EDUCATIEVE INFRASTRUCTUUR. studie

EDUCATIEVE INFRASTRUCTUUR studie

Colofon

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht. De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en website-discussies over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid. De raad bestaat uit zeventien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Studie Educatieve Infrastructuur uitgebracht aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Nr. 20010332/565, juli 2001 ISBN 90 801923 3 3 Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2001. Bestellingen van publicaties: Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag email: [email protected] (070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl Ontwerp en opmaak: Balyon Grafische Vormgeving bv Drukwerk: Drukkerij Artoos

© IVA Tilburg/Onderwijsraad, Den Haag. Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.

Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

M. Vermeulen A. de Wolf IVA Tilburg

IVA TILBURG/ONDERWIJSRAAD, DEN HAAG,

JULI

2001.

Ten geleide

In het kader van het advies Ten dienste van de school (gepubliceerd juli 2001) heeft de Onderwijsraad aan IVA Tilburg, Instituut voor sociaal-wetenschappelijk beleidsonderzoek en advies, gevraagd over een tweetal aspecten van de educatieve infrastructuur te rapporteren. Het eerste aspect betreft het in kaart brengen en analyseren van (delen van) de huidige educatieve infrastructuur. Een dergelijk breed en recent overzicht van het geheel van lerarenopleidingen, onderwijsondersteuning en onderwijsonderzoek was tot dan toe niet beschikbaar. Het tweede punt betreft de vraag hoe het debat rond de educatieve infrastructuur zich heeft ontwikkeld, toegespitst op de omslag in het denken van aanbod- naar vraagsturing.

De raad heeft bij zijn advies over de educatieve infrastructuur dankbaar gebruik gemaakt van dit rapport. Ik wil de onderzoekers, dr. M. Vermeulen en drs. A.L.M. de Wolf dan ook bedanken voor hun bijdragen.

Namens de Onderwijsraad,

prof.dr. A.M.L. van Wieringen

Inhoudsopgave

1

Inleiding

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Aanleiding Onderzoeksvraag en werkwijze Educatieve infrastructuur: een werkdefinitie Drie functiegroepen: ondersteuning, opleiding en onderzoek Opbouw van het rapport

2

Bestuurlijke ontwikkelingen in het onderwijsbestel

2.1 2.2

Inleiding Verzuiling: vrijheid van inrichting en financiële gelijkstelling(Grondwet) Sociaal politieke beginselen Behoefte aan decentralisatie en deregulering

2.3 2.4

2.4.1 2.4.2 2.4.3

2.5

Decentralisatie Deregulering Naar autonome instellingen

2.6 2.7

Ontwikkelingen van de wet en regelgeving inzake onderwijsondersteuning Problemen rond het leraarschap Samenvatting

3

De onderwijsondersteuning

3.1 3.2

Inleiding Geschiedenis van de instellingen 3.2.1 3.2.2

3.3

Wet op de Onderwijsverzorging (WOV) 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4

3.4

Schoolbegeleidingsdiensten Landelijke instellingen met een specifieke taak Aanleiding en Kamerdebatten Inhoud van de Wet op de onderwijsverzorging (WOV) OESO-review 1990 Adviesaanvraag aan de WRR

Wet regeling schoolbegeleiding 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.4.6

Geschiedenis schoolbegeleiding Reacties op de Wet regeling schoolbegeleiding De inhoud van de regeling Positie en aansturing van de schoolbegeleidingsdienst Functie, taken en producten Evaluatie en samenwerking

11 11 11 13 15 15

17 17 17 18 19 20 21 21 23 24 26

28 28 28 29 29 30 30 31 34 35 40 40 40 43 43 44 48

3.5

Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten (wet SLOA)

52

3.5.1 Reacties op de wet SLOA 3.5.2 Inhoud van de wet SLOA 3.5.3 Aansturing en bekostiging 3.5.4 Omzet ondersteuningsinstellingen 3.5.5 Functie, taken en producten 3.5.6 Evaluatie en samenwerking Samenvatting en conclusies 3.6.1 Historisch debat en regelgeving 3.6.2 Gevolgen voor aansturing en uitvoering

53 53 54 56 60 64 69 69 70

4

Opleidingen

4.1 4.2 4.3

Inleiding Geschiedenis van de lerarenopleidingen Politiek-bestuurlijke ontwikkelingen inzake de lerarenopleidingen 4.3.1 Vitaal leraarschap 4.3.2 De lerarenopleidingen basisonderwijs 4.3.3 Lerarenopleidingen in het eerste- en tweedegraads veld 4.3.4 Universitaire lerarenopleidingen 4.3.5 Omslag in de beleidsstrategie ten aanzien van de versterking van de lerarenopleidingen Aansturing en bekostiging van lerarenopleidingen door de rijksoverheid 4.4.1 Aansturing door de rijksoverheid 4.4.2 Bekostiging universitaire lerarenopleidingen 4.4.3 Bekostiging lerarenopleiding voortgezet onderwijs 4.4.4 Bekostiging lerarenopleiding basisonderwijs Producten en diensten 4.5.1 Universitaire lerarenopleidingen 4.5.2 HBO-lerarenopleiding voortgezet onderwijs 4.5.3 Lerarenopleiding basisonderwijs Samenwerking 4.6.1 Universitaire lerarenopleidingen 4.6.2 HBO-lerarenopleiding voortgezet onderwijs 4.6.3 HBO-lerarenopleiding basisonderwijs Wet op de Nascholing 4.7.1 Kamerdebatten: standpunten en argumenten 4.7.2 Parlementaire behandeling wetsvoorstel 4.7.3 Inhoud van de wet 4.7.4 Aansturing en bekostiging 4.7.5 Producten 4.7.6 Evaluatie Bevindingen en conclusies

72 72 72 74 74 76 77 77 79

3.6

4.4

4.5

4.6

4.7

4.8

88 88 88 91 94 96 97 98 101 101 101 102 102 104 105 106 107 108 108 111

5

Wetenschap en Onderzoek

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

Inleiding Geschiedenis Het kortlopend onderwijsonderzoek Programma Onderwijsonderzoek bij NWO (PROO) 5.4.1 Uitgangspunten PROO 2001 Overig onderzoek Samenvatting

6

Analyse en waarneming

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Inleiding Verhouding tussen de functies binnen de educatieve infrastructuur Rijksoverheid ten opzichte van de educatieve infrastructuur Verhouding educatieve instellingen, de school en de rijksoverheid Onderzoeksvragen

113 113 113 115 117 118 118 120

121 121 122 123 126 127

Literatuurlijst

128

Lijst van afkortingen

138

Bijlage 1:

139

Relevante financiële gegevens uit de begroting van OCenW, 2001 met betrekking tot de educatieve infrastructuur

1

1.1

Inleiding

Aanleiding

De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW) verzocht op 23 augustus 2000 de Onderwijsraad om te adviseren over de gehele educatieve infrastructuur (de lerarenopleidingen, de onderwijsondersteuning en het onderwijsonderzoek). De minister meent dat de infrastructuur moet aansluiten bij een samenhangende kwalificatiestructuur waarin alle beroepen in het onderwijs worden geplaatst, en waarin scholing voor alle loopbaanfases van de onderwijsberoepen wordt verenigd. Verder gaat hij er van uit dat rekening wordt gehouden met de gedachte van sterke instellingen en een verantwoordelijke overheid, zoals omschreven in de onderwijsbeleidsbrief ‘Sterke instellingen, verantwoordelijke overheid’ (1999). Ter voorbereiding op deze adviesaanvraag heeft de Onderwijsraad aan IVA Tilburg de opdracht gegeven om een voorstudie te verrichten naar de educatieve infrastructuur.

1.2

Onderzoeksvraag en werkwijze In de eindrapportage moet een antwoord worden geven op de volgende vragen: 1. Welke majeure ontwikkelingen hebben zich voorgedaan in het debat rondom de educatieve infrastructuur? Bij het beantwoorden van deze vraag wordt aandacht geschonken aan de volgende topics: • Wanneer vond de omslag in het denken plaats van aanbodsturing naar vraagsturing? • Wat waren de argumenten voor de omslag in het denken (van aanbod- naar vraaggestuurd)? • Welke rollen zagen actoren voor zichzelf weggelegd en hoe wilden ze die invullen? • Op welke wijze werden de onderlinge verhoudingen geregeld en welke middelen werden hiervoor gebruikt (financiering, wetgeving, overlegstructuren)?


11

Kenmerkend is overigens dat de onderdelen van de educatieve infrastructuur meestal separaat onderwerp van advies en verandering zijn. Speciale aandacht wordt er derhalve besteed aan het vraagstuk van samenhang. 2. • •

De beschrijving van de educatieve infrastructuur: Welke instellingen/instanties voeren functies uit binnen de educatieve infrastructuur en hoe worden deze aangestuurd? Welke producten, markt, en samenwerkingsverbanden zijn er bij de instellingen binnen de educatieve infrastructuur te onderscheiden? Wat is de omvang van de instellingen?

3. •

Analyse van de aanbodzijde: Op welke wijze komt het aanbod van ondersteuning tot stand?

4. •

Analyse van de vraagzijde: In welke mate en op welke wijze maken scholen, besturen, gemeenten of regionale organen gebruik van het ondersteuningsaanbod? Hoe wordt het ondersteuningsaanbod door gebruikers beoordeeld?

•

Om deze vragen te kunnen beantwoorden heeft de dataverzameling plaatsgevonden via een diversiteit van bronnen. Voor de historische omslag naar een vraaggerichte benadering werden diverse bestaande documenten bestudeerd aangaande de educatieve infrastructuur. Deze documenten staan vermeld in de bijgevoegde literatuurlijst. Om een schets te geven van de feitelijke educatieve infrastructuur werden bij ondersteuningsinstellingen, lerarenopleidingen en onderzoeksinstellingen gegevens verzameld over vestigingsplaats, aansturing, producten, markt, omvang (budget, fte's, studentenaantallen (w.o. zij-instroom, duale leerweg)), omzet contractonderwijs, nevenstichtingen en samenwerkingsverbanden. Waar mogelijk werd ook gezocht naar kwaliteitsoordelen over de dienstverlening. Het WPRO, de koepelorganisatie van onderwijsbegeleidingsdiensten, verstrekte actuele en relevante rapporten en publicaties met betrekking tot de dienstverlening van onderwijsbegeleidingsdiensten. Zoals bleek uit verder literatuuronderzoek is er redelijk veel bekend over deze vorm van onderwijsondersteuning, mede ook dankzij de inspanningen van prof. dr. J.H. Slavenburg, bijzonder hoogleraar onderwijsbegeleiding. Over de kwaliteit van ondersteuning binnen het primair onderwijs vanuit de optiek van de klant is bij het IVA en de Onderwijsinspectie voldoende informatie aanwezig. Bij het ministerie van OCenW is natuurlijk ook relevante informatie beschikbaar: in opdracht van OCenW heeft dit jaar Research voor Beleid onderzoek gedaan in het kader van de evaluatie van de wet Wet regeling schoolbegeleiding. Een bron van informatie met betrekking tot de landelijke onderwijs-ondersteuningsinstellingen is te vinden in de zogenoemde "Hoofdlijnenbrief": het meerjarig beleidskader voor onderwijs-ondersteuning. Verder zijn via jaarverslagen, uitvoeringsrapportages en gesprekken de relevante gegevens verzameld over landelijke onderwijsondersteuningsinstellingen. We dachten bij de HBO-raad en de VSNU relevante gegevens over lerarenopleidingen te kunnen verkrijgen. Tijdens het onderzoek bleek dat we uitsluitend de gegevens konden

12

Onderwijsraad, Juli 2001

verwerven middels het aanschrijven van de afzonderlijke opleidingen. In totaal zijn er per brief van 2 november 2000 binnen het HBO 36 lerarenopleidingen basisonderwijs aangeschreven, acht lerarenopleidingen voortgezet onderwijs (twee maal Rotterdam), vijf lerarenopleidingen lichamelijke oefening, drie lerarenopleidingen speciaal onderwijs, zes lerarenopleidingen verpleegkunde, twee lerarenopleidingen agrarisch onderwijs en 24 lerarenopleidingen kunstonderwijs. De universitaire lerarenopleidingen hebben per email een soortgelijk verzoek ontvangen. Gevraagd werd om gegevens over 1998 en zo mogelijk 1999 met betrekking tot het aantal studenten (w.o. zij-instroom, duale leerweg), het aantal docenten, de inkomsten en uitgaven, de activiteiten in het kader van nascholing en dienstverlening en de daarmee verworven inkomsten, eventuele nevenstichtingen, eventuele samenwerkingsverbanden met andere hogescholen of universiteiten, onderwijsondersteuningsinstellingen of scholen. Bijna alle universitaire lerarenopleidingen voldeden binnen de gevraagde termijn aan het verzoek: van de zeven ulo's reageerden er zes. Van de totaal 84 hbo-lerarenopleidingen reageerden er slechts 16 binnen de gevraagde termijn. Aansluitend zijn per brief van 27 november de instellingen opnieuw aangeschreven met het verzoek om uiterlijk 3 december de benodigde gegevens ter beschikking te stellen. Gezien de uitkomsten van het historisch debat zijn we vervolgens vooral ingegaan op de positie van de lerarenopleidingen basis-onderwijs en voortgezet onderwijs. Van 25 van de 36 lerarenopleidingen basisonderwijs konden we eind december over gegevens beschikken. Van de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs kregen we van vijf van de acht informatie. De kwaliteit van de aangeleverde gegevens was zeer verschillend, met name op het punt van de financiële positie van instellingen. Enkele instellingen beantwoorden de vragen beknopt maar adequaat, andere instellingen zonden ons het jaarverslag toe en een enkele instelling gaf geen financiële informatie. Bij de functie onderzoek hebben we gebruik kunnen maken van de programma's en, voor wat betreft het kortlopend onderzoek, evaluatiegegevens. Relevant voor ons onderzoek is de visitatie van het wetenschappelijk onderzoek 'onderwijskunde en pedagogiek'. Het visitatie-rapport zal evenwel kort na het uitbrengen van dit rapport openbaar worden. Naast het verzamelen van gegevens zijn er ook, ten behoeve van het verzamelen van feitelijke informatie, gesprekken gevoerd met: • de directies van landelijke ondersteuningsinstellingen; • de directeur van het WPRO; • ambtenaren van OCenW uit de directies Beroepsonderwijs en Volwasseneducatie, Hoger beroepsonderwijs, Wetenschappelijk Onderwijs, Voortgezet Onderwijs; • een ambtenaar van de directie Wetenschap en Kennisoverdracht van LNV; • de Onderwijsinspectie; • de VSNU; • de HBO-raad. De directies van de landelijke ondersteuningsinstellingen, de directeur van het WPRO, de secretaris van de PROO, ambtenaren van OCenW zijn gevraagd om feitelijke informatie te verifiëren.

1.3

Educatieve infrastructuur: een werkdefinitie In dit onderzoek staat de educatieve infrastructuur centraal. In de loop van de jaren zijn echter vele verschillende beschrijvingen en functies aan dit begrip gehecht. In het kader Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

13

van dit onderzoek is het van belang om met een begripsomschrijving te werken en zo ook het onderzoeksterrein af te bakenen. In het verlengde van de opvatting van de Onderwijsraad omschrijft de minister van OCenW in zijn adviesaanvraag van 23 augustus 2000 (kenmerk HBO/AS/00/30192) de educatieve infrastructuur als een samenhangend stelsel van scholing, nascholing, schoolbegeleiding, toetsen leerplanontwikkeling en wetenschappelijk onderzoek. De infrastructuur wordt gedefinieerd in ondersteuningsfuncties voor het primaire onderwijsproces. Deze omschrijving sluit qua breedte aan op de definitie van de Commissie-Wijnen. Evenwel deze commissie kiest voor een institutionele benadering: "tot de educatieve infrastructuur behoren instellingen die scholen ondersteunen bij de instandhouding (een veldgerichte functie vervullen), de ontwikkeling (een ontwikkelfunctie vervullen ten behoeve van het bevorderen van de deskundigheid van medewerkers) en de vernieuwing van het onderwijs (een innovatiefunctie vervullen). Het betreft instellingen die taken verrichten op het gebied van scholing (opleiding en nascholing), verzorging en onderzoek, en die door de overheid (mede) gefinancierd worden" (Wijnen, 1998). Omdat in ons onderzoek het uitgangspunt niet bij de instellingen maar bij de functies, taken en diensten van de educatieve infrastructuur ligt, hanteren we de navolgende werkdefinitie: "Onder educatieve infrastructuur wordt verstaan het samenstel van de volgende functies: opleiding (initiële opleiding en nascholing,) begeleiding, toetsontwikkeling, leerplanontwikkeling en onderzoek. Deze functies hebben betrekking op het primaire en/of secundaire proces in de school, waarvoor de (rijks)overheid verantwoor delijkheid draagt, en richten zich op alle scholen en alle leerlingen". Deze definitie betreft niet zozeer de instellingen die deel uitmaken van de infrastructuur, maar de functies in relatie tot het primaire en/of secundaire proces in de school die in het kader van de educatieve infrastructuur benoemd kunnen worden. Onze werkdefinitie leidt tot een andere benadering die -nog- niet terug te vinden is binnen de begroting van het ministerie. De educatieve infrastructuur wordt binnen de begroting van OCenW bijna uitsluitend zichtbaar in de post 'onderwijsverzorging', waarbinnen, op basis van afzonderlijke regelingen, de schoolbegeleidingsdiensten en de landelijke ondersteunings activiteiten worden bekostigd. Bij 'onderwijsverzorging' merken we op dat het in budgettai re zin niet samen valt met 'onderwijsinnovaties'. Beleidsmatig gewenste vernieuwingen worden vooral op projectbasis uit andere begrotingsposten bekostigd. De door de Onderwijsraad bepleite samenhang binnen de educatieve infrastructuur wordt verder niet teruggevonden binnen de begroting van OCenW. Lerarenopleidingen en wetenschappelijk onderzoek zijn een ander hoofdstuk en als specifieke ondersteuningsactiviteiten gericht op het onderwijs onzichtbaar in de begroting. De door ons gekozen omschrijving leidt overigens ook tot een andere selectie dan mogelijk vanuit de optiek van een school en/of de lokale overheid. Buiten onze definitie vallen bijvoorbeeld belangrijke beleidsinhoudelijke ontwikkelingen als het onderwijskansenbeleid, aangezien dit beleid gericht is op een specifieke doelgroep. Ook de brede school met zijn relaties met buitenschoolse voorzieningen zoals kinderopvang valt buiten de scope van het onderzoek naar de educatieve infrastructuur, daar binnen onze omschrijving het begrip 'primair onderwijsleerproces' centraal staat. Eveneens de ondersteuning rond het bijzondere profiel en/of de identiteit van scholen door schoolorganisaties vallen buiten het kader, zoals door ons gehanteerd.

14


1.4

Drie functiegroepen: ondersteuning, opleiding en onderzoek Zoals in de vorige paragraaf reeds aangegeven gaan wij uit van de functies gericht op het primaire en/of secundaire proces in de school. Binnen de educatieve infrastructuur onderscheiden we drie functies: ondersteuning, opleiding en onderzoek. Binnen de onderscheiden functies is nog nuancering en onderscheid te maken in het 'soort' van activiteiten. Zo bestaat ondersteuning uit begeleiding vanuit een lokaal perspectief, maar ook uit specifieke taken zoals leerplanontwikkeling en toetsontwikkeling die veel meer vanuit een landelijk perspectief vorm worden gegeven. Binnen de functie opleiding vallen zowel de initiële of kwalificerende opleiding als activiteiten die als vervolg op de initiële scholing gezien kunnen worden: de na- en bijscholing. Binnen de functie onderzoek wordt het aloude onderscheid gemaakt tussen fundamenteel en praktisch toepassingsgericht onderzoek. Beide zijn nodig in het belang van de kwaliteit van het onderwijsproces.

1.5

Opbouw van het rapport Dit rapport is opgebouwd aan de hand van de drie centrale functies: ondersteuning, opleiding en onderzoek. Om enig begrip te krijgen van de verhoudingen binnen de educatieve infrastructuur wordt eerst kort ingegaan op de relevante bestuurlijke ontwikkeling met betrekking tot het onderwijsbestel en op relevante besluitvorming, regelgeving en beleidsvoornemens rond ondersteuning, opleiding en onderzoek. Al voordat de Wet op de onderwijsverzorging (WOV) in werking trad, was de discussie in Nederland gestart over de noodzaak tot decentralisatie en deregulering van het (Rijks)overheidsbeleid (zie ook de studie van de Onderwijsraad 'Deregulering met beleid'). Deze discussie en de daaruit voortkomende besturingsfilosofie zijn van belang voor een goed begrip van de ontwikkeling van de regelgeving in het onderwijsbestel. Daarom wordt in hoofdstuk 2 hier in het kort aandacht aan besteed. Eerst wordt in paragraaf 2.2. ingegaan op de algemene uitgangspunten van overheidsbeleid. De voornemens en gevolgen van de besturingsfilosofie van de terugtredende overheid (minder regels en meer ruimte, op weg naar autonome instellingen) op het onderwijsbestel zijn het onderwerp van paragraaf 2.3. Decentralisatie, deregulering en het beleid naar autonomieversterking zijn onderwerpen in paragraaf 2.4. Dit hoofdstuk geeft van deze achtergronden slechts een zeer globaal beeld. Vanaf 1990 wordt zoveel mogelijk een chronologisch overzicht gegeven van de ontwikkeling met betrekking tot de genoemde functies van de educatieve infrastructuur. De ondersteuning is het centrale onderwerp van hoofdstuk 3. Eerst wordt een beknopt overzicht gegeven van de ontstaansgeschiedenis van de ondersteuning (3.2). Bij het in werking treden van de WOV werd afgesproken dat deze in 1995 zou expireren (3.3). Dan zou onder andere de mogelijkheid aan de orde kunnen komen om ook de lerarenopleidingen in de WOV op te nemen. De beperkte tijdsduur en de inmiddels veranderende visie op wetgeving hebben ertoe geleid dat vrij snel na de inwerkingtreding van de WOV een discussie op gang kwam over de toekomst van de onderwijsverzorging (3.4). In dit debat heeft het WRR- rapport van 1991 een grote rol gespeeld. Daarnaast en daarna verschenen echter ook andere invloedrijke nota's, adviezen en beleidsdocumenten, zoals het OESO review, discussiestukken over educatieve faculteiten, het rapport van de Commissie Toekomst Leraarschap, de beleidsnota 'Maatwerk voor morgen'. Hangende de discussies Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

15

werd de WOV met twee jaar verlengd. Als resultaat van de politieke besluitvorming kwamen er in 1995/1996 twee verschillende wetten: de wet Regeling Schoolbegeleiding (WRS) (3.4) en de Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten (wet SLOA) (3.5). Naast de inhoud van deze regelingen wordt in hoofdstuk 3.4 en 3.5 ook een beeld geschetst van de huidige situatie binnen de ondersteuning: besproken wordt de aansturing en bekostiging, de omzet, de functie, taken en producten, de evaluatie en samenwerking. In hoofdstuk 4 wordt voor de lerarenopleidingen een onderscheid gemaakt naar de ontwikkelingen in de lerarenopleiding basisonderwijs (pabo's), de tweede- en eerstegraads lerarenopleidingen in het hbo en de universitaire lerarenopleidingen (ulo's). Ook hier is een aantal beleidsdocumenten van belang (Vitaal leraarschap, Vitale lerarenopleidingen, Maatwerk voor morgen, Educatief Partnerschap). Eerst wordt een algemeen beeld geschetst ( 4.2), gevolgd door een korte ontwikkelingsschets per opleidingstype, in zoverre dat van belang is voor de vervolgdiscussie. Bijzondere aandacht wordt besteed aan de discussies rond de nota "Vitaal leraarschap" en "Maatwerk voor morgen". Vervolgens wordt de feitelijke stand van zaken beschreven met betrekking tot de aansturing en bekostiging van lerarenopleidingen, nascholing en overige dienstverlening en de samenwerking. Aansluitend wordt de nascholing besproken: de wet op de Nascholing is een voorbeeld van vraagfinanciering, Ten slotte is er nog een aantal lerarenopleidingen die tot andere 'sectoren' behoren zoals de agrarische lerarenopleidingen, de lerarenopleidingen binnen de kunstvakopleidingen, de technische lerarenopleidingen en de verpleegkundige lerarenopleidingen. Zo ver we hebben kunnen nagaan is de reeds beschreven regelgeving ook op hen van toepassing, derhalve zullen we de genoemde lerarenopleidingen niet afzonderlijk beschrijven. Dit hoofdstuk sluit af met een beknopte samenvatting en conclusies. Op het vierde terrein (hoofdstuk 5) van de educatieve infrastructuur, het onderwijsonderzoek, heeft zich na expiratie van de WOV een verschuiving voorgedaan. De geldstroom die beschikbaar was voor toegepast onderzoek is voor een groot gedeelte verschoven naar meer fundamenteel onderzoek. Wel is er nog een beperkt bedrag beschikbaar gebleven voor de beantwoording van onderzoeksvragen uit het veld, genaamd het kortlopend onderzoek. Het onderzoeksrapport sluit af met hoofdstuk 6 waarin een beknopte analyse wordt gegeven en de onderzoeksvragen worden beantwoord.

16


2

Bestuurlijke ontwikkelingen in het onderwijsbestel

Dit hoofdstuk schetst op hoofdlijnen de achtergronden van de ontwikkeling van de infrastructuur in de afgelopen decennia, opdat de (politieke) discussies en argumenten binnen de drie onderscheiden functies van de educatieve infrastructuur tegen achtergrond geplaatst kunnen worden.

2.1

Inleiding Veranderingen in de regelgeving en het bestel van het onderwijs en de debatten die daaraan voorafgaan zijn sterk verbonden met maatschappelijke ontwikkelingen en politiek bestuurlijke opvattingen. Daarom wordt, alvorens we ingaan op de diverse functies van de educatieve infrastructuur, eerst een korte schets gegeven van de bestuurlijke ontwikkelingen. In dit hoofdstuk bespreken we alleen de hoofdlijnen. In de hoofdstukken 3 tot en met 5 zal per functie meer in detail verslag worden gedaan van het debat vanaf het eind van de jaren tachtig. Dit hoofdstuk begint kort met een belangrijk kenmerk van het Nederlands onderwijsbestel, te weten de vrijheid van inrichting (2.2); een kenmerk voortkomend uit de verzuiling van de samenleving. De ontwikkeling in de uitgangspunten en ideeën/ideologieën over de verhouding staat en particulier initiatief -de besturingsfilosofie-, die het bestuur en het bestel van het onderwijs bepalen en die van invloed zijn op hoe en wat er vanuit de overheid moet worden geregeld, kan sterk verschillen tussen partijen (2.3) en is aan verandering onderhevig (2.4). De veranderingen over de besturingsfilosofie, in zoverre relevant voor het onderwijs, worden in het kort geschetst in 2.5. Daarna wordt ingegaan op de belangrijkste beleidsthema's (2.6). Dit hoofdstuk eindigt met een korte samenvatting (2.7).

2.2

Verzuiling: vrijheid van inrichting en financiële gelijkstelling (Grondwet) Het Nederlandse onderwijsstelsel is gebaseerd op twee traditionele pijlers: de vrijheid van inrichting en de financiële gelijkstelling (Drop, 1985; Mentink, 1984). Beide zijn geregeld in artikel 23 van de Grondwet en voeren terug op de zogenaamde schoolstrijd. Deze pijlers zijn als het ware een weerspiegeling van de verzuiling van de samenleving en deze verzuiling speelt tot op de dag van vandaag in politieke debatten een rol. De verzuiling leidde tot een verzuild scholenbestand en ook tot een verzuiling bij lerarenopleidingen en landelijke pedagogische centra.


17

In het grondwetsartikel waarin de vrijheid van inrichting wordt geregeld zit een spanningsveld tussen overheidsoptreden en regulering enerzijds en de vrijheid voor het particulier initiatief anderzijds. Drop (1985) analyseert de ontstane situatie als volgt: "Het grondwettelijk onderwijsartikel draagt aan de staat met betrekking tot het onderwijs wel de algemene zorg op, maar garandeert aan het bijzonder onderwijs tevens zekere vrijheden. Hier ligt de oorsprong van de tweespalt: het klassieke grondrecht als wapen tegen een zich opdringende overheid enerzijds en het sociale grondrecht als rechtvaardiging voor steeds verder om zich heen grijpende overheidsbemoeienis anderzijds" (zie ook Hooge, 1998). Deze 'tweespalt' is in de discussie over het onderwijsbestel tot op de dag van vandaag terug te vinden. Dit is tevens een belangrijke factor geweest in de vormgeving van de drie functies van de educatieve infrastructuur.

2.3

Sociaal politieke beginselen Sociaal politieke beginselen over de vormgeving van ons staatkundig bestel zijn bepalend voor de vormgeving van dat bestel en dus ook voor het onderwijsstelsel. Deze beginselen zijn op te vatten als bouwstenen voor theorievorming die het handelen legitimeren en normen bevatten over de macht van de centrale overheid en de speelruimte van het particulier initiatief. Als gevolg daarvan zijn deze beginselen ook bepalend voor het spanningsveld zoals neergelegd in artikel 23 van de Grondwet en spelen ze in de politieke discussie over het onderwijs een grote rol. De beginselen zijn als volgt samen te vatten (Van Ojen e.a., 1994; Hooge, 1998): • De gedachte over 'soevereiniteit in eigen kring'. Dit beginsel stamt uit de protestants- christelijke kringen en komt er kort samengevat op neer dat de overheid slechts een 'wakende' functie met betrekking tot het onderwijs mag hebben. Particuliere krachten dienen het draagvlak voor het onderwijs te vormen, bij hen ligt ook het initiatief. • Het subsidiariteitsbeginsel. Dit komt voort uit rooms-katholieke kringen en benadrukt de erkenning van de zelfwerkzaamheid van het individu en de lagere (rechts)gemeenschap. Het handelen van een hoger gezagsniveau is onrechtmatig wanneer een lager gezagsniveau de taak even goed of beter kan verrichten. • Het particulier initiatief. Dit komt voort uit de liberale kringen. De overheid heeft slechts een rol als instrument om de vrijheid van de zelf verantwoordelijke en zelf kiezende burger en het vrije spel der maatschappelijke krachten te bewaken, dan wel te stimuleren. • Het actief basisme. Dit komt voort uit de sociaal-democratische kringen. Deze opvatting benadrukt het belang van de overheidsmacht naar lagere gemeenschappen en democratisering van het bestuur. Functionele decentralisatie is hier een voorbeeld van, dat wil zeggen het rijk verleent medezeggenschap aan organisaties van betrokkenen en delegeert beslissingen naar het lokale beleidsniveau (zoals de gemeente).

18


In de ontwikkeling van het Nederlands onderwijsbestel vinden we door compromissen de bovengenoemde beginselen niet zuiver terug. De verzuilde onderwijsstructuur steunt in hoge mate op het soevereiniteits- en het subsidiariteitsbeginsel, waarbij de overheid optreedt als hoedster van het in 1917 gesloten onderwijspact. Tot en met de jaren vijftig zien we de staat vooral als betrokkene op het financieel- juridische vlak (Dodde, 1995). De politiek vanaf halverwege de jaren zeventig toont verwantschap met het particulier initiatief en het basisme. Deregulering, decentralisering en meer marktwerking in het onderwijs zijn opvattingen die daarbij aansluiten.

2.4

Behoefte aan decentralisatie en deregulering Na de Tweede Wereldoorlog groeide de Nederlandse staat uit tot een zogenoemde 'verzorgingsstaat'. Het materiële gelijkheidsbeginsel stond sterk op de voorgrond en de overheid ging als vanzelfsprekend daarin een steeds grotere rol spelen, de regelgeving nam toe en de verzuiling nam op een aantal maatschappelijke gebieden en onder de bevolking af. Idenburg typeerde de onderwijspolitiek vanaf de jaren zeventig als 'constructieve onderwijspolitiek' (Idenburg, 1970). Dat wil zeggen dat de overheid bij haar bemoeiingen met het onderwijsbestel zich door uitgesproken doelstellingen laat leiden en dus initiërend en sturend optreedt als het gaat om de verwezenlijking van onderwijsinnovaties. Ook begon in die jaren de twijfel op te komen over de mate waarin de overheid in staat was door middel van gedetailleerde regelgeving inhoudelijk te sturen en over de mate van doeltreffendheid van de gegroeide praktijk van intensieve centrale overheidssturing. Daarnaast speelden maatschappelijk veranderende normen een rol, zoals het toenemende belang van persoonlijke vrijheid en zelfontplooiing ten koste van traditionele consensus (verzuiling) en discipline. De loyaliteit aan de eigen zuil werd minder belangrijk en de kritiek op het overheidsoptreden nam toe. Geelhoed (1986) vatte de problemen met betrekking tot de intensieve centrale regelgeving in vier punten samen: • Coördinatieproblemen. Verschillende beleidsgebieden zijn niet of moeilijk met elkaar te verenigen, waardoor het overheidsbeleid uiteindelijk als chaotisch en onsamenhangend wordt gepercipieerd en fricties veroorzaakt op decentraal niveau. • Besluitvormingsproblematiek. De Nederlandse besluitvorming kenmerkt zich door tal van procedurele waarborgen, met als gevolg moeilijk uitvoerbare compromissen. • Verkleining van de financiële speelruimte. Een problematische economie en hoge overheidsuitgaven zorgen voor een kleine speelruimte op financieel terrein. • Geringe doelmatigheid van beleid. Als gevolg van de coördinatieproblematiek, intrinsieke ondoelmatigheid en niet op tijd genomen besluiten lukt het de overheid vaak niet om tijdig te reageren op maatschappelijke ontwikkelingen terwijl zij wel geacht wordt te sturen.


19

Als reactie op dergelijke analyses formuleert het eerste kabinet Lubbers (1982-1986) zes oplossingen voor de financiële en bestuurlijke problemen van de verzorgingsstaat: 1. Heroverwegingsoperatie: kosten van overheidsoptreden worden afgewogen tegen de baten. 2. Decentralisatie. 3. Privatisering. 4. Deregulering. 5. Reorganisatie van de rijksdienst. 6. Vermindering van het aantal rijksambtenaren. Deze zes oplossingen moesten op alle beleidsterreinen, dus ook het onderwijs, worden toegepast.

2.4.1 DECENTRALISATIE Met betrekking tot decentralisatie zijn verschillende benaderingen en definities in omloop. Hier sluiten we ons aan bij de benadering van Mentink en Akkermans (zie van Ojen e.a.,1990). Decentralisatie van beleid wordt omschreven als "het (doen) overlaten of (doen) toekennen van bevoegdheden van een hoger aan een lager gerangschikt gezagsorgaan, waarbij het lagere orgaan in staat wordt gesteld om in een zekere onafhankelijkheid en op grond van een eigen belangenafweging eigen beleid te voeren, met inbegrip van overdracht of toekenning van bijbehorende middelen". Als er, zoals verderop in dit hoofdstuk, sprake is van autonomieversterking van scholen spreken we niet van decentralisatie. Er wordt immers niet overgeheveld naar een lager gezagsorgaan, maar naar, in geval van het bijzonder onderwijs, het particulier initiatief. Om dit te bewerkstellingen is er veelal sprake van deregulering als middel om de school en de autonomie op dit niveau te versterken. De decentralisatie-discussie in het onderwijs is sinds 1975 gevoerd, dat wil zeggen al voordat het als één van de oplossingen van het kabinet Lubbers werd geformuleerd. Deze discussie staat vooral in het teken van decentralisatie (overdracht van bevoegdheden) naar provincie of gemeente en wordt sterk gekleurd door artikel 23 van de Grondwet. Discussies over het thema decentralisatie van onderwijsbeleid raken de verhouding tussen openbaar en bijzonder onderwijs. De toenmalige minister van onderwijs Van Kemenade werd door tegenstanders ervan beschuldigd het bijzonder onderwijs te willen laten verdwijnen (Van Ojen e.a., 1990). Onder meer daardoor ontstond een patstelling die decentralisatievoornemens voor het onderwijsveld in de kiem smoorden. De decentralisatiediscussie voor het onderwijs wordt afgesloten in 1982 in het regeerakkoord Lubbers I met het volgende tekstgedeelte: "Een zodanige wijziging zal worden bevorderd, dat de vrijheid van het bijzonder onderwijs en de financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs even afdoende worden gewaarborgd als bij de terminologie van de huidige grondwet het geval is" (zie verder Van Ojen e.a., 1990). Het gevolg van het verloop van de decentralisatiediscussie in het onderwijsbestel is dat voor deze sector de problemen met de centrale regelgeving niet zijn afgenomen. De zes 'operaties' van het Kabinet Lubbers-I gaan in de eerste jaren nog goeddeels aan het onderwijs voorbij; Geelhoed (1986) geeft daarvoor de volgende verklaringen: • het overheidsoptreden berust op precaire politieke verhoudingen; • het overheidsoptreden heeft een lange traditie en een hechte worteling bij maatschap pelijke belangenorganisaties;

20


•

het overheidsoptreden verkeert in een isolement: binnen de eigen kring van ambtelijke en niet-ambtelijke insiders wordt beleid gevormd en uitgevoerd.

2.4.2

DEREGULERING

Ook met betrekking tot het begrip deregulering zijn verschillende definities in omloop. Hier beschouwen we deregulering als een vermindering van vrijheidbeperkende regels voor de bevoegde gezagsorganen. Het lijkt vanzelfsprekend dat deregulering een vergrote autonomie voor scholen tot gevolg heeft, echter dat is alleen maar het geval als scholen de gegeven beleidsvrijheid ook kunnen benutten, dus voldoen aan randvoorwaarden zoals managementcapaciteit en voldoende professionaliteit binnen de organisatie. Door Marx (1987) is dit beschreven als het beleidsvoerend vermogen van scholen. De motie van Tweede Kamerlid Franssen c.s. (TK 1984-1985) kan worden beschouwd als de eerste aanzet tot deregulering op onderwijsgebied. In de motie wordt voorgesteld onderzoek te doen naar vermindering en vereenvoudiging van regelgeving en naar mogelijkheden meer verantwoordelijkheid door de scholen zelf te laten dragen. In de memorie van toelichting voor het jaar 1985 wordt aangekondigd dat er een werkgroep is ingesteld in het kader van de motie Franssen c.s.. De gedachtevorming over deregulering ontwikkelt zich vanaf dat moment. In het regeerakkoord Lubbers-II (1986) werden deregulering en versterking van de autonomie van onderwijsinstellingen als doelen voor het onderwijsbeleid geformuleerd.

2.4.3

NAAR

AUTONOME INSTELLINGEN

In 1986 wordt de notitie 'Minder regels, meer ruimte' gepresenteerd. Het uitgangspunt van deregulering moet volgens de notitie zijn dat waar sturing door de overheid gewenst is, deze doelmatig moet worden uitgevoerd. Daarbij moet worden geprobeerd de eigen verantwoordelijkheid en beleidsruimte van onderwijsinstellingen niet verder te beperken dan nodig is. De vergroting van de autonomie van onderwijsinstellingen zal gepaard gaan met een 'flankerend' beleid gericht op het toerusten van het management van de onderwijsinstellingen voor de nieuwe taken. In 1988 verschijnt de nota 'De school op weg naar 2000'. De nota schetst een ideaalbeeld van het functioneren van de school eind jaren negentig. De eigen beleidsruimte stelt scholen in staat keuzes te maken, waarbij rekening gehouden wordt met maatschappelijke belangen en de specifieke situatie waar de school zich in bevindt. "Dat wil niet zeggen dat die school zich aan geen enkele regel zal behoeven te storen of niet binnen algemeen geldende kaders zal moeten opereren: het betekent wel dat de school het merendeel van de beslissingen dat nodig is voor een optimale inzet van middelen en voor een maximaal onderwijsresultaat zelf zal kunnen nemen" (De School op weg naar 2000, 1988). De rol van het rijk is daarbij de volgende: hij houdt toezicht op de zorg voor de kwaliteit van het onderwijs, met het zwaartepunt op toetsing achteraf. De uitkomsten van de toetsing worden gekoppeld aan voortgaande financiering. Op het niveau van de leerling worden eindtermen die het minimumniveau van de onderwijsresultaten aangeven, vastgelegd, en zijn er toelatingsvoorwaarden, examens en periodieke peilingen. De docent zelf wordt door de overheid gestuurd door initiële scholing, nascholing en personeelsbeleid. Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

21

De onderwijsinstelling evalueert haar eigen functioneren met behulp van onderwijsindicatoren en eindtermen. Deze nota heeft veel kritiek gekregen uit diverse hoeken. In het algemeen betreft het de te eenzijdige bestuurskundige benadering en mist men de juridische en onderwijskundige uitgangspunten (Hooge 1998). De belangrijkste kritiekpunten zijn; • Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen openbaar en bijzonder onderwijs. Mag de overheid wel sturen ten aanzien van het bijzonder onderwijs? • Het bijzonder onderwijs vreest voor de vrijheid van inrichting: er lijkt sprake te zijn van een indirecte versterking van de overheidsgreep op de inhoud van het onderwijs. • Het openbaar onderwijs vreest voor de verkleining van de mogelijkheden tot het voeren van een lokaal eigen beleid. • Vanuit juridische invalshoek is er zware kritiek met het oog op artikel 23 van de Grondwet, en men heeft bezwaar tegen het vervagen van het onderscheid tussen de grondwettelijk vastgelegde eisen van deugdelijkheid en de bredere kwaliteits eisen. • Twijfel over de competentie van besturen om eigen personeelsbeleid van vol doende niveau te voeren. • Twijfel over de mate waarin de lump-sum vergoeding dekkend is. • Kritiek op het belasten van schoolbesturen met eigen risico's aangaande garanties voor wachtgeld uitkeringen.

BESTUURLIJKE VERNIEUWING Om de beleidsvoornemens ten aanzien van de versterking van de autonomie van scholen uit te kunnen voeren werd beleid ingezet onder de titel 'Bestuurlijke vernieuwing' (TK 1992-1993, nr. 5.). Naast de discussie over andere financieringsvormen, bestuurlijke schaalvergroting en decentralisatie van onder meer de huisvesting is een centraal thema de verantwoordelijkheid van de gemeente als bestuur van het openbaar onderwijs. Een aantal knelpunten werd genoemd in de discussie (TK 1992-1993, 22827, nr. 6): • de remmende werking die de dubbelrol van de gemeente als lokaal bestuur en bevoegd gezag van de openbare school heeft; • de behoefte van het bestuur van de openbare school om zich volledig op die taak te concentreren; • de nauwe band met de politiek. In deze discussie speelde de Grondwet een belangrijke rol. Uiteindelijk werd geregeld dat de gemeenteraad de mogelijkheden krijgt om besturen op afstand van de gemeenteraad te plaatsen om zodoende een grotere zelfstandigheid voor het bestuur van het openbaar onderwijs te realiseren. De Commissie Toetsing Wetgevingsprojecten bood in 1989 haar oordeel over de nota 'De school op weg naar 2000' aan. Een lump-sum financieringssysteem is, in combinatie met meer globale randvoorwaarden, in principe constitutioneel aanvaardbaar, volgens de commissie. Echter "De gelijke aanspraken ter zake van de verwerkelijking van het grondrecht op onderwijs, zoals omschreven in artikel 23 van de Grondwet, mogen niet worden verijdeld door het introduceren van vooraf vastgelegde uitgavenplafonds". De commissie zag risico's aan de lump-sum financiering voor wat betreft de kleine scholen. Deze mogen niet in hun bestaan worden bedreigd, ziekte of verlof van docenten mogen niet ten koste gaan van de kwaliteit van het onderwijs. Indien niet voor alle scho-

22


len voldoende dekking van de financiële risico's mogelijk is, zullen aanvullende maatregelen genomen moeten worden zoals een risicofonds. De commissie stond afwijzend tegenover eindtermen, zeker als deze een gedetailleerd karakter dragen. Ze legde de verantwoordelijkheid voor wat betreft de kwaliteitszorg in eerste instantie bij het bevoegd gezag van de school. Voor het primair onderwijs werd het formatie-budgetsysteem ingevoerd en in eerste instantie ook voor het voortgezet onderwijs. Het voortgezet onderwijs ging na enkele jaren over op een systeem van lump-sum bekostiging. De Commissie Toetsing Wetgevingsprojecten deed ook nog een uitspraak over de mogelijkheden tot een vraaggestuurde nascholing: "Financiering via de vraagzijde door middel van een opslag in de lump-sum van scholen is een goed uitgangspunt". Samengevat speelde in de kritieken op autonomievergroting van de scholen de (eeuwenoude) spanning tussen openbaar en bijzonder onderwijs, het grondwetsartikel 23, een grote rol. Daarnaast waren er twijfels over de bestuurlijke competentie van scholen en de mate waarin de overheid wel voldoende middelen overdraagt. In de discussie in deze periode kreeg de vraag of de overheid haar toezichthoudende en kwaliteitsbewakende taak voldoende waar maakt nauwelijks aandacht.

2.5

Ontwikkelingen van de wet en regelgeving inzake onderwijsondersteuning Parallel aan de decentralisatievoornemens en dereguleringsdiscussie werd de Wet op de Onderwijsverzorging (WOV) voorbereid. In het Discussiestuk Voorontwerp Wet op de Onderwijsverzorging (1981) werd uitgegaan van het principe dat de rijksoverheid bij de bekostiging voorop diende te gaan. De argumentatie hiervan was afgeleid uit artikel 23 van de Grondwet, namelijk dat als gevolg van de gegarandeerde vrijheid van onderwijs, de schoolbegeleiding tot een basisvoorziening diende te worden gerekend. Daarom moest de rijksoverheid de beschikbaarheid garanderen en de financiering dus geheel voor eigen rekening nemen. In het voorstel is nog niets terug te vinden van de lopende discussies met betrekking tot deregulering en autonomie-vergroting. Het voorstel van wet en de uiteindelijke wet, die op 1 januari 1987 inging, zijn in algemene zin uitgebreid en gedetailleerd. (Van Ojen e.a., 1990, blz. 84). Verder is er geen sprake van decentralisatie, echter wel van centralisatie. In 1990 verscheen een review van het onderwijs in Nederland van de Organisatie voor Europese Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Behalve lovende woorden had de OESO kritiek onder meer met betrekking tot de onderwijsverzorging. De schotten tussen de instellingen belemmeren volgens de OESO de doelmatigheid. Omdat de WOV in 1995 zou expireren, werd de WRR gevraagd, mede gezien de opmerkingen van de OESO, advies te geven inzake de onderwijsverzorging in de toekomst. De WRR adviseerde te kiezen voor nieuwe lichte regelgeving, opgesteld vanuit het uitgangspunt een zo groot mogelijke keuzevrijheid van de school te bewerkstelligen (vraaggestuurde benadering). Voor de instellingen met een 'denktank'-functie is subsidiëring de meest geëigende vorm, aldus de WRR. De regering koos in grote lijnen voor dit advies. Het leverde flinke debatten op in de Kamer en in het veld. Er was met name angst dat een goede infrastructuur afbrokkelt en men vond verder het eindperspectief te vaag. De regering ging aan de slag met wetgeving ter vervanging van de WOV. Het betrof twee separate regelingen: de wet Regeling Schoolbegeleiding en de wet SLOA. Beide regelinEducatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

23

gen zijn slechts beperkt vraaggestuurd van opzet en het is de vraag of er bij deze regelingen daadwerkelijk sprake is van deregulering en autonomieversterking van de scholen (zie verder hoofdstuk 3). In 1992 werd de Wet nascholing in het primair en voortgezet onderwijs van kracht, waarbij voor het eerst in het kader van de educatieve infrastructuur daadwerkelijk de omslag werd gemaakt naar een vraaggestuurde financiering. Het zijn de onderwijsinstellingen die na een overgangsperiode het geld voor hun nascholing in handen krijgen. Zij zijn vrij om zelf te bepalen aan welke activiteiten en bij welke instellingen zij het geld besteden (zie verder hoofdstuk 4 Opleidingen). Door de overheveling van de middelen naar scholen werd een belangrijke stap gezet in de vergroting van hun autonomie op het terrein van nascholing.

2.6

Problemen rond het leraarschap Het laatste decennium van de twintigste eeuw groeiden de knelpunten rond het leraarschap. Er was sprake van een slecht imago zowel van het beroep als van de lerarenopleidingen. Het ziekteverzuim en ook het burn-out percentage binnen het onderwijs was hoog. Begin jaren negentig werd er ook, mede door een terugloop van de instroom van studenten bij lerarenopleidingen, gewaarschuwd voor een tekort aan leraren. Om de knelpunten het hoofd te bieden, installeerde staatssecretaris Wallage op 8 november 1991 de Commissie Toekomst Leraarschap (Commissie Van Es). De commissie kreeg de opdracht een advies uit te brengen over hoe het leraarschap er in de toekomst uit moet zien. Behalve de hierboven aangeduide knelpunten rond het beroep moest de commissie ook de mogelijkheden voor beroepsvereisten verkennen. In maart 1993 werd het advies 'Een beroep met perspectief' gepresenteerd. De commissie kwam met diverse aanbevelingen, zoals: • scholen moeten moderne arbeidsorganisaties worden, dat wil zeggen een eigen personeelsbeleid gaan voeren; • mogelijkheden voor loopbaanontwikkeling en functiedifferentiatie voor leraren; • scholen bepalen wie geschikt is als leraar. Er gelden geen bevoegdheidsvereisten meer en een afgestudeerde is niet automatisch bekwaam na het halen van een diploma aan de lerarenopleidingen; • kwaliteitsverbetering van de lerarenopleidingen door startbekwaamheidseisen, betere relatie met het veld; • invoering van de leraar-in-opleiding in het laatste jaar van de lerarenopleidingen. In de daaropvolgende beleidsnota 'Vitaal Leraarschap (1993)' onderschreef het kabinet in hoofdlijnen het advies van de commissie. Meer dan tot dat moment het geval was moeten scholen normale arbeidsorganisaties worden met een eigen onderwijskundig beleid en personeelsbeleid. Het kabinet wilde zich inzetten om samen met scholen en leraren het leraarschap tot een aantrekkelijke loopbaan te maken. Het 'lerarenbeleid' werd uitdrukkelijk op de politieke beleidsagenda gezet en in de hierop volgende jaren verschenen diverse beleidsnota's adviezen en reacties. In de nota 'Vitaal Leraarschap' koos het Kabinet op twee punten voor een andere weg dan de Commissie Toekomst Leraarschap. Het Kabinet wilde nadrukkelijker aandacht voor het vakmanschap van leraren: het vermogen om onderwijs te geven aan leerlingen rekening houdend met allerlei maatschappelijke ontwikkelingen. Ten tweede koos het Kabinet voor

24


een andere verdeling van verantwoordelijkheden. De commissie legde de verantwoordelijkheden vooral neer bij de school, terwijl het kabinet koos voor een nieuw evenwicht tussen overheid en onderwijsveld. "Het kabinet is het met de Commissie eens dat scholen meer beleidsruimte moeten krijgen dan nu het geval is, maar vindt dat er verantwoordelijkheden van de overheid blijven bestaan voor het niveau van het onderwijs, de kwaliteit van leraren en de bekostiging van het onderwijs." (Vitaal Leraarschap, 1993). Behalve aanbevelingen opdat de school tot een moderne professionele arbeidsorganisatie kan uitgroeien, zoals versterking van het management, functiedifferentiatie en verruiming van de mogelijkheid van scholen een eigen arbeidsvoorwaardenbeleid te voeren, werd een flink aantal aanbevelingen gedaan die de opleiding tot leraar betreffen. De Commissie deed de aanbeveling om de bevoegdheidseisen los te laten en scholen instrumenten in handen te geven om de bekwaamheid van leraren vast te kunnen stellen en aan de hand van het eigen oordeel iemand tot leraar aan te stellen. Het kabinet nam dit standpunt niet over. Het kabinet oordeelde dat, naast het schoolbestuur, ook de centrale overheid een belangrijke en permanente verantwoordelijkheid draagt voor het garanderen van de kwaliteit van de leraar. Deze verantwoordelijkheid zou worden vormgegeven binnen een nieuw stelsel van beroepsprofielen, pedagogisch-didactische bekwaamheidseisen en de beoordeling daarvan. In de jaren die hierop volgen wordt een aantal plannen uitgevoerd. Zo zijn er de experimenten met de leraar in opleiding, waarbij nogal wat discussie gevoerd wordt over onbevoegden voor de klas, ook als deze drie jaar lerarenopleiding met goed gevolg afgesloten hebben. Deze duale opleidingsvariant vindt uiteindelijk doorgang onder het strikte voorbehoud van een intensieve evaluatie. Deze evaluatie valt overwegend positief uit (Senders, 1998). Ook worden beroepsprofielen ontwikkeld en startbekwaamheden geformuleerd. Deze worden richtinggevend voor het curriculum van de lerarenopleiding. De Wet op de onderwijsverzorging zou in 1995 expireren. Als gevolg daarvan startte een debat over de inrichting van de educatieve infrastructuur (zie met name hoofdstuk 3 Ondersteuning). De nascholing was inmiddels gedereguleerd en de verantwoordelijkheid voor nascholing was bij de scholen neergelegd (1993). In de discussie over de andere functies binnen de educatieve infrastructuur kwam steeds meer de rol van de overheid als waarborger van de kwaliteit op de voorgrond te staan. Zo vinden we een omslag in denken bij de voorbereidingen op de 'Wet regeling schoolbegeleiding'. Uit de Memorie van toelichting blijkt dat het -nieuwe- kabinet tot een andere afweging kwam inzake de wenselijkheid van vraagfinanciering. Het kabinet meende dat vraagfinanciering leidde tot een sterke versnippering van begeleidingsmiddelen, hetgeen de instandhouding van schoolbegeleidingsdiensten van voldoende omvang ernstig kon bedreigen. Binnen de nieuwe regeling kregen de gemeenten de verantwoordelijkheid om de instandhouding van schoolbegeleidingsdiensten te waarborgen. In deze regeling is dus wel sprake van decentralisatie (overdracht naar de gemeenten), maar niet meer van versterking van de scholen. In de jaren die hierna volgden staat in de beleidsnota's en de debatten vooral het tekort aan leraren centraal. In de nota 'Maatwerk voor morgen' (1999, TK 23328 nr. 44) wordt dat als volgt verwoord: "de 'enorme uitdaging' waar werknemers, werkgevers en de overheid voor staan om te voorkomen dat er grote tekorten aan onderwijspersoneel gaan ontstaan, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteitseisen". Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

25

In het bestuurlijk perspectief dat werd geschetst, wordt nog steeds voortgegaan op de autonomie van scholen en de versterking van hun probleemoplossend en zelfregulerend vermogen. De verantwoordelijkheden worden echter niet alleen bij de scholen gelegd. De scholen zijn verantwoordelijk voor de organisatie van het werk, de kwaliteit van hun personeel en de beschikbaarheid van voldoende personeel. Verder zijn ze (via de werkgeversorganisaties) samen met de vakorganisaties verantwoordelijk voor de arbeidsvoorwaarden van het personeel. Werknemers hebben een individuele verantwoordelijkheid om kennis en vaardigheden op peil te houden, om zo aantrekkelijk te blijven op de arbeidsmarkt (employability). De verantwoordelijkheid van de overheid wordt omschreven als het scheppen van condities waaronder scholen en instellingen hun opdrachten kunnen vervullen. Daarnaast heeft de overheid een eigen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het personeel in het primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector (zie 'Vitaal Leraarschap'). De nota 'Maatwerk voor morgen' zette een aantal toekomstrichtingen uit, waarbij nog steeds de modernisering van de arbeidsvoorwaarden en het personeelsbeleid een belangrijk uitgangspunt is. Daarnaast zijn er voornemens om de kwaliteit van het beroep te waarborgen via de 'Wet op het leraarschap', later aangeduid als de 'Wet op de beroepen in het onderwijs' (zie beleidsbrief: 'Onderwijs in stelling', ministerie van OCenW, 2000). In deze wet moet een basis worden gelegd voor een organisatie van de beroepsgroep (leraren) die een centrale rol moet gaan vervullen bij het formuleren van startbekwaamheidseisen, eisen voor onderhoud van de bekwaamheid en kwaliteitsborging van deskundigheidsbevordering door accreditering en certificering. En andere belangrijke pijler is het ontwikkelen van nieuwe routes naar het leraarschap, op basis van vragen van de markt en van studenten. De bezwaren tegen het onbevoegd lesgeven als gevolg van een duale leerroute zoals die ten tijde van het debat rond de leraar in opleiding naar voren werden gebracht, spelen in het politieke debat nog steeds, maar veel minder heftig, een rol. 'Maatwerk voor morgen' wordt een jaar later gevolgd door 'Maatwerk 2' (2000) waarin verslag gedaan wordt van de vorderingen en verdere voornemens. (zie verder hoofdstuk 4 Opleidingen).

2.7

Samenvatting Artikel 23 van de Grondwet is een belangrijke factor in de politieke discussies inzake de inrichting van het onderwijsbestel. Het raakt aan discussies over de verhouding openbaar en bijzonder onderwijs, decentralisatie van bevoegdheden, deregulering en autonomievergroting. Als gevolg van de ontstaansgeschiedenis van de instellingen die activiteiten uitvoeren op het terrein van de educatieve infrastructuur ontstond er eind jaren zeventig een groeiende behoefte aan meer samenhang tussen de instellingen. Die behoefte vertaalde zich in eerste instantie naar regelgeving op het terrein van de onderwijsverzorging. Dit mondde uit in regelgeving (de WOV) voor de instellingen die activiteiten bieden ter ondersteuning van de scholen. De nascholing werd niet in de WOV opgenomen, ook al was er wel een discussie welke actor uitgangspunt moet zijn voor de nieuwe regelgeving: de man of vrouw voor de klas, de school of de verzorgingsinstellingen. Dit is een van de eerste

26


keren dat in de discussie het vraaggerichte element een rol speelt. De verzorgingsinstellingen blijven in de WOV centraal staan, de wet blijft aanbodgestuurd. Samenwerking tussen de opleidingen en de ondersteuningsstructuur wordt via de WOV verplicht gesteld. Tegelijk met de invoering van de WOV is landelijk de discussie gaande over decentralisatie en deregulering. De WOV zelf is meer centralistisch en meer regulerend qua opzet. Naar aanleiding van het OESO-review komt de discussie op gang of de WOV niet veel te gedetailleerd samenwerking en marktsegmenten regelt en of de doelmatigheid vanuit de scholen gezien wel optimaal is. In de discussie na de WOV is een duidelijke omslag van aanbodgestuurd denken naar vraaggestuurd denken waar te nemen. Een ander argument dat een rol speelde is de behoefte aan een sobere regelgeving. De gedachte achter een vraaggestuurde benadering is: beter toegesneden ondersteuning voor de scholen, dus doelmatiger. Argumenten daartegen zijn voornamelijk de angst voor afbrokkeling van de infrastructuur en het verdwijnen van activiteiten die commercieel niet rendabel zouden zijn. De regelgeving die hierop volgt is in de hoofdstukken 3 tot 5 aan de orde. Inhoudelijk speelt een aantal thema's in het debat over de educatieve infrastructuur een rol: versterking van scholen, kwaliteit van de opleidingen voor leraar en problemen rond het leraarschap en de tekorten. In 1993 worden de lijnen in de nota 'Vitaal Leraarschap' uitgezet om de knelpunten op te lossen. Conform de heersende beleidslijn was het uitgangspunt: het versterken van de autonomie van scholen op zoveel mogelijk terreinen (arbeidsvoorwaarden, het management). Er was echter een uitzondering. In 1993 koos het kabinet er niet voor om de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de leraar bij de school te leggen. Dit hangt samen met de wettelijke regelingen rond de bevoegdheden, die als een uitvloeisel kunnen worden gezien van de in de Grondwet vastgelegde verantwoordelijkheid van de overheid voor deugdelijk onderwijs. Wel wordt in de beleidsvoornemens melding gemaakt van het verruimen van de toegang tot het beroep via de lerarenopleidingen. Ongeveer vanaf 1997 gaan de onderwijsdebatten in de politiek en in de media steeds meer over de dreigende en nijpende tekorten aan leraren. Oplossingen worden gezocht in flexibeler organisaties, die beter weten in te spelen op de behoefte van de omgeving en de studenten. Nieuwe 'opleidingstrajecten' worden voorgesteld om de tekorten tegen te gaan.


27

3

De onderwijsondersteuning

3.1

Inleiding

In de politieke debatten over de ondersteuning wordt veelal een onderscheid gemaakt naar de directe praktijkgerichte ondersteuning van scholen, en de innovatie- of ontwikkelactiviteiten. Dit onderscheid vinden we ook terug in de uitvoerende instellingen. In dit hoofdstuk gaan we eerst in op het ontstaan van de ondersteuningsstructuur. Dit wordt beschreven aan de hand van de geschiedenis van de instellingen (3.2) die onderwijsondersteuning verzorgen. Het is geenszins de bedoeling deze geschiedenis uitputtend te beschrijven. We geven een beknopte achtergrond opdat de latere ontwikkelingen begrepen kunnen worden. Uit deze geschiedenis volgt de (politieke) behoefte aan meer samenhang in het ondersteuningsveld. Deze samenhang wordt in 1986 gerealiseerd via de Wet op de Onderwijsverzorging (WOV) (3.3). Als gevolg van de decentralisatie- en dereguleringsdiscussie en de expiratie van de WOV per 1 januari 1995 ontstaat er een flinke discussie over hoe dit veld van de educatieve infrastructuur verder geregeld moet worden. In 3.4 wordt naast de Wet regeling schoolbegeleiding feitelijke informatie gepresenteerd over schoolbegeleidingsdiensten. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de landelijke onderwijsondersteunende activiteiten en instellingen (3.5). In 3.6 worden de belangrijkste bevindingen van dit hoofdstuk samengevat.

3.2

Geschiedenis van de instellingen De historische achtergrond van de instellingen die een functie vervullen inzake de onderwijsondersteuning is zeer divers. We maken hier een onderscheid naar de plaatselijke of regionale instellingen en de landelijke diensten.

28


3.2.1 SCHOOLBEGELEIDINGSDIENSTEN De schoolbegeleidingsdiensten zijn op initiatief van de gemeenten en van het onderwijsveld ontstaan. Sommigen zien als voorlopers van de schoolbegeleidingsdiensten de medische, psychologische en sociale diensten ( Pelosi, 1985), die rond 1900 vanuit zeer verschillende motieven en invalshoeken werden opgericht. De eerste onderwijsbegeleidingsdienst werd in 1954 opgericht ( Pelosi, 1985). Bij de instandhouding van de begeleidingsdiensten hebben de gemeenten (financieel) een grote rol gespeeld; dit geldt zowel voor het verleden als voor de huidige praktijk. De groei van het aantal schoolbegeleidingsdiensten voltrok zich vooral tussen 1970 en 1980. In die periode is ook het aandeel van de financiering van de begeleidingsdiensten door het rijk groeiende, naast de lokale financiering. In 1974 was de rijksbijdrage zo'n 25% van de totale kosten (Karsten e.a., 1974). De financiering van de schoolbegeleidingsdiensten door de rijksoverheid vond tot 1981 plaats op basis van interne ministeriële richtlijnen. In 1974 werd in de zogenoemde Structuurnota van Van Kemenade voor het eerst in een officieel beleidsstuk gesproken over de onderwijsbegeleiding. In deze nota kwam de wenselijkheid van afstemming van werkzaamheden met andere instellingen, zoals de landelijke pedagogische centra (LPC) al aan de orde. Uit de reacties op deze nota bleek dat er grote behoefte bestond aan een vastgelegde subsidieregeling. Op 1 januari 1981 werd met de 'Rijksregeling subsidiëring schoolbegeleiding' aan deze behoefte voldaan.

3.2.2 LANDELIJKE

INSTELLINGEN MET EEN SPECIFIEKE TAAK

Onder de landelijke instellingen worden de instellingen verstaan die een taak hebben binnen de landelijke infrastructuur. Het zijn dus instellingen die in tegenstelling tot de onderwijs-begeleidingsdiensten niet lokaal of regionaal gebonden zijn, maar een landelijk verzorgings- of 'afzet-'gebied hebben. Er zijn in de loop van de twintigste eeuw diverse landelijke instellingen opgericht met eigenstandige taakuitvoering binnen de educatieve infrastructuur. De financiering loopt, sinds de invoering van de WOV (1987), vooral via het Rijk. Sinds 1997 is er een nieuwe regeling namelijk de wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten (zie voor financieringsvoorwaarden de beschrijving van de wet in paragraaf 3.4). De LPC vonden hun wortels in de verzuilde onderwijsvak- en besturenorganisaties. Hun werkzaamheden richtten zich op het geven van cursussen, introductie van nieuwe pedagogisch-didactische inzichten, begeleiding in de praktijk en begeleiding van experimenten en conferenties voor schoolleidingen, later ook begeleiding van schoolbegeleidingsdiensten. Het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen heeft actief meegewerkt aan de verdere ontwikkeling van de drie landelijk pedagogische centra. Sinds 1966 worden deze centra gefinancierd op basis van de Rijkssubsidieregeling Pedagogische Centra. Op 4 september 1968 werd het Centraal Instituut voor Toetsontwikkeling (CITO) opgericht. In het begin van de jaren zestig nam het gebruik van toetsen binnen het onderwijs toe. In 1965 kwam de eerste Nederlandse schooltoets tot stand. In 1966 verzocht de minister van Onderwijs en Wetenschappen de Stichting voor Onderzoek van het Onderwijs (SVO) zich te beraden over een permanente voorziening ten behoeve van onderzoek naar en ontwikkeling van school- en studietoetsen voor het onderwijs. Dit verzoek resulteerde twee jaar later in het CITO dat bekostigd werd op basis van statuten. In 1977 zijn deze statuten op enkele punten gewijzigd, om de invloed van het onderwijsEducatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

29

veld op het beleid van het CITO te vergroten. Met ingang van 1 januari 1999 kreeg het CITO als gevolg van de overgang van WOV naar SLOA een privaatrechtelijke grondslag: voor die tijd was het CITO een publiek-rechtelijk instituut. Op 10 januari 1975 werd het instituut voor leerplanontwikkeling (SLO) opgericht. Dit kan als afsluiting worden gezien van een 15 jaar durende discussie over de organisatie van leerplanontwikkeling. De SLO werd bekostigd op basis van de statuten. Het Cinop (Centrum voor Innovatie van Opleidingen) werd ingesteld in 1997 als de ondersteuningsinstelling voor de bve-sector. Deze sector wordt gevormd door enerzijds regionale opleidingscentra (roc) en anderzijds Landelijke Organen Beroepsonderwijs (LOB's). Roc's zijn omvangrijke instellingen met een zeer grote diversiteit aan leerprogramma's en met een docentenkorps dat voor een groot deel afkomstig is uit het bedrijfsleven. De LOB's zijn een geïnstitutionaliseerde afstemming tussen werkgevers en werknemers waardoor naar een directe aansluiting wordt gezocht tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Op het Cinop is ook de Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten van toepassing. Het agrarisch onderwijs is een verbijzonderde kolom binnen het beroepsonderwijs, met een eigen onderwijsorganisatiestructuur en vallend onder de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De ondersteuningsinstelling binnen het agrarisch onderwijs is de Stoas, welke jaarlijks subsidie ontvangt om onderzoek te verrichten naar relevante onderwerpen die te maken hebben met het agrarisch onderwijs (in 2001: ƒ 1.005.000,--; mededeling LNV). Vanwege de bijzondere positie wordt aan de Stoas verder geen aandacht besteed.

3.3

Wet op de Onderwijsverzorging (WOV) 3.3.1 AANLEIDING

EN

KAMERDEBATTEN

Een aanzienlijke ongelijkheid met betrekking tot de onderwijsondersteunende voorzieningen op lokaal niveau mondde in 1979 uit in een kamerbreed aanvaarde motie waarin de Tweede Kamer aandrong op een wet op de onderwijsverzorging. Deze motie was de aanleiding voor het ontwikkelen van de WOV. (Uit: Van Ojen e.a.: Verticaal Machtsevenwicht in het onderwijsbeleid, 1990). Twee jaar later, in 1981, verscheen het 'Discussiestuk Voorontwerp Wet op de Onderwijsverzorging' gebaseerd op het principe dat de rijksoverheid de bekostiging voor haar rekening neemt. De koppelfinanciering (50% gemeente en 50% rijk), zoals in de rijksrege ling die tot dat moment van kracht was, zou daarmee verdwijnen. De rijksoverheid zou de volle 100% voor haar rekening gaan nemen. In het voorstel werd een einde gemaakt aan de (mede)financiering door de gemeenten en daarmee ook aan de gemeentelijke betrokkenheid, terwijl de gemeenten de belangrijkste initiators voor de schoolbegeleidingsdiensten waren. Het ontwerp van Wet op de Onderwijsverzorging werd in november 1984 naar de Tweede Kamer gezonden. Bij de parlementaire behandeling werd flink gediscussieerd over de toepassing van artikel 23 van de Grondwet, over de toepasselijkheid van de term 'basisvoorziening', over de beheersvorm (privaat of publiekrechtelijk) van de schoolbegeleidingsdiensten en over het al dan niet en in welke mate samenvoegen van SLO, CITO en SVO.

30


Alleen de kritiek op de medefinanciering door de gemeenten werd in het uiteindelijk wetsontwerp verwerkt. Gemeenten mochten mede subsidiëren. Indien gemeenten minimaal 50% bijdroegen, mochten ze ook voorschriften stellen met betrekking tot de functies van het betreffende personeel en het doel waarvoor dit personeel zou worden ingezet. De politieke partijen bleken te verschillen in uitgangspunten. Voor sommigen stond de school centraal; zij diende gefinancierd te worden om externe ondersteuning te kunnen bekostigen (vraagsturing). Anderen vonden het instandhouden van het uitgebreide netwerk van schoolbegeleidingsdiensten het belangrijkste. Uiteindelijk bleef in de WOV de verzorgingsstructuur centraal staan (aanbodsturing). Gedurende de behandeling van de WOV in de Tweede en in de Eerste Kamer werd aandacht gevraagd voor de samenhang tussen het wetsvoorstel en de eerder aangenomen wetgeving met betrekking tot de lerarenopleidingen. Dit hield verband met een bepaling omtrent het experiment onderwijscentrum/educatieve faculteit. Volgens de WOV was afstemming tussen schoolbegeleidingsdiensten en landelijke pedagogische centra enerzijds en pabo's en nlo's anderzijds verplicht wat betreft de onderwijsverzorging en de nascholing. Artikel 75 van de WOV regelde dat er een onderwijscentrum/educatieve faculteit kon ontstaan uit het samengaan van een schoolbegeleidingsdienst en een pabo. De mogelijkheid om te experimenteren met een onderwijscentrum hing samen met de wens om te komen tot één wet op de onderwijsondersteuning, die zowel de onderwijsverzorging als de lerarenopleidingen (nascholing) zou omvatten. In de memorie van antwoord die deel uitmaakt van de behandeling van de WOV in de Eerste Kamer, werd dit discussiepunt opgeschort tot januari 1995, het moment waarop de WOV zou expireren. De WRR (1991) merkte op dat er eind 1990 nog geen enkel verzoek tot bekostiging van een experimenteel onderwijscentrum bij het ministerie was ingediend. In de brief (31 oktober 1990) aan de voorzitter van de Tweede Kamer over het streefbeeld van de educatieve faculteiten en de stimuleringsmaatregelen voor het groeiproces naar de educatieve faculteiten, stelde de staatssecretaris van Onderwijs en Wetenschappen vanaf 1992 gedurende drie jaar totaal drie miljoen gulden beschikbaar ter ondersteuning van de initiatieven van de instellingen. Educatieve faculteiten bevatten onder meer: • samenwerking tussen schoolbegeleidingsdiensten en pabo's (onderwijscentra); •

samenwerking tussen ulo's en nlo's.

3.3.2 INHOUD

VAN DE

WET

OP DE ONDERWIJSVERZORGING

(WOV)

De WOV werd op 1 januari 1987 van kracht. Een viertal basisprincipes wordt in de memorie van toelichting bij de WOV (TK 1984-1985, 18 770, nrs. 1-3, ) genoemd: • Artikel 23 van de Grondwet. De vrijheid van inrichting van het onderwijs is uitgangspunt voor de relatie tussen de scholen en de instellingen. Dit betekent in concreto dat het de scholen volledig vrij staat om al of niet verzoeken om dienstverlening aan de instellingen te doen en om al dan niet slechts gedeeltelijk of incidenteel van de diensten die de onderwijsverzorging aanbiedt gebruik te maken. Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

31

• Het constructief onderwijsbeleid. De overheid schrijft de scholen en de instellingen niet voor hoe zij de innovatie moeten invullen; zij laat hen daarin grote vrijheid. Bij de ontwikkeling en vaststelling van landelijk innovatiebeleid ligt de verantwoordelijkheid uiteraard bij de landelijke overheid, bij de uitvoering van dat beleid speelt het onderwijs, georganiseerd in de landelijke organen, eveneens een rol. Betekenis van dit landelijk onderwijs-innovatiebeleid voor het onderhavige ontwerp ligt daarin dat de instellingen uit de verzorgingsstructuur een belangrijke rol (kunnen) spelen bij de uitvoering daarvan. • De probleemoplossende school. Het is de laatste jaren steeds duidelijker geworden dat de veranderingsvoorstellen die van buitenaf komen veelal weinig doorwerking hebben in het eigenlijke schoolgebeuren. Geleidelijk aan is het begrip van de relatief autonome school, die zijn eigen probleemoplossend vermogen bezit, erkend. • Het begrip basisvoorziening. De onderwijsverzorging is dermate wezenlijk voor het onderwijs dat zij evenals het onderwijs zelf als een basisvoorziening dient te worden aangemerkt. Slechts één bestuurslaag, namelijk de rijksoverheid, bepaalt het beleid met betrekking tot de onderwijsverzorging. Met de WOV beoogde het rijk twee doelen te realiseren: 1. De onderwijsverzorging beoogde een bijdrage te leveren aan de handhaving en de verbetering van de deugdelijkheid van het onderwijs, gericht op de versterking van het vermogen van scholen tot het oplossen van problemen waarvoor scholen komen te staan bij de verwezenlijking van hun doelstelling, alsmede op het systematisch ontwikkelen en verbeteren van het onderwijs. 2. De algemene onderwijsverzorging omvatte dienstverlening gericht op het bevorderen van het functioneren van de school als geheel. De wet gaf bepalingen voor een procedure voor het opstellen en voeren van onderwijsinnovatiebeleid door de minister van Onderwijs en Wetenschappen. De procedure omvatte de aansturing van alle voorzieningen voor onderwijsverzorging door de minister, en daaraan voorafgaand - het opstellen van uitvoeringsplannen in het kader van het vastgestelde landelijke innovatiebeleid door één of meer instellingen van de onderwijsverzorging. De aansturing van de rijksfunctie geschiedde jaarlijks door middel van programmeringsvoorschriften voor de voorzieningen behorende tot de onderwijsverzorging.

AANBODGERICHTE VERSUS VRAAGGERICHTE STURING De WOV regelde op indirecte wijze de invloed van scholen op het aanbod van de onderwijsverzorging. In beginsel was de WOV gericht op de ondersteuningsvraag van de school (Koster, 1994, Verhoeff, 1992). Het doel evenwel met betrekking tot de verbetering van de kwaliteit van het onderwijs (innovatiegerichtheid van de verzorgingsinstellingen) was in principe niet vraaggestuurd. Koster (1994) ziet een spanningsveld ontstaan naarmate het belang van het 'vraaggestuurde' aanbod toeneemt. Immers, het innovatiegerichte aanbod wordt in opdracht van de overheid geproduceerd. Scholen worden geacht dit aanbod in hun praktijk te gebruiken, ook als zij daar niet om vragen. De 'vraaggerichte sturing' werd verder ingeperkt door procedurele voorschriften ten aan-

32


zien van de verzorgingsinstellingen. Binnen de WOV werd een flink aantal bepalingen opgenomen om samenhang tussen de instellingen te bewerkstelligen en diverse elementen van vraag en aanbod inzake de onderwijsondersteuning te regelen. Echter alle regels leverden ook een flink aantal beperkingen op. Zo mochten schoolbegeleidingsdiensten geen diensten aan het voortgezet onderwijs leveren, de LPC mochten geen diensten leveren aan individuele scholen als deze geen overeenkomst met een schoolbegeleidingsdienst hebben. De SVO mocht geen onderzoek laten uitvoeren, het CITO geen toetsen ontwikkelen en de SLO geen werkplannen maken op verzoek van een school of van scholen. Deze bepalingen kunnen gezien worden als een gevolg van de vrijheid van inrichting en de ontstane verzuilde structuur van het onderwijsbestel.

HET EDUCATIEVE AANBOD BINNEN DE WOV: INSTELLINGEN EN HUN DIENSTVERLENING De bijdrage van de instellingen bestond uit dienstverlening op pedagogisch, didactisch, vakinhoudelijk, psychologisch en schoolorganisatorisch terrein, alsmede op het terrein van de innovatie. Twee soorten van dienstverlening werden in de wet onderscheiden: • Algemene verzorgingsinstellingen; zij verlenen diensten gericht op het bevorderen van het functioneren van de school als geheel. Het betreft de onderwijsbegeleidingsdiensten (OBD) en de Landelijke Pedagogische Centra (LPC). • Specifieke verzorgingsinstellingen; zij verlenen diensten die betrekking hebben op de: • coördinatie van onderwijsonderzoek: SVO; • toetsontwikkeling: CITO; • leerplanontwikkeling: SLO. Het bestuur van de specifieke verzorgingsinstellingen bestond uit vertegenwoordigers van de koepelorganisaties, deskundigen en waarnemers van de ministeries van Onderwijs en Wetenschappen en van Landbouw en Visserij.

Karstanje (1991) maakt voor wat betreft de structuur van de onderwijsverzorging een driedeling: • Eerstelijns: OBD. Deze instellingen ondersteunen een directe vraag van scholen. • Tweedelijns: LPC. Deze instellingen hebben naast de directe ondersteuning van scholen ook een innovatieve functie en een denktankfunctie. • Derdelijns: de specifieke verzorgingsinstellingen. Deze instellingen hebben geen directe relatie met scholen. Buiten deze vijf instellingen die ook wel de reguliere instellingen worden genoemd, valt er ook 'niet regulier' aanbod te onderscheiden. Het betreft aanbod van pabo's, hogescholen, universiteiten en van stichtingen voor kunstzinnige vorming (Koster, 1994). Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

33

SAMENVATTING DEBAT ONDERWIJSVERZORGING • Er speelde een discussie in hoeverre de school en de daar levende behoeften bij onderwijsverzorging centraal moeten staan en zijn vertaling moeten vinden in de financiering. Er was geen politieke meerderheid voor deze vorm van vraagsturing. •

Er was veel discussie over de interpretatie van artikel 23 van de Grondwet, en de gevolgen voor de beheersvorm van de schoolbegeleidingsdiensten.

•

De wet werd in tijd beperkt om de mogelijkheid tot samenhang met de lerarenopleidingen in de toekomst te regelen.

•

De wet bevatte veel voorschriften gericht op het realiseren van samenhang tussen instellingen en op het afbakenen van de dienstverlening van instellingen.

•

De wet bevatte veel voorschriften ten aanzien van procedures en voorschriften over uitvoeringsplannen.

•

Er bleef een spanning bestaan in de regelgeving tussen de ondersteuningsbehoefte van de school en de innovatiebehoefte van het rijk.

•

De wet was gedetailleerder en centralistischer dan de regelingen die daarvoor golden, terwijl er vanaf het begin van de jaren tachtig een tendens was om het accent te leggen op deregulering en decentralisering.

•

In de WOV bleef de structuur van de onderwijsverzorging onaangetast.

3.3.3 OESO-REVIEW 1990 De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft een programma waarin jaarlijks het onderwijs in enkele landen onder de loep wordt genomen. In 1990 kwam er een review over het onderwijs in Nederland uit. De OESO constateerde dat de Nederlandse verzorgingsstructuur voor basis- en voortgezet onderwijs uitgebreid en ruim bekostigd is. Bovendien ligt de kwaliteit in vergelijking met andere landen hoog. Na deze positieve uitspraken kwam een aantal kritiekpunten: • "Naar onze mening is de doeltreffendheid van het systeem minder dan zijn potentieel. Dit is te wijten aan het probleem van organisatorische identiteit en systeemgrenzen die ietwat kunstmatig zijn gedefinieerd." •

34

"Idealiter zou het hele begeleidingssysteem zodanig functioneren dat de school en/of de leerkracht het middelpunt is van alle inspanningen. Behoeften van individuele scholen, maar bij voorkeur van groepen scholen, zouden kunnen worden geïdentificeerd door de lokale begeleidingsdiensten en landelijke pedagogische centra die zouden kunnen dienen als toegangspoort tot de hulp bij toetsen, leerplanontwikkeling en onderzoek en tevens tot de beschikbare vaardigheden van alle LPC."


De praktijk van de WOV was dat de LPC geen gebruik mochten maken van elkaars personeel, anders dan via ingewikkelde samenwerkingsovereenkomsten. De OESO stelde: "Hoewel dit de koepelorganisaties in hun belangen beschermt, leidt het af van het principe verspilling te minimaliseren en om de kansen om tegemoet te komen aan de behoefte van de school te maximaliseren." Kort gezegd, de regelingen die de LPC beperken tot 'hun eigen scholen' dienen eerder de bureaucratische en politieke behoeften dan de school. Ook het feit dat personeel van de onderwijsbegeleidingsdiensten alleen op de basisschool mocht werken was een beperking van de mogelijkheden. •

"SLO en CITO zijn niet alleen van elkaar gescheiden (er is enige samenwerking maar inadequaat, gezien vanuit het perspectief van doeltreffende afstemming tussen leerplan en beoordeling), maar ook van scholen. De SLO is niet toegestaan te werken aan implementatie of specifieke kwesties binnen een school - een gevolg van artikel 23 dat wordt geïnterpreteerd als het beschermen van scholen tegen specifieke interventie en interne besluitvorming. Het CITO leidt niet onder deze beperking en kan nauwer met de scholen werken, maar mist een grote staf die vertrouwd is met de problemen van innovatie op schoolniveau en implementatie - deze mensen zijn voornamelijk gelokaliseerd in de landelijk pedagogische centra en de schoolbegeleidingsdiensten. Bovendien zijn al deze instellingen niet verbonden met de lerarenopleidingen, die het merendeel van de nascholing verzorgen, hoewel de WOV stelt dat de contacten met opleidingen moeten worden gelegd."

3.3.4 ADVIESAANVRAAG

AAN DE

WRR

Onder meer de beperkte werkingsduur van de wet, namelijk tot 1 januari 1995 doet de regering op 15 november 1990 besluiten de WRR te vragen een advies uit te brengen inzake de onderwijsverzorging in de toekomst. In de adviesaanvraag van 15 november 1990 wordt verwezen naar drie rapporten. • De OESO-rapportage 'Review van het onderwijsbeleid in Nederland'. •

De commissie voor toetsing van wetgevingsprojecten (commissie-Hirsch Ballin) geeft als aanbeveling na te gaan "...aan welke (gewijzigde) eisen de verzorgingsstructuur moet voldoen en in hoeverre de bestaande structuur aan de eisen voldoet. Het is denkbaar dat dit tot wijzigingen in de bestaande structuur noopt" (paragraaf 7.3).

•

De tijdelijke adviescommissie onderwijs en arbeidsmarkt (Commissie Rauwenhoff) doet in het advies 'Onderwijs en arbeidsmarkt: naar een werkzaam traject' de aanbeveling het beroepsonderwijs uit de reikwijdte van de WOV te halen, omdat grotere zelfstandigheid van de scholen erbij gebaat is de financiering van de verzorgings-instellingen vraag-afhankelijk te maken (aanbeveling 33).

De regering geeft de WRR de volgende uitgangspunten mee: "Een diepere doordenking van deze opmerkingen tegen de achtergronden van de beleidsintenties rond de vergroting van de autonomie van de scholen, een selectiever optredende overheid en de zich Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

35

manifesterende eigen koers van het beroepsonderwijs acht ik wenselijk". Daarbij ligt het voor de hand dat de benodigde afwegingen worden gemaakt in het licht van de ontstaansgeschiedenis van de onderwijsverzorging: de toepassing van artikel 23 van de Grondwet, de aansturingsmogelijkheden door de centrale overheid en de onderwijsverzorging als basisvoorziening. Tevens is rekening te houden met de benodigde garanties voor de handhaving van de kwaliteit, de continuïteit van de dienstverlening, de gerichtheid op de versterking van het probleemoplossend vermogen van scholen en de samenwerking en afstemming tussen de instellingen. Dit alles vanuit de bestaande situatie dat de onderwijsverzorging uit de openbare kas bekostigd wordt en commercialisering achterwege blijft (WRR, 1991, bijlage 1).

WRR-ADVIES 'ONDERWIJSVERZORGING IN DE TOEKOMST' De WRR kwam in 1991 met zijn advies: 'Onderwijsverzorging in de toekomst'. In dit advies legde hij twee varianten neer: een beleidsalternatief bij expiratie van de WOV en de stroomlijning van de WOV. Hieronder volgt een korte samenvatting van de twee mogelijkheden en de overwegingen die de WRR daarbij heeft gehad. Het alternatieve model kenmerkt zich door zo min mogelijk reguleringen en zoveel mogelijk keuzevrijheid voor (het bevoegd gezag van) de scholen. Zo kunnen de scholen optimaal gestalte geven aan hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en de vernieuwing van het onderwijs (WRR, 1991 ). Het beleidsalternatief van de WRR bevatte de volgende aanbevelingen: 1. Het rijk verstrekt scholen formatie-eenheden bedoeld voor schoolgerichte onderwijs verzorging, die zowel intern als extern moeten kunnen worden besteed. 2. Aan het budget voor onderwijsverzorging worden de zogenaamde vernieuwings gelden toegevoegd. Deze middelen moeten in de toekomst worden gecombineerd met het nascholingsbudget, tot een budget voor verzorging, nascholing en vernieuwing. 3. Gemeentelijke overheden die ook na expiratie van de WOV willen bijdragen aan de onderwijsverzorging kunnen middelen beschikbaar stellen gericht op bepaal de projecten. Zij kunnen dan een volledige invloed op de besteding van hun middelen hebben. 4. De voorzieningen voor schoolgerichte onderwijsverzorging kunnen een belangrijke functie behouden. Beperkingen in de keuzevrijheid van scholen bij het betrekken van onderwijsverzorging vallen weg. Pluriformiteit van het aanbod kan toenemen door fusie, splitsing, specialisatie en dergelijke. Ook lerarenopleidin gen kunnen aanbod ontwikkelen, evenals commerciële instellingen. 5. Voor de continuïteit van de dienstverlening dienen gedurende een overgangsperiode maatregelen te worden getroffen. 6. De schoolgerichte verzorging wordt gefinancierd op basis van de effectieve vraag van de scholen. Voor aanbodfinanciering van de schoolbegeleidingsdiensten bestaat onvoldoende aanleiding. De werkzaamheden van de LPC hebben ten dele een schooloverstijgend karakter (denktankfunctie), nog sterker geldt dit voor de specifieke instellin-gen (CITO, SLO, SVO). Voor dit type werk is de subsidievorm het meest efficiënt, gelet op het belang van de kwaliteitsbevordering en de innovatie. De LPC zullen voor 60-70% gefinancierd worden door het afnemen van

36


7.

8. 9.

diensten door scholen. In verband met de denktankfunctie zal er een bodemfinanciering moeten komen. Echter, voor deze bodemfinanciering dienen vergelijkbare landelijke instellingen, die in de toekomst op soortgelijke titel aanspraak kunnen maken, eveneens in aanmerking te kunnen komen. De specifieke instellingen krijgen ook een bodemfinanciering, zij het dat dat in hun geval een groter deel zal betreffen. De afstand tussen deze instellingen en het scholenveld kan verkleind worden, door bijvoorbeeld instellingen tegen betaling of vouchers toegankelijk te maken voor de verzoeken van groepen scholen en door de taakuitoefening sterker te richten op de ondersteuning van de kwaliteitsbewaking. Budgettaire neutraliteit wat betreft de rijksbijdrage aan de onderwijsverzorging is uitgangspunt van dit advies. De WOV expireert per 1 januari 1995. Een 'zware' wettelijke regeling voor de onderwijsverzorging, zoals de WOV, is niet noodzakelijk. Dit geldt met name indien voor het beleidsalternatief van de WRR wordt gekozen.

Bij de stroomlijning van de WOV waren de voorgestelde maatregelen erop gericht de keuzeruimte voor scholen te vergroten. • Het buiten de reikwijdte van de WOV plaatsen van de onderwijsverzorging voor het beroepsonderwijs. •

Toegankelijk maken van schoolbegeleidingsdiensten voor scholen voor voortgezet onderwijs, het toegankelijk maken van LPC voor scholen voor basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs.

•

Scholen de mogelijkheid bieden bij een hogeschool in de eigen regio diensten op het gebied van de onderwijsverzorging te betrekken, tegelijkertijd krijgen de schoolbegeleidingsdiensten en de LPC de gelegenheid nascholing te verzorgen.

•

Het toegankelijk maken van specifieke onderwijsverzorging voor groepen scholen.

•

Het vervallen van de beperking van de leerplanontwikkeling tot modellen, zodat SLO ook producten kan maken die rechtstreeks bruikbaar zijn voor scholen.

•

Vereenvoudigen van het declaratiesysteem voor de voorzieningen voor onderwijs verzorging.

REACTIES OP HET WRR ADVIES De regering volgde het beleidsalternatief zoals de WRR voorstelde. Het versterken van de positie van scholen zou uitgangspunt zijn bij een proces waarin de verzorgingsstructuur meer onder verantwoordelijkheid van de scholen wordt gebracht (TK 1992-1993, 22827, nr. 8). Het kabinet plaatste echter een kanttekening bij de invalshoek die de WRR kiest ten aanzien van de positie van de landelijke overheid bij het landelijk onderwijsinnovatiebeleid.


37

VRAAGSTURING EN COMMERCIALISERING Uit het verslag van het mondeling overleg, vastgesteld 22 december 1992 (TK, 19921993, 22827, nr. 3), blijkt dat niet alle politieke partijen even enthousiast waren over het WRR-advies en het voorlopige kabinetsstandpunt terzake. De teneur van de kritiek lag in de lijn van eerdere reacties op onder andere 'De school op weg naar 2000'. Algemeen was de kritiek dat de WRR haar beleidsalternatief onvoldoende had onderbouwd en had doordacht op de consequenties en effecten. Dit werd vooral als een gebrek ervaren omdat de regering ervoor koos het WRR-advies inzake de versterking van de vraagkant over te nemen. Een aantal partijen was bang dat "deze keuze als consequentie heeft dat een in de praktijk goed functionerende aanbodstructuur afbrokkelt". Verwezen werd naar onderzoek onder scholen waaruit bleek dat deze tevreden tot zeer tevreden zijn over het functioneren van de schoolbegeleidingsdiensten. Men vroeg zich af waar de noodzaak vandaan kwam om het anders te regelen. Ook de commercialisering was onvoldoende op zijn consequenties doordacht. Immers, het openstellen van de aanbodstructuur kon ertoe leiden dat lucratieve opdrachten naar commerciële bureaus zouden gaan zonder dat zij de verplichting hadden de 'kostbare vragen' ook op te pakken. Deze werden dan vanzelfsprekend duurder omdat men zich niet kon bedruipen met de winstgevende opdrachten, aldus de critici. De Onderwijsraad vond de benadering van WRR en kabinet te beperkt; alleen de kwestie vraag- en aanbodsturing kwam aan de orde. De huidige verzorgingsstructuur zou eerst moeten worden geëvalueerd. De gesignaleerde knelpunten in het functioneren van de onderwijsverzorging alléén, rechtvaardigden niet zo'n ingrijpende wijziging. De Onderwijsraad stelde in zijn advies de taakstelling van de instellingen op het gebied van de onderwijsverzorging zoals opgenomen in de WOV centraal en legde de relatie met artikel 23 lid 5 van de Grondwet. Kern van het betoog was dat de onderwijsverzorging als basisvoorziening aangemerkt moest worden: de overheid moest zorg dragen voor de instandhouding, bekostiging en deugdelijkheid van de voorziening. De Raad deelde met anderen de zorg voor kwaliteitsverlies en versnippering van de infrastructuur. Wel onderkende hij de voordelen van vraagfinanciering in relatie tot de autonomie-vergroting van scholen. Het introduceren van het principe van vraagsturing in de sector beroepsonderwijs en volwasseneneducatie werd door de Onderwijsraad positief ontvangen. De Raad meende echter dat het budget dat kon worden aangewend voor interne ondersteuning niet beperkt mocht blijven tot de roc's, maar ook voor de categorale instellingen moest gelden. De Onderwijsraad deelde de uitgangspunten van het kabinet over de taken van de overheid inzake financiering en vormgeving van het landelijk innovatiebeleid. De Raad suggereerde om het landelijk innovatiebeleid te beperken tot innovaties voorzover gerelateerd aan de deugdelijkheidseisen, opdat er heldere criteria aan ten grondslag zouden liggen.

SAMENWERKING Sommige politieke partijen pleitten voor een herinrichting van de educatieve infrastructuur in de vorm van een voorzieningenstructuur die dicht bij de scholen stond, op elkaar afgestemd was en met name op het terrein van schoolbegeleiding en nascholing een netwerk van samenwerkingsverbanden vormde. Echter uit het rapport van de inspectie (1989) bleek dat de samenwerking van de lerarenopleidingen en de LPC moeilijk verliep, omdat de lerarenopleidingen volgens de inspectie de scheiding tussen nascholing en begeleiding, zoals vastgesteld in de WOV, nooit echt hadden aanvaard. Bovendien wilden

38


lerarenopleidingen niet erkend worden als regionale instelling maar als landelijke instelling. Een aantal partijen vroeg zich af of er al wat bekend was over de experimenten 'educatieve faculteiten'. Een goede afstemming van begeleiding en nascholing was gewenst, zodat nascholingsinstituten niet in een nadelige concurrentiepositie kwamen te zitten ten opzichte van de onderwijsbegeleidingsdiensten. Daar paste ook de vraag bij of de nieuwe beleidsvoornemens rond nascholing en onderwijs-ondersteuning in de tijd op elkaar waren afgestemd. Sommigen zagen hier een oneffenheid, omdat schoolbegeleidingsdiensten een overgangsfinanciering kenden en de hogescholen het op eigen kracht moesten doen. De Onderwijsraad meende dat de samenhang tussen de instellingen een wettelijk verband vergde. Als het om flexibiliseren, ontbureaucratiseren, transparant maken van de structuur ging, lagen er meer pragmatische oplossingen voor de hand dan het expireren van de WOV.

ROL VAN DE GEMEENTEN In het regeringsstandpunt ten aanzien van de nieuwe verzorgingsstructuur was de rol van de gemeenten verdwenen, terwijl zij op dat moment nog steeds de grootste financier van de schoolbegeleidingsdiensten waren. Voor anderen was de rol van de gemeenten het hoofdpunt in de discussie. Gemeenten konden in het voorlopig kabinetsstandpunt zelf bepalen hoe de verhouding was tussen de financiering via een bedrag per leerling en projectfinanciering. Dat laatste werd als gevaar voor de gelijke behandeling tussen openbaar en bijzonder onderwijs gezien. Het voorstel om de gemeenten een rol te geven als organisator en bewaker van 'het proces van regionaal overleg tussen de SBD en scholen', kon worden opgevat als inhoudelijke sturing. De dubbele pet van de gemeente zag men als een bezwaar en was gekoppeld aan de notitie over bestuurlijke vernieuwing (waarin het voorstel werd gedaan om het openbaar onderwijs los te koppelen door middel van een 'commissie openbaar onderwijs').

HET DEFINITIEVE REGERINGSSTANDPUNT BIJ HET WRR-ADVIES Op 16 juli 1993 volgde het definitieve standpunt van de regering naar aanleiding van het WRR-advies en het mondelinge overleg dat terzake was gevoerd. De regering stelde daarin een aantal reacties aan de orde. Hieronder volgen de belangrijkste: • mogelijk negatieve gevolgen: vraaguitval, versnippering en kwaliteitsverlies; •

vaagheid over de situatie na de overgangsperiode;

•

onduidelijk eindperspectief: pluriformiteit, via de markt tot stand gebrachte samen hang of geïntegreerde institutionele verbanden op regionaal niveau (regionale monopolies).

De regering bleef bij haar uitgangspunten en zou door middel van separate regelingen de onderwijsondersteuning gaan regelen. Het betreft de Wet regeling schoolbegeleiding en de Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten (SLOA).


39

3.4

Wet regeling schoolbegeleiding 3.4.1 GESCHIEDENIS

SCHOOLBEGELEIDING

In april 1975 verscheen de discussienota schoolbegeleiding, op 1 januari 1981 trad de 'Rijksregeling subsidiëring schoolbegeleiding' in werking. Met ingang van 1987 werd deze regeling vervangen door de WOV die op 1 januari 1995 zou expireren. De expiratiedatum werd uiteindelijk verlengd tot 1 augustus 1997. Deze regeling kwam tot stand als reactie op het advies van de WRR, waarin gepleit werd voor een verbreding van de dienstverlening van de instellingen en een vergroting van de invloed van de gemeenten alsmede een meer vraaggestuurde benadering vanuit de scholen. De kabinetsreactie op het WRR-advies d.d. 16 juli 1993 betrof de keuze voor een systeem van vraagfinanciering waarin de begeleidingsmiddelen direct aan de scholen worden verstrekt. Echter, uit de memorie van toelichting blijkt dat het nieuwe kabinet tot een andere afweging was gekomen inzake de wenselijkheid van vraagfinanciering. Uit de brief van 27-2-1995 (TK 22 827, nr 11) blijkt dat het kabinet van mening was dat de afspraken die in de vorige regeerperiode waren gemaakt ten aanzien van de vraagfinanciering aanzienlijke risico's met zich mee brachten voor de infrastructuur van de schoolbegeleidingsdiensten. De regering was de mening toegedaan dat vraagfinanciering leidde tot een sterke versnippering van begeleidingsmiddelen, hetgeen de instandhouding van begeleidingsdiensten van voldoende omvang ernstig bedreigde. Om de instandhouding te waarborgen kregen de gemeenten de verantwoordelijkheid. Tevens was daarmee inbedding in het lokale onderwijsbeleid mogelijk. Om dit te bewerkstelligen werd een convenant afgesloten met de VNG, waarin de volgende afspraken werden vastgelegd met betrekking tot elementen die de wettelijke regeling diende te bevatten: • de zorgplicht van de gemeenten om schoolbegeleidingsdiensten in stand te houden van tenminste 20.000 leerlingen in het primair onderwijs; •

taken en functies van schoolbegeleidingsdiensten;

•

het recht op begeleiding van scholen;

•

de mogelijkheid van gemeenten om in het kader van lokaal onderwijsbeleid prioriteiten te stellen inzake schoolbegeleiding.

3.4.2 REACTIES

OP DE

WET

REGELING SCHOOLBEGELEIDING

Op 5 juli 1995 heeft de Onderwijsraad advies uitgebracht over de wettelijke regeling. De Onderwijsraad kon instemmen met de voorgestelde aanbodfinanciering, met een aantal kanttekeningen. Eenheid in de educatieve infrastructuur De Onderwijsraad was geen voorstander van een regeling via de sectorwetten, omdat het de beoogde eenheid in de educatieve infrastructuur zou belemmeren. Hij was voorstander van één wettelijk kader. De regering meende dat door de schoolbegeleiding in sectorwetten te regelen uitdrukking werd gegeven aan het recht dat scholen hebben op schoolbegeleiding. Daarnaast

40


vond men dat de regeling via sectorwetten samenhang niet uitsloot; die kon geregeld worden via subsidievoorwaarden en bestuurlijke afspraken. Regio-indeling De verplichting van 20.000 leerlingen stond los van een regio-indeling. In het wetsvoorstel werd de regio-indeling dus losgelaten. Alleen ten behoeve van regionaal beleid zoals onderwijsvoorrangsbeleid en regionale verwijzingscommissies was er sprake van regionale werking. Maximum bijdrage van de gemeenten De Onderwijsraad pleitte -samen met andere organisaties- voor het vaststellen van een maximum aan de gemeentelijke bijdrage voor lokaal beleid. Dit zou volgens de bewindslieden geen recht doen aan de lokale verschillen. Zij verwachtten dat de gemeenten voldoende belang zouden hebben bij het functioneren van de begeleidingsdiensten om tot een evenwichtige verdeling te besluiten. Toezicht De Onderwijsraad was van mening dat een meer directe, permanente betrokkenheid van de rijksinspectie bij het werk van de diensten noodzakelijk was. Argumenten hiervoor waren de verantwoordelijkheid voor de deugdelijkheid van het onderwijs en de voorgenomen evaluatie. Deze mening werd gedeeld en via een toegevoegd artikel geregeld in de WBO en de ISOVSO. Echter het toezicht op de landelijke diensten naar richting werd niet anders geregeld.

KRITIEK OP HET AANBODGESTUURDE KARAKTER VAN DE REGELING De Raad van State (30 januari 1996 (TK 24 683, B)) betreurde de herziening van de koers, het loslaten van de vraaggestuurde benadering en het kiezen voor de aanbodsturing. Hij gaf daarvoor een aantal argumenten: • het draagt niet bij aan de zo gewenste deregulering; •

het is niet bevorderlijk voor de voorgestane autonomie van schoolbesturen en de gemaakte afspraken op dit punt (Schevenings beraad).

Volgens de Raad van State had de bewindsvrouwe nauwelijks aannemelijk gemaakt dat er een noodzaak voor deze koerswijziging was. Gevreesd werd dat scholen, die jaar in jaar uit voor voldoende vraag naar begeleiding hadden gezorgd, daar niet langer mee zouden doorgaan indien zij zelf de middelen voor onderwijsbegeleiding in handen zouden krijgen. "Alleen al de gestaag toenemende concurrentiepositie van vele scholen maakt een zo kortzichtige handelswijze hoogst onwaarschijnlijk. Gelet op de demografische situatie in veel gemeenten valt voorts met name inzake projecten op het terrein van onderwijsachterstand en sociale vernieuwing een groei van de vraag naar onderwijsbegeleiding te verwachten". De argumenten van de regering om de zorg voor de schoolbegeleidingsdiensten over te dragen naar de gemeenten vond de Raad van State ook niet overtuigend voor een zo drastische ingreep, waarbij de invloed van schoolbesturen wordt teruggedrongen. Onderwijsondersteuning behoorde volgens de Raad van State ondergebracht te worden binnen één wettelijke regeling: tussen de schoolbegeleiding en de overige onderwijsonEducatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

41

dersteunende activiteiten bestond een duidelijke samenhang. Die werd duidelijk bij de begeleidingsvraag van het voortgezet onderwijs. Voor scholen van voortgezet onderwijs werd deskundige begeleiding door een SBD niet effectief geacht (TK 22 827 nr 11). In verband daarmee kregen scholen voor voortgezet onderwijs een eigen budget voor 'schoolontwikkeling'. Dit budget werd gevormd door een deel van de middelen dat thans wordt besteed aan de LPC. De scholen voor voortgezet onderwijs hebben dus vraagfinanciering als het om hun schoolbegeleiding gaat. Zij kunnen daarbij zowel gebruik maken van de diensten van de SBD, als die van de landelijk pedagogische centra. De Raad adviseerde het wetsvoorstel in heroverweging te nemen. Naar de mening van de bewindslieden beperkte de Raad het probleem van de vraagfinanciering tot de omvang van de begeleiding. Door aanbodfinanciering als uitgangspunt te nemen kon rekening worden gehouden waar, bij wie en wanneer de scholen hun middelen voor begeleiding inzetten. Bij vraagfinanciering was er een risico dat instellingen in de problemen zouden komen, gewezen werd op de ervaringen met de nascholingssystematiek. Op zich echter achtte de bewindsvrouwe de risico's aanvaardbaar indien zij opgevangen konden worden binnen (grotere) instellingen die voor hun voortbestaan niet geheel afhankelijk waren van de vraag van scholen. Voor wat betreft de opmerkingen dat een wettelijk kader wenselijk zou zijn beargumenteerde de bewindsvrouwe haar keuze met de stelling dat de relatie tussen SBD en de scholen voor primair onderwijs zwaarder weegt dan de relatie tussen de SBD en de andere instellingen binnen de educatieve infrastructuur. Immers er ligt een directe relatie tussen de verschillende veranderingsprocessen zoals vastgelegd in de sectorwetten en de activiteiten van de SBD.

DE POLITIEKE REACTIES OP DE REGELING In de politieke discussie over de regeling werd door een groot aantal partijen de decentralisatie van de verantwoordelijkheid van schoolbegeleiding naar de gemeente ondersteund. Discussies over 'aanbod-' of 'vraagsturing' werden niet gevoerd. Er werd belang gehecht aan de evaluatie in 2001 om te bepalen of de decentralisatie de kwaliteit van de schoolbegeleiding ook daadwerkelijk ten goede is gekomen. Echter, er zijn ook gemengde gevoelens onder andere gebaseerd op eerdere afspraken. Zo werd geconstateerd dat de regeling op een aantal punten afwijkt van het Schevenings Akkoord: • de inachtneming van gelijke behandeling van openbaar en bijzonder onderwijs; •

het doen van een bindende uitspraak door de Onderwijsraad.

De rol van de Onderwijsraad zoals in de regeling werd voorgesteld was identiek aan de constructie waarvoor was gekozen bij de regeling decentralisatie huisvesting primair en voortgezet onderwijs, en werd gehandhaafd in de regeling. Opmerkingen en vragen van de politieke partijen leidden nog tot enkele wijzigingen in de regeling, zoals de mogelijkheid van een nieuwe school om voor een begeleidingsdienst naar richting te kiezen, maar leidden niet tot wezenlijke veranderingen van de regeling.

42


3.4.3 DE

INHOUD VAN DE REGELING

De Wet regeling schoolbegeleiding trad in werking op 1 januari 1997, voor sommige onderdelen gold als ingangsdatum 1 augustus 1997 (TK 95-96, 24683 nrs 1-2). De regeling werd opgenomen in de afzonderlijke sectorwetten (WBO, ISOVSO). Daarnaast kwam er een afzonderlijke jaarlijkse regeling met betrekking tot de vaststelling van de rijksbijdrage en een overgangsregeling. De middelen voor de instandhouding van de schoolbegeleidingsdiensten werden gedecentraliseerd naar de gemeenten. Vanaf 1998 tot en met januari 2002 werd de rijksbijdrage toegekend op basis van een specifieke uitkering, welke is genormeerd naar aantal leerlingen. Na deze periode worden de rijksmiddelen overgeheveld naar het Gemeentefonds. De gemeente heeft in de regeling dus de wettelijke opdracht om zorg te dragen voor schoolbegeleiding, toegespitst op de in elk van de scholen aanwezige behoefte. De gemeente kan voor verschillende bestuursvormen kiezen: • zelf een begeleidingsdienst in stand houden; •

een gemeenschappelijke regeling;

•

een privaatrechtelijke SBD.

De gemeente dient erop toe te zien dat alle scholen naar gelijke maatstaf worden behandeld. De zorg voor schoolbegeleiding moet beantwoorden aan de behoefte van elke in de gemeente gelegen school. De scholen hebben het primaat bij de concrete programmering van de schoolbegeleidingsdiensten.

LANDELIJKE DIENSTEN NAAR RICHTING Scholen die al voor de inwerkingtreding van de regeling aangesloten zijn bij een landelijke dienst naar richting kunnen hun begeleiding bij die dienst blijven betrekken. In de overgangsregeling zijn bepalingen ten aanzien van de financiering van die begeleiding opgenomen.

TOEZICHT EN EVALUATIE De inspectie heeft in de regeling geen toezichthoudende taak ten aanzien van de schoolbegeleidingsdiensten, omdat dit haaks zou staan op de verantwoordelijkheid van de gemeente in deze. Indirect is er wel toezicht. Via het toezicht op scholen zal de inspectie zich informeren over de kwaliteit van de begeleiding van de dienst. De evaluatie van de regeling vindt plaats voor januari 2001.

3.4.4 POSITIE

EN AANSTURING VAN DE SCHOOLBEGELEIDINGSDIENST

Op basis van de regeling 'specifieke uitkering schoolbegeleiding' werd de financieringsgrondslag voor begeleiding binnen het primair onderwijs vastgesteld (wet regeling schoolbegeleiding, staatsblad 1997, 252). Jaarlijks ontvangen de gemeenten ter tegemoetkoming in de kosten voor schoolbegeleiding een doeluitkering naar rato van het totale aantal leerlingen per gemeente dat op 1 oktober 1996 op de scholen stond ingeEducatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

43

schreven (artikel A2 specifieke uitkering). In de regeling is voor bepaalde gevallen tevens een groeiregeling opgenomen ten behoeve van gemeenten die nadien geconfronteerd worden met een relatief hoge toename van het aantal leerlingen. Tot 1 januari 2002 moet een SBD scholen begeleiden die gezamenlijk door ten minste 20.000 leerlingen worden bezocht. Door middel van een convenant tussen OCenW en de VNG hebben de gemeenten een inspanningsverplichting op zich genomen om - landelijk gezien - de eigen gemeentelijke bijdrage op tenminste hetzelfde niveau te houden als de specifieke uitkering van rijkswege. De gemeenteraad moet jaarlijks de omvang van de voor de schoolbegeleiding bestemde middelen vaststellen. Hij kan ook bepalen dat een deel van de middelen door de SBD moet worden besteed aan het verrichten van activiteiten die aansluiten bij de doelstellingen van lokaal onderwijsbeleid. Ten laste van de middelen waarvoor geen specifieke bestemming is vastgelegd hebben alle scholen binnen het primair onderwijs recht op begeleiding. De beschikbare hoeveelheid uren schoolbegeleiding voor deze algemene begeleiding wordt naar rato van het aantal leerlingen over de scholen verdeeld. De scholen hebben het primaat bij de concrete programmering van het SBD-aanbod; scholen kunnen zelf aangeven welke -algemene- diensten een SBD moet kunnen leveren. Voor specifieke begeleiding in het kader van lokaal onderwijsbeleid dient het gemeentebestuur de criteria vast te stellen waaraan scholen moeten voldoen om in aanmerking te komen voor ondersteuning van de schoolbegeleidingsdienst. Deze criteria moeten na op overeenstemming gericht overleg met de bevoegde gezagsorganen van alle scholen worden vastgesteld. Geschillen tussen overheid en bevoegd gezag moeten worden voorgelegd aan de Onderwijsraad die vervolgens over de beslechting van het geschil advies moet uitbren-gen aan de gemeenteraad. Indicatief is de verdeling tussen algemene begeleiding en specifieke begeleiding: 75% versus 25%. Met de Wet regeling schoolbegeleiding kregen de SBD ook vanaf 1997 de mogelijkheid om activiteiten uit te voeren voor scholen voor voortgezet onderwijs; deze scholen moeten de begeleiding dan wel uit eigen middelen betalen (zie wet SLOA).

3.4.5 FUNCTIE,

TAKEN EN PRODUCTEN

Binnen de 'Wet regeling schoolbegeleiding' wordt de volgende functieomschrijving gegeven van de schoolbegeleidingsdiensten: "het ten behoeve van elke school en uitgaande van de in elk van de scholen aanwezige behoeften, op verzoek van het bevoegd gezag van die scholen verrichten van begeleidingsactiviteiten, ontwikkelingsactiviteiten, advisering, informatieverstrekking en evaluatie, alsmede van activiteiten die dienen tot bevordering van een optimale schoolloopbaan van leerlingen". Slavenburg (Heinink en Slavenburg, 1998) preciseert op basis van de werkzaamheden in de praktijk de genoemde taken. Het begeleiden van de invoering van de onderwijsvernieuwingen wordt door hem aangeduid als 'systeembegeleiding'. Deze dienstverlening richt zich op de school als geheel en heeft vooral betrekking op de invoering van onderwijsvernieuwing/onderwijsverbetering. Daarnaast worden, wat betreft onderwijsvernieuwing, diensten door de schoolbegeleidingsdiensten aangeboden die vooral betrekking hebben op begeleiding bij schoolorganisatieontwikkeling. Activiteiten zijn bijvoorbeeld de bevordering van het functioneren van teams, het versterken van het schoolmanagement, hulp bij conflicthante-

44


ring, de ontwikkeling van algemene condities voor innovatie (bijvoorbeeld kwaliteitsbeleid), het inrichten van nieuwe organisatie-eenheden (als gevolg van bijvoorbeeld fusies), het maken van een schoolanalyse. Naast onderwijsvernieuwing is de begeleiding van leerlingen met problemen een belangrijke taak van schoolbegeleidingsdiensten. Aangeboden diensten zijn: screeningonderzoek, leerlingconsultatie, diagnostische onderzoeken, handelingsplannen, doorverwijzing naar gespecialiseerde instellingen. Andere taken die Slavenburg noemt, zijn: ontwikkeling en verspreiding van educatieve materialen, voorlichting aan scholen (bijvoorbeeld over leermiddelen, begeleidingsaanbod, lokaal of landelijk innovatiebeleid), het deelnemen aan educatieve netwerken, en het in algemene zin adviseren van schoolbesturen en gemeenten. Deze indeling wordt veelal ook gehanteerd door de schoolbegeleidingsdiensten zelf. Een enigszins andere indeling wordt gehanteerd door de Onderwijsinspectie, die de navolgende diensten onderscheidt: • advisering op een breed spectrum van schoolspecifieke zaken; •

kortlopende ondersteuning van leerlingonderzoek bij daartoe aangemelde leerlingen;

•

langer lopende begeleiding met daadwerkelijk hulp op systeemniveau;

•

nascholing op uiteenlopende onderwijsgerelateerde terreinen;

•

voorlichting op uiteenlopende onderwijsgerelateerde terreinen;

•

klassenconsultatie waarbij analyses en advies aan leerkrachten wordt gegeven;

•

coaching management met analyses, advies en hulp gericht op leraren in hun groep;

•

interimmanagement waarbij een schoolbegeleider tijdelijk de leiding van een school op zich neemt.

In verband met beschikbare onderzoeksgegevens hanteren we de twee hierboven aangeduide indelingen. De Onderwijsinspectie vroeg scholen in het primair onderwijs in 1998 en 1999 welke vormen van dienstverlening van schoolbegeleidingsdiensten werden afgenomen. De dienstverlening is geordend naar de mate van uitvoering.


45

Tabel 3.1 Dienstverlening SBD

leerlingonderzoek kortlopende ondersteuning advisering langlopende ondersteuning (systeem) nascholing (wel of niet samen met PABO) voorlichting klassenconsultatie coaching leraren coaching management interimmanagement

1999 (n=355)

1998 (n=380)

92% 92% 91% 91% 89% 79% 47% 46% 41% 4%

90% 95% 95% 90% 87% 81% 45% 35% 45% 3%

Bron: Onderwijsinspectie 2000

De meeste uitgevoerde taken betreffen leerlingonderzoek, kortlopende ondersteuning en advisering. Deze vormen van dienstverlening vinden op bijna alle scholen plaats. Coaching van leraren of management en interimmanagement zijn taken die veel minder door scholen bij een SBD worden afgenomen. Uit het onderzoek van Research voor Beleid (U.H. Oele en A.S. Klein, Leiden, 2000) bij 43 van de 44 schoolbegeleidingsdiensten naar hun takenpakket komt het volgende beeld naar voren:

Tabel 3.2 Takenpakket SBD (n= 43 SBD) gemiddeld minimum Leerlingbegeleiding Systeembegeleiding Begeleiding bij organisatieontwikkeling Nascholing Beleidsadvisering Voorlichting Ontwikkeling en verspreiding Bron: Oele en Klein, 2000

46


43,7% 27,7% 10,7% 5,6% 4,2% 3,9% 3,5%

25% 10% 0% 0% 0% 0% 0%

maximum 60% 50% 30% 25% 20% 11% 22%

Per taakgroep is aangegeven wat het gemiddelde percentage over alle schoolbegeleidings diensten is en wat de laagste en hoogste opgegeven waarde is. De van oudsher traditionele taken van de schoolbegeleidingsdiensten, systeembegeleiding en leerlingbegeleiding, vormen nog steeds het belangrijkste deel van het takenpakket. De andere taken betreffen slechts een beperkt aandeel van het geleverde dienstenpakket. Het betreft begeleiding bij organisatieontwikkeling, nascholing, beleidsadvisering, voorlichting en ontwikkeling van lesmateriaal. Het beeld dat de kerntaak van de SBD op leerlingen systeembegeleiding ligt wordt bevestigd door het onderzoek van Andersson, Elffers en Felix (1999), waarin over 1998 per productgroep gemiddeld de omzetbijdrage wordt weergegeven:

Figuur 3.1

De omzetbijdrage van elke productgroep, uitgedrukt als percentage van de totale omzet van de SBD over 1998

Systeembegeleiding

Leerlingbegeleiding

27,9%

35.6%

Begeleiding bij organisatieontwikkeling Voorlichtingbeleid

10.6%

2,9%

Beleidsadvisering

Ontwikkeling en verspreiding

10.6%

3,8%

nascholing 8,7%

Bron: Oele en Klein, 2000

De percentages verschillen iets van de uitkomsten van Oele en Klein (Onderzoeken, 2000), maar het beeld blijft wel in grote lijnen hetzelfde.


47

Tabel 3.3 Omzetbedragen van de SBD 1996 SBD

1996

rijkssubsidie gemeentesubsidie overige inkomsten

ƒ ƒ ƒ

115.500.000 114.300.000 60.300.000

Totaal

ƒ

290.000.000

1998

{

ƒ ƒ

242.803.027 79.444.463

ƒ 322.247.490

bron: WPRO (2000), Arthur Andersen (1998)

Uit deze cijfers blijkt dat de omzet van de schoolbegeleidingsdiensten voor 80% voort komt uit overheidssubsidie. Daarbij is de verhouding rijks- en gemeentesubsidie ongeveer gelijk. De omzetgroei bij schoolbegeleidingsdiensten ontstaat in de categorie 'overige inkomsten'.

3.4.6 EVALUATIE

EN SAMENWERKING

Met ingang van 1 januari 2002 zou, na een positieve evaluatie van de wet regeling schoolbegeleiding, de specifieke uitkering in beginsel worden overgeheveld naar het Gemeentefonds. In de brief aan de Tweede Kamer van 9 april 1998 stelde de minister de relevante vragen vast voor het evaluatie-onderzoek. Die vragen hebben betrekking op de hoogte van de gemeentelijke bijdrage en de inzet van de rijksmiddelen, de relatie tussen de gemeente en de schoolbesturen bij de inzet van middelen voor het lokaal onderwijsbeleid, de uitvoering van de wettelijke taken door de SBD en de toezichthoudende rol van gemeenten ten aanzien van de kwaliteitsbewaking, en tenslotte het oordeel van scholen over de SBD. Onderzoek naar deze vragen is verricht door Research voor Beleid (2000) en de Onderwijsinspectie (1999). Deze informatie aangevuld met voorlopige financiële gegevens werd op 20 december 2000 aangeboden aan de Tweede Kamer. De verantwoordelijke staatssecretaris kondigde in deze brief (TK 2000-2001, 27400) aan in mei 2001 de beleidsvoornemens van het kabinet met betrekking tot de schoolbegeleiding aan de Tweede Kamer voor te leggen. Daarbij wordt ook de door de Tweede Kamer aanvaarde motie Cornielje betrokken, waarin de Tweede Kamer verklaart dat de schoolbegeleidingsmiddelen rechtstreeks aan de scholen zouden moeten worden toegekend zodat deze meer financiële ruimte krijgen om eigen keuzes te maken, hetgeen zou passen in het beleid van overheidswege tot autonomievergroting en deregulering (TK 2000-2001, 274000, nr. 36). Uit de in de brief van 20 december genoemde financiële gegevens blijkt, dat de gemeentelijke bijdrage voor schoolbegeleiding, macro gezien, iets hoger was dan de rijksbijdrage. Het rijk keerde in 2000 ƒ 103 miljoen uit, terwijl het gemeentelijk aandeel ruim ƒ 104 miljoen bedroeg. Zoals uit tabel 3.3 blijkt, lag de verhouding in 1996 net iets anders. De Onderwijsinspectie verzamelt sinds enige tijd informatie over de schoolbegeleidings-

48


diensten in het kader van het schooltoezicht. Zowel in het jaarverslag 1998 als in de 'Bijdrage 1999 van de Inspectie Primair Onderwijs aan de evaluatie schoolbegeleiding 2000' geeft de Onderwijsinspectie een beeld van de interne condities bij scholen rond schoolbegeleiding evenals een beoordeling door het schoolmanagement en de onderwijsinspecteurs van de output van de schoolbegeleiding. De benoemde interne schoolcondities leggen een relatie tussen schoolbegeleiding enerzijds en het door een school gevoerd beleid anderzijds. Voor wat betreft de interne schoolcondities maakt de Onderwijsinspectie een onderscheid naar het uitvoeren van een sterkte-zwakte analyse door scholen, het voeren van een ontwikkelings-/kwaliteitsbeleid, het afstemmen van schoolbegeleiding op nascholing en het kwantitatief invullen van het beschikbare urenbudget.

Grafiek 3.1 Interne schoolcondities voor schoolbegeleiding uitgedrukt in percentages (1998: n=380, 1999: n=355) Scholen die het urenbudget begeleiding opgebruikt had Scholen die nascholing en begeleiding en begeleiding op elkaar afstemmen Scholen die een ontwikkelings-/ kwaliteitsbeleid voeren Scholen die een sterkte- zwakte analyse voeren

0


20

1998

40

60

80

100

1999

De interne schoolcondities voor schoolbegeleiding worden gunstiger en daarmee naar alle waarschijnlijkheid ook het vermogen van scholen om schoolbegeleiding te sturen op basis van door de school zelf geformuleerde behoeften. Een grote meerderheid van de scholen stemt begeleiding en nascholing al op elkaar af. Het aantal scholen dat een ontwikkelings- en kwaliteitsbeleid voert, is sinds 1997 iets toegenomen en betreft een ruime meerderheid van de scholen. Een sterkte-zwakte-analyse, een basis voor strategisch beleid, wordt nog maar door weinig scholen gemaakt. Het betreft nog geen kwart van de scholen. Het schoolbegeleidingsbudget wordt door een grote meerderheid van de scholen gebruikt. Overigens wordt het urenbudget door meer dan 20% van de scholen niet opgebruikt.


49

De Onderwijsinspectie vroeg met betrekking tot de output van de SBD naar het oordeel van het schoolmanagement over de bereikte doelstellingen, de tevredenheid over het bereikte resultaat, over de toegevoegde waarde en over de zichtbaarheid van de resultaten op het niveau van de schoolorganisatie, leraren en leerlingen. Er zijn geen grote verschillen tussen 1998 en 1999. Bijna alle schoolleiders vinden dat ondersteuning een toegevoegde waarde heeft, en dat de resultaten zichtbaar zijn in de schoolorganisatie en in het lerarengedrag. Ook voor wat betreft de andere output-indicatoren ontstaat voor een meerderheid van de scholen een positief beeld. Deze overwegend positieve uitkomsten worden bevestigd door het oordeel van de onderwijsinspecteurs. Dit komt ook overeen met bevindingen uit eerdere onderzoeken (zie Slavenburg, 1998, Technisch rapport van de Onderwijsinspectie uit 1997). In het kader van het integrale schooltoezicht legt de Onderwijsinspectie aan de schoolleiding een vragenlijst voor waarin tal van onderwerpen aan de orde komen. In die vragenlijst komt ook de ondersteuning door de schoolbegeleidingsdienst aan de orde. Zo vraagt de Onderwijsinspectie vanaf 1999 of en zo ja, door welke andere instelling dan de SBD een school ook nog wordt begeleid. In 2000 was dit percentage gedaald van ongeveer de helft in 1999 tot zo'n 40%. Naast schoolbegeleidingsdiensten worden onder andere hogescholen, GGD's, RIAGG's, jeugdgezondheidszorg, het seminarium voor orthopedagogiek, samenwerkings verbanden, commerciële bureaus en in een enkel geval een LPC genoemd (bron: Inspectie van het Onderwijs, IST PO, 2000).

Grafiek 3.2 Outputfactor schoolbegeleiding op schoolniveau

(1998: n=380, 1999: n=355)

Schoolleiders die de resultaten zichtbaar vinden in het leerlingengedrag Schoolleiders die de resultaten zichtbaar vinden in het lerarengedrag Schoolleiders die de resultaten zichtbaar in de schoolorganisatie vinden Schoolleiders die de ondersteuning een toegevoegde waarden vinden Schoolleiders die tevreden zijn over de resultaten Schoolleiders die de afgesproken doelstellingen bereikt hadden 0


50


20

1998

40

60

1999

80

100

De relatie tussen SBD en gemeenten is in het kader van de evaluatie van de 'Wet regeling schoolbegeleiding' onderzocht door Ode en Klein. Uit dit onderzoek komen de volgende relevante conclusies naar voren: 1. Slechts bij 32% van de gemeenten worden schoolbegeleidingsmiddelen ingezet voor het lokaal onderwijsbeleid. 2. Slechts bij 12% van de gemeenten komt in het 'Op Overeenstemming Gericht Overleg' (= wettelijk verplicht lokaal overleg tussen gemeenten en school besturen) schoolbegeleiding als onderwerp 'vaak of altijd' ter sprake; bij 49% van de OOGO's komt dit onderwerp '(bijna) nooit' aan de orde. 3. Ondanks gebrekkig toezicht en sturing door gemeenten zijn de SBD bewust bezig met kwaliteitsbeleid. 4. Slechts 26% van de gemeenten geeft aan dat als gevolg van de 'Wet regeling school begeleiding' de dienstverlening is verbeterd, 45 % meent dat er geen veranderingen zijn opgetreden. 5. 52% van de gemeenten meent dat de Wet regeling schoolbegeleiding heeft geleid tot een grotere betrokkenheid van gemeenten bij schoolbegeleidingsdiensten. Sinds het in werking treden van de Wet regeling schoolbegeleiding wordt er binnen de branche gestreefd naar vergaande vormen van concentratie. Op dit moment zijn er gesprekken gaande tussen de schoolbegeleidingsdiensten in Noord-Nederland, hieraan neemt ook de Educatieve Faculteit Noord-Oost-Nederland deel. Een reeds gerealiseerd samenwerkingsverband in de vorm van een holding met werkmaatschappijen is de IJsselgroep, daarin nemen zowel schoolbegeleidingsdiensten als de lerarenopleidingen basisonderwijs Iselinge, Edith Stein en de Universiteit Twente deel. In Midden-Nederland, Midden- en West-Brabant, Rijnmond, Leiden en Delft zijn gesprekken gaande over samenwerking c.q. fusie. De schoolbegeleidingsdienst in Den Haag oriënteert zich op het aangaan van stedelijke relaties en op samenwerkingsprojecten met collega-instellingen. Per 1 juli 2000 vindt er in Zuid-Limburg een fusie plaats tussen schoolbegeleidingsdiensten. Het aantal zelfstandig op een kleine regio georiënteerde schoolbegeleidingsdiensten zal naar verwachting sterk krimpen ten gunste van grotere samenwerkingsverbanden van schoolbegeleidingsdiensten, al dan niet daadwerkelijk gefuseerd (bron: WPRO,1-10-2000). Op 31 december 1996 waren er 18 kleine schoolbegeleidingsdiensten met minder dan 20.000 leerlingen: nu zijn er nog zes van die kleine schoolbegeleidingsdiensten (Oele en Klein, 2000). De schaalvergroting bij SBD wordt geïllustreerd in onderstaande grafiek.


51

Grafiek 3.3 Omvang verzorgingsgebied SBD

meer dan 1.500

1.000 - 1.500

500 - 750

250 - 500

0 - 250

aantal inwoners (x1.000) per 1/1/99

750 - 1.000

0

2

4

6

Bron: Andersson Elffers Felix

8

10

12

14

per november 1999

16

18

20

22

na lopende fusies

Sinds november 1999 zijn er al enkele SBD ontstaan die meer dan 100.000 leerlingen hebben in een verzorgingsgebied van meer dan 1.000.000 inwoners (Andersson, Elffers en Felix, 1999).

3.5

Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten (wet SLOA) Met dit wetsvoorstel wordt de grondslag gelegd voor het subsidiëren van wettelijk omschre ven activiteiten op het terrein van de landelijke onderwijsondersteuning (TK 1995-1996, 24 718 nr. 3). Dit sluit aan bij het WRR-voorstel om een lichte regeling te ontwikkelen die de subsidierelaties regelt. De wetgever richt zich dus niet langer op de instellingen zelf en de bekostiging van de instellingen, zoals dat op grond van de WOV het geval was. Achtergrond van de overgang naar een subsidierelatie vormt het in het regeerakkoord vermelde streven naar vermindering van regelgeving en naar vereenvoudiging en flexibilisering van bestuurlijke en onderwijskundige hulpstructuren. Daardoor is het mogelijk om te volstaan met een sober wetsvoorstel. De ondersteuning van het secundair beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie alsmede van het landbouwonderwijs is in dit wetsvoorstel op analoge wijze geregeld. Dit bevordert de onderlinge afstemming van activiteiten tussen de instellingen die subsidie ontvangen.

52


3.5.1 REACTIES REACTIES

VAN DE

OP DE WET

SLOA

ONDERWIJSRAAD

EN DE

RAAD

VAN

STATE

EN ANTWOORD

VAN DE BEWINDSLIEDEN

De Onderwijsraad en de Raad van State waren bezorgd over de instandhouding van de landelijke ondersteuningsstructuur; ze vroegen zich af of er bij een open systeem met concurrentie wel voldoende waarborgen zijn voor de continuïteit van dienstverlening. Verder hielden beide raden een pleidooi voor één wettelijke regeling voor de onderwijsverzorging. De minister antwoordde: "De ervaring, deskundigheid en kwaliteit die deze instellingen leveren, zullen immers de basis zijn voor continuïteit van de subsidieverlening. Echter de minister kan de redenatie volgen, daar waar de opmerkingen zijn ingegeven door vrees voor behoud van de bestaande infrastructuur van landelijke ondersteuning". Daarom zou de Hoofdlijnenbrief zoveel mogelijk aansluiten op activiteiten en expertise van bestaande ondersteuningsinstellingen. Na de overgangsperiode zou er sprake zijn van een open systeem, monopolieposities konden verdwijnen. Volgens de minister sloot separate wet-geving aan op het verschil in de aard van ondersteuning tussen de landelijke diensten en de schoolbegeleidingsdiensten.

3.5.2 INHOUD

VAN DE WET

SLOA

De wet SLOA trad op 1 januari 1999 in werking. Deze wet wordt als vraaggestuurd gekenmerkt, omdat een deel van de landelijke middelen voor onderwijsondersteuning (de zgn. 'omleggelden') verlegd is van instellingen naar de scholen voor voortgezet onderwijs en de roc's. Niet meer de landelijke instellingen, maar landelijke ondersteuningsactiviteiten worden gesubsidieerd.

ONDERSTEUNENDE ACTIVITEITEN In de wet worden ondersteuningsactiviteiten omschreven als: algemene begeleidings- en ontwikkelingsactiviteiten. Expliciet wordt melding gemaakt van de mogelijke rol van studie en onderzoek daarbij. Dat verwijst tevens naar de beoogde 'denktankfunctie' voor LPC en Cinop.

PROCEDURE Subsidie-aanvragen zouden in concurrentie worden beoordeeld. De beoordeling vindt plaats mede aan de hand van de Hoofdlijnenbrief voor een meerjarenperspectief. Deze verschijnt jaarlijks. De aanvragen voor subsidie van ondersteuningsactiviteiten in het landbouwonderwijs worden eveneens beoordeeld aan de hand van een jaarlijks uit te brengen kaderbrief door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.

TOETSING VAN DE SUBSIDIEVERLENING Toetsing geschiedt op basis van de kwaliteit van de aanvraag en op basis van de kwaliteit van de reeds geleverde producten. Daarnaast spelen ook de representativiteit voor het onderwijs, de adequaatheid van de organisatie van de instelling en de deskundigheid van het personeel een rol. Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

53

OVERGANGSREGELING Voor de bestaande landelijke reguliere instellingen geldt een overgangsregeling: gedurende vier jaar zullen uitsluitend de bestaande reguliere instellingen gesubsidieerd worden. Na afloop van die periode kunnen niet alleen zij, maar ook andere instellingen, een subsidie verkrijgen.

3.5.3 AANSTURING

EN BEKOSTIGING

OMLEGGELDEN Met de wet SLOA werd dus een deel van de landelijke middelen voor onderwijsondersteuning verlegd van LPC naar de scholen voor voortgezet onderwijs en van het Cinop naar de roc's. Met deze zogeheten 'omleggelden' (budget 15 miljoen gulden) kunnen scholen zelf vrijelijk middelen besteden aan onderwijsondersteuning. Deze omlegging van gelden moet bevorderen dat de onderwijsondersteuning beter aansluit op de beleidsprioriteiten van de scholen en instellingen.

HOOFDLIJNENBRIEF In een Hoofdlijnenbrief schetst de minister zijn meerjarenperspectief voor het landelijke innovatiebeleid voor het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en de bve-sector. Vervolgens moeten instellingen een beleidsplan indienen dat vergezeld moet gaan van een begroting van inkomsten en uitgaven, een globale beschrijving van de andere onderwijsondersteunende activiteiten, de wijze waarop de instelling haar activiteiten evalueert en de wijze waarop de instelling haar activiteiten voor een doelmatige en doeltreffende werkwijze en taakverdeling afstemt op de activiteiten van andere instellingen. In de periode vanaf de publicatie van de Hoofdlijnenbrief tot het moment waarop de subsidieverzoeken worden ingediend, vindt intensief overleg plaats met de instellingen over de precisering van de gewenste onderwijsondersteunende activiteiten. Bij dit overleg zijn naast het ministerie van OCenW ook het Procesmanagement Primair Onderwijs, het Procesmanagement Voorgezet Onderwijs, de BVE-raad en het COLO betrokken. De onderwijsondersteunende instellingen moeten zich maximaal inspannen dat de voorgenomen producten en prestaties daadwerkelijk aansluiten bij de wensen die in het onderwijsveld zelf, de scholen voor primair- en voort-gezet onderwijs en de roc's, leven. Verder moeten de instellingen bij de indiening van de subsidieverzoeken extra aandacht besteden aan de overdracht en de implementatie van de producten van de ingediende projecten (Hoofdlijnenbrief 2000). De minister stelt jaarlijks het bedrag vast dat ten hoogste beschikbaar is voor de verlening van subsidie ten behoeve van de in de Hoofdlijnenbrief beschreven activiteiten.

54


SUBSIDIE LANDELIJKE INSTELLINGEN De andere principiële wijziging van de wet SLOA was dat vanaf 1999 niet meer de landelijke instellingen, maar landelijke ondersteuningsactiviteiten worden gesubsidieerd. Daarmee werd de mogelijkheid gecreëerd van competitie tussen de landelijke instellingen. Om voor de instellingen de overgang naar een meer marktgerichte werkwijze mogelijk te maken werden overgangsbepalingen vastgelegd. Tot 1 januari 2002 geldt dat: • alleen de drie landelijke pedagogische centra (APS, CPS en KPC) en het Cinop in aanmerking komen voor de subsidiëring van algemene begeleidings- en ontwikkelactiviteiten; •

alleen het CITO in aanmerking komt voor subsidiëring van de ontwikkeling van toetsen, examens en peilingen;

•

alleen de SLO en het Cinop subsidie krijgen voor de ontwikkeling van kerndoelen, leerplannen, examenprogramma's en in voorkomend geval leermiddelen.

Vanaf 1 januari 2002 ontvangt, met uitsluiting van andere instellingen, het CITO subsidie voor de ontwikkeling van toetsen etc, voor zover deze betrekking hebben op toetsen en examens bij of krachtens de Wet op het voortgezet onderwijs en de daarbij horende aanvullende activiteiten. Met uitsluiting van andere instellingen komt de SLO in aanmerking voor subsidie ten behoeve van het ontwikkelen van leerplannen voor het primair en voortgezet onderwijs, het verzorgen van een centrale registratie van leermiddelen, en de eigen ontwikkelingsfunctie met het oog op toekomstige dienstverlening. De drie LPC krijgen met uitsluiting van andere instellingen subsidie voor studie, ontwikkelingsonderzoek en informatieverstrekking. Het Cinop tenslotte krijgt vanaf 2002 subsidie voor dezelfde activiteiten als de LPC, aangevuld met leerplanontwikkeling. Verder werd bepaald dat vanaf 1 januari 2002 de verplichting tot subsidiëring van OCenW aan de LPC, het SLO en het CITO, in het kader van het innovatiedeel uit de SLOAgelden, tranchegewijs in een periode van twaalf jaar wordt afgebouwd. Met de vrijkomende middelen (ruim 40 miljoen gulden) kan het departement projecten aanbesteden bij andere dan de genoemde instellingen. Voor de SLO heeft deze wijziging overigens ook betrekking op de subsidie voor ontwikkeling (zie 'Raamovereenkomst normalisering kosten wachtgeld SLOA', brief OCenW, kenmerk VO/TAB-1999/38718). Rechtstreekse subsidiëring van landelijke onderwijsondersteunende activiteiten blijft bestaan via het zogenoemde 'denktankdeel'; "maar dan wel tot een nader te bepalen datum", aldus de wet SLOA.


55

3.5.4 OMZET

ONDERSTEUNINGSINSTELLINGEN

De 'directe subsidiestroom' is voor de ondersteuningsinstellingen nog steeds de belangrijkste inkomstenstroom. Hier presenteren we de omzet van de -meeste- landelijke ondersteuningsinstellingen, waar mogelijk uitgesplitst naar te onderscheiden inkomstenbronnen.

Tabel 3.4 Omzet van APS, uitgesplitst naar diverse geldstromen APS subsidie SLOA subsidie cf. art 6.2.b

ƒ ƒ

subtotaal

ƒ 29.245.158

opbrengst overige subsidies opbrengst uit gesubsidieerde projecten opbrengst Edukern dagen overige opbrengsten

ƒ ƒ ƒ ƒ

927.720 644.214 9.554.309 4.852.464

subtotaal

ƒ

4.852.464

totale omzet (inclusief buitengewone baten, personen en materiële opbrengsten)

ƒ 47.573.166

bron: Jaarrekening APS, 1999

56

1999


19.562.842 9.682.316

Tabel 3.5 De opbrengsten van APS uit de markt (Edukern) en overige opbrengsten gespecificeerd APS

Bedrag

scholen voortgezet onderwijs scholen primair onderwijs scholen in de bve-sector scholen in het hbo/wo gemeenten overige opdrachtgevers (w.o. buitenland)

ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ f

8.300.000 1.800.000 2.500.000 400.000 600.000 2.400.000

totaal

f 16.000.000

bron: APS

Tabel 3.6 Omzet van CPS, uitgesplitst naar diverse geldstromen CPS

1995

1999

subsidie SLOA additionele subsidies projectsubsidies inkomsten uit de markt

ƒ ƒ ƒ ƒ

21.000.000 14.000.000 5.500.000 2.700.000

ƒ 28.300.000 ƒ 15.000.000 ƒ 3.400.000 ƒ 9.900.000

totaal

f 43.200.000

f 56.600.000

bron: Jaarverslag CPS, 1999

Tabel 3.7 Omzet van KPC Onderwijs InnovatieCentrum, uitgesplitst naar diverse geldstromen KPC

1998

1999

subsidie SLOA subsidie art. 6.2.b overige inkomsten

ƒ ƒ ƒ

18.601.962 10.768.820 13.634.484

ƒ 17.469.654 ƒ 9.506.786 ƒ 15.136.582

totaal

f 43.005.266

f 42.113.022

bron: Staat van baten en lasten KPC over 1999


57

Tabel 3.8 Omzet van CITO, uitgesplitst naar diverse geldstromen CITO subsidie SLOA markt en ministerie LNV test en callcenter productverkoop incidentele omzet

ƒ 45.900.000 ƒ 20.100.000 ƒ 4.500.000 ƒ 10.100.000 ƒ 1.900.000

totaal

ƒ 82.500.000

bron: Begroting Cito, 2000

Tabel 3.9 Omzet in 1999 van SLO/Cinop, uitgesplitst naar diverse geldstromen SLO

Cinop

subsidie SLOA subsidie art. 6.2.b opbrengsten uit detachering overige inkomsten

ƒ ƒ ƒ ƒ

29.000.000 4.000.000 6.000.000 1.000.000

ƒ 11.200.000 ƒ 6.800.000

totaal

f 40.000.000

f 35.000.000

ƒ 17.000.000

bron: Jaarverslag mededeling Cinop

Subsidie SLOA heeft betrekking op gehonoreerde aanvragen die passen binnen het kader programma voor landelijke onderwijsondersteuning, de 'Hoofdlijnenbrief', van OCenW. Subsidie artikel 6, lid 2, b heeft betrekking op 'andere onderwijsondersteunende activiteiten'. Onder OCenW-subsidies vallen ook de zogenaamde 'doorgeefgelden', waarbij een landelijke ondersteuningsinstelling overheidsgelden verdeelt over andere instellingen die daarvoor innovatieprojecten uitvoeren. Het betreft veelal de ontwikkeling van materialen. Edukern omvat de marktactiviteiten van APS; overigens heeft APS naast Edukern met een omzet van 16 miljoen gulden ook nog APS Informatietechnologie-diensten B.V. met een omzet in 2000 van 3 miljoen. De KPC Groep heeft drie werkmaatschappijen: het Onderwijs InnovatieCentrum, dat grootschalige innovatieprojecten voor het onderwijs uitvoert, en KPC Onderwijs Adviseurs en KPC Kennismanagement, die beiden zakelijke diensten leveren aan alle partijen in het veld van onderwijs en opleiding. De omzet van Onderwijs Adviseurs bedroeg in 1999 ruim 14 miljoen, van Kennismanagement ruim 2 miljoen gulden. Volgens een mededeling van KPC bedraagt, na onderlinge verrekeningen,

58


het totaal aan baten van de KPC Groep in 1999 ruim 49 miljoen gulden (bron KPC). Op basis van dit overzicht kan de conclusie worden getrokken dat de landelijke ondersteuningsinstellingen binnen de educatieve infrastructuur het leeuwendeel van de inkomsten halen uit rijkssubsidies. Overigens wordt door de instellingen hierbij aangetekend, dat de directe subsidie-inkomsten verder worden afgebouwd. Hierdoor en door de groei van de markt zal de verhouding tussen subsidie- en marktinkomsten volgens de instellingen snel veranderen (mededeling KPC Groep, CPS). Onder de overige opbrengsten vallen de inkomsten die uit de markt worden gehaald. Aan APS en CPS is vervolgens de vraag voorgelegd wat nu het aandeel van de markt is? In figuur 3.2 staat het kwantitatief overzicht van de verhouding tussen hun marktsegment bij CPS: het betreft hier dus inkomsten uit activiteiten buiten het SLOA-kader. Zie voor APS tabel 3.5. OMZET EN PROCENTUELE VERHOUDINGEN BIJ CPS (ZIE OOK TABEL 3.6) Het allergrootste deel van de opdrachten uit de 'markt' voor CPS als ook voor APS (zie tabel 3.5) komt voort uit de vraag bij scholen. Uit tabel 3.5 blijkt dat de landelijke ondersteuningsinstellingen vooral op de markt van 'scholen in het voortgezet onderwijs' zitten.

Grafiek 3.4 Omzet van CPS

30 28

25

21

20

15 15

14

10 9,9

5

totale omzet

additionele subsidies

0

x f. miljoen

5,5 projectsubsidies

2,7

3,5 opbrengsten uit de markt

1995

1999

Bron: Jaarverslag 1999


59

Figuur 3.2 Procentuele verhoudingen bij CPS van de opbrengsten uit de markt in 1999 Scholen 63,5%

Overheid 11,0%

Overige

Bedrijven

6,0%

19,5%

Bron: Oele en Klein, 2000

3.5.5 FUNCTIE,

TAKEN EN PRODUCTEN

In het kader van de wet SLOA werden voor LPC en Cinop de volgende te subsidiëren taken onderscheiden: A. 1.

Algemene begeleidings- en ontwikkelingsactiviteiten, waaronder wordt verstaan: Het ondersteunen van scholen en andere onderwijsinstellingen, schoolbegeleidingsdiensten en landelijke organen voor het beroepsonderwijs bij de ontwikkeling en vernieuwing van het onderwijs. 2. Het in het kader daarvan ontwikkelen van materialen, methodieken en deskundigheidsprogramma's en het leveren van bijdragen aan de invoering daarvan, een en ander mede door middel van studie en onderzoek 3. Pedagogische of denominatieve ondersteuning dan wel beide. Hierbij wordt opgemerkt, dat individuele leerlingbegeleiding niet wordt gerekend tot een activiteit die voor subsidiëring in aanmerking komt. Wel werd gedacht aan het maken van de vertaalslag van onderzoek naar onderwijspraktijk. Verder worden in de wet SLOA voor specifieke instellingen als CITO (zie B.) en SLO en Cinop (zie C.) als taken genoemd: B. De ontwikkeling van toetsen, examens en peilingen C. De ontwikkeling van kerndoelen, leerplannen, examenprogramma's en in voorkomend geval leermiddelen

60


Met betrekking tot leermiddelen is nadrukkelijk vastgelegd dat educatieve uitgevers de eerste verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van leermiddelen hebben. D.

Het doen verrichten van kortlopend onderzoek ten dienste van het onderwijs, op aanvragen uit het onderwijsveld. In het tweede lid van artikel 2 'Te subsidiëren activiteiten' wordt uitdrukkelijk aangegeven dat het nascholen van leraren niet tot de gesubsidieerde activiteiten wordt gerekend. De financiering van nascholing verloopt immers op een andere wijze (zie paragraaf 2.5).

Binnen de Hoofdlijnenbrief worden vervolgens de volgende subsidie-categorieën onderscheiden: • Innovatiefunctie. Een verzameling van projecten op het terrein van het landelijk innovatiebeleid, direct gerelateerd aan wijzigingen in de desbetreffende wetgeving, alsmede aan de Beleidsagenda bve. Binnen deze functie worden bijvoorbeeld voor het primair onderwijs activiteiten ontwikkeld rond de thema's: de versterking van de kwaliteit, school en omgeving, omgaan met verschillen en integratie ven leerlingen. •

Denktankfunctie. Verzameling van projecten op het terrein van dienstverlening voor onderwijssectoren, overheid en onderwijsorganisaties. Denktankactiviteiten moeten in het kader staan van het realiseren van nieuwe inzichten, producten en praktijken voor het onderwijs, met als kenmerk: verbindingen tussen wetenschappelijke inzichten, concepten en praktijktheorieën en nieuwe les- en leerpraktijken. Op deze wijze worden er vernieuwingsconcepten gezocht vanuit de instelling en de docent, dus het veld. Hierbinnen vallen research en development, conceptontwikkeling en vertaling van internationaal ge-oriënteerde theorievorming, de toepassing van informatie- en communicatietechnologie, groepsverkleining, lerarenbeleid en onderwijskansenscholen. Voorts kunnen volgens de Hoofdlijnenbrief, binnen deze functie activiteiten worden ontwikkeld rond schoolcultuur en traditioneel vernieuwingsonderwijs. Deze activiteiten moeten trendstudies, publicaties, presentaties van nieuwe inzichten en good practices en permanente groei van de professionele ondersteuning opleveren.

•

Kortlopend veldonderzoek. De drie landelijke pedagogische centra gezamenlijk verzorgen de coördinatie op het terrein van het kortlopend veldonderzoek, dat wil zeggen onderzoek dat niet langer dan één jaar duurt en gebaseerd is op vragen uit de praktijk.

•

Leerplanontwikkeling. Bve-projecten die het Cinop uitvoert voor het ontwikkelen van landelijk overdraagbare leerplannen en producten die bruikbaar zijn voor het gehele bve-veld.

•

Ontwikkeling: aanpassing bedrijfsvoering en productontwikkeling bij SLO.

•

Nationaal Informatiecentrum Leermiddelen (NICL). Registratie, beschrijving en analyse door de SLO van alle beschikbare leermiddelen voor po, vo en bve, inclusief Edutainment en educatieve software via schriftelijke informatie, CD-Rom en Internet. Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

61

•

Veld. Het uitvoeren van leerplanontwikkelingsactiviteiten door SLO op verzoek van scholen en andere (landelijke) onderwijsinstellingen.

•

WVO. Projecten die het CITO uitvoert ten behoeve van het examenbeleid op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs.

•

Omleggelden. Projecten die de LPC en het Cinop uitvoeren voor het onderwijsveld gedurende de periode waarin middelen voor onderwijsondersteuning naar scholen respectievelijk roc's worden overgeheveld.

•

Expertise. Het doen van periodiek peilingsonderzoek en het ontwikkelen van wetenschappelijke (psychometrische en methodologische) expertise.

De verdeling over de afzonderlijke categorieën is als volgt (Subsidiebeschikking Wet SLOA 2000):

62


Tabel 3.10 Verdeling van de SLOA- middelen in 2000 APS

CPS

Innovatie Denktank Omleg

ƒ ƒ ƒ

totaal

ƒ 14.653.341

KPC

6.069.594 6.073.816 2.509.931


ƒ ƒ ƒ

5.368.847 5.423.857 2.273.300

totaal

ƒ

13.066.004

Innovaties Denktank Leerplanontwikkeling Veldgestuurde innovatie

ƒ ƒ ƒ ƒ

2.900.000 2.900.000 2.900.000 1.531.000

totaal

ƒ

10.573.000

Cinop


ƒ ƒ ƒ

6.042.500 6.016.900 2.548.100

totaal

ƒ 14.607.500

SLO Innovatie Veld Ontwikkeling NICL✤

ƒ ƒ ƒ ƒ

16.944.711 7.074.931 3.328.100 993.700

totaal

ƒ 28.341.448

CITO Innovatie WVO Expertisecentrum

ƒ ƒ ƒ

totaal

ƒ 32.247.092

✤

6.691.4009 21.636.728 3.918.964

nationaal informatiecentrum leermiddelen

Bron: subsidiebeschikkingen 2000

In vergelijking met de gegevens uit tabellen 3.4 en 3.6 tot en met 3.9 wijken de hiergenoemde subsidie-inkomsten af vanwege onder meer de vermindering van de ‘omleggelden’ en, zoals werd toegelicht, het hier niet opnemen van projectgerichte innovaties.


63

3.5.6

EVALUATIE

EN SAMENWERKING

De evaluatie van de Wet SLOA start in 2003 en moet uiterlijk 1 januari 2005 zijn afgerond. De volgende aspecten moeten in de evaluatie aan de orde komen: • Is het landelijk onderwijsondersteuningsbeleid efficiënt en effectief uitgevoerd? •

Voorziet de 'denktankfunctie' van de LPC voldoende in de behoefte van de overheid en de scholen?

•

Zijn de activiteiten met betrekking tot toetsontwikkeling etc. en de leerplanontwikkeling etc. kwalitatief goed uitgevoerd?

•

Zijn de kortlopende onderzoeksactiviteiten (zie hieronder) voldoende afgestemd met andere instellingen?

•

Heeft de Wet SLOA geleid tot een betere kwaliteit van diensten en producten zowel voor de overheid als de scholen?

Tussentijdse externe evaluaties over de diensten van LPC richting scholen zijn slechts beperkt voorhanden. In 1998 deed de Onderwijsinspectie beknopt verslag van de relatie tussen de scholen in het voortgezet onderwijs en de landelijke onderwijsondersteuningsinstellingen. Vanaf 1997 konden namelijk, in het kader van de lump sumfinanciering, scholen zelf kiezen welke ondersteuningsactiviteiten ze wilden en wie de ondersteuning mocht verzorgen. De LPC hadden nog steeds binnen het voortgezet onderwijs een belangrijke voorsprong op andere aanbieders. Slechts in beperkte mate richtten scholen in het voortgezet onderwijs zich tot de plaatselijke en regionale schoolbegeleidingsdiensten. De LPC, zo constateerde de Onderwijsinspectie in 1998, zijn door de rijksoverheid aanspreekbaar op hun denktankfunctie, waarvan geacht mag worden dat scholen voor voortgezet onderwijs daarvan profiteren. De SLOA-instellingen zelf constateren in 1997 geen vermindering of wegvallen van de schoolvraag. De vraagstelling vanuit de scholen voor voortgezet onderwijs neemt kwantitatief en kwalitatief toe. Kwalitatieve toename wil zeggen dat de gevraagde dienstverlening meer op school- en klassenniveau plaatsvindt, waardoor de kans verhoogd wordt op feitelijke implementatie van voorgenomen veranderingen. (Jaarverslag Onderwijsinspectie 1998, bijlage 4) Meer informatie over de positie van landelijke ondersteuningsinstellingen en ook een oordeel over hun dienstverlening bleek beschikbaar bij de Onderwijsinspectie (bron: Inspectie van het Onderwijs, RST VO, 2000). In het kader van het regulier schooltoezicht werd naar de scholen een vragenlijst gezonden met het verzoek aan de schoolleiding om daarop te antwoorden. Eén van de onderwerpen heeft betrekking op het ondersteuningsaanbod in het voortgezet onderwijs. Als dienstverleners duidt de Onderwijsinspectie aan zowel ondersteuningsinstellingen (SBD, LPC, CITO, SLO), medische en sociale dienstverleners, samenwerkingsverbanden en commerciële dienstverleners. De Onderwijsinspectie hanteert dus een ruimere definitie van 'het ondersteuningsaanbod voortgezet onderwijs' dan dit onderzoek. Het bestand betreft de gegevens van scholen die tussen maart en juli 2000 zijn bezocht. De scholen vormen een representatieve steekproef van de scholen voor voortgezet onderwijs. Een aantal bevindingen uit het onderzoek van de Onderwijsinspectie is relevant voor dit onderzoek.

64


EXTERNE DIENSTVERLENERS IN HET VOORTGEZET ONDERWIJS Aan de scholen stelde de Onderwijsinspectie de vraag van welke diensten van externe dienstverleners dit schooljaar door de school gebruik is gemaakt.

Tabel 3.11 Externe dienstverleners in het voortgezet onderwijs. Externe dienstverleners commerciële dienstverlener medische dienstverlener landelijke pedagogische centra schoolbegeleidingsdienst overige jeugdhulpverlener nascholingsinstructeur samenwerkingsverbanden maatschappelijk dienstverlener Cito SLO totaal

aantal

%

60 51 37 31 26 18 17 14 13 7 4

21,6 18,3 13,3 11,2 9,4 6,5 6,1 5,0 4,7 2,5 1,4

278

100

Bron: Inspectie voor het onderwijs, RST VO, 2000

Scholen maken in veel gevallen gebruik van meerdere dienstverlenende instanties. Het meest werd een commerciële dienstverlener genoemd (22%).Tussen de 10 en 20% werd een medische dienstverlener, een landelijk pedagogisch centrum of de schoolbegeleidingsdienst genoemd. Op 5 tot 10% van de scholen wordt gebruik gemaakt van de diensten van een nascholingsinstructeur, de jeugdhulpverlening, de maatschappelijke dienstverlening en/of de samenwerkingsverbanden. In enkele gevallen werden de SLO en het Cito genoemd als dienstverlener. De gevarieerdheid van externe dienstverleners is erg groot. Zo werd nog op 10 procent van de scholen van de diensten van een andere externe dienstverlener gebruik gemaakt dan de eerder met name genoemde.

EXTERNE DIENSTVERLENERS EN DOELGROEPEN Vervolgens vroeg de Onderwijsinspectie op welke doelgroep de dienstverlening gericht was. De doelgroepen die binnen de school gebruik maken van dienstverleners zijn te verdelen in vijf groepen, namelijk de directie, de docenten, de leerlingen, de leerlingbegeleiders en het middenkader. Vooral voor de docenten (30,5%) en de leerlingen (31,6%) wordt gebruik gemaakt van externe dienstverleners en in mindere mate voor de directie en het middenkader afzonderlijk. Gezien de getalsmatige verhoudingen binnen een school is dit een logische uitkomst.


65

Tabel 3.12 Doelgroepen en mate van gebruik van externe ondersteuning. Doelgroep leerlingen docenten directie middenkader leerlingbegeleiders allen totaal

aantal

%

55 53 23 9 3 31

31,6 30,5 13,2 5,2 1,7 17,8

174

100


Interessant is om vervolgens een uitsplitsing te maken van de onderscheiden doelgroep: directie, docenten en leerlingen en hun respectievelijke externe dienstverleners. Als het over de ondersteuning van leerlingen gaat, is er een grotere diversiteit van externe dienstverleners. Commerciële dienstverleners vormen de grootste groep. De LPC worden niet genoemd, de SBD wel.

Tabel 3.13 Schoolleiding en externe dienstverleners. Directie Cito SLO LPC SBD nascholingsinstructeur medische dienstverlener maatschappelijk dienstverlener jeugdhulpverlener commerciële dienstverlener samenwerkingsverbanden overigen totaal Bron: Inspectie voor het Onderwijs, RST VO, 2000

66


aantal

11 2 2

3 1 4 23

Tabel 3.14 Docenten en externe dienstverleners. Docenten

aantal

Cito SLO LPC SBD nascholingsinstructeur medische dienstverlener maatschappelijk dienstverlener jeugdhulpverlener commerciële dienstverlener samenwerkingsverbanden overigen

4 3 17 4 1 1

14 1 5

totaal

53


In belangrijke mate verzorgen de LPC ook ondersteuning aan docenten, maar in ongeveer gelijke mate wordt door docenten gebruik gemaakt van commerciële dienstverleners.

Tabel 3.15 Leerlingen en externe dienstverleners. Leerlingen

aantal

Cito SLO LPC SBD nascholingsinstructeur medische dienstverlener maatschappelijk dienstverlener jeugdhulpverlener commerciële dienstverlener samenwerkingsverbanden overigen

2

5 8 6 2 7 12 1 5

totaal

55

Bron: Inspectie voor het Onderwijs, RST VO, 2000.


67

Als het over de ondersteuning van leerlingen gaat, is er een grotere diversiteit van externe dienstverleners. Commerciële dienstverleners vormen de grootste groep. De LPC worden niet genoemd, de SBD wel TEVREDENHEID SCHOOLLEIDING OVER EXTERNE DIENSTVERLENERS Aan de schoolleiding vroeg de Onderwijsinspectie tenslotte ook om een oordeel te geven over de dienstverlening. Men kon de mate van tevredenheid aangeven op een vijfpuntsschaal van zeer ontevreden tot zeer tevreden.

Tabel 3.16 Mate van tevredenheid over de dienstverlening van de dienstverleners

Doelgroepen

ontevreden aantal

MAA SLO SWV CITO JHV MED NS overig SBD LPC COM

2

1 2

totaal

5

✤

%

neutraal aantal

%

3 5

2 3 1 1 3 1 2 6 6

50 50 14 10 23 7 11 20 15

3

25

17

20

zeer tevreden aantal

%

tevreden aantal

1 3

50 75

2

29

1 7 6 3 7

8 47 33 10 17

1 1 2 3 4 7 9 7 10 20 28

30

20

90

totaal

%

aantal

%

50 25 50 50 57 70 69 47 56 67 63

2 4 4 6 7 10 13 15 18 30 4

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

60

150

100

MAA=maatschappelijk dienstverlener; SLO=SLO; SWV=samenwerkingsverbanden; CITO=cito; JHV.=jeugdhulpverlener; MED.=medische dienstverlener; NS=nascholingsinstructeur; SBD=SBD; LPC.=Landelijke Pedagogische Centra.; COM=commerciële dienstverlener. Bron: Inspectie voor het Onderwijs, RST VO, 2000.

Er is weinig verschil in de mate van tevredenheid over de verschillende dienstverlenende instanties waar de scholen gebruik van maken. Wanneer de school gebruik maakt van externe dienstverleners geeft de school in zo'n 80 procent aan tevreden te zijn met de dienstverlening. 17 Procent zegt niet tevreden, maar ook niet ontevreden te zijn. SAMENWERKING TUSSEN SLOA-INSTELLINGEN De samenwerking tussen de SLOA-instellingen onderling is, mede gezien de Hoofdlijnenprocedure, tamelijk hecht. De LPC zeggen de deskundigheid en professionaliteit duidelijk te herkennen; op basis hiervan vindt een als tamelijk vanzelfsprekend ervaren toebedeling van taken binnen de onderwijsinnovatie plaats. Op deze manier kan volgens de LPC bij onderwijsinnovatie het hele onderwijs worden bediend. Uit gesprekken bleek verder

68


dat er geen sprake is van structurele samenwerking tussen LPC en universiteiten; LPC zoeken op basis van persoonsgerichte contacten kennis bij buitenlandse universiteiten, bij deskundige opleiders uit het bedrijfsleven en bij binnenlandse universiteiten. De relatie met de lerarenopleidingen basisonderwijs werd vooral getypeerd als een klant-leverancier verhouding. De verhouding met de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs werd met name getypeerd als 'vermeende concurrentie': lerarenopleidingen mogen ook teamgerichte cursussen organiseren, maar dat is niet hun kerncompetentie; derhalve zijn ze 'vermeende concurrenten'. Incidenteel is er een project zoals 'Scholen in VMBO', waarin onder leiding van een LPC lerarenopleidingen deelnemen in een stuurgroep voor scholing gericht op de implementatie van het VMBO als een nieuwe onderwijsvorm. Het APS gaf aan met name samen te werken met marktpartijen op het terrein van interim-management, organisatieadvies en informatietechnologie. Dit geldt eveneens voor het CPS en de KPC Groep. De SLO gaf aan op projectbasis samen te werken met de lerarenopleiding Nijmegen en met de Universiteit Twente.

3.6

Samenvatting en conclusies In dit hoofdstuk staat de functie van onderwijsondersteuning centraal. Er is onderscheid gemaakt naar de ondersteuning van de SBD en van de LPC en Cinop.

3.6.1

HISTORISCH

DEBAT EN REGELGEVING

Binnen de onderwijsondersteuning is, als het om de regelgeving en het debat daaromheen gaat, eerst een beweging naar meer samenhang waar te nemen. Dit wordt vormgegeven in de WOV, een meer centralistisch en meer gereguleerde regeling dan de regelingen daarvoor. De politieke discussie voorafgaand aan de feitelijke totstandkoming kent enkele momenten waarin elementen van vraagsturing ter sprake komen. Echter, deze hebben geen invloed op de uiteindelijke wet. Na de invoering komt al snel een discussie op gang hoe het verder moet na expiratie van de wet in 1995. De WRR wordt gevraagd advies uit te brengen. Een aantal van de basisideeën van het alternatieve model van de WRR zijn in de uiteindelijke wetgeving overgenomen. Politieke argumenten zijn minder regelgeving en een kwalitatief betere aansluiting tussen vraag en aanbod (decentralisatie en deregulering: versterking van de autonome school, gerelateerd aan de bestuurlijke vernieuwing (filosofie van de jaren negentig)). De discussie richt zich op een aantal speerpunten: onderwijsverzorging wel of niet als basisvoorziening en welke gevolgen heeft dat voor commercialisering en concurrentie. Daarin spelen belangrijke elementen van vraagsturing een prominente rol. Het primaat van onderwijsverzorgingsactiviteiten zou bij de scholen moeten komen te liggen. In eerste instantie worden de Wet regeling schoolbegeleiding en de Wet SLOA ook vanuit de vraaggerichte benadering opgezet. Er vindt echter een omslag plaats. De Wet regeling schoolbegeleiding wordt geen vraaggestuurde regelgeving. Zorgen over versnippering van begeleidingsmiddelen als gevolg van vraagfinanciering wegen zwaarder dan de versterking van scholen met als gevolg dat er een decentralisatie van bevoegdheden naar de gemeenten plaatsvindt. Dat biedt tevens mogelijkheden tot inbedding van schoolbegeleiding in lokaal onderwijsbeleid. De Wet SLOA is gedeeltelijk vraaggestuurd: begeleidingsEducatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

69

gelden gaan namelijk naar de scholen voor voortgezet onderwijs (30% van de LPC- gelden zijn zogeheten omleggelden), en zijn gedeeltelijk aanbodgestuurd, de 'denktankfunctie'. De spanning tussen aanbodgestuurde activiteiten en vraaggestuurde activiteiten blijft hiermee bestaan. Een verschil met eerdere regelgeving is dat met de Wet SLOA de activiteiten gesubsidieerd worden en niet de instellingen. Na een lange overgangsperiode zullen de huidige instellin-gen geen monopoliepositie meer hebben, maar zal marktwerking worden ingevoerd. Er kwam ook kritiek op de regelingen die de WOV vervingen. Onder meer werd opgemerkt dat er meerdere regelingen bestaan met betrekking tot de onderwijsondersteuning en dat dit de samenhang niet ten goede komt.

3.6.2

70

GEVOLGEN

VOOR AANSTURING EN UITVOERING

•

De SBD blijven subsidie-afhankelijk en zijn niet vraaggestuurd gefinancierd.

•

Kijkend naar de dienstverlening zien we dezelfde diensten als in het verleden in ongeveer dezelfde onderlinge verhoudingen, de kerntaken van de SBD betreffen nog steeds leerlingbegeleiding en systeembegeleiding.

•

De inhoudelijke aansturing van de SBD is met de Wet regeling schoolbegeleiding sterker bij de gemeenten komen te liggen. Uit evaluatie-onderzoek blijkt dat deze aansturing feitelijk nog nauwelijks wordt ingevuld. Het ontwikkelen van het aanbod blijft daarmee voor een belangrijk deel bij de SBD zelf liggen.

•

De samenwerking vindt binnen het veld van SBD plaats. De SBD concentreren zich. Verwacht wordt dat er hooguit enkele tientallen over blijven. Slechts enkele van de SBD gaan andere typen samenwerkingen aan (zoals met pabo's).

•

Uit evaluatie-onderzoek blijkt dat scholen in overwegende mate tevreden zijn over de dienstverlening van de SBD.

•

De SLOA-instellingen zijn nog steeds sterk afhankelijk van rijkssubsidie, echter voor een klein deel (30%) afhankelijk van de opdrachten van scholen.

•

Op den duur, na een ruime overgangsregeling, zal er met betrekking tot de landelijke ondersteuningsactiviteiten marktwerking gaan plaatsvinden.

•

Er is sprake van een dubbele innovatie: opgelegd vanuit het rijk via activiteiten subsidies en gestuurd vanuit de professional (denktankfunctie)

•

Uit onderzoek van de Onderwijsinspectie (Vragenlijst 2000 regulier schooltoezicht) blijkt dat de schoolleiding tevreden is over de externe dienstverlening ook van SLOA-instellingen. De externe dienstverlening binnen het voortgezet onderwijs is zeer divers. De schoolleiding binnen het voortgezet onderwijs wordt bijna uitsluitend door de LPC ondersteund. Docenten worden deels door de LPC ondersteund.


•

Samenwerking tussen de SLOA-instellingen komt veelvuldig en structureel voor. Er is eerder sprake van afstemming dan van concurrentie. Dit is onder meer een gevolg van de regelgeving, omdat het introduceren van marktwerking over het algemeen op gespannen voet staat met aansturing via overleg, zoals in de Wet SLOA het geval is. Lerarenopleidingen worden eerder als concurrent ervaren. Er is bijna geen structurele samenwerking met universiteiten en hbo-instellingen. Samenwerking met de PABO's komt voor, maar vooral in de relatie klant-leverancier. Hetzelfde geldt voor commerciële instellingen.

•

De markt van de SLOA-instellingen en SBD is vooral het regulier onderwijs en grotendeels volgens de basisindeling zoals ooit in de WOV is vastgelegd. Primair onderwijs - SBD. Voortgezet onderwijs - LPC. Bve - Cinop. CITO en SLO zitten op hun traditionele functies.

•

Als gevolg van de diversiteit in regelgeving, is de vraag op zijn plaats of er sprake kan zijn van 'valse' concurrentie. De SLOA-instellingen krijgen activiteiten en denktanksubsidies en moeten daarnaast een gedeelte van het geld verdienen via de omleggelden. Scholen voor voortgezet onderwijs zijn vrij de gelden te besteden waar zij willen; zij kunnen deze bij SBD die via de gemeente bekostigd worden besteden, maar ook buiten de educatieve infrastructuur.

•

Voor de regelgeving ten aanzien van de functie van ondersteuning geldt qua besturingsfilosofie een ander uitgangspunt. De schoolbegeleiding is gedecentraliseerd en niet expliciet geregeld via marktwerking. Versterking van de scholen voor primair onderwijs is bij deze regeling geen uitgangspunt geweest, terwijl scholen voor voortgezet onderwijs hun begeleidingsgeld vrij te besteden krijgen. Tegelijkertijd hebben de SLOA-instellingen voorlopig nog een vaste subsidie stroom op basis van activiteiten en hun denktankfunctie; daarna moet markt werking vorm krijgen. Of deze diversiteit de samenhang binnen de functie van ondersteuning in de weg zal gaan staan, moet nog blijken. Een vanzelfsprekende versterking van de samenhang tussen SLOA en SBD zal er niet van uitgaan.

•

Door de twee regelingen is er ook een verschil ontstaan tussen de sector primair en de sectoren voortgezet onderwijs en bve. De laatste twee sectoren hebben meer mogelijkheden gekregen, dan scholen voor primair onderwijs om een eigen aanbod in te huren.


71

4

4.1

Opleiding

Inleiding

Binnen de functie van opleiding kan onderscheid worden gemaakt tussen de initiële opleidingen enerzijds en na-, om-, en bijscholingsactiviteiten anderzijds. Dit hoofdstuk behandelt beide soorten opleidingen. De initiële opleiding is op dit moment nog alleen bij de lerarenopleidingen ondergebracht, terwijl bij nascholing en bijscholing een breed veld van reguliere en commerciële instellingen is betrokken. Tot de Wet op de nascholing was nascholing geregeld in de WOV en ondergebracht bij de lerarenopleidingen. In dit hoofdstuk gaan we eerst kort in op de recente geschiedenis van de opleidingen (4.2). Vervolgens wordt in paragraaf 4.3. doorgegaan met de beleidsmatige ontwikkelingen en het politieke debat inzake de lerarenopleidingen. In paragraaf 4.5 en verder wordt een beeld geschetst van de aansturing en de bekostiging, de producten en de samenwerking bij lerarenopleidingen. Tot slot wordt vanwege de discussie over vraagfinanciering de Wet op de nascholing behandeld. In dit hoofdstuk wordt, indien het relevant is, onderscheid gemaakt tussen de universitaire lerarenopleidingen en de opleidingen binnen de hbo-instellingen zoals de lerarenopleiding basisonderwijs en de tweede- en eerstegraads lerarenopleiding.

4.2

Geschiedenis van de lerarenopleidingen Voor inzicht in het historisch debat zoals dat aan het einde van de 20ste eeuw wordt gevoerd, is het van belang een onderscheid te maken tussen de opleiding tot leraar basis-onderwijs (pabo), en de lerarenopleiding voor voortgezet onderwijs en de bve-sector: de lerarenopleidingen binnen het hoger beroepsonderwijs (nlo) en de universitaire lerarenopleidingen (ulo)1.

72


PABO De afkorting pabo staat voor Pedagogische Academie voor het BasisOnderwijs. De pabo ontstond door de samenvoeging van de opleiding tot kleuterleidster (KLOS) en de opleiding voor leraar aan de lagere school (PA). Deze samenvoeging was onderdeel van het innovatieproces dat heeft geleid tot de huidige basisschool, waarin onderwijs wordt gegeven aan kinderen van 4 tot12 jaar. In 1975 verscheen het rapport van de werkgroep die was belast met het ontwerpen van een opleiding tot onderwijsgevende in het basisonderwijs van 4- tot 12- jarigen. In dit rapport werd het begin geschetst van de ontwikkeling naar een 'geïntegreerde opleiding voor het basisonderwijs'. Deze opleiding zou zich kenmerken door een vierjarige cursusduur, havo als minimale vooropleiding, samenhang tussen de vakken, een grotere inrichtingsvrijheid voor de instellingen en het ontbreken van specialisatierichtingen naar leeftijdsgroepen. In het proces dat leidde tot de oprichting van de pabo is een aantal doelen verwezenlijkt, die van betekenis zijn voor het huidige functioneren. Ten eerste moest het aantal instellingen fors worden teruggebracht, en tegelijkertijd moest er een redelijke spreiding van instellingen over het land blijven bestaan. En bovenal moest er in verband met de samenvoeging van twee opleidingen (klos en pa) een nieuwe structuur en een nieuw opleidingsprogramma ontwikkeld worden. Over het aantal opleidingen was in 1980 een unaniem advies uitgebracht door de Spreidingscommissie Opleidingen dat in grote lijnen door de minister werd overgenomen. Er zouden ongeveer 60 pabo's worden opgericht. Voor wat betreft het programma van de nieuwe opleiding verliep het debat minder eensgezind. In 1979 werd door de overheid de Commissie Eindtermen in het leven geroepen. Zij diende over drie onderwerpen te adviseren: • de eindtermen van de nieuwe opleiding; •

de voorwaarden waaraan een opleidingsinstituut zich diende te houden bij het realiseren van een opleidingsprogramma; en

•

de voorwaarden waaraan de SLO zich diende te houden bij de ontwikkeling van een leerplan voor de pabo's.

In 1981 verscheen het advies van deze commissie. De inhoud heeft het publieke debat niet doorstaan en is niet door de overheid overgenomen (Coonen, 1987). Zo was er onder meer geringe bereidheid bij de opleidingen en de hun vertegenwoordigende organisaties om zich in programmatische zin te binden aan een grote hoeveelheid voorschriften (Coonen, 1987). In de jaren daarna verschenen opnieuw adviezen over onder andere de eindtermen van de pabo. Deze adviezen (ARBO) waren beduidend bescheidener van karakter (Coonen, 1987). In 1982 verscheen de Wet Pedagogische Academie Basisonderwijs en in 1984 ging de pabo officieel van start.

1

De formele terminologie voor pabo respectievelijk nlo luidt: lerarenopleiding basisonderwijs, opleiding leraar voortgezet onderwijs tweedegraads en opleiding leraar voortgezet onderwijs eerstegraads


73

LERARENOPLEIDINGEN VOORTGEZET EN BEROEPSONDERWIJS Om in het voortgezet onderwijs les te mogen geven is een bevoegdheid nodig. Dit kan een eerste- of een tweedegraads bevoegdheid zijn. Deze kunnen worden verkregen bij de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs. In 1970 werden de nieuwe lerarenopleidingen (nlo's) opgericht. Daarmee kwam een einde aan de mogelijkheid om alleen een derdegraads bevoegdheid te halen. De bedoeling van de nieuwe lerarenopleiding was onder meer dat er een integratie plaatsvond van de vakopleiding, de algemeen onderwijskundige opleiding, de vakdidactische opleiding en de praktische beroepsvoorbereiding. In het overheidsbeleid speelde daarbij de overweging dat er niet alleen in vakken onderwezen zou worden maar ook in bredere leergebieden. De nlo's leiden op voor twee vakken en voor beide vakken geldt de lesbevoegdheid. Later is deze tweevakkigheid veranderd in hoofd- en bijvak. De afstemming van vakken is eigenlijk nooit goed van de grond gekomen (Knoers, in: Van Kemenade e.a., 1986): dit geldt zowel voor hoofd- en bijvak als voor de vakgebonden en niet vakgebonden componenten. Hogescholen kunnen ook eerstegraads leraren opleiden, de zogenaamde DAV-1 opleiding. In Eindhoven werd bij de vorming van de nlo's een speciale opleiding voor docenten beroepsonderwijs gestart. Deze opleiding ontwikkelde zich tot de PTHN (pedagogischtechnische opleidingen). Behalve de lerarenopleidingen bekostigd door het ministerie van OCenW zijn er nog opleidingen die vanuit andere ministeries worden gefinancierd. Het betreft de leraren voor de agrarische opleidingen en de leraren voor verpleegkundige opleidingen. De agrarische lerarenopleidingen worden verzorgd door Stoas Agrarische Pedagogische Hogeschool in de opleiding: Educatie en kennismanagement groene sector. Tweedegraads lerarenopleidingen verpleegkunde worden aangeboden door zes hogescholen. UNIVERSITAIRE LERARENOPLEIDINGEN De universitaire lerarenopleidingen leiden uitsluitend op tot eerstegraads docent. Na een doctoraalstudie, waar de inhoud van het vak wordt geleerd, is het mogelijk de eerstegraads bevoegdheid te halen via de ulo. De ulo's hebben in het afgelopen decennium nogal wat kritiek te verduren gehad: een belangrijk punt was de kleinschaligheid (zie verder paragraaf 4.3). Als gevolg daarvan moest een aantal ulo's gaan samenwerken. Bij deze verandering is de tulo (technische universitaire lerarenopleiding) ontstaan, een samenwerkingsverband van de lerarenopleidingen van de drie technische universiteiten: de Technische Universiteit Eindhoven, de Technische Universiteit Delft en de Universiteit Twente. De tulo hanteert één curriculum dat op drie locaties wordt uitgevoerd.

4.3

Politiek-bestuurlijke ontwikkelingen inzake de lerarenopleidingen 4.3.1

VITAAL

LERAARSCHAP

In de beleidsnotitie 'Vitaal Leraarschap' (1993) werden de analyses van de visitatiecommissies en de Commissie Toekomst Leraarschap onderschreven dat de lerarenopleidingen een inhoudelijk opleidingskader ontberen dat berust op een beroepsbeeld van de eigentijdse leraar. Vier kernpunten van beleid werden hierop geformuleerd en in de jaren daarna uitgevoerd:

74


•

Beroepsprofielen en bekwaamheidseisen. De afstemming tussen school en lerarenopleiding moet beter, dit kan door het formuleren van bekwaamheidseisen, de vertaling daarvan naar de opleidingsprogramma's en intensief overleg tussen het onderwijsveld en de opleiding die daar voor opleidt. Zo werd in 1994 het beroepsprofiel primair onderwijs afgerond, ruim een jaar later gevolgd door de bekwaamheidseisen. Hetzelfde geschiedde voor het voortgezet onderwijs en de bve-sector.

•

De vermindering van de praktijkschok. Het laatste jaar van de lerarenopleiding wordt een duale opleiding: de opleiding wordt afgerond terwijl de beginnende leraar in de praktijk werkzaam is (lio: leraar-in-opleiding). Tevens levert dit intensieve en structurele feedback op tussen veld en opleiding. In 1995-1996 is er met de lio geëxperimenteerd in het primair en voortgezet onderwijs. Een lio-traject houdt het volgende in: studenten die zijn overgegaan van het derde naar het vierde jaar pabo, mogen via een liotraject zelfstandig voor de klas. Lio-trajecten bestaan uit een heel jaar halftijds onder begeleiding het beroep van leraar zelfstandig uitvoeren of een halfjaar voltijds. Hiermee werd een begin gemaakt met duale trajecten in de lerarenopleidingen.In augustus 1997 werd er een grootschalig lio- project gestart in het basisonderwijs. Om de leraar in opleiding mogelijk te maken is de Wet op het Basisonderwijs veranderd. Het moest immers mogelijk zijn om onbevoegd voor de klas te staan. Zeker voor wat betreft het basisonderwijs had de Tweede Kamer bedenkingen bij de gevolgen voor de kwaliteit van het onderwijs. De politieke partijen vonden dat er in het basisonderwijs niet 'onbevoegd' lesgegeven kan worden. Uit de evaluatie, gehouden in 1998 bleek, dat de ervaringen van en met lio's zeer positief waren (Van der Neut, Senders e.a., IVA, Tilburg 1998).

•

Samenwerking tussen instellingen. De samenwerking tussen verzorgingsinstellingen en lerarenopleidingen die onder het beleid van de 'educatieve faculteit' was gestart, werd voortgezet. Samenwerking moest leiden tot verbetering van de kwaliteit en flexibilisering van de opleidingswegen. In de jaren die hierop volgden, bleek dat samenwerking nog steeds moeizaam van de grond kwam. Paragraaf 4.3.5 gaat hier dieper op in.

•

Specifieke afspraken n.a.v. de visitatierapporten. De lerarenopleidingen kregen in de eerste visitatieronde forse kritiek op oplei dingsonderdelen. Drie initiatieven werden aangekondigd en vorm gegeven:

1.

Verbetering van de inhoud en de organisatie van de eerstegraads opleidingen: intensieve samenwerking wo-hbo, zonder de relatie met tweedegraads lerarenopleidingen of wetenschap te verbreken. Kernthema's zijn concentratie met behoud van spreiding, flexibilisering zonder versnippering (met de HBO-raad en de VSNU). Kwaliteitsverbeterende maatregelen voor pabo's, o.a. gericht op versterking van het beleidsvoerend vermogen, het inhoudelijk opleidingskader en het vernieuwen van het curriculum (met de HBO-raad en de pabo's). Visitatie tweedegraads lerarenopleidingen en opleiding speciaal onderwijs op

2.

3.


75

korte termijn, opdat specifieke knelpunten van deze opleidingen aan het licht komen en aangepakt kunnen worden (met de HBO-raad). Het tweede en derde voornemen werd behandeld in de notitie 'Vitale lerarenopleidingen' van mei 1995. In deze beleidsnota werden toekomstige lijnen uitgezet opdat de pabo's en de tweedegraads lerarenopleidingen voor het voortgezet onderwijs konden inspelen op de onderwijskundige en vakinhoudelijke ontwikkelingen in het leraarschap. Op basis van de gesignaleerde ontwikkelingen in het veld werd een aantal beleidslijnen uitgezet per sector. In 1996 heeft er een vervolgvisitatie plaatsgevonden, waaruit bleek dat er een grote omslag bij de pabo's had plaatsgevonden. Het eerste voornemen kende een eigen traject via convenanten tussen universiteit en het ministerie.

4.3.2

DE

LERARENOPLEIDINGEN BASISONDERWIJS

De ambachtelijke kant van het leraarschap -het pedagogisch aspect- beheersen leraren in het basisonderwijs goed, zo bleek uit 'Zicht op kwaliteit' (zie Vitale Lerarenopleidingen, 1995). Echter de opbrengsten van het taalonderwijs en de kwaliteit van het onderwijs aan het jonge kind, bleven achter. Basisscholen hielden nog onvoldoende rekening met verschillen in aanleg en het prestatieniveau tussen leerlingen; oftewel de integrale leerlingzorg. Tijdens de opleiding moesten leraren zowel in de theorie als in de praktijk hierop voor-bereid worden. In 'Zicht op kwaliteit' werden de gevolgen voor de lerarenopleidingen primair onderwijs in drie hoofdthema's verder uitgewerkt: • Een praktijkgericht curriculum. De inhoud van de lerarenopleidingen moet beter aansluiten op de praktijk en op de ontwikkelingen binnen het primair onderwijs. De bekwaamheidseisen moeten richtinggevend worden voor het curriculum. De lerarenopleiders moeten verder meer aandacht besteden aan leren studeren en minder vanzelfsprekend uitgaan van klassikale lesvormen. •

Specialisatie binnen de opleiding. De initiële opleiding leidt op tot breed inzetbare leerkrachten die zowel binnen de onder- als de bovenbouw werkzaam kunnen zijn. Daarnaast kiest iedere student voor een beperkte specialisatie ‘jong of ouder kind’. Via post-initiële scholing kan verdere specialisatie worden bereikt voor het speciaal onderwijs.

•

Personeel en organisatie. In 'Vitale Lerarenopleidingen' wordt geconstateerd dat veel van de gesignaleerde problemen op de een of andere manier te maken hebben met de personeelsformatie. Een aantal wordt genoemd: De benoembaarheidsvereisten van de lerarenopleidingen hebben tot gevolg dat er weinig docenten zijn met praktijkervaring. Het contact met basisscholen via stages, de lio, nascholing en de uitwisseling van personeel van enerzijds de lerarenopleidingen en anderzijds de scholen en schoolbegeleidingsdiensten konden bijdragen aan de oplossing van dit probleem. De organisatorische samenhang, de integratie binnen de hogeschool is onvoldoende tot stand gekomen.

-

-

76


-

-

4.3.3

De meeste lerarenopleidingen zijn georganiseerd langs de lijnen van vaksecties, met een hoge mate van autonomie. Student-volgsystemen en collegiaal overleg ontbreken in veel gevallen. Vernieuwingen hebben een grotere kans van slagen als het management inhoudelijk en procesmatig sturend zou optreden.

LERARENOPLEIDINGEN

IN HET EERSTE- EN TWEEDEGRAADS VELD

In het voortgezet onderwijs werd de ordening in schoolvakken verschoven als gevolg van de invoering van de basisvorming en de voorbereiding op de tweede fase: het studiehuis. In 1995 was een beroepsprofiel voor tweedegraads leraren nog niet beschikbaar; wel werd er een globaal beeld geschetst. Leraren krijgen steeds meer de rol van begeleider van leerprocessen en de onderlinge samenwerking tussen leraren wordt steeds belangrijker. Verder dienen ze steeds meer bereid te zijn tot reflectie en moeten ze leren met geavanceerde leermiddelen en technologische ontwikkelingen om te gaan. Binnen de bve-sector komt meer nadruk te liggen op geïntegreerde leerstofeenheden. In 'Vitale Lerarenopleidingen' (1995) worden de gevolgen van de onderwijsvernieuwingen voor de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs in twee hoofdlijnen weergegeven. • een praktijkgericht curriculum De inhoud van vakken op de lerarenopleidingen moet gerelateerd zijn aan de nieuwe leergebieden. De lerarenopleidingen zijn nog te veel gericht op de traditionele vak-gebieden en er is te weinig aandacht voor nieuwe technologie en multiculturele aspecten. Verder is het rendement van de tweedegraads lerarenopleidingen laag en de studieduur in vergelijking tot andere hbo-opleidingen relatief lang. Kortom de studeerbaarheid moet verbeterd worden. •

personeel en organisatie Het financiële draagvlak van een flink aantal opleidingen is zwak en het aantal studenten te gering. Dit vormt een bedreiging voor de doelmatigheid en de kwaliteit. Andere bedreigingen betreffen de verkokering, de autonomie van de vaksecties en daarbinnen van de docent en de dominantie van de vakinhoud boven de pedagogisch-didactische component. De invoering van clusters heeft mede door het geringe aantal studenten nog onvoldoende effect. Bij lerarenopleidingen is het personeelsbestand eenzijdig samengesteld (40-45 jaar oud); er is weinig doorstroming. Met het scholenveld ontbreken nog steeds structurele relaties en er is sprake van geringe onderlinge samenwerking met ulo's, pabo's en met andere voor de vakinhoud relevante hbo-opleidingen. Met name samenwerking met de universiteiten (zowel de lerarenopleidingen als het onderzoek) moet een noodzakelijke kwaliteitsimpuls opleveren.Ook de deeltijdsopleidingen in het hoger beroepsonderwijs hebben te maken met extreme kleinschaligheid en de daaruit voortvloeiende kwalitatieve problemen.

4.3.4 UNIVERSITAIRE

LERARENOPLEIDINGEN

In november 1992 bij de presentatie van de eerste visitatie van de universitaire lerarenopleidingen stond het er niet goed voor in dit veld. Weliswaar was de samenvattende Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

77

algemene indruk dat de ulo's middelmatig tot zeer goed functioneerden, maar tegelijkertijd signaleerde de eerste visitatiecommissie problemen als gevolg van de kleinschaligheid, onvoldoende interne kwaliteitszorg en het gebrek aan samenhang bij de lerarenopleidingen. In december 1993 werd er een plan van aanpak gemaakt met de titel 'Toekomst universitaire lerarenopleidingen', om deze forse kritiekpunten het hoofd te bieden. Dit resulteerde in 1994 in een convenant tussen de ulo's en OCenW met een looptijd tot het cursusjaar 1996-1997. In dit convenant stond vooral het door de visitatiecommissie gesignaleerde probleem van de kleinschaligheid centraal. De oplossing voor de eerstegraads lerarenopleidingen werd gezocht in samenwerking op drie terreinen: onderwijs-ontwikkeling, onderwijsaanbod, en een gezamenlijke benadering van scholen in het veld. Een ander belangrijk uitgangspunt van het beleid is een koppeling tussen het onderzoek en de universitaire lerarenopleidingen. Onderzoek op het vakdidactische terrein wordt als noodzakelijk aangemerkt voor de ontwikkeling van de universitair geschoolde leraar. Concreet betekenden deze oplossingen dat een beperkt aantal universiteiten lerarenopleidingen mocht aanbieden. De ulo's in Tilburg, Rotterdam, Delft, Twente en Wageningen mochten hun opleidingen houden, mits samengewerkt zou worden met de grote universiteiten. Een andere afspraak betrof het instellen van een accreditatiecommissie voor de opleidingen. In 1995 bleken enkele universiteiten direct aan de voorwaarden voor accreditering te voldoen en daarmee aan de met de minister gemaakte afspraken ten behoeve van een hoge kwaliteit. Andere instellingen werden tijdelijk geaccrediteerd. De structuur van de ulo's blijkt in 1996 ten opzichte van 1992 ingrijpend veranderd te zijn (Visitatierapport Universitaire lerarenopleidingen, 1997). De verplichting tot samenwerking leidde tot een concentratie van een aantal opleidingen. Inmiddels hebben de meeste ulo's een redelijke schaal, indien de formatie van de Katholieke Universiteit Brabant en de technische ulo's buiten beschouwing wordt gelaten. De visitatiecommissie concludeert dat de omvang van de formatie in principe voldoende is om de vele deskundigheden en specialisaties tot hun recht te laten komen in de opleidingen. De beoogde specialisatie van de tulo (technische universitaire lerarenopleidingen) bestaat uit het opleiden van bèta-leraren. In de visitatieronde van 1996 wordt geconstateerd dat de vormgeving van dit concept echter nog concreet uitgewerkt dient te worden. De organisatie en doelmatigheid van de tulo met drie kleine op flinke onderlinge afstand gelegen lerarenopleidingen leveren naar de mening van de visitatiecommissie de nodige problemen op. Op het moment van visiteren konden er op dit punt door de tulo nog geen oplossingen worden genoemd. Voorts signaleerde de commissie dat er onvoldoende inspanningen werden gepleegd om meer studenten te werven. Ze verbond hieraan de aanbeveling dit probleem in een volgende visitatieronde centraal te stellen. Tenslotte sprak de visitatiecommissie haar twijfels uit over de plannen om de lerarenopleidingen in de doctoraalfase te integreren. Ze deed de aanbeveling om tenminste de gestelde opleidingsperiode van 2 + 12 maanden in acht te nemen. De universiteiten hebben sinds de introductie van de ulo in 1987 de opleiding tot eerstegraads docent in belangrijke mate geprofessionaliseerd. In 1992 was er veel kritiek. De meest recente visitatie bij Universitaire Lerarenopleidingen dateert van april 1997. In het rapport wordt een positief oordeel gegeven en geconcludeerd dat de universitaire lerarenopleidingen onmisbaar zijn vanwege hun grote belang voor de bovenbouw van vwo en havo. De unieke combinatie van opleiding, onderzoek en nascholing is alleen aan de universiteiten mogelijk en heeft, zo stelt de commissie, aantoonbare vruchten afgeworpen. Voor wat betreft de programmering van het onderzoek merkt de commissie op, dat er

78


sprake moet zijn van meer afstemming en samenhang zowel binnen de opleiding als binnen de eigen universiteit, maar ook binnen landelijk verband: de complexiteit van het leraarschap is dermate groot dat één instituut, mede gezien de beperkte omvang van de onderzoeksgroep(en) en de beperkte financiële middelen, niet op alle vragen antwoord kan geven (VSNU, universitaire lerarenopleidingen, april 1997). In 1998 wordt het ulo-convenant gesloten, waarin wordt afgesproken dat er meerdere leerwegen mogelijk zullen worden, die (deels) zijn geïntegreerd in de doctoraal opleiding. Daarmee zijn eerdere argumenten, dat dit de kwaliteit van de opleiding zou kunnen verminderen, aan de kant geschoven: • De ulo's hebben in het kader van het ulo-convenant middelen gekregen om de komen de drie jaar de begeleiding van studenten in de school voor voortgezet onderwijs structureel te verbeteren. Er zijn in dit kader structurele samenwerkingsrelaties aangegaan tussen scholen en opleidingen. Binnen enkele van deze 'opleidingsscholen' wordt ervaring opgedaan met opleidingsdocenten: dat wil zeggen begeleiders van de student in het duale traject. Het beleid is erop gericht om, binnen scholen die ervoor kiezen hun opleidingstaak te versterken, opleidingsdocenten in te zetten opdat de werkdruk op die scholen niet bovenmatig zal toenemen. Voor de opleidingsscholen is er een speciaal keurmerk in de maak. •

4.3.5

De ontwikkeling naar duale en flexibele opleidingen wordt in gang gezet. Dit beleids voornemen is neergelegd in het voorstel tot wijziging van Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de Wet op het voortgezet onderwijs tot modernisering van de ulo (TK 1998-1999 26692, nr. 3). In dit kader zijn vernieuwingsplannen ingediend waarbij de contracten met scholen voor voortgezet onderwijs een belangrijke rol spelen. In 'Maatwerk 2' wordt een aantal uiteenlopende voorbeelden gegeven van vernieuwingsplannen, waaruit blijkt "hoe voortvarend de instellin-gen aan de slag gaan en ook hoe divers de regionale invulling kan zijn".

OMSLAG

IN DE BELEIDSSTRATEGIE TEN AANZIEN VAN DE VERSTERKING VAN DE

LERARENOPLEIDINGEN

De beleidsstrategie die gekozen werd in 'Vitale lerarenopleidingen' (1995) betrof uitdrukkelijk eerst een versterking van de opleidingen te bewerkstelligen en pas in een volgende fase de samenhang binnen de educatieve infrastructuur centraal te stellen. Argumenten voor deze keuze waren: • meer recht doen aan de onderlinge verschillen; risico's van te veel vernieuwingen ineens; •

door prioriteiten te stellen het welslagen van de veranderingen te vergroten;

•

ervaringen met de educatieve faculteiten lieten zien dat de afzonderlijke opleidingen te weinig impulsen voor vernieuwing hadden. De winst die het opleverde ging aan de initiële opleidingen voorbij en betrof met name het nascholingsaanbod.

De consequentie was een bijstelling van het lopend beleid ten aanzien van de samenEducatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

79

werking binnen de educatieve infrastructuur. De fasering met betrekking tot de educatieve faculteiten ging er als volgt uitzien: eerst een kwaliteitsverbetering van de lerarenopleidingen door versterking van de afzonderlijke programma's, pas dan opnieuw investeren in samenwerking tussen de lerarenopleidingen onderling en met andere instellingen van de educatieve infrastructuur.

VERSTERKING KWALITEIT EN DOELMATIGHEID De versterking van de afzonderlijke programma's vond onder meer plaats door de landelijke aanpak van curriculumontwikkeling. Het was niet de overheid die het curriculum zou vaststellen. Echter van vrijblijvendheid inzake het uitvoeren van het curriculum was eveneens geen sprake. Het Procesmanagement Lerarenopleidingen (PML) kreeg daartoe enkele jaren later de opdracht. Dit stond nog niet in 'Vitale Lerarenopleidingen'. Om de versterking van de kwaliteit en doelmatigheid te faciliteren komt de overheid met ondersteunende maatregelen in de financiële sfeer. Daarbij wordt expliciet gewezen op de financiële problemen van de tweedegraads opleidingen. Inzake de financiële ondersteuning zullen er ook harde en controleerbare afspraken worden gemaakt met de opleidingen. In de afspraken komt een aantal thema's naar voren: Pabo's: • Het vormen van samenwerkingsverbanden voor gezamenlijke curricula. •

Het oprichten van een innovatiecentrum (een regionaal centrum waarin de leer omge ving van de toekomst centraal staat, expertisecentra voor de scholen in de omgeving) per samenwerkingsverband.

•

De ontwikkeling van taakverdeling en specialisaties.

•

Diverse maatregelen op het gebied van personeelsbeleid.

Voor de tweedegraads opleidingen: • Het aanpassen van de opleidingen aan de vakverbreding. •

De ontwikkeling van een kadercurriculum.

•

De vorming van samenwerkingsverbanden ter ontwikkeling van gezamenlijke curricula per cluster.

•

Het realiseren van een brede propedeuse en nieuwe hoofdfase-opleidingen.

•

De taakverdeling van hoofdfase-opleidingen en bijbehorende specialisaties.

•

Diverse maatregelen op het gebied van personeelsbeleid.

Ondanks de fasering werden er ook landelijke afspraken gemaakt over de wijze waarop de deskundigheid van buiten de lerarenopleidingen kon worden betrokken in het vernieuwingsproces. Daarbij werd gedacht aan personen en instellingen uit de verzorgingsstructuur, onderwijskundige onderzoek en het afnemend scholenveld. De landelijke overeenkomst vormde de basis voor afspraken in de afzonderlijke contracten per samenwerkingsverband. Deze contracten waren primair gericht op de versterking van de pabo's en

80


de tweedegraads opleidingen, niet op de invoering van samenwerkingsverbanden. De overheid leverde vooral een financiële bijdrage. Voor opleidingen die de nadelen van kleinschaligheid via samenwerking op wisten te heffen, bleven de pabo-up gelden beschikbaar. Pabo's die niet samenwerkten zouden hun aanspraak op deze gelden verliezen. Ook de middelen beschikbaar voor de vorming van educatieve faculteiten werden voor de samenwerking ingezet. In 1996 werd het 'proces management lerarenopleiding' (PML) ingesteld. Dit procesmanagement kreeg onder meer de opdracht mee om voorstellen te doen voor een gemeenschappelijk curriculum en de specialisaties voor het jonge kind en het oudere kind uit te werken. De kerntaken van het procesmanagement waren (TK 1996-1997, 23 328, nr. 26): 1. Het stimuleren tot samenwerken. De hogescholen moeten verschillende samenwerkingsvormen verkennen. Er komen: zes samenwerkingsverbanden van lerarenopleidingen basisonderwijs in nader af te grenzen districten, samenwerkingsverbanden van lerarenopleidingen voortgezet onderwijs en een complementair landelijk samenwerkingsverband per tweedegraads lerarenopleiding Het lange termijn perspectief is gericht op een samenhangende educatieve infrastructuur waarin alle lerarenopleidingen met elkaar samenwerken. In het plan van aanpak van het procesmanagement wordt er vanuit gegaan dat de samenwerkingsverbanden in 1999 operationeel zijn. Het gaat daarbij, net als in de vorige discussie, over de kwaliteitsbevordering en de doelmatigheid van de instellingen. 2.

Het ontwikkelen van een gezamenlijk curriculum. Voor de pabo's en voor de tweedegraads opleidingen moesten taakgroepen worden ingesteld. Deze taakgroepen maken in 1997 een curriculum met eindtermen en een hoofdstructuur in vakken en studielast.

3.

Het uitwerken van de hervorming van de tweedegraadsleraren opleiding. Vanuit de ontwikkelingen in het veld is het van belang om de samenhang tussen de vakken, de toepasbaarheid en de vaardigheidsaspecten meer te benadrukken. Een bredere inzetbaarheid van docenten komt tegemoet aan behoefte van scholen. De introductie van de basisvorming moet ook leiden tot een hervorming van de tweedegraads lerarenopleiding.

4.

Het voorbereiden van verdere professionalisering van docenten en management. Het procesmanagement zou uiterlijk in het voorjaar van 1997 een bedrijfsopleidingsplan maken waarop de hogescholen hun activiteiten kunnen baseren.

Overigens komt het PML na het uitbrengen van een 'plan van aanpak' en enkele daarop aansluitende werkzaamheden niet verder voor in relevante beleidsdocumenten. In de latere beleidsdocumenten werd nog wel melding gemaakt van een 'task force' met betrekking tot lerarenbeleid, zonder dat echt duidelijk werd wat deze 'task force' precies inhoudt. Ook over deze task force wordt in de daarop volgende beleidsdocumenten niets meer vernomen. Dit geeft de indruk dat bovengenoemde beoogde regievoerders met betrekking tot de versterking van lerarenopleiding en het lerarenbeleid na instelling weer snel verdwijnen. Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

81

VOORTGANG SAMENWERKINGSVERBANDEN In het verslag van de beraadslagingen van de Tweede Kamer van 1 september 1998 over de clustering van de tweedegraads lerarenopleidingen wordt geconstateerd dat er nog niet veel vooruitgang is geboekt met de regionale educatieve faculteiten sinds het aantreden van de minister. Er zijn nog steeds kleine pabo's die worden bedreigd in hun voortbestaan, voorts zijn er nog steeds tweedegraads opleidingen die te weinig studenten hebben in de regio en daarom samenwerkingsverbanden aangaan die een relatief groot gebied omspannen. Als gevolg van deze situatie wordt in de kamercommissie de vraag opgeworpen of er niet een ouderwets plan van situering en spreiding nodig is. Deze vraag roept het dilemma op of een dergelijke oplossing wel mogelijk is met de huidige mate van autonomie. (TK 1997-1998, 25600 VIII, nr. 82). De minister constateerde dat er vanuit het veld steun is voor de regionale indeling en hij is daarom niet voornemens die taakverdeling en concentratie van bovenaf op te leggen. Er is, uitgaande van de autonomie van de instellingen, gekozen voor een proces van onderop, binnen een raamwerk van maatschappelijke eisen. Bij de pabo's heeft dit proces goed gewerkt. Voor de tweedegraads opleidingen ligt dit anders. Er doet zich nu een situatie voor waarbij de lerarenopleidingen in aanzienlijke mate intern door de andere opleidingen gefinancierd worden. Door halvering van de instroom van studenten hebben de nlo's hun werkveld verbreed en zijn opleidingen geworden met een diffuus profiel. De regionale benadering sprak de minister aan. Hij constateerde dat daarin ook de eerste resultaten bereikt werden. Dit in tegenstelling tot de gang van zaken in het verleden met betrekking tot de voorstellen voor een educatieve faculteit. Achteraf bleken dat voornamelijk fraaie woorden te zijn, aldus de minister (TK 1997-1998, 25600 VIII, nr. 82).

EDUCATIEVE INFRASTRUCTUUR De 'Studiegroep educatieve infrastructuur', onder voorzitterschap van professor Wijnen, ingesteld 10 december1997 door het toenmalig Procesmanagement lerarenopleidingen, kreeg de volgende taakstelling mee: "de uitvoering van een studie over de educatieve infrastructuur i.c. het complex van nationale en regionale voorzieningen, gericht op ondersteuning van scholen bij de uitvoering van hun primaire taak". In 1998 verscheen het advies van de studiegroep. De kern van het advies bestaat uit een pleidooi voor het inrichten van een lerarenopleiding nieuwe stijl op academisch niveau en een optimale samenhang tussen alle onderdelen van de educatieve infrastructuur, middels het inrichten van Academische Centra voor Schoolontwikkeling. Verder dient de school het vertrekpunt te zijn bij de inrichting van de educatieve infrastructuur, opdat er sprake is van vraaggestuurd aanbod van scholing, verzorging en onderzoek. Daarnaast wordt gepleit voor vermindering en vereenvoudiging van regelgeving, zodat scholen en instellingen meer beleidsruimte krijgen. 'Maatwerk voor morgen', 1999 (TK, 1998-1999, 23 328, nr. 44) sluit hierop aan: ook hierin is de school het vertrekpunt en wordt een vraaggestuurde benadering gekozen. De rol van de overheid bestaat uit het sturen op hoofdlijnen, ondersteunen van initiatieven en het wegnemen van belemmeringen en waarborgen van de kwaliteit van het onderwijs. De minister ondersteunde de teneur van het advies voor een optimale samenhang tussen de onderdelen van de educatieve infrastructuur, zonder daarbij echter een bepaalde vorm van samenhang voor te schrijven. De actoren worden uitgedaagd zelf vorm aan de samenhang te geven, waarbij een gedifferentieerde aanpak mogelijk is. Het pleidooi om te komen tot lerarenopleidingen op academisch niveau werd niet overgenomen. De argumenten daarvoor zijn:

82


•

Er is in de praktijk een meerwaarde van gedifferentieerd samengestelde teams van hbo- en wo-docenten.

•

Er is geen reden tot twijfel aan de kwaliteit van de hbo-afgestudeerden. Het gemeen schappelijk curriculum en de (concept)startbekwaamheidseisen vormen een duidelijk kader voor kwaliteit van de afgestudeerden. Veel van de genoemde academische vaardigheden vallen binnen de startbekwaamheidseisen. (TK,1998-1999, 23 328, nr. 45)

ARBEIDSMARKTBELEID Inmiddels heeft op grond van de actuele ontwikkelingen de focus van het lerarenbeleid zich steeds meer gericht op de (verwachte) tekorten van leraren. In de nota 'Maatwerk voor morgen' (1999) wordt de spanning die deze ontwikkelingen voor het lerarenbeleid met zich meebrengen, verwoord als de "enorme uitdaging" waar werknemers, werkgevers en de overheid voor staan om te voorkomen dat er grote tekorten aan onderwijspersoneel gaan ontstaan, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteitseisen. Het bestuurlijk perspectief zoals dat in de nota wordt neergezet, sluit aan op de eerdere beleidsopvattingen: • appelleren aan de verantwoordelijkheid en het zelfregulerend vermogen van scholen, instellingen en andere maatschappelijke organisaties; •

sobere en effectieve regelgeving, geen sturing op details of incidenten;

•

verandering van kwaliteit en toezicht;

•

ruimte bieden aan een nieuwe invulling van de maatschappelijke taak van scholen en instellingen;

•

krachtige scholen en instellingen die inspelen op de uitdagingen en problemen van deze tijd.

In de nota worden ook de verantwoordelijkheden van de diverse spelers op dit beleidsveld omschreven. • Scholen en instellingen hebben een verantwoordelijkheid voor de organisatie van het werk, de kwaliteit van hun personeel en de beschikbaarheid van voldoende personeel. Verder zijn ze (via de werkgeversorganisaties) samen met de vakorganisaties verantwoordelijk voor de arbeidsvoorwaarden van het personeel. •

De werknemers zijn via de vakorganisaties samen met de werkgevers verantwoor delijk voor de arbeidsvoorwaarden. Elk personeelslid heeft ook een individuele verantwoordelijkheid om kennis en vaardigheden op peil te houden, om zo aantrekkelijk te blijven op de arbeidsmarkt (employability).

•

De overheid heeft de verantwoordelijkheid om condities te scheppen waaronder scholen en instellingen hun opdrachten kunnen vervullen. Daarnaast heeft de overheid een eigen verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het personeel in primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector.


83

Op grond van deze uitgangspunten worden de hoofdlijnen voor het toekomstig beleid geschetst. 1. Modernisering arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid, waaronder de verbetering van de kwaliteit en effectiviteit van nascholing.

84

2.

Kwaliteit van het beroep waarborgen via de toekomstige Wet op de beroepen in het onderwijs. Daarin zal een basis worden gelegd voor een organisatie van de beroepsgroep (leraren), die een centrale rol moet gaan vervullen bij het formule ren van startbekwaamheidseisen, eisen voor onderhoud van de bekwaamheid en kwaliteitsborging van deskundigheidsbevordering door accreditering en certificering. Van belang voor de educatieve infrastructuur zijn de volgende elementen: Startbekwaamheidseisen moeten richtinggevend zijn voor de lerarenopleidingen, zij moeten uitgangspunt zijn voor het onderhoud van de bekwaamheid van zittende leraren en de basis vormen voor een assessment waarin bekwaamheid van zij- instromers kan worden vastgesteld. Een systeem van certificering en accreditering om de deskundigheid te bevorderen.

3.

De diversiteit in het leraarsberoep moet worden vergroot, daartoe zal de intrede in het beroep aantrekkelijker worden gemaakt voor mensen met werkervaring elders: zij-instromers. Dit betekent voor primair en voortgezet onderwijs een beperkte verruiming van de toelating van personeel in de functie van leraar. Na assessment kan een tijdelijke functie als leraar worden verkregen. Op grond van het assessment wordt een individueel opleidings- en begeleidingsplan opgesteld dat met succes moet worden gevolgd. Dan mag de lerarenopleiding een certificaat van startbekwaamheid uitreiken. In de bve-sector is er al een ruimere bevoegdheidsregeling. Als gevolg van dit voornemen wordt de Interimwet zij-instroom leraren primair en voortgezet onderwijs uitgevoerd. Hierin zijn geen nadere regels opgenomen die voorschrijven welk assessment afgenomen moet worden. Wel is er op verzoek van de overheid door STOAS een standaard assessment ontwikkeld als handreiking voor hogescholen en universiteiten.

4.

Nieuwe routes naar het leraarschap, op basis van vragen van de markt en van studen ten. Dit vraagt van de lerarenopleidingen een omslag naar een meer vraaggeoriënteerde opstelling. Het moeten de instellingen zelf zijn die activiteiten starten en daarmee een vraaggerichte en flexibele opstelling operationalise ren, nadrukkelijk in samenspraak met het scholenveld. De rol van de overheid hierbij is een stimulerende: initiatieven ondersteunen en belemmeringen wegnemen. In de nota worden de volgende mogelijkheden genoemd: ontwikkelen flexibele en duale routes; samenwerking tussen lerarenopleidingen onderling en met andere lerarenoplei dingen om gezamenlijk nieuwe varianten aan te bieden; routes ontwikkelen waarbij tijdens een andere hbo-opleiding ook een onderwijs bevoegdheid kan worden verworven (uitgereikt via de tweedegraads lerarenopleidingen); het verkennen van de mogelijkheid van een verbreed educatief


beroepsperspectief; verbreding (geen kopie) van het concept van de experimentele lerarenopleidingen naar de overige opleidingen voor voortgezet onderwijs. Bij deze beleidsvoornemens horen ook enkele financiële impulsen (zie daarvoor paragraaf 4.4). -

De Onderwijsraad onderschrijft in zijn advies 'Samenhangend geheel lerarenopleidingen' (Den Haag 2000) vele onderdelen zoals in 'Maatwerk voor morgen' worden gepresenteerd. Echter één onderdeel wijst de Onderwijsraad met klem af: de plaatsing van onbevoegden (zij-instroom) in het primair onderwijs. In deze sector is het van groot belang zeer goed pedagogisch-didactisch geschoold personeel in te zetten. Voor het voortgezet onderwijs ziet hij, mits de procedure zorgvuldig verloopt en de kwaliteit wordt bewaakt, geen bezwaar. De Onderwijsraad juicht de extra aandacht en middelen ten behoeve van de lerarenopleidingen toe. Echter, de Raad meent wel dat het beleid tekort schiet in de erkenning van de complexiteit van de problematiek. Er zou sprake moeten zijn van een 'total redesign', waarbij veel meer gebruik gemaakt wordt van buiten de opleiding beschikbare ervaring en expertise. De Raad wijst er in dit verband op dat al eerder werd aangegeven dat de koninklijke weg om leraar te worden loopt via de lerarenopleiding. Onder stringente voorwaarden is een tweede weg, met inachtneming van de grondwettelijke opdracht, wat de Raad betreft mogelijk. Daarop aansluitend stemt de Raad in met de keuze uitsluitend lerarenopleidingen de rol te geven als het gaat om certificering van opleidingstrajecten die toegang geven tot het leraarschap evenals de taak van de assessmentfunctie van zij-instromers.

MEER STUDENTEN NAAR DE UNIVERSITAIRE LERARENOPLEIDINGEN In het HOOP 1998 wordt aangegeven dat er behoefte is aan verdere inspanningen om meer universitaire studenten te interesseren voor het beroep van leraar. Als de voornaamste aanleiding wordt genoemd de toenemende behoefte aan eerstegraads leraren in de komende jaren. Op termijn zal als gevolg van de vergrijzing van het huidige lerarenbestand de behoefte aan vervanging aanzienlijk toenemen. Uit een oogpunt van kwaliteit is een aanzienlijke toestroom van academisch gevormde leraren gewenst, opdat er sprake blijft van een evenwichtige verhouding. Vanwege hun achtergrond kunnen eerstegraads leraren bijdragen aan een betere aansluiting tussen voortgezet onderwijs en het wetenschappelijk onderwijs (TK 1998-1999, 26692, nr. 3). De vigerende universitaire lerarenopleiding, vormgegeven als eenjarige beroepsopleiding die volgt op een doctorale opleiding, kan voor studenten een drempel zijn bij de keuze voor het leraarschap. Om deze belemmering weg te nemen zou vanaf september 2000 de leraaropleiding starten binnen de doctoraalfase. Een analoge oplossing wordt gekozen voor de bèta- variant (5 -jarige studieduur voor bèta- vakken). Voor alle nieuwe leerwegen geldt dat de huidige kwaliteitseisen aan de examens gehandhaafd blijven. Voor het inrichten van duale opleidingen is registratie bij het Centraal register opleidingen hoger onderwijs (CROHO) noodzakelijk. De Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW) en de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO) zijn in verband met de modernisering van de universitaire Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

85

opleidingen tot eerstegraads leraar voortgezet onderwijs veranderd (TK, 1998-1999, 26 692, nrs. 1-2, 3). Het betreft artikelen inzake de berekeningswijze en de benoembaarheidsvereisten. Per september 2000 zijn de wijzigingen in werking getreden. Daarnaast worden er nieuwe leerwegen ontwikkeld die toegang moeten geven tot het leraarsberoep zoals duale varianten. Deze nieuwe routes nopen ook tot wetsverandering. Per 1 januari 2001 is een aantal veranderingen in de WHW en de WVO in werking getreden die deze routes mogelijk moeten maken. In de Eerste Kamer werd betreurd dat het wetsvoorstel niet gelijk behandeld en dus in samenhang bezien kon worden met de Interimwet zij-instroom en het nog in te dienen voorstel van Wet op het leraarschap. De minister gaf aan dat de samenhang van het beleid te vinden is in de nota 'Maatwerk voor morgen'. In zijn advies van mei 2000 onderscheidde de Onderwijsraad vier typen van samenhang: • samenhang in het overheidsbeleid; •

samenhang tussen lerarenopleidingen;

•

samenhang tussen lerarenopleidingen en scholen;

•

samenhang binnen de educatieve infrastructuur.

De Raad constateert dat er een weinig homogeen veld van opleidingen bestaat waar substantiële samenwerking op het gebied van vernieuwingsinitiatieven, vooralsnog overwegend op het niveau van de planvorming en dan vooral in het tweedegraads veld, tot stand komt. Er is sprake van een grote versnippering aan deskundigheid en middelen en het intern rendement loopt per opleiding zeer uiteen. Er zijn wel plannen om de versnippering te doorbreken. Maar, voor wat betreft de inhoudelijke ontwikkelingen constateert de Raad dat deze zich in de drie typen lerarenopleidingen in grote mate van onafhankelijkheid van elkaar voltrekken. Verder wordt geconstateerd dat zowel tussen de drie typen lerarenopleidingen als binnen elk type afzonderlijk afstemming en samenwerking nog geen gemeengoed zijn. Van een samenhangende aanpak van vernieuwingen is geen sprake. Bij de lerarenopleidingen zelf komen de initiatieven ten aanzien van het aanbrengen van een grotere samenhang nog nauwelijks op gang. Initiatieven die volgens de Raad wel in de goede richting gaan zijn de ontwikkeling van beroepsstandaarden, de Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten en de Interimwet zij-instromers. Ontwikkelingen in de tweede fase en de basisvorming nopen volgens de Onderwijsraad tot vakkenclusters. De ontwikkelingen zijn nog niet uitgekristalliseerd, maar wel is er aanleiding om de kwalificatiestructuur voor het leraarschap fundamenteel te herzien. Het opleidingsstelsel bevindt zich in een situatie van transformatie. Naar de mening van de Raad is het gewenst dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen actief stimulerend optreedt en leiding geeft aan dit proces, vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit voor het gehele onderwijsbestel. Uitgedaagd door de beleidsnota 'Maatwerk voor morgen' van 13 april 1999 heeft een achttal hogescholen op 27 mei 1999 het plan 'Educatief partnerschap; Innovatieplan Tweedegraads Lerarenopleidingen' gepresenteerd, waarin initiatieven worden voorgesteld om de omslag naar meer vraaggericht werken te maken. De rijksoverheid sluit hierop aan met de 'Regeling omslag werkwijze eerste- en tweedegraads lerarenopleidingen hbo 1999-2004' (TK, 1999-2000, 23 328, nr. 61). Onder nadere voorwaarden kunnen leraren-

86


opleidingen extra subsidie ontvangen. De voorwaarden betreffen: • De bredere invulling van flexibele leerwegen en maatwerktrajecten. •

De relatie met scholen voor voortgezet onderwijs en instellingen van de bvesector.

•

De inbedding van ict.

•

De herstructurering van de lerarenopleidingen tekenen, handvaardigheid en textiele werkvormen. De subsidieverlening wordt afhankelijk gemaakt van de concrete resultaten die op de terreinen de komende maanden geboekt worden. Hogescholen moeten zich op actieve wijze rekenschap geven van de consequenties van het wetsvoorstel zij-instroom, met name of de regie niet in veel grotere mate gedeeld kan worden met de scholen, onverlet het gegeven dat de verantwoordelijkheid voor het afgeven van het diploma bij de lerarenopleidingen ligt.

•

In juni 2000 wordt verslag gedaan van de ontwikkelingen in de periode vanaf 'Maatwerk voor morgen' (Maatwerk 1) onder de titel ' Maatwerk voor morgen 2'. Geconstateerd wordt dat de lerarenopleidingen een gezamenlijk veranderingsproces op gang hebben gebracht dat bijdraagt aan de kwaliteit, variëteit en aantrekkelijkheid van de opleidingen. Er zijn flexibeler trajecten opgezet en samenwerking in de regio is hechter geworden. Zij-instroom in het beroep van leraar zal in de toekomst een structureel karakter krijgen. De zij-instroom wordt geregeld via een Interimwet. Er wordt in 'Maatwerk voor morgen' veel belang gehecht aan het 'opleiden in de school'. De relatie wordt gelegd tussen de mogelijkheden die dit biedt voor de school als partner in het opleiden van leraren en het te ontwikkelen personeelsbeleid van de school zelf. De rolverdeling tussen school en opleiding zal dus veranderen, scholen worden mede vormgever van het curriculum van de lerarenopleidingen en mede-organisator van het opleidingstraject. In 'Maatwerk 2' wordt geconstateerd, dat "de veranderingen bij de lerarenopleidingen structureel zijn. De lerarenopleidingen gaan allerhande opleidings- en begeleidingstrajecten bieden. Er zal niet meer één weg zijn naar het leraarsberoep, maar een scala aan opleidingsmogelijkheden voor nieuwe leraren, zij-instromers en zittende leraren". De lerarenopleidingen blijven vooralsnog eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van de opgeleide leraar. Dat is van belang omdat naarmate de opleiding meer binnen de schoolmuren zal plaatsvinden, aan de zorg voor een volwaardige, brede opleiding extra aandacht moet worden besteed; de lerarenopleiding beoordeelt die kwaliteit. Consequentie is dat ook de lerarenopleiding het diploma uitreikt. In Maatwerk 2 worden nog beknopt enkele reacties gegeven op het advies van de Onderwijsraad. Op basis van een analyse van de huidige situatie constateert de Onderwijsraad dat lerarenopleidingen op zoek zijn naar nieuwe vormen van samenwerking en samenhang. Dit proces moet worden voortgezet, zodat de lerarenopleidingen zullen opteren voor een meer vraaggeoriënteerde opstelling. Het advies 'Samenhangend geheel van lerarenopleidingen' moet gezien worden als een voorlopige verkenning. Reacties op het advies zijn overwegend instemmend, afhankelijk natuurlijk van de verdere invulling.


87

4.4

Aansturing en bekostiging van lerarenopleidingen door de rijksoverheid 4.4.1

AANSTURING

DOOR DE RIJKSOVERHEID

Zoals uit de historische schets blijkt, stond en staat het beleid inzake lerarenopleidingen hoog op de politieke agenda. In formele zin kent de rijksoverheid de navolgende aansturingskaders. De lerarenopleidingen zijn wettelijk ingekaderd binnen de Wet op het Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek (WHW). Op grond van deze wet worden de lerarenopleidingen door de rijksoverheid bekostigd. Verder worden op basis van deze wet aan lerarenopleidingen behaalde diploma's erkend, waardoor afgestudeerde docenten bevoegd zijn om in het onderwijs te werken. Het meerjarig beleidsmatig perspectief voor het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek wordt neergelegd in het Hoger Onderwijs en Onderzoeksplan.In het HOOP 1998 stond dat er verdere inspanningen nodig waren om meer universitaire studenten te interesseren voor het lerarenberoep. In het HOOP 2000 wordt dit voornemen met name toegespitst op de exacte lerarenopleidingen. In het HOOP 2000 staan verder algemenere beleidsvoornemens die ook relevant kunnen worden voor lerarenopleidingen, zoals het wegnemen van belemmeringen om een bestuurlijke fusie tussen hogescholen en universiteiten mogelijk te maken, het opheffen van de Adviescommissie Onderwijsaanbod en het inrichten van een stelsel van kwaliteitsborging via accreditatie en het voornemen om tot prestatiegerichte bekostiging over te gaan. Naast het HOOP zijn voor de lerarenopleidingen als sturingsinstrument van belang: de nota's 'Maatwerk voor morgen' en afgesloten convenanten en de daarop aansluitende subsidieregelingen. Bij de ontwikkeling van het beleid inzake het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek voert de minister overleg met de hogescholen, de universiteiten, de Koninklijke Nederlandse Akademie voor Wetenschappen (KNAW), de Koninklijke Bibliotheek en studenten. Het accent op multilateraal overleg in de Hoger Onderwijs Kamer is overigens verschoven naar bestuurlijk overleg met de vertegenwoordigers van VSNU, HBO-raad en de VAZ (academische ziekenhuizen). Met de studenten voert de minister overleg in de Studentenkamer. Daarnaast overlegt de minister nog eenmaal met de afzonderlijke universiteiten, hetgeen gezien het grote aantal hbo- instellingen niet mogelijk is (zie Verslag over de werking van het HOOP in HOOP 2000).

4.4.2

BEKOSTIGING

UNIVERSITAIRE LERARENOPLEIDINGEN

Er zijn in Nederland zeven universitaire lerarenopleidingen, die de eenjarige opleiding tot eerstegraads leraar aanbieden. Naast de post-doctorale opleiding is er ook een pre-doctoraal programma gericht op een diepgaande en actieve kennismaking met het leraarsberoep in het eerstegraads gebied, waardoor studenten een goede en gefundeerde keuze voor het leraarsberoep kunnen maken (visitatierapport universitaire lerarenopleidingen, 1997). Voor de reguliere exploitatie van de zeven universitaire lerarenopleidingen is jaarlijks in totaal een rijksbijdrage van ƒ 6,4 miljoen beschikbaar. De middelen voor de opleiding van leraren worden door de rijksoverheid vanaf het begrotingsjaar 2000 geoormerkt aan universiteiten toegekend. Behalve de rijksbijdrage ontvangen universitaire lerarenopleidingen ook collegegelden,

88


inkomsten uit contractonderwijs en -onderzoek, eventueel rentebaten en overige inkomsten (bv. detachering personeel). In het kader van deze voorstudie hebben we de universitaire lerarenopleidingen gevraagd om gegevens aan te leveren over de studentenaantallen, hun inkomsten en uitgaven over 1998 en 1999, nascholing en dienstverlening en samenwerking. Dit met het oog op het actualiseren van de informatie uit 1995 van de in 1996 gehouden visitatie van de ulo's. Zes van de zeven lerarenopleidingen reageerden op ons verzoek met de toezending van de gegevens. Op basis van een vergelijkbaar financieel exploitatieoverzicht van drie universitaire lerarenopleidingen over 1999 komt het beeld naar voren dat de eerste geldstroom (rijksbijdrage en collegegeld) ongeveer 50% tot 60% van de totale inkomsten vormt. Binnen die eerste geldstroom zit een aanzienlijke toevoeging aan het budget voor de universitaire lerarenopleidingen door de colleges van bestuur van de universiteiten. Zij versleutelen immers de rijksbijdrage over de faculteiten. De door het Rijk ter beschikking gestelde vergoeding per student bedraagt in de huidige systematiek ƒ 8.000,- exclusief collegegeld en is te gering om de opleidingskosten per student (ƒ 16.000,- tot ƒ 23.000,-) te vergoeden (zie visitatierapport universitaire lerarenopleidin-gen, 1997). Naast de reguliere middelen stelt de rijksoverheid ook vernieuwingsbudgetten beschikbaar voor ulo's (TK 23 328, nr. 61). In tabel 4.2 staat de omvang van deze middelen.

Tabel 4.1 Vernieuwingsbudgetten universitaire lerarenopleidingen.

ulo’s

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

1,2

3,2

4,0

4,8

5,6

6,4

(x 1 milj. gulden)

Opleiding leraren Vernieuwingsprojecten (curricula)

1,8

3,0

1,2

Begeleiding studenten door scholen

0,9

1,8

2,4

stimulering ict

1999/2000

2000/2001

f 892.500

f 630,000

bron: TK 23 328, nr. 61


89

In het HOOP 1998 wordt voor de ulo's als doel neergelegd om meer universitaire studenten te interesseren voor het beroep van leraar. De inrichting van de ulo als een eenjarige beroepsopleiding die volgt op een doctorale opleiding is voor studenten een drempel. Om deze ontwikkeling te keren werd ten behoeve van de ulo's de WHW gewijzigd en wordt de rijksbijdrage voor ulo's toegekend als een specifieke bekostiging op grondslag van een bijzondere berekeningswijze. De nieuwe bekostiging vindt plaats langs drie lijnen: 1. Een vast jaarbedrag per instelling bedoeld voor het instandhouden van de faciliteiten van een lerarenopleiding: opleiding, begeleiding, supervisie, ervaringsleren, intermediaire taken en onderzoek; zijnde 60.000 euro (ƒ 132.223,--) voor de ulo's, 300.000 euro (ƒ 661.115,--) voor alle andere ulo' s met uitzondering van de ulo van de UvA, welke 420.000 euro ontvangt (ƒ 925.558,--). 2.

Een bedrag van 650 euro (ƒ 1.432,--) per inschrijving voor een ulo-leertraject, met als doel om zoveel mogelijk studenten op te leiden tot eerstegraads leraar;

3.

Per behaald getuigschrift 2600 euro (ƒ 5.730,--) (bron: informatie OCW).

Gestreefd wordt om in 2005 zo'n 1200 universitair opgeleide leraren per jaar te krijgen. Op basis van het feitelijk aantal opgeleide leraren zal de rijksbijdrage maximaal stijgen van 6,4 miljoen in 1999 naar 612,8 miljoen gulden in 2005.

Tabel 4.2 Rijksbijdrage universitaire lerarenopleiding 1999-2005, inclusief vernieuwings budget opleiding leraren Jaar 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Bedrag (x 1 miljoen gulden) 6,4 7,6 9,6 10,4 11,2 12,0 12,8

Bron: TK 23 328 nr. 61

Deze vernieuwing van de ulo's sluit overigens aan op het afgesloten ulo-convenant (1 mei 1998), dat een grotere instroom van universitair geschoolde docenten in het voortgezet onderwijs bepleit. Lerarenopleidingen moeten meer maatwerktrajecten aanbieden aan bijvoorbeeld duale studenten en zij-instromers. In het bèta-convenant van 1 mei 1998 werd geregeld dat de voorbereiding op het leraarschap zou worden geïntegreerd in het doctoraal programma. Binnen dit concept past het voornemen om scholen binnen het voortgezet onderwijs te laten fungeren als leerplaats voor startende professionals. Daarvoor is er een afzonderlijke subsidieregeling: de zogenaamde Regeling begelei-

90


ding studenten universitaire lerarenopleidingen 2000-2003. Deze regeling is gericht op het verbeteren van de begeleiding van studenten van de lerarenopleiding op scholen voor voortgezet onderwijs. Door de invoering van de nieuwe ulo-leerwegen krijgen de scholen voor voortgezet onderwijs te maken met meerdere typen studenten. Om deze nieuwe typen ulo-studenten een adequate praktijkvoorbereiding te kunnen bieden, zullen de scholen voor voortgezet onderwijs de bestaande begeleiding van studenten moeten aanpassen. Het opzetten van nieuwe begeleiding gebeurt door de scholen voor voortgezet onderwijs, in overleg met de universiteiten waaraan de lerarenopleidingen zijn verbonden. Hoewel de inzet van de toegekende subsidie grotendeels geschiedt in het voortgezet onderwijs wordt de subsidie op grond van de bovengenoemde regeling aan de universiteiten verstrekt omdat deze verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van hun opleiding inclusief de praktijkvoorbereiding. Voor wat betreft de zij-instromers geldt de Interim-wet zij-instroom leraren van 12 oktober 2000. De lerarenopleidingen (zowel universitair als hbo) krijgen een centrale rol bij het onderzoek naar de geschiktheid van kandidaat-docenten en bij de begeleiding en scholing van zij-instromers. Lerarenopleidingen en scholen in het voortgezet onderwijs sluiten hiertoe samenwerkingsovereenkomsten af. Scholen krijgen van de rijksoverheid een bijdrage in de kosten van scholing en begeleiding in de orde van ruim 10 miljoen gulden tot 2004.

4.4.3

BEKOSTIGING

LERARENOPLEIDING VOORTGEZET ONDERWIJS

Binnen het hoger beroepsonderwijs zijn er acht hogescholen die studenten in vier jaar opleiden tot docent voortgezet onderwijs ( hierbij zijn niet meegerekend de tweedegraads lerarenopleidingen verpleegkunde, de tweedegraads agrarische lerarenopleiding, de eerstegraads lerarenopleidingen lichamelijke oefening en de eerstegraads lerarenopleidingen in de sector kunst). Voor alle eerste- en tweedegraads lerarenopleidingen in het hbo is in het begrotingsjaar 2000 bij benadering 150 miljoen gulden beschikbaar voor de reguliere exploitatie. Dit bedrag is exclusief de inkomsten uit collegegelden. De rijksbijdrage wordt als een lumpsum uitkering toegekend aan de hogescholen die het vervolgens verdelen onder de faculteiten. De bekostiging in het hbo vindt niet plaats op basis van het aantal ingeschreven studenten, maar op basis van het aantal 'onderwijsvragende' studenten. Laatstgenoemde grondslag brengt in de bekostiging de prestaties tot uitdrukking die door de hogeschool geleverd worden. Het structurele aantal onderwijsvragende studenten wordt bepaald door de instroom en het onderwijsrendement, dat wil zeggen door het aantal afgestudeerden. Gegeven de berekende onderwijsvraag voor de onderscheiden opleidingen, wordt het exploitatiedeel van een hogeschool berekend door de desbetreffende onderwijsvraag te vermenigvuldigen met het bijbehorende bekostigingsniveau. Het bekostigingsniveau voor de technische lerarenopleidingen en de lerarenopleidingen kunstvakonderwijs bedraagt in 2000 9.637 miljoen gulden; voor de overige lerarenopleidingen voortgezet onderwijs is dat 7.454 miljoen. Daarnaast ontvangen hbo-instellingen nog een huisvestingsvergoeding. (Bronnen: OCW en het Handboek bekostiging hbo, HBO-raad 2000). Bij de rijksbijdrage in het hoger onderwijs wordt de systematiek gebruikt waarbij de opleidingen over twee jaar hun instroom financieel vertaald zien. Zo heeft zowel een teruggang als een stijging van leerlingen pas na twee jaar financieel effect. In HOOP 2000 wordt aangekondigd dat de minister een nieuwe -vraaggefinancierde- bekostigingssystematiek hoger Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

91

beroepsonderwijs wil invoeren, waarbij op termijn een bekostiging plaatsvindt op basis van gerealiseerde prestaties. In de HOOP wordt een experiment aangekondigd met zijinstromers bij lerarenopleidingen, waarbij de scholen in het voortgezet onderwijs in overleg met deze docenten-in-opleiding middelen daar kunnen inzetten waar in hun ogen de inhoudelijke aansluiting en/of de kwaliteit van het aanbod optimaal is. Tweede- en eerstegraads lerarenopleidingen kunnen deel uitmaken van een educatieve faculteit, waartoe ook lerarenopleidingen basisonderwijs, speciaal onderwijs, pedagogiek en/of academies voor lichamelijke opvoeding horen. Vier grote educatieve faculteiten, waarin opgenomen een eerste- en tweedegraads lerarenopleiding, hebben informatie gegeven over de ontwikkeling van de inkomsten en uitgaven van hun faculteit. Gevraagd werd om een overzicht van de totale inkomsten en uitgaven over 1998 en 1999. Uit gegevens verstrekt door zo'n grote educatieve faculteit blijkt, dat deze lerarenopleiding in de afgelopen jaren aanzienlijke tekorten heeft gekend. In 1996 was er een tekort van 3,7 miljoen, in 1997 van 2,2 miljoen en in 1998 van 0,2 miljoen gulden. In 1999 presenteert deze educatieve faculteit een sluitende exploitatie. De inkomsten uit het geven van onderwijs aan studenten (rijksbijdrage en collegegeld) bedragen in 1999 bij deze educatieve faculteit 38,9 miljoen gulden, zijnde bijna 67% van de totale inkomsten. Een andere educatieve faculteit geeft aan in de periode september tot en met december 1998 een tekort van bijna 1 miljoen te hebben gehad. In 1999 was er wederom een tekort van ruim 1,6 miljoen en voor 2000 werd een tekort begroot van 4 miljoen gulden. Het totaal aan inkomsten uit rijksvergoeding en collegegelden bedraagt in 1999: 35.774.462 miljoen gulden. Hier lijkt dus sprake van een aanzienlijk tekort. Een derde educatieve faculteit had in 1997 een tekort van ruim 400.000 gulden dat vanaf 1998 omsloeg in een overschot van ongeveer 1 miljoen. De inkomsten uit de rijksbijdrage en collegegeld bedraagt voor deze faculteit bijna 80% van de totale inkomsten. Een vierde educatieve faculteit maakt een onderscheid in baten en lasten tussen lerarenopleidingen basisonderwijs en voortgezet onderwijs. De lerarenopleiding voortgezet onderwijs kent een totaal aan inkomsten van 12 miljoen gulden in 1999; de uitgaven bedroegen bijna 13 miljoen: een tekort van 1 miljoen gulden. In 1998 was het tekort bij de lerarenopleidingen, volgens de opgave van de educatieve faculteit, meer dan 1,1 miljoen gulden. Op basis van de binnengekomen informatie kan worden geconstateerd dat de financiële positie van de educatieve faculteiten slecht is. Dit spoort met de eerdere geluiden over de zorgelijke financiële posities van met name tweedegraads lerarenopleidingen (zie: TK 1997-1998, 25600, VIII, nr. 82). Naast de reguliere middelen zijn er voor de eerste- en tweedegraads lerarenopleidingen in het hbo ook middelen beschikbaar voor de vernieuwing van de opleidingen. Over de periode 1999 tot en met 2004 betreft het de volgende bedragen.

92


Tabel 4.3 Extra vernieuwingsbudget in het kader van Maatwerk voor morgen (x 1 miljoen)

Omslag

1999

2000

2001

2002

2003

2004

36,0

9,9

6,9

6,4

6,65

6,65

Lerarenopleidingen

bron: TK 23 328, nr. 61

Om een snelle realisering van de beoogde vernieuwingen mogelijk te maken is in 1999 het grootste deel van de vernieuwingsgelden beschikbaar gesteld voor de omslag van de lerarenopleidingen naar een meer vraaggeoriënteerde werkwijze (brief van 16 juli 1999, (kenmerk HBO/AS/99/28 867), zijnde scholing op maat waarbij het onderwijs nauw aansluit bij de praktijkervaring van de individuele student of cursist. De middelen zijn uitsluitend bestemd voor de technische tweedegraads lerarenopleidingen, de tweedegraads lerarenopleidingen waarover het procesmanagement lerarenopleidingen in het kader van het gemeenschappelijk curriculum een advies heeft uitgebracht en de eerstegraads pendanten van die opleidingen in het hbo. Een aanzienlijk deel van de activiteiten (60%) moet betrekking hebben op de integratie van ict in het onderwijs van lerarenopleidingen. In de regeling worden verder de volgende voor subsidie in aanmerking komende activiteiten benoemd: • de ontwikkeling van een flexibel stelsel van lerarenopleidingen dat studenten op maat kan bedienen; •

de vergroting van de initiële instroom en zij-instroom uit niet traditionele doelg roepen, o.a. door het aanbieden van flexibele trajecten op maat;

•

de versterking van de samenwerking met scholen voor voortgezet onderwijs en instel lingen voor educatie en beroepsonderwijs door het sluiten van regionale overeenkomsten;

•

de samenwerking met andere lerarenopleidingen en ander opleidingen verbonden aan de eigen hogescholen en met opleidingen buiten de eigen hogeschool;

•

de implementatie van het gemeenschappelijk curriculum etc.;

•

de deskundigheidsbevordering van lerarenopleiders, relevant voor de omslag naar een meer vraaggerichte werkwijze van de lerarenopleidingen;

•

het creëren van een verbreed beroepsperspectief;

•

de verhoging van het afstudeerrendement van lerarenopleidingen tot minimaal het gemiddelde rendement van hbo-opleidingen. Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

93

4.4.4

BEKOSTIGING

LERARENOPLEIDING BASISONDERWIJS

Binnen het hoger beroepsonderwijs zijn er 36 lerarenopleidingen basisonderwijs, de opleiding duurt vier jaar. Voor de lerarenopleidingen basisonderwijs is in het begrotingsjaar 2000 een budget van circa 175 miljoen gulden van de rijksbijdrage beschikbaar voor reguliere exploitatie, exclusief de inkomsten uit collegegelden. De bekostigingsystematiek is dezelfde als die voor de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs. Hoe is de financiële positie van lerarenopleidingen basisonderwijs? Alle opleidingen werden aangeschreven met onder andere het verzoek om een overzicht te geven van het totaal aan inkomsten en uitgaven over 1998 en 1999. Door 25 van de 36 lerarenopleidingen werden gegevens verstrekt; evenwel vijf opleidingen gaven geen of onvoldoende financiële informatie en van acht lerarenopleidingen basisonderwijs is er alleen de beschikking over de financiële positie van de gehele educatieve faculteit. Voor die pabo's wordt verwezen naar de vorige paragraaf. Van twee lerarenopleidingen binnen een grote educatieve faculteit zijn wel afzonderlijke gegevens beschikbaar. Op een totaal aan inkomsten van ongeveer 7,5 miljoen laten beide opleidingen in 1999 een tekort van 0,3 miljoen gulden zien. Uit het een overzicht van inkomsten en uitgaven over 1999 van de overige tien lerarenopleidingen presenteren er twee een exploitatietekort; acht opleidingen presenteren een sluitende exploitatie of laten een overschot zien. Bij één lerarenopleiding basisonderwijs, onderdeel van een grote hogeschool, is er sprake van een tekort van ongeveer 1 miljoen gulden op een totaal aan inkomsten van 3,8 miljoen gulden. In dit geval wordt het tekort vooral veroorzaakt door "de bijdrage aan centrale diensten''. Een volgende lerarenopleiding basisonderwijs geeft aan in 1999 een totaal aan inkomsten te hebben van 11,9 miljoen gulden, de uitgaven bedroegen volgens opgave 13,3 miljoen; het tekort bedraagt derhalve bijna 1,4 miljoen gulden. Deze opleiding kende van 1995 tot en met 1997 jaarlijks ongeveer een positief exploitatie-resultaat in de orde van 0,4 à 0,5 miljoen gulden. Op basis van de door lerarenopleidingen basisonderwijs verstrekte informatie, lijken er geen grote financiële problemen te zijn met betrekking tot de exploitatie van deze opleidingen. Voor de vernieuwing van de lerarenopleidingen basisonderwijs stelt de rijksoverheid de zogenaamde pabo-up gelden beschikbaar. De pabo-up is een aanvullende vergoeding boven op de reguliere bekostiging. De pabo-up bedroeg in 1999 circa 30,5 miljoen gulden en was bestemd voor projecten gericht op de invoering van ict, een gezamenlijk curriculum, professionalisering en samenwerking. Vanaf 2000 wordt pabo-up gefixeerd op een niveau van 25 miljoen gulden (TK 23 328, nr. 61). Deze aanvullende vergoeding (van ƒ 1.050,-- per student) wordt toegekend aan de opleidingen voor de uitvoering van vernieuwingsprojecten gericht op een omslag naar een meer vraaggerichte werkwijze en meer in het bijzonder voor de bevordering van de integratie van informatie en communicatietechnologie in de opleidingen. Aan de ontwikkeling van een leeromgeving binnen de opleiding waarbij informatie- en communicatietechnologie in hoge mate aan bod komen dient 25% van de subsidie te worden besteed.

94


Verder komen voor subsidie in aanmerking projecten gericht op: • de ontwikkeling van een flexibel stelsel van voltijdse, deeltijdse en duale lerarenopleidingen; •

de consolidatie en verdere vergroting van de instroom, vergroting van de instroom in de opleidingen door studenten met andere vooropleidingen dan die bedoeld in art 7.24 van de WHW;

•

de extra aandacht voor vergroting van de deelname door allochtonen, mannen en onderwijsassistenten;

•

de ontwikkeling van curriculum-onderdelen en specifieke ondersteuning voor bij zondere behoeften van studenten;

•

de versterking van samenwerking van de opleiding met basisscholen;

•

de optimalisatie van de organisatie rond de beschikbaarheid van stageplaatsen en plaatsing van duale studenten;

•

de samenwerking met andere opleidingen of met opleidingen tot leraar voortgezet onderwijs;

•

de deskundigheidsbevordering van het management en de docenten van de opleidingen;

•

de versterking van de positie van de opleidingen op het terrein van nascholing en andere contractactiviteiten.

De gezamenlijke lerarenopleidingen basisonderwijs brachten in 1999 een actieplan uit gericht op verdere vernieuwingen. Dit actieplan is onder andere verder uitgewerkt in innovatieplannen van afzonderlijke instellingen dan wel samenwerkingsverbanden. Hiervoor zijn de middelen beschikbaar gesteld als hierboven genoemd. Daarnaast komt er in de jaren 2001 en 2002 jaarlijks een extra bedrag beschikbaar van 10 miljoen gulden vanuit het beleidsterrein primair onderwijs. Deze middelen zijn in het bijzonder bedoeld als extra impuls voor instellingsoverstijgende activiteiten van de lerarenopleidingen basisonderwijs, die samenhangen met het terugdringen van spanningen (tekorten aan leraren) op de arbeidsmarkt. Deze middelen dienen in het bijzonder te worden ingezet voor activiteiten van de lerarenopleidingen basisonderwijs die bijdragen aan de noodzakelijke groei van het aantal leraren en aan de kwaliteit van deze leraren. Daarbij wordt gedacht aan activiteiten op terreinen als assessment, verkorte maatwerktrajecten, ondersteuning van allochtone studenten, flexibilisering en dualisering. Ook deze middelen worden toegekend als projectsubsidie.


95

4.5

Producten en diensten 4.5.1 UNIVERSITAIRE

LERARENOPLEIDINGEN

De primaire taak van de universitaire lerarenopleidingen is het opleiden tot eerstegraads leraar. Sinds 1990 kennen de ulo's een stijgende instroom van studenten, die echter vanaf 1997 afneemt. Op basis van door de ulo's aangeleverde gegevens stijgt het studentenaantal in 1999 tot 615 en in 2000 tot 815.

Grafiek 4.1 Instroom als ulo-studenten 1000

800

600

400

200

0 1999

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

instroom als ulo-studenten

Bron: TK 26692, nr 5 (cijfers tot en met 1998), mededeling VSNU, ICL (cijfers 1999-2900)

Met name de technische lerarenopleidingen kennen een klein studentenbestand. Twente bijvoorbeeld in 1998: 19 en Eindhoven in 1998/1999: 11. De andere universitaire lerarenopleidingen kennen een instroom van tussen de 115 en 160 (pre- en post-doctoraal). Daarmee blijven het kleinschalige opleidingen. Een aanzienlijk deel van de inkomsten verwerven universitaire lerarenopleidingen door het verzorgen van nascholing en andere dienstverlening; bij sommige lerarenopleidingen maken deze verdiensten meer dan 40% uit van hun inkomsten. Overigens wordt er wel op zeer uiteenlopende wijze invulling gegeven aan de activiteiten op het gebied van nascholing en maatschappelijke dienstverlening (zie visitatierapport universitaire lerarenopleidingen, 1997). Zo geeft één ulo naast traditionele na- en bijscholingscursussen ook systematisch begeleiding van docenten, teamleren, ict-cursussen en het ondersteunen van de kwaliteitszorg middels door het instituut ontwikkelde instrumenten. Andere dien-

96


sten die bij andere ulo's worden genoemd zijn: onderwijsontwikkeling op het terrein van examinering, projecten in samenwerking met scholen gericht op het bevorderen van actief en zelfstandig leren, schoolontwikkeling, vernieuwing tweede fase, maatwerkprogramma's voor leerlingen, docenten, management. De visitatiecommissie constateerde in 1997, dat er voor wat betreft de nascholing meer afstemming zou moeten komen op het programma van de initiële opleiding. Ook achtte de commissie de wederzijdse beïnvloeding tussen ulo-onderzoek en - nascholing van belang. Zij wees verder op het gevaar van een te sterk op de vraag georiënteerde aanpak: zij achtte het eerder van belang dat de opleidingen in staat zijn vragen te beantwoorden op een aantal specifieke terreinenen dan dat men reageert op alle mogelijke vragen uit het veld (zie visitatierapport universitaire lerarenopleidingen, 1997).

4.5.2

HBO-LERARENOPLEIDING

VOORTGEZET ONDERWIJS

Uit de Ramingen leerlingen en studenten 2000 (OCW, 2000) zien we de volgende ontwikkelingen met betrekking tot de instroom in de voltijd opleiding leerkracht voortgezet onderwijs:

Grafiek 4.2 Instroom in de voltijd lerarenopleiding voortgezet onderwijs (aantal studenten x 1.000) 6

5

4

3

2

1

0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

Bron: ramingen leerlingen en studenten 2000, OCenW

1996

1997

1998

1999

2000

2010

instroom in de voltijd vo lerarenopleiding


97

Uit deze grafiek blijkt, dat sinds 1997 de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs geconfronteerd worden met een scherpe afname van het aantal studenten, die zich slechts gedeeltelijk volgens de prognose zal herstellen. Een nog scherpere trend valt te ontdekken bij de instroom in de deeltijdse opleiding voortgezet onderwijs:

Grafiek 4.3 Instroom in de deeltijd lerarenopleiding voortgezet onderwijs (aantal studenten x 1.000)

4

3,5

3

2,5

2

1,5

1

0

x 1.000

0,5

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Bron: ramingen en leerlingen en studenten 2000, OCenW

1996

1997

1998

1999

2000

2010

instroom in de deeltijd vo ler arenopleiding

De ontwikkeling van de studentenaantallen in de lerarenopleidingen baart grote zorgen. De komende jaren zal de vraag naar leraren naar verwachting sterk stijgen en de lerarenopleidingen zijn amper in staat om hierin te voorzien. De snelle groei van de pabo's is in dit verband natuurlijk een positieve ontwikkeling, maar niet sterk genoeg om alle vacatures te vervullen. In de lerarenopleidingen voor het voortgezet onderwijs ontbreekt een dergelijke groei vrijwel geheel, waardoor ernstige fricties op de arbeidsmarkt

98


zullen ontstaan. De fricties worden versterkt door het verschijnsel dat veel afgestudeerden van lerarenopleidingen in het voortgezet onderwijs niet in het onderwijs gaan werken, terwijl dit amper voorkomt bij afgestudeerden van pabo's. Daarin speelt uiteraard ook een rol dat iemand met een lerarenopleiding uit het voortgezet onderwijs (bijv. in techniek of economie) meer 'uitwijk'-mogelijkheden heeft op de arbeidsmarkt. De daling van de studentenaantallen zette een negatieve spiraal in werking. De geringe aantallen studenten leiden tot schaalnadelen en versplintering. Hierdoor komt de slagvaardigheid en innovativiteit van lerarenopleidingen ernstig in het gedrang. Het kennissysteem voor de onderwijssector zelf loopt daardoor een aanzienlijk risico. De gegevens verstrekt door de lerarenopleiding bevestigen het beeld van een stagnerende instroom. De instroom van studenten over de jaren 1998 en 1999 stabiliseert zich. Wel vindt er groei plaats in het deeltijd onderwijs. Bij een faculteit stijgt de deelname aan de deeltijd tweedegraads opleiding van 833 naar 890; de voltijd opleiding daalt van 1132 naar 1072. Bij een andere faculteit stijgt de instroom voor een voltijds opleiding voortgezet onderwijs van 1235 in 1998/99 naar 1258; de instroom in de deeltijd opleiding stijgt van 1515 naar 2149! Bij de meeste educatieve faculteiten is de nascholing en dienstverlening financieel van groot belang. Zo bedroegen bij een educatieve faculteit de baten uit projecten en contracten in 1999 15,5 miljoen gulden bij een totaal aan inkomsten van 58,3 miljoen, zijnde 26,5%. Deze educatieve faculteit heeft ook een expertisecentrum dat diensten levert op het terrein van onderwijstechnologie en innovatie. Daarnaast geeft de opleiding zowel schooloverstijgende als schoolgebonden nascholing. Bij een andere educatieve faculteit bedraagt het totaal aan inkomsten uit nascholing en dienstverlening ruim 11 miljoen op een totaal aan inkomsten van ruim 166 miljoen gulden in 1999, zijnde 6,6%. Daarbij wordt aangetekend dat de technische lerarenopleidingen binnen dit consortium van opleidingen een afzonderlijke afdeling contractactiviteiten heeft die goed is voor een totaal-omzet van 9 miljoen gulden. Ook deze faculteit verzorgt, zoals ze het zelf noemt 'schoolgebonden ondersteuning', te weten reguliere nascholing, begeleidingstrajecten voor individuele leraren, secties en scholen en aansluitingsprojecten voor het voortgezet onderwijs en het hoger onderwijs. Binnen de afdeling contractactiviteiten van de PTHN wordt ondersteuning gegeven aan het beroeps-onderwijs. Daarnaast wordt op initiatief van OCenW en EZ samengewerkt met Cinop en roc aan een grootscheeps, landelijk vernieuwingsprogramma in de techniek- opleiding. De derde educatieve faculteit heeft de activiteiten uit nascholing en dienstverlening onder-gebracht in een samenwerkingsverband van de educatieve faculteit, een universitaire lerarenopleiding en de faculteit Pedagogische en onderwijskundige Wetenschappen van de UvA. In vergelijking met de andere instellingen zijn de inkomsten van het samenwerkingsverband beperkt, namelijk in 1998 ƒ 2.549.500,- en in 1999 ƒ 4.408.350,--. Een andere educatieve faculteit heeft de nascholing en dienstverlening ondergebracht in een aparte afdeling, die werkzaam is voor zowel primair onderwijs, voortgezet onderwijs, bve en hbo. Ze geeft advies, ondersteuning op school, studiedagen, individuele begeleiding en coaching, (vervolg-)opleidingen en cursussen. Daarnaast kent de hogeschool een afzonderlijke afdeling die landelijk opereert en met name actief is vanuit de invalshoek onderwijsmanagement. De omzet uit dienstverlening in 1998 bedroeg 8 miljoen gulden.


99

4.5.3

LERARENOPLEIDING

BASISONDERWIJS

Uit de Ramingen leerlingen en studenten 2000 (OCW, 2000) zien we de volgende ontwikkelingen met betrekking tot de instroom in de voltijd opleiding leerkracht voortgezet onderwijs:

Grafiek 4.4 Instroom in de voltijdse lerarenopleiding basisonderwijs (aantal studenten x 1.000) 10

8

6

4

0

x 1.000

2

1990

1991

1992

1993

1994

1995

Bron: Ramingen leerlingen en studenten 2000, OCenW

1996

1997

1998

1999

2000

2010

instroom in de voltijd hbo lerarenopleiding

Uit deze tabel blijkt, dat sinds 1997 de lerarenopleidingen basisonderwijs geconfronteerd worden met een forse groei van het aantal studenten, die zich nog verder zal voortzetten. Verder zal er een instroom gaan ontstaan in deeltijd volgens de ramingen lerarenopleiding basisonderwijs. Deze ontwikkeling wordt bevestigd op basis van de gegevens van de lerarenopleidingen. Bijna alle lerarenopleidingen laten over de jaren 1998-1999 een aanzienlijke stijging van het studentenaantal zien. De groei is met name ook te danken aan een sterke toename van de instroom bij deeltijdopleidingen. De inkomsten uit nascholing schommelen tussen de 3% en 9% met een uitschieter van 22%. Naast vakgerichte cursussen bieden lerarenopleidingen basisonderwijs cursussen aan met betrekking tot informatietechnologie, schoolmanagement, docentenbegeleiding, zorgverbreding en activiteiten in het kader van 'Weer Samen Naar School'. Slechts een enkele lerarenopleiding basisonderwijs heeft een eigen 'onderwijscentrum' vanwaar uit voortgezette professionalisering, advisering en ondersteuning worden aangeboden.

100


4.6

Samenwerking 4.6.1

UNIVERSITAIRE

LERARENOPLEIDINGEN

In artikel 7.5 van de WHW staat een bijzondere voorwaarde vermeld voor de verzorging van universitaire eerstegraads lerarenopleidingen. Zij moeten op voet van gelijkwaardigheid een overeenkomst van samenwerking aangaan met hogescholen waaraan opleidingen voor leraar in het voortgezet onderwijs zijn verbonden. De ulo's die een reactie instuurden hebben bijna alle een samenwerkingsovereenkomst met een hogeschool, meestal in regionaal verband, maar soms ook in confessioneel verband. De lerarenopleiding van de universiteit van Nijmegen en de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs van de hogeschool Arnhem-Nijmegen zijn sinds september 1999 ondergebracht in het Instituut voor Leraar en School. De Tulo Eindhoven en de Universiteit van Maastricht en Fontys Hogescholen zijn in gesprek over een meer samenhangende infrastructuur in het zuiden des lands. In het kader van het integreren van de begeleiding van studenten op school met de opleidingsactiviteiten op de universiteit bij beginnende leraren en zijinstromers zijn er verder brede samenwerkingsvormen ontstaan met de scholen voor voortgezet onderwijs in de regio.

4.6.2


VOORTGEZET ONDERWIJS

Bij de HBO-lerarenopleidingen voortgezet onderwijs ontstaan er diverse samenwerkingsvor men. In het kader van het innovatieplan Educatief Partnerschap is er verder een intensieve samenwerking tussen de tweedegraads opleidingen van de Hogeschool van Utrecht, Fontys Hogescholen en de EFA. Verder kennen de educatieve faculteiten een groot aantal samenwerkingsovereenkomsten met scholen voor vo en bve in de regio. Over de inhoudelijke kwaliteit van de samenwerking zijn nog geen evaluatie-gegevens beschikbaar: wellicht zal de voortgangrapportage van het Educatief Partnerschap hier meer duidelijkheid over bieden. Zoals hierboven vermeld is er sinds 1 september 1999 in de regio Arnhem/Nijmegen het Instituut voor Leraar en School voor de opleiding van leraren in het voortgezet onderwijs. In dit instituut wordt ook het vakdidactisch onderzoek verricht. Verder werkt deze educatieve faculteit samen met scholen voor het voortgezet onderwijs, andere lerarenopleidingen en -projectmatig- met landelijke ondersteuningsinstellingen (SLO en Cito). Een andere educatieve faculteit is een samenwerkingsverband van twee hogescholen die hun lerarenopleidingen in een gezamenlijke faculteit hebben ondergebracht: de EFA voortkomend uit de Hogeschool van Amsterdam en Hogeschool Holland. In een samenwerkingsverband met het Instituut voor de Lerarenopleidingen (ILO) van de UvA worden onder gezamenlijke verantwoordelijkheid en bestuur de eerstegraads DAV 1 opleidingen uitgevoerd. Bij een andere grote educatieve faculteit vond er geen concentratie plaats maar juist een opsplisting in afzonderlijke eenheden: per 1 januari 2000 werd een grote Educatieve Faculteit opgeheven en opgedeeld in 12 afzonderlijke hogescholen. De lerarenopleidingen van deze educatieve faculteit werken met veel verschillende partners samen, hebben convenanten en samenwerkingsprojecten gesloten met scholen of koepels van scholen, onderwijsondersteuningsinstellingen, landelijke organen beroepsonderwijs en andere lerarenopleidingen. Deze lerarenopleiding voortgezet onderwijs/bve werkt samen met Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

101

hogescholen en de Educatieve Faculteit Amsterdam en verder met diverse scholen in de regio. Samenvattend is in het algemeen, mede gestimuleerd door het project Educatief Partnerschap, een sterke samenwerking gegroeid zowel tussen lerarenopleidingen onderling, tussen hbo lerarenopleidingen en universitaire lerarenopleidingen en lerarenopleidingen en scholen in de regio.

4.6.3


BASISONDERWIJS

Deze lerarenopleidingen kennen een aantal bijzondere samenwerkingsverbanden. Zo werken vier lerarenopleidingen en een universiteit samen in 'Educom' om binnen het landelijk kader en met een aantal differentiaties een nieuwe curriculum te ontwikkelen en te implementeren. Een ander samenwerkingsverband is Interactum, een federatie van 5 zelfstandige pabo's die, interregionaal, samenwerken aan de vernieuwing van het curriculum, kwaliteitszorg, management en professionalisering. Daarnaast werken lerarenopleidingen samen binnen een federatief regionaal verband of binnen één grotere educatieve faculteit. Ook wordt door lerarenopleiding basisonderwijs van Interactum en Fontys samengewerkt met de KPC-Groep ten behoeve van onderwijsinnovatie. Bij nascholing wordt het Seminarium voor Orthopedagogiek te Utrecht (Hogeschool van Utrecht) veelvuldig genoemd als samenwerkingspartner.

De lerarenopleidingen basisonderwijs kennen verder veelal een hechte samenwerking met de schoolbegeleidingsdiensten. Vaak zijn de nascholingsactiviteiten ondergebracht in een samenwerkingsverband van andere lerarenopleidingen basisonderwijs en schoolbegeleidingsdiensten. Gezamenlijk vormen ze zo één regionaal loket voor nascholing ten behoeve van het onderwijsveld. Nadat de directe subsidie voor nascholing aan de lerarenopleiding werd beëindigd ten gunste van een vraagfinanciering door de scholen is blijkbaar de samenwerking tussen lerarenopleidingen en schoolbegeleidingsdiensten goed gaan lopen. Het concept van een educatieve faculteit sloeg althans eerder niet aan. Nu nog neemt Iselinge als 'educatieve faculteit' een bijzondere plaatst in door de combinatie binnen een organisatie van zowel een lerarenopleiding voor basisonderwijs als een schoolbegeleidingsdienst.

4.7

Wet op de Nascholing De discussie over de wijziging van de financiering van nascholing in het primair en voortgezet onderwijs begon een aantal jaren voordat de WRR gevraagd werd om advies te geven over de onderwijsverzorging in de toekomst. In 1989 verscheen de beleidsnotitie 'Nascholing in het primair en voortgezet onderwijs' (TK 21318). Daarin werden consequenties gegeven van de autonomie-vergroting voor de bekostiging van nascholing2.

2

102

In de hierna volgende paragraaf is dankbaar gebruik gemaakt van de samenvatting van het debat rond de nascholing door Karstanje e.a. ‘Afstemming van nascholingsvraag en -aanbod’, deel 1 Beginsituatie en verwachte gevolgen, blz23-40.


Tevens werd de nieuwe regelgeving geplaatst in het kader van andere lopende beleidsoperaties zoals versterking van de schoolwerkplan-ontwikkeling en zorgverbreding in het primair onderwijs. Voor het voortgezet onderwijs speelden op dat moment vernieuwingen als basisvorming, ontwikkeling tweede fase, versterking beroepsonderwijs. De realisering van dergelijke beleidsprocessen is sterk afhankelijk van de deskundigheid van het personeel. Teneinde te komen tot een doelmatige en effectieve nascholing stelde het Rijk voor de primaire verantwoordelijkheid voor professionalisering te leggen bij het bevoegd gezag. Om die verantwoordelijkheid ook daadwerkelijk vorm te geven dienden de mogelijkheden voor het bevoegd gezag te worden vergroot. Dit kon worden gerealiseerd door: • de bekostigingsstroom van nascholing te verleggen van de aanbodzijde naar de vraagzijde; •

de regelgeving aan te passen zodat deze autonomie-vergrotend werkt.

Complementair aan deze versterking van de vraagzijde werden in deze beleidsnotitie de taken, verantwoordelijkheden en instrumenten van nascholingsinstellingen en de overheid binnen het bestuurlijk kader van de nascholing opnieuw gedefinieerd, opdat een evenwichtig en functionerend systeem van vraag en aanbod tot stand kwam.

DISCUSSIE BINNEN DE KOEPELORGANISATIES De vertegenwoordigers van de koepels reageerden in beginsel positief op het doel de vraagzijde te versterken. Men zag dit als logisch gevolg van het ingezette beleid om de autonomie van scholen te vergroten. Echter, de instemming met deze beleidsnotitie werd niet gegeven. Eén van de belangrijkste kritiekpunten (Karstanje e.a., 1994) betrof de marginale rol van de overheid in het nieuwe bestuurlijk kader. De spanning tussen de vraag van scholen en de door de overheid geïnitieerde nascholing leek met de voorstellen opgelost, omdat de verantwoordelijkheid volledig bij de school kwam te liggen. Vertegenwoordigers vroegen zich af of "de slinger niet te ver is doorgeslagen", omdat ook in de toekomst nascholing nodig zou blijven als gevolg van landelijk innovatiebeleid waar de overheid verantwoordelijk voor moet blijven (deugdelijkheidseisen). Ook de redenering dat concurrentie de kwaliteit van de nascholing zal verbeteren, werd in twijfel getrokken. Dergelijke principes houden onvoldoende rekening met risico's als het verloren gaan van opgebouwde deskundigheid en toename van versnippering. Tevens geven ze onvoldoende waarborgen voor continuïteit in de infrastructuur. Een meerderheid achtte het budget voor nascholing (in de notitie per onderwijsgevende 40 uur per 5 jaar) volstrekt onvoldoende. De notitie werd op basis van de kritiek op een aantal punten aangescherpt: • mogelijkheid meerjarencontracten af te sluiten en daarmee samenhangend een •

bestedingsverplichting van nascholingsgeld;

•

een stapsgewijze invoering;

•

bepaalde terreinen blijven tot het omscholingsdomein van de overheid behoren, zoals OETC.


103

De koepels bleven met name op het punt van de constructieve rol van de overheid nog kritiek houden: men vond dat de negatieve gevolgen van marktwerking onvoldoende belicht werd. Men dacht daarbij aan: • moeilijke positie van kleine nascholingsinstellingen ten opzichte van de grotere; •

oneigenlijke concurrentie met de verzorgingsinstellingen en met de commerciële instellingen;

•

de mogelijke geringe aandacht voor commercieel niet interessante maar maatschappelijk zeer relevante onderwerpen;

•

het probleem van voorfinanciering;

•

continuïteit van nascholingsinstellingen;

•

en het lage budget.

In 1989 vond een slotoverleg plaats in het CCOO met de volgende punten van overeenstemming: • deskundigheidsbevordering op schoolniveau moet de nodige aandacht krijgen; •

4.7.1

de nascholingsnorm wordt te laag geacht. De Minister kan hierover geen harde toezeggingen doen, wel wijst hij er op dat het budget in de afgelopen periode is verdubbeld (30 miljoen naar 60 miljoen).

KAMERDEBATTEN:

STANDPUNTEN EN ARGUMENTEN

Bij de bespreking van de notitie in mei 1990 in de Uitgebreide Commissie Vergadering (TK 1991-1992, 22726, nr. 5) bleek een enkeling te betwijfelen of de voorstellen een versterking van de vraagzijde tot gevolg zouden hebben. Alle partijen waren het er wel over eens dat de vraagzijde versterking behoeft. Daarnaast werd gepleit voor een oormerking van nascholingsgeld, ook als de lump-sum bekostiging van scholen ingaat. Dit werd door de staatssecretaris toegezegd. Er waren zorgen over de financiële gevolgen voor de lerarenopleidingen door wildgroei van aanbieders. Tussen scholen moest men tot zeer grote samenwerkingsverbanden komen om enigszins gewicht in de onderhandelingsschaal te kunnen leggen. Om deze gevolgen te voorkomen werden alternatieve voorstellen gedaan; zoals het door scholen af laten sluiten van meerjarencontracten, bijvoorbeeld bij de schoolbegeleidingsdiensten. De staatssecretaris achtte dit in strijd met de nieuwe besturingsfilosofie. Het compromis werd gevonden in het aanvaarden van de regeling voor een beperkte periode. Na evaluaties kon worden beoordeeld of de nieuwe systematiek tot de gewenste effecten heeft geleid. Sommige partijen misten een nadere uitwerking van de toekomstige relatie tussen de gedecentraliseerde nascholing, de schoolbegeleidingsdiensten en de landelijk pedagogische centra.

104


De bepalingen in de WOV (1986) over de afstemming onderwijsverzorging/nascholing kwamen te vervallen. Het betrof de bepalingen voor het opstellen van een nascholingsplan door de lerarenopleiding en de afstemming met de verzorgingsinstelling. In de nieuwe situatie was er een rechtstreekse (financiële) relatie tussen school en lerarenopleiding: de school stelt immers de (inhoudelijke) voorwaarden aan de lerarenopleiding voor wat betreft het gewenste nascholingsaanbod. Om een actief nascholingsbeleid te bevorderen kregen scholen de verplichting opgelegd een nascholingsplan op te stellen, waarin opgenomen de voorgenomen nascholingsactiviteiten en de raming van de kosten.

4.7.2

PARLEMENTAIRE

BEHANDELING WETSVOORSTEL

Bij de parlementaire behandeling (TK 1991-1992, 22 726, nrs. 5 t/m 9) was er in grote lijnen overeenstemming over het wetsvoorstel. Wel bestonden er nog een aantal aarzelingen: • Het organiserend vermogen van de scholen bleef een punt van zorg. Men vreesde voor het handelen vanuit een kortzichtig eigenbelang, wat de kwaliteit van het onderwijs niet ten goede zou komen. De minister deelde dit wantrouwen niet en gaf aan dat het huidige voorstel van wet helder weergeeft waar de verantwoordelijkheid van de overheid inzake nascholing ligt: de bekostiging van de nascholing; de zorg voor een gefaseerde overgang naar een nieuwe sturingswijze; de zorg voor een gedegen evaluatie van het omslagproces; medeverantwoordelijkheid voor de kwaliteitszorg van het onderwijs; die vormen die voortvloeien uit centraal innovatiebeleid, dan wel die het school niveau overstijgen (OECT). •

Door de verschillende fracties werd nogmaals gewezen op de (mogelijke) ongelijke en oneigenlijke concurrentie tussen lerarenopleidingen en de verzorgingsinstellingen. Ondanks het begrip voor deze kwestie, deelde de minister de zorg niet. Temeer daar er voldoende garanties waren ingebouwd (de 80% bestedingsverplichting). Op langere termijn moest volgens de minister een dergelijke over gang zich ook voordoen bij de verzorgingsinstellingen.

•

Ook het nascholingsplan leverde nog wat discussie op. Sommigen waren er geen voorstander van om het nascholingsplan onderdeel te laten zijn van het personeelsbeleid. Men vreesde rechtspositionele consequenties, omdat personeelsvakorganisaties zich niet aan de begrensde budgetten hoeven te houden, hetgeen een aantasting kan inhouden voor de bestuurskracht van scholen. Indien het onderdeel zou zijn van het schoolwerkplan, dan betreft het kwaliteitsverbetering en niet de secundaire arbeidsvoorwaarden. Anderen vonden de wettelijke verplichting van een nascholingsplan overbodig, aangezien het ontbrak aan verdere sancties bij het niet nakomen van deze verplichting.

Diverse fracties plaatsten kanttekeningen bij de aparte positie die het landbouwonderwijs innam, omdat daar het bestaande regime gehandhaafd zou blijven. Dit was inconsistent met de besturingsfilosofie. Echter, voor de minister van LNV was er geen aanleiding om de naar zijn mening goedlopende sturing van de nascholing te wijzigen. Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

105

Het parlementaire debat leidde tot een aantal wijzigingen in de wetsvoorstel: • Om de ongelijke en oneigenlijke concurrentie weg te nemen wordt er een regeling opgenomen in de wet dat schoolbegeleidingsdiensten, zolang zij door de Rijksoverheid bekostigd worden, uitsluitend dan nascholing voor personeel van scholen voor primair onderwijs kunnen verzorgen indien zij een formele samenwerkingsovereen-komst hebben gesloten met de hogeschool die de opleiding tot leraar basisonderwijs verzorgt. Indien de overeenkomst ontbreekt dan is nascholing door SBD niet toegestaan. Op basis van de WOV was dit ook niet mogelijk, maar de praktijk liet zien dat dit wel gebeurde (Karstanje e.a., 1994). Voorkomen moest worden dat deze 'grijze' zone nog verder werd verbreed. •

Een andere hiermee samenhangende aanpassing betreft de garantie dat de bestedings verplichting van 80% van kracht blijf totdat er sprake is van een nieuwe wettelijke regeling voor de onderwijsverzorging. Deze zou uiterlijk 1 augustus 1997 vervallen. Voor die datum moest de onderwijsverzorging dus geregeld zijn. Mocht dit onverhoopt niet lukken dan was het door deze wijziging mogelijk de bestedingsverplichting te verlengen. De behandeling in de Eerste Kamer (1993) leverde geen nieuwe discussiepunten en leidde tot unanieme aanvaarding van de wet (Stb. 405, 7 juli 1993).

•

Ook in het landbouwonderwijs krijgen scholen zelf het nascholingsbudget ter beschikking.

4.7.3

INHOUD

VAN DE WET

Met de nieuwe financieringssystematiek worden drie doelstellingen nagestreefd: • Scholen zijn meer in staat de eigen nascholingsbehoeften te bepalen, een nascholings vraag te formuleren en daar een aanbieder bij te zoeken. •

Aanbieders opereren meer marktgericht.

•

Er is een betere afstemming tussen vraag en aanbod.

De wet trad in het schooljaar 1993-1994 in werking. Door de nieuwe financieringssystematiek nascholing beschikken scholen voor primair en voortgezet onderwijs en instellingen in de sector beroepsonderwijs over een eigen nascholingsbudget. Een onderdeel daarvan zijn de budgetten die voor 1 augustus 1993 aan nascholingsinstellingen (hogescholen of universiteiten) werden toegekend. Daarnaast bestaat het nascholingsbudget voor een deel uit gelden die voorheen door de centrale overheid werden beheerd. De bedragen worden op basis van kalenderjaar verstrekt. Het budget voor nascholing is in de bve-sector, in tegenstelling tot het primair en voortgezet onderwijs, niet geoormerkt. In het primair en het voortgezet onderwijs mag het budget dus alleen aan nascholing worden besteed. Men mag van het budget sparen. In het primair en voortgezet onderwijs mag alleen gespaard worden ten behoeve van de uitvoering van een meerjarig opleidingsplan door overgebleven middelen in een apart fonds te storten. Het bedrag in het fonds mag niet meer bevatten dan de toelage van de afgelopen drie jaar. Indien het bedrag hoger is dient het te worden teruggestort naar het ministerie van OCenW. Voor de bve geldt geen oormerking en als gevolg daarvan is het te sparen bedrag vrij.

106


Tijdens de overgangsperiode, dus tot het schooljaar 1997-1998 was het primair en voortgezet onderwijs verplicht 80% van het budget te besteden bij de reguliere (dus vanuit de WOV) nascholingsinstellingen. Vanaf het schooljaar 1993-1994 werd via een overgangsregeling in vier jaar het hele budget naar de scholen overgeheveld.

4.7.4 AANSTURING

EN BEKOSTIGING

Het vraag gestuurde karakter van de wet op de nascholing betekent dat scholen na een overgangsperiode vrij zijn om zelf te bepalen bij wie zij hun nascholing halen en voor welke activiteit zij kiezen. De berekeningsgrondslag voor de nascholingsbudgetten is per sector verschillend. Voor het primair en voortgezet onderwijs wordt gerekend met budgetten per formatieplaats. De grondslag voor de vergoeding in het primair onderwijs bestaat uit de formatie voor de vervulling van reguliere taken van de school, inclusief een opslag voor formatieve frictie. In het voortgezet onderwijs wordt de grondslag van de vergoeding gevormd door de formatie onderwijzend personeel.

Tabel 4.4 Bedragen voor nascholing in guldens per fte in het primair en voortgezet onderwijs.

1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/2000

primair onderwijs

voortgezet onderwijs

380 420 526 589 610 608 626

700 630 793 910 945 945 980

Bron: Louwes e.a.,1999

Het bedrag dat de bve-sector voor nascholing ontvangt is gebaseerd op het aantal formatie plaatsen en herleid naar: • een bedrag per deelnemer in het mbo; •

een bedrag per deeltijdequivalent voor scholen voor vavo, bbo en deeltijd-mbo;

•

een bedrag per fte voor de landelijke organen en het vormingswerk;

•

een bedrag per deelnemercontactuur voor de basiseducatie.


107

4.7.5

PRODUCTEN

Inmiddels is er door verschillende instituten onderzoek gedaan naar de financieringssystematiek nascholing (Karstanje e.a. 1992, Kerkhof e.a. 1997, Louwes 1999). In die evaluatie wordt de volgende definitie gehanteerd, die wij ook in deze paragraaf overnemen "alle activiteiten van onderwijzend personeel, onderwijsondersteunend personeel en de directie om de kennis, inzicht, vaardigheden en beroepshoudingen directe verband houdend met de uitoefening van het beroep te verdiepen en uit te breiden, waarbij wordt voortgebouwd op de (in de opleiding verworven) aanvangsbekwaamheid". In onderstaande paragraaf wordt, in het licht van de beoogde doelstellingen, nagegaan hoe het bestedingsgedrag, het kiezen van een aanbieder, het peilen van de nascholingsbehoeften en de marktgerichtheid van de aanbieders door de nieuwe systematiek zijn veranderd3.

4.7.6

EVALUATIE

OORDELEN OVER DE EFFECTEN VAN DE NIEUWE FINANCIERINGSSYSTEMATIEK NASCHOLING Over het algemeen vindt de meerderheid van de scholen voor primair en voortgezet onderwijs en in de bve-sector dat de doelstellingen die met de nieuwe systematiek werden beoogd gerealiseerd zijn. Over het aanbod zijn scholen van mening dat het beter is afgestemd op de vraag, dat de kwaliteit is verbeterd en dat het nascholingsaanbod ruimer is geworden. Over het eigen nascholingsbeleid is men van mening dat er meer aandacht is voor nascholingsbeleid, dat de betrokkenheid van leraren is vergroot en dat zij zich meer bewust zijn van de prijs-kwaliteitverhouding. Scholen geven bovendien aan het prettig te vinden over een eigen budget te beschikken. Daarnaast signaleren scholen een meer marktgerichte opstelling van aanbieders van nascholing.

BESTEDINGSGEDRAG VAN SCHOLEN In het schooljaar 1997/98 wordt door ruim de helft van de scholen in het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs gespaard. In het (voortgezet) speciaal onderwijs is dat ongeveer tweederde. In vergelijking tot andere jaren zijn echter minder scholen gaan sparen. De redenen om het budget niet op te maken lopen uiteen. Men had het volledige budget niet nodig om nascholing in te kopen, het werd vooruitgeschoven in verband met meerjarenplanning. Ook geeft met nog relatief vaak aan wegens onvoldoende tijd niet aan nascholing toe te komen of dat men het volledige bedrag niet nodig had om alle nascholing in te kopen. Opvallend is dat een kwart van de scholen in het voortgezet onderwijs geen aanbod kon vinden voor de nascholingsvraag die ze hadden geformuleerd.

3

108

Daarbij is dankbaar gebruik gemaakt van de genoemde nascholingsonderzoeken. De eindevaluatie vindt dit jaar plaats, gegevens zijn op dit moment nog niet beschikbaar.


Ongeveer eenderde van de scholen in het primair en voortgezet onderwijs voegen eigen budget toe aan de middelen voor nascholing. In de bve-sector is het nascholingsbudget niet geoormerkt. In 1997/1998 blijkt ongeveer driekwart van de instellingen het budget dat ze krijgen voor nascholing in te zetten. De reden om het budget (nog) niet in te zetten, is dat het nascholingsplan meerdere jaren bestrijkt. In de bve-sector voegen bijna alle instellingen budgetten toe aan het nascholingsbudget.

DE AANBIEDERS De afgelopen jaren is het een en ander veranderd in het bestedingspatroon van scholen voor basisonderwijs. Met name lerarenopleidingen zijn er niet in geslaagd meer marktgericht te opereren. De SBD/LPC lijken van de nieuwe financieringssystematiek te hebben geprofiteerd. Scholen voor speciaal onderwijs zijn wel iets meer gaan besteden bij de lerarenopleidingen. Dit is waarschijnlijk een gevolg van het vaker bekostigen door scholen van de post hbo-opleiding speciaal onderwijs als leraren deze gaan volgen. In tegenstelling tot de situatie in het primair onderwijs hebben in het voortgezet onderwijs geen noemenswaardige veranderingen in de keuze van de aanbieder plaatsgevonden. De lerarenopleidingen (44%) blijken nog steeds de grootste aanbieder te zijn voor scholen voor voortgezet onderwijs, gevolgd door de LPC/SBD (26%). Valide uitspraken voor de bve-sector inzake de besteding van hun budgetten kunnen vanwege de geringe respons bij deze vraag niet gedaan worden.

HET SELECTEREN VAN DE AANBIEDER Een aantal factoren speelt een rol bij de keuze van een aanbieder voor nascholing. De belangrijkste factor is de aansluiting van de nascholingsactiviteit op de vraag van de school. Ruim tweederde van de scholen voor primair en voortgezet onderwijs in de bvesector noemt dit een heel belangrijke factor in het keuzeproces. Daarnaast spelen met name de expertise van de aanbieder en de eerdere ervaringen met de aanbieder van nascholing een belangrijke rol. De informatie over de aanbieders wordt het meest verzameld door direct contact en mailings van de aanbieders.


109

VERDELING

OP DE NASCHOLINGSMARKT

Tabel 4.5: De uitgaven van scholen: procentuele verdeling van de uitgaven van scholen over de aanbieders leraren

LPC/SBD

opleiding

Collega-

Overig

scholen

Basisonderwijs

1995/96 1997/98

49,9 44,1

30,5 35,4

19,6 19,6

Speciaal onderwijs

1995/96 1997/98

52,3 57,3

20,7 15,9

20,0 31,5

Voortgezet onderwijs

1995/96 1997/98

44,0 43,1

26,0 26,0

2,1 2,1

27,9 27,9

Bveinstellingen

1995/96 1997/98

13,3 9,8

12,0 2,5

2,9 1,1

71,8 86,6

Bron: Louwes e.a.,1999

FINANCIËLE GEVOLGEN VAN DE NIEUWE FINANCIERINGSSYSTEMATIEK Van de pabo's die zowel in 1995/1996 als in 1997/1998 hebben gerespondeerd is een vergelijking van hun inkomsten gemaakt. Uit de analyse blijkt dat het nascholingsbudget met meer dan de helft is gedaald. De pabo's, die voorheen door de aanbodgewijze financiering 100% van de nascholingsmarkt in het primair onderwijs in handen hadden, hebben hun marktaandeel fors zien teruglopen. In soortgelijke mate geldt dit ook voor de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs. Bijna alle SBD/LPC geven aan dat scholen activiteiten inkopen met behulp van hun nascholingsbudget. Het gaat daarbij met name om scholen voor primair onderwijs. De inkomsten zijn volgens 71% van de instellingen toegenomen. De reden die daarvoor wordt genoemd is het vervallen van de bestedingsverplichting. Als aandeel in hun totale inkomsten is het echter een geringe factor van betekenis. Voor 90% van de SBD/LPC gaat het om 10% of minder van hun totale inkomsten. Bij commerciële aanbieders van nascholing varieert het percentage van de inkomsten dat afkomstig is uit de nascholingsbudgetten van scholen van 1% tot 100% (met een gemiddelde van 36%). Voor meer dan tweederde van de scholen zijn de inkomsten toegenomen ten opzichte van 1996. Dat komt met name doordat scholen hun weg naar de commerciële aanbieders beter weten te vinden.

110


4.8

Bevindingen en conclusies Over de lerarenopleidingen en de benodigde kwaliteit voor het leraarschap zijn in de afgelopen vijfentwintig jaar vele nota's geschreven en vele afzonderlijke kamerdebatten gevoerd. De opleidingen tot leraar mogen zich verheugen in een grote maatschappelijke en politieke belangstelling. Binnen de kaders van het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs kregen en krijgen lerarenopleidingen een bijzondere positie. Ook als beroepsgroep nemen leraren een bijzondere positie in: als enige wordt het beroep van leraar in de Wet op het hoger beroepsonderwijs omschreven en recentelijk wordt deze uitzonderlijke positie voortgezet in de ontwikkeling naar de Wet beroepen in het onderwijs. Dominante beleidsthema's rond de lerarenopleidingen zijn schaalgrootte, doelmatigheid, kwaliteit en samenwerking. Onder meer vanwege de kleine schaal worden lerarenopleidingen samengevoegd tot steeds groter wordende instellingen. Met name de universitaire lerarenopleidingen behouden hun kleinschaligheid. Het streven naar verdere schaalvergroting blijft een rode draad in het beleid: kleinschaligheid wordt gekoppeld aan versnippering van deskundigheid en gebrek aan kwaliteit. Sinds de jaren negentig staan kwaliteitsbevorderende maatregelen centraal. Een gezamenlijk curriculum, beroepsvereisten en startbekwaamheden moeten een landelijke kwaliteitsgarantie gaan geven voor afgestudeerde leraren. Pabo's krijgen te maken met veel vernieuwing tegelijkertijd, bij nlo's speelt een onopgelost debat over vakkencombinaties4 en een breder profiel van de tweedegraads leraar. Gelet op de nota's en adviezen die iedere keer met een andere insteek de problemen proberen aan te pakken blijven schaalgrootte, doelmatigheid, kwaliteit en samenwerking hardnekkige problemen. Eind jaren negentig ontstaat de krapte op de arbeidsmarkt. Steeds vaker en indringender wordt de invalshoek van schaarste aan leerkrachten op de arbeidsmarkt de dominante pijler in het debat over de lerarenopleidingen. Zo worden maatregelen om te komen tot duale opleidingen, zijnde opleidingen voor een beginnende leraar werkzaam in de praktijk, gestart vanuit kwalitatieve overwegingen. Door het invoeren van het LIO-traject (leraar in opleiding) zou de 'praktijkschok' worden verminderd. Nu worden duale opleidingen ingezet als maatwerktrajecten om de 'zij-instromers een praktijk-opleidingscombinatie aan te bieden. Vanaf 'vitale lerarenopleidingen' (1995) wordt gekozen voor een versterken van de opleidingen alvorens over te gaan tot het aanbrengen van meer samenhang binnen de educatieve infrastructuur. Deregulering en vereenvoudiging van regels is het uitgangspunt. Maatregelen worden genomen om schotten tussen instellingen weg te nemen en ruimte te creëren voor samenwerking. Begin jaren negentig komt ook de vraag vanuit de school steeds centraler te staan. De verschillende uitgangspunten leveren spanningen op: bij nascholing staat de vraag van de school centraal, bij de zij-instromers de kwalificatie door lerarenopleidingen. De markt voor nascholing wordt opengesteld voor (commerciële) concurrentie, vele maatregelen worden tegelijkertijd genomen om lerarenopleidingen te 'moderniseren'.

4

In de brief van 13 december 2000 komt de staatssecretaris met een bescheiden uitbreiding van vakken combinaties. Zie voor de discussie hierover: B. Haerens, C. Teurlings e.a., Vakintegratie inde basisvorming, IVA Tilburg 2000.


111

Geconstateerd wordt, dat de rijksoverheid het beleid over lerarenopleidingen ontwikkelt en aanstuurt in nauw overleg met bestuurlijke vertegenwoordigers (HBO-raad/VSNU) uit de lerarenopleidingen. Belangrijke sturingsinstrumenten zijn convenanten en beleidsnota's als 'Maatwerk voor morgen'. Nieuwe subsidie-instrumenten moeten vervolgens een impuls geven aan de gewenste vernieuwing. De beleidsinvalshoek om de vraag van de scholen centraal te stellen, en zo te komen tot een vorm van marktsturing, lijkt moeilijk aan te sluiten op de huidige dominante aansturingsinstrumenten. Bij de modernisering van de universitaire lerarenopleidingen wordt een zeer ambitieus doel gesteld: namelijk het bijna verdubbelen van de huidige instroom in 2005. Deze 'vernieuwing' kan worden gefinancierd met additionele middelen gekoppeld aan de feitelijke ontwikkeling van de instroom. Indien de verdubbeling van de instroom plaatsvindt, zal ook de huidige rijksbijdrage verdubbelen. Deze ambitieuze doelstelling moet worden gerealiseerd door een lerarenopleiding waarvan vastgesteld is dat de reguliere bekostiging door de rijksoverheid te beperkt is en aangevuld moet worden door de colleges van bestuur van de universiteiten. Een oplossing voor de gesignaleerde huidige financiële knelpunten is daarmee niet gegeven, veeleer lijkt het aannemelijk dat de problemen groter worden. Zowel de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs als de pabo's moeten gezien additionele subsidieregelingen (omslag lerarenopleidingen en pabo-up gelden) nog vele vernieuwingen doorvoeren. Een aanzienlijke deel van de gewenste vernieuwingen sluit aan bij de voor-nemens uit de jaren negentig. Op basis van de binnengekomen informatie lijken de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs financiële problemen te hebben, waarschijnlijk mede als gevolg van de terugloop van het studentenaantal en de bekostigingssystematiek. Ook enkele pabo's hebben een exploitatietekort, echter de meeste lerarenopleidingen basisonderwijs presenteren een sluitend of positief exploitatie-resultaat. De instroom bij universitaire lerarenopleidingen en bij de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs blijft problematisch. De pabo's hebben te maken met een grote toename van het aantal studenten. Voor wat betreft nascholing en dienstverlening valt het volgende te constateren. Sommige ulo's en lerarenopleidingen voortgezet onderwijs bieden een breed ondersteuningsaanbod aan en verwerven aanzienlijke inkomsten hieruit. Bij de pabo's is het aanbod van nascholingscursussen gering en daarmee ook het financieel belang. Bijna alle ulo's hebben een samenwerkingsovereenkomst met een hbo-lerarenopleiding. De hbo-lerarenopleidingen werken samen met andere lerarenopleidingen. Er zijn verder samenwerkingsvormen ontstaan tussen ulo's en scholen voor voortgezet onderwijs in de regio. De door de rijksoverheid gewenste samenwerking lijkt dus van de grond te komen. Dit is ook van toepassing op de hbo-lerarenopleidingen. Over de kwaliteit en de effectiviteit van de samenwerkingsrelaties kunnen we niet oordelen, aangezien dit buiten ons onderzoekskader valt. Bij de pabo's zien we verder een hechte samenwerking met de schoolbegeleidingsdiensten voor wat betreft nascholing.

112


5

Wetenschap en Onderzoek

5.1

Inleiding

Binnen de functie van wetenschap en onderzoek kan een onderscheid aangebracht worden tussen enerzijds fundamenteel onderzoek en anderzijds toegepast onderzoek dat direct bruikbaar is voor de praktijk. Dit onderscheid is onderwerp van vele (academische) discussies en speelt ook een rol in de discussie over de educatieve infrastructuur. In dit hoofdstuk gaan we eerst in het kort in op de geschiedenis van de instituten die zich met wetenschap en onderzoek voor het onderwijs bezighouden (5.2) gevolgd door een beknopte schets van de (beleids-)ontwikkelingen. Anders dan in de andere velden heeft dit onderdeel van de educatieve infrastructuur niet tot veel politiek debat geleid. Wellicht verklaarbaar uit de 'academische vrijheid' en wellicht uit het feit dat de universiteiten al veel langer op afstand worden bestuurd. Een andere mogelijkheid is dat de publieke belangstelling voor dit onderwerp veel minder groot is.

5.2

Geschiedenis PRAKTIJK GERICHT ONDERZOEK Op 9 juni 1965 werd de Stichting voor Onderzoek van het onderwijs (SVO) opgericht. De stichting had ten doel het praktijkgericht onderwijsonderzoek te programmeren en uit te zetten. In de opdracht was dus geen uitvoerende onderzoekstaak begrepen. De stichting wordt sinds 1966 bekostigd op basis van door de minister vastgestelde statuten. In 1981 zijn deze ingrijpend gewijzigd, waarmee onder andere werd beoogd de invloed van het onderwijsveld op de stichting aanmerkelijk te vergroten. De WRR (1991) omschrijft de taken van de SVO als het bevorderen en coördineren van onderwijsonderzoek ten dienste van het basis-, voortgezet- en speciaal onderwijs en de lerarenopleidingen. Voordat de SVO was opgericht werd het onderwijsonderzoek vooral door de universiteiten geprogrammeerd en uitgevoerd. Het onderzoek naar onderwijskundige onderwerpen vond plaats via de eerste en de tweede geldstroom vanuit verschillende wetenschappelijke disciplines. In enkele gevallen werd via het ministerie van onderwijs rechtstreeks subEducatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

113

sidie verleend (Overlegcommissie verkenningen, 1996). Bij de inwerkingtreding van de WOV gingen ook voor de SVO regels gelden zoals voor de andere landelijke instellingen met een specifieke taak. Conform de beleidsvoornemens uit februari 1995 (Kamerstukken II, 94-95, 22 827, nr. 11) werden de onderzoekstaken van de SVO voor een belangrijk deel ondergebracht bij NWO en de KNAW. De overgangsproblemen voor de SVO als gevolg van de verlenging WOV werden in goed bestuurlijk overleg opgelost (TK 1995-1996 24 687, nr. 3). Alvorens deze regeling tot stand kwam, speelde zich nog een discussie af over de mate waarin het onderbrengen van SVO bij NWO tekort deed aan het praktische en meer toepassingsgerichte onderzoek enerzijds en het belang van fundamenteel onderzoek anderzijds. Met name de bureaucratische handelwijze, voortkomend uit de opdracht van SVO, was reden om tot een andere verdeling en opzet van de onderzoeksmiddelen te komen. Om toch tegemoet te komen aan het praktijkgerichte onderzoek werd een deel van het oude SVO geld gereserveerd voor zogeheten kortlopend onderzoek. Sinds het opheffen van SVO in 1997 is deze functie van SVO overgenomen door de gezamenlijke LPC zodat de mogelijkheid behouden bleef om veldgericht onderzoek uit te voeren. Het betreft echter maar een beperkt budget wat daarvoor ingezet wordt. UNIVERSITAIR ONDERZOEK EN WETENSCHAP In het begin van de jaren tachtig heeft de onderwijswetenschap (onderwijskunde) in Nederland de status verworven van wetenschappelijke discipline. Daarvoor werd onderwijs vanuit de pedagogiek, de (ontwikkelings)specifieke disciplines zoals psychologie of de sociologie bestudeerd. De huidige onderwijswetenschap kan worden getypeerd als een veld van wetenschappelijke activiteit dat is gericht op toepassing in zowel beleid als praktijk (Overlegcommissie verkenningen, 1996). Er bestaan diverse instellingen voor het doen van onderwijsonderzoek: universitaire vakgroepen en onderzoeksscholen, aan universiteiten verwante onderzoeksinstituten en particuliere instituten. Het eerste en tweede geldstroomonderzoek, dat zich onderscheidt door de gerichtheid op wetenschapsbevordering, vindt plaats in de vakgroepen en de facultaire onderzoeksinstituten. Het eerste onderwijskundig onderzoek werd aldus gefinancierd en was afhankelijk van de programmering van de universiteiten, en dus van de prioriteiten die er binnen faculteiten en vakgroepen werden gesteld. Nederlandse universiteiten beschikken over een relatief groot aandeel eerste geldstroommiddelen, waarmee ze hun eigen onderzoeksprogramma's kunnen inrichten. Begin jaren '80 werd het stelsel van voorwaardelijk gefinancierd onderzoek ingesteld. Volgens dit stelsel moeten universiteiten samenhangende onderzoeksprogramma's opstellen, die moeten voldoen aan een aantal uiteenlopende voorwaarden, waaronder kwaliteits- en relevantie-eisen. Externe programmacommissies beoordelen deze onderzoeksprogramma's. De universiteiten hebben in 1992, na overleg met NWO en KNAW, een nieuw stelsel van kwaliteitszorg ingevoerd. Visitatiecommissies beoordelen eens in de zes jaar een bepaald onderzoeksgebied. In 1995 verscheen het visitatierapport over het Nederlands onderzoek op het gebied van pedagogiek en onderwijskunde. Het top-onderzoek in de onderwijswetenschappen verricht aan universiteiten is gebundeld in onderzoeksscholen, waarvan het Interuniversitair Centrum voor Onderwijskundig Onderzoek (ICO) en het Institute for Study of Education and Human Development (ISED) veruit de belangrijkste zijn

114


Het derde geldstroomonderzoek wordt behalve door de universiteiten ook verricht door para-universitaire en particuliere onderzoeksinstellingen. Een aanzienlijk deel van het derde geldstroomonderzoek in het onderwijs werd tot de opheffing van SVO (1997) via SVO uitgezet (Overlegcommissie verkenningen 1996).

5.3

Het kortlopend onderwijsonderzoek De LPC kregen op basis van de wet SLOA de middelen (jaarlijks budget 1,6 miljoen gulden) voor het doen verrichten van kortlopend onderzoek ten dienste van het onderwijs, op aanvragen uit het onderwijsveld. Deze regeling wordt in 2001 geëvalueerd. Het kortlopend onderzoek wordt jaarlijks aanbesteed op basis van een inhoudelijk kaderplan dat wordt vastgesteld door de koepelorganisaties (CBOO/VNG, NKSR, NPCS en NABS) in nauw overleg met de LPC. Het onderzoek moet zich richten op het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs en/of het middelbaar beroepsonderwijs. Verder dient het de dagelijkse schoolpraktijk te ondersteunen, moet het schooloverstijgend zijn en actiegericht in het bijzonder op de implementatie van kwaliteitsverbetering. Het onderzoek moet ook een kortlopend karakter hebben: elk onderzoek moet binnen één jaar zijn afgerond. Het kaderplan kortlopend onderzoek concentreert zich rond drie ontwikkelingslijnen: authentiek leren, de pedagogische doelstellingen van de school en de school als professionele organisatie. In 1998 kwamen er 95 onderzoeksvragen binnen, waarvan 42% afkomstig was uit scholen en mbo-instellingen; 29 aanvragen werden gehonoreerd. De overige onderzoeksvragen waren afkomstig uit intermediaire instellingen, verenigingen en onderwijsorganisaties. In 1999 kwamen er 91 onderzoeksvragen binnen, waarvan 21 uit het primair onderwijs, 28 uit het voortgezet onderwijs, 34 uit de bve-sector en 8 uit meerdere sectoren; 32 aanvragen werden gehonoreerd. Bij de beoordeling spelen de navolgende criteria een rol: • het onderzoek levert een actieve en logische bijdrage aan het proces van ontwikkeling en innovatie van het Nederlandse onderwijs als totaliteit; •

het is gericht op kwaliteitsverbetering en daarbij met name op implementatieaspecten van gewenste veranderingen;

•

het draagt bij aan vergroting van het inzicht in implementatieprocessen bij onderwijsinnovatie;

•

het heeft een schooloverstijgende en als regel een landelijke betekenis;

•

het is actiegericht, hetgeen betekent dat de resultaten voor herkenbare doelgroepen beschikbaar komen en door deze kunnen worden benut ten behoeve van de eigen activiteiten.


115

Bij de beoordeling spelen, vanwege de onderlinge afstemming, de adviezen van het ministerie van OCenW en NWO ook een rol. Immers ook OCenW en NWO financieren onderwijs-onderzoek. Van de gehonoreerde onderzoeksvragen hadden er in 1999: 7 betrekking op het primair onderwijs, 10 op het voortgezet onderwijs, 4 op zowel het primair als voortgezet onderwijs en 11 op het mbo. Hiermee was een budget gemoeid van ƒ 1.430.012,--. Voor de uitvoering van de onderscheiden onderzoeken is gekozen voor allianties. Een alliantie is een samenwerkingsverband van minimaal een universiteit en een researchinstituut. Hierdoor wordt bevorderd dat zowel de wetenschappelijke inbreng vanuit de universitaire wereld als de bedrijfsmatige aanpak van de professionele onderzoeksinstituten in samenhang kan worden ingezet. Voorts is er voor gekozen niet elk onderzoek afzonderlijk aan te besteden, maar er naar te streven een belangrijk deel van het aantal onderzoeken binnen een ontwikkellijn bij een of twee allianties onder te brengen en wel in beginsel voor de hele periode van vier jaar. Volgens het bestuur van het kortlopend onderzoek zijn verdere voordelen van deze werkwijze, dat • de onderzoekers betrokken kunnen worden bij de beoordeling van de onderzoeks vragen en de opstelling van het onderzoeksprogramma; •

de inhoudelijke coördinatie van de onderscheiden onderzoeken door de onderzoekers zelf in alliantieverband kan gebeuren;

•

meer onderzoeken organisatorisch op elkaar kunnen worden afgestemd;

•

de allianties een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het formuleren van de meerwaarde van de gezamenlijke onderzoeken binnen elk van de ontwikkellijnen;

•

de tijd- en geldrovende aanbestedingsprocedures aanzienlijk worden vereenvoudigd.

Rondom de drie ontwikkellijnen zijn de volgende allianties gevormd: 1. 'authentiek leren': ISOR Onderwijsresearch: ISOR, Onderwijskunde, Pedagogiek en IVLOS, CLU, ICO- Utrecht en CD Beta (UU) GION/O&O/ROA: GION, ROA, O&O (Universiteit Maastricht), Pedagogiek en Onderwijskunde (RUG)

116

2.

'pedagogische doelstellingen van de school': SCO-Kohnstamm Instituut, Onderwijskunde (KUN), Lerarenopleiding (UVA)

3.

'de school als professionele organisatie': IVA/KUB/TUE: IVA, WORC (KUB), Psychologie (KUB), Faculteit Technologie en Management (TUE) Nijmegen-Amsterdam combinatie: ITS, Onderwijskunde/SCO Kohnstamm Instituut (UVA), Leerstoel Onderwijsrecht Faculteit rechtsgeleerdheid (KUN)


De regeling 'Kortlopend onderzoek' werd door het uitvoerend secretariaat geëvalueerd via een enquête onder aanvragers en door de inschakeling van een extern deskundige, prof.dr. W.H.F.W. Wijnen. De aanvragers blijken tevreden over de uitvoering van het 'Kortlopend onderzoek' en voor 60% van de aanvragers zijn de resultaten uit het onderzoek direct bruikbaar. Wijnen beschrijft op "hoofdpunten enkele indrukken (…) op basis van de beschikbare producten". Hij komt vervolgens tot onder andere de volgende conclusies: 1. over het algemeen heeft het kortlopend onderwijsonderzoek een aantal producten opgeleverd die vooral voor de praktijk van het onderwijs van belang zijn;

5.4

2.

het vormen van allianties die elkaar ondersteunen en behulpzaam zijn heeft positieve effecten op de kwaliteit van de op te leveren producten;

3.

een royale meerderheid van de uitgevoerde onderzoeken voldoet ruimschoots aan de criteria die redelijkerwijze gesteld zouden moeten worden. Verder merkt Wijnen op dat de aansluiting van de onderzoeken bij de actualiteit wel het risico met zich meebrengt dat nieuwe ontwikkelingen aan (prematuur) onderzoek worden onderworpen voordat ze in het onderwijsveld in voldoende mate een ankerpunt hebben gevonden. Binnen de toekenningsprocedure wordt met dit risico sterk rekening gehouden.

Programma Onderwijsonderzoek bij NWO (PROO) Naast het kortlopend onderzoek wordt - als vervolg op de voormalige SVO-middelen onderzoek gefinancierd door het ministerie van OCenW (budget 1,6 miljoen gulden) en door NWO, in het kader van het Programma Onderwijsonderzoek (PROO, budget 8 miljoen gulden en Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs (BOPO), 1,8 miljoen gulden). De PROO heeft tot taak het opstellen en het doen uitvoeren van een programma van onderzoek, alsmede het begeleiden van het daaruit voortvloeiende onderzoek. Tot op heden heeft de PROO vijf onderzoeksprogamma's opgesteld. Onderzoekers kunnen een aanvraag doen bij de PROO indien die past binnen de kaders van het vastgesteld programma. Een aanvraag kan bij NWO-Gebiedsbestuur Maatschappij en Gedragswetenschap worden ingediend door een gepromoveerde onderzoeker verbonden aan een (para)universitaire instelling. De PROO kent twee subsidie-instrumenten namelijk afzonderlijke projecten en aandachtsgebieden (dit zijn enkele onderling samenhangende projecten, waarbinnen bij voorkeur in een multidisciplinair verband wordt samengewerkt door verschillende onderzoeksgroepen; per aanvraag kan maximaal ƒ 2.000.000,-worden ontvangen). Als selectie-criteria gelden in eerste instantie: de vernieuwing van het voorgestelde onderzoek en de 'past performance' van de aanvrager. Bij aandachtsgebieden geldt als extra criterium de onderlinge samenhang van de deelprojecten. De beoordelingscriteria van uitgewerkte aanvragen zijn uitgebreider en omvatten onder meer ook maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie.


117

5.4.1

UITGANGSPUNTEN PROO 2001

In de periode 1997-2000 werd het kader van de PROO gevormd door de door de minister aan NWO overgedragen onderzoeksopdracht van de SVO, welke inhield dat onderzoek betrekking moest hebben op het fundamenteel-strategisch onderzoek, het toepassingsgerichte (middel) lange termijn onderzoek en het internationaal vergelijkend onderzoek. Het werkterrein van de PROO strekt zich niet uit tot het hoger beroepsonderwijs en het wetenschappelijk onderwijs, met uitzondering van lerarenopleidingen. In de periode 1997-2000 golden als onderzoeksaandachtsgebieden: management en organisatie van het onderwijs, maatschappelijke context van het onderwijs, menselijk kapitaal, toegankelijkheid van het onderwijs, leren en instructie, de leerkracht, ict en onderwijs, de pedagogische functie van onderwijsbeleid, de decentralisatie van het onderwijsbeleid, en het Nederlandse beroeps-onderwijs. Tot de bij de SVO-middelen overgedragen taakopdracht aan NWO hoort ook evaluatie-onderzoek. Met name het beleidsevaluatieve onderzoek is binnen NWO onder-gebracht bij de Programmacommissie Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs (BOPO). De opdracht van BOPO is het programmeren van evaluatieonderzoek op een aantal beleidsterreinen van het ministerie van OCenW. De beleidsterreinen betreffen het primair onderwijs, het onderwijs van het Nederlands als tweede taal (NT2), het onderwijs in allochtone levende talen (OALT), 'Weer samen naar school' voor het reguliere en speciale basisonderwijs (WSNS), de leergebonden financiering (LGF) en tenslotte groepsgrootte en kwaliteit van het basisonderwijs. De programmering van het onderwijsonderzoek ziet de PROO als een iteratief proces met een dynamisch karakter. Ieder jaar worden enkele zwaartepunten en/of thema's binnen de zwaartepunten op basis van reviewstudies en/of workshops vervangen door nieuwe. De PROO zoekt input uit zowel het onderwijs als uit het onderzoek en hij wil ook een draagvlak vormen voor het (vernieuwende) onderzoek. Voor de periode 2001-2004 geldt een nieuwe termijn van de PROO. Het kader daarvoor, in de vorm van aanwijzingen betreffende de inhoud van het onderzoek, is momenteel nog niet door het ministerie van OCenW vastgesteld. In het 'Programma Onderwijsonderzoek 2001' geeft de PROO aan wat zijn aanvullende wensen zijn: hij wil het programma inzetten op vernieuwend, fundamenteel en fundamenteel-strategisch onderzoek dat theoriegestuurd is, en bij voorkeur leidt tot theorieverdieping en methodiekontwikkeling. Verder pleit de PROO voor een versterking van het interdisciplinaire onderzoek en voor een grotere inbreng vanuit de vakdidactische optiek. Daarnaast wil de PROO longitudinaal onderzoek en meer onderzoek dat aansluit op grote internationale programma's en bij studies die verricht worden binnen buitenlandse instituten. De PROO moet nog door OCenW worden geëvalueerd: deze evaluatie is voorzien voor 2002/2003.

5.5

Overig onderzoek Zoals eerder vermeld laat ook het ministerie van OCenW zelf -beleidsmatig- onderzoek uitvoeren. In totaal heeft het ministerie hiervoor ter beschikking een budget van 28 miljoen gulden. Verder vindt ook onderzoek plaats bij de universiteiten bij de opleidingen Onderwijskunde (te Amsterdam, Nijmegen, Twente, Utrecht en Groningen) en - vakdidactisch - bij Universitaire Lerarenopleidingen (UVA, UU, WU, KUN/KUB, TUE, VU, UT, UL, EUR, TUD). Met het eerste geldstroom onderzoek is volgens Kloprogge e.a. een bedrag gemoeid dat ligt in de orde van 30 miljoen, voor contractonderzoek noemen zij een

118


bedrag van 38 miljoen gulden, dit is overigens inclusief de voormalige SVO-gelden (20 miljoen gulden) (Kloprogge e.a., 1995, idem in: Nederlands Onderwijsonderzoek Verkend 1996). In algemene zin is over onderwijskundig onderzoek en de ulo's informatie te vinden in visitatierapporten. De visitaties zijn gestart in het begin van de jaren negentig. Eind februari 2001 verschijnt de visitatie van het wetenschappelijk onderzoek Onderwijskunde en Pedagogiek. In het visitatierapport "Pedagogiek" uitgekomen in 1993 wordt geconcludeerd, dat er als resultaat van individuele initiatieven een overdaad is aan nieuwe afstudeerdifferentiaties. Een beleidsmatige benadering van het onderzoek ontbreekt. De gekozen specialisatie is vooral orthopedagogiek; evenwel deze discipline speelde volgens de visitatiecommissie onvoldoende een rol in de discussie over maatschappelijke problemen als criminaliteit en normvervaging. Het globale eindoordeel over het onderzoek in 1997 is voldoende. In het visitatierapport "Onderwijskunde" van oktober 1998 wordt geconcludeerd, dat alle opleidingen sterk gericht zijn op de praktische beroepsvelden en, mede daardoor, de gerichtheid op onderzoek onderbelicht blijft. Binnen de opleidingen krijgen verder belangrijke beleidsthema's als vernieuwing van de lerarenopleiding of de relatie tussen onderwijs en arbeidsmarkt weinig aandacht. Volgens de visitatiecommissie zouden dan ook de opleidingen zich sterker kunnen profileren als innovatieve centra voor onderwijs-, school- en beleidsontwikkeling. Programmatische samenwerking tussen de opleidingen zou daarbij gewenst zijn. Aansluiting bij ICO (de onderzoeksschool) is een mogelijke oplossing op dat punt. Verder wordt opgemerkt, dat de relaties met het werkveld te fragmentarisch en te willekeurig zijn; slechts in beperkte mate is er sprake van systematische netwerken (VSNU/Visitatie Onderwijskunde, okt. 1998). Behalve de hiervoor genoemde trajecten waarin onderwijsonderzoek uitgevoerd wordt, vindt ook onderzoek plaats in minder geprogrammeerde omgevingen. Diverse instituties in het onderwijs laten min of meer ad hoc onderwijsonderzoek doen ter ondersteuning van hun werkzaamheden. Over dit onderzoek is weinig bekend, behalve dat het altijd plaatsvindt in een toegepaste context. Veruit de belangrijkste opdrachtgever voor dergelijke toegepaste studies is het ministerie van OCenW, dat vanuit diverse directies en onderdelen toegepast onderzoek laat verrichten1. Daarnaast zijn er diverse intermediaire organisaties die ondersteunend onderzoek laten uitvoeren. Het kan dan gaan om bijvoorbeeld opleidings- en ontwikkelingsfondsen die onderzoek laten doen naar de inhoud van curricula voor het beroepsonderwijs, om inventariserende studies over de ontwikkelingen op de onderwijs-arbeidsmarkt door landelijke belangenorganisaties of om onderzoek naar het bestrijden van onderwijsachterstanden uitgevoerd in opdracht van de grote steden. Dit zijn slechts enkele voorbeelden uit een zeer breed palet van onderzoeksopdrachten dat jaarlijks aanbesteed wordt bij universiteiten en onderzoeksinstituten. Het zicht hierop ontbreekt vrijwel volledig. Dit geldt in nog sterkere mate voor onderzoeken die uitgevoerd worden door de interne onderzoeksafdelingen van allerlei organisaties, zoals de grote steden.

1

Overigens is daar bij sommmige onderdelen wel weer sprake van ‘lichte’ vormen van programmering, bijvoorbeeld wat betreft het beleidsgerichte onderzoek naar het hoger onderwijs en het onderzoek naar personeelsvraagstukken in de onderwijssector.


119

5.6

Samenvatting Het praktijkgerichte onderwijsonderzoek kende vóór 1997 via de Stichting voor Onderzoek van het onderwijs centrale sturing en afstemming. Met de opheffing van het SVO verdween de landelijke coördinatie van deze vorm van onderzoek. De inhoudelijke discussie over de SVO had betrekking op de vraag: praktijkgericht of fundamenteel? De uitkomst van de SVO-discussie was dat het grootste deel van de middelen bestemd moest zijn voor fundamenteel onderzoek bij (para) universitaire instellingen. Een klein deel van de middelen ging naar praktijkgericht onderzoek op basis van vragen uit het veld, het zogenaamde kortlopend onderzoek. Een evengroot deel van de voormalige onderzoeksgelden werd toegevoegd aan het departementale onderzoeksbudget. Een aanzienlijk deel van deze gelden wordt door het ministerie ingezet voor onderzoek op basis van politiek actuele vragen. Het universitaire onderzoek op basis van de eerste geldstroom wordt bepaald door de eigen sturingsmiddelen van de universiteiten en de vakgroepen. In algemene zin is de visitatiecommissie positief over de universitaire opleiding. Uit het visitatierapport Onderwijskunde komt als kritiekpunt naar voren dat een beleidsmatige benadering van onderzoek ontbreekt. De universitaire opleidingen Onderwijskunde zijn verder sterk gericht op de praktische beroepsvelden, waardoor onderzoek onderbelicht blijft. Binnen de pedagogische opleidin-gen is er vervolgens weinig aandacht voor belangrijke beleidsthema's. Jaarlijks worden verder door intermediaire organisaties, gemeenten e.a. bij universiteiten en onderzoeksinstituten vele onderzoeksopdrachten aanbesteed. Zicht hierop ontbreekt vrijwel volledig.

120


6

Analyse en waarneming

6.1 Inleiding Dit laatste hoofdstuk betreft een analyse van de algemene ontwikkeling binnen de gehele educatieve infrastructuur, dus over de drie functies van ondersteuning, opleiding en onderzoek heen. Het begrip educatieve infrastructuur is door ons op de volgende wijze omschreven. "Onder educatieve infrastructuur wordt verstaan het samenstel van de volgende functies: opleiding (initiële opleiding en nascholing,) begeleiding, toetsontwikkeling, leerplanontwikkeling en onderzoek. Deze functies hebben betrekking op het primaire en/of secundaire proces in de school, waarvoor de (rijks)overheid verantwoordelijkheid draagt, en richten zich op alle scholen en alle leerlingen".

In deze definitie worden de volgende actoren benoemd: organisaties of instellingen die ondersteuningstaken uitvoeren, de rijksoverheid en de scholen. Educatieve infrastructuur

onder-

onder-

steuning

zoek

opleiding Scholen

Rijk


121

De drie actoren hebben onderling een verschillende verhouding. Instellingen binnen de educatieve infrastructuur verstrekken diensten aan scholen; dat is hun afzetmarkt. Hun dienstverlening heeft tot doel om de kwaliteit van het onderwijsleerproces te verbeteren, docenten op te leiden en te ondersteunen, de schoolorganisatie te optimaliseren, leerlingen te begeleiden etc. In sterke mate worden de instellingen beïnvloed door de rijksoverheid. De rijksoverheid draagt vooral zorg voor het garanderen van de kwaliteit van het onderwijs: daarbij hoort toezicht via de Onderwijsinspectie, vakbekwaamheidseisen voor leerkrachten en implementatie van innovatie via schoolbegeleidingsdiensten en landelijke onderwijsondersteuningsinstellingen. Binnen de educatieve infrastructuur stuurt de rijksoverheid -en bij de schoolbegeleidingsdiensten de lokale overheid- de instellingen aan in de vorm van regulering en financiering. De scholen zijn tenslotte de gebruikers van de aangeboden ondersteuningsdiensten. Zij hebben per saldo weinig directe bestuurlijke of financiële invloed binnen de educatieve infrastructuur en daarmee ook op het aanbod aan ondersteunende diensten. In de onderstaande paragrafen gaan we dieper in op de onderlinge verhouding tussen de actoren. We nemen echter allereerst de onderlinge verhouding tussen de functies - ondersteuning, opleiden en onderzoek- in beschouwing.

6.2

Verhouding tussen de functies binnen de educatieve infrastructuur De ontwikkelingen op de drie onderscheiden functies hebben separaat van elkaar geleid tot een uitbreiding van de voorzieningenstructuur tot in het begin van de jaren tachtig. Het aantal onderwijsbegeleidingsdiensten is gegroeid en het aantal instellingen met een landelijke functie eveneens. De opleiding tot leraar is qua functies uitgebreid, onder meer door het aanbieden van nascholing en deskundigheidsbevordering aan praktiserende leraren. En onderwijskunde is een zelfstandige wetenschappelijke discipline geworden, met eigen zelfstandige onderzoeksprogramma's. Als gevolg van de diversiteit in de ontwikkeling van de instellingen en hun regelingen kon er in het begin van de jaren tachtig niet worden gesproken van een samenhangend stelsel (WRR, 1991). Zeker binnen het veld van de ondersteuning ontstond er behoefte aan meer samenhang. Minder overeenkomst was er bij beleidsmakers over samenhang tussen de onderlinge functies: de ondersteuning, de opleidingen tot leraar en het onderwijsonderzoek. In eerste instantie moest de Wet op de onderwijsverzorging (WOV) een antwoord geven op die behoefte aan samenhang in de onderwijsondersteuning. De WOV zou aanvankelijk in 1995 expireren. Vanuit de praktijk, de wetenschap en internationale fora (OESO-review) ontspon zich al snel een nieuwe discussie over de wenselijke samenhang en vormgeving van de educatieve infrastructuur. Eind jaren tachtig, begin jaren negentig vond de omslag naar een vraaggerichte benadering plaats. Deze benadering ontstond vanuit het doelmatigheidsdenken met betrekking tot weten regelgeving en het versterken van de autonome school. Tegelijkertijd ontstond het concept van een zogenoemde 'educatieve faculteit': de functies opleiden, onderzoek en dienstverlening moesten worden geïntegreerd om zo een samenhangende ondersteuning aan de scholen te kunnen aanbieden. Met uitzondering van één instelling bleef de combinatie van functies in het concept van de educatieve faculteit hangen in mooie concepten. Anno 2000 werden feitelijk pas de eerste stappen van een groeiende samenwerking gezet. Die samenwerking concentreert zich vooral op de functie opleiden en de markt, binnen de relevante onderwijssector.

122


Verdergaande samenwerking, bijvoorbeeld in de vorm van fusies, vindt vooral plaats tussen soortgelijke instellingen (bijvoorbeeld schoolbegeleidingsdiensten) en dan ook weer binnen dezelfde onderwijssector. Opmerkelijk is dat structurele samenwerking met onderzoek (met uitzondering van vakdidactisch onderzoek) bijna niet voorkomt: er wordt geen relatie gezocht tussen enerzijds onderzoek en anderzijds opleiden en onderwijsondersteuning. Tegelijkertijd kunnen we constateren dat aan de bestaande verdeling van dienstverlening tussen de instellingen binnen de educatieve infrastructuur zoals die in de praktijk van jaren gegroeid is, nauwelijks iets veranderd is. De laatste regelingen (vanaf 1992) maken openstelling voor het aanbieden van diensten door andere instellingen aan de huidige beperkt mogelijk. Door de Wet Nascholing is concurrentie mogelijk. Voor wat betreft de SLOA zal dat pas in de toekomst plaatsvinden, voor wat betreft de initiële opleidingen is er ook aangekondigd dat er verruiming van de concurrentiemogelijkheden zal zijn. Onderzoek binnen de educatieve infrastructuur vindt voornamelijk plaats in de universiteiten en para-universitaire onder zoeksinstituten. Voor wat betreft het ongeprogrammeerde onderzoek geldt wel een open markt waarop ook commerciële instituten een belangrijk marktaandeel hebben.

6.3

Rijksoverheid ten opzichte van de educatieve infrastructuur Een actief beleid ten aanzien van de educatieve infrastructuur voert de rijksoverheid sinds eind jaren zeventig, begin jaren tachtig. Vanaf dat moment trachtte de rijksoverheid door landelijke regelgeving meer samenhang tot stand te brengen tussen de instellingen binnen de educatieve infrastructuur. In tegenstelling tot de heersende bestuurlijke cultuur van deregulering en decentralisatie werd de positie van verzorgingsinstellingen gedetailleerd vastgelegd. Zijdelings was overigens ook de vraag aan de orde gekomen of de regelgeving niet vanuit leerkrachten of scholen moest worden opgezet: de Wet op de Onderwijsverzorging (WOV) kenmerkte zich echter als een aanbodgestuurde regeling. Vanaf de WOV was het stimuleren tot samenwerking binnen de educatieve infrastructuur een rode draad in het overheidsbeleid. Samenwerking werd ingegeven door het probleem van de kleinschaligheid, maar daarnaast zouden ook de functies opleiden en onderwijsondersteuning kunnen worden gecombineerd bijvoorbeeld in het concept van een 'educatieve faculteit'. Ook ten aanzien van lerarenopleidingen was het beleid in de jaren tachtig vooral gericht op schaalvergroting. Veel kleinschalige lerarenopleidingen verdwenen, slechts aan de universiteiten blijven nog kleinschalige lerarenopleidingen bestaan. Begin jaren negentig constateert de OESO dat de educatieve infrastructuur in Nederland niet doelmatig is ingericht. De overheid moet de regelgeving versoberen en ombuigen van een aanbod -naar vraaggerichte sturing. Het pleidooi tot vraagsturing binnen de educatieve infrastructuur komt ook naar voren in het WRR- rapport "Onderwijsverzorging in de toekomst". Bij de inrichting van de hierna verschijnende regelgeving zijn verschillende opvattingen over sturing en de rol van de overheid te onderscheiden. Het eerste thema komt voort uit de behoefte naar meer samenhang binnen de educatieve infrastructuur. Een thema dat al aan de invoering van de WOV ten grondslag lag en tot en met de dag van vandaag speelt. Na de WOV verdwijnt de behoefte om samenhang via een wettelijk kader te regelen. In het politieke debat komt de vraag naar de doelmatigheid centraler te staan. Te veel schotten tussen instellingen, kleinschaligheid in omvang en onvoldoende praktijkEducatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

123

gericht qua inhoud, staan doelmatigheid binnen de educatieve infrastructuur in de weg. De oplossing werd gezocht in sobere regelgeving die de scholen als autonome instellingen versterkt en die niet meer uitgaat van het aanbod of de dienstverlening van de instellingen in de educatieve infrastructuur. Het andere thema dat in de discussie over doelmatigheid speelt is marktwerking of het bevorderen van concurrentie tussen instellingen. Vraagsturing maakt dat mogelijk. Echter de andere kant van de marktwerking is dat bepaalde diensten zullen verdwijnen als er slechts een beperkte vraag is, ook al zijn de diensten voor een kleine groep wel maatschappelijk zeer relevant. Eén van de compromissen die wordt gevonden in de regelgeving betreft een combinatie tussen vraaggestuurde financiering en het indekken van de risico's van de afbraak van de infrastructuur. De overheid geeft subsidie voor innovatie-activiteiten en financiert de denktankfunctie. Deze oplossing is niet zonder consequentie voor de concurrentieverhoudingen binnen de educatieve infrastructuur, omdat niet alle instellingen (op dit moment) aanspraak op dergelijke rijkssubsidies kunnen maken. Dat leidt vervolgens ook tot verschillende marktordeningen: zo moeten de lerarenopleidingen concurreren met de ondersteuningsinstellingen als het gaat om bij- en nascholing, maar zijn ze geen partij bij het implementeren van landelijke innovaties. Naast samenhang en doelmatigheid van instellingen kwam de aandacht begin jaren negentig te liggen bij de kwaliteit van de lerarenopleidingen. Het pleidooi om te komen tot de oprichting van educatieve faculteiten verstomt en wordt vervangen door de roep, zowel vanuit de overheid als van de kant van de instellingen zelf, om allereerst kwalitatief de lerarenopleidingen te versterken. Eind jaren negentig wordt het grote tekort aan leraren op de arbeidsmarkt het dominante thema bij lerarenopleidingen. Naast het versterken van de instroom, onder andere via de zogenaamde zij-instromers, gaat de aandacht nu uit naar het bevorderen van de samenwerking tussen lerarenopleidingen en scholen in de regio. De gedifferentieerde regelgeving lijkt een aanbodgerichte sturing te versterken. Dit is ook het geval met het bestaande overleg binnen de educatieve infrastructuur, dat vooral een gesprek is tussen (rijks)overheid en instellingen. De intentie van de rijksoverheid is om de sturing van diensten binnen de educatieve infrastructuur naar de school over te brengen, maar de feitelijke stand van zaken is dat het aanbod nog voor een groot deel vanuit de instelling ontstaat. Dat weerspiegelt zich ook in de regelgeving die vooral nog uitgaat van het aanbod van instellingen en niet vanuit de vraag van de school. Alleen bij de Wet Nascholing is er sprake van een vraaggerichte benadering, bij de Wet regeling schoolbegeleiding is decentralisatie het sturingsprincipe en bij de Wet subsidiëring landelijke onderwijs-ondersteunende activiteiten stuurt de rijksoverheid op hoofdlijnen en op activiteiten. Bij de lerarenopleidingen is er een sturing door de rijksoverheid op afstand mede geleid door een rendements- of prestatiebenadering. Mede door de discussie over de kwaliteit van de lerarenopleidingen en de eerste signalen over toekomstige lerarentekorten tracht de overheid door te dereguleren en door het beschikbaar stellen van additionele subsidies deze opleidingen te versterken. Bij onderzoek lijkt er bijna geen sturing door de rijksoverheid plaats te vinden. Los van elkaar staand vindt praktijkgericht, beleidsgericht en fundamenteel onderzoek plaats. We constateren dat de regelgeving binnen de educatieve infrastructuur zoals die in het jaar 2000 van toepassing is, zich kenmerkt door een grote diversiteit op verschillende vlakken:

124


•

van volledig vraaggestuurd tot volledig aanbodgestuurd en diverse mengvormen;

•

van centraal tot decentraal;

•

diverse mate van regulering en deregulering.

In beleid en regelgeving worden de functies binnen de educatieve infrastructuur afzonderlijk benaderd. Met name indien we de sector primair onderwijs vergelijken met het voortgezet onderwijs zien we verder een groot verschil in de financiële positie tussen de functies. Binnen het primair onderwijs is voor onderwijsverzorging in totaal ongeveer 240 miljoen beschikbaar: rijksoverheid en gemeenten betalen ieder ongeveer 112 miljoen gulden. Daarnaast kunnen schoolbegeleidingsdiensten gelden verkrijgen via door de rijksoverheid geïnitieerde innovatieprojecten en via betaalde dienstverlening zoals nascholing. Lerarenopleidingen basisonderwijs ontvangen een rijksbijdrage van 175 miljoen gulden, exclusief collegegelden. Daarnaast kunnen ze nog de zogenaamde pabo-up gelden (25 miljoen) ontvangen en- voor de periode 2001-2002- de zogenaamde actieplan-gelden (10 miljoen). Deze lerarenopleidingen kunnen ook via betaalde dienstverlening inkomsten verwerven, maar in de praktijk geschiedt dit maar in beperkte mate. Binnen het voortgezet onderwijs is er voor landelijke onderwijs ondersteunende activiteiten een budget beschikbaar in de orde van 105 miljoen gulden. Daarnaast kunnen de landelijke ondersteuningsinstellingen meedingen naar innovatiebudgetten voor het voortgezet onderwijs. Daarvoor stelt de rijksoverheid jaarlijks ongeveer 50 miljoen beschikbaar. Vervolgens verwerven deze instellingen ook inkomsten uit betaalde dienstverlening. De rijks-bijdrage lerarenopleiding voortgezet onderwijs komt ongeveer uit op 150 miljoen gulden, exclusief collegegeld. Voor vernieuwingsgelden is, na een geconcentreerde impuls van ongeveer 40 miljoen in 1999, vanaf 2001 ongeveer 7 miljoen gulden beschikbaar. De lerarenopleidingen voortgezet onderwijs verwerven ook aanzienlijke inkomsten uit betaalde dienstverlening. Verhoudingsgewijs krijgt de ondersteuningsfunctie in het primair onderwijs meer geld dan de opleidingsfunctie. Ook in verhouding tot de ondersteuningsfunctie in het voortgezet onderwijs is er sprake van een aanzienlijk budget voor ondersteuning in het primair onderwijs. Deels heeft dit ongetwijfeld te maken met het kleinschalig karakter van scholen in het primair onderwijs, de gegroeide fijnmazige ondersteuningsstructuur en de opvatting dat de overheid binnen het primair onderwijs in sterkere mate een sturende rol moet blijven vervullen. Toch lijkt de financiële verhouding tussen opleiden en ondersteunen ook onevenwichtig te zijn, vooral daar het lerarentekort het grootste knelpunt vormt binnen het primair onderwijs. Deze constatering lijkt, in minder sterke mate, ook van toepassing op de verhouding tussen opleiding en ondersteuning in het voortgezet onderwijs. Bij de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs valt vervolgens waar te nemen dat er aanzienlijke financiële problemen zijn; daarmee is deze functie ook extra kwetsbaar. Binnen de educatieve infrastructuur is relatief weinig veranderd in het activiteitenaanbod. Het aanbod van de instellingen is vooral gericht op het traditioneel gegroeide activiteitenpakket met de bijbehorende klantengroepen. Als gevolg van de ingevoerde vraagfinanciering op sommige terreinen is het voor alle spelers binnen de educatieve infrastructuur mogelijk aanbod te doen dat buiten de traditioneel gegroeide 'kerncompetentie' ligt. Instellingen verkennen nieuwe mogelijkheden en spelen flexibeler in op vragen vanuit de school en hun omgeving. De ondersteuningsinstellingen verwerven een deel van hun Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

125

inkomsten uit diensten aangeboden op direct verzoek van scholen. Lerarenopleidingen sluiten praktijk-leerovereenkomsten met scholen over de begeleiding van beginnende docenten. Door fusies en samenwerkingsovereenkomsten verandert de infrastructuur. Te bezien valt of hierdoor betere samenhang en/of samenwerking tot stand komt en daarmee meer doelmatigheid en een betere kwaliteit.

6.4

Verhouding educatieve instellingen, de school en de rijksoverheid Vanaf begin jaren negentig streeft de overheid naar het versterken van de autonome positie van de scholen. De scholen krijgen meer bevoegdheden onder andere door een andere bekostigingssystematiek. Het vaststellen van de kwaliteitseisen blijft evenwel de verantwoordelijkheid van de overheid. Want naast de versterking van de autonome positie van scholen, het bevorderen van marktwerking en deregulering speelt in deze discussie ook de behoefte van de overheid om direct beleidsmatig te kunnen blijven sturen. Zo vraagt bijvoorbeeld het lerarentekort om een snelle oplossing van de overheid. De overheid laat deze ontwikkelingen niet over aan marktwerking, maar stuurt bewust via beleidsnota's en stimuleringsgelden. De overheid eist dat lerarenopleidingen met creatieve oplossingen komen die beter aansluiten bij het scholenveld en de vraag van studenten. Er is overigens wel een aanmerkelijk verschil tussen wat in de diverse onderwijssectoren wordt verstaan onder de 'autonome positie' van de school. Tussen de drie onderwijssectoren (primair en voortgezet onderwijs en de bve-sector) is er een verschil in de mate waarin vraagsturing vanuit de school is ingevoerd. Het primair onderwijs kent de minste mogelijkheden, de bve-sector de meeste. Het primaat bij de sturing van de onderwijs ondersteunende activiteiten ligt binnen de bve-sector geheel bij de school, ook scholen binnen het voortgezet onderwijs krijgen -overigens na een lange overgangsperiode- de sturing in handen. Deels blijft er trouwens nog een door de rijksoverheid gefinancierd aanbod van innovatie-activiteiten bestaan, de zogenoemde 'denktankgelden'. Binnen het primair onderwijs is de ondersteuning ingebed binnen het lokaal onderwijsbeleid en vindt er dus geen directe sturing plaats vanuit de school. Overigens wil juist op dit punt de Tweede Kamer aanpassing van de Wet regeling schoolbegeleiding (motie-Cornielje, 2000). Voor wat betreft de functie opleiden hebben scholen een grote mate van vrijheid inzake nascholing: daar bepaalt in beginsel de vraag van de school het aanbod. Op het aanbod van de initiële lerarenopleidingen kunnen scholen evenwel geen enkele invloed uitoefenen: de rijksoverheid acht zich verantwoordelijk voor het vastleggen van de vakbekwaamheidseisen van leraren. De functies binnen de educatieve infrastructuur worden door de overheid verschillend geregeld, aangestuurd en gefinancierd. Omdat er geen samenhang is tussen ondersteuning, opleiden en onderzoek is het een opgave voor de school om deze drie functies binnen het primair proces te verenigen. Dit betekent voor scholen dat zij in sommige opzichten de afhankelijke partij zijn, bijvoorbeeld waar het de kwaliteit van beginnende leraren betreft. In andere opzichten dienen ze zich op te stellen als een sterke partij die eisen mag stellen aan diensten en producten, bijvoorbeeld op de markt van nascholing. Gelet op de diversiteit aan rollen en verantwoordelijkheden van scholen ten opzichte van de educatieve infrastructuur zal flankerend beleid van de overheid ook in de toekomst nog steeds noodzakelijk blijven om schoolorganisaties op allerlei wijzen te versterken.

126


6.5

Onderzoeksvragen Tenslotte, een beknopt antwoord op de onderzoeksvragen: Historische omslag naar een vraaggerichte benadering op basis van het politieke debat De omslag naar een vraaggerichte benadering vond eind jaren tachtig, begin jaren negentig plaats. De vraaggerichte benadering ontstond vanuit het versterken van de autonome school en vanuit het doelmatigheidsdenken. Overigens is vraagsturing bij de meeste regelingen niet geëffectueerd en krijgt nu in het politieke debat de rol van de overheid meer aandacht. Er lijkt zich dus een lichte kentering af te tekenen. Beschrijving van de educatieve infrastructuur op basis van empirisch materiaal Binnen de huidige educatieve infrastructuur is er weinig onderlinge samenhang en samenwerking binnen en tussen de functies. Wel signaleren we een verdere groei naar grotere instellingen. Daarnaast constateren we dat er relatief gezien aanzienlijke verschillen zijn in de financiële positie tussen ondersteunings-, opleidings- en onderzoeksinstellingen. De financiële positie van de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs is zorgelijk te noemen. Over aspecten van de educatieve infrastructuur zijn evaluaties uitgevoerd of aangekondigd. De evaluaties gaan over separate regelingen en worden zelden gerelateerd aan andere functies binnen de educatieve infrastructuur, waardoor er geen integraal beoordelingskader is voor de gehele educatieve infrastructuur. We constateren dat een aantal regelingen positief is gewaardeerd door gebruikers (klantensatisfactie) of onderzoekers. Bij gebrek aan een totale beoordeling kan niet worden vastgesteld hoe de gehele educatieve infrastructuur en de daarbinnen onderscheiden functies in samenhang functioneren. Analyse van de aanbodzijde Binnen de meeste instellingen van de educatieve infrastructuur zijn er drie sturingsmechanismen ten aanzien van producten en diensten te onderscheiden: 1. Diensten als reactie op vragen uit de markt. 2. Diensten als gevolg van subsidies van de overheid. 3. Diensten als gevolg van reguliere middelen. Het is aan de instellingen om deze drie mechanismen te verenigen. Het is de vraag of binnen een instelling deze drie aansturingsvormen efficiënt te verenigen zijn. Analyse van de vraagzijde Omdat er geen samenhang is tussen de functies binnen de educatieve infrastructuur moet de school deze drie functies binnen het primair proces verenigen. Er is een verschil in vraagsturing tussen de sectoren binnen het onderwijs. Het primair onderwijs kent de minste mogelijkheden, de bve-sector de meeste. Er is ook een verschil in vraagsturing tussen en binnen de functies. Na- en bijscholing wordt vanuit de vraag van de school gestuurd; initiële scholing niet. Naast meer vraagsturing in het ondersteuningsaanbod door scholen binnen het voortgezet onderwijs, blijft een aanbod bestaan wat gestuurd wordt door de innovatie-behoefte van de landelijke ondersteuningsinstellingen, de zogenaamde denktankgelden.


127

Literatuurlijst

Adviesraad voor het basisonderwijs het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs, Adviesraad voor het voortgezet onderwijs (1988), Advies over de eindtermencommissies voor de voltijdopleidingen tot tweede graads leraar. Zeist: ARBO, ARVO, (Advies niet-ambtelijke commissie W.O.B.) 20 p. Allen, J.P. en L.M. Smit (1999), Na(ar) de lerarenopleiding, Beleidsonderzoek Arbeidsvoorwaarden en Beroepskwaliteit Onderwijspersoneel 30, Onderwijsmonitor 1998, ROA, Maastricht, september 1999, Uitgave van het Ministerie van OCenW december 1999. Andersson Elffers Felix (1999), Trendstudie Branche onderwijsbegeleiding. Utrecht. APS (2000), Jaarverslag 1999. APS (2000), Jaarrekening 1999. APS (2000), Offertes in het kader van subsidiebepalingen WSLOA 2000. APS (2000), Eindrapportages in het kader van subsidiebepalingen WSLOA 1999. Arthur Andersen Business Consulting (1999), Strategie-onderzoek Onderwijsbegeleiding. Rotterdam. Bosker, Roel en Ewoud Roede (mei 1996), Sturing en versnippering, Een programmeringsstudie voor onderwijsonderzoek in het primair onderwijs gebaseerd op een toekomstanalyse. OCTO/UT, Enschede, SCO/ UvA, Amsterdam. Centraal Planbureau (2000), Financieringsstromen primair onderwijs en voortgezet onderwijs. Den Haag, maart 2000. CINOP (1999), Verslag en verantwoording besteding OCenW-subsidies over 1999.

128


CINOP (2000), Cinop beleidsplan en projectsubsidie-aanvragen 2001 in het kader van de Wet SLOA. CITO (1999), Strategisch Plan Cito voor de jaren 1999-2002. CITO (2000), Begroting 2000. CITO (2000), CD-rom Citogroep: verrassend meer dan u denkt. Commissie Toekomst Leraarschap (1993), Een beroep met perspectief. Zoetermeer. Conferentie 'Naar een eenvakkige lerarenopleiding' (1990), Verslag van de conferentie gehouden op 14 februari 1990 in het aula/ congresgebouw van de Katholieke Universiteit Nijmegen. HBO-Raad, 's-Gravenhage, 49 p. Coonen, H.A.W.M. (1987), De opleiding van leraren basisonderwijs: een studie van ontwikkelingen in de theorie en praktijk van het opleidingsonderwijs, Academisch proefschrift, Leiden. CPS (2000), Jaarverslag 1999. CPS (2000) SLOA-subsidieaanvragen 2001. Deetman, W.J. en G.J.M. Braks (1987), Wijziging van de Wet op het wetenschappelijk onderwijs en de Wet op het hoger beroepsonderwijs. SDU 's-Gravenhage 1985-1987. (Dossier Wetgeving; 19360). Dodde, N.L. (1995), Paarse onderwijspolitiek en paars onderwijsbeleid. Handboek Basisvorming, afl. 35, sept. 1995, 1, 1c.DOD. Bohn, Stafleu, Van Loghum. Dodde, N.L. en J.M.G. Leune (1997), Het Nederlandse schoolsysteem. Wolters-Noordhoff, Groningen. Drop, H. (1985), Algemene inleiding onderwijsrecht. Zwolle, Tjeenk Willink. Eerste Kamer (1999-2000), Behandeling en Wijziging WHW en WVO (26692) en Interimwet zij-instroom leraren po en vo (27015), nr. 35.


129

Geelhoed, L.A. (1986), Deregulering en de grote operaties. In: Nispen, F.K.M. van & D.P. Noordhoek (red.) De grote operaties. De overheid onder het mes of het snijden in eigen vlees. Deventer: Kluwer. HBO-Almanak 2000/2001, Elsevier bedrijfsinformatie b.v., 's-Gravenhage. HBO-Raad (25 mei 1999), Interne en externe communicatie, Educatief Partnerschap, Innovatieplan tweedegraads lerarenopleidingen, Eindrapport van de gezamenlijke tweedegraads l erarenopleidingen, Den Haag. HBO-Raad (2000) Handboek bekostiging HBO, Den Haag. Heinink, A.L. en J.H. Slavenburg (red.) (1998), Onderwijsbegeleiding. Tussen missie en markt. Groningen, Wolters-Noordhoff. Hogeschoolbericht (6 mei 1996), 'Instellingsbesluit procesmanagement lerarenopleiding'. Tekst van het besluit van de HBO-raad tot instelling van een procesmanagement ter versterking van de lerarenopleidingen in het hbo voor het basisonderwijs, het voortgezet onderwijs, het (middelbaar) beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie. afl: 199, p.5-7. Hooge, E.H. (1998), Ruimte voor Beleid: autonomievergroting en beleidsuitvoering door basisscholen. Academisch proefschrift. Amsterdam. Universiteit van Amsterdam. Houtveen, A.A.M., G.G.J.M. Hol en M.H.C.A. Doijen (1995), Ontwikkeling in opleiding: evaluatie van het project 'integrale vernieuwing van de PABO's: een derde tussenstand'. Utrecht: ISOR/Afdeling Onderwijsonderzoek, Universiteit Utrecht, 1995, p. 357-366 (rapport nr. 95.13). Houtveen A.A.M., G.G.J.M. Hol en N. Booij (1995), Vernieuwing als proces: evaluatie ven het project 'integrale vernieuwing van de PABO's: een tweede tussenstand'. Utrecht: ISOR/Afdeling Onderwijsonderzoek, Universiteit Utrecht, p. 307-315. Idenburg, Ph. J. (1970), Naar een constructieve onderwijspolitiek. In: Pedagogische Studiën, 47, pp. 1-18. Inspectie van het Onderwijs (1989), De universitaire lerarenopleidingen: verslag van een inspectie-onderzoek, De Meern: (s.n.). Inspectie van het onderwijs (1997), Evaluatie van kwaliteitszorg en kwaliteitskenmerken SBD-en. Den Haag.

130


Inspectie van het Onderwijs (1998), Jaarverslag 1998, bijlage 4: Onderwijsverzorging 1998: over de relatie scholen en onderwijsverzorgingsinstellingen. Utrecht. Inspectie van het Onderwijs (1999), Basisscholen en schoolbegeleiding. Bijdrage 1999 van de Inspectie Primair Onderwijs aan de evaluatie schoolbegeleiding 2000. Utrecht. Jong, de R., C. Matthijssen en G v.d. Wal (1987), De brede bekwaamheid binnen de PABO: (een tussenstand). RION, instituut voor onderwijsonderzoek ( SVO-project 6128) Groningen, 46, 41 p. Karstanje, Dr. P.N. m.m.v. Drs. C.A.M. Groot (1991), De verzorgingsstructuur van het onderwijs (Kaderboek) Balans, Amsterdam. Karstanje, P.N. en K.Y.G.C. Bosma, L.H.J. van de Venne m.m.v. C.T. Jongmans (april 1994), Afstemming van nascholingsvraag en -aanbod. Deel 1: Beginsituatie en verwachte gevolgen. (SCO rapport 357) SCO-Kohnstamm Instituut, Amsterdam. Kemenade, van J.A., N.A.J. Lagerweij, J.M.G. Leune, en J.M.M. Ritzen (1986), Onderwijs in hoofdlijnen. Onderwijs bestel en beleid. Wolters-Noordhoff Groningen. Kerkhoff, A., N. Raaijmakers en H. Senders (maart 1997), Op weg naar vraaggestuurde nascholing: Een evaluatie-onderzoek naar de nieuwe financieringsystematiek nascholing. (een tussenrapportage), IVA Tilburg. Kloprogge, J.( e.a.) (1995), Educational Research and Development. Den Haag. Koster, A.J. en H.H. Tillema (1990), Afstemming van vraag en aanbod: een onderzoek naar de afstemmingsproblematiek in de ondersteuning van basisscholen door onderwijsbegeleidingsdiensten en PABO's. Groningen: RION, Instituut voor onderwijs onderzoek, Rijksuniversiteit Groningen, ( SVO- project 8064), 150, 43 p. Koster, A.J. (1994), Het aanbod van onderwijsverzorging. Een evaluatie-onderzoek. Groningen. KPC (1999), Rapportage subsidieverzoek SLOA 1999. Linden, van der, A.S.R. en R.K.W. van der Velden (maart 1999), Na de lerarenopleiding, Onderwijsmonitor 1997. ROA, Maastricht, oktober 1998. Publicatie van het Ministerie van OCenW. Louwes, W., H. Senders, M. Vermeulen en R. Vink (1999), Vraaggestuurde nascholing krijgt vorm: een evaluatie-onderzoek naar de nieuwe financieringssystematiek nascholing. Tussenrapportage 1997/1998. Den Haag, SDU Servicecentrum.


131

LPC Onderwijsonderzoek (1998), Jaarverslag 1997. 's-Hertogenbosch. LPC Onderwijsonderzoek (1999), Jaarverslag 1998. 's-Hertogenbosch. LPC Onderwijsonderzoek (2000), Jaarverslag 1998. 's-Hertogenbosch. Marx, E.C.H. (1987), Autonomiseringsprocessen in het onderwijs: Scholen en middenveld organisaties. Leiden, Rijksuniversiteit. Mentink, D. (1984), Onderwijsbeleid en beleidsvrijheid. Den Haag. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (1981), Voorontwerp Wet op de Onderwijsverzorging. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (1985), Notitie "minder regels, meer ruimte". Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986. 19200 Hoofdstuk VII, nr. 63. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1987), De PABO en de brede bekwaamheid: een onderzoek naar de instellingswerkplan nen van de PABO's. Inspectierapport 19, Zoetermeer. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (1988), De school op weg naar 2000. Een besturingsfilosofie voor de negentiger jaren. Den Haag, Staatsuitgeverij. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1990), Het leraarschap en de lerarenopleidingen, Zoetermeer, 17 p. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1990), Perspectief voor de PABO : beleidsnotitie over de ontwikkeling van de opleiding tot leraar basisonderwijs, Zoetermeer, 43 (6) p. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.(1993), Vitaal leraarschap: Beleidsreactie naar aanleiding van het rapport 'Een beroep met perspectief' van de Commissie Toekomst Leraarschap. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1993), Gezamenlijke richtinggevende uitspraken van de vertegenwoordigers van de onder wijskoepelorganisaties en de minister van O&W in het Schevenings Beraad Bestuurlijke Vernieuwing met betrekking tot de gewenste ontwikkeling in de bestuurlijke verhouding in primair en voortgezet onderwijs. Zoetermeer, Staatsuitgeverij.

132


Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen (1995), Vitale lerarenopleidingen, voor de school van de toekomst. Den Haag. Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen (1997), Ontwerp Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 1998, Zoetermeer. Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen (1998), De onderbrenging van het (middel)lange termijn onderwijsonderzoek bij NWO. Directie O en W en NOWO. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1999), Maatwerk voor morgen: het perspectief van een open onderwijsarbeidsmarkt. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999), Regeling begeleiding studenten universitaire lerarenopleidingen 2000-2003. Uitleg 1999, nr. 25, p. 45-49. Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen (1999), Hoger onderwijs in cijfers 1999, Deel 1: Algemene tabellen, Deel 2: Detailtabellen. Deel 3: Kengetallen per instelling WO, Deel 4: Kengetallen per instelling HBO. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999), Ontwerp Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, Zoetermeer. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000) Maatwerk II. Zoetermeer. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000), Onderzoeksplan 2000. Zoetermeer. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000), Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2000, Zoetermeer. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000), Rijksbegroting 2001, Zoetermeer. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000), Hoofdlijnenbrief landelijke onderwijsondersteunende activiteiten 2001-2002, Zoetermeer. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000), Subsidieverzoeken Wet SLOA 2000. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2000), Subsidiebeschikkingen Wet SLOA 2000.


133

Neut, I. Van der, H. Senders, M. Vermeulen en M. Wiekeraad (1998), De Lio-werknemer en -stagiair: Evaluatie van een experiment in het basisonder wijs. Den Haag, SDU Servicecentrum. NWO (1998), Programma voor Beleidsgericht Onderzoek Primair Onderwijs 1997-2000. Den Haag. Ojen, Q.H.J.M. van, M. Vermeulen, P.N. Karstanje & A.M.L. van Wieringen (1990), Verticaal machtsevenwicht in het onderwijsbeleid. Exploraties naar "check and balances" in het onderwijsbeleid. Academisch Boeken Centrum, De Lier. Onderwijsraad (mei 1999), Advies aan de minister van OCenW. Lerarenbeleid: kwaliteit voor vandaag én morgen. Onderwijsraad (2000), Naar een educatief partnerschap. Beoordeling innovatieplannen lerarenopleidingen hbo. Advies aan de minister van OCenW (februari 2000). Onderwijsraad (2000), Samenhangend geheel lerarenopleidingen. Advies aan de minister van OCenW. (mei 2000). Overlegcommissie Verkenningen (1996), Nederlands Onderwijsonderzoek verkend. Amsterdam. Pelosi, E. (red.) (1985), Onderwijsbegeleiding, feiten en ideeën. Groningen, Wolters-Noordhoff. Projectgroep Lerarenopleidingen (1991), Basisonderwijs 'In de beperking toont zich de meester!':eindrapport. HBO-Raad 's-Gravenhage, 29,(5) . Research voor Beleid (2000), Evaluatie decentralisatie schoolbegeleiding. Leiden. Slavenburg, J.H., (2000), Educatieve dienstverlening: werkwijzen, effecten en waardering, Rotterdam, Partners Training en Innovatie. Snoek, M., Aardverschuivingen in de lerarenopleidingen? Velon, Tijdschrift voor lerarenopleiders, 2000. Snoek, M. en F. Stoteler (1996), Plan van aanpak Procesmanagement lerarenopleidingen, VELON Woerden, Vol: 17, afl: 5, p. 4-8.

134


Stakenburg, J.(november 1996), Plan van aanpak lerarenopleiding belooft verbeteringen. Kritische bespreking van het plan 'Scholen voor de toekomst' van het door de HBO-raad ingestelde proces management lerarenopleidingen ter verbetering van de Pabo's en de tweedegraads lerarenopleidingen. TH&MA Den Haag Vol: 3, afl: 5, p. 52-55. Tweede Kamer (1984-1985), TK 18770, Wet op de Onderwijsverzorging. Tweede Kamer (1985-1986 ), TK,19510, Aanpassing lerarenopleidingen aan het tweegradenstelsel. Tweede Kamer (1989), TK 21318, Beleidsnotitie 'Nascholing in het primair en voortgezet onderwijs'. Tweede Kamer (1991-1992), TK 22726, nr. 5 t/m 9. Tweede Kamer (1992-1995), TK 22827,Bestuurlijke vernieuwing. Tweede Kamer (1994-1995), TK 22827, nr. 11, Onderwijsverzorging in de toekomst; brief Staatssecretaris over versterking educatieve infrastructuur. Tweede Kamer (1995-1996), TK 24683, Wet regeling schoolbegeleiding. Tweede Kamer (1995-1997), TK 24718, Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten. Tweede Kamer (1995-1996), TK 24687, Wijziging van onder meer de Wet op de onderwijsverzorging i.v.m. de verlenging van de werkingsduur van die wet. Tweede Kamer (1996-2001), TK, 23328, Arbeidsmarktbeleid onderwijs. Tweede Kamer (1997-1998), TK 25600 VIII, Clustering tweedegraads lerarenopleidingen . Tweede Kamer (1998-1999), Wijziging van de Wet op het hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderzoek en de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met de modernisering van de universitaire opleiding tot eerstegraads leraar voortgezet onderwijs. TK 26692, nr. 1-3.


135

Tweede Kamer (1999-2000), Behandeling wetsvoorstel Interimwet zij-instroom leraren primair en voortgezet onderwijs, TK 27015, nr. A, 1, 2, 3, 4, 80. Tweede Kamer (2000-2001), Invoering bachelor-masterstructuur. TK 27496. Vedder, J. en J.H.G.I. Giesbers, J.M. Dam, T.E. Dolle-Willemsen (1989), De opdracht van de lerarenopleiding: kwaliteit en taakverbreding. Utrecht: WCC. Groningen: VELON. Cop. Verhoeff, C.C. (1992), Netwerkgebonden Beleidsprogramma's in het Onderwijs. Academisch proefschrift. De Lier: Academisch Boekencentrum. Visitatiecommissie tweedegraad lerarenopleidingen (1996), Beleidsthema's voor de tweedegraads lerarenopleidingen: tussentijdse notitie. 's-Gravenhage: Vereniging van Hogescholen, 25 p. Visitatiecommissie tweedegraads lerarenopleidingen (1997), Kwaliteit op 254 percelen: eindrapport van de visitatiecommissie tweedegraads lerarenopleidingen. Den Haag voorlichtingsdienst HBO-raad, Sectorale kwaliteitszorg hbo; 33. Visitatie commissie Universitaire lerarenopleiding (1992), Universitaire lerarenopleiding: onderwijsvisitatie. Utrecht VSNU, Vereniging van samenwerkende Nederlandse universiteiten, 152 p. Voorlichtingsdienst HBO-raad (1999), Ontwikkeling en voornemens lerarenopleidingen. Hogeschoolbericht 2, 27 april 1999. Voorlichtingsdienst HBO-Raad (1993), Eindrapport van de visitatiecommissie deeltijds eerstegraads lerarenopleidingen voor de algemene vakken, Den Haag, Sectorale kwaliteitszorg hbo; 9. 229 p. VSNU (1992), Onderwijssituatie Universitaire lerarenopleiding 1992, VSNU. VSNU (1995), Quality of research, Pedagogical and Educational Sciences. Utrecht. VSNU (1997), Kwaliteitsbeoordeling Onderwijs en Onderzoek, Universitaire Lerarenopleidingen. Utrecht, VSNU. VSNU (september 1998), Onderwijsvisitatie, Onderwijs (de kwaliteit van het universitair onderwijs), Utrecht, 74 p.

136


VSNU (november 1998), Onderwijsvisitatie, Pedagogische wetenschappen (de kwaliteit van het universi tair onderwijs), Utrecht, 178 p. Wetenschappelijke Raad voor her Regeringsbeleid (1990), OESO-review van het onderwijs in Nederland. Den Haag. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1991), De onderwijsverzorging in de toekomst, SDU uitgeverij, 's-Gravenhage. WPRO (1999), Monitor innovatie en begeleiding 1998/1999. Den Haag. WPRO (2000), Financieel rapport onderwijsbegeleiding. Landelijk financieel beeld van de Onderwijs begeleidingsdiensten over 1998. Den Haag. Wijnen, W.H.F.W. (1998), Globale indrukken over kortlopend onderwijsonderzoek. Wubbels, T. (1992), Leraren tellen, Inaugurele rede Rijksuniversiteit Utrecht. Utrecht: WCC, 35 p.


137

Lijst van afkortingen

APS ARBO bbo bve CCOO CINOP CITO COLO CPS CROHO GOA hbo HOOP ISOVSO KPC lio's LPC mbo nlo OBD OCenW OESO OETC nlo pabo PROO roc SBD SLO SLOA SVO TK TULO ulo's UvA vmbo VNG VSNU WHW WOV WPRO WVO WRR

138

Algemeen Pedagogisch Studiecentrum Arbeidsomstandighedenwet Beroepsbegeleidend onderwijs Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Centrale Commissie voor onderwijsOverleg Centrum voor innovatie van opleidingen Centraal Instituut voor toetsontwikkeling Vereniging van landelijke organen beroepsonderwijs Christelijk Pedagogisch Studiecentrum Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid Hoger beroepsonderwijs Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan Interimwet speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs Katholiek Pedagogisch Centrum Leraren in opleiding Landelijke Pedagogische Centra Middelbaar beroepsonderwijs nieuwe lerarenopleiding Onderwijsbegeleidingsdienst Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling Onderwijs Eigen Taal en Cultuur Nieuwe lerarenopleidingen Pedagogische academie basisonderwijs Programmaraad voor het onderwijsonderzoek Regionale opleidingscentra Schoolbegeleidingsdienst Stichting Leerplan Ontwikkeling Subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten het Instituut voor Onderzoek van het Onderwijs Tweede Kamer Technische Universitaire Leraren Opleiding Universitaire lerarenopleidingen Universiteit van Amsterdam voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs Vereniging van nederlandse gemeenten Vereniging van universiteiten Wet Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek Wet OnderwijsVerzorging Vereniging van onderwijsbegeleidingsdiensten Wet Voortgezet Onderwijs Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid


Bijlage 1 RELEVANTE FINANCIËLE GEGEVENS UIT DE BEGROTING VAN OCenW, 2001 MET BETREKKING TOT DE EDUCATIEVE INFRASTRUCTUUR

Financieel overzicht Het onderwijs wordt voor het grootste deel gefinancierd vanuit de rijksbegroting; dit geldt ook voor de educatieve infrastructuur. Maar bij de schoolbegeleidingsdiensten is er sprake van een specifieke uitkering aan de gemeenten, de lokale overheden hebben de inspanningsverplichting om even veel middelen als de rijksoverheid ter beschikking te stellen aan de schoolbegeleidingsdiensten. Het leeuwendeel van de onderwijsmiddelen vinden we binnen de begroting van OCenW. Het agrarisch onderwijs en derhalve ook de educatieve infrastructuur binnen het agrarisch onderwijs worden bekostigd vanuit de begroting van LNV. Om een beeld te krijgen van de 'onderwijsmarkt' binnen de educatieve infrastructuur geven we een beknopt overzicht van de begroting van OCenW. De totale onderwijsuitgaven (excl. de departementale uitgaven en cultuur) bedragen in 2001 ƒ 42.607.191.000,--. In vergelijking met de conceptbegroting heeft het kabinet voor 2001 ƒ 1.413.000.000,-extra beschikbaar gesteld voor beleidsmatige impulsen (investeren in personeel en scholen, onderwijs-arbeidsmarkt, zorg in het onderwijs, investeringen ict en wetenschapsbudget). Daarnaast is er ƒ 1.212.000.000,-- beschikbaar voor met name loon-en prijsbijstellingen. Van de overheidsmiddelen gaat naar (x 1000): • Het primair onderwijs ƒ 12.736.902 •

Het voortgezet onderwijs ƒ 9.477.705

•

Het Beroepsonderwijs en volwasseneducatie ƒ 5.099.471

•

Het Hoger Beroepsonderwijs ƒ 3.074.452

•

Het Wetenschappelijk onderwijs ƒ 5.941.752

•

Onderzoek en Wetenschapsbeleid ƒ 1.487.593

De overige begrotingsposten zijn studiefinancieringsbeleid en overige programmauitgaven.


139

Het primair onderwijs De bekostiging van het personeel loopt via het formatiebudgetsysteem, waarbij de scholen op basis van hun leerlingenaantal en een vastgestelde verdeelsleutel een hoeveelheid formatie krijgen toegewezen. De personele uitgaven vallen in 2001 uiteen in (x 1 miljoen): • Groepsformatie ƒ 6.272,900 •

Gewichtenformatie ƒ 467,100

•

Schoolleiding ƒ 354,100

•

Groei, aanvullend formatiebeleid/schoolprofielbudget ƒ 421,900

•

Goa/oalt ƒ 317,8001

•

Overig ƒ 1.023,900

Onder de categorie 'overig' vallen uitgaven in het kader van nascholing, bestuurlijke krachtenbundeling, bedrijfsgezondheidszorg, buitenlandse scholen en diverse kleinere budgetten. Voor de materiële instandhouding ontvangen de scholen een lumpsumbedrag op basis van hun leerlingaantal via de zogenaamde vereenvoudigde Londosystematiek. De huisvestingskosten worden vanaf 1 januari 1997 via de gemeenten aan de scholen vergoed. Naast de personele en materiële kosten zijn er binnen het begrotingshoofdstuk primair onderwijs nog twee posten namelijk onderwijsverzorging en overig. Onderwijsverzorging betreft de rijksuitgaven voor de schoolbegeleidingsdiensten. Onder overige uitgaven vallen versterking van kwaliteit in het basisonderwijs, ouderorganisaties, leerlinggebonden financiering, intercultureel onderwijs, Nederlands als tweede taal, Nederlandse gebarentaal, nascholing (wederom) , zorgverbreding, veilige school etc. De meerjarenuitgaven voor deze posten zien er als volgt uit (x ƒ miljoen):

1

140

goa = gemeentelijke onderwijsachterstanden beleid, oalt = onderwijs in allochtone levende talen


Grafiek B1.1 Financiële middelen op de rijksbegroting voor ‘onderwijsverzorging’ en ‘overige’ (innovatiegelden) binnen het primair onderwijs. 120 112,4

112,9

112,9

112,7

112,7

112,7

100

80

60 47 42,5

40

33

33,3

33

33,3

20

0 1999

Bron: begroting OCenW, 2001

2000

2001

2003

2004

Onderwijsverzorging

2005

Overig

Vanuit dit overzicht bezien zijn er diverse financieringsstromen richting instellingen binnen de educatieve infrastructuur: een directe stroming (via de gemeente) naar de schoolbegeleidingsdiensten in het kader van onderwijsverzorging (112,4 miljoen gulden), directe mogelijkheden via de scholen in het kader van personele budgetten (specifiek schoolprofielbudgetten en 'overig (een deel uit relatief vrij besteedbare middelen in de orde van 1.440,0 miljoen) en ten slotte een budget, ook genoemd ' overig' (1999: 42.7 miljoen gulden) en met name bestemd om de beleidsmatig gewenste innovaties te ondersteunen. Daarbij moet vooral worden gedacht aan groepsgrootte en kwaliteit, onderwijskansen, voor- en vroegschoolse educatie, brede school, leerlinggebonden financiering, weer samen naar school, personeel en organisatie, bestuurlijke inrichting.

Voortgezet onderwijs Op de scholen voor vwo, havo en vmbo is de lumpsumbekostiging van toepassing. Circa 93% van het totale beschikbare budget is bestemd voor de reguliere vergoeding van de personele en materiële uitgaven van de scholen. Binnen die middelen kunnen scholen ook keuzes maken voor onderwijsondersteuning. Zo zit binnen deze post ook een bedrag voor de zogenaamde schoolspecifieke budgetten. In de onderwijs-cao 2000-2002 is daarover afgesproken dat met dit vrij besteedbaar budget scholen de mogelijkheid Educatieve infrastructuur onderzoek in opdracht van de onderwijsraad

141

moeten krijgen om binnen de eigen specifieke condities het onderwijspersoneel optimaal toe te rusten voor de reguliere taken; gedacht wordt aan functiedifferentiatie, het creëren van gerichte maatregelen om de werkdruk te verminderen etc. Naast een vergoeding voor personele en materiële uitgaven is circa 5% (ongeveer 470 miljoen) bestemd voor aanvullende formatie, faciliteiten voor onder meer nascholing en vernieuwing en inlopen van achterstallig onderhoud. De overige 2% is bestemd voor onderwijsondersteuning en de projectuitgaven. De uitgaven voor de activiteiten zoals vermeld in de Wet Subsidiëring Landelijke Onderwijsondersteunende activiteiten (SLOA) zullen in 2001 zo'n 105 miljoen gulden bedragen. Het budget wordt in de komende jaren verminderd door de overheveling van middelen van landelijke pedagogische centra naar scholen. Hierdoor is vanaf 1 augustus 2001 eenderde van de bekostiging van de LPC (ruim 10 miljoen gulden) afhankelijk van de vraagstelling van de scholen. De uitgaven voor onderwijsverzorging bedragen in 2001 105.5 miljoen, in 2002 en verder 102.4 miljoen gulden. Voor de projectuitgaven aan diverse vernieuwings- en ontwikkelingstrajceten van het voortgezet onderwijs is een bedrag beschikbaar van ruim 50 miljoen. Met dit budget wordt ook de implementatie van een groot aantal onderwijsvernieuwingsoperaties ondersteund, zoals de basisvorming, vmbo, zorgbudget, Tweede fase havo/vwo, kwaliteitsbeleid, lerarenbeleid, deregulering en autonomievergroting etc.). Het budget bedraagt in 2001 52.5 miljoen, 2002 48.2 miljoen, 2003 46, 9 miljoen en in 2004 47,4 miljoen gulden. Vanwege het lump-sum karakter hebben scholen in het voortgezet onderwijs in beginsel een grote vrijheid voor de inzet van middelen en dus ook voor het inkopen van onderwijsondersteunende diensten. Daarnaast is er in de afgelopen drie jaar een budget overgeheveld van landelijke ondersteuningsinstellingen naar de scholen: scholen kunnen dit budget vrijelijk aanwenden voor ondersteuningsactiviteiten. Voorts financiert de rijksoverheid structureel ondersteuningsactiviteiten en verder besteedt ze gelden aan activiteiten in het kader van haar innovatiebeleid. In beide gevallen kunnen landelijke ondersteuningsinstellingen een beroep doen op deze gelden.

142


Beroepsonderwijs en volwasseneducatie Ook de rijksbijdrage voor het beroepsonderwijs wordt als lump-sum aan de onderwijsinstellingen uitgekeerd. De middelen voor educatie en inburgering worden aan de gemeenten toegekend, die ze vervolgens inkopen bij de roc's. In 2001 gaat het om de navolgende middelen (x 1 miljoen ): • Middelbaar beroepsonderwijs ƒ 3.633,6 •

Educatie ƒ 466,9

•

Inburgering ƒ 230,9

•

Landelijke organen ƒ 197,4

•

Overig (incl. examens) ƒ 60,8

De overige middelen zijn beschikbaar voor de technocentra, de regionale meld- en coördinatiefunctie, het nautisch onderwijs, het Centrum voor Innovatie van Opleidingen en de examens. Daarnaast zijn er middelen beschikbaar voor projectactiviteiten gericht op specifieke doelgroepen, vernieuwing, internationalisering en specifieke arbeidsmarktproblemen. Ook de bve kent schoolspecifiek budgetten.


143

EDUCATIEVE INFRASTRUCTUUR. studie

Recommend Documents