeleid, jaarcongres van de brandweervereniging -NVBC-, Deventer, oktober 1994 Rathenau Instituut, Stroomloos, Kwetsbaarheid van de samenleving; gevolgen van verstoringen van de elektriciteitsvoorziening, Den Haag 1994 Santvoort, R. van, Black Out, Culemborg, september 2002 Stichting Toekomstbeeld der Techniek, De kwetsbaarheid van de stad, verstoringen in water, gas, elektriciteit en telefonie, Delft 1984 Stichting Toekomstbeeld der Techniek, Betrouwbaarheid van technische systemen, Den Haag 2001 Teklenburg, F., Witlox, M., Lang leve de liberalisering, Brabants Dagblad, 17 augustus 2002, pagina 55 Vaan, J. de, Burger dupe van verkoop nutsvoorzieningen, Brabants Dagblad, 16 maart 2002, pagina 2 Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Gemeentelijk veiligheidsbeleid, Den haag 1994 Wildavsky, A., Searching for safety, New Brunswick, 1988

scriptie mcdm

41


Bijlagen

scriptie mcdm

42


Bijlage 1:

Analyse stroomcrisis Californië Inleiding In het voorjaar 2001 is Californië (VS) getroffen door een stroomcrisis waardoor de levering van elektriciteit aan klanten onderbroken werd. Een analyse van EnergieNed heeft uitgewezen dat de oorzaak van de crisis in Californië met name te wijten is aan fouten in het reguleringsproces. Onderstaand worden de oorzaken van de stroomcrisis in Californië uiteengezet en vergeleken met de situatie in Nederland. Daarbij wordt achtereenvolgens ingegaan op: • Regelgeving • Incentives • Milieu • Regulator • Exogene factoren • Schaarste Regelgeving De regelgeving in Californië kan verklaard worden vanuit een historisch perspectief. Er was ontevredenheid over de wijze waarop de energiebranche in Californië opereerde: een monopoliesituatie waarbij prijzen hoger waren dan in de andere staten. Dit heeft geleid tot nieuwe wetgeving in 1996, waarin de volgende onderdelen waren opgenomen die hebben bijgedragen aan de crisis: 1 . De loskoppeling van productie en distributie, waarbij distributie de rol van 'supplier of last resort' kreeg, maar deze plicht niet kon afdekken op de wholesale markt onder meer door een verbod op lange termijn contracten. 2. Het verbieden van lange termijn contracten maakte risk management voor utilities onmogelijk; utilities moesten hun inkoop regelen via de spotmarkt. 3. De vastgestelde maximumprijs op de verkoopmarkt maakte het onmogelijk om inkoopprijsfluctuaties boven de maximumprijs door te berekenen aan de klant. Essentieel bij liberalisering is het feit dat de prijs de juiste signalen van vraag en aanbod kan doorgeven. De in Californië gekozen vorm van regulering gaf onvoldoende mogelijkheid tot deze terugkoppeling. Het is deze regelgeving die in het streven naar een vrije markt juist de basisbeginselen van een vrije marktsysteem heeft ondergraven en daarmee een belangrijke oorzaak van de crisis in Californië is geweest. De regelgeving in Nederland is anders dan in Californië. Toch dient men er voor te waken dat sommige elementen die in de crisis in Californië een rol hebben gespeeld in de uitvoering van de wetgeving of door latere politieke besluitvorming ook in Nederland een rol gaan spelen. De Nederlandse wetgeving houdt een slag om de arm ten aanzien van maximum leveringstarieven. Gebruikmaking van dit instrument zonder dat daarvoor een zeer dringende reden is van security of supply, zou uitermate marktverstorend kunnen werken.

scriptie mcdm

43


Leveringsplichten, of verplichtingen tot inkoop van energie kunnen energiebedrijven alleen op zich nemen als zij de niet marktconforme kosten hiervan kunnen doorberekenen aan de klant of op een andere wijze vergoed krijgen. Het afsluiten van lange termijncontracten is in Nederland mogelijk. Het verder indekken tegen toekomstige prijsfluctuaties zal in toenemende mate plaatsvinden. De eventuele hogere prijs die men hiervoor betaalt, is de prijs voor de leveringszekerheid die men hiermee creëert. Voor sommige klanten daarentegen kan het - tegen gunstige prijs/leveringsvoorwaarden - een onderdeel van de bedrijfspolitiek zijn om niet voor deze leveringszekerheid te kiezen en zij zullen er geen probleem mee hebben om in tijden van schaarste tijdelijk afgekoppeld te worden. Hierdoor ontstaat marktsegmentatie en productdifferentiatie, hetgeen directe invloed heeft op de netten en de diensten. Verder is Nederland geen eiland en sterk afwijkende regelgeving in Nederland ten opzichte van het omringende buitenland zal marktverstorend werken. Ook in Californië waren de resultaten van sterk afwijkende regelgeving te zien. Incentives Er waren onvoldoende incentives in het systeem op het gebied van: 1 . lnvesteringen in transmissiecapaciteit; de FERC (Federal Energy Regulatory Commission) stelt een voor investeerders niet erg aantrekkelijke return on investment (ROI) vast voor investeringen in transmissielijnen. 2. Energiebesparing; de vastgestelde maximumprijs maakte het niet aantrekkelijk voor afnemers om energie te besparen. Overigens blijkt dat nu de prijzen stijgen en er stroomonderbrekingen zijn geweest, men ook in Californië tot (vrijwillige) energiebesparingsmaatregelen over gaat. 3. Peakshaving; de prijsstructuur en slechte bemetering maakte peakshaving niet aantrekkelijk. De aantrekkelijkheid van investeren in transmissie- en distributienetwerken wordt in Nederland bepaald door de mate waarin een ROI verworven kan worden en zekerheid kan worden verkregen op de bezetting van de capaciteit. Dit betekent dat in gereguleerde situaties (elektriciteitsnetten) een minimum ROI verzekerd moet zijn en in niet gereguleerde situatie waar netaanleg en -beheer tot het vrije domein hoort enige mate van voorafgaande reservering (door of vanwege de investeerder) van de netcapaciteit mogelijk moet blijven (gasmarkt). In tegenstelling tot Californië wordt in Nederland al jaren uitgebreid aandacht besteed aan energiebesparing. De stroomcrisis in Californië heeft de klanten nu bewust gemaakt van energiebesparing. Mede hierdoor is stroomuitval in de zomerperiode, als veel elektrische airco's functioneren, voorkomen. De grenzen van energiebesparing in Nederland zijn nog niet bereikt. Maar er zal in Nederland relatief minder bereikt kunnen worden dan in Californië omdat men in Californië pas zeer recent gestart is met energiebesparingsprogramma's. Ook op het gebied van peakshaving is men in Nederland verder gevorderd.

scriptie mcdm

44


Milieu Het bouwen van productie- en transmissiecapaciteit stuitte in Californië op grote bezwaren van de bevolking, verenigd in milieuactiegroepen en BANANA-groepen ( Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anybody ). Hierdoor werd Californië steeds meer van import afhankelijk en verouderde de productiecapaciteit. Met name dit laatste leidde tot uitval door storingen en reparaties. Ook in Nederland is het krijgen van een vergunning voor de bouw van productie- en transmissiecapaciteit een tijdrovende zaak. Gemeenten, provincies, landelijke overheid zijn hierbij betrokken en ook belangengroepen functioneren in het besluitvormingsproces. Dit blijft een punt van zorg, maar misschien kunnen de ervaringen uit Californië bijdragen aan versnelde procedures en reële normstelling. Regulator De regulator in Californië bestaat uit vijf politiek benoemde personen met een ambtelijk apparaat. Dit betekent dat men afstand heeft van de dagelijkse ontwikkelingen op de markt en zich sterk laat sturen door de algemene publieke opinie die zich sterk keerde tegen de investor owned utilities (semi monopolies) en door de politieke opvattingen van de partij waar men uit voortkomt. Daarnaast wordt men ook niet gehinderd door enige kennis. In tegenstelling tot Californië is de benoeming van de regulator in Nederland geen politieke benoeming en heeft hij daardoor een van de politiek onafhankelijker positie. Wel bestaat er een neiging bij de Nederlandse toezichthouder en de politiek om alleen handelsruimte en prijsdalingen als doel te kiezen in plaats van een goed functionerende markt waar vraag en aanbod zo goed mogelijk op elkaar afgestemd kunnen worden. De lessen die geleerd kunnen worden uit de regelgeving en toepassing daarvan in Californië zijn zeker ook lessen die de Nederlandse toezichthouder zich ter harte moet nemen. Exogene factoren Hierbij kunnen genoemd worden: • Klimaatontwikkeling; de droogte in de afgelopen periode leidde tot problemen bij de waterkrachtcentrales in Californië en omliggende staten. • Groei; bevolkingsgroei, economische groei, groei IT-sector. Dit leidde tot een sterke stijging van de energiebehoefte. • Gaslevering stagneerde door een pijpleidingbreuk en onvoldoende investeringen. • Gasprijzen stegen; een exogene factor voor de producenten. • Er was een politieke toezegging dat de prijzen laag zouden blijven. De exogene factoren die in Californië een rol hebben gespeeld zullen zich in Nederland in mindere mate voordoen, hoewel een stijging van de gasprijzen ook Nederland kan treffen zoals nu gebleken is. Nederland is echter niet afhankelijk van waterkrachtcentrales, waardoor het klimaat (droogte) minder een rol speelt. Met de groei van de bevolking en de economische groei is rekening gehouden. Er zullen ongetwijfeld niet te voorziene exogene factoren zijn, die voor de energievoorziening problemen kunnen opleveren. Het beschikbaar houden van extra capaciteit is daarom aan te bevelen.

scriptie mcdm

45


Dit is echter reeds een verantwoordelijkheid die bij de leveranciers met langlopende verplichtingen jegens hun afnemers ligt. Schaarste indien er een situatie gecreëerd wordt zoals boven omschreven, zullen partijen blijven reageren op de voor hen zelf meest gunstige wijze. Indien de natuurlijke correcties van het marktsysteem zijn weggehaald, kan dit de crisissituatie vergroten omdat hierdoor vraag en aanbod niet meer op elkaar af te stemmen zijn. In deze situatie was de vraagzijde nauwelijks of niet te beïnvloeden en ontbrak de mogelijkheid om het aanbod op de vraag af te stemmen. Conclusie Naar de mening van EnergieNed hoeven in Nederland geen regelgevende maatregelen te worden genomen; terughoudendheid is in deze geboden. Een les die duidelijk is geworden uit de situatie in Californië is dat ingrijpen door middel van regelgeving in een vrije marktsysteem tot grote problemen kan leiden. Dit geldt met name voor regelgeving die ingrijpt in de prijsvorming. Wel is het aan te raden om ontwikkelingen in de markt goed te bestuderen, zodat tijdig maatregelen kunnen worden genomen. Deze rnaatregelen zullen bij een gezond economisch klimaat door het bedrijfsleven zelf worden genomen. Samenvattend, elementen die we geleerd hebben uit Californië zijn • Het opleggen van maximum tarieven kan ook in Nederland marktverstorend werken; daarmee zouden volstrekt verkeerde signalen aan vraag en aanbod worden gegeven. Tevens geeft de boodschap die door de politiek vaak wordt gebruikt, dat een vrije markt altijd tot lagere tarieven leidt, een verkeerd signaal af. Zeker wanneer dit door omstandigheden (tijdelijk) niet te verwezenlijken is. Bijvoorbeeld stijgende brandstofprijzen op de wereldmarkt, oververhitte economie en niet te vergeten belastingmaatregelen. • De netwerktarieven moeten voldoende ruimte bieden om lange termijn investeringen aantrekkelijk te maken en te houden. • De overheid moet een investeringsklimaat scheppen waardoor de markt zich stabiel en niet te eenzijdig kan ontwikkelen. Het vergroten van importcapaciteit is niet de oplossing voor voorzieningszekerheid. Daarmee wordt in feite de voorzieningszekerheid aan buitenlandse partijen overgelaten. Er zal gewerkt moeten worden aan gelijke omstandigheden in Europa voor marktpartijen om in productiecapaciteit te investeren (brandstofdiversificatie; milieunormen etc.). • Het is voorts belangrijk om de ontwikkelingen goed te blijven monitoren zodat tijdig maatregelen kunnen worden genomen. • De huidige binnenlandse transportnetten zijn gebouwd om regionaal min of meer een balans te creëren tussen productie en belasting. Derhalve dient ook in de toekomst voldoende productiecapaciteit verspreid over Nederland te blijven bestaan. • Aandacht moet men houden voor importcapaciteit. Stroomtekorten in de toekomst in landen waaruit geïmporteerd word, kunnen tot vermindering van import leiden en dus tot een tekort in Nederland. scriptie mcdm

46


•

lmportafhankelijkheid van Nederland vraagt daarom aandacht. De grensoverschrijdende verbindingen kunnen daarmee steeds minder gebruikt worden voor daadwerkelijke ondersteuning van het Nederlandse elektriciteitsnet in geval van calamiteiten. Tenslotte is het van belang dat met name voor alle marktpartijen die met lange termijn investeringen te maken hebben de weten regelgeving (inclusief milieu en fiscale regelgeving) voorspelbaar, evenwichtig en stabiel is.

scriptie mcdm

47


Bijlage 2:

Relatie economie en storingsoorzaak energielevering -De oorzaak van een groeiende naar een constante omzet. De beschouwde infrastructuren van de elektriciteits- en gasvoorziening hebben in het verleden bijna alleen maar groei gekend. Deze groei maakte dat er veel financiële ruimte was. Als er een einde komt aan voldoende financiële ruimte dan zal kostenbeheersing een belangrijke rol gaan spelen. Bezuinigingen komen dan tot uitdrukking in onder andere de personeelsbezetting (onderhouds- en storingsdienst), onderhoud en kwaliteit van het materiaal, hetgeen een negatieve invloed had op de zogenaamde hersteltijd geeft. Feitelijke verlaging van de betrouwbaarheid van de infrastructuur in deze casus is pas te verwachten bij een langdurige en blijvende verlaging van het welvaartspeil (toekomst der techniek, pag. 30). Een casus vanuit Australië doet ons constateren dat de onderbreking van de normale groei in het elektriciteitsverbruik heeft geleid tot teruglopende inkomsten van het elektriciteitsbedrijf. Dit heeft een sterke terugval in investeringen tot gevolg gehad, vooral in kortlopende projecten zoals transportnetwerken. De kans dat uitval van een generator leidt tot een zodanige instabiliteit in het transportnetwerk dat het gehele systeem uit bedrijf gaat ( zoals in 1965 in New York gebeurde), is omgekeerd evenredig met het vermogen dat over het transportnet kan worden vervoerd. Met andere woorden: als een aantal grote generatoren is gekoppeld met een hoogspanningslijn van gering vermogen, zal bijna zeker een grootschalige uitval optreden. Zo kan de economie meewerken aan het optreden van grootschalige verstoringen. Of een gemeenschap de kwaliteit van haar infrastructuren hoog wil houden, lijkt weinig afhankelijk te zijn van de ondernemingsvorm (privaat of overheidsonderneming). - De afnemende beheersbaarheid van de grondstoffenmarkt. Het lijkt er op dat de afgelopen jaren de beheersbaarheid van de olieprijs sterk is afgenomen (de prijs van elektriciteit en gas is gekoppeld aan de olieprijs). Men heeft de afgelopen jaren rekening moeten houden met plotselinge stijgingen en dalingen. Het gevolg is dat de samenstelling van het produktiepark van met name de elektriciteitsbedrijven niet meer optimaal is. Een lage olieprijs en een hoge rentestand maken olieen gasgestookte centrales aantrekkelijk. Een hoge olieprijs en een lage rentestand maakt de inzet van kernenergie en windenergie tot de beste alternatieven. Aangezien de kwetsbaarheid van de infrastructuren onder andere door de samenstelling van het produktiepark wordt bepaald, kan men stellen dat de economische toestand invloed heeft op de mate van kwetsbaarheid (toekomst der techniek). - Economy of scale. Hoewel er discussie mogelijk is over wat nu precies de optimale grootte van produktieeenheden is, is het duidelijk dat de kostenverlaging door vergroting van de produktieeenheden in belangrijke mate heeft bijgedragen tot de huidige vorm van de infrastructuren. Deze vorm is op zijn beurt weer van invloed op de kwetsbaarheid.

scriptie mcdm

48


Er is steeds een samenhang tussen de betrouwbaarheid en bedrijfseconomische criteria. Vooral bij beslissingen omtrent installatie van redundante systemen worden tegenwoordig kritische beschouwingen gemaakt. Lage waarden van de Mean Time Between Failure (MTBF) en hoge waarden van de Mean Time To Repair (MTTR) leidden in het verleden tot eenduidige keuze voor een hoofdsysteem en een volwaardig reservesysteem. Tegenwoordig blijkt voor eenzelfde beschikbaarheid slechts een volwaardig reservesysteem nodig te zjjn op verscheidende hoofdsystemen. - Alternatieven voor de individuele afnemer. De gang van zaken in de economie in het algemeen zal bepalen in hoeverre de consument geneigd en in staat zijn zich voor het risico van uitval van infrastructuren in te dekken. Een en ander is in sterke mate afhankelijk van de koopkracht. Het is duidelijk dat de kwetsbaarheid van de stadsbewoner bij een en dezelfde uitvoering van haar infrastructuren in sterke mate samenhangt met de welvaart van haar bewoners.

scriptie mcdm

49


Bijlage 3:

Overzicht spelers op de Nederlandse energiemarkt

scriptie mcdm

50


scriptie mcdm

51

Een onderzoek naar de factoren die de veiligheid van de geliberaliseerde energiemarkt in Nederland beïnvloeden

Recommend Documents